No. 47 comunicado noviembre 30 de 2011

República de Colombia

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Corte Constitucional

 

          COMUNICADO No. 47     

          Noviembre 30 de 2011

 

 

Requisitos constitucionales para ser elegido contralor municipal no pueden ser modificados por el legislador

 

 I.  EXPEDIENTE D- 8525  -    SENTENCIA C-898/11  

     M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

LEY 136 DE 1994

(Junio 2)

Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

 

ARTÍCULO 158. CONTRALORES MUNICIPALES. En aquellos distritos y municipios donde exista contraloría, los respectivos contralores se elegirán dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero respectivo por el Concejo para un período igual al de los alcaldes de ternas integradas con dos (2) candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio, con no menos de un (1) mes de antelación.

Para ser elegido contralor se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años y acreditar título de abogado o título profesional en disciplinas económicas, administrativas o financieras. En ningún caso habrá lugar a reelección.

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “título de abogado o” y “en disciplinas económicas, administrativas o financieras”, contenidas en el inciso segundo del artículo 158 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte Constitucional determinar, si la exigencia de título de abogado o título profesional en disciplinas económicas, administrativas o financieras desconoce el artículo 272 superior, al establecer requisitos no previstos en la Carta Política y por tanto, incorporar una barrera injustificada para el acceso al empleo público y una carga irrazonable para el ejercicio del derecho al trabajo.

Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte comenzó por recordar los lineamientos que ha establecido la jurisprudencia respecto del margen de configuración legislativa en materias reguladas de manera específica por la Constitución. Se parte de la base de que el Congreso tiene una competencia amplia para regular los diversos aspectos del orden jurídico y en especial, aquellos que la Carta remite al legislador. Sin embargo, el principio de supremacía constitucional impone una restricción a esa potestad de configuración normativa, cuando la Carta Política dispone reglas específicas para determinada materia, como sucede en este caso, en relación con varios de los preceptos contenidos en el artículo 272 superior. En este evento, el legislador tiene un grado de configuración significativamente reducido, por cuanto su ámbito de regulación es inversamente proporcional a la precisión y amplitud con que la Constitución regula una institución jurídica. De esta forma, la regla sobre las calidades para ejercer el cargo de contralor de las entidades territoriales contenida en el artículo 272 constitucional restringe de forma significativa el grado de configuración normativa del legislador sobre la materia, de modo que tiene prohibido disponer, entre otros asuntos, una cualificación profesional particular para el ejercicio del cargo, en tanto la Constitución no prescribe una regla de derecho en tal sentido.

En el caso concreto, la Corte constató que el inciso segundo del artículo 158 de la Ley 136 de 1994 impone un estándar más estricto que el previsto en el artículo 272 de la Constitución Política, toda vez que exige para ser elegido contralor distrital o municipal, el título específico de abogado, mientras que según la norma constitucional se requiere simplemente título universitario. Ciertamente, en desarrollo del artículo 150.23 de la Carta, corresponde al Congreso dictar las normas relativas al ejercicio de las funciones públicas, competencia que incorpora la facultad de determinar los requisitos para cada empleo público. No obstante, no puede fijar un régimen jurídico distinto, cuando el ordenamiento constitucional determina calidades específicas para acceder a un cargo del Estado, como sucede respecto de los contralores municipales. Así lo señaló esta Corporación en las sentencias C-320/94 y C-592/95, mediante las cuales se declaró inexequible la exigencia de acreditar, entre otros requisitos,  título universitario en ciencias económicas, jurídicas, contables, de administración o financieras para ser elegido contralor de una entidad territorial y Contralor General de la República. La circunstancia de que el constituyente haya señalado unas determinadas condiciones que deben reunir los aspirantes al cargo de contralor municipal, entre ellas, “acreditar título universitario” y al mismo tiempo, haya dejado que la ley fijara “otras adicionales”, comporta una limitación a la potestad legislativa para regular la materia. En efecto, la Corte ha sostenido que el legislador no puede hacer más restrictivo la agregación de una exigencia adicional sobre el mismo requisito diseñados por el constituyente. Es claro, que esos requisitos “adicionales” deben referirse a calidades distintas a las previstas en la Constitución.

Por lo anterior, la Corte procedió a declarar inconstitucionales las expresiones “título de abogado o” y “en disciplinas económicas, administrativas o financieras” del inciso segundo del artículo 158 de la Ley 136 de 1994, de modo que los requisitos para ser elegido contralor municipal se reducen a ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años y acreditar título profesional.

