No. 46 comunicado 22 y 23 de noviembre de 2011

República de Colombia

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Corte Constitucional

 

          COMUNICADO No. 46     

          Noviembre 22 y 23 de 2011

 

 

El silencio administrativo positivo a favor del recurrente por la no resolución oportuna de recursos contra actos sancionatorios, resulta acorde con un orden justo, el debido proceso y los principios de celeridad y eficacia de la función administrativa

 I.  EXPEDIENTE D- 8474  -    SENTENCIA C-875/11   (noviembre 22) 

     M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.        Norma acusada

LEY 1437 DE 2011

(Enero 18)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

 

Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.

La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3.        Fundamentos de la decisión

En este caso, la Corte debía determinar si el plazo que contempla la norma parcialmente acusada para resolver los recursos que se interpongan en procesos administrativos contra actos sancionatorios y la resolución favorable al recurrente en el evento de que no se decida en tiempo en dicho lapso, desconocen la vigencia de un orden justo (art. 2º C.P.), el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), la facultad que tienen los ciudadanos de solicitar sanciones administrativas (art. 92 C.P.) y los principios que rigen la función pública (art. 209 C.P.).

El análisis de la Corte comenzó por observar que la regla general en el ordenamiento jurídico colombiano, es la de que agotados los plazos que tiene la Administración para dar respuesta a un requerimiento de carácter general o individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el requerimiento. Esta figura se denomina silencio administrativo negativo, que genera un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma Administración o la jurisdicción. Excepcionalmente, el legislador puede establecer que la ausencia de respuesta frente a una solicitud, se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisión de respuesta origina una situación a favor del interesado, que debe protocolizar en la forma en que lo prescribe el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo actualmente vigente.

Desde la perspectiva constitucional, la figura del silencio administrativo configura una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda (i) hacer valer sus derechos ante la Administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte de la Administración; (ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la Administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que ese mutismo concreta en su cabeza un derecho. Para la Corte, esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la Administración de justicia, vulnerados por la Administración, al no ofrecer una respuesta oportuna a los requerimientos elevados por los ciudadanos. Aclaró que esta ficción no exime a la Administración de absolver la solicitud, pues sólo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la vía gubernativa contra el acto ficto, acude a la autoridad judicial y se profiere el auto admisorio de la demanda (art. 40 C.C.A.). Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los recursos contra los actos de la Administración son expresiones del derecho fundamental de petición, razón por la cual, el Estado está obligado a resolverlos en los términos establecidos en la ley y en el evento de que no sea así, entender que frente a ellos opera la figura del silencio administrativo negativo, cuando el legislador no disponga otra cosa, para que el administrado pueda dirigirse ante la jurisdicción o ver satisfecha su pretensión.  De esta forma, la figura del silencio administrativo en el marco del Estado social de derecho permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y eficacia en el caso del silencio negativo, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro.

En concreto, el artículo 52 parcialmente acusado, establece una modalidad de silencio administrativo positivo frente a la omisión en resolver los recursos contra actos administrativos sancionatorios. Esta disposición hace parte del capítulo III del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, referente al procedimiento administrativo sancionador del cual es titular el Estado como una manifestación del jus punendi. La Corte advirtió que acorde con el artículo 29 de la Constitución, dicho procedimiento exige que en todas sus etapas se observen las garantías propias del debido proceso. Como parte de este derecho, el legislador debe fijar unos plazos razonables para que las autoridades resuelvan la situación jurídica de quien es investigado. Además, los principios que rigen la función administrativa exigen que las actuaciones administrativas cumplan los requisitos de celeridad y eficacia para lograr los fines del Estado, entre ellos, la efectividad de los derechos de los asociados, como lo es el debido proceso.

En este orden, la Corte consideró que el término de un año fijado por el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer en un término más que razonable para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa. Cosa distinta es que en circunstancias excepcionales de fuerza mayor o caso fortuito, pueda justificarse la mora en la resolución del recurso. Contrario a lo sostenido por el demandante, la preeminencia de los derechos fundamentales exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido, es el establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro los cuales la Administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. Uno de esos efectos, es la procedencia del silencio administrativo positivo previsto en la disposición acusada, en donde la Administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En últimas es un apremio para la Administración negligente, una carga que se impone por el legislador en ejercicio de su potestad de configuración, para que la Administración resuelva en tiempo el recurso interpuesto por el infractor. A juicio de la Corte, las consecuencias por las omisiones de la Administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano. Esta medida tiene un fin importante y legítimo, en cuanto propicia la garantía de los principios de celeridad y efectividad propios de la función administrativa y los derechos fundamentales de los asociados. De esta forma, el silencio administrativo positivo resulta un medio idóneo para conseguir la finalidad que persigue el legislador, es decir, que es efectivamente conducente para soliviar las cargas impuestas a los administrados por la inactividad o desidia del Estado al dejar de responder una solicitud, en este caso, un recurso.

La Corte no encontró razón alguna para considerar que la procedencia del silencio administrativo positivo en materia de recursos frente a la facultad sancionadora del Estado vulnere los postulados de la Constitución de 1991, entre otros, la vigencia de un orden justo, el derecho al debido proceso y los principios que rigen la función pública. Por el contrario, la consagración de esta figura se ajusta a esos postulados porque el ciudadano no tiene porqué soportar la inactividad del Estado y es a éste al que le corresponde actuar con observancia de los principios de eficacia y celeridad para resolver en tiempo los recursos presentados. En consecuencia, procedió a declarar la exequibilidad  del aparte demandado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

4.         Salvamentos de voto

Los magistrados María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo se apartaron de la decisión anterior, por considerar que en efecto, como lo aduce el demandante, el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, como consecuencia de no haberse resuelto en el término de un año los recursos interpuestos contra sanciones administrativas, es un medida desproporcionada, violatoria de un orden justo, el debido proceso, la igualdad y los principios constitucionales que orientan la función administrativa.

En concepto de la magistrada Calle Correa, resulta del todo desproporcionado que por el mero transcurso del tiempo, sin tener en cuenta muchos factores que dificultan una decisión en dicho plazo o la negligencia de un funcionario, desaparezca una sanción que ha sido impuesta después del agotamiento de un proceso administrativo adelantado con todas las garantías y un acervo probatorio que lleva a presumir la responsabilidad del infractor. Además, vulnera el derecho de igualdad, en la medida que frente a la misma situación, un recurrente que ha infringido la ley se vea favorecido por la ausencia de pronunciamiento del Estado debido a la negligencia de un funcionario o la complejidad del recurso, mientras que otro si tendrá una decisión de fondo en uno u otro sentido, que puede no serle favorable en similares circunstancias. No debe olvidarse que se trata del ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado que busca restaurar el detrimento causado a intereses de orden general por la infracción de la ley, que quedarán sin sanción. De esta manera, se contraria la vigencia de un orden justo, en concordancia con las finalidades esenciales del Estado estipuladas en el artículo 2º de la Constitución y con los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 superior. Por estas razones, la disposición legal demandada ha debido ser retirada del ordenamiento jurídico.

Por su parte, el magistrado Mendoza Martelo manifestó que no compartía la posición de la mayoría, según la cual, la norma acusada no resulta contraria a la Constitución, sobre la base de considerar que las consecuencias de las omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano. Aclaró, que la norma acusada opera en el campo del derecho administrativo sancionador y no en el campo propiamente disciplinario. En todo caso, se trata de sancionar a quien, según quedó demostrado y justificado en la actuación correspondiente, ha incurrido en un comportamiento contrario a derecho, frente a lo cual lo que está de por medio no es nada más ni nada menos que el interés general, por cuanto es  precisamente a la comunidad a quien le interesa que la conducta que se muestra contraria a los principios que informan la función administrativa, se sancione. De manera que existe una tensión entre el interés particular del sancionado y el interés general de la comunidad y, de acuerdo con la Constitución, debe primar este último. En esos términos la solución no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo vencimiento genera un silencio positivo tan gracioso y extremo que hace desaparecer la sanción no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameriten imponerla, sino, más bien, en adoptar las medidas suficientemente persuasivas que obligaran a que el funcionario resolviera el recurso oportunamente, dejando a salvo el interés general que, a no dudarlo, propugna por que se sancione, ejemplarmente, al funcionario o particular que ha procedido en contra de la ley o el reglamento.

