T-587A-03


REPUBLICA DE COLOMBIA

Sentencia T-587A/03

 

VIA DE HECHO-Alcance

 

PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Operancia

 

 

Referencia: expediente T-695926

 

Peticionario: Hugo Galvis Pinzón

 

Accionado: Consejo de Justicia de Bogotá y la Alcaldía Local de Fontibón

 

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

 

 

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003).

 

La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Juez Treinta y Dos Civil Municipal de Bogotá el 8 de noviembre de 2002, y el Juez Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, el 18 de diciembre de 2002.

 

 

I. HECHOS

 

1.     La Alcaldía Local de Fontibón interpuso querella por obras en contra del establecimiento de comercio de propiedad del señor HUGO GALVIS PINZÓN, accionante de la presente acción de tutela. El motivo fue la realización de obras de construcción en una zona en la que esto estaba prohibido.

 

2.     La Alcaldía Local de Fontibón, mediante Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998, ordenó que por haber infringido el artículo 63 de la Ley 9 de 1989, al señor Galvis Pinzón, propietario del inmueble, debía demoler la totalidad de lo construido en dicha área. También le fueron impuestas multas sucesivas mensuales de cien mil pesos ($100.000) hasta tanto se diera cumplimiento a lo ordenado. El accionante apeló la decisión.

 

3.     El Consejo de Justicia de Bogotá, en Acta 036 del 10 de diciembre de 1998, revocó parte de la Resolución No 024 de la Alcaldía. Modificó la sanción, e impuso al señor Galvis Pinzón la multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes que debería pagar una vez quedara en firme la decisión y hasta que se subsanara la infracción, y confirmó en lo demás la Resolución.

 

4.     El querellado, quien es a su vez el accionante de esta tutela, realizó la demolición ordenada por la Alcaldía. Según afirma, lo hizo en los primeros días del mes de enero de 1999, siendo esto antes de quedar ejecutoriada la providencia emanada por el Consejo de Justicia.

 

5.     El accionante señala que por el hecho de haber demolido la totalidad de lo construido con anterioridad a que la decisión del Consejo quedara en firme, no debería haber lugar al pago de multa alguna. Sin embargo, pagó $4,076,520 por concepto de la multa, y solicitó que, como consecuencia de esto, se diera por terminada la actuación. La Alcaldía de Fontibón no aceptó esta propuesta argumentando que, de hacerlo, se desconocería la decisión del ad-quem, ya que éste estableció multas sucesivas cada 2 meses hasta tanto se subsanara la infracción, a la cual le dio cumplimiento en su totalidad en el mes de marzo de 2001.

 

6.     Mediante Resolución del 25 de noviembre de 1999, el alcalde local de Fontibón ordenó el archivo de las diligencias en virtud a que se dio cumplimiento a lo ordenado por ese Despacho en resolución del 25 de agosto de 1998. Sin embargo, contra este acto que reconoció la pérdida de ejecutoria y ordenó el archivo de las diligencias, la Personería de Bogotá interpuso recurso de reposición y de apelación, los cuales fueron aceptados por la Alcaldía de Fontibón. En opinión del actor, esto viola lo contemplado en el Código Contencioso Administrativo, ya que no era procedente aceptar recurso alguno, siendo la única posibilidad la de demandar su nulidad ante la vía contenciosa.

 

7.     El actor solicita que el juez de tutela ordene la revocatoria del Acta 036 del 10 de diciembre de 1998, proferida por el Consejo de Justicia, ya que con esta se dio inicio al perjuicio de la Reformatio in Pejus. Solicita también que se revoque la Resolución 026 del 5 de abril de 2000, proferida por la Alcaldía Local de Fontibón, mediante la cual se ordenó revocar el auto del 25 de noviembre de 1999, por cuanto con ésta se viola el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo.

 

 

II.               PRUEBAS

 

1.     Inspección realizada por la Alcaldía Mayor de Bogotá el 20 de septiembre de 1995 al establecimiento comercial Auto Servi Full, y donde observó que su propietario, señor Hugo Pinzón Galvis, no presentó ningún tipo de permiso para la adición de los trabajos de construcción realizados en la zona de antejardín.(f.3.C.2)

 

2.     Informe de la alcaldesa de Fontibón sobre la diligencia realizada en el establecimiento comercial Servifull, el 8 de agosto de 1997, en la que constató que en el lugar en el que debía existir un antejardín, ahora existe un voladizo en lámina sostenido por dos columnas en concreto. Manifiestó que el administrador del edificio se encontraba en la diligencia y que dijo que para esa construcción no había licencia.(f.23.C.2)

 

3.     Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998 expedida por el alcalde local de Fontibón, en la que se pronunció sobre la construcción realizada por Hugo Galvis Pinzón en la carrera 100 No 44-01, ubicada en la ciudad de Bogotá, donde funciona “Auto Servifull”. La actuación administrativa se inició a petición de la firma “Cortés Rodríguez Bernal y CIA LTDA”, quien puso en conocimiento del Despacho unos trabajos que se realizaban en la zona del ante jardín. En los descargos rendidos, el propietario del inmueble confesó haber adelantado los trabajos sin contar con la correspondiente licencia. Por haber infringido el articulo 63 de la Ley 9 de 1998, al señor Galvis Pinzón, propietario del inmueble, se le impuso la sanción indicada en el artículo 66 ordinal c), es decir, la demolición total de lo construido en dicha área. También le fueron impuestas multas sucesivas mensuales de cien mil pesos ($100.000) hasta tanto se demoliera lo ordenado.(f.2.C.1)

 

4.     Edicto expedido el 9 de septiembre de 1998 por la Alcaldía Local de Fontibón, en el que notifica la resolución No 024 del 25 de agosto de 1998.(f.131.C.2)

 

5.     Petición presentada ante la Alcaldía local de Fontibón el 12 de septiembre de 1998 por Hugo Pinzón Galvis, para que revocara el auto del 25 de agosto de 1998 mediante el cual se ordenó la demolición de lo construido en la carrera 100 No 44-01 de la ciudad de Bogotá.(f.44.C.2)

 

6.     Decisión de la Alcaldía local de Fontibón de no revocar la Resolución del 25 de agosto de 1998, y en su lugar concedió el recurso de apelación formulado subsidiariamente ante el Consejo de Justicia. Fecha de la decisión, 7 de octubre de 1998.(f.49.C.2)

 

7.     Respuesta de la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá, con fecha del 10 de diciembre de 1998, al recurso de apelación presentado por Hugo Galvis Pinzón, contra la resolución No 024 del 25 de agosto de 1998. Decidió, primero: “REVOCAR el numeral tercero de la Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998 proferida por la Alcaldía Local de Fontibón”; segundo, “MODIFICAR el numeral segundo de la Resolución No 024 emitida por la Alcaldía Local de Fontibón el 25 de agosto de 1998, el cual quedará así: SEGUNDO- Imponer al señor HUGO GALVIS PINZÓN la sanción de multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes que cancelará una vez quede en firme la presente decisión a favor de la Tesorería Distrital y con destino al Fondo de Desarrollo Local de Fontibón cada dos (2) meses