 

Responsabilidad disciplinaria y ética de los abogados que desempeñan funciones públicas, no vulnera la prohibición de doble juzgamiento ni desconoce la competencia de la Procuraduría General de la Nación

 

 II.  EXPEDIENTE D- 8565  -    SENTENCIA C-899/11  

       M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.        Norma acusada

LEY 1123 DE 2007

(Enero 22)

Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado

 

ARTÍCULO 19. DESTINATARIOS. Son destinatarios de este código los abogados en ejercicio de su profesión que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se encuentren excluidos o suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes actúen con licencia provisional.

Se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio, así como los curadores ad litem. Igualmente, lo serán los abogados que en representación de una firma o asociación de abogados suscriban contratos de prestación de servicios profesionales a cualquier título.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007, “Se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio”, por las razones expuestas en la parte de esta providencia.

3.        Fundamentos de la parte motiva

En el presente caso, se plantean dos problemas jurídicos que le corresponde a la Corte dilucidar: (i) de un lado, determinar si el legislador desconoció la competencia de la Procuraduría General de la Nación, al conferir a los Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura para investigar y sancionar a los abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con el ejercicio profesional; y (ii) de otro, si esa potestad resulta contraria al principio “non bis in ídem” porque una misma conducta puede ser objeto de investigación disciplinaria bajo el régimen del Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2001) y el de la Ley 1123 de 2007, Código Disciplinario del Abogado.

La Corte reafirmó la naturaleza del derecho disciplinario como una vertiente, modalidad o especie del derecho administrativo sancionador, cuyo fundamento está en la relación especial de sujeción que existe entre el servidor público y el Estado o del particular que ejerce materialmente función administrativa, relación que permite la imposición de deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades que buscan hacer que el Estado cumpla en forma adecuada las funciones asignadas por la Constitución y la ley. Es decir, que lo que se sanciona en el ámbito disciplinario es la infracción del deber funcional, de manera que se corrija y encauce la conducta de quienes ejercen funciones a cargo del Estado. Tal infracción debe generar o poner en peligro la función pública, esto es, atentar contra el buen funcionamiento del Estado y el desconocimiento de sus fines, cuando se incumplen u omiten las funciones asignadas en la Constitución, la ley, los reglamentos y los manuales de funcionamiento. La competencia para investigar e imponer las sanciones disciplinarias a los servidores públicos o los particulares que ejercen funciones públicas por infracción del deber funcional, está asignada de manera preferente al Procurador General de la Nación en el artículo 277, numeral 6 de la Constitución y se cumple por lo general, por intermedio de sus delegados y las oficinas de control interno disciplinario.

Por otra parte, la Corte observó que la Constitución, a la vez que garantiza la libertad de escoger profesión u oficio, confiere al Estado la facultad de inspeccionar y vigilar su ejercicio y puede exigir títulos de idoneidad (art. 26 C.P.). Esta facultad tiene fundamento en el riesgo social que representa para la sociedad el ejercicio de las profesiones y de ciertos oficios. Se desarrolla a través de la reglamentación del ejercicio de las profesiones y la sanción de un ejercicio indebido o irresponsable, habida cuenta que exige una serie de comportamientos éticos que le den seguridad, confianza y rectitud al ejercicio de la profesión, en aras de salvaguardar el interés general inmerso en su ejercicio. Le corresponde al legislador, determinar la composición y señalar las funciones de los órganos encargados del control disciplinario. La competencia para imponer dichas sanciones puede ser ejercida directamente por un órgano estatal, como sucede en el caso de la profesión de abogado, que fue asignada directamente por el constituyente a los Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura (art. 256, numeral 3 C.P.), o por los particulares a los que la ley les atribuya dicha competencia en desarrollo de la potestad de configuración normativa del legislador, como sucede con los tribunales de ética médica. La asignación de facultad sancionatoria a los particulares ha llevado a que algunos doctrinantes consideren que existe una especie de derecho disciplinario delegado, en la medida que el Estado asigna a particulares cualificados el ejercicio de una típica función pública.

En cuanto a la prohibición del non bis in ídem, que garantiza no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, la Corte reiteró que comprende todos los campos en los cuales se ejerce el jus puniendi del Estado, como consecuencia del mandato expreso del artículo 29 de la Constitución que irradia el ámbito de los procesos penales y administrativos (disciplinario, fiscal, policivo, correccional, etc.). Dicha prohibición constituye un límite claro a la facultad sancionatoria del Estado cuando está involucrado el mismo sujeto, objeto y causa (Sentencia C-521/09 M.P. María Victoria Calle Correa). Según esto, los individuos quedan protegidos frente al poder punitivo del Estado para que éste no abuse en su aplicación, de modo que no reciban sucesivas sanciones por un mismo hecho. La única excepción que la jurisprudencia ha admitido se presenta en los procesos de revisión en materia penal, cuando después de la sentencia condenatoria aparezcan hechos nuevos o surjan pruebas no conocidas al tiempo del debate procesal, bien para lograr la absolución del condenado o su condena frente a violaciones graves a los derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario (Sentencia C-004/03. M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Aclaró, sin embargo, que esto no puede entenderse como la proscripción de diversas actuaciones por parte del Estado para sancionar una misma conducta, toda vez que un mismo hecho puede activar la iniciación de diversos procesos en los que se despliegue la actividad sancionatoria estatal, sin que ello implique el desconocimiento de la prohibición de ser juzgado dos veces por la misma cuestión. No basta la identidad de hechos, pues con ello se restringiría la posibilidad que tiene el Estado de investigar a un individuo por un mismo hecho en actuaciones de naturaleza, objetivos y finalidades distintas.

