No. 01 comunicado 18 de enero de 2012

República de Colombia

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Corte Constitucional

 

          COMUNICADO No. 1

           Enero 18 de 2012

 

 

Requisitos mínimos que se exigen de una demanda de inconstitucionalidad basada en cargos por violación de los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto público, propios de la Ley anual de presupuesto. Normas generales de esta ley deben tener carácter temporal, referirse a la debida ejecución del presupuesto, de conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y tener fundamento en leyes preexistentes

 

   EXPEDIENTE D- 8567    -  SENTENCIA C-006/12 

   M.P. María Victoria Calle Correa

 

1.        Normas acusadas

LEY 1420 DE 2010

(Diciembre 13)

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2011

ARTÍCULO 6o. El Gobierno Nacional a través de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar operación presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes.

ARTÍCULO 9o. El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase “B”, con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus rendimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de emisión se fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados directamente por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de estas.

ARTÍCULO 11. Facúltase a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que con los excedentes de liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que administre, realice las siguientes operaciones: compra y venta de títulos valores emitidos por la Nación, el Banco de la República, Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín, entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y otros gobiernos y tesorerías; compra de deuda de la Nación; compras con pacto de retroventa con entidades públicas y con entidades financieras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, dentro de los cupos que autorice el Ministro de Hacienda y Crédito Público; depósitos remunerados e inversiones financieras en entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia; depósitos a término y compras de títulos emitidos por entidades bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de riesgos; y las demás que autorice el Gobierno Nacional; así mismo, préstamos transitorios a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reconociendo tasa de mercado durante el periodo de utilización, evento que no implica unidad de caja; y préstamos de títulos valores a la citada Dirección a tasas de mercado.

PARÁGRAFO. Lo anterior aplica cuando, de acuerdo con las disposiciones legales, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no pueda hacer unidad de caja con los recursos de los fondos que administre.

ARTÍCULO 19. Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano.

En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos.

Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados actos administrativos, se someterán a aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.

Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.

A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto de otro órgano que haga parte del Presupuesto General de la Nación, el mismo acto administrativo servirá de base para realizar los ajustes correspondientes en el órgano que distribuye e incorporar las del órgano receptor. La ejecución presupuestal de estas deberá iniciarse en la misma vigencia de la distribución; en caso de requerirse se abrirán subordinales y subproyectos.

El jefe del órgano o en quien este haya delegado la ordenación del gasto podrá efectuar a nivel del decreto de liquidación asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias, seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gestión, sin que las mismas impliquen cambiar su destinación. Estas asignaciones para su validez no requerirán aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional ni del previo concepto favorable por parte del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas tratándose de gastos de inversión.

ARTÍCULO 38. Las sentencias, conciliaciones y cesantías parciales serán incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

ARTÍCULO 48. En desarrollo del artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podrá adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.

Los proyectos de preinversión e inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Nación.

ARTÍCULO 52. Las entidades estatales podrán constituir mediante patrimonio autónomo los fondos a que se refiere el artículo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se coloquen en dichos fondos ampararán los bienes del Estado cuando los estudios técnicos indiquen que es más conveniente la cobertura de los riesgos con reservas públicas que con seguros comerciales.

Cuando los estudios técnicos permitan establecer que determinados bienes no son asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la relación costo-beneficio del aseguramiento es negativa, o que los recursos para autoprotección mediante fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no es posible o conveniente su uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente a estos bienes y no asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.

También podrán contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores públicos, mediante el cual se ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos últimos gastos los podrán pagar las entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.

Esta disposición será aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta asimiladas a estas.

ARTÍCULO 57. Con los recursos del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre de 2009, se podrán financiar durante la vigencia fiscal 2011, proyectos de inversión correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial, los definidos de importancia estratégica en el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento básico en las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar.

ARTÍCULO 60. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales podrá presentar los proyectos, con el aval de las entidades territoriales del ámbito de jurisdicción en el que se desarrollarán los mismos, y ejecutar los recursos destinados para la conservación, preservación, descontaminación y recuperación del medio ambiente y saneamiento ambiental a los que se refieren las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 y correspondientes a las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.

Así mismo, los recursos destinados de manera específica para la financiación de proyectos en parques naturales a los que se refieren dichas leyes podrán ser presentados y serán ejecutados por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 19 del Decreto 216 de 2003.

