No. 28 Comunicado 25 de mayo de 2010

 

República de Colombia

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Corte Constitucional

 

   COMUNICADO No. 28                                 

     Mayo 25 de 2010

 

 

INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE FORMA DE LA CONVOCATORIA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL  PARA ADICIONAR  EL ARTÍCULO 34 DE LA CARTA POLÍTICA

 

EXPEDIENTE CRF-002          -     SENTENCIA C-397/10

M.P.  Juan Carlos Henao Pérez

 

 1.        Texto de la ley objeto de revisión.

 

LEY 1327 DE 2009

(julio 15)

 

Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. CONVOCATORIA. Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO

 

El pueblo de Colombia

 

DECRETA:

El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer inciso que quedará así:

 

En relación con los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley.

 

PARÁGRAFO. El Estado, a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la Comisión de Delitos contra Menores de Edad.

 

Aprueba usted el anterior inciso:

Sí ( )

No ( )

Voto en blanco ( )

 

ARTÍCULO 2o. La presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.

 

El Presidente del honorable Senado de la República,

HERNÁN ANDRADE SERRANO.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

GERMÁN VARÓN COTRINO.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.

 

REPUBLICA DE COLOMBIA GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y ejecútese.

Dada en Bogotá, D. C., a 15 de julio de 2009.

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

El Ministro del Interior y de Justicia,

FABIO VALENCIA COSSIO.”

 

2.      Fundamentos de la decisión

 La Corte empezó por recordar el alcance de su competencia sobre el referendo constitucional de iniciativa ciudadana que comprende el examen de los vicios de procedimiento en su formación respecto a la iniciativa legislativa ciudadana, el trámite de la ley y los eventuales vicios de competencia. 

La Corte encontró dos (2) vicios de procedimiento en el trámite del proyecto de ley ante el Congreso de la República:

Uno por no haber sido adjuntada la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil, prevista en los artículos artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana. Específicamente la certificación de manera completa sobre cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales. La ausencia de esta certificación inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República. Este es un vicio que afecta la validez del trámite legislativo al resultar un elemento fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa ciudadana que salvaguarda la democracia y los mecanismos de participación ciudadana. La Corte recordó que la certificación vino a ser presentada hasta finalizar el debate parlamentario, esto es, cuando se encontraba el proyecto de ley en trámite de conciliación, siendo leída en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Además, resaltó que es un tema de cumplimiento de la ley estatutaria, en cuanto al término para expedir la certificación.

 Un segundo vicio del procedimiento legislativo consiste en la modificación sustancial del texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana (principio de identidad flexible). En primer término, se modificó la expresión “procederá la pena de prisión perpetua de acuerdo con la ley” por la frase “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley”; para la Corte, la sustancialidad del cambio consiste en que mientras la primera expresión preveía en forma imperativa la imposición de la prisión perpetua, la segunda lo hacía facultativamente. Adicionalmente, se cambiaron las expresiones “maltrato severo” por “lesiones personales agravadas” y se agregó un nuevo parágrafo a nivel de política de prevención y constitucionalización de una institución como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

La Corte no entró a examinar los vicios de competencia.

 

3.       Decisión

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1327 de 2009, “Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.

4.     Salvamentos y aclaraciones de voto

4.1.  La magistrada MARIA VICTORIA CALLE CORREA manifestó su salvamento de voto porque si bien es cierto que se presentó un vicio en el trámite legislativo porque se dio inicio al proceso sin la certificación plena del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la aprobación de una ley de iniciativa ciudadana para la convocatoria a un referendo constitucional, tal circunstancia fue subsanada con la presentación de las certificaciones requeridas en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión plenaria en la que se votaría el informe de conciliación. Los precedentes constitucionales sobre subsanabilidad de vicios así lo permitían.

Además, este caso difiere del precedente constitucional inmediato (referendo de reelección presidencial, sentencia C-141/10), por cuanto en dicha oportunidad no existió certificación alguna.

De otra parte, la magistrada CALLE CORREA, salvó parcialmente el voto en cuanto en su concepto no existió modificación sustancial del texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana (principio de identidad flexible). A su juicio, la alocución “procederá la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley” reemplazada  por la frase “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley” no constituye transformación sustancial de la propuesta inicial, por lo que se respetaron los límites constitucionales.

4.2.  El magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO salvó el voto por las siguientes razones:

(i) Inexistencia de vicio de procedimiento por la no adjunción de “la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil, prevista en los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana”.