La Corte reiteró que, en términos generales, no se vulnera el principio non bis in ídem si se logra demostrar que el proceso y la sanción a imponer tienen una naturaleza y objetivos diversos. Es decir, que los procedimientos pueden tener identidad de sujeto y causa, pero finalidades diversas. En este sentido, el quebrantamiento de la prohibición constitucional se produce cuando hay identidad de: (i) motivos, (ii) juicios, (iii) hechos, (iv) asunto, (v) objeto y (vi) causa. Por consiguiente, la prohibición del artículo 29 de la Carta Política se debe analizar en relación con actuaciones estatales de la misma naturaleza y finalidad.

En ese orden, para la Corte el segmento normativo del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007 que se acusa en esta oportunidad, no puede entenderse como una exclusión de la potestad disciplinaria del Procurador General de la Nación respecto de todos los servidores públicos (art. 277, numeral 6 C.P.), pues no es posible que el legislador introduzca una excepción a dicha facultad sin desconocer la norma superior. Reafirmó que todos los servidores públicos y particulares que desempeñen función pública son disciplinables por la violación de sus deberes funcionales en los términos regulados en la Ley 734 de 2002, actual Código Disciplinario Único. En consecuencia, el primer cargo no estaba llamado a prosperar.

Tampoco prosperó el cargo por violación de la prohibición de non bis in ídem, por cuanto a juicio de la Corte, el inciso segundo del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007 debe interpretarse en el sentido según el cual, los abogados que en su condición de servidores públicos deban ejercer la profesión, deben ser disciplinados por las faltas que lleguen a cometer en su ejercicio, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria que se desprenda por la infracción de sus deberes funcionales. En consecuencia, serán responsables ante (i) la Procuraduría General de la Nación o la oficina de control interno disciplinario, según el caso, en su condición de servidores públicos en los términos de la Ley 734 de 2002 y de conformidad con el artículo 277, numeral 6 de la Constitución; y (ii) el Consejo Seccional o Superior de la Judicatura, por violación de la normatividad que rige la profesión de abogado, la Ley 1123 de 2007, en los términos del artículo 256, numeral 3 de la Carta. Esto, por cuanto, el precepto legal busca que todos los abogados que desarrollan la profesión respondan por su correcto ejercicio, finalidad que se vería frustrada si se admitiera que quien la ejerce no pueda ser investigado por el tribunal que vigila la conducta de estos profesionales, solamente por el hecho de ostentar la calidad de servidor público.

Como se advierte, una es la naturaleza de la función que debe cumplir en el ámbito disciplinario la Procuraduría General de la Nación y otra muy diferente la que cumplen los Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura. En el primer caso, se busca garantizar el correcto funcionamiento del Estado y  cabal cumplimiento de los deberes funcionales, razón por la cual el servidor vinculado con el Estado para ejercer su profesión a través del litigio, el asesoramiento y la representación, entre otros, debe responder por la violación del deber funcional, en los términos que rige la conducta el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002). En el segundo caso, se busca el correcto y adecuado ejercicio de la profesión de abogado, acorde con la observancia de los principios éticos que la rigen, en razón de las implicaciones que ésta tiene en el intercambio de las relaciones surgidas en la sociedad y la importancia de preservar finalidades, también del Estado, dirigidas a la protección y defensa de los derechos fundamentales de los individuos.

En consecuencia, la posibilidad de investigar disciplinariamente y éticamente a un servidor público o a un particular que desempeñe función pública, que ejerza plenamente su profesión de abogado en desarrollo del vínculo de sujeción con el Estado, responde a objetivos diversos y por lo mismo, no desconoce la prohibición del doble juzgamiento consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política.

Con fundamento en estas razones, la Corte Constitucional declaró exequible el aparte demandado del inciso segundo del artículo 19 del Código Disciplinario del Abogado, Ley 1123 de 2007.

