Reglas de Transición en el Auto 1942 de 2023, que buscan facilitar la transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS (Auto 389 de 2021).

Boletín No. 178
Auto 1942 de 2023

La Sala Plena de la Corte Constitucional  encontró  necesario fijar unas reglas de transición para un universo determinado de casos, es decir, las demandas que:

(a) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

(b) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto^[64] a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

(c) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el accionante.

(d) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

(e) Se inicien hasta seis (6) meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrá en la parte resolutiva.

Reglas de transición

 La Sala Plena estableció así las siguientes reglas de transición para el universo de casos señalados en el apartado anterior.

i)                   Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

De conformidad con el artículo 161, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”^[69]. En ese sentido, el artículo 76^[70] ejusdem dispone que los recursos de reposición y queja son facultativos, de manera que únicamente el recurso de apelación cuenta con el carácter de obligatorio. Así lo ha entendido también el Consejo de Estado en múltiples decisiones, por ejemplo, en la sentencia proferida por la Sección Cuarta el 16 de noviembre de 2017^[71] a través de la cual sostuvo que “según el artículo 76 CPACA, el agotamiento del recurso de reposición no es obligatorio” para efecto de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino únicamente el de apelación.

En el caso de las reclamaciones de recobros ante la ADRES (antiguo Fosyga), es posible determinar que el acto administrativo corresponde a la comunicación emitida por dicha entidad en virtud del artículo 53 de la Resolución 1885 de 2018^[72], la cual puede contener una decisión de: (i) aprobación total de los ítems del recobro, (ii) aprobación con reliquidación; (iii) aprobación parcial o (iv) no aprobación. En efecto en el Auto 389 de 2021, la Corte destacó que:

“Siendo el acto administrativo una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, al proferir la comunicación referida (…) la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo, pues produce efectos jurídicos, en la medida en que: (i) es expedida por la autoridad competente; (ii) cuenta con una motivación respecto a la información de cantidad y valor de los recobros, las causales de la glosa, el resultado de la auditoría integral, la relación de los ítems aprobados parcialmente y las causales de no aprobación; (iii) respeta el principio de publicidad pues debe ser puesto en conocimiento de la EPS autorizada, a través de una notificación, y (iv) puede ser impugnada a través del trámite de objeción. Aunque la objeción tiene un término especial para su presentación (dos meses), ello no excluye necesariamente la posibilidad de entender la comunicación como un acto administrativo”.^[73]

Aunado a ello, como se indicó en el aparte citado del Auto 389 de 2021, el procedimiento especial^[74] que se sigue ante la ADRES se encuentra en la Resolución 1885 de 2018 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Este instrumento únicamente consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma ADRES. En efecto, el artículo 56 de la resolución determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES, así: “la entidad recobrante podrá objetar el resultado de la auditoría integral realizada a los recobros/cobros, dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado de dicha auditoría, precisando las razones de la objeción por cada uno de los ítems de cada uno de los recobros/cobros”^[75]. El artículo 59 del referido acto administrativo indica que la entidad dará respuesta frente a las objeciones dentro de los dos meses siguientes a la radicación del documento y el pronunciamiento que efectúe será definitivo^[76]. 

De lo expuesto, se observa con claridad que el señalado trámite de objeción: (i) tiene una naturaleza potestativa y no obligatoria para las EPS y (ii) es resuelto por la misma autoridad administrativa. Adicionalmente, la Sala observa que, de acuerdo con la resolución, en el trámite de recobros no se establecen otro tipo de recursos o mecanismos de impugnación de la decisión^[77].

Ciertamente, en el procedimiento descrito ante la ADRES, se puede observar que no se contempla la posibilidad de interponer un recurso de apelación. Esto se debe a la naturaleza especial de la ADRES, entidad creada mediante el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la cual es equiparada a una empresa industrial y comercial del Estado y forma parte del sector descentralizado del orden nacional.

De acuerdo con la normativa, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, y goza de personería jurídica, autonomía administrativa, autonomía financiera y patrimonio independiente. Dado su carácter autónomo, la entidad no cuenta con una autoridad jerárquica que pueda resolver recursos de apelación frente a sus decisiones. Asimismo, la Resolución 1885 de 2018 no consagra tal posibilidad; por el contrario -como se refirió anteriormente- determina que las decisiones de la administradora serán definitivas.

