TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2756/23

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia por cuanto el recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia de argumentación, razonamiento o motivación

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 2756 DE 2023

 

 

Referencia: Expedientes D-15470 y D-15481 (acumulados)

 

Recurso de súplica contra el auto que rechazó las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia potencia mundial de la vida”

 

Recurrentes:

Iris Lizzette Buitrago Almanza y Humberto Sierra Porto

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. El 17 y el 23 de agosto de 2023, los ciudadanos Iris Lizzette Buitrago Almanza[1] y Humberto Sierra Porto[2], respectivamente, presentaron demanda en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023. El texto de la disposición acusada, con lo demandando en subrayas, es el siguiente:

“Ley 2294 del 19 de 2023:
“LEY 2294 DE 2023
(Mayo 19)
“POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022- 2026 “COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA

(...)

 

ARTÍCULO 61. MECANISMOS PARA FACILITAR Y DINAMIZAR LOS PROCESOS DE COMPRA DE TIERRAS POR OFERTA VOLUNTARIA. En el marco del procedimiento de compra por oferta voluntaria de tierras, que se destinarán al fondo de tierras a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), podrán adelantarse las siguientes medidas:

(...)

6. Procedimientos de la autoridad de tierras que deberán ser resueltos en fase administrativa. Para los asuntos de que trata los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico jurídico definitivo y demás pruebas recaudadas, tomará la decisión de fondo que corresponda.

 

En firme dicho acto administrativo, la ANT procederá a su radicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del círculo donde se encuentra el predio, con el fin de que se realice el respectivo registro en el folio de matrícula inmobiliaria.

 

Los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados, podrán ejercer únicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39 de dicho decreto.

 

Dicha acción operará como control judicial frente al acto administrativo en el que se toma la decisión de fondo. Para su interposición, el accionante contará con un término de tres (3) años, contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria. Esta acción podrá interponerse directamente, sin necesidad de haber agotado los recursos contra el acto administrativo.

 

En los eventos en los que el juez disponga la suspensión provisional del acto administrativo en el marco de la acción de nulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme a sus competencias legales, siempre y cuando constituya una reserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedan dar en favor de los accionantes. Dicha reserva podrá ser constituida con recursos de su presupuesto, vehículos financieros públicos y/o cuentas especiales de la Nación.

 

Los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado a etapa judicial, empero no hayan surtido la fase probatoria en dicha instancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo, por la Agencia Nacional de Tierras y tramitarse atendiendo las disposiciones acá contenidas.

(...)

Parágrafo 3o. El numeral 6 del presente artículo deroga el inciso segundo del artículo 39, el numeral 2 del artículo 60, el inciso segundo del artículo 61, el artículo 75 y el inciso tercero del artículo 76, solo en lo que respecta a los asuntos de que trata los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017; y las demás normas procedimentales que contradigan su contenido”.

 

Expediente D-15470

 

2. La demanda. La accionante sostuvo que los enunciados normativos acusados desconocen el numeral 3º del artículo 150, el artículo 339 y el artículo 342 de la Constitución, en concordancia con los artículos 5º y 6º de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994). En la demanda se presentó un único cargo por el que se alega la violación de los límites de la facultad de configuración del legislador en materia de planeación, pues ni la Constitución ni la ley del plan le otorgan facultad al Congreso o al gobierno para “modificar o eliminar procedimientos judiciales establecidos en cualquier materia jurídica, incluida la agraria”. En su opinión, los segmentos normativos acusados suprimen la fase judicial del procedimiento único existente para los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos, extinción judicial del dominio, caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos, de que trata el Decreto Ley 902 de 2017. Esto, a su juicio, no tiene relación directa o indirecta con los propósitos de mediano y largo plazo del PND, así como tampoco apunta al logro de los objetivos de la política ambiental, social o económica del gobierno.

 

3. Inadmisión. El 8 de septiembre de 2023[3], la magistrada Natalia Ángel Cabo inadmitió la demanda porque el concepto de violación no cumplió con los mínimos argumentativos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.

 

4. El análisis sobre el concepto de violación se dio a partir de considerar el requisito de claridad, teniendo en cuenta que la accionante sostuvo que el legislador extralimitó su competencia para expedir la ley del plan nacional de desarrollo, al modificar un procedimiento de orden judicial, con lo que se desconoce el artículo 150.3 de la Constitución. El despacho sustanciador sostuvo que los argumentos de la demanda evidenciaban un cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia. Por lo anterior, concluyó que no era claro si se trataba de un único cargo por extralimitación de la competencia del legislador prevista en el artículo 150.3, en concordancia con los artículos 339 y 342 de la Constitución, si existía un cargo adicional por desconocimiento del principio de unidad de materia, o si ambos planteamientos se podían subsumir en un solo cargo por desconocimiento de los artículos 150.3 y 158 de la Constitución.

 

5. Asimismo, en el auto inadmisorio, se advirtió que el concepto de violación incumplió los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, pues si bien la accionante transcribió apartes de las bases del plan, no explicó por qué los segmentos acusados no tenían una relación de conexidad con los objetivos, metas, planes y programas contenidos en aquellas. Además, la magistrada sustanciadora explicó que la supresión de la fase judicial no implicaba que los particulares no pudieran ejercer la acción de nulidad agraria.

 

6. Subsanación de la demanda. El 15 de septiembre de 2023, Iris Lizzette Buitrago Almanza presentó escrito de corrección. Sostuvo que en la demanda no se invocó el desconocimiento del principio de unidad de materia, razón por la cual no confrontó los apartes acusados con el artículo 158 superior. Reiteró que la demanda propone un cargo por extralimitación del legislador en el ejercicio de su competencia para expedir la ley del plan de desarrollo, pues no existe disposición constitucional que habilite modificar o eliminar procedimientos judiciales en dicha ley, sino que aquella solo puede contener unas precisas materias definidas por la Constitución.

 

7. Sobre el incumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, la accionante indicó que la supresión de la fase judicial en los procedimientos agrarios no da cuenta de una relación medio a fin entre los apartes acusados del artículo 61 con las metas (ejes) del PND. Para tal propósito, enunció cada uno de los ejes, metas y bases contenidos en la Ley 2294 de 2023.