 

Atención prioritaria e inmediata de los niños, niñas y adolescentes por parte del sistema de salud no desconoce la libertad de conciencia, ni el libre desarrollo de la personalidad, ni el debido proceso

 

 III.  EXPEDIENTE D- 8523  -    SENTENCIA C-900/11  

         M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.        Norma acusada

LEY 1098 DE 2006

(Noviembre 8)

Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia

 

ARTÍCULO 46. OBLIGACIONES ESPECIALES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. Son obligaciones especiales del sistema de seguridad social en salud para asegurar el derecho a la salud de los niños, las niñas y los adolescentes, entre otras, las siguientes:

[…]

 

6. Garantizar la actuación inmediata del personal médico y administrativo cuando un niño, niña o adolescente se encuentre hospitalizado o requiera tratamiento o intervención quirúrgica y exista peligro inminente para su vida; carezca de representante legal o este se encuentre en situación que le impida dar su consentimiento de manera oportuna o no autorice por razones personales, culturales, de credo o sea negligente; en atención al interés superior del niño, niña o adolescente o a la prevalencia de sus derechos.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el numeral 6 del artículo 46 de la Ley 1098 de 2006, por los cargos estudiados en la presente providencia.

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término y previa constatación del cumplimiento de los requisitos de certeza, claridad, suficiencia y pertinencia de los cargos de inconstitucionalidad formulados en la presente demanda, la Corte procedió a integrar la unidad normativa de la expresión acusada con el resto del numeral 6 acusado. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no siempre que se demandan fragmentos normativos, se enfrenta el tribunal constitucional ante una proposición jurídica incompleta, toda vez que en aquellos casos en los que la disposición se encuentra en relación inescindible de conexidad con los apartes demandados, en el evento de que se decidiera declararlos inexequibles, perdería todo sentido su permanencia en el orden jurídico, la Corte ha procedido a integrar la unidad normativa, a fin preservar la seguridad jurídica y el principio de imperatividad y eficacia de la ley. Esta es la situación que se presenta en el asunto objeto de examen.

El problema jurídico a resolver consistió en definir si al establecerse como una de las obligaciones especiales del sistema de seguridad social en salud, la de garantizar la actuación inmediata del personal médico y administrativo cuando un niño, niña o adolescente se encuentre hospitalizado o requiera tratamiento o intervención quirúrgica y exista peligro inminente para su vida, se desconoce la autonomía personal (art. 16 C.P.), la libertad de conciencia (art. 18 C.P.) y el debido proceso (art. 29 C.P.). Lo anterior, cuando no sea posible obtener autorización del representante legal, ya sea por imposibilidad fáctica de obtenerlo o cuando éste no autorice por razones personales, culturales, de credo o sea negligente.

La Corte reafirmó que en virtud del principio de autonomía individual, resulta necesaria la autorización del paciente para adelantar procedimientos médicos, hospitalarios o quirúrgicos que se requieran para el tratamiento de un estado patológico. Esta regla, además, es un mandato consagrado en los artículos 1 a 5 del Código de Ética Médica. Dicho consentimiento busca garantizar la dignidad del enfermo, quien debe ponderar y decidir acerca de las implicaciones, beneficios y riesgos del proceder médico, y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, éste debe contar con las características de ser libre, informado, autónomo, constante y en algunas ocasiones, cualificado.

En el caso de los niños, niñas y adolescentes, en principio, corresponde a quienes ejercen la patria potestad prestar su consentimiento para la práctica de las distintas intervenciones quirúrgicas o tratamientos terapéuticos indispensables para la recuperación o rehabilitación de un estado patológico, a través del denominado consentimiento sustituto. No obstante, esta facultad no es absoluta y por el contrario debe garantizar (i) que la opinión del niño sea consultada, de acuerdo a su edad y madurez y (ii) bajo ciertas circunstancias resulta indispensable el consentimiento informado del menor de 18 años, en aras de salvaguardar su derecho al libre desarrollo de la personalidad, la proyección de su identidad y en últimas, la vida digna, especialmente en aquellos procedimientos invasivos y definitivos. Es decir, que las reglas sobre capacidad consagradas en la legislación civil no son trasladables para determinar la plausibilidad del consentimiento en el caso de los niños, niñas y adolescentes, en relación con las intervenciones médicas. Lo anterior, por cuanto, no sólo la Constitución, sino el ordenamiento interno e internacional les reconoce el derecho a ser escuchados en todos los asuntos que los afecten; además, el concepto de autonomía personal supone el reconocimiento de la dignidad humana por parte del Estado y la sociedad. En suma, tal y como lo ha desarrollado la doctrina constitucional, si bien algunas decisiones acerca de la salud de los niños, niñas y adolescentes pueden ser adoptadas por sus padres, como consecuencia de su menor grado de madurez y capacidad y del desarrollo de la patria potestad, esta regla no es trasladable cuando las mismas tienen un alto impacto en la definición de la personalidad del individuo.