ARTÍCULO 68. Las Entidades Territoriales que accedieron a los recursos de Crédito de Presupuesto otorgados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo del Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria en el año 2009, podrán obtener por parte del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la condonación de dichos créditos. Para tal efecto, una vez se cumplan las condiciones establecidas en el contrato de empréstito y en el convenio de desempeño, el Ministro de Hacienda y Crédito Público informará mediante oficio a cada Entidad Territorial la respectiva condonación independientemente del cumplimiento o no de los plazos establecidos en cada uno de los contratos de empréstito.

ARTÍCULO 71. Con los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, que no estén amparando compromisos a 31 de diciembre de 2010, se financiarán proyectos de construcción y adquisición de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica, señaladas en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000.

ARTÍCULO 74. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá crear el rubro “Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas” y con cargo a este, ordenar el pago.

También procederá la operación presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

El mecanismo previsto en el primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.

En todo caso, el jefe del órgano respectivo certificará previamente el cumplimiento de los requisitos señalados en este artículo.

ARTÍCULO 79. Los recursos del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garantías con el fin de garantizar los préstamos educativos efectuados por la banca comercial, que no hayan sido utilizados a la fecha de expedición de la presente ley, se apropiarán con destino al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, para contribuir a la sostenibilidad financiera del crédito educativo de conformidad con la política general que defina su Junta Directiva para tal fin.

ARTÍCULO 88. Los recursos programados en el Instituto Nacional de Vías por ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000) provenientes del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre de 2009, se destinarán a la ejecución de proyectos viales de la red terciaria a cargo de los municipios.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar.

ARTÍCULO 89. La Nación, con recursos diferentes a los de rentas de congestión, podrá financiar el Fondo de Energía Social, FOES, de que tratan los artículos 118 de la Ley 812 de 2003 y 59 de la Ley 1151 de 2007. Con estos recursos se podrá reconocer total o parcialmente requerimientos del FOES que no hayan sido cubiertos con la fuente original de rentas de congestión.

ARTÍCULO 90. El Fondo Nacional de Regalías creado mediante la Ley 141 de 1994, durante la vigencia de 2011 asignará el 15% de sus recursos para continuar financiando los proyectos regionales de inversión en infraestructura eléctrica y de gas, a que hace referencia el artículo 37 de la Ley 756 de 2002, en los porcentajes y términos allí descritos.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 6º, 19 y 48 de la Ley 1420 de 2010, por los cargos analizados en la presente sentencia.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 38 y 71 de la Ley 1420 de 2010.

Tercero.- INHIBIRSE de adoptar un pronunciamiento de fondo con relación a los artículos 9º, 11, 52, 57, 60, 68, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, se demandaron dieciséis artículos de la ley anual de presupuesto para el año 2011, por considerar que desconocen esencialmente, el principio de unidad de materia que deben observar las leyes de la República, teniendo en cuenta las especiales características de la citada ley y el principio de legalidad en materia presupuestal, que demanda la existencia de parámetros y decisiones legislativas previas.

