REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1485 DE 2024

 

Expediente: D-15.565 y D-15.586 AC

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 1816 de 2016 “[p]or la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones.”

 

Demandantes: Julio Andrés Ossa Santamaria, Pablo Felipe Robledo del Castillo y Jorge Enrique Sánchez Medina.

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1.            Mediante correo electrónico recibido el 13 de octubre de 2023 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el ciudadano Julio Andrés Ossa Santamaria presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 1816 de 2016.[1] A este expediente le fue asignado el radicado D-15565.

 

2.            A su turno, por medio de correo electrónico recibido el 30 de octubre de 2023 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, los ciudadanos Pablo Felipe Robledo del Castillo y Jorge Enrique Sánchez Medina presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 1816 de 2016. A este expediente le fue asignado el radicado D-15.586.

 

3.            El Magistrado sustanciador resolvió en Auto del 27 de noviembre de 2023, admitir el primer cargo de la demanda presentada en el expediente D-15.565. Así mismo, en el referido auto se admitieron algunos cargos presentados en la demanda que obra en el expediente D-15.586 en contra del artículo 28 (parcial) de la referida ley.

 

4.            Por medio de Auto del 11 de enero de 2024, el Magistrado sustanciador rechazó los cargos inadmitidos en el Auto del 27 de noviembre de 2023. Dado que en esta última providencia se admitieron algunos cargos de las demandas, el Auto del 11 de enero de 2024 decretó varias pruebas. A su turno, dispuso que una vez practicadas las pruebas, el asunto se fijara en lista, se comunicara la iniciación del proceso conforme a los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, se invitara a diversos expertos para que rindieran concepto técnico y se diera traslado a la Procuradora General de la Nación para el concepto de su competencia.

 

5.            El 6, 8 y el 12 de febrero de 2024 la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que, en cumplimiento de lo ordenado en el mencionado Auto, se recibió respuesta por parte de: (i) el Grupo de Gestión Judicial de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio; (ii) la Federación Nacional de Comerciantes Empresarios –FENALCO–; (iii) la Federación Nacional de Departamentos –FND–; (iv) Pernod Ricard Colombia S.A. –PERNOD–; (v) Diageo Colombia S.A.; (vi) Prolicores; (vii) la Oficina Asesora Jurídica encargada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; (viii) la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras –ACIL–; (ix) la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Cundinamarca; (x) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y de (xi) la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia EICE.

 

6.            Mediante Auto del 17 de abril de 2024, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de otras pruebas de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991 y 63 del Acuerdo 02 de 2015; y adicionó el Auto del 11 de enero de 2024 según lo previsto en tales artículos.

 

7.            El 7, 8, 9 y 14 de mayo la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que, en cumplimiento de lo ordenado en el mencionado auto, se recibieron las respuestas de varias entidades oficiadas.[2]

 

8.            Recibida la información, y con el fin de dar celeridad al proceso, se resolvió en Auto del 4 de junio de 2024 continuar el trámite de la referencia mediante la fijación en lista del asunto, según lo ordenado en el Auto del 11 de enero de 2024. En consecuencia, el proceso se fijó en lista entre el 7 y el 21 de junio de 2024.

 

9.            Al término de fijación en lista se presentaron dieciocho (18) intervenciones ciudadanas,[3] oficiales[4] y conceptos técnicos[5] en el plazo concedido para el efecto, y se aportaron dos (2) escritos de manera extemporánea.[6] Los intervinientes y expertos plantearon con sus solicitudes distintas razones para defender o cuestionar la constitucionalidad del artículo 28 (parcial) de la Ley 1816 de 2016.

 

 

10.        El 22 de julio de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del Magistrado sustanciador el concepto de la señora Procuradora General de la Nación, mediante el cual solicitó la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada.