El numeral 6 del artículo 46 de la Ley 1098 de 2006 excepciona esa necesidad de consentimiento informado del paciente o de su representante legal en los casos en que se encuentre en peligro inminente la vida de un niño, niña o adolescente, restricción que a juicio de la Corte se encuentra plenamente justificada.


En primer lugar, una lectura sistemática e integral de la disposición permite concluir que, contrario a lo que sostiene el demandante, no establece una autorización general para el personal médico de practicar procedimientos médicos sin el consentimiento de los representantes legales, sino solamente en los casos de urgencia manifiesta que ponga en peligro la vida de los infantes o adolescentes, caso en el cual ordena al sistema de salud actuar de forma inmediata, incluso cuando no sea posible obtener dicha aquiescencia. Se trata entonces, de situaciones urgentes, indispensables e inminentes que requieren la decisión e intervención inmediata de personal médico y en lo necesario del personal administrativo de las entidades de salud, para salvar la vida del menor de edad en peligro inminente. En segundo lugar, la norma es una consecuencia necesaria de lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución en relación con la obligación de la familia, el Estado y la sociedad de asistir y proteger al niño, para garantizar su desarrollo armónico e integral y el pleno ejercicio de sus derechos. Además, este precepto consagra la prevalencia de los derechos de los niños sobre los derechos de los demás. De igual manera, el artículo 6º de la Convención sobre los Derechos del Niño estipula que los Estados Partes reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida y garantizarán “en la máxima medida posible, la supervivencia y desarrollo del niño”. En este sentido, el legislador debe tomar medidas encaminadas a proteger la vida e integridad de los niños, incluso y bajo circunstancias excepcionales, sobre el querer de sus representantes legales. Ello se desprende no sólo del numeral 6 del artículo 46, sino de otras disposiciones de la Ley 1098 de 2006, que privilegian el interés superior del niño y la prevalencia de sus derechos.

En tercer lugar, contrario a lo aducido por el actor, la disposición cuestionada recoge los principales criterios esbozados por la Corte Constitucional, frente a los cuales se ha considerado válido prescindir de autorización en caso de los menores de 18 años, cuando exista. (a) inminencia del peligro para la vida del niños; (b) carencia o ausencia de representante legal o imposibilidad para otorgar el consentimiento; (c)  negativa del padre a autorizar un procedimiento médico, derivada de razones personales, de credo o de cultura y (d) la consideración del interés superior del niño y la prevalencia de sus derechos. Advirtió que el derecho de actuar conforme a la conciencia, como todo derecho fundamental, está sujeto a límites. Tal situación se presenta, cuando está de por medio la vida de un niño, niña o adolescente y es necesario proceder en la forma que lo establece el numeral 6)  acusado.

Finalmente, en relación con la supuesta vulneración del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, de acuerdo con lo expuesto, la Corte observó que la disposición demandada regula situaciones de urgencia que requieren tomar una decisión inmediata del personal administrativo y médico, razón por la cual sería un contrasentido imponer un procedimiento para obtener el consentimiento, por cuanto podría poner en riesgo la atención inmediata del menor de edad.

Adicionalmente, la Corte consideró que no procede la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “administrativo” propuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por cuanto debe entenderse que lo perseguido por la norma es que no se presenten trabas administrativas en la prestación inmediata del servicio de salud que podría dificultar una toma de decisión urgente en el caso de que exista riesgo para la vida del menor, como podría ser incluso la solicitud de autorización. No obstante, debe entenderse que la decisión científica se encuentra en cabeza exclusiva del personal médico, quien es el único que puede determinar el tratamiento a seguir.

En consecuencia, la Corte encontró ajustado a la Constitución, en relación con los cargos analizados, el numeral 6 del artículo 46 de la Ley 1098 de 2006.  

4.        Salvamento de voto

El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto manifestó su salvamento de voto en relación con la anterior decisión, toda vez que en su concepto, la demanda no cumplía a cabalidad con las condiciones y requisitos mínimos establecidos por la ley y precisados por la jurisprudencia, para que la Corte pueda efectuar un examen y decisión de fondo respecto de la constitucionalidad de la norma demandada.