Un examen en mayor profundidad de los cargos de inconstitucionalidad formulados contra los artículos 9º, 11, 52, 57, 60, 68, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, llevó a la Corte a concluir que el demandante no cumplió en debida forma con los requisitos mínimos exigidos por la ley y precisados por la jurisprudencia constitucional, para poder emitir un pronunciamiento de fondo. (i) En primer lugar, el actor no tuvo en cuenta todo el conjunto de normas que regulan la emisión de títulos de tesorería TES Clase B, ni aportó las razones específicas por las cuales el artículo 9º de la Ley 1420 de 2010 infringe el principio de unidad de materia propio de la ley anual de presupuesto, por lo que el cargo carece de la certeza, precisión y suficiencia que se exige del concepto de violación de la Constitución alegado, para que se pueda entrar a efectuar un examen de fondo. (ii)  De igual modo, la Corte encontró que la demanda no  contempla un cargo contra del artículo 11 de la Ley 1420 de 2010 susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, en la medida que no advierte por qué se considera que las operaciones de tesorería con excedentes de liquidez para las cuales se faculta al Ministerio de Hacienda, no buscan asegurar la correcta ejecución del presupuesto. (iii) Así mismo, el actor no explicó de manera suficiente y específica en qué consistía la trasgresión de los artículos 345, 346 y 352 de la Constitución Política aducida respecto del artículo 52 de la Ley 1420 de 2010, como quiera que se limitó a afirmar que esta norma presupuestal implica la creación de gasto público y una serie de facultades -relativas a la constitución de mecanismos de aseguramiento que amparen bienes del Estado y  la responsabilidad civil para los servidores públicos por actos o hechos no dolosos y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal de los mismos- que no tienen fundamento u origen legal, sin aportar los elementos de juicio en los cuales sustenta esta aseveración y por tanto, existiría una vulneración de los principios de legalidad del gasto y unidad de materia en relación con la ley anual de presupuesto. (iv)  Del mismo modo, el demandante no presenta un cargo por inconstitucionalidad en contra el artículo 57 de la Ley 1420 de 2010 que pueda ser analizado por la Corte, como quiera que no muestra, ni siquiera someramente, por qué se estaría estableciendo un gasto no previsto ni autorizado legalmente, en cuanto se refiere a la inversión en materia de los corredores arteriales de competitividad y al equipamiento básicos en las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales. (v) Igualmente, la Corte encontró que los argumentos expuestos en la demanda para cuestionar la constitucionalidad del artículo 60 de la Ley 1420 de 2010, referente a la presentación de proyectos por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, configuran una serie de aseveraciones inconexas no susceptibles de ser analizadas en tanto cargo de inconstitucionalidad, sin que haya claridad sobre cuál es el motivo específico de inconstitucionalidad sugerido por el demandante, cuáles son las normas legales previas o los mandatos constitucionales a los cuales está aludiendo, ni cuál es el mensaje concreto que se pretende transmitir. (vi)  De la misma manera, el ciudadano no formula un cargo contra el artículo 68 de la Ley 1420 de 2010, que le permita a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad, toda vez que se limita a afirmar que la norma carece de sustento o justificación legal previa, sin dar los mínimos elementos de juicio que permitieran llegar a tal conclusión. El actor no sustenta, al menos someramente, por qué la regla contemplada en el artículo 68, para que las entidades territoriales puedan obtener por parte del Gobierno Nacional la condonación de créditos del Programa para el Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria en el año 2009,  no cuenta con sustento legal previo y por tanto, violaría los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto, propios de la ley anual de presupuesto. (vii) Tampoco, la demanda presenta un cargo contra el artículo  74 de la Ley 1420 de 2010, susceptible de ser analizado por el tribunal constitucional, por cuanto en realidad no se esgrime un argumento que cuestione la constitucionalidad de la norma acusada. La Corte encontró que si bien el demandante afirma que la disposición no se refiere a un tema presupuestal y que su finalidad no está orientada a la correcta ejecución del presupuesto establecido, no indica los argumentos en los cuales se fundarían tales afirmaciones. De igual modo, no se dan argumentos que muestren por qué la norma acusada, referente al rubro “Pasivos exigibles-Vigencias Expiradas” debería ser parte, necesariamente, de una ley orgánica de presupuesto. (viii)  Así mismo, la Corte constató que el actor no formula un cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 1420 de 2010, que dé lugar a un pronunciamiento de fondo, en la medida que el cuestionamiento parte de una interpretación errónea de la norma acusada. En efecto, el argumento del demandante se funda en criticar la decisión del legislador de transferir del FOGAFIN al ICETEX una asignación de recursos, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de tales entidades, para lo cual hace referencia a la Ley 117 de 1985, que se ocupa de regular dicho Fondo. No obstante, se trata de una confusión, pues el artículo 79 de la Ley 1420 de 2010 hace referencia al Fondo Nacional de Garantías que es una entidad distinta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, el cual está regulado por la Ley 117 de 1985. Así, teniendo en cuenta que la acusación se dirige en contra de una medida legislativa que no existe y que en realidad proviene de una equívoca comprensión de la norma acusada, la Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento de fondo alguno. (ix) De igual modo, la Corte encontró que en relación con el artículo 88 de la Ley 1420 de 2010, el demandante se limitó a esbozar cuatro motivos de inconstitucionalidad diferentes, que aluden a temas de alta complejidad relacionados con el presupuesto nacional y con el uso de recursos provenientes de las regalías, sin haber efectuado una mínima profundización analítica en la que se exponga, en relación con cada uno de tales cuatro motivos, razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que permitieran a la Corte ejercer su función de control abstractos de constitucionalidad. (x) Así mismo, en relación con el artículo 89 de la Ley 1420 de 2010, la Corte constató que no existe un cargo de inconstitucionalidad, sino un mero esbozo de diversas razones enunciadas por el actor, sin proveer elementos mínimos de claridad, especificidad, suficiencia, certeza y pertinencia que faculten a la Corte para ejercer la función de control de constitucionalidad. El demandante se limita a indicar leyes que considera modificadas –sin explicar cómo- y a afirmar que la norma acusada crea un gasto público sin fijar el monto del aporte nacional al FOES, por lo cual indica en general, que se violan mandatos constitucionales que la demanda no se ocupa de precisar. (xi)  Finalmente, la Corte encontró que respecto del artículo 90 de la Ley 1420 de 2010, tampoco existía un cargo susceptible de ser estudiado en sede de constitucionalidad El actor afirma que la disposición acusada amplía la cobertura de los proyectos regionales de inversión en “infraestructura eléctrica y de gas”, la cual, a su juicio, no se encuentra contemplada en el artículo 37 de la Ley 756 de 2002, que pretende estar reiterando la norma que cuestiona de la ley anual de presupuesto. Sin embargo, no presenta argumentos adicionales para sustentar esa afirmación, en especial, tomando en consideración el texto del artículo 37 de la Ley  756 de 2002.