En su concepto, es irracional que en este caso se privilegie la opción que claramente desconoce el interés general y desatiende los principios de la función administrativa, impeditiva de que se materialice o quede en firme la sanción impuesta a quien ha dado lugar a ella, según decisión que así lo reconoce, por la de que efectivamente se resuelvan los recursos, previo examen de  la solidez de los argumentos que los sustenten y que permitan concluir en la validez de la sanción o en su revocatoria, si es el caso, como, en principio, es lo conducente. Observó que la precariedad del término fijado para que quepa deducirse un efecto  tan perturbador del interés general queda en exhibición frente a la consideración de que, conforme con los artículos del nuevo Código Contencioso Administrativo  que regulan la vía gubernativa, tanto en el trámite del recurso de reposición como en el trámite de la apelación, cabe la posibilidad de pedir pruebas cuya práctica, si son numerosas, como las que suelen solicitarse en estos casos, inclusive con el apremio de la acción de tutela, bien puede agotar, con una aguzada estrategia jurídica en apariencia diligente, al punto de ocultar un ánimo dilatorio, el lapso fijado para la resolución de los recursos. Esto es, resulta claramente factible la posibilidad de que los recursos no se resuelvan oportunamente a objeto de propiciar el efecto que permite dejar sin piso la sanción, no porque se demostró su improcedencia sino por vencimiento de términos, no obstante que abunden razones para su imposición.

A juicio del magistrado Mendoza Martelo, lo que ha debido privilegiarse es la adopción de apremios tendientes a la pronta resolución de la vía gubernativa con lo cual se satisfaga el legítimo interés del sancionado, en primera instancia, a una pronta resolución de su situación, según lo demandan las directrices del debido proceso, y no propiciar, en contra del interés general, que la situación comprometida del administrado objeto de una sanción preliminar devenga en ineficaz o nugatoria por virtud de una ficción legal, a su juicio irracional, y no como consecuencia de un pronunciamiento objetivo y expreso, que necesariamente debería producirse, en el que se concluya sobre si, en realidad, la sanción era o no procedente, pues ello conculca abiertamente el principio constitucional que le da prevalencia al interés general y los que informan los derroteros por los que debe discurrir la función administrativa.

 

Tipificación del acceso carnal abusivo o de actos sexuales distintos de este acceso con persona menor de catorce años, no vulnera el derecho de igualdad ni los derechos consagrados en el artículo 44 de la Constitución a favor de los menores de edad

 II. EXPEDIENTE D- 8520  -    SENTENCIA C-876/11   (noviembre 22) 

      M.P. Mauricio González Cuervo

 

1.        Normas acusadas

LEY 599 DE 2000

(Julio 24)

Por la cual se expide el Código Penal

 

ARTICULO 208. ACCESO CARNAL ABUSIVO CON MENOR DE CATORCE AÑOS. [Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1236 de 2008]. El que acceda carnalmente a persona menor de catorce (14) años, incurrirá en prisión de doce (12) a veinte (20) años.

ARTICULO 209. ACTOS SEXUALES CON MENOR DE CATORCE AÑOS. [Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 1236 de 2008]. El que realizare actos sexuales diversos del acceso carnal con persona menor de catorce (14) años o en su presencia, o la induzca a prácticas sexuales, incurrirá en prisión de nueve (9) a trece (13) años.

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “… de catorce (14) años” contenidas en los artículos 208 y 209 de la Ley 599 de 2000.

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte examinó el alcance de la sentencia C-146/94 que se pronunció sobre los artículos 303 y 305 del anterior Código Penal (Decreto ley 100 de 1980), los cuales tenían contenidos normativos similares a los de los artículos 208 y 209 de la Ley 599 de 2000 que se demandan parcialmente en el presente proceso, con el fin de de determinar si existía o no cosa juzgada. Así mismo, frente a la sentencia C-1095/03 en la que se analizaron los artículos 208 y 209 de la Ley 599 de 2000, que diferían entonces en el porcentaje de la pena, aspecto que no se discute en esta ocasión. Al respecto, además de diferir en el rango de la pena imponible y en la denominación del segundo tipo penal, la Corporación encontró que no puede hablarse en este caso de cosa juzgada formal ya que los contenidos normativos que se acusan de inconstitucionalidad en la presente demanda  no son absolutamente iguales a los acusados en las anteriores decisiones. Con todo, confirmó que se estaba en presencia del fenómeno jurídico de la cosa juzgada material respecto del cargo de incompetencia del legislador para establecer una protección penal diferenciada a los menores de edad frente a los actos sexuales abusivos de que puedan ser víctimas, por cuanto en la sentencia C-146/94 se examinaron los contenidos normativos acusados bajo el contexto de la libertad de configuración legislativa. Sin embargo, al centrarse el fallo en dicho aspecto respecto de la calificación del sujeto pasivo por razón de su edad, el alcance de la cosa juzgada material es relativo, esto es, referido a ese cargo específico. Por tal motivo, la Corte procedió a examinar el supuesto desconocimiento de los artículos 44 y 13 de la Constitución invocados en esta ocasión por el demandante, sobre los cuales no hubo juicio expreso en las mencionadas sentencias.

La Corte resaltó el conjunto de preceptos de orden superior que consagran la protección especial de los niños, entre otros aspectos, contra toda forma de abuso sexual, a la vez que ordenan al Estado –al igual que a la familia y a la sociedad- asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, derechos que “prevalecen sobre los derechos de los demás”, según lo prescribe el artículo 44 de la Constitución. A su vez, la Convención sobre los Derechos de los Niños en su artículo 1º define que para los efectos de esta Convención, “se entiende por niño todo ser humano menor de 18 años de edad, salvo que en virtud de ley que le sea aplicable, haya alcanzado la mayoría de edad”. En todo caso, precisó que los tratados internacionales de derechos humanos en momento alguno desconocen la potestad de los Estados, a través de su órgano legislativo, para regular esta materia. De la definición de edad del menor no se colige necesariamente que la protección que el orden jurídico brinde a los menores deba ser idéntica para todos ellos, con prescindencia absoluta de la edad. Por ejemplo, en la Declaración de los Derechos del Niño (principio No. 9) señala que “no deberá permitirse al niño trabajar antes de una edad mínima adecuada”, lo cual significa que existe la posibilidad de que –dentro del rango de edades propias del concepto de niño- se establezca legalmente una edad mínima para trabajar. En el mismo sentido, el Convenio 138 de la OIT, muestra la viabilidad de que el Legislador establezca diferenciaciones en relación con la edad del menor para ejecutar trabajos que no afecten su salud, desarrollo integral y educación.