Así las cosas, habida cuenta que en el procedimiento descrito ante la ADRES no tiene cabida el recurso de apelación -único obligatorio-, la Sala Plena determina que, siguiendo el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, el requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. En otras palabras, el trámite administrativo de recobros descrito no contempla la posibilidad de presentar recursos frente a las determinaciones de la ADRES, sino que únicamente regula un mecanismo de objeción de la decisión que, además, es potestativo para la entidad^[78]. De ahí que resulte evidente que en el marco de ese procedimiento administrativo especial no existen mecanismos obligatorios. Asimismo, que las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

ii)                Agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad

El artículo 161, numeral 1, del CPACA dispone “cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales”.

El plazo para adelantar dicho trámite está sujeto a que no se haya vencido el término de caducidad del medio de control a ejercer, debido a que “la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad”^[79].

Sin embargo, la Corte observa que, en materia laboral y de la seguridad social, el requisito de conciliación extrajudicial no es exigible. En efecto, la Sentencia C-893 de 2001 declaró la inexequibilidad de los artículos 30^[80] y 39^[81] de la Ley 640 de 2001, así como la inexequibilidad de algunas expresiones contenidas en los artículos 23^[82], 28^[83] y 35^[84], normas que en su conjunto establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en las materias indicadas. La Corte consideró que imponer la conciliación como requisito previo a acudir a la jurisdicción laboral y de la seguridad social era inconstitucional, ya que violaba el derecho de los particulares de acceder libremente a la administración de justicia. Además, se argumentó que la obligatoriedad de la conciliación obstaculizaba la efectividad de los derechos laborales protegidos por la Constitución.

Se concluyó entonces que la conciliación en materia laboral no puede ser impuesta como requisito previo al proceso judicial, aunque puede llevarse a cabo de forma voluntaria.

 Recientemente, la Ley 2220 de 2022 (por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación), recogió lo establecido por esta corporación en la Sentencia C-893 de 2001, en el sentido de prever que en los asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles (art. 7). Igualmente, dispone expresamente que esta conciliación no constituye requisito de procedibilidad (art. 67, parágrafo).

Pues bien, de acuerdo con lo expuesto, resulta necesario para la Corte considerar las circunstancias de cada caso para cumplir con su deber de garantizar la aplicación del precedente de forma que se evite el sacrificio de los derechos fundamentales de los sujetos procesales que obraron bajo el mandato de la confianza legítima. Teniendo en cuenta este enfoque, la Sala Plena determina que la medida que garantiza de mejor manera el acceso a la administración de justicia consiste en la flexibilización del cumplimiento del presente requisito de procedibilidad en el entendido de que no será exigible para el universo de casos establecido en el párrafo 56 de la presente providencia.

Esto, atendiendo que, como se ha expuesto ampliamente, los sujetos procesales cobijados por las medidas de transición tenían la expectativa de que los requisitos que debían atender o agotar para acudir a la jurisdicción son aquellos establecidos para la especialidad laboral y de la seguridad social, esto en virtud de lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Habida cuenta que en esta rama la conciliación extrajudicial no es obligatoria, resulta razonable para esta corporación que los jueces administrativos aborden esa circunstancia y como consecuencia no inadmitan o rechacen las demandas por la falta del referido presupuesto. Asimismo, en los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción^[85].

En este último caso, se destaca que el Consejo de Estado al estudiar este requisito ha señalado que, si bien en principio debe existir una correspondencia entre la solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda o el medio de control que se presenta ante esta jurisdicción, no se puede pasar por alto que dicha exigencia tiene que obedecer a criterios razonables. De tal forma resulta posible omitir el medio de control en estricto sentido y enfocarse en la pretensión que debería ser el pago del recobro por servicios no incluidos en el POS, hoy PBS^[86].

Adicionalmente, la Sala Plena aclara que en aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos. Esto, en garantía de los efectos de cosa juzgada de la conciliación extrajudicial, así como la seguridad jurídica de las partes.