 

8. Rechazo de la demanda. El 2 de octubre de 2023[4], el despacho sustanciador rechazó la demanda presentada por Iris Lizzette Buitrago Almanza. Consideró que, aunque la demandante señaló que no existe una relación directa ni un vínculo de medio a fin entre los segmentos acusados y las bases del plan, las normas de la Constitución que la accionante invoca como violadas, no establecen, per se, una limitación o prohibición al legislador para modificar en dicho plan un proceso judicial o administrativo contenido en una ley ordinaria, de acuerdo con la Sentencia C-415 de 2020. Concluyó que el cargo formulado no logró generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los segmentos acusados y, en consecuencia, no se superaron los defectos evidenciados en el auto inadmisorio.

 

9. Con fundamento en estas razones, la magistrada sustanciadora decidió rechazar la demanda.

 

10. Recurso de súplica. El 9 de octubre de 2023[5], la demandante presentó recurso de súplica, en el que solicitó que se revoque la decisión de rechazo y, en su lugar, se admita la demanda. A su juicio, la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo “insiste [de manera intransigente] en enmarcar la argumentación desplegada por la suscrita en la vulneración únicamente del artículo 158 Constitucional -unidad de materia”. Reconoció que el cargo que presentó -violación del artículo 150-3 de la Constitución, en concordancia con los artículos 339 y 341- tiene similitudes con los cargos por desconocimiento del principio de unidad de materia, pero indicó que no se trata de cargos excluyentes que obliguen al ciudadano a demandar los segmentos acusados por violación del artículo 158. Consideró que el despacho interpretó y tergiversó el cargo propuesto en la demanda.

 

11. En ese sentido, la recurrente explicó que el auto de rechazo se limitó a reprocharle que no confrontó los segmentos acusados con el artículo 158 superior. Reiteró que existe una relación entre los artículos 339 y 150.3 de la Constitución, pues el primero determina el contenido de la ley del plan y el segundo define la competencia para expedirla, razón por la cual “(…) resulta totalmente legítimo elevar el cargo de violación a la extralimitación de los límites del legislador contenido en el artículo 339, que obviamente tiene que relacionarse con el numeral 3º del artículo 150”.[6]

 

12. Seguidamente reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial de la demanda y en el de subsanación, de acuerdo con los cuales la ley del plan no es un instrumento “confeccionado para llenar vacíos legales que le corresponden tramitar al legislador mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan”.[7] Insistió en que la eliminación de la fase judicial de los procesos agrarios en los cuales se discute la propiedad privada desconoce la jurisprudencia constitucional, que ha sostenido que las leyes del plan no pueden modificar normas de carácter permanente, de acuerdo con la Sentencia C 415 de 2020. Señaló que la magistrada soslayó este precedente que, a su juicio, se debió aplicar para admitir su demanda.

 

Expediente D-15481

 

13. La demanda. El accionante sostuvo que los apartes acusados desconocen el Convenio 169 de la OIT, el Acto Legislativo 02 de 2017, la Ley 5ª de 1992 y los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución. El actor explicó que su inconformidad se centra en los apartes de la norma que derogan la fase judicial del Procedimiento Único para implementar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (en adelante PUO), contenidos en el Decreto Ley 902 de 2017.[8]

 

14. El actor presentó un contexto sobre el PUO[9] y desarrolló cinco cargos contra las normas enunciadas en los segmentos acusados: (i) desconocimiento del derecho a la consulta previa de las comunidades étnicamente diferenciadas; (ii) violación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada; (iii) los enunciados normativos demandados son una medida regresiva en materia del derecho a la propiedad privada y del derecho de acceso a la tierra de los campesinos; (iv) desconocimiento del principio de unidad de materia; (v) el artículo demandado vulnera el principio de publicidad que informa el trámite legislativo (artículos 157 y 160 de la Constitución y Ley 5ª de 1992).

 

15. En el presente acápite, la Sala sólo sintetizará los cargos que la magistrada sustanciadora rechazó, pues son el objeto del recurso de súplica. 

 

16. Primer cargo: derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas, las comunidades negras, las comunidades ROM y palenqueras. El accionante sostuvo que uno de los asuntos respecto de los cuales se elimina la fase judicial del PUO es el relativo a la clarificación de la propiedad, el deslinde y la recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994. Específicamente, el accionante recalcó que, “por el numeral 6 de la Ley 2294 de 2023”, se eliminó la fase judicial en “(…) los procedimientos de delimitación de tierras de resguardo o de las adjudicadas a las comunidades negras de las que pertenecen a particulares cuando estén relacionados con el PUO”[10].

 

17. Así, explicó que se trata de una medida que afecta de forma directa a las comunidades étnicamente diferenciadas y que no fue sometida a consulta previa. Lo anterior a pesar de que, de acuerdo con la sentencia C-073 de 2018, “[l]os temas que involucran el territorio, las tierras y, por lo tanto, el ordenamiento territorial, especialmente en lugares donde tradicionalmente se han asentado las comunidades son asuntos neurálgicos para las mismas y deben someterse a consulta”[11]. El actor consideró por ello que se transgreden los artículos 58, 63 y 329 de la Constitución, así como el artículo 5º transitorio constitucional y el Convenio 169 de la OIT.

 

18. Segundo cargo: violación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada. El demandante consideró que los segmentos normativos acusados limitan el derecho de acceso a la administración de justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo porque: (i) los particulares que hacen parte del procedimiento único no cuentan con una fase judicial para los asuntos previstos en los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, objeto de modificación parcial por el artículo 61; y (ii) los particulares que no hacen parte del procedimiento único, ya no cuentan con una acción para demandar el acto administrativo definitivo expedido por la ANT.

 

19. Así las cosas, esgrimió que esas limitaciones no son necesarias ni proporcionales, pues si lo que pretende la norma es agilizar y dar celeridad al procedimiento único, el legislador debió adoptar otras medidas que hicieran más célere la fase administrativa del procedimiento, pero sin eliminar el acceso a la justicia. Expuso que la medida no resultaba proporcional en sentido estricto, pues la afectación del derecho de acceso a la administración de justicia y de la tutela judicial efectiva “es de una alta intensidad mientras que satisface en un menor nivel otros intereses constitucionales en juego”[12].