De igual manera, la Corte observó que las leyes civiles y penales prevén tratamientos diferenciados a los niños. En materia civil, entre otras disposiciones, se encuentran las definiciones de niño e impúber con consecuencias jurídicas respecto de la validez de ciertos actos jurídicos, la nulidad del matrimonio cuando se ha contraído entre hombre y mujer menores de 14 años. Así mismo, el Código de la Infancia y la Adolescencia diferencia los niños (0-12 años), de los adolescentes (12-18 años) y las normas laborales establecen la edad mínima de admisión al trabajo en 15 años. Las propias leyes penales registran otros casos de protección diferenciada como la responsabilidad penal respecto de conductas realizadas por mayores de 14 años y que no hayan cumplido 18 años de edad, así como dentro de los criterios para determinar una sanción a un menor está la edad del adolescente, quien debe recibir servicios sociales y de salud durante la sanción de internamiento, por una persona con formación profesional idónea acorde con su edad. La utilización de menores de edad en la comisión de delitos se agrava si se trata de un menor de 14 años y es un agravante de la explotación sexual comercial de persona menor de edad si la conducta se realiza respecto de un menor de 14 años. Igual consecuencia se presenta cuando se utilice o facilite medios de comunicación para ofrecer actividades sexuales con menor de 18 años, entre otros tratamientos diferenciados en materia penal.

Dada la protección penal otorgada a los menores de edad inferior a catorce años frente a conductas de abuso sexual, la Corte consideró que existen razones fundadas para que el legislador, en desarrollo de su potestad configurativa en materia penal, hubiera decidido concentrar la protección en este rango de personas menores. A diferencia de los casos de violación de personas y delitos sexuales mediados por actos de coerción, el carácter abusivo de las conductas punibles tipificadas en los artículos 208 y 209, deriva de la circunstancia de ser realizados con persona que físicamente aún no ha llegado a la plenitud de su desarrollo corporal y especialmente, por tratarse de seres  humanos que no han desarrollado su madurez volitiva y sexual, lo cual se presta para el aprovechamiento indebido de personas que los aventajan en lo corporal e intelectual y precipitándolos precozmente a unas experiencias para los que no están adecuadamente preparados, con consecuencias indeseadas como el embarazo prematuro y la asunción de responsabilidades que exceden sus capacidades de desempeño social. Advirtió que es en el contexto social de la posibilidad de desarrollar la sexualidad, que esta Corporación ha reconocido los derechos sexuales y reproductivos, para mostrar que las personas que tienen la capacidad de desarrollar su sexualidad cuentan con unos derechos que deben ser respetados y no pueden ser constreñidos o vulnerados. Por consiguiente, no hay razón para extrañar la protección específica de las normas demandadas para los menores de 14 años, ya que lo abusivo no son los actos en sí mismos –exentos de violencia en este caso- sino su realización en personas sexualmente menores. En consecuencia, no hay vulneración del artículo 44 de la Constitución, ya que no existe para las personas entre los 14 y los 18 años de edad un deber de protección especial en esta materia de idéntica manera a la que se predica de los menores de 14 años.

Las mismas razones proceden para desvirtuar el cargo por violación del artículo 13 de la Carta Política. En efecto, la diferenciación realizada por el Congreso de la República entre menores de 14 años y los menores mayores de 14 años persigue fines constitucionalmente legítimos, pues es un instrumento legislativo que permite materializar la protección del artículo 44 superior en aquellos menores cuya capacidad volitiva y desarrollo sexual no está configurado plenamente. A juicio de la Corte, la medida tomada resulta idónea y adecuada debido a que, aunque no medie coerción, lo cierto es que la capacidad de comprensión de una persona menor de 14 años y su valoración del acto sexual no es adecuada para su edad. Por eso, la ley lo protege, aún de su propia decisión, con el fin de salvaguardar no sólo sus derechos sexuales y reproductivos, sino también su libre desarrollo de la personalidad. De igual modo, la medida diferenciada sin duda, persigue un fin constitucional, por cuanto el artículo 44 de la Carta reconoce a los menores de edad no sólo como sujetos de especial protección, sino además, como sujetos de una protección reforzada. Así, evitar que sobre menores de 14 años se ejerzan actos abusivos de tipo sexual cumple fielmente con los propósitos señalados por la Constitución para los niños, en este caso, los menores de 14 años.

Con fundamento en los argumentos anteriores, la Corte encontró que las conductas punibles tipificadas en personas de menores de 14 años, según la tipificación hecha en los artículos 208 y 209 de la Ley 599 de 2000, se ajustan a los preceptos constitucionales con los cuales se confrontaron y en consecuencia, las expresiones normativas demandadas fueron declaradas exequibles.

 

4.        Aclaración de voto

La magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la presentación de una eventual aclaración de voto, sobre algunos de los fundamentos de la anterior decisión.

 

La exigencia de prestar una caución para solicitar la devolución de impuestos, que cubra además de este monto, las sanciones previstas en el estatuto tributario, resulta contraria al principio de buena fe

 

 III. EXPEDIENTE D- 8571 -  SENTENCIA C-877/11  (noviembre 22) 

      M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

 

ARTÍCULO 18. DEVOLUCIÓN CON PRESENTACIÓN DE GARANTÍA. Modifícase el artículo 860 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

Artículo 860. Devolución con presentación de garantía. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto siempre que estas últimas no superen diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la Administración de Impuestos, dentro de los veinte (20) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.

La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos (2) años. Si dentro de este lapso, la Administración Tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la declaración, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si este se produce con posterioridad a los dos años.

En el texto de toda garantía constituida a favor de la Nación –Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales–, deberá constar expresamente la mención de que la entidad bancaria o compañía de seguros renuncia al beneficio de excusión.

El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa evaluación de los factores de riesgo en las devoluciones, podrá prescribir mediante resolución motivada, los contribuyentes o sectores que se sujetarán al término general de que trata el artículo 855 de este Estatuto, aunque la solicitud de devolución y/o compensación sea presentada con garantía, caso en el cual podrá ser suspendido el término para devolver y/o compensar hasta por un máximo de noventa (90) días conforme con lo previsto en el artículo 857-1.

En todos los casos en que el contribuyente o responsable corrija la declaración tributaria cuyo saldo a favor fue objeto de devolución y/o compensación, tramitada con o sin garantía, la Administración Tributaria impondrá las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto, previa formulación del pliego de cargos y dará traslado por el término de un (1) mes para responder, para tal efecto, el pliego de cargos debe proferirse dentro de los dos (2) años siguientes a la presentación de la declaración de corrección”.

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto siempre que estas últimas no superen diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes” del artículo 18 de la Ley 1430 de 2010.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte precisó que no obstante que la demanda se dirige contra todo el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010, los cargos de inconstitucionalidad se contraen a la expresión “más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto siempre que estas últimas no superen diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, contenida en el inciso primero de esta disposición, respecto de la cual ha de resolver si la exigencia de una garantía previa para obtener la devolución de impuestos ya pagados, vulnera la presunción de inocencia, en la medida en que se partiría de la responsabilidad no probada del contribuyente. De otro lado, la Corte debe establecer si dicha exigencia desconoce el principio de buena fe, por cuanto el legislador estaría suponiendo que el contribuyente elevó una solicitud de devolución amañada que impone al contribuyente la suscripción de una caución que cubre además del monto objeto de devolución, eventuales sanciones tributarias.

El punto de partida del examen realizado por la Corte radica en el mandato constitucional contenido en el artículo 29 superior, de observancia del debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, es decir, que obliga no solamente a los jueces sino también a los organismos y dependencias de la Administración pública. A su vez, el debido proceso administrativo consiste en que los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse tanto a la ley como a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto funcionamiento de la Administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y de contera, contrarios a los principios del Estado de derecho. De igual modo, la jurisprudencia ha señalado que el debido proceso administrativo comprende todo el ejercicio que debe desarrollar la Administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la Administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos.

Indicó que en esencia, el debido proceso comprende un conjunto de principios, tales como el de legalidad, el del juez natural, el de favorabilidad en materia penal, la presunción de inocencia y el derecho de defensa, los cuales constituyen verdaderos derechos fundamentales. El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la “facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar y contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses” (sentencia T-1021/02).