En ese orden, la Corte se inhibió de proferir una decisión de fondo en relación con la constitucionalidad de los artículos 9º, 11, 52, 57, 60, 68, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, por ineptitud sustancial de la demanda.

Por otra parte, en relación con el artículo 6º de la Ley 1420 de 2010, que autoriza al Gobierno Nacional a realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin hacer operación presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes, la Corte Constitucional consideró que, de acuerdo con su jurisprudencia, la citada norma no desconoce el principio de unidad de materia. A su juicio, la disposición acusada contempla una relación de conexidad teleológica y temática con la materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida que (i) consagra una regla con un contenido directo y específicamente referido al tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno –sustituciones en los portafalios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin hacer operación presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de índole presupuestal , para los efectos contables, financieros o económicos a los que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii)  su contenido refleja directamente lo dispuesto en el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto  y de hecho remite a éste cuando dispone que el Gobierno deberá actuar “de conformidad con las normas legales vigentes” al realizar dichas operaciones, lo cual confirma que se trata de una disposición instrumental referida a un tema de índole claramente presupuestal, que constituye una herramienta general de gestión del erario público por el Gobierno Nacional. Además, (iv) es una norma cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es decir, es temporal. En consecuencia, es claro que el artículo 6º no se refiere a materias distintas al presupuesto o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del presupuesto general de la Nación. En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequible el artículo 6º de la Ley 1420 por el cargo analizado.

En cuanto al artículo 19 de la Ley 1420 de 2010, la Corte estimó que el cargo por violación del principio de legalidad del gasto público  no estaba llamado a prosperar. Precisó que la disposición legal acusada establece dos figuras distintas: de un lado, las llamadas “distribuciones” de partidas presupuestales globales que nacen con vocación de ser distribuidas y de otro, las asignaciones internas de partidas presupuestales para efectos de facilitar su manejo y gestión. Señaló que ninguna de estas dos operaciones equivale a una adición o traslado presupuestal de los que compete exclusivamente, en tiempos de normalidad, al Congreso de la República. Tampoco, equivalen a las modificaciones presupuestales que la Constitución Política excepcionalmente admite sean realizadas por el Gobierno Nacional, a nivel del Decreto de Liquidación. Advirtió que tanto las “distribuciones” como las asignaciones a las que alude el artículo 19 deben respetar plenamente la cuantía y destinación del gasto aprobadas por el Congreso de la República y especificadas en el Decreto de Liquidación. Para la Corte, la norma cuestionada consagra una herramienta de gestión presupuestal básica que responde a la naturaleza específica de ciertos recursos, a cuyo gasto o inversión está obligado el Estado colombiano en virtud de mandatos constitucionales y legales, pero cuya asignación específica y concreta no puede establecerse al momento de aprobarse la partida correspondiente en el Presupuesto Nacional de la Nación. Aclaró que no es, desde ningún punto de vista, una autorización genérica para “redistribuir” las partidas y rubros aprobados por el Congreso de la República a discreción del Gobierno Nacional, realizando adiciones y traslados por vía administrativa. Así lo dispone expresamente el artículo 19, al señalar que “Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano”. (se resalta por la Corte).