 

20. Reiteró que las disposiciones acusadas, al eliminar la fase judicial del procedimiento único, permiten que a través de una decisión administrativa los campesinos puedan ser despojados del derecho de propiedad sobre baldíos y, que, incluso en ciertos supuestos, cuando no hayan participado del procedimiento único, no cuenten con un recurso judicial efectivo para impugnar las decisiones adoptadas por la administración.

 

21. Señaló que el acto de  la ANT sólo podrá ser impugnado judicialmente por las personas que comparecieron al procedimiento único, de conformidad con las reglas de la acción de nulidad prevista en el artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017. Por el contrario, las personas que no concurrieron al procedimiento quedan desprovistas de la posibilidad de acudir a la justicia e interponer la acción de nulidad.

 

22. Finalmente, sostuvo que la norma demandada no sólo afecta la propiedad privada de los campesinos, sino también la de cualquier persona natural o jurídica que sea propietaria de un bien inmueble respecto de la cual la ANT adelante un procedimiento de clarificación de la propiedad, deslinde,  recuperación de baldíos y de extinción judicial del dominio sobre tierras incultas.

 

23. Inadmisión. El 8 de septiembre de 2023[13], la magistrada Natalia Ángel Cabo inadmitió la demanda porque la formulación del concepto de violación no cumplió los requisitos mínimos para su admisión. Como en el acápite anterior, la Sala solo hará referencia a las razones de inadmisión respecto de los cargos que la magistrada sustanciadora rechazó y que son objeto del recurso de súplica. 

 

24. El despacho consideró que la demanda, de manera general, carecía del requisito de claridad, porque el actor invocó como normas violadas el Convenio 169 de la OIT, los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, el Acuerdo Final de Paz y la Ley 5ª de 1992. No obstante, en el desarrollo de los cargos sólo se refirió a la violación de los artículos 58, 63, 157, 160, 228 y 329 superiores. Asimismo, concluyó que el demandante no presentó argumentos para sustentar la violación del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución.

 

25. En relación con el primer cargo, la magistrada observó que la demanda no cumplió con los requisitos de certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad. En cuanto a la falta de certeza, estimó que el actor no consideró disposiciones del ordenamiento jurídico que tienen una incidencia directa para construir el cargo. Para el efecto, citó el artículo 59 del Decreto Ley 902 de 2017, que excluyó los procedimientos de constitución, ampliación, restructuración, saneamiento y titulación colectiva de comunidades étnicas, por lo que la afectación a las comunidades indígenas y los pueblos afrodescendientes resulta incierta.

 

26. Además, concluyó que el actor no argumentó por qué la consulta previa era el estándar aplicable como requisito para tramitar la norma acusada y por qué la norma de rango legal generó una afectación directa de las comunidades étnicamente diferenciadas. El despacho sostuvo que estos aspectos son determinantes para evaluar la constitucionalidad del apartado cuestionado y el grado de participación que debía aplicarse, de acuerdo con la Sentencia SU-123 de 2018.

 

27. Por lo anterior, requirió al demandante para que, por un lado, justificara por qué, pese a la existencia del artículo 59 del Decreto Ley 902 de 2017 la norma demandada es inconstitucional y transgrede el derecho a la consulta previa. Por el otro, para que diera cuenta de por qué la consulta previa es el estándar de participación exigible en el caso de los efectos que produce la norma demandada.

A partir de lo anterior, el despacho concluyó que el cargo tampoco cumplió el requisito de especificidad, pues el demandante no mostró cómo la norma cuestionada desconoce la Constitución.

 

28. Finalmente, consideró que el concepto de violación tampoco cumplió con el requisito de suficiencia porque el actor no presentó todos los elementos necesarios para admitir la demanda, pues el cargo no despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de las enunciados acusados.

 

29. En relación con el segundo cargo, esto es, la violación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada, la magistrada sustanciadora consideró que el cargo no cumplió con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

 

30. Sobre el requisito de certeza, el despacho advirtió que el actor no logró explicar por qué de los enunciados acusados se sigue una imposibilidad de control judicial de los actos sobre los predios. Estimó que, como consecuencia de la norma parcialmente acusada, las decisiones de la ANT no son susceptibles  de control judicial automático, de lo que no se sigue que no tengan control judicial. Citó el inciso 2º del numeral 6º del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, según el cual “[l]os particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados, podrán ejercer únicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39 de[l Decreto Ley 902 de 2017”, para mostrar que las decisiones sí tienen control judicial rogado y que la acción de nulidad agraria puede ejercerse por personas que no intervienen en el PUO[14].

31. La magistrada también consideró que el actor no logró demostrar cómo de los segmentos acusados se derivaba la consecuencia según la cual al eliminar la fase judicial (automática) del procedimiento único y mediante una decisión administrativa, los campesinos pueden ser despojados del derecho de propiedad sobre baldíos y se afecte la propiedad en general. Reiteró la ponente que la eliminación del control judicial automático no significaba, necesariamente, que dichos procedimientos quedaran desprovistos del control judicial [15].

 

32. Las anteriores razones llevaron a que la magistrada también sostuviera que el requisito de especificidad no se cumplía, pues no había una exposición argumentativa de cómo la norma demandada, y no la interpretación subjetiva de la misma, desconocía la Constitución. El requisito de suficiencia tampoco se acreditó porque la magistrada consideró que no se generaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

 

33. Subsanación de la demanda. El 15 de septiembre de 2023, Humberto Sierra Porto presentó escrito de corrección[16]. En primer lugar, aclaró que los artículos constitucionales que consideraba infringidos son: el Convenio 169 de la OIT, los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, el Acuerdo Final de Paz y la Ley 5ª de 1992.

 

34. En segundo lugar, y en relación con las razones por las que se inadmitió el primer cargo (consulta previa), el accionante sostuvo que el artículo 59 del Decreto Ley 902 de 2017 y el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 son dos disposiciones que regulan supuestos diferentes. Para el accionante, la exclusión que hace el Decreto 902 de 2017 del PUO frente a la constitución, ampliación, restructuración, saneamiento y titulación colectiva de comunidades étnicas, no guarda relación con la posibilidad de que, en el marco de la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, la autoridad administrativa adelante procedimientos para delimitar las tierras de un resguardo o de las comunidades negras que pertenezcan a particulares[17].