En el caso concreto, la Corte consideró que el legislador tributario, al establecer que el contribuyente que pretenda obtener una devolución, deberá previamente suscribir una garantía equivalente al monto objeto de aquélla, más unas sanciones (previstas en el artículo 670 del Estatuto Tributario), siempre que éstas no superen los diez mil (10.000) salarios mínimos legales vigentes, no está violando la presunción de inocencia, ni invirtiendo la carga de la prueba; simplemente le ha impuesto una carga al ciudadano que libremente decida acogerse al procedimiento de devolución con garantía. En efecto, la norma acusada no impone sanción administrativa alguna, motivo por el cual no puede hablarse de una violación al debido proceso administrativo. Por consiguiente, el cargo por violación al artículo 29 superior no está llamado a prosperar.

En cuanto al presunto desconocimiento del principio de buena fe, que según el artículo 83 de la Constitución, se presumirá en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, la Corte recordó que es un principio general del derecho que irradia innumerables aspectos del ordenamiento jurídico. Específicamente, en materia tributaria, el juez constitucional ha estimado que el principio de buena fe no es absoluto, por ejemplo cuando el contribuyente ha incumplido sus obligaciones tributarias, la Corte ha señalado que es admisible que la ley presuma que su actuación no está provista de buena fe (Sentencia C-690/96). No obstante, cuando se trata de la constitución de cauciones, si bien prima facie se ha considerado como una carga válida, es necesario que supere un test de razonabilidad. Para tal efecto, el contenido de la caución no es irrelevante en términos constitucionales.

Analizando el caso concreto, la Corte consideró que el legislador tributario, al establecer que el contribuyente que pretenda obtener una devolución, deberá previamente suscribir una garantía equivalente al monto objeto de aquella, más unas sanciones (previstas en el art. 670 del S.T.), siempre que éstas no superen los diez mil (10.0000) salarios mínimos legales vigentes, está partiendo precisamente de la mala fe del ciudadano. En principio, no encontró reparo alguno a que el legislador haya previsto como carga al contribuyente la prestación de una caución que ampare el monto objeto de devolución, toda vez que se está ante una carga razonable, encaminada a que el Estado no sufra mengua alguna de llegar a realizarse una devolución injustificada de impuestos. No sucede lo mismo con la extensión de la caución a las eventuales sanciones que impondría la Administración al contribuyente por el reclamo y pago de devoluciones injustificadas, pues está presumiendo la mala fe del contribuyente, por cuanto la medida se orienta a amparar unos riesgos futuros e inciertos.

Ahora bien, la Corte precisó que no cabe duda que la Administración puede imponerle las sanciones correspondientes a aquel contribuyente que, obrando de mala fe, solicite temerariamente la devolución de impuestos a la cual no tiene derecho. Sin embargo, el legislador no puede crear una medida, como lo es la caución objeto de análisis, que parta de suponer que todos los contribuyentes obrarán dolosamente. Además, conduce a un resultado perverso como lo es desestimular las solicitudes legítimas de devoluciones por la imposibilidad de cancelar tales cauciones.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar inexequible la expresión “más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto siempre que estas últimas no superen diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, que hace parte del artículo 18 de la Ley 1430 de 2010.

 

La Sanción por violación a las condiciones de una exención por compra y distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo en las zonas de frontera, está sujeta a un término de prescripción de tres años

 

 IV.   EXPEDIENTE D- 8396 -  SENTENCIA C-878/11  (noviembre 22) 

         M.P. Juan Carlos Henao Pérez

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

ARTÍCULO 8o. SANCIÓN POR VIOLACIÓN A LAS CONDICIONES DE UNA EXENCIÓN. Sin perjuicio de las sanciones penales, administrativas y contractuales a que hubiere lugar, el que al amparo del artículo 1o de la Ley 681 de 2001 y sus normas reglamentarias, o las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan, adquiera combustibles líquidos derivados del petróleo y no los distribuya dentro de los departamentos y municipios ubicados en las zonas de frontera de que trata la ley en mención o los distribuya incumpliendo con la normatividad establecida para el abastecimiento de dichas regiones, será objeto de una sanción equivalente al 1000% del valor de los tributos exonerados.

Para tal efecto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dará traslado del pliego de cargos a la persona o entidad, quien tendrá el término de un (1) mes para responder.

Vencido el término de repuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis (6) meses para aplicar la sanción correspondiente, a través del procedimiento previsto en el Estatuto Tributario.

Esta sanción podrá imponerse por las actividades de los últimos tres (3) años”.

 

 

2.        Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso final del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, en el entendido de que el término allí previsto consagra una prescripción especial a la facultad sancionatoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte definir, si la norma acusada establece la aplicación retroactiva de una sanción tributaria o un término de prescripción de la acción fiscalizadora de la Administración, para sancionar eventuales infracciones en las condiciones establecidas en la Ley 681 de 2001, pues de ello depende su conformidad o no con el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución y el principio de irretroactividad de las normas tributarias establecido en el artículo 363 de la Carta.

En primer lugar, la Corte precisó la naturaleza y el alcance de la norma legal impugnada, en cuanto tipificó, sin perjuicio de las sanciones penales, administrativas y contractuales, como infracción tributaria, la conducta de violar las condiciones de exención a que se refiere el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y en tal evento estableció una sanción equivalente al 1000% del valor de los tributos exonerados. Del supuesto jurídico extrajo que el mismo se relaciona esencialmente, con el incumplimiento de las condiciones para recibir un beneficio tributario y por lo tanto, el inciso demandado comparte los rasgos de una norma legal de naturaleza tributaria, que no es otra que toda aquella que guarda relación con el nacimiento, determinación y cumplimiento de las obligaciones pecuniarias a cargo de los particulares para contribuir al sostenimiento del Estado y al cumplimiento de sus obligaciones para con la comunidad, así como con los beneficios de naturaleza fiscal que se establecen a favor de esos mismos contribuyentes como instrumentos económicos de carácter tributario.

Advirtió que en efecto, como lo afirma el actor, el inciso final del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010 reviste un carácter ambiguo, en la medida que es posible inferir de su tenor literal más de un significado. Así, una de las interpretaciones posibles indica que la disposición según la cual “Esta sanción podrá imponerse por las actividades de los últimos tres (3) años”, establece una retroactividad en la aplicación de la sanción tributaria descrita. En este sentido, la disposición habilitaría a la Administración de Impuestos para aplicar la sanción allí prevista a las conductas que vulneren lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001, realizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1430 de 2010, lo que a todas luces viola el principio de irretroactividad de las normas tributarias (art. 363 C.P.), así como el principio de legalidad (art. 29 C.P.). Otra interpretación, tiene relación con la determinación de un plazo de prescripción fiscal especial que reconoce el ordenamiento tributario a la Administración para sancionar a los distribuidores de combustibles líquidos, distinta de la prevista de manera general del Estatuto Tributario (art. 638). Según esta interpretación, la Administración contaría con el plazo de tres años siguientes al período en el cual ocurrió o cesó la conducta sancionable descrita en el artículo de la Ley 678 de 2001, para expedir el acto administrativo sancionatorio. A partir de esta interpretación, la norma no estaría indicando que pueda sancionarse conductas acontecidas con anterioridad al 29 de diciembre de 2010, sino que el término máximo con que cuenta la Administración para expedir el acto sancionatorio es de tres años a partir de la verificación de la conducta sancionable, con lo cual se amplía el término de prescripción general de la sanción de dos (2) años a tres (3) para este caso particular.