 

Cargos admitidos

 

Expediente D-15.565

 

10.        El Auto del 27 de noviembre de 2023 admitió el cargo por vulneración de la libertad de competencia reconocida en el artículo 333 de la Constitución Política; y de la naturaleza del monopolio rentístico de licores previsto en el artículo 336. En síntesis, el demandante considera que la medida de que trata el artículo 28 transgrede la libre competencia pues permite cerrar “las fronteras departamentales a aguardientes provenientes de otros y del extranjero- resulta desproporcionada, ya que supone demasiado severa a la libre circulación de los bienes y, por ende, al derecho a la libertad económica.”[7]

 

11.        Además, consideró que la facultad de suspensión transgrede la naturaleza de los monopolios rentísticos reconocida en el artículo 336 porque “[l]a facultad introducida por los incisos 1° y 2° demandados no se refiere, sin embargo, a la renta por la venta de dicho licor [aguardiente], como sería lo óptimo a la luz de las normas constitucionales, sino a la introducción del mismo en el territorio departamental para su comercialización, lo cual va más allá de lo autorizado por la Constitución.”[8]

 

Expediente D-15.586

 

12.        En dicha providencia, se admitieron dos cargos de la demanda radicada en el expediente de referencia. Primero, se admitió el cargo por vulneración del principio de libertad de competencia reconocido en el artículo 333 de la Constitución Política. En concreto, los demandantes expusieron que la medida demandada vulnera este principio porque limita “de manera ilegítima la oferta de aguardientes en el territorio del departamento y excluyen de cualquier participación en el mercado a los demás productores y comercializadores de aguardientes, ya tengan origen nacional, en otros departamentos, o extranjero.”[9]

 

13.        Segundo, el auto admitió el cargo por vulneración de los derechos de los consumidores reconocidos en el artículo 78 de la Constitución Política. En particular, los demandantes consideraron que la medida acusada vulnera el derecho al adecuado aprovisionamiento de bienes y a la libre elección de los consumidores, pues la medida restringe la libre circulación de aguardientes.

Convocatoria formal a una audiencia pública

 

11.        El artículo 10 del Decreto 2067 de 1991 prevé la posibilidad de que, en los procesos de constitucionalidad, se decreten las pruebas conducentes cuando sea necesario el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto sometido al juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la decisión.

 

12.        Los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, y el literal 5 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte Constitucional establecen los requisitos que se deben cumplir para convocar a una audiencia pública: (i) la Sala Plena, a solicitud de cualquiera de los Magistrados, determina si realiza la audiencia pública; (ii) en la audiencia pueden participar los accionantes, quienes hayan intervenido en la elaboración de la norma, la Procuradora General de la Nación, los intervinientes y expertos que hayan sido invitados; y, (iii) la organización y conducción de la audiencia está a cargo del Magistrado sustanciador.

 

13.        La Corte Constitucional ha sostenido que la celebración de las audiencias públicas “es realmente excepcional y depende de la decisión discrecional de la Sala Plena o de la Sala de Revisión de Tutelas a la que le haya sido asignado el conocimiento del caso.”[10] En ese sentido, ha precisado que la práctica de esta prueba puede tener por objeto: (i) recaudar los elementos de juicio de necesarios para tomar la decisión de fondo;[11] (ii) generar un escenario dialógico, técnico y de alto nivel con las personas y autoridades públicas concernidas en el proceso;[12] (iii) profundizar con mayor detalle en el análisis de elementos de juicio que ya reposan en el expediente;[13] o (iv) hacer seguimiento estricto al cumplimiento de las sentencias estructurales.[14]

 

14.        Las audiencias públicas han sido descritas como un instrumento idóneo y eficaz para ilustrar “todas aquellas cuestiones que puedan tener incidencia en los juicios de constitucionalidad, en un contexto participativo, democrático y pluralista.”[15] De ahí que su realización “permit[a] suministrar a la Corte mayores insumos y elementos de juicio relevantes para la valoración de la normatividad objeto de control.”[16]

 

15.        Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena convoca formalmente a una audiencia pública en el expediente de la referencia. Las intervenciones oficiales y ciudadanas, al igual que los conceptos técnicos de expertos y las pruebas practicadas en el proceso, dan cuenta de controversias importantes para efectos de la decisión del juicio de constitucionalidad. Por ejemplo, respecto de: (i) la operación del régimen del monopolio de licores destilados en Colombia; (ii) finalidad y efectividad de la medida; y, (iii) el efecto que genera la medida en el mercado de licores destilados en Colombia, en particular en el segmento del aguardiente.