En efecto, el actor se limitó a demandar una expresión del numeral 6) del artículo 46 del Código de la Infancia y la Adolescencia, de la cual no se pueden derivar todos los efectos que cuestiona frente a la libertad de conciencia, autonomía personal y debido proceso. En realidad, el demandante no cuestiona la obligación de “garantizar la actuación inmediata del personal médico y administrativo”, sino las consecuencias que se derivan de preceptos posteriores, respecto de los cuales nada  expone en la demanda. De esta forma, el ciudadano no integró la proposición jurídica completa indispensable para que la Corte profiera una decisión de fondo y por ende, la decisión de la Corte ha debido ser inhibitoria.

 

Vigencia de la prohibición de contratar personal por las Empresas Sociales del Estado mediante cooperativas de trabajo asociado. Inhibición por derogatoria del parágrafo transitorio que difería esa prohibición hasta el año 2013

 

 IV.   EXPEDIENTE D- 8551  -    SENTENCIA C-901/11  

         M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

 

1.        Norma acusada

LEY 1438 DE 2011

(Enero 19)

Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 103. CONTRATACIÓN DEL PERSONAL MISIONAL PERMANENTE. El personal misional permanente de las Instituciones públicas Prestadoras de Salud no podrá estar vinculado mediante la modalidad de cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral, o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte sus derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Esta disposición entrará en vigencia a partir del primero (1o) de julio de dos mil trece (2013).

 

2.        Decisión

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el parágrafo transitorio del artículo 103 de la Ley 1438 de 2011, por haber sido derogado tácitamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y no encontrarse produciendo efectos jurídicos.

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que si bien el parágrafo transitorio del artículo 103 de la Ley 1438 de 2011 no fue derogado expresamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014), es claro que contempló una modalidad de derogación general al establecer que “deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”,  situación que es la que se presenta en este caso.

En efecto, la citada derogatoria elimina la vigencia diferida de la prohibición de vincular personal misional permanente mediante cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral, con independencia de si el personal requerido hace parte de una “institución y/o empresa pública y/o privada “, razón por la cual es claro para la Corte que tal derogación comprende también el parágrafo transitorio que se cuestiona, dado que reprodujo el contenido normativo derogado expresamente. En esa medida, es evidente que el Congreso quiso suprimir la vigencia transitoria en todo el ámbito laboral, lo cual comprende necesariamente al sector de la salud (instituciones públicas prestadoras de salud, IPS). La derogatoria tácita hecha por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, implica un cambio de legislación respecto de lo regulado por el parágrafo antes vigente.

Además, la Corte consideró que dado el contenido material del aparte acusado éste no se encuentra produciendo efectos jurídicos, al limitarse a diferir la vigencia de la prohibición contenida en el inciso inicial del artículo parcialmente demandado, por lo que resulta improcedente adelantar un examen material de constitucionalidad. Por consiguiente, la Corte procedió a inhibirse de proferir un fallo de mérito sobre el citado parágrafo transitorio.

 

La derogatoria de los incentivos económicos para las acciones populares, no requería de la adopción de una ley estatutaria

 

 V.   EXPEDIENTE D- 8569  -    SENTENCIA C-902/11  

         M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

 

1.        Norma acusada

LEY 1425 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998-Acciones Populares y Grupo

Artículo 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

2.        Decisión

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos analizados en esta sentencia.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE  la Ley 1425 de 2010, en relación con el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria.

 

3.        Fundamentos de la decisión

A juicio de la Corte, la Ley 1425 de 2010, “Por la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998-Acciones Populares y Grupo”, no reguló asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria, de manera que en  el trámite de su aprobación no se vulneraron los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.

En primer lugar, la Ley 1425 de 2010 se enmarca dentro de las previsiones del artículo 88 de la Constitución, que asignó al legislador la función de regular las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, sin que para tal fin hubiere exigido un tipo especial de ley o un procedimiento cualificado para su aprobación. En segundo lugar, el contenido de la Ley 1425 de 2010 no versa sobre ninguna de las seis materias que el artículo 152 de la Carta estipula como sometidas a la reserva de ley estatutaria.

Por tales motivos, la Corte concluyó que no le asiste razón al demandante desde la perspectiva analizada, por cuanto la Ley 1425 de 2010 no reguló el ejercicio de derechos fundamentales ni los mecanismos de su protección. Tampoco restringió el ejercicio de las acciones populares para la defensa de derechos e intereses colectivos. En consecuencia, el cargo por violación de la cláusula de reserva de  ley estatutaria (arts. 152 y 153 de la Constitución) no estaba llamado a prosperar, por lo cual,  la Corte declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 frente al mismo.

 

4.        Aclaración de voto

El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentará una aclaración de voto relacionada con su disidencia frente a la sentencia C-630/11, a la cual se dispone estarse a lo decidido en esa oportunidad.