35. También aclaró las razones por las que, a la luz de la sentencia SU-123 de 2018, se requería la consulta previa y no otra modalidad de participación. Al respecto, indicó que la eliminación del control judicial en el marco del procedimiento previsto para la delimitación de los resguardos indígenas y de las tierras colectivas de las comunidades negras, afecta de manera directa a las comunidades étnicamente diferenciadas, dado que, el resultado de la delimitación que realice la autoridad administrativa puede tener como consecuencia la ampliación o la disminución de la propiedad colectiva.

 

36. Por otro lado, y frente al segundo cargo (violación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada), el accionante reiteró que la disposición demandada sí establecía, de forma clara, una limitación del derecho de acceso a la administración de justicia respecto de los terceros que no intervienen en el PUO.

 

37. El actor precisó que en el auto inadmisorio se sostuvo que el legislador eliminó un “control judicial automático” y lo sustituyó por un control “judicial rogado”, pese a que el Decreto 902 de 2017 no establecía un control judicial de esta naturaleza (automático). Explicó que este decreto ley lo que establecía es que la decisión sobre las materias señaladas en los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 de Decreto 902 de 2017 eran adoptadas por juez, por lo que la magistrada confundió el control automático con la reserva judicial.

 

38. Así, esgrimió que la modificación introducida por el numeral 6º del artículo demandado, que confiere a la autoridad administrativa la decisión sobre la extinción de dominio, desconoce la reserva judicial prevista en el artículo 34 de la Constitución. Precisó que la existencia de un control judicial posterior y rogado de un acto administrativo no subsana el desconocimiento de la reserva judicial, pues la reserva judicial opera como una garantía constitucional para que, en ciertas materias previamente establecidas por la Constitución, las decisiones que se adopten deban necesariamente ser decididas por un juez de la República y no por una autoridad administrativa.

 

39. En este sentido, indicó que la jurisprudencia ha sostenido que la extinción de dominio es una materia en la que es aplicable la reserva judicial, lo que implica que debe ser decretada por una autoridad judicial competente y no por una autoridad administrativa.

 

40. Auto mixto de admisión y rechazo. El 2 de octubre de 2023[18], la magistrada sustanciadora admitió: (i) el cargo por violación del derecho al acceso a la administración de justicia, la tutela judicial eficaz y la propiedad privada, respecto de los terceros que aducen tener algún derecho real sobre los predios y que no han sido parte del PUO; (ii) el cargo por violación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad, por desconocimiento de los artículos 29, 58 y 64 de la Constitución ; (iii) el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia; y (iv) el cargo por violación del principio de publicidad en el trámite legislativo.

 

41. Asimismo, dispuso el rechazo de: (i) el cargo por violación de los artículos 63, 329 y el Convenio 169 de la OIT, por falta de consulta previa a las comunidades étnicamente diferenciadas; (ii) el cargo por violación del derecho al acceso a la administración de justicia, la tutela judicial eficaz y la propiedad privada, respecto de los sujetos que han sido parte del PUO; (iii) el cargo por violación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad, en lo que tiene que ver con el desconocimiento del principio de igualdad.

 

42. Para rechazar el primer cargo, la magistrada sustanciadora advirtió que persistían los defectos de certeza, pertinencia y suficiencia en la formulación del cargo, pues el actor no justificó por qué los enunciados acusados afectaban con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos.

 

43. Al respecto, explicó que en este caso se juzga una disposición que integra una ley que, por su carácter abstracto, no genera una afectación directa a sus destinatarios, como lo reconoce el actor. Así, las afectaciones alegadas son eventuales e hipotéticas, por lo que no se demostró una afectación directa. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la consulta previa procede en los casos en los que existe evidencia razonable de que una medida puede afectar a un pueblo étnicamente diferenciado. Aunque el actor amplió su argumentación y sostuvo que la eliminación del control judicial en el caso de la delimitación de los resguardos y de las tierras colectivas de las comunidades negras tiene impacto directo, se trata de una situación hipotética que no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de las segmentos acusados.

 

44. En cuanto al rechazo del segundo cargo (violación del derecho al acceso a la administración de justicia, la tutela judicial eficaz y la propiedad privada), respecto de los sujetos que hicieron parte del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902 de 2016, el auto explicó que, en la corrección del cargo, el demandante introdujo un nuevo parámetro de constitucionalidad, esto es, el artículo 34 de la Constitución y, en consecuencia, la violación de la reserva judicial en materia de extinción del dominio. La magistrada advirtió que esta disposición no fue invocada como violada en la demanda inicial, razón por la cual recordó que la subsanación de la demanda no es una oportunidad procesal para adicionar la demanda.

 

45. Por estas razones, la magistrada sustanciadora decidió rechazar la demanda respecto de estos cargos.

 

46. Recurso de súplica. El 9 de octubre de 2023[19], el actor presentó recurso de súplica en el que solicitó a la Sala Plena que “admita los cargos de inconstitucionalidad por violación del derecho a la consulta previa y por violación del derecho al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada, en lo que respecta a quienes hicieron parte del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902 de 2017”,[20] pues cumplen los requisitos para el efecto.

 

47. Sobre el rechazo del cargo por violación del principio de progresividad, en lo que tiene que ver con el desconocimiento del principio de igualdad, el actor no propuso reparo alguno.

 

48. El accionante formuló una síntesis de los argumentos iniciales de la demanda, así como de las razones de inadmisión y rechazo. Para fundamentar el recurso el demandante sostuvo que: (i) la magistrada sustanciadora obvió los argumentos presentados en la subsanación y decidió rechazar la demanda; y (ii) incurrió en incoherencias entre el auto inadmisorio y el auto de rechazo parcial.

