Auto 347/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

Las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado.

 

 

Referencia: expediente CJU-364

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada Ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            El 18 de diciembre de 2017, Yeraldin Sofía Correa Villa promovió el “medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho”^[1] en contra del “SINDICATO DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES DE LA SALUD – SINTRAINDESAL”^[2] (en adelante, SINTRAINDESAL) y la “E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO – SUCRE”, con el objeto de que (i) se declare “la Nulidad del Acto Administrativo Negativo particular expreso de fecha 28 de agosto de 2017”, por medio del cual “la ESE CENTRO DE SALUD SAN PEDRO negó la reclamación administrativa de fecha 3 de agosto de 2017”^[3]; y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de acreencias laborales en su favor^[4].

 

2.                 La accionante afirma que “laboró en el cargo de AUXILIAR DE FACTURACIÓN al servicio de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO- CENTRO DE SALUD SAN PEDRO” en el periodo comprendido “entre el 1 de febrero de 2014 a marzo de 2016”^[5]. Asimismo, indica que su vinculación la realizó “por intermedio del SINDICATO DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES DE LA SALUD – SINTRAINDESAL” con la figura del “contrato realidad (…) como empleado público”^[6].

 

3.            La demanda fue repartida al juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, quien, mediante auto del 27 de febrero de 2018, declaró su “falta de jurisdicción para conocer del asunto”^[7]. Consideró que, “en atención del marco de la prestación ejercida”^[8] por la accionante, “en el contexto del contrato sindical”^[9] suscrito por SINTRAINDESAL y la ESE CENTRO DE SALUD SAN PEDRO, “la jurisdicción y competencia se predica de la jurisdicción ordinaria laboral”^[10], porque, a su juicio, “la deliberación de la problemática se surte en principios y normas de derecho laboral colectivo”^[11].

 

4.            El 16 de marzo de 2018, el expediente fue repartido a la juez Primero Laboral del Circuito de Sincelejo, quien, mediante auto del 5 de diciembre de 2019, declaró que “carece de jurisdicción y en consecuencia de competencia para el conocimiento [del] proceso” y decidió “plantear CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA”^[12]. Consideró que en el asunto “no se está ventilando un conflicto respecto a la ejecución y cumplimiento de un contrato sindical”^[13] sino, por el contrario, lo que pretende la demandante es “demostrar” que “el verdadero empleador sería la ESE CENTRO DE SALUD SAN PEDRO”^[14]. Así mismo, señaló que “el cargo desempeñado [como] AUXILIAR DE FACTURACIÓN” no corresponde a “los conceptos de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales”^[15] y, en consecuencia, el cargo desempeñado por la accionante se asimila a “un empleado público”^[16]. Por lo tanto, indicó que, de acuerdo con el “artículo 134B, numeral 2” del “Código Contencioso Administrativo”^[17], el conocimiento del asunto le corresponde a la “jurisdicción contencioso administrativa”^[18].

 

5.            El 2 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 25 de mayo de 2021^[19].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

 

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Laboral del Circuito de Sincelejo y Primero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por Yeraldin Sofía Correa Villa en contra de SINTRAINDESAL y la E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO-SUCRE. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). De constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, en segundo lugar, describirá la figura del contrato sindical (II.4 infra); en tercer lugar, se describirá el régimen jurídico especial de las ESE (II.5 infra); en cuarto lugar, se expondrán las reglas de competencia para conocer de controversias judiciales relativas a la solicitud de reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado, a la cual se le prestaron servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical (II.6 infra); y, por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.7 infra).

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.   Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [22].
2.   Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23].
3.   Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24].

 

9.                 La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

10.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Primero, el conflicto satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) al juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) a la juez Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social^[25]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda originada en una controversia por la presunta vinculación laboral de la accionante con la E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO-SUCRE, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4. El contrato sindical

 

11.            De acuerdo con el artículo 482 del Código Sustantivo del Trabajo, el contrato sindical es una especie de negocio jurídico celebrado por “uno o varios sindicatos de trabajadores con uno o varios empleadores o sindicatos patronales para la prestación de servicios o la ejecución de una obra por medio de sus afiliados” (negrilla propia)^[26]. Esta modalidad contractual tiene “la naturaleza del contrato civil de prestación de servicios o de ejecución de obra o labor”^[27] y en ella “el sindicato actúa como persona jurídica”^[28] que presta un servicio al empleador. Por su parte, las personas que “se afilian al sindicato para prestar sus servicios o realizar las obras encomendadas a través de dicho contrato, se denominan afiliados partícipes” y entre estos y la organización sindical “no existe el elemento esencial de la subordinación propio del contrato de trabajo”^[29], porque, en principio, “se encuentra[n] en un plano de igualdad [con el sindicato frente] a la distribución de los ingresos provenientes del contrato”^[30]. Además, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los contratos sindicales “no pueden ser instrumentalizados indebidamente para soportar procesos de suministro de personal, en actividades misionales y permanentes de la empresa”^[31].

 

12.            Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de los conflictos derivados de la ejecución del contrato sindical. A pesar de su naturaleza civil, “la duración, la revisión y la extinción del contrato sindical se rigen por las normas del contrato individual de trabajo”^[32] y, por lo tanto, en principio, “corresponde al juez del trabajo decidir los conflictos jurídicos que se originen en ese convenio colectivo”^[33]. Sin embargo, la controversia también “podrá ser resuelta por un tribunal de arbitramento voluntario o demás mecanismos alternativos si así lo acuerdan las partes”^[34].