Adicionalmente, la Corte resaltó que para garantizar la legalidad de estas operaciones presupuestales, el artículo 19 establece distintas garantías destinadas entre otras, a prevenir, precisamente, alteraciones del presupuesto realizadas como consecuencia de tal “distribución”. Así, la norma dispone que estas operaciones deberán someterse a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, si se trata de gastos de inversión. Además, dichas operaciones presupuestales comprometen la responsabilidad individual de los jefes de entidades públicas que las aprueben.

De igual modo, la Corte precisó que las asignaciones internas a las que alude el último inciso del artículo 19 acusado, son modalidades administrativas válidas de distribución de responsabilidades de gestión presupuestal, para garantizar su uso y destinación adecuados, eficientes y eficaces por parte de las entidades públicas a la que dichos recursos fueron legalmente asignados. Observó que al tratarse de una distribución interna de las tareas de gestión presupuestal entre las dependencias, seccionales y regionales de una misma entidad pública, que no implican variación de los decidido por el Congreso de la República y que alude en todo caso a los recursos asignados a la entidad correspondiente, no se requieren los conceptos previos del Ministerio de Hacienda o del Departamento Nacional de Planeación. Para la Corte, es claro entonces que en todo caso, las partidas presupuestales a que alude el artículo 19 no pueden implicar traslados, adiciones o modificaciones presupuestales por vía administrativa que varíen las destinaciones y montos globales determinados por el Legislador y desagregadas en el Decreto de Liquidación del presupuesto correspondiente. Por consiguiente, el artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 fue declarado exequible, por el cargo analizado.

De otro lado, la Corte determinó que el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010, viola lo dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto y por ende, el mandato del artículo 151 de la Constitución Política. En efecto, la disposición demandada contraría el artículo 45 del Decreto 111 de 1996, que prescribe la forma en que se han de incorporar a los presupuestos de las entidades públicas, las obligaciones derivadas de condenas judiciales y conciliaciones, así como de laudos arbitrales. De acuerdo con la norma orgánica, el cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogación a cargo de las entidades públicas incluidas en el Presupuesto General de la Nación, no está sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona a que haya dinero disponible para la vigencia fiscal correspondiente. Por el contrario, el Estatuto Orgánico del Presupuesto (art. 45) ordena apropiar dentro de las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para cumplir con las decisiones judiciales adversas al Estado, acorde con lo consagrado en el artículo 348 de la Carta Política, cuando dispone en su inciso segundo que se habrán de incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas correspondientes a créditos judicialmente reconocidos, sin condicionar tal inclusión a que existan recursos disponibles. De ser así, se privaría a las sentencias de su fuerza vinculante, pues siempre existiría la posibilidad de que el Gobierno no presupuestara tales obligaciones, justificando el incumplimiento de las órdenes judiciales correspondientes, mediante su no inclusión en los presupuestos públicos respectivos, haciéndolas nugatorias.  

La Corte señaló que si bien es cierto que el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos contra el Estado debe realizarse en el marco de los procedimientos presupuestales propios de las entidades públicas, no por ello puede menoscabarse la obligatoriedad de cumplir siempre con las órdenes impuestas por decisiones de los jueces en firme, que se deriva de numerosos mandatos constitucionales, entre los cuales se incluye la estructuración de Colombia como un Estado Social de Derecho (art. 1º C.P.), la primacía normativa de la Constitución (art. 4º C.P.), la prevalencia de los derechos fundamentales (art. 5º C.P), el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), el deber del Estado de responder por los daños antijurídicos que le sean imputables (art. 90 C.P.), el carácter de función pública de la Administración de Justicia (art. 228 C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) y la fuerza de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), entre otros preceptos. La Corte resaltó que es la elaboración del presupuesto general del Estado la que debe sujetarse a las órdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades públicas y no al revés.