La Corte determinó que la primera interpretación no puede ser aceptada por razones claras y fundadas que afectan su constitucionalidad, toda vez que en materia tributaria la Constitución consagra de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad (art. 363) y que tratándose de leyes que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, sólo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley (art. 338), con lo cual se proscribe de manera categórica cualquier efecto hacia el pasado de normas tributarias que afecten de manera negativa al contribuyente. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el principio de irretroactividad de la ley tributaria tiene como justificación la defensa del contribuyente frente a la imposición repentina de nuevas o más gravosas cargas. Sin embargo, asume que su aplicación no puede ser absoluta cuando se trate de modificaciones que resulten benéficas al contribuyente acogiendo un carácter eminentemente garantista. En este sentido ha aceptado la validez de la aplicación inmediata de tales modificaciones respecto de los denominados tributos de período, es decir, siempre que los hechos económicos no se hayan consolidado, caso en el cual se está frente al fenómeno de restrospectividad de la ley y no de retroactividad propiamente dicha. No obstante, es claro que en el presente caso, la norma acusada no se encuentra en este supuesto.

En cuanto a la segunda interpretación que surge como consecuencia del carácter ambiguo del inciso final del artículo 8º, según la cual, la norma se refiere a un plazo especial de prescripción con que cuenta la Administración para la imposición de una sanción fiscal, la Corte no encontró reparos de ninguna naturaleza, en la medida que surge de la libertad de configuración del legislador en materia tributaria que se irradia en su potestad sancionatoria. Es claro que la creación de las etapas  que integran un procedimiento administrativo, sea general o especial, es de competencia exclusiva del legislador que, en todo caso, está limitada por ciertos principios de rango constitucional, tales como el debido proceso, la seguridad jurídica y confianza legítima. Entre esas garantías, se encuentra que la facultad sancionatoria está sujeta a la prescripción, que impone un límite temporal a la misma, de forma que tal potestad no quede indefinidamente abierta acorde con el principio de seguridad jurídica.

Para la Corte, esta segunda interpretación además de ser plausible, resulta necesaria, pues con esa interpretación se garantiza que los administrados posean seguridad jurídica frente a la actuación de la Administración, cuando se pretenda investigar las conductas previstas en el artículo 8º de la Ley 1430 de 2010. En efecto, el establecimiento de un término de prescripción, es una herramienta eficaz de la que dispone el legislador para que la facultad de la Administración se encuentre sujeta a los límites constitucionales y es así como la Corte Constitucional consideró que se debe interpretar el inciso final del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, en el entendido que el término de tres años previsto en la norma censurada, es de prescripción de la acción sancionatoria que inicia a partir de su vigencia y no una retroactividad de la facultad sancionatoria de la Administración, sentido bajo el cual se declaró exequible de manera condicionada el inciso acusado.

De esta forma, la Corte descartó la interpretación que hizo la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- en su intervención, al considerar que la norma demandada no es ambigua y que no faculta para sancionar hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, lo cual contradice el tenor literal del inciso que alude expresamente a la aplicación de una “sanción”, que, como se ha visto, da lugar a dos interpretaciones una de las cuales debe ser excluida del ordenamiento por contrariar el principio de irretroactividad tributaria.

 

Las medidas autorizadas para compeler a quien no ha cumplido con la obligación de inscribirse para definir la situación militar, no pueden consistir en retenciones arbitrarias que vulneren la libertad personal o la reserva judicial

 

 V.   EXPEDIENTE D- 8488 -  SENTENCIA C-879/11  (noviembre 22) 

         M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

 

1.        Norma acusada

LEY 48 de 1993

(Marzo 3)

Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización

ARTÍCULO 14. INSCRIPCIÓN. Todo varón colombiano tiene la obligación de inscribirse para definir su situación militar dentro del lapso del año anterior en que cumpla la mayoría de edad, requisito sin el cual no podrá formular solicitudes de exención o aplazamiento. Cuando se llegue a la mayoría de edad sin haberse dado cumplimiento a esta obligación, la autoridad podrá compelerlo sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que se establecen en la presente Ley.

PARÁGRAFO 1o. Los alumnos de último año de estudios secundarios, sin importar la edad, deberán inscribirse durante el transcurso del año lectivo por intermedio del respectivo plantel educativo, en coordinación con la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército.

Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional solicitarán las cuotas de bachilleres para su incorporación a la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército, único organismo con facultad para cumplir tal actividad.

PARÁGRAFO 2o. La inscripción militar prescribe al término de un (1) año, vencido este plazo, surge la obligación de inscribirse nuevamente.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Cuando se llegue a la mayoría de edad sin haberse dado cumplimiento a esta obligación, la autoridad podrá compelerlo sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que se establecen en la presente ley”, contenida en el artículo 14 de la Ley 48 de 1993, en los términos fijados en el punto 7 de las consideraciones de  parte motiva de esta providencia.

 

 Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del literal g) del artículo 41 de la Ley 48 de 1993 de la Ley 48 de 1993, en los términos fijados en el punto 7 de las consideraciones de  parte motiva de esta providencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte observó que aunque el demandante acusa todo el primer inciso del artículo 14 de la Ley 48 de 1993, los cargos formulados se circunscriben a la segunda parte del primer inciso relativo a la facultad de la autoridad para “compeler” al varón colombiano mayor de edad que no ha cumplido con la obligación de inscribirse para definir su situación militar. De otra parte, procedió a efectuar la integración de la unidad normativa de la norma demandada con el inciso segundo del literal g) del artículo 41 de la misma ley, por cuanto de igual modo, establece que los remisos pueden ser “compelidos” por la Fuerza Pública, en orden a cumplir sus obligaciones militares, previa orden impartida por las autoridades del Servicio de Reclutamiento. En relación con estas disposiciones, le correspondió a la Corte determinar si la facultad que les otorga a las autoridades militares a compeler a los varones mayores de edad para el cumplimiento de la obligación consistente en inscribirse para definir su situación militar, lo que les otorga la potestad de retener a estas personas, configura una vulneración de la reserva judicial de la privación de la libertad personal (art. 28) y de la libertad de locomoción (art. 24).

Para resolver este cuestionamiento, la Corte precisó los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional en torno de la libertad como principio, como valor y como derecho fundamental y en particular, la reserva legal que consagra el artículo 28 de la Constitución respecto de las formalidades a las que deben ajustarse tanto las actuaciones que supongan una interferencia en la libertad personal y en la inviolabilidad de domicilio, como la definición de los motivos por los cuales estos derechos pueden ser objeto de limitación. A lo anterior se agregan las garantías que conforman el debido proceso y la reserva judicial de todas las decisiones que afecten este derecho fundamental, que siempre  han de ser adoptadas por una autoridad judicial. Al mismo tiempo, advirtió que la  Constitución admite ciertas excepciones a la reserva judicial, en materia de afectación de la libertad personal: en primer lugar, la captura en flagrancia contemplada en el artículo 32 constitucional, que autoriza su aprehensión por cualquier persona a fin de que sea puesta a disposición de la autoridad judicial; en segundo lugar, la figura de la detención administrativa preventiva (inciso segundo, art. 28 C.P.) y por último, la figura de la retención transitoria, entendida como un medida de protección de los derechos de personas transitoriamente incapaces y no como una sanción restrictiva de la libertad personal.