 

5. El régimen jurídico especial de las Empresas Sociales del Estado –ESE^[35]

 

13.            A través del artículo 194 de la Ley 100 de 1993, el legislador estableció que las Empresas Sociales del Estado (en adelante, ESE) serían las principales encargadas de “[l]a prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales”. Así mismo, a través de la norma se dispuso que las ESE “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”^[36].

 

14.            En cuanto al régimen jurídico aplicable a la vinculación de sus servidores, el numeral 5 de la precitada norma establece que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”^[37]. Por su parte, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 dispone que “en la estructura administrativa” de las entidades que presten los servicios de salud, por regla general, “los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera” a excepción de “quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales”, quienes serán vinculados como trabajadores oficiales.

 

6. Competencia para conocer demandas en las que el accionante solicita el reconocimiento de derechos laborales a una ESE a la cual le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical 

 

15.            En los autos 739 y 1159 de 2021, Sala Plena consideró que, conforme al artículo 2.1 del CPTSS, la competencia sobre conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo” corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública. La sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no implica que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no tenga competencia para asumir el conocimiento del asunto^[38]. Por su parte, señaló que, en aplicación del artículo 104.2 del CPACA, la competencia para conocer conflictos jurídicos relativos a la relación laboral que se configura a través de una relación legal y reglamentaria con el Estado corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo^[39].

 

16.            La Sala considera que, en principio, la Jurisdicción Ordinaria laboral es la competente para el conocimiento de aquellos conflictos jurídicos que se derivan de la ejecución de un contrato sindical, al aplicarse en estos convenios las normas que gobiernan los contratos de trabajo respecto a “la duración, la revisión y la extinción del contrato sindical”^[40]. Además, estos conflictos se derivan de forma indirecta de los contratos de trabajo de trabajadores que constituyeron y se afiliaron a la organización sindical. Sin embargo, cuando, a partir de las pretensiones de la parte demandante se advierte que se acudió a la figura del contrato sindical para presuntamente suministrar personal y encubrir de manera irregular una relación laboral con el Estado, la competencia para conocer el asunto se debe fundamentar en las reglas generales de vinculación. Es decir que, si lo que puede estar detrás del contrato sindical es el ocultamiento de un contrato laboral, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria, y si es el ocultamiento de una relación legal y reglamentaria, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

17.            Este criterio fue aplicado por la Sala Plena en los autos 1159 de 2021^[41] y 252 de 2022^[42], en los cuales se recurrió a la regla general de vinculación de la entidad pública demandada para determinar la jurisdicción competente en casos en los que, presuntamente, contratos para el suministro de personal suscritos entre entidades públicas y empresas de servicios temporales –EST–, habrían sido “desnaturalizado[s]” y estarían encubriendo “una relación laboral con el Estado”^[43].

 

18.            Regla de decisión. Las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado.

 

7. Caso concreto

 

19.            La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer el proceso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Yeraldin Sofía Correa Villa en contra de SINTRAINDESAL y la E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO – SUCRE, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las siguientes razones:

 

(i)          El asunto sub examine no corresponde a una controversia relativa a la ejecución del contrato sindical. De las pretensiones y fundamentos fácticos de la demanda, no se observa que la controversia verse sobre asuntos relacionados con el contrato sindical celebrado entre SINTRAINDESAL y la E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO – SUCRE. Esto, porque no se está discutiendo la prestación de servicios o la ejecución de la obra o labor contratada, ni la distribución de los ingresos provenientes del contrato sindical entre los afiliados.

 

(ii)        El asunto sub examine corresponde a una controversia relativa a la presunta vinculación laboral de la demandante con la ESE. De los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como de sus pretensiones, se advierte que la controversia versa sobre la presunta existencia de una relación laboral entre la señora Correa Villa y  la E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO – SUCRE. En efecto, en su demanda la accionante manifestó que se desempeñó “en el cargo de AUXILIAR DE FACTURACIÓN al servicio de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO- CENTRO DE SALUD SAN PEDRO” en el periodo comprendido “entre el 1 de febrero de 2014 a marzo de 2016”^[44]. Así mismo, indicó que “[e]l cargo lo ejerció dirigido y orientado por el gerente”^[45] de la ESE y que se presentó en su caso la figura del “contrato realidad (…) como empleado público”^[46]. Por lo tanto, es evidente que la demanda busca demostrar la presunta existencia de una vinculación laboral y la desnaturalización del contrato sindical en el caso del servicio personal prestado por la accionante.

 

(iii)     La regla general de vinculación laboral a las ESE es el vínculo legal y reglamentario. En el caso concreto, la Sala Plena no cuenta con fundamento alguno para desvirtuar la regla general de vinculación laboral a las ESE a través del vínculo legal y reglamentario, de conformidad con el numeral 5 del artículo 194 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 26 de la Ley 10 de 1990. En efecto, el cargo que aduce haber ejecutado la accionante, este es, el de “AUXILIAR DE FACTURACIÓN”, prima facie, no corresponde “al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales”^[47].

 

20.            En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-364, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por Yeraldin Sofía Correa Villa en contra de SINTRAINDESAL y la E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN PEDRO – SUCRE.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-364 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sincelejo y a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

KARENA CASELLES HERNANDEZ

Magistrada (E)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General