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Auto A-962/24

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Configuración de cosa juzgada

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 962 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5316

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita la controversia[1]. Aliansalud E.P.S. instauró medio de control de reparación directa[2] en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social[3], en aras de reclamar el valor de $857.463.993 por el no pago íntegro de recobros correspondientes a prestaciones no incluidas en el entonces denominado Plan Obligatorio de Salud (POS)[4], junto a lo correspondiente al daño emergente y al lucro cesante, entre otros. En la demanda, Aliansalud E.P.S. afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela que fueron tramitados o no previamente por el Comité Técnico Científico (CTC).

 

2.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5]. El asunto fue repartido y, posteriormente, admitido por el Juzgado 35 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera, que mediante auto del 25 de junio de 2014 declaró su falta de jurisdicción. Sustentó su decisión en los artículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En este sentido, resolvió remitir el expediente a los jueces laborales de la misma ciudad porque, conforme al texto de la demanda, la controversia se relacionaba con asuntos de la seguridad social.

 

3.   Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[6]. La demanda fue repartida al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho la admitió y procedió a impartir el trámite judicial de rigor[7]. Con posterioridad, a través de auto del 16 de febrero de 2017, remitió el asunto por falta de competencia a la Superintendencia Nacional de Salud. Sustentó su decisión en el literal f) del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011[8] que establece que dicha entidad “debe asumir el conocimiento de las controversias derivadas por `devoluciones o glosas´, problema jurídico al que se circunscribe las peticiones elevadas en el proceso”[9].

 

4.   Decisión de la Superintendencia Nacional de Salud[10]. La Superintendencia Nacional de Salud rechazó la competencia y remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto del 24 de abril de 2017, para que dirimiera el conflicto. Argumentó que “la competencia asignada a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en el Artículo (sic) 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, es de CARÁCTER PREVENTIVO Y NO PRIVATIVA O EXCLUSIVA (…) Así las cosas, la concurrencia de autoridades competentes para conocer de un determinado asunto conlleva a la necesidad de precisar ante cuál de ellos se surtirá el correspondiente trámite, selección que estará en cabeza del usuario de la administración de justicia, que en este caso eligió que fuera la jurisdicción ordinaria laboral”, lo que descartaba la competencia de la entidad. Además, recurrió al artículo 116 de la Constitución, a sentencias de la Corte Constitucional[11] y del Consejo Superior de la Judicatura[12], y a los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y 8 de la Ley 712 de 2001[13], entre otros. 

 

5.   Decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[14]. El 4 de abril de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura procedió a “dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza de la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ con ocasión de una demanda de reparación directa interpuesta por ALIANSALUD ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A.- ALIANSALUD EPS contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL”[15]. Y, declaró competente al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá en la materia. Al respecto, estipuló en el resuelve: “PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el (sic) SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO ED BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada en el segundo de los Despachos mencionados”[16]. Lo anterior, toda vez que aseguró que “no cabe duda en que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no podría conocer de los temas relacionados por glosas o controversias suscitadas por el régimen de seguridad social, por norma expresa contemplada en el artículo 105 del CPACA”.

 

6.   Nueva decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[17]. El 7 de junio de 2018, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá emitió auto en el que avocó conocimiento del asunto y le dio continuidad al proceso. No obstante, el 8 de marzo de 2024 declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones con el Juzgado 35 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera, conforme a la decisión que esta autoridad había emitido el 25 de junio de 2014, y remitió el expediente a esta corporación. En su criterio, el legislador solo previó que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer las controversias relacionadas con los contratos de trabajo y los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras de los servicios de seguridad social, conforme al artículo 2 del CPTSS. Por lo que, al asunto versar sobre “un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras de la seguridad social y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios, usuarios y/o empleadores”, debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el artículo 104 del CPACA y los Autos 389 de 2021 y 791 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

7.   A continuación, se relacionan las decisiones proferidas por las distintas autoridades en el presente asunto:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II. CONSIDERACIONES

 

8.   Existencia del fenómeno de la cosa juzgada en conflictos de competencia entre jurisdicciones. En el Auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional explicó que en los asuntos en los cuales se discuten conflictos de competencia entre jurisdicciones puede declararse la existencia de la cosa juzgada cuando la competencia ya se asignó por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En consecuencia, en este tipo de eventos no resulta necesario estudiar, nuevamente, la asignación del caso. La Sala Plena determinó que para que se configure la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto [que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi [que] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; [e] (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”.

 

9.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido que “la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”[18]. Esto responde a la observancia de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales permiten a todo ciudadano comprender que existen negocios o situaciones consolidadas que no pueden variar al haber sido decididos de forma definitiva.