Acorde con el artículo 216 de la Constitución, que consagra el servicio militar obligatorio, el artículo 14 de la Ley 48 de 1993, establece que todos los hombres tienen la obligación de definir su situación militar, a partir de la fecha en que cumplan la mayoría de edad, a excepción de los estudiantes de bachillerato, quienes la definirán cuando obtengan el título de bachiller. Los artículos 14 a 21 regulan las etapas que deben surtirse para tal fin, las cuales se inician con la inscripción y finalizan con la clasificación, que son los presupuestos necesarios para la expedición de la libreta militar. Para examinar los cargos planteados la Corte consideró necesario definir el alcance del verbo compeler empleada tanto en el artículo 14 demandado, como en el literal g) del artículo 41 de la Ley 48 de 1993. Según el Diccionario de la Lengua Española de la RAE compeler significa “obligar a alguien, por fuerza o autoridad, a que haga lo que no quiere”. En el contexto en el que es empleado este verbo, la Corte hizo las siguientes precisiones: a) la disposición no confiere potestad de compeler a los varones a que presten el servicio militar sino a que den cumplimiento a la primera etapa para definir la situación militar, esto es a la inscripción; b) esta facultad se ejerce “sin perjuicio de las sanciones que se establecen en la presente ley”, es decir que prevé la posibilidad de obligar a quien no se haya inscrito por fuerza o autoridad a inscribirse, no solamente mediante la aplicación de la sanción pecuniaria prevista en el artículo 42, literal a) de la misma ley, sino que autoriza el uso de la fuerza o autoridad para obligar a los varones a que se inscriban.

La cuestión a resolverse por la Corte era entonces, si esta privación temporal de la libertad personal mientras es conducido a realizar la inscripción y la retención que se prolonga mientras se practican los exámenes de aptitud psicofísica es válida a la luz de los artículos 24 y 28 de la Constitución, pues como bien se distingue en los Informes del Grupo de Trabajo sobre detención arbitraria establecido por la antigua Comisión de Derechos Humanos, una vez se define la situación militar y se inicia la prestación del servicio militar, no hay una detención arbitraria. Al respecto, aclaró que la libertad de locomoción y la libertad personal, física o corporal pueden ser objeto de restricciones mientras resulten proporcionales. Para la Corte, la circunstancia de que la restricción temporal de la libertad personal que autoriza la norma acusada, pueda tener una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de definir la situación militar que pesa en cabeza de los varones colombianos, no resulta relevante porque en todos los eventos el artículo 28 de la Carta exige el mandamiento escrito de una autoridad judicial competente, la cual fue instaurada como una garantía de la libertad personal. Por eso, la diferenciación entre una detención arbitraria y una limitación transitoria de la libertad debe ser examinada a la luz de otros factores, tales como el sujeto autorizado para llevarla a cabo, las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se aplica, las garantías a disposición del sujeto afectado y sobre todo su duración. Es claro que ciertas restricciones temporales realizadas por autoridades de policía para verificar la identidad de los sujetos o inclusive por las autoridades militares para efectos de establecer si el ciudadano es portador de la libreta militar, no deben reunir la formalidad señalada en el inciso primero del artículo 28 de constitucional, pero este no es el problema constitucional que se plantea respecto del artículo 14 demandado, pues la expresión compeler a la que aluden las normas examinadas no ha sido entendida como una restricción temporal de la libertad sino como una limitación de la libertad personal que se puede prolongar incluso durante varios días –así se consigna en el informe del jefe de reclutamiento del Ejército Nacional- mientras se define la situación militar.

Ahora bien, en aras del principio de conservación del derecho, la Corte encontró que la expresión compeler contenida en el artículo 14 de la Ley 48 de 1993 es susceptible de una interpretación conforme con la Constitución, si se entiende en el sentido de que quien no ha cumplido la obligación de inscribirse para definir su situación militar, sólo puede ser retenido de manera momentánea mientras se verifica tal situación y se inscribe, proceso que no requiere de ningún formalismo y que se agota precisamente con la inscripción, por lo tanto no puede implicar la conducción del ciudadano a cuarteles o distritos militares y su retención por autoridades militares por largos períodos de tiempo, con el propósito no sólo de obligarlo a inscribirse, sino de someterlo a exámenes y si resulta apto finalmente, incorporarlo a filas. Sólo si se interpreta la expresión compelerlo en este sentido, resulta ajustada al artículo 28 de la Constitución. 

En cuanto al literal g) del artículo 41 de la Ley 48 de 1993, la Corte observó que se trata de un supuesto distinto, pues supone que el ciudadano ya se inscribió para definir su situación militar y surtió la mayoría de las etapas previstas en el mismo cuerpo normativo, pues superó las pruebas de aptitud psicofísica y el sorteo y fue citado para concentración e incorporación, pero no asiste en la fecha y hora indicados por las autoridades de reclutamiento. Dichas autoridades, mediante una orden individualizan al remiso y ordenan su conducción para su incorporación a prestar el servicio. En este evento, se trata de una restricción momentánea de la libertad mientras el remiso se incorpora a filas, que se prolonga durante el término en que es conducido al lugar de concentración e incorporación y por lo tanto, no configura una detención arbitraria practicada sin previo mandamiento escrito de autoridad judicial competente. De igual modo, la medida persigue una finalidad constitucionalmente legítima cual es la de hacer cumplir la obligación de prestar el servicio militar, con fundamento en el artículo 216 de la Constitución y en otros principios y valores consagrados en el texto de la Constitución. Resulta además adecuada para conseguir tal propósito pues la efectiva conducción del remiso al lugar de concentración para proceder a su incorporación a filas resulta idónea para cumplir dicha finalidad. Sobre la necesidad de la medida, señaló que en principio existen otras menos gravosas de la libertad personal y de la libertad de locomoción que pueden resultar idóneas para la misma finalidad, tales como la imposición de multas, pero esa medida ya está prevista en el artículo 42 de la misma ley. La conducción del remiso es por lo tanto una medida adicional a la multa y desde esta perspectiva, es claro que puede ser reemplazada por la misma y que no existe una previsión que tenga el mismo grado de eficacia y efectividad para que el remiso se incorpore a filas y cumpla con la obligación constitucional a su cargo.

Finalmente, resulta proporcionada en sentido estricto, pues si bien la jurisprudencia constitucional concede un elevado peso abstracto a la libertad personal y a la libertad de locomoción, también le ha dado gran relevancia constitucional al deber de cumplir con el servicio militar obligatorio y mientras que la conducción del remiso sólo implica un restricción momentánea de sus libertades, es claramente pertinente para que cumpla con la obligación de prestar el servicio militar, de lo que finalmente resulta una afectación moderada de la libertad personal y de la libertad de locomoción y un grado alto de satisfacción de la obligación de cumplir con el servicio militar de quien ha sido declarado remiso. En todo caso, la aplicación de esta medida está sujeta a que se haya previamente agotado las etapas para definir la situación militar descritas en la Ley 28 de 1993 y el Decreto 2948 del mismo año y la expedición de una orden previa por parte de la autoridad de reclutamiento. En otras palabras, el literal g) del artículo 41 de la Ley 48 de 1993, no puede ser entendido en el sentido que otorga competencia a las autoridades militares para realizar batidas indiscriminadas con el fin de identificar a los remisos y luego conducirlos a los lugares de concentración, pues esa práctica implicaría incurrir en detenciones arbitrarias prohibidas por el artículo 28 constitucional.

En los anteriores términos, fue declarado exequible el aparte indicado del inciso primero del artículo 14 de la Ley 48 de 1993 e igualmente, el inciso segundo del literal g) del artículo 41 de la misma ley.

 

Existencia de cosa juzgada respecto de la Ley 1425 de 2010 que derogó el incentivo económico que se reconocía al actor de la acción popular

 

 VI.  EXPEDIENTE D-8504 y acum. -     SENTENCIA C-880/11  (noviembre 22) 

        M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1425 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se derogan se derogan artículos de la Ley 472 de 2010

Artículo 1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias. |

2.        Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-630 y C-730 de 2011, en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010, por los cargos en ellas analizados.  

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte constató que en el presente caso se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por cuanto en las sentencias C-639 y C-730 de 2011 se pronunció acerca de los mismos cargos de inconstitucionalidad que se plantean en esta oportunidad, razón por la cual no hay lugar a un nuevo examen y decisión, sino que hay que estarse a lo resuelto en las citadas sentencias.