 

16.        Aunque las intervenciones ciudadanas recibidas en el proceso ya han propuesto razones a la Corte en uno u otro sentido, la Sala estima pertinente suscitar un espacio de diálogo abierto que permita confrontar los argumentos presentados con mayor detalle. Para ese propósito, es necesario disponer de un espacio abierto, participativo y de alto nivel que convoque a expertos en la materia, diferentes sectores de la sociedad y autoridades reguladoras del mercado de licores en el país. En consecuencia, la Sala Plena decreta la práctica de una audiencia pública en el asunto de la referencia.

 

A.          Ejes temáticos de la audiencia pública

 

17.        La audiencia pública se adelantará en una jornada y se compondrá de dos ejes temáticos. Cada uno de los ejes estará circunscrito a una finalidad específica y contendrá preguntas orientadoras para ordenar su discusión. Por lo mismo, los interrogantes que se formularán estarán precedidos de un contexto en el cual se fundamentan. En esas condiciones, los ejes temáticos objeto de diálogo son:

 

Primer eje temático. Régimen del monopolio rentístico de licores destilados

 

18.        Este eje se centra en el ejercicio del monopolio rentístico de licores por parte de los Departamentos. En particular, este eje temático abordará los relacionado con el objeto, finalidades y efectividad del monopolio; el concepto económico de este y el ejercicio del monopolio rentístico de licores.

 

19.        En respuesta al Auto de pruebas del 11 de enero de 2024, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo indicó que, previo a la modificación del régimen del monopolio rentístico de licores, los Departamentos realizaban dos tipos de actividades que resultaban reprochables. Una de ellas consistía en no autorizar o revocar de manera unilateral los permisos para introducir y distribuir en su departamento licores nacionales y extranjeros provenientes de otros departamentos. El Ministerio indicó que el modelo adoptado en la Ley 1816 de 2016 pretendía resolver esta problemática y dar cumplimiento a los compromisos de comercio internacional de Colombia.

 

20.        Según lo previsto en la Ley 1816 de 2016 el ejercicio del monopolio rentístico sobre la producción e introducción de los licores destilados es facultativo para los departamentos. En el evento en que decidan no ejercerlo, los licores, vinos, aperitivos y similares serán gravados con el impuesto al consumo. La decisión sobre el ejercicio del monopolio es eminentemente económica y debe estar orientada por los criterios de salud pública y obtención de mayores recursos fiscales para atender la finalidad social del monopolio asociada a la financiación preferente de los servicios de educación y salud de su competencia.

 

21.        Los demandantes y varios de los intervinientes que defienden la inexequibilidad de la disposición señalaron a la Corte que la suspensión de permisos de introducción prevista en la disposición acusada distorsiona el diseño del régimen previsto en la Ley 1816 de 2016 y, en consecuencia, afecta el recaudo de rentas del monopolio, impacta de forma intensa la libre competencia y, desconoce los objetivos del monopolio.

 

22.        Por su parte, la Gobernación de Cundinamarca explicó que “los departamentos, en ejercicio del monopolio en licores, cuentan con dos regímenes para generar rentas, el régimen del impuesto al consumo y el régimen del monopolio propiamente dicho.” Así, los departamentos obtienen rentas, de un lado,  por el régimen de impuestos al consumo “bajo el cual se materializa una obligación de orden tributario, gravando directamente el consumo de licores en la jurisdicción del departamento a través de dos componentes, el específico, cuya tarifa se determina en pesos según el grado alcoholimétrico de la bebida en botella estandarizada de 750 c.c., más un componente ad-valorem cuyas tarifas son de tipo porcentual tomando como base gravable el precio de venta al público determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.”[17] Del otro, se perciben rentas por el régimen de monopolio, del cual “se derivan dos tipos de rentas, de un lado las participaciones, las cuales a su vez, también tienen dos fuentes principales: el uso de alcoholes potables en la fabricación de licores, con rango tarifario en pesos según contenido, y el consumo de licores destilados, el cual será como mínimo del mismo valor del impuesto al consumo en sus dos componentes específico y ad-valorem. Estas tarifas son determinadas por la Asamblea Departamental.”