A lo anterior, se agrega que el artículo 38 acusado es contrario a la Carta Política por cuanto sujeta a la disponibilidad de recursos la incorporación a los presupuestos públicos, del reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías parciales a cargo de las entidades estatales. Al respecto, la Corte recordó que existe una línea jurisprudencial específica y detallada en el sentido de que el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías parciales, no puede someterse a la existencia de apropiaciones presupuestales para el efecto, puesto que tales prestaciones corresponden a derechos constitucionales fundamentales de los trabajadores. A juicio de la Corte, si bien las operaciones de pago de las cesantías parciales deben efectuarse en todo caso, en el marco de los presupuestos públicos correspondientes, el reconocimiento, liquidación y pago de tales prestaciones no pueden estar sujetos ni condicionados a que existan recursos para apropiar las partidas correspondientes, ya que ese condicionamiento es contrario a los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política, entre otros. Por estas razones, el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 fue declarado inconstitucional.

En relación con la facultad conferida al Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE por el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, la Corte  encontró que se ajusta al principio de unidad de materia propia de la ley anual de presupuesto. En efecto,  la facultad otorgada a un instituto específico para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional, como toda sustitución de activos, no requiere de operación presupuestal alguna, según lo dispone el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -al cual remite la disposición acusada- siempre que se realice conforme a la ley y no signifique erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se autorizan por el citado artículo 48 no generan erogación de recursos públicos, sino simplemente una subrogación de un activo por otro, de manera que pertenecen a la categoría de las denominadas como operaciones “neutras”, por cuanto no implican ni ingreso, ni gasto público en sentido estricto. Para la Corte, el artículo 48 corresponde a una disposición dirigida a establecer la correcta ejecución del presupuesto, razones claras que permiten concluir que no desconoce el mandato del artículo 352 de la Constitución, ni mucho menos el artículo 158 de la Carta, pues no es de ninguna manera ajena a la ley anual de presupuesto. En consecuencia, el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, se declaró exequible, por el cargo estudiado.

Por último, la Corte declaró inexequible el artículo 71 de la Ley 1420 de 2010, por desconocer los principios de unidad de materia y legalidad del gasto propios de la ley anual de presupuesto. Esta disposición autoriza la financiación de proyectos de construcción y adquisición de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y medias académica señaladas en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, con los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982.

La Corte encontró que el artículo 71 acusado, en lugar de contener una disposición conducente a asegurar la correcta ejecución del presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, lo que hizo fue modificar el destino de los recursos parafiscales nominales contemplados en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, sin ejecutar a 31 de diciembre de 2010. En efecto, la norma amplió la aplicación de esos recursos a proyectos de “construcción y adquisición de infraestructura” de instituciones de educación media técnica y media académica, lo que va más allá del solo mejoramiento establecido en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, lo que desconoce abiertamente los principios de unidad de materia y legalidad del gasto exigidos de la ley anual de presupuesto.

A lo anterior, se agrega que el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece que Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

Por las anteriores razones, la Corte procedió a declarar inexequible el artículo 71 de la ley 1420 de 2010.

 

 

4.        Salvamentos y aclaraciones de voto

El magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub manifestó su salvamento de voto respecto de la decisión de fondo adoptada con referencia al artículo 38 de la ley 1420 de 2010, toda vez que en su concepto, el demandante no cumplía en debida forma, con los requisitos mínimos establecidos por la ley y precisados por la jurisprudencia, en relación con la claridad, certeza, especificidad y suficiencia de los cargos formulados respecto de la citada disposición. Por tanto, a su juicio, la Corte Constitucional ha debido inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre los mismos.

Los magistrados Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto, se reservaron la presentación de una aclaración de voto respecto del fundamento de la decisión de exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1420 de 2010.

De otra parte, los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva salvaron el voto en relación con la inhibición de fallo de mérito respecto del artículo 9º de la ley 1420 de 2010, como quiera que en su concepto, la demanda cumplía con los requisitos mínimos exigidos para que la Corte pudiera proferir un fallo de fondo acerca de su constitucionalidad.

Si bien comparte esta última decisión, el magistrado Mauricio González Cuervo, se reservó la posibilidad de presentar una aclaración de voto referente a las razones de la anterior inhibición.

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Presidente

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