En primer término -a juicio del magistrado-, es impropia la exigencia de certificado alguno distinto de la acreditación de las firmas en cantidad no inferior al 5% del censo vigente. Los artículos 24 y 27 mencionados de la LEMP no aluden a otra certificación, y no corresponde al juez constitucional agregar al trámite de la ley de convocatoria a referendo requisitos no requeridos constitucional o legalmente. En segundo lugar, la omisión de presentación de la segunda certificación -de ser un requisito válido de trámite, en gracia de discusión-, constituiría un defecto en la iniciación del trámite legislativo perfectamente saneable, máxime teniendo en cuenta que fue presentado antes de la votación del texto definitivo y conciliado por las plenarias de ambas cámaras y que la demora en la presentación de dicha certificación no fue atribuible al Comité Promotor de la iniciativa ciudadana.

(ii) Inexistencia de vicio de procedimiento por “la modificación sustancial del texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana”.

A juicio del magistrado, la expresión “procederá pena de prisión perpetua de acuerdo con la ley” -texto de la iniciativa- no tiene el sentido que la decisión mayoritaria le atribuye, como proposición imperativa. El establecimiento en la Constitución de la procedencia de prisión perpetua , de acuerdo con la ley, significa la admisibilidad constitucional de dicha pena y no la obligación al legislador ni al juez de imponerla en todo evento de homicidio doloso, violencia sexual, secuestro o lesiones graves contra menores. De este modo, la expresión modificatoria “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley” -texto aprobado por el Congreso-, de indiscutible alcance facultativo, en modo alguno introdujo una modificación sustancial al texto de la iniciativa. No hubo tal alteración de un pretendido sentido imperativo del texto, sino una aclaración no sustancial del mismo.  Además, el ejercicio de la potestad legislativa incluye la facultad de introducir modificaciones al texto de la iniciativa, tal como lo prescribe la Constitución y, específicamente, la Ley de Mecanismos de Participación  Ciudadana.

 (iii) El magistrado lamentó que la Sala no se hubiese pronunciado sobre la existencia o no existencia de un posible vicio de competencia del Congreso, al convocar al Pueblo a pronunciarse sobre una reforma constitucional. A su juicio, con base en la discutible teoría de la “sustitución de la Constitución” -como fundamento del vicio de competencia del Congreso por exceso en el ejercicio del poder de reforma constitucional-, se viene gradualmente ejerciendo un control material de las reformas constitucionales no atribuido a la Corte, estableciendo límites al ejercicio del poder de reforma de la Constitución no fijados en la Carta Política,  petrificando la Constitución y, en el caso concreto, restringiendo injustificadamente el ejercicio del derecho fundamental de participación a los ciudadanos. Los posibles límites al poder de reforma de la Constitución deben consistir en parámetros jurídicos de control derivados de los propios límites de la soberanía y consagrados en el ordenamiento jurídico internacional, a falta de límites constitucionales expresos.

 

 4.3.   El magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, con fundamento en que en este caso la decisión adoptada por mayoría de declarar la inexequibilidad bien podría sustentarse en el hecho de que, conforme con el precedente adoptado en la sentencia C-141 de 2010, se estableció que en esta oportunidad tampoco se allegó, antes del inicio del trámite legislativo, la certificación de que tratara los artículos 24, 27 y 30 de la Ley 134 de 1994, vicio que, por sí solo, bastaba para que la ley examinada corriera la misma suerte que la Ley 1354 de 2009 relativa al referendo sobre la reelección presidencial. Igualmente estimó que se configuró un vicio que dio lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad por el cambio de pregunta surgida dentro del trámite legislativo en lo que atañe específicamente a la adición de un párrafo y la inclusión de lesiones personales como causante de la cadena perpetúa pero no en relación con los restantes ajustes introducidos a la pregunta por cuanto éstos no hicieron más que validar con arreglo a lo que verdaderamente correspondía, desde el punto de vista constitucional y legal el tema objeto de consulta.

4.4. El magistrado JORGE IVÁN PALACIO PALACIO señaló que debía partir de una premisa fundamental que es absolutamente diáfana e indefectible. Ella está dada en censurar profundamente toda conducta que menoscabe la integridad, vida y salud de los menores de edad. Es indiscutible la importancia que reviste para Colombia y la comunidad internacional el interés superior del menor (art. 44 de la Constitución y Convención sobre los Derechos del Niño). Comparto la preocupación que llevó a la ciudadanía en general a buscar mayores mecanismos de garantía de dicho interés superior, pero ello debe cumplirse dentro del ámbito del Estado constitucional y social de derecho, dada la existencia de valores y principios estructurales, concretamente el principio de dignidad humana. Consideró que la Corte ha debido continuar el examen de constitucionalidad en cuanto a efectuar el juicio de sustitución por eventuales vicios de competencia del Congreso, dado que se imponía realizar un control oficioso e integral que comprendiera la iniciativa ciudadana, el trámite legislativo y los eventuales vicios de competencia.