 

23.        La Gobernación agregó que “el régimen de monopolio también incluye los derechos de participación por la producción o introducción de licores destilados en la jurisdicción rentística del departamento. Los derechos de introducción se determinan en el 2% de las ventas anuales, mientras que los de producción se asignan a través de mecanismos de subasta ascendente con un piso mínimo fijado por la Asamblea Departamental.” Además, explicó que estas rentas hacen parte de los ingresos corrientes departamentales, pero el régimen de impuesto al consumo es de naturaleza tributaria mientras que las rentas del monopolio no. Finalmente, agregó que los departamentos que producen licores destilados por medio de las empresas licoreras pueden obtener dividendos.

 

24.        Así las cosas, la Corte estima que resulta pertinente, en primer lugar, ilustrar   cómo funciona actualmente el régimen de monopolio rentístico de licores, no solo desde el punto de vista normativo, sino desde la realidad de la práctica de los departamentos y del funcionamiento del mercado de licores.

 

 

Segundo eje temático. Finalidad y efectos de la medida demandada

 

25.        En el curso del expediente, la Corte recibió información divergente sobre la finalidad que persigue la medida demandada. Por ejemplo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo indicó que la finalidad de la facultad de suspensión es “proteger la producción departamental de aguardiente, respecto de la existencia o la posibilidad de un incremento súbito e inesperado en la introducción de otros aguardientes en su territorio (naciones (sic) o extranjeros), que represente un daño o una amenaza de daño para aquella producción.” Agregó que “el aguardiente no solo es un símbolo de la identidad cultural de los colombianos, además su venta e impuesto que genera impactan de manera importante en las rentas departamentales. Es por ello que tanto el gobierno nacional, como los Departamentos y el Congreso de la República consideraron necesario consagrar la protección prevista por el artículo 28, que buscaba proteger precisamente el licor más importante para los departamentos para así garantizar los ingresos que de ella se derivan.”[18] Además, “[s]i bien el Ministerio de comercio, industria y turismo, no dispone de cifras para medir casos concretos respecto de la efectividad de la medida, lo cierto es que esta resulta idónea para el logro de la finalidad perseguida, que es proteger las industrias públicas/departamentales del aguardiente y los ingresos que estás generan para fines sociales amparados constitucionalmente como la salud y la educación.”

 

26.        Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que “la finalidad de la inclusión de la protección al aguardiente colombiano tuvo sustento en la protección de la industria nacional y en aspectos de orden cultural por considerar al aguardiente como la bebida nacional.”[19] Con posterioridad, el mismo Ministerio informó a la Corte que la medida responde a un fin constitucionalmente imperioso pues “trata de generar rentas para cumplir con la finalidad de interés público y social que establece la Carta Política, esto es, destinar los recursos preferentemente a los servicios de salud y educación.”[20]

 

27.        A su turno, la Gobernación del Valle indicó que “la protección del aguardiente local le permite a los departamentos garantizar a su vez los ingresos proveniente de la participación que están destinados a la salud y educación de los vallecaucanos, los cuales están debidamente establecidos en la distribución del porcentaje de participación. Además de los recursos que por concepto de excedentes del ejercicio la ILV transfiere anualmente a la Gobernación del Valle.”[21]

 

