Auto 452/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

 

Referencia: Expediente CJU-986.

 

Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrada Sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

 

 

Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 26 de enero de 2017^[1], Julián Gerardo Benavides García, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó mediante apoderado judicial, demanda contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (Secretaría Distrital de Integración Social – Subdirección para la Familia^[2]).

 

El demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos SAL-55740 del 6 de julio de 2016 y SAL-65022 del 5 de agosto de 2016, mediante los cuales la entidad negó la configuración de un contrato laboral. A título de restablecimiento, solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral entre el 1° de febrero de 2010 y el 16 de enero de 2016^[3] y el pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones.

 

2. Sostuvo que, el 1° de febrero de 2010 se vinculó con la entidad demandante para prestar sus servicios en la Comisaría de Familia de la localidad Rafael Uribe Uribe, en el cargo de auxiliar administrativo. Aseguró que suscribió sucesivos contratos de prestación de servicios, los cuales se relacionan a continuación:

 

Tabla 1. Órdenes de Prestación de Servicios Julián Gerardo Benavidez García^[4]

CONTRATO No.	OBJETO	TIEMPO
2441	Prestación de servicios no profesionales como secretaria/o, o escribiente para realizar actividades de asistencia, secretariales y operativas en las comisarías de familia de acuerdo a la normatividad vigente.	1-feb-2010 a 31-ene-2011
1073	Prestación de servicios no profesionales como auxiliar administrativo para la realización de actividades de asistencia, secretariales y operativas requeridas en el desarrollo de los procesos de atención a los ciudadanos/as que acceden a la justicia a través de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual - CAIVAS o el Centro de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar – CAVIF.	9-feb-2011 a 8-may-2012
2899	Prestación de servicios no profesionales como auxiliar administrativo para la realización de actividades de asistencia, secretariales y operativas requeridas en el desarrollo de los procesos de atención a los ciudadanos/as que acceden a la justicia a través de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual - CAIVAS o el Centro de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar – CAVIF.	18-may-2012 a 17-feb-2013
529	Prestación de servicios no profesionales como auxiliar administrativo para la realización de actividades de asistencia, secretariales y operativas requeridas en el desarrollo de los procesos de atención a los ciudadanos/as que acceden a la justicia a través de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual - CAIVAS o el Centro de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar – CAVIF.	21-feb-2013 a 20-feb-2014
4943	Prestación de servicios no profesionales como auxiliar administrativo para la realización de actividades de asistencia, secretariales y operativas requeridas en el desarrollo de los procesos de atención a los ciudadanos/as que acceden a la justicia a través de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual - CAIVAS o el Centro de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar – CAVIF.	24-feb-2014 a 23-feb-2015
6534	Prestación de servicios no profesionales como auxiliar administrativo para la realización de actividades de asistencia, secretariales y operativas requeridas en el desarrollo de los procesos de atención a los ciudadanos/as que acceden a la justicia a través de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual - CAIVAS o el Centro de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar - CAVIF, o el Centro de Atención Penal Integral a Víctimas-CAPIV.	25-feb-2015 a 24-ene-2016

 

 

3. El actor afirmó que prestó sus servicios personalmente y desempeñó sus labores de acuerdo con las directrices e instrucciones de la demandada. Adicionalmente, indicó que cumplió horarios de trabajo de lunes a viernes en jornadas de la mañana (7:00 am a 4:00 pm) o tarde (3:00 pm a 11:00 pm).

 

4. La demanda fue repartida al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá. Mediante Auto del 3 de marzo de 2017^[5], ese despacho la admitió y corrió el traslado a la entidad demandante para la contestación.

 

5. La Secretaría Distrital de Integración Social contestó la demanda^[6]. Mediante Auto interlocutorio del 13 de julio de 2018^[7], el despacho fijó para el 2 de agosto de 2018 la audiencia inicial, en los términos del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

 

6. Cumplida la anterior diligencia, el despacho fijó para el 24 de agosto de 2018 la audiencia de pruebas^[8]. Concluida la etapa probatoria^[9], esa autoridad judicial, corrió el traslado para que las partes presentaran los alegatos de conclusión^[10]. El 5 y 7 de septiembre de 2018, el actor y la entidad demandada, radicaron los escritos de alegatos^[11].

 

7. El despacho judicial, mediante Auto del 27 de mayo de 2019, resolvió declarar la falta de jurisdicción para decidir el asunto y ordenó la remisión a los jueces laborales del circuito de Bogotá^[12].