 

49. En relación con el cargo por vulneración del derecho a la consulta previa, el recurrente explicó que el auto de rechazo pasó por alto que sí se acreditó la existencia de una afectación directa a las comunidades. Sostuvo que, tanto en la demanda inicial como en la subsanación, demostró que la eliminación del control judicial en el marco del procedimiento previsto para la delimitación de los resguardos y de las tierras colectivas de las comunidades negras, afecta directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas, pues el artículo 61 del PND permite que la ANT, como autoridad administrativa, pueda disminuir o ampliar el territorio de las comunidades.

 

50. Por otro lado, alega que la razón del rechazo del cargo no guarda relación con las razones de la inadmisión. Expone que la magistrada sustanciadora le requirió: (i) indicar por qué la norma demandada es inconstitucional y transgrede el derecho a la consulta previa, pese a que el artículo 59 del Decreto Ley 902, no parece aplicable para las comunidades; (ii) justificar por qué la consulta previa es el estándar de participación aplicable a los segmentos acusados.

 

51. Sostuvo que en el auto de rechazo, la magistrada sustanciadora añadió un nuevo elemento para evaluar la admisión del cargo, esto es, la ausencia de afectación directa. En este sentido, recordó que el auto de rechazo no es la oportunidad procesal para que la Corte agregue nuevas exigencias para admitir los cargos y que no se advirtieron en el auto de inadmisión.

 

52. Con todo, aduce que las razones de la demanda, reiteradas en el escrito de subsanación, son suficientes para generar una duda “razonable” sobre la inconstitucionalidad de la norma. Añade que, concluir lo contrario, desconoce el principio pro actione, según el cual “las dudas en relación con el cumplimiento de los requisitos de la demanda se resuelvan a favor del accionante”[21].

 

53. Frente al rechazo del cargo por violación del derecho al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada respecto de quienes hicieron parte del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902de 2016, el recurrente sostuvo que la introducción de un nuevo parámetro de constitucionalidad -artículo 34- se incluyó como consecuencia del fundamento jurídico 63 del auto que inadmitió la demanda. En este sentido, el recurrente señaló que en el escrito de subsanación se mostró el error en que incurrió la magistrada sustanciadora al confundir control judicial rogado con reserva judicial.

 

54. Sostiene que rechazar el cargo bajo ese argumento, resulta contrario a toda lógica, en la medida en que la magistrada le exigió que si deseaba corregir la demanda, debía tener en cuenta la existencia del control judicial rogado y explicar por qué la eliminación de la revisión automática de la decisión de la ANT conlleva necesariamente a una violación de los artículos constitucionales señalados, a pesar de que se mantenga la posibilidad de demandar el acto mediante la acción de nulidad agraria. Por lo anterior, decidió incluir el artículo 34 como norma invocada como violada.

 

55. Concluyó que el rechazo del cargo por considerar que incluyó un nuevo parámetro de control, es contradictorio, pues el requerimiento hecho en el auto de inadmisión deviene, necesariamente, en la utilización de la regla prevista en el artículo 34 de la Constitución,  pues la fase judicial contemplada en el PUO obedece a la figura de reserva judicial y no a un “control judicial automático”, como lo entendió la magistrada sustanciadora.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

56. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los recursos de súplica objeto de estudio, de conformidad con lo establecido en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

 

 

La fase de admisión de la acción de constitucionalidad

 

57. El Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

 

58. La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano formule la demanda y la Corte Constitucional la evalúe de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y con los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta corporación, en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito. La norma referida establece tres requisitos mínimos exigibles para la admisión de una demanda de inconstitucionalidad, en cuanto se acrediten: (i) el objeto de la acusación, (ii) el concepto de violación y (iii) la competencia de la Corte.

 

59. El objeto sobre el que versa la acusación supone que el actor señale las normas acusadas como inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o con el aporte de un ejemplar de su publicación oficial, con la indicación de las disposiciones de la Constitución que, en su criterio, resultan violadas.

 

60. La acreditación del concepto de violación exige que el actor: (i) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional y, (ii) cuando fuere el caso, invoque el trámite impuesto por la Carta para su expedición y de qué manera se produjo el quebrantamiento alegado. Por último, el actor debe exponer la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda. Para la jurisprudencia de este tribunal, el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean claros[22], ciertos[23], específicos[24], pertinentes[25] y suficientes[26]. Así pues, a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, impone al ciudadano que la ejerce una carga mínima de argumentación que permita generar una adecuada controversia constitucional, que sea decidida por la Corte.

 

61. De conformidad con el artículo 6º ibidem, esta corporación puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad cuando tiene bajo su conocimiento solicitudes que: i) tras haber sido inadmitidas por el despacho sustanciador, no fueron corregidas en término; ii) fueron corregidas en término, pero de forma insuficiente; iii) recaen sobre disposiciones amparadas por cosa juzgada constitucional; o iv) acusan normas respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente.

 

62. Ahora bien, esta Corte ha reconocido que es su deber garantizar el derecho político de los ciudadanos a formular acciones públicas de inconstitucionalidad[27]. El principio pro actione obliga a este tribunal a considerar razonablemente la verificación de los requisitos de procedencia en la fase de admisión[28]. Todas las acciones deben ser analizadas a la luz de este principio[29]. No obstante, su aplicación no puede conducir a corregir o aclarar las ambigüedades de la demanda, pues se generaría el riesgo de transformar el carácter rogado de la acción[30].

 

El recurso de súplica

 

63. El recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión, cuando consideren que la misma incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[31]. En virtud del principio dispositivo, para que el recurso de súplica pueda ser examinado de fondo, es imperativo que la parte demandante asuma la carga mínima de argumentación, para precisar los aspectos del auto de rechazo que considera equivocados.

 

64. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que: i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda (legitimación); ii) se presente dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad)[32] y iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que se considera que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos, bien porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados en el auto que inadmitió la demanda (carga argumentativa) [33]. En ese sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que el recurso de súplica no es una instancia para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda. Por el contrario, en este escenario ha de verificarse si la decisión de rechazo de la acción de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[34]. De ahí que deban desestimarse los recursos en los que el interesado: i) pretende subsanar los cargos de forma tardía; ii) se limita a reiterar los de la demanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el despacho ponente o iii) formula unos nuevos[35].