 

10.   Así, en el Auto 711 de 2021, la Corte Constitucional señaló que la reforma prevista en el Acto Legislativo 02 de 2015 sobre las competencias de esta corporación, no implica que se puedan desconocer las decisiones previas emitidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además, indicó que las decisiones proferidas por dicha autoridad gozan de intangibilidad y, por ello, no pueden ser revocadas o reformadas. En consecuencia, precisó que “[la] improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

 

III. CASO CONCRETO

 

11.   En el presente asunto se cumplen las condiciones para que opere el fenómeno de la cosa juzgada. La Sala Plena de la Corte Constitucional constata la configuración del fenómeno de la cosa juzgada en el presente asunto. Lo anterior porque, como fue relatado en los antecedentes de esta providencia, mediante auto del 4 de abril de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó la competencia del caso al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Las condiciones de la cosa juzgada se acreditan por las siguientes razones:

 

(i) Identidad de objeto: el conflicto que se presenta tiene el mismo objeto, pues se trata de la misma demanda de reparación directa presentada por Aliansalud E.P.S. en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, con la que se busca el pago íntegro de recobros correspondientes a prestaciones no incluidas en el POS.

 

(ii) Identidad de causa: ambos conflictos, es decir, (i) el que se dio entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia de Salud que fue resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y (ii) el ahora invocado entre el mismo juzgado laboral de Bogotá y el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, se fundamentan en los mismos hechos y consideraciones en torno al conocimiento de asuntos de la seguridad social, tal como es demostrado en los antecedentes de esta providencia (supra 2, 3 ,4 y 6). En el primer evento, el rechazo de competencia se fundamentó en lo previsto en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, concretamente en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de “Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”; en el segundo evento, vale la pena mencionar que el juzgado laboral puso de presente un fundamento jurídico nuevo referente a la solicitud de aplicación del precedente establecido en el Auto 389 de 2021, relativo a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS.

 

Respecto a esto último, la Sala resalta que, pese a que en la actualidad aplica el precedente fijado en el Auto 389 de 2021, lo cierto es que para la causa que suscita el presente conflicto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad judicial competente en su momento, ya adoptó una decisión definitiva, inmutable y vinculante, sobre la cual no puede presentarse nuevamente el debate, según los Autos 711 de 2021 y 1942 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

(iii) Identidad de partes: A pesar de que el conflicto resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura lo originaron dos autoridades judiciales distintas (Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y Superintendencia Nacional de Salud) a las del presente (Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera), las jurisdicciones en conflicto son las mismas: la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativa, respectivamente. Esto teniendo en cuenta que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del auto del 4 de abril de 2018, le atribuyó facultades jurisdiccionales de lo contencioso administrativo a la Superintendencia Nacional de Salud (supra 5).

 

Al respecto, la Sala precisa que, por medio del Auto 200 de 2022, se señaló que a pesar de que un conflicto de competencia entre jurisdicciones que esté siendo revisado por esta corporación tenga dos autoridades judiciales diferentes a las conocidas en un principio por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, si las jurisdicciones en conflicto son las mismas, se encuentra acreditada la identidad de partes[19]. Por tanto, la Sala Plena tiene por satisfecho este requisito en el caso bajo consideración. 

 

12. Así, el auto del 4 de abril de 2018 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: (i) resolvió un conflicto de competencia entre la jurisdicción ordinaria laboral, representada por el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, y la jurisdicción contencioso administrativa, representada por la Superintendencia Nacional de Salud; (ii) le puso fin al conflicto suscitado en el caso en cuestión al darle competencia al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá; y (iii) esta decisión hizo tránsito a cosa juzgada, pues quedó en firme ya que no admitía recursos. Por ende, la Corte debe estarse a lo resuelto.

 

13. Finalmente, la Sala hace un llamado de atención al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión del trámite que impartió en el presente proceso[20]. En tal sentido, en futuras ocasiones, deberá abstenerse de replicar conflictos de competencia entre jurisdicciones que ya hayan sido resueltos, comoquiera que esto dilata la pronta solución de los litigios y puede afectar los derechos de las partes del proceso al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Esto teniendo en cuenta que el proceso judicial en cuestión fue promovido hace aproximadamente diez años y el conflicto de competencia entre jurisdicciones fue resuelto hace más de cinco años.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el auto del 4 de abril de 2018, dentro del radicado 11001010200020170305100 (14879-34).

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5316 al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y, comunique esta decisión al Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y a las demás partes interesadas.

TERCERO. PREVENIR al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá para que, en lo sucesivo, se abstenga de plantear conflictos de competencia entre jurisdicciones por asuntos resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura, y de aplicación a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General