Ahora bien, valga destacar que el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial contencioso administrativa persigue la consecución de varios fines constitucionales, entre ellos, los principios de sostenibilidad fiscal (art. 334 superior), moralidad, celeridad y eficacia que deben informar el ejercicio de la función pública (art. 209 superior). Asimismo, este mecanismo puede implicar el reconocimiento previo de un error de la administración que permita conciliar los posibles daños. No obstante, la Corte considera relevante recordar que en el trámite procesal existe una nueva oportunidad para conciliar^[87], específicamente en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA^[88]. En esa medida, se hace un llamado a los jueces administrativos para que, con la finalidad de garantizar los referidos principios, en los términos del citado artículo 180 inviten a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo.

iii)             Contabilización de términos de caducidad del medio de control

Conforme al artículo 164, numeral 2, del CPACA, el computo del término de caducidad del medio de control tramitado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es cuatro (4) meses para nulidad y restablecimiento y dos (2) años para reparación directa^[89].

En el presente asunto, como se expuso en precedencia, la Corte observa que concurren razones que justifican la no comparecencia oportuna de los accionantes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El cambio jurisprudencial incorporado en el Auto 389 de 2021, sin lugar a duda constituye un hecho no imputable a las partes que acceden a la administración de justicia, de manera que el término de caducidad en ningún caso puede computárseles a partir de la decisión del Estado de no cancelar los costos asociados a las prestaciones excluidas o no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS). Lo anterior, comoquiera que se encontraban sometidos únicamente a las reglas de prescripción de la jurisdicción ordinaria.

Se recuerda que no ha sido extraño en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de este tribunal constitucional inaplicar el término de caducidad cuando se advierte que la no comparecencia dentro de los lapsos establecidos legalmente se encuentra cimentada en razones contundentes. Ello, porque en aplicación de los principios constitucionales se ha entendido que dicho conteo no puede aplicarse de forma inflexible o rígida, sino que en ciertas ocasiones se pueden admitir flexibilizaciones “necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia”^[90].

En los eventos conocidos en esta ocasión, si los demandantes eventualmente formularon su reclamo judicial superados cuatro meses o dos años, fue bajo la convicción dada por la jurisprudencia de que el ordenamiento procesal fijaba la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, como la competente para solucionar el conflicto y, por ende, que las reglas para demandar en tiempo eran las propias del procedimiento laboral y de la seguridad social, y no las de la reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA). En ese sentido, si no se considerara ninguna medida para evitar que el cambio de jurisdicción impacte directamente en los plazos de presentación de los medios de control como consecuencia del criterio competencial anterior, se podría conducir a la obstrucción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a soluciones contrarias a principios como el pro actione.

Visto lo anterior, toda vez que los demandantes, más allá del cambio de jurisdicción, no deben soportar la obstaculización de sus derechos por la aplicación inflexible del término de caducidad, se estima que la medida constitucional con enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales que se debe adoptar para el conjunto de casos del párrafo 57 de la presente providencia consiste en contabilizar en cada caso el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda^[91].

Sobre este punto, se debe precisar que la presente regla de transición no implica que la Corte realice una equivalencia de la prescripción y la caducidad. Si bien las dos figuras “están íntimamente relacionadas por la comunidad de finalidades que persiguen”^[92], presentan características que las distinguen y les otorgan identidad propia. Al respecto, en la Sentencia C-574 de 1998, esta corporación señaló que:

“La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal. […] La prescripción requiere, al contrario de la caducidad, alegación de parte y, en tal virtud, no puede ser declarada de oficio por el juez. Además, puede ser objeto de suspensión (…), a diferencia de la caducidad que no la admite. La prescripción es renunciable una vez ocurrida, mientras que el juez no podría jamás aceptar tal determinación de las partes con relación a la caducidad”.

No obstante, pese a que se trata de instituciones jurídicas distintas, ambas convergen en que parten de la consideración de dos elementos primordiales: el tiempo transcurrido y la posibilidad práctica de ejercer o reclamar un derecho. En ese orden, estas instituciones, con significaciones claramente disímiles, en la práctica implican que una determinada acción o derecho se debe ejercer -para su efectividad- dentro de un plazo establecido; en otras palabras, la caducidad y la prescripción conllevan un límite temporal de cara a la posibilidad de acceso a la jurisdicción o de la efectividad de la reclamación. De ahí que, solo para efectos de la presente regla de transición, la prescripción pueda usarse para efectos de valorar la diligencia de la parte al momento de presentar su reclamación judicial, en tanto que implica la expiración de un plazo con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica y el interés general.

Resolución del conflicto planteado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera

Como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por la EPS Coomeva, con el propósito de obtener una indemnización por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS).

La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021[94], aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-1741 al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.

VEA TODO EL AUTO EN EL SIGUIENTE ENLACE: https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/autos/2023/A1942-23.htm