 

El establecimiento por el Congreso de la República de nuevos sujetos pasivos del impuesto predial y valorización, no vulnera la autonomía de las entidades territoriales

 

 VI.  EXPEDIENTE D- 8553 (acum.)   -    SENTENCIA C-903/11  

        M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

PARÁGRAFO. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.

 

 

2.        Decisión

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, que declaró exequible la expresión “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”, contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, por los cargos analizados en esta sentencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

Constatada la existencia de cosa juzgada respecto de algunos de los cargos formulados contra un segmento del inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, le correspondió a la Corte resolver si la misma disposición desconoce el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, en lo que respecta a la imposición de tributos sobre la propiedad inmueble.

La Corte reiteró los criterios que delimitan las competencias del Congreso en materia de gravámenes a la propiedad inmueble. En particular, resaltó que si bien las entidades territoriales tienen derechos análogos a los de propiedad privada en relación con recursos endógenos –de fuentes externas- carecen de soberanía fiscal. Esto significa que el legislador, de acuerdo con sus competencias constitucionales, tiene facultad de regular los aspectos generales de estos ingresos, disposiciones que sirven de marco para el desarrollo normativo, éste sí específico, del que se encargan las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. De esta manera, para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales puedan regular sus fuentes tributarias endógenas, debe existir una ley que faculte a dichos entes para la imposición del tributo territorial correspondiente y determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos organismos para la fijación de los elementos esenciales y específicos del tributo. Al mismo tiempo, existen unas limitaciones constitucionales al legislador en materia de tributos de las entidades territoriales, en cuanto no tiene competencia para: (i) regular aspectos particulares del tributo y, en especial, su administración y recaudo; y (ii) disponer sobre su destinación, salvo en lo previsto en el artículo 362 de la Constitución, habida consideración que las entidades territoriales tienen derecho de propiedad de esos recursos, según lo ha explicado la jurisprudencia que interpreta el alcance del artículo 287-3 de la Carta Política.

En el caso concreto, el legislador creó un nuevo responsable del pago del impuesto predial y de la contribución por valorización, relativo a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. Como se observa, la norma se comprende como una autorización para que las entidades territoriales impongan, en ejercicio de sus competencias, dichos gravámenes a los mencionados concesionarios. Para la Corte, la disposición acusada es una expresión válida de la competencia del legislador respecto de tributos predicables de la propiedad inmueble, puesto que se limita a la facultad del legislador para disponer un nuevo responsable del tributo. Con ello, no se incurre en ninguna de las prohibiciones constitucionales en materia de impuestos de las entidades territoriales que implique una merma de la autonomía que les reconoce la Constitución.

Por las razones anteriores, la Corte declaró exequible el segmento normativo acusado del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por los cargos analizados.

 

la cesión gratuita de bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades públicas del orden nacional autorizada por la disposición acusada, guarda relación con la materia regulada por la Ley 708 de 2001 y por tanto no viola los artículos 158 y 169 de la Constitución

 

 

 VII.   EXPEDIENTE D-8541     -    SENTENCIA C-904/11  

          M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

 

 

 

 

 

1.        Norma acusada

LEY 708 DE 2001

(Noviembre 29)

Por la cual se establecen normas relacionadas con el Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 8o. Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, así como de los órganos autónomos e independientes, que no tengan vocación para la construcción de vivienda de interés social, y además que no los requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a título gratuito a otras entidades públicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepción de aquellos ocupados ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de interés social, los cuales deberán ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9a. 1 de 1989.

PARÁGRAFO 1o. A las transferencias de inmuebles referidas en el presente artículo, les será aplicable el procedimiento de enajenación previsto en el artículo 1o. de la presente ley.

PARÁGRAFO 2o. Exceptúanse del deber consagrado en el presente artículo a las sociedades de economía mixta y aquellos bienes de las entidades en liquidación que amparen los pasivos pensiónales <sic>.

PARÁGRAFO 3o. Los bienes inmuebles fiscales que hagan parte de los planes de enajenación onerosa a los que se refiere el presente artículo, podrán ser transferidos, previo avalúo, a título de aportes, de capital a sociedades comerciales o de economía mixta. Así mismo, las entidades territoriales, como pago de las deudas de orden territorial que recaigan sobre los inmuebles, podrán recibir aportes de capital en sociedades comerciales o de economía mixta.

 

2.        Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD, por el cargo analizado, del artículo 8º de la Ley 708 de 2001.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte precisó que la Ley 708 de 2001, tal y como se desprende de su contenido, de su título y de los antecedentes normativos, tenía por objeto permitir que, de manera expedita se hiciera entrega en calidad de subsidio en especie, de los terrenos de entidades públicas del orden nacional con vocación para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, en el marco de una política orientada a hacer frente al déficit de vivienda urbana para la población más necesitada y al déficit de terrenos urbanizables en las ciudades. Parecería, que en principio, esa finalidad fuera ajena a la regulación relativa a la transferencia entre entidades públicas de inmuebles ociosos para fines distintos de los de adelantar proyectos de vivienda social.