A su juicio, además de los dos vicios de trámite que presentó la Ley 1327 de 2009, se sustituyeron principios estructurales o elementos definitorios de la Constitución Política, porque:  

i) El Constituyente de 1991 estableció una Carta Política esencialmente humanista. La dignidad humana tiene una triple naturaleza constitucional ya que es un valor, un principio y un derecho fundamental autónomo, catalogado por este Tribunal como único valor absoluto que soporta la totalidad de los derechos humanos. De tal modo que constituye un principio fundante, estructural y eje definitorio del ordenamiento jurídico colombiano.

ii) Así, se constituye en un límite al poder punitivo del Estado. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (aprobado por la Ley 74 de 1968)[1] y la Convención Americana de Derechos Humanos (aprobada por la Ley 16 de 1972)[2], que hacen parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu, reconocen patrones de dignidad a la persona privada de la libertad, recomendando incluso la revisión periódica de las penas de larga duración. La comunidad internacional y los tratados internacionales de derechos humanos tienen por finalidad esencial la reforma y readaptación social de los penados, sin que ello se oponga a la retribución como última ratio. Los tratados internacionales de derechos humanos buscan prohibir el restablecimiento por ejemplo de la pena de muerte en los Estados que la han abolido[3].

 

iii) El establecimiento de la prisión perpetua anula toda forma de resocialización del condenado y con ello sustituye un pilar básico de la Carta Política, como lo es el principio de dignidad humana.

iv) La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma  respecto a las garantías contenidas en la Carta Política, lo es exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él (art. 93 superior). Así lo sostuvo la Corte en la sentencia C-578 de 2002, al señalar que la permisión de tratamiento diferente opera exclusivamente dentro del ámbito de aplicación de tal Estatuto. Allí se incluyó la pena de prisión perpetua cuando así lo justifique la extrema gravedad del crimen, siempre y cuando después de 25 años se revise la sentencia por la Corte Penal Internacional para determinar si ella debe ser reducida (art. 110 del Estatuto de Roma)[4]. Entonces, podría sostenerse que resulta más benigna la pena instituida en el Estatuto de Roma que la prevista en la legislación colombiana que establece hasta los 60 años de prisión, en principio sin beneficio condicional alguno, respecto a ciertos delitos contra los menores de edad (art. 199  del Código de la Infancia y de la Adolescencia). La declaratoria de exequibilidad de las disposiciones del Estatuto de Roma que contienen tratamientos diferentes, no autorizan, ni obligan, a los jueces nacionales, a imponer la pena de prisión perpetua, ni al legislador colombiano a establecer la imprescriptibilidad de las penas. Después no queda más que esperar la imposición de la pena de muerte.

v)  Se requiere revisar la actual política criminal del Estado en relación con la garantía de los derechos de los menores de edad. Protección que indiscutiblemente debe comprender hasta los dieciocho (18) años de edad (niñas, niños y adolescentes), como lo exige la Convención sobre los Derechos del Niño.

4.5.    El magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB anunció la presentación de una aclaración de voto, por cuanto si bien en acatamiento al  precedente jurisprudencial votó a favor de la inexequibilidad de la Ley 1327 de 2009, en su momento se apartó de la tesis sentada en la sentencia C-141/10 respecto de la inexequibilidad basada en la obligatoriedad del certificado para iniciar en el Congreso el trámite de una ley de convocatoria a referendo constitucional.  

4.6.   Por su parte, el magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA consideró que es “deber inexcusable del Estado en su conjunto, promover políticas integrales que aseguren la indemnidad de nuestros niños y niñas. Es este un propósito frente al cual es posible lograr un amplio y generalizado consenso, al cual me adhiero. Se trata no sólo de un mandato de la Constitución, sino de un imperativo ético ineludible en cualquier sociedad que se precie de civilizada. Sin embargo, la indiscutible relevancia del bien jurídico que se pretende proteger no autoriza acudir a cualquier clase de estrategia que socave los principios estructurales o los elementos definitorios de la Constitución cuya guarda nos ha sido confiada”.