 

Análisis de procedencia del recurso dentro del expediente D-15470

 

65. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por la ciudadana Iris Lizzette Buitrago Almanza contra el auto del 2 de octubre de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad con el radicado D-15470, cumple con los requisitos de procedencia.

 

(i) Legitimación por activa. Iris Lizzette Buitrago Almanza interpuso la demanda que fue inadmitida y posteriormente rechazada,  razón por la cual está legitimada en la causa para interponer el recurso de súplica.

 

(ii) Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazo fue notificado por medio del estado 157 del 4 de octubre de 2023[36], y el término de ejecutoria transcurrió los días 5, 6 y 9 de octubre del mismo año. Por su parte, el recurso fue interpuesto el 9 de octubre de 2023, esto es, dentro del término de ejecutoria de la providencia.

 

(iii) Carga argumentativa. La Sala estima que las razones para soportar el recurso de súplica no cumplen los parámetros mínimos para proceder con su estudio de fondo, pues la recurrente no identificó ni sustentó errores, olvidos, yerros o arbitrariedades respecto del auto de rechazo de la demanda.

 

66. Por el contrario, el recurso de súplica se centró en criticar a la magistrada, pues la recurrente consideró que su insistencia en enmarcar su cargo en la violación del artículo 158 constituye una actitud intransigente (§ 10), sin explicar cómo dicha actitud configura un error o un olvido que implique una arbitrariedad en el rechazo de la demanda. Además, consideró que la magistrada sustanciadora pretende que se demanda por el artículo 158 y excluye otra formulación del cargo.

 

67.  La recurrente insistió, como en la demanda inicial, en que se encuentra probada la extralimitación en la que incurrió el Congreso de la República al expedir la ley del plan, pues existe una relación entre los artículos 339 y 150.3 de la Constitución, en tanto el primero determina el contenido de la ley del plan y el segundo la competencia para expedirla, por lo que es legítimo elevar un cargo  por desconocimiento de la competencia del Congreso (§ 11). Reitera que, a partir de la sentencia C-415 de 2020, la Corte determinó que la ley que define el plan de desarrollo “no está confeccionada para llenar vacíos legales que le corresponden tramitar al legislador” y finaliza reiterando que el legislador no puede utilizar la ley del plan para derogar la fase judicial de un procedimiento de tierras (§ 12).

 

68. La Sala Plena considera que los reproches presentados por la accionante, no son argumentos tendientes a demostrar un yerro o un olvido respecto del auto de rechazo, sino que se centran en criticar la postura que tuvo la magistrada ponente para inadmitir la demanda y luego rechazarla, reiterando los criterios subjetivos expuestos. Asimismo, se evidencia que el escrito de súplica pretende reabrir el debate y reiterar los argumentos con los que la actora pretendió subsanar la demanda, a pesar de que dichos argumentos fueron considerados expresamente y evaluados por la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo.

 

69. En efecto, y como se muestra en la siguiente tabla, se evidencia que el recurso tiene como propósito reiterar el cargo e insistir en que la eliminación de la fase judicial del PUO supone una extralimitación del legislador que desconoce el artículo 150.3 de la Constitución:

 

 

 

70. Así las cosas, la Sala reitera que la recurrente no presentó argumentos tendientes a indicar por qué el auto de rechazo incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad, sino que se centró en reiterar que su demanda estaba dirigida a cuestionar los segmentos acusados por violación del artículo 150.3 y no por violación del artículo 158.

 

71. Si bien la suplicante parece discutir el auto de rechazo, al indicar que la magistrada sustanciadora fue “intransigente” en centrar la discusión en la violación del artículo 158 constitucional, lo cierto, se reitera, es que los argumentos que expuso en el recurso no buscan demostrar un yerro, un olvido o una arbitrariedad de aquel proveído, sino que tienen como propósito reabrir la discusión y formular una crítica conceptual a los fundamentos del auto de rechazo, sin cumplir con la carga para sustentar debidamente el recurso de súplica.

 

72. Esta argumentación desnaturaliza la razón de ser del aludido recurso, pues con ella se pretende convertir a la Sala Plena en una instancia adicional dentro del proceso de admisibilidad de las demandas ciudadanas de inconstitucionalidad. Sobre el particular, la Corte ha sostenido[37] que en los casos en los que el recurrente pretenda, mediante el recurso de súplica, plantear un debate sobre los argumentos expuestos en la demanda o en su corrección, dicho recurso debe rechazarse por falta de la carga argumentativa mínima para abordar su estudio de fondo.

 

73. Como la actora no cumplió con la carga mínima argumentativa para proceder con el estudio de fondo, la Sala Plena rechazará por improcedente el recurso de súplica presentado en contra del auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Iris Lizzette Buitrago Almanza.

 

74. Finalmente, es importante advertir que el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada, ni restringe el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman, pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991^[38].

 

Análisis de procedencia del recurso en el expediente D-15481

 

75. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por el ciudadano Humberto Sierra Porto contra el auto del 2 de octubre de 2023, que rechazó en forma parcial la demanda de inconstitucionalidad, que se tramitó inicialmente bajo el radicado D-15481, cumple con los requisitos de procedencia.

 

(i) Legitimación por activa. Humberto Sierra Porto interpuso la demanda que fue inadmitida y posteriormente rechazada parcialmente, razón por la cual está legitimado en la causa para interponer el recurso de súplica

 

(ii) Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado 157 del 4 de octubre de 2023[39], y el término de ejecutoria transcurrió los días 5, 6 y 9 de octubre del mismo año. Por su parte, el recurso fue interpuesto el 9 de octubre de 2023[40], esto es, dentro del término de ejecutoria de la providencia.

 

(iii) Carga argumentativa. La Sala constata que las razones expuestas por el recurrente para sustentar el recurso de súplica, cumplen los mínimos argumentativos para su estudio de fondo. En concreto, el accionante alegó que la magistrada sustanciadora obvió algunas razones que se presentaron en el escrito de subsanación de la demanda y que existe una contradicción lógica entre el auto de inadmisión y el de rechazo (§ 48-51). Estos yerros los explica así:

 

-  Respecto del primer cargo, argumenta que el auto de rechazo pasó por alto que sí se acreditó la existencia de una afectación directa a las comunidades. Sostiene que, tanto en la demanda inicial como en la subsanación, demostró que la eliminación del control judicial en el marco del procedimiento previsto para la delimitación de los resguardos y de las tierras colectivas de las comunidades negras, afecta directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas, pues el artículo 61 del PND permite que la ANT, como autoridad administrativa, pueda disminuir o ampliar el territorio de las comunidades.