28.        En contraste, otro grupo de intervinientes afirmaron que la finalidad de la medida es únicamente comercial. Solo por citar un ejemplo, la Asociación Colombiana de Derecho de la Competencia expresó que los apartes demandados están dirigidos a proteger la actividad económica de producción local y no necesariamente las rentas del departamento, pues “no es cierto que la norma demandada proteja la adquisición de rentas para el departamento, pues todos los licores vendidos en su territorio causan la misma tarifa en su favor, sino que, por el contrario, protege que desarrolle una actividad económica excluyendo competidores, circunstancia completamente diferente a la autorizada a la constitución, y, además, opuesta tanto a la naturaleza del monopolio como a la Constitución misma.”[22]

 

29.        Así las cosas, la Sala Plena advierte que, de un lado, quienes defienden la constitucionalidad de la disposición exponen dos finalidades distintas: (i) proteger la producción local del aguardiente; o bien, (ii) garantizar las rentas que se obtienen a favor de los Departamentos por el ejercicio del monopolio rentístico. Los intervinientes que estiman que la disposición acusada es inexequible sostienen que la finalidad de la medida no es otra que proteger la producción de las licoreras departamentales o de los terceros contratados para la producción del aguardiente en favor de los departamentos, y que nada tiene que ver con los objetivos del monopolio rentístico de licores.

 

30.        Es claro que la finalidad de la medida es determinante para el control de constitucionalidad que debe adelantar la Corte en este asunto. En particular porque sobre esta base se analizará la idoneidad y proporcionalidad de la medida. Dado que en el trámite legislativo de la Ley 1816 de 2016 no es posible advertir con claridad el propósito de esta medida, la Corte estima pertinente dialogar con los intervinientes oficiales sobre el asunto, y a partir de allí recibir información de todos los participantes sobre los efectos que genera la medida demandada en el recaudo de las rentas del monopolio de licores y la participación plural en el mercado, en particular en el segmento del aguardiente.

 

 

 

 

B.           Citación y definición de metodología de la audiencia pública

 

31.        La audiencia pública de que trata la presente providencia se realizará de forma presencial en el Palacio de Justicia Alfonso Reyes Echandía de la ciudad de Bogotá, el 7 de octubre de 2024 a las 8:30 a.m.

 

32.        La agenda, metodología y la lista de autoridades públicas, expertos técnicos y demás invitados serán fijados oportunamente mediante providencia proferida por el Magistrado sustanciador. En el evento en que resulte necesario, será posible que algún invitado intervenga en la audiencia mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

 

33.        Las autoridades públicas, los expertos y demás invitados remitirán los escritos de resumen de sus intervenciones dentro de los cinco (05) días siguientes a la celebración de la audiencia pública.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero.-       CONVOCAR a una audiencia pública en el expediente D-15.565 AC de forma presencial en el Palacio de Justicia Alfonso Reyes Echandía de la ciudad de Bogotá, el 7 de octubre de 2024 a las 8:30 a.m. De forma excepcional, será posible comparecer mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

 

Segundo.-      COMUNICAR que la agenda y la metodología para el desarrollo de la audiencia pública serán señaladas oportunamente mediante auto que profiera el Magistrado sustanciador.

 

Tercero.-      DISPONER que la moderación de la audiencia pública estará a cargo de la Secretaría General de la Corte Constitucional.

 

Cuarto.-           INFORMAR a la ciudadanía sobre la realización de la audiencia pública presencial, mediante invitación pública en la página web de la Corte Constitucional, así como en la página oficial de la Rama Judicial.

 

Quinto.-              ORDENAR al Jefe de Comunicaciones y al Jefe de Sistemas de la Corte Constitucional que dispongan lo necesario para que la audiencia pública semipresencial se transmita en la página web de la Corte Constitucional.

 

Sexto.-  REQUERIR a la Dirección del Centro de Documentación Judicial (CENDOJ) para que disponga de todos los recursos necesarios para la realización de la audiencia pública semipresencial referida en esta providencia.  

 

Séptimo.-         Las autoridades públicas, los expertos y demás invitados remitirán los escritos de resumen de sus intervenciones dentro de los cinco (05) días siguientes a la celebración de la audiencia pública en la que participaron.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General