 

Expuso que, de acuerdo con el Consejo de Estado^[13], la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer sobre este tipo de controversias de carácter laboral. Señaló que, según el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo es el juez de la “relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado” y no el juez de la relación contractual. Por lo que, de acuerdo con los artículos 2° del CPTSS, reformados por la Ley 712 de 2001, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral.

 

8. La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición por el demandante^[14]. Mediante Auto del 15 de julio de 2019, el despacho judicial negó la reposición^[15].

 

9. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 14 de julio de 2020^[16], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Expresó que, a efectos de fijar la jurisdicción competente, deben tenerse en cuenta, además de las pretensiones y los hechos, la calidad de las partes que intervienen y el carácter funcional del asunto. En su criterio, el demandante tenía la calidad de empleado público, por cuanto prestó sus servicios en calidad de “auxiliar administrativo y secretario de la Comisaria de Familia”. Por lo anterior, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con empleados públicos, en los términos del artículo 104.4 del CPACA.

 

10. Mediante correo electrónico del 25 de mayo de 2021 y con oficio No. 714 de la misma fecha, la secretaria del Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional^[17].

 

11. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora^[18].

 

12. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones^[19], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta^[20].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones^[21]

 

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)^[22].

 

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019^[23] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

 

(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[24].

 

(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[25].

 

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia^[26].

 

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

 

(i)               El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá).

 

(ii)             Existe una controversia entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por Julián Gerardo Benavides García contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (Secretaría Distrital de Integración Social – Subdirección para la Familia). El propósito de la demanda es declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Secretaría Distrital de Integración Social negó el reconocimiento de una relación laboral con el demandante, presuntamente encubierta en sucesivos contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal.

 

(iii)          Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá fundamentó su posición en los artículos 104.4 del CPACA y 2° del CPTSS y jurisprudencia del Consejo de Estado. De otra, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad argumentó que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa, con base en el artículo 104.4 del CPACA.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Y con base en esta, (ii) resolverá el caso concreto.

 

La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios

 

6. En el Auto 492 de 2021^[27], la Corte determinó que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

7. En primera medida, recordó que las personas naturales se vinculan con el Estado a través de tres tipos de relaciones: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y, iii) como contratistas, mediante contrato estatal de prestación de servicios.

 

8. Las dos primeras modalidades atienden a la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última involucra un carácter contractual, a partir de lo dispuesto en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993^[28]. Esta norma, habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos con personas naturales “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable”.

 

9. En ese entendido, esta Corporación señaló que el criterio relevante para definir la jurisdicción competente en estos asuntos es “la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público”. Lo anterior, en razón a que lo que se propone es examinar la actuación de la Administración, es decir, “la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”^[29].

 

10. La Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos^[30] ha establecido que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer las controversias que reclaman la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado. Lo anterior, en razón a que el ordenamiento jurídico ha habilitado esta jurisdicción para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Además, también ha establecido que la jurisdicción contencioso administrativa dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración de contratos de prestación de servicios con el Estado, que terminan por encubrir relaciones laborales de forma indebida. 

 

III. CASO CONCRETO

 

11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

 

(i)               Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

 

(ii)             Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Julián Gerardo Benavides García contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (Secretaría Distrital de Integración Social - Subdirección para la Familia).

 

Ello, porque los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda así como sus pretensiones, se refieren a la eventual existencia de un vínculo laboral con el Estado, basado en la aparente celebración indebida de sucesivos contratos de prestación de servicios entre el demandante y la entidad demandada. El actor manifestó que se desempeñó como auxiliar administrativo para la Secretaría Distrital de Integración Social por más de 5 años, vinculado continuamente mediante contratos de prestación de servicios. Asimismo, hizo referencia a las condiciones de prestación personal y permanente del servicio, remuneración y dependencia o subordinación, elementos esenciales dirigidos a demostrar la presunta relación de trabajo entre las partes.

 

(iii)          En consecuencia, la Sala Plena aplicará la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021, en el sentido de que: “[l]a Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el Artículo 104 del CPACA.”

 

(iv)           Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa, la competencia para conocer la demanda, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Julián Gerardo Benavides García contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (Secretaría Distrital de Integración Social - Subdirección para la Familia).

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-986 al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.      

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

KARENA CASELLES HERNANDEZ

Magistrada (E)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General