-            Alega que la razón del rechazo del cargo no guarda relación con las razones de la inadmisión. Expone que la magistrada sustanciadora le requirió justificar por qué la consulta previa es el estándar de participación aplicable a los segmentos acusados, lo que desarrolló en la subsanación de la demanda.

-            Sostuvo que en el auto de rechazo, la magistrada sustanciadora añadió un nuevo elemento para evaluar la admisión del cargo, esto es, la ausencia de afectación directa. En este sentido, recordó que el auto de rechazo no es la oportunidad procesal para que la Corte agregue nuevas exigencias para admitir los cargos que no se advirtieron en el auto de inadmisión, por lo que existe una contradicción entre el auto inadmisorio y el de rechazo

-            Sobre el segundo cargo rechazado, el recurrente afirma que la decisión de la magistrada se sustentó en la introducción de un nuevo parámetro de control, esto es el artículo 34 superior, en el escrito de subsanación de la demanda. Esgrime que este parámetro se adicionó como consecuencia de un requerimiento explícito de la magistrada en el auto inadmisorio. 

 

Análisis de fondo de las razones que sustentan el recurso de súplica en el expediente D-15481

 

76. Rechazo del primer cargo -violación del derecho fundamental a la consulta previa-. La Sala Plena no advierte arbitrariedad, yerro u olvido en el rechazo del primer cargo de la demanda. Sobre la primera razón del recurso (obviar las razones de la corrección), la magistrada sustanciadora indicó en el auto inadmisorio, que para admitir el cargo por desconocimiento de la consulta previa, el actor debía demostrar, con argumentos concretos, por qué los segmentos acusados afectaban directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas. Sobre el particular, en el auto inadmisorio el despacho señaló:

 

47. Por lo tanto, las afirmaciones sobre la afectación directa a los intereses de las comunidades indígenas y los pueblos afrodescendientes resultan inciertas de cara a la disposición normativa mencionada. El actor no precisa, con argumentos concretos, cuáles son las afectaciones que se producen como consecuencia de la aplicación de la disposición demandada y tampoco realiza una mención al artículo 59 del Decreto 902 para indicar por qué, a pesar de la existencia de ese artículo, la norma es inconstitucional.

(…)

48. Además, el demandante no argumentó por qué la consulta previa era el mecanismo de participación que, en principio, debía realizarse para efectos de tramitarse la norma acusada de inconstitucional. Esto es importante porque, si la norma de rango legal generó una afectación directa o no, y en qué medida tuvo lugar ese impacto, son aspectos que resultan determinantes para evaluar la constitucionalidad de la norma y el estándar sobre participación que debía aplicarse. Al respecto, en la sentencia SU-123 de 2018, la Corte sostuvo que pueden existir distintos niveles de afectación, en virtud de los cuales se tienen distintas opciones de participación, a saber, la consulta previa o el consentimiento libre e informado. De acuerdo con esa sentencia:

(…)

51. Así mismo, no se encuentra acreditado el requisito de suficiencia, pues, sin perjuicio del esfuerzo argumentativo del actor, no aparecen reunidos todos los elementos necesarios para decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones normativas demandadas, y tampoco su demanda alcanza a despertar una duda razonable sobre la inexequibilidad de aquellas (negrilla fuera del texto).

 

77. Por su parte, en el escrito de subsanación de la demanda el actor discutió la tesis de la magistrada respecto de la aplicación del alcance del Decreto Ley 902 de 2017 respecto de las comunidades étnicamente diferenciadas y reiteró que la eliminación de control judicial en el procedimiento para la delimitación de los resguardos y de las tierras colectivas de la comunidades, constituye una afectación directa, por lo que la consulta es el estándar aplicable (§ 34-35).

 

78. El auto de rechazo explicó que aunque el actor mostró que el Decreto 902 de 2017 no es aplicable a las comunidades étnicamente diferenciadas, aquel no justificó de manera suficiente por qué los segmentos acusados afectan de manera directa a los pueblos étnicos, a pesar de la presentación de algunos argumentos adicionales. La magistrada reiteró que la generalidad de las leyes requiere un análisis especial y que el argumento según el cual la ampliación o la disminución de la propiedad colectiva supone una afectación directa, está basado en una consideración eventual y no cierta (§ 43).

 

79. En el siguiente cuadro se muestran los argumentos del accionante en la demanda inicial y en el escrito de subsanación:

 

 

80. De acuerdo con lo anterior, la Sala descarta la configuración de una actuación arbitraria o derivada de un yerro o de un olvido del despacho, pues la magistrada sustanciadora expuso, desde el auto inadmisorio de la demanda, que la violación del derecho a la consulta previa tiene como presupuesto la demostración mínima de una afectación directa y no eventual. De la comparación de los argumentos incorporados al escrito inicial y a la subsanación, la Sala observa que el demandante no realizó una modificación sustancial de aquellos luego de la inadmisión de la demanda, ni incorporó elementos que permitieran razonablemente establecer que se procedió a adecuar la argumentación de la censura, frente a lo indicado en el citado auto.

 

81. Así las cosas, el accionante no aportó razones concretas para acreditar la afectación directa de las comunidades y superar las falencias argumentativas del concepto de violación indicadas en el auto admisorio.

 

82. En estas condiciones, la magistrada sustanciadora no incurrió en una actuación que pueda calificarse como errónea o arbitraria, así como tampoco exigió el cumplimiento de cuestiones que fueran ajenas a los presupuestos del concepto de la violación, las que le fueron advertidas oportunamente al accionante.

 

83. En relación con el segundo argumento que sustenta el recurso de súplica, según el cual la magistrada sustanciadora decidió añadir en el auto de rechazo una razón nueva para admitir el cargo (§ 51), esto es, la exigencia de acreditar una afectación directa, la Sala discrepa de esta afirmación. Como quedó acreditado (§ 26-76), la magistrada sustanciadora se refirió de manera expresa a la necesidad de argumentar por qué los enunciados normativos acusados generaban una afectación directa que implicara la materialización de la consulta previa.