No obstante lo anterior, a partir de los antecedentes del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 708 de 2001, la Corte observó que era posible establecer que durante el trámite legislativo, e, incluso, desde la ponencia para primer debate en las comisiones terceras conjuntas de Senado y Cámara, los legisladores plantearon la necesidad de hacer algunos ajustes y ciertas adiciones al proyecto, entre ellas, la que tiene que ver con la posibilidad de que también, los bienes fiscales inmuebles con vocación para vivienda de interés social rural sean transferidos a la entidad que determine el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para proceder a la asignación de subsidios para vivienda de interés social rural, la cual finalmente se incorporó como artículo 7º de la Ley 708 de 2001.

Advirtió que una de tales adiciones fue precisamente, la que finalmente fue aprobada como artículo 8º de la Ley, ahora demandado, conforme a la cual las entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que sean titulares de bienes inmuebles fiscales que no tengan vocación para la construcción de vivienda de interés social y que no requieran para el desarrollo de sus funciones, ni se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a título gratuito a otras entidades públicas. No obstante que, ciertamente, esa regulación no se inscribe dentro del propósito general de la ley, que, como se ha visto, estaba orientada a propiciar herramientas para  hacer frente al déficit de vivienda de interés social en las ciudades, se advierte por la Corte que razonablemente era posible establecer una relación de conexidad temática entre la decisión de disponer la transferencia de determinados inmuebles fiscales con destino a programas de vivienda de interés social y una regulación más amplia, que, en hipótesis similar, referida a inmuebles fiscales que las respectivas entidades no requieran para el desarrollo de sus funciones, disponga su transferencia a título gratuito a otras entidades públicas que sí los necesiten, en eventos distintos de aquellos orientados hacia programas de vivienda de interés social.

En ese contexto, la Corte advirtió  que durante el tránsito legislativo se dispuso también, la modificación del título de la ley, para incluir la expresión “y se dictan otras disposiciones”, la cual, si bien no puede tomarse como instrumento para que, desconociendo el mandato del artículo 169 de la Constitución, se introduzcan a su amparo regulaciones sobre multiplicidad de materias ajenas al sentido del proyecto, tal como se describe en su título, sí es expresión de la decisión en este caso, de dar cabida a regulaciones que fuesen compatibles con una acepción ampliada de los objetivos de la ley, que, al adoptar unas previsiones específicamente orientadas a hacer frente al problema de vivienda, en razón de la conexidad temática que se ha observado, regule también aspectos que tienen que ver con la racionalización en general en el uso de los inmuebles fiscales.

De hecho, la Corte observó que, en estricto sentido, el título del proyecto se formuló con cierto grado de ambigüedad, dado que su objeto propio, más que a la regulación de aspectos del subsidio familiar para vivienda de interés social, que ciertamente estaban incluidos en la iniciativa, se orientaba a disponer la entrega de los inmuebles fiscales que tuviesen vocación para la construcción de vivienda de interés social, a las entidades encargadas de los programas respectivos. En ese escenario, en el cual, dentro del objetivo más amplio de regular aspectos relacionados con el subsidio de vivienda de interés social, se advierte el propósito específico de atender a la racionalización en el uso de los inmuebles fiscales para apoyar las políticas estatales en ese campo, parece razonable la decisión de ampliar ese objetivo de racionalización a otros inmuebles que, si bien no tienen vocación para vivienda de interés social, y por tanto no se inscriben en el contexto general de la ley, sí permanecen ociosos en las entidades titulares de los mismos y sin cumplir, por consiguiente, con la función social que es inherente a la propiedad.         

Finalmente, la Corte advirtió que si bien, tal como se expresa por el demandante, en el curso del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, se presentó una discusión en torno a una eventual falta de conexidad entre el artículo ahora demandado y la materia propia de la ley y que, incluso, se aprobó una proposición orientada a su eliminación, tal discusión es propia del debate parlamentario, dentro del cual es posible plantear criterios orientados a asegurar un mayor grado de consistencia temática o teleológica en los proyectos, sin que una decisión en contrario repercuta necesariamente sobre el sentido del juicio que debe hacer la Corte en sede de control abstracto de normas.

En ese orden, la Corte concluyó que el artículo 8º de la ley 708 de 2001 no vulnera el principio de unidad de materia y en consecuencia, fue declarado exequible, frente a este cargo.

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Presidente

 

 

 

 

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