 

La Corte Constitucional ratificó la diferencia de roles institucionales que cumplen el fiscal y el juez en el proceso penal de tendencia acusatoria

 

 VII. EXPEDIENTE D-8537 -     SENTENCIA C-881/11  (noviembre 23) 

        M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

 

1.        Norma acusada

LEY 906 DE 2004

(Septiembre 1º)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal

Artículo 335. Rechazo de la solicitud de preclusión. En firme el auto que rechaza la preclusión las diligencias volverán a la Fiscalía, restituyéndose el término que duró el trámite de la preclusión.

El juez que conozca de la preclusión quedará impedido para conocer del juicio.

 

 

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “El juez que conozca de la preclusión quedará impedido para conocer del juicio”  contenida en el inciso segundo del artículo 335 de la Ley 906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.

3.        Fundamentos de la decisión

El problema jurídico a dilucidar en este caso, consistió en establecer si la expresión normativa demandada contenida en el artículo 335 de la Ley 906 de 2004, entraña una omisión legislativa relativa, vulneratoria de los artículos 229 y 250.7 de la Constitución Política, como quiera que permite que un fiscal que ya haya manifestado su criterio sobre la configuración de una causal de preclusión, siga conociendo de este después de que un juez ha negado su solicitud en tal sentido. El impedimento que la norma prevé para el juez que niega la solicitud de preclusión, a juicio del actor, debería hacerse extensivo al fiscal que formuló la fallida solicitud.

Del examen efectuado, la Corte concluyó que en el presente caso no concurren los presupuestos para la estructuración de una omisión legislativa relativa. (i) El demandante señala una disposición existente en el orden jurídico, respecto de la cual predica la omisión que él considera violatoria de la Constitución, en cuanto el impedimento a que alude la norma se predica solamente del juez. (ii) El actor sostiene que luego de la negativa del juez a declarar la preclusión, se ve afectada la capacidad tanto del juez como del fiscal para desarrollar sus funciones constitucionales de manera adecuada. Al respecto, la Corte encuentra que la causal examinada toma en cuenta justamente esa divergente posición institucional y el diferente rol que la Constitución reconoce al juez y al fiscal, en donde un órgano solicita y el otro niega la pretensión y es respecto de este último que establece el impedimento, toda vez que se trata de un acto jurisdiccional.

(iii) En relación con el tercer presupuesto, el actor aduce que no existe una justificación objetiva y suficiente que explique el trato diferenciado que la norma prevé en el sentido de permitir al fiscal seguir actuando, pese a su convencimiento de que no hay mérito para acusar y evitar que el juez lo haga cuando está convencido de que sí lo hay. Acerca de este argumento, la Corte señaló que el trato diferenciado deviene justamente de las posiciones institucionales diferentes que ocupan tanto el juez como el fiscal dentro del sistema penal de marcada tendencia acusatoria y de las expectativas también diversas que el orden jurídico tiene respecto de la actuación del juez y del fiscal. De aquel se exige absoluta imparcialidad en la toma de decisiones de clara estirpe constitucional y por ende, de naturaleza vinculante, en tanto que de este se espera que recaude la evidencia orientada a desvirtuar la presunción de inocencia que ampara al imputado y formule la acusación si hubiere lugar a ello. Esta actuación no resulta afectada por la norma acusada, como quiera que, por el contrario, el debate surtido en la audiencia de la fallida prelusión, contribuye a fortalecer su postura de investigador y acusador, la cual debe, además estar ceñida a los principios de lealtad procesal, objetividad y corrección. (iv) A juicio de la Corte, la disposición demandada no establece una desigualdad negativa que afecte el desempeño funcional del fiscal, toda vez que desarrolla las diferencias  que la propia Carta perfila entre la posición institucional del juez y el fiscal en el marco de un sistema penal que enfatiza su carácter sancionatorio. De hecho, la decisión sobre la preclusión fue sustraída de la competencia del fiscal por el Acto legislativo 03 de 2002 para adscribírsela al juez, dada su naturaleza típicamente jurisdiccional; el papel del fiscal se limitó a la formulación de la solicitud, la cual se encuentra sometida a controles diversos al impedimento, compatibles con su naturaleza de acto de parte.

(v) Finalmente, tampoco le asiste razón al demandante cuando señala que la omisión acusada implicaría un incumplimiento de los deberes del legislador, particularmente en lo que concierne al deber de proteger los derechos de las víctimas y garantizarles el acceso real y material a la administración de justicia. Esto, por cuanto, el establecimiento de un impedimento del fiscal frente a una fallida solicitud de preclusión, no es la única alternativa con que cuenta el legislador para garantizar los derechos de las víctimas al acceso a la justicia y a obtener verdad y reparación, como parece entenderlo el demandante. La actuación del fiscal, específicamente en lo que concierne a la preclusión, está rodeada de una serie de controles tales como la intervención del juez de conocimiento para la adopción de la decisión, la exigencia de que la solicitud del fiscal sea motivada y esté fundada en elementos materiales probatorios y evidencia física; su trámite mediante audiencia en la cual se reconoce la posibilidad de que la víctima, el Ministerio público y el defensor del imputado, hagan uso de la palabra y soliciten pruebas para controvertir la petición del fiscal; y la previsión de que contra la sentencia que resuelve la solicitud de preclusión proceda la apelación. Esta fue la técnica diseñada por el legislador para proteger los derechos de las víctimas en la fase de preclusión.

En consecuencia, la Corte encontró que no concurren los presupuestos necesarios para declarar la inconstitucionalidad por causa de una omisión legislativa relativa, ni se está frente a una disposición legal incompleta que vulnere las garantías constitucionales consagradas en los artículos 229 y 250 de la Constitución a favor de las víctimas, por lo que  tampoco hay lugar a restablecer la voluntad del constituyente que en este caso se desarrolla por el legislador sin contrariarla. Por tales motivos, la Corte declaró exequible el inciso final del artículo 335 de la Ley 906 de 2004.

 

La reforma constitucional introducida al artículo 49 de la Constitución Política

no requería la realización de consulta previa a las comunidades indígenas

 

 VIII. EXPEDIENTE D-8387 (acum.)  - SENTENCIA C-882/11  (noviembre 23) 

          M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2009

(Diciembre 21)

Por el cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política

ARTÍCULO 1o. El artículo 49 de la Constitución Política quedará así:

“La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.

Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad.

El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias. El sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado del adicto.

Así mismo el Estado dedicará especial atención al enfermo dependiente o adicto y a su familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos.

ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2009, únicamente frente al cargo examinado y de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte Constitucional señaló que el principio de respeto y protección de la diversidad étnica y cultural, así como el derecho a la identidad cultural de las comunidades indígenas ampara los usos ancestrales de la hoja de coca. En efecto, con fundamento en los artículos 1° y 7° de la Constitución, entre otros, y varios instrumentos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como el Pacto de Derechos Económicos y Culturales y el Convenio 169 de la OIT, la Corte reconoció la existencia del derecho de las comunidades étnicas a la identidad cultural, derecho que otorga a los pueblos indígenas facultades como la posibilidad de preservar, practicar, difundir y reforzar sus valores y tradiciones sociales, culturales, religiosas y espirituales, así como de emplear y producir sus medicinas tradicionales y conservar sus plantas, animales y minerales medicinales. Teniendo en cuenta que la hoja de coca tiene un papel fundamental desde el punto religioso, cultural, medicinal y alimenticio, entre otros, para varias comunidades indígenas de Colombia, la Sala precisó que sus prácticas ancestrales ligadas a dicha planta deben ser respetadas y protegidas por el Estado.