Aclaró su voto diciendo que la posición mayoritaria se apartó en este juicio de la opción metodológica establecida por la Corte en su más próximo precedente (C-141 de 2010) sobre el análisis concurrente de vicios competenciales o de exceso en el ejercicio del poder de reforma constitucional, con vicios de trámite legislativo. El análisis debió ser integral como lo propuso y referido a todos los vicios, sean ellos competenciales o de trámite. Incluso, los dictados de la lógica determinan que el análisis de la Corte debe auscultar en primer orden los posibles desbordamientos de competencia del órgano de reforma, para  ingresar luego al estudio de los vicios de trámite.

Según el magistrado VARGAS SILVA, el país quedó sin conocer si la ley de convocatoria a referendo afectaba o no elementos esenciales, definitorios de la identidad originaria de la Constitución, si ello comportaba o no la sustitución del modelo constitucional vigente, si la iniciativa introducía penas que por su duración se consideran inhumanas y degradantes por el Constituyente originario, y por ende, si son o no, contrarias al principio de dignidad humana; si se modificaba sustancialmente la cláusula general de libertad;  si se sustituía la concepción de la pena en el estado social y democrático de derecho, en cuanto se apartaba del principio de proporcionalidad como criterio primario de justicia para la definición e imposición de las penas; si con la pregunta se socavaba o no,  profundamente,  el principio democrático en la aplicación del control social.

El Magistrado dijo complementar su voto por lo ya dicho y porque según su criterio, debió debatirse si una Constitución que funda su sistema jurídico y político en el reconocimiento de la dignidad del hombre  y que concibe la democracia pluralista como el instrumento para su realización, que parte de una concepción humanista de la pena, conforme a la cual el condenado mantiene su dignidad y la titularidad de los derechos fundamentales, iba o no a ser sustituída, con el marginamiento, la inocuización y la exclusión perenne de un individuo de la sociedad, cualquiera que sea el delito cometido, si se contradice o no, el principio de dignidad y si con ello se desdice de la democracia pluralista en la que las minorías (aún los infractores de la ley) deben ser considerados. Por ende, si la prisión perpetua resulta incompatible con la cláusula general de libertad,  que si  bien permite las limitaciones establecidas en la ley a este derecho, no tolera su supresión indefinida o definitiva, lo cual también quedó por debatirse. La concepción que una democracia constitucional tenga de la pena está atada a la concepción del Estado y al sistema de valores, principios, derechos  y deberes consagrados en la Constitución. Podía haberse discutido si el tránsito de una concepción de la pena sometida a límites temporales, a otra que permite su carácter ilimitado, subvierte el principio de proporcionalidad de las penas (Art. 13 C.P.) propio de un estado social y democrático de derecho fundado en la igualdad,  en la medida que se selecciona, de manera arbitraria, ciertas conductas para hacer más gravoso su castigo, sin consultar criterios de necesidad y adecuación del correctivo, ni proporcionalidad en la reacción.

Por último, según el magistrado VARGAS SILVA,  debió debatirse en el análisis sobre la eventual transgresión de vicios competenciales, los impredecibles costos que para el Estado de Derecho y la democracia pluralista acarrea la instauración de la prisión perpetua para determinados delitos, que no se verán compensados con una disminución significativa de la criminalidad contra menores. Para el, dada la multiplicidad de causas que origina la violencia contra los niños y las niñas, el enfrentamiento de este fenómeno delictivo requiere de una política criminal integral que involucre los componentes educativo, asistencial y preventivo, entre otros. La experiencia ha demostrado que el establecimiento de penas de larga duración, o la perpetuidad de las mismas, alimenta el carácter simbólico del derecho penal y pone al descubierto la incapacidad de la estrategia puramente represiva para afrontar una problemática que se origina en multiplicidad de causas de naturaleza sociológica, educativa, cultural, económica, fenómeno que el Estado debe enfrentar de manera contundente y eficaz, sin depositar su confianza de manera prioritaria en  la amenaza de la pena.

 

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

 

 

 

 



[1] Artículo 10. 1. Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. […] 3. El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados. Los medelincuentes estarán separados de los adultos y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su edad y condición jurídica.

[2] Artículo 5. Derecho a la Integridad Personal. 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral. 2. Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. 3. La pena no puede trascender de la persona del delincuente. […] 6. Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados.

[3] Artículo 4º, numeral 3, de la Convención Americana de Derechos Humanos: “No se restablecerá la pena de muerte en los Estados que la han abolido.”

[4] Examen de una reducción de la pena. […] 3. Cuando el recluso haya cumplido las dos terceras partes de la pena o 25 años de prisión en caso de cadena perpetua, la Corte examinará la pena para determinar si ésta puede reducirse. El examen no se llevará a cabo antes de cumplidos esos plazos.

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