 

84. En efecto, en el fundamento jurídico 48 del auto inadmisorio la magistrada sostuvo que la referencia al estándar de consulta de consulta previa era importante de cara a determinar “si la norma de rango legal generó una afectación directa o no, y en qué medida tuvo lugar ese impacto”, razón por la cual indicó que el demandante “deberá justificar por qué la consulta previa es el estándar de participación exigible en el caso de los efectos que produce la norma demandada”.

 

85. Por consiguiente, no se trató de una exigencia nueva para fundamentar el rechazo de la demanda, pues desde el auto de inadmisión el despacho le advirtió al accionante, no sólo que la ausencia de prueba mínima sobre la afectación directa devino en un incumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia, sino que así mismo le indicó que si deseaba subsanar el cargo debía justificar por qué la consulta previa era el estándar de participación exigible en el caso respecto de los efectos que produce la norma, en lo relativo a la ocurrencia de una afectación directa.

 

86. Rechazo del segundo cargo -violación del derecho al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada, en lo que respecta a quienes hicieron parte del PUO-. Sobre este punto, la Sala Plena tampoco advierte la configuración de una arbitrariedad, olvido o error por parte del despacho ponente, como pasa a explicarse.

 

87. En la demanda inicial, el accionante cuestionó que las normas enunciadas en los segmentos acusados, limitaran el acceso a la justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo, pues los particulares que hacen parte del PUO no cuentan con un recurso judicial frente aquellos asuntos previstos en los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017. Esto, a su juicio desconocía los artículos 29 y 229 de la Constitución, así como algunas normas que integran el bloque de constitucionalidad.

 

88. El auto inadmisorio, el despacho concluyó que el cargo no cumplía el requisito de certeza, porque el accionante no logró explicar por qué, con la eliminación del control “judicial automático”, las decisiones de la ANT quedaban necesariamente sin ningún tipo de control judicial, pues tales decisiones sí tienen control judicial rogado y la acción de nulidad agraria puede ejercerse por personas que no intervienen en el PUO.

 

89. Por su parte, el escrito de subsanación planteó que la acción de nulidad agraria no suple la inconstitucionalidad de la norma, porque las materias a las que hace referencia el artículo tienen reserva judicial. En esa medida, estimó el actor que, independientemente de la posibilidad de interponer aquella acción de nulidad, estos asuntos siempre deberían ser resueltos por un juez, por lo que invocó como violado el artículo 34 de la Constitución, lo que en la súplica explicó como producto del requerimiento del despacho en el inadmisorio.

 

90. Para la Sala, en el auto inadmisorio la magistrada sustanciadora no requirió la construcción de un cargo por violación del artículo 34 de la Constitución, como se muestra en el siguiente cuadro.

 

 

91. Sobre el fundamento jurídico 63[41] del auto de rechazo que, a juicio del recurrente es el fundamento para invocar como violado el artículo 34 de la Constitución, la Sala constata que se trata de la conclusión respecto de las razones de la inadmisión, en las que no se alude al artículo 34 de la Constitución. Es más, en el fundamento jurídico 63 del auto inadmisorio, se dejó claro que era necesario explicar las razones por las cuales se violaban los artículos constitucionales señalados, que no eran otros que los artículos 29 y 229 de la Constitución. 

 

92. Lo la magistrada sostuvo en el auto de inadmisión y luego en el auto de rechazo es que los sujetos que hicieron parte del PUO sí pueden interponer la acción de nulidad agraria, por lo que no resultaba clara la violación del derecho al acceso a la administración de justicia, en tanto cuentan con un recurso judicial. Esto es justamente lo que el accionante discutió en su demanda inicial. En efecto, el actor soportó la violación de los artículo 29 y 229 de la Constitución en que la eliminación de la fase judicial del PUO permite que una decisión administrativo los prive de su propiedad sin contar con un recurso judicial efectivo (§ 18), pero no se mencionó la reserva judicial prevista en el artículo 34 como norma violada.

 

93. Así las cosas, la Sala Plena concluye que el escrito de subsanación pretendió, bajo el argumento de subsanar la demanda, formular un cargo nuevo en relación con un parámetro de control distinto al planteado en la demanda inicial, por lo que rechazar la censura por esta razón, no resulta ilógico, erróneo ni menos arbitrario. La actuación de la magistrada está sustentada, como lo advirtió en el auto de rechazo, en la jurisprudencia de este tribunal, que ha sostenido que la subsanación de la demanda no es una oportunidad para adicionar la acción pública de inconstitucionalidad inadmitida (para el efecto, citó el Auto 1123 de 2021).

 

94. Por las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional confirmará el auto proferido el 2 de octubre de 2023, que rechazó la demanda en el expediente D-15481 respecto de: (i) el cargo por violación de los artículos 63, 329 de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT, por falta de consulta previa a las comunidades étnicamente diferenciadas; y (ii) el cargo por violación del derecho al acceso a la administración de justicia, la tutela judicial eficaz y la propiedad privada, respecto de los sujetos que han sido parte del PUO.

 

95. Finalmente, es importante advertir que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad -o parte de la misma- no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman, pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. – RECHAZAR por improcedente el recurso de súplica presentado por Iris Lizzette Buitrago Almanza contra el auto del 2 de octubre de 2023, dentro del expediente D-15470, mediante el cual se rechazó la demanda interpuesta por dicha ciudadana contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia potencia mundial de la vida”.

 

SEGUNDO. – NEGAR el recurso de súplica presentado por Humberto Sierra Porto contra el auto del 2 de octubre de 2023, dentro del expediente D-15481, mediante el cual se rechazaron los cargos: (i) por violación del derecho al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial eficaz y a la propiedad privada, en lo que respecta a quienes hicieron parte del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902 de 2016; y (ii) por violación al derecho a la consulta previa, formulados por dicho ciudadano en contra del artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023.

 

TERCERO. - A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR esta decisión a los recurrentes, indicándoles que contra la misma no proceden recursos.

 

CUARTO. - Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

No participa

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General