En cuanto al alcance de la norma constitucional, recientemente la Corte señaló en la sentencia C-574 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), que la prohibición contenida en la primera proposición del actual inciso sexto del artículo 49 de la Constitución, se ve atenuada desde el punto de vista lingüístico, por las proposiciones que le siguen y que limitan la proscripción al porte y consumo en el marco de la drogadicción como enfermedad y problema de salud pública.

A partir de estas consideraciones, la Corte declaró exequible el Acto Legislativo 02 de 2009, pues entendió que su finalidad es prohibir el porte y consumo de sustancias estupefacientes y psicoactivas con el propósito de prevenir y atacar la drogadicción como un problema de salud pública, ámbito de aplicación en el que no se encuadran las prácticas ancestrales de las comunidades indígenas que involucran la hoja de coca. Ciertamente, a juicio de la Sala, una interpretación histórica, teleológica y sistemática del precepto lleva a la conclusión de que fue aprobado en el marco de una preocupación de salud pública basada en el incremento de los índices de farmacodependencia hallados por el Gobierno Nacional en un estudio reciente; de ahí que el texto de la reforma fuera ubicado en el artículo 49 de la Constitución a continuación de la enunciación del deber de autocuidado de la propia salud. Así, en tanto las prácticas ancestrales y tradicionales de los pueblos indígenas que involucran la hoja de coca no se enmarcan dentro del ámbito de aplicación del Acto Legislativo, la Corte concluyó que la reforma no los afecta directamente y, por tanto, no debía serles consultada previamente y por ende, desde esta perspectiva el Acto Legislativo 2 de 2009, resulta ajustado a la Constitución Política.

 

La excepción a la regla de ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago, para las que efectúe el retenedor que tenga un saldo a favor, no configura un trato discriminatorio prohibido por el art. 13 de la Constitución

 

 

 IX.    EXPEDIENTE D-8570  - SENTENCIA C-883/11  (noviembre 23) 

          M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

 

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

 

ARTÍCULO 15. INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO TOTAL. Se adiciona el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

 

Artículo 580-1. Ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total. Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.

Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente. Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración.

El agente retenedor deberá solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los seis meses (6) siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la fuente.

Cuando el agente retenedor no solicite la compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea rechazada la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare”.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE la expresión “igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT”, contenida en el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010.

3.        Fundamentos de la decisión

El artículo 15 de la Ley 1430 de 2010 adiciona el artículo 580.1 del Estatuto Tributario, que estipula como regla general que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare. El inciso segundo, contentivo de la expresión demandada en esta oportunidad, consagra una excepción, al disponer que esta regla no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor “igual o superior a ochenta y dos (82.000) UVT”, susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente.

Aunque los cargos de inconstitucionalidad se dirigen contra un aparte normativo más amplio del inciso segundo del artículo 15, la Corte encontró que en realidad se circunscriben a la expresión “igual o superior a ochenta y dos (82.000) UVT”, toda vez que en la demanda se argumenta que al fijarse un determinado monto de saldo a favor para que entre a operar el beneficio relativo a que los retenedores puedan presentar la declaración de retención en la fuente sin pago y no obstante ello no acarree la ineficacia de dicha declaración, es una regulación inconstitucional. Así mismo, los cargos se circunscriben a la violación del derecho a la igualdad en materia tributaria.   

De acuerdo con el test de igualdad aplicado en el presente caso, la Corte llegó a la conclusión de que la expresión señalada no es discriminatoria. Por el contrario, consideró  que es una medida que obedece a razones objetivas y criterios de política tributaria, por lo que resulta razonable y proporcionada. A su juicio, lo que busca la medida legislativa es minimizar el riesgo para el Estado, relativo a la no recaudación efectiva de recursos provenientes de retención en la fuente, como pago anticipado del tributo futuro, lo cual antes que contrariar, se aviene a los principios de eficiencias tributaria. Advirtió que esta excepción se adoptó con fundamento en el amplio margen de configuración legislativa que le compete al Congreso en materia tributaria, lo cual le permite no sólo definir la política en este campo, sino escoger entre diversas alternativas legislativas y mecanismos tributarios que le permitan cumplir con objetivos constitucionales, así como determinar ciertos beneficios, excepciones o tratamientos diferenciales al momento de ejercer la potestad tributaria.

En efecto, esta medida se adoptó con la finalidad constitucional de lograr objetivos de política tributaria, cuya conveniencia le compete valorar y decidir al legislador. También se adoptó con el objetivo de asegurar fines constitucionales tales como la eficacia en el recaudo de los tributos, a través de la fijación de una regla general de ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente que se efectúen sin pago y con el de establecer una excepción condicionada a criterios objetivos de montos representativos en los saldos a favor susceptibles de compensación y a otros criterios, como la fijación de plazos para la presentación de la solicitud de compensación, la existencia efectiva del saldo mínimo señalado en la ley y la estipulación de cuándo dicha solicitud no se presente oportunamente o sea rechazada, casos en los cuales se tendrá como ineficaz por la Administración la declaración de retención en la fuente presentada Además de hacer eficaz el recaudo de retención en la fuente, se hace efectivo el principio constitucional de equidad tributaria, en cuanto se reconoce la compensación con saldos a favor de los agentes retenedores y facilita a la Administración, la implementación de mecanismos de control y supervisión adecuados sobre las declaraciones de retención en la fuente sin pago y racionaliza su recaudo al otorgar eficacia a estas declaraciones solamente en aquellos casos en que exista un monto mínimo que amerite hacer efectiva dicha regulación exceptiva, lo cual obedece a las políticas tributarias de competencia del legislador.

De otra parte, para la Corte, el tratamiento diferenciado establecido por la norma tributaria no comporta un sacrificio desproporcionado a otros fines constitucionalmente relevantes, como quiera que la medida adoptada constituye un instrumento adecuado para la consecución de las finalidades indicadas y constituye una medida excepcional que logra un punto de equilibrio entre la regla general de la eficacia jurídica de las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago y algunos casos de reconocimiento de eficacia jurídica bajo estrictos criterios objetivos como el monto de los saldos a favor. No se produce un sacrificio irrazonable de otros principios o derechos constitucionales, pues no se afectan los aportes a las cargas públicas desde el punto de vista de la equidad y la proporcionalidad, en la medida que no se está gravando más o menos a un grupo de empresarios respecto de otros, sino que se establecen unos procedimientos diferentes para reconocer la eficacia jurídica de las declaraciones de retención en la fuente y respecto de las compensaciones, teniendo en cuenta el valor significativo de los saldos a favor susceptibles de compensación.

Por estas razones, la Corte consideró que no son de recibo los argumentos expuestos por el Procurador General, en cuanto a la afectación del interés general, ya que precisamente por ser la retención un asunto de interés general, al constituir un cobro tributario anticipado cuya finalidad radica en el aseguramiento de un flujo periódico, regular y constante de ingresos corrientes para el Estado, es por esa misma razón que el legislador fijó en la norma como regla general la ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente sin pago, con el objeto de asegurar el recaudo efectivo de los dineros a retener de la mayoría de los contribuyentes y solo de manera restringida, consagró una excepción razonable y proporcionada. De esta manera, contrario a lo afirmado por el Ministerio Público, lo que busca la medida es precisamente minimizar el riesgo para el Estado, relativo a lo recaudación de dichos recursos, como pago anticipado del tributo futuro, lo cual se aviene a los principios de eficacia tributaria. En todo caso, observó que para que opere la excepción, se requiere el cumplimiento de una serie de condiciones establecidas en los incisos tercero, cuarto y quinto de la norma demandada, que desarrollan el alcance normativo de esta disposición.

Por lo expuesto, la Corte procedió a declarar la exequibilidad de la expresión “igual o superior a ochenta y dos (82.000) UVT”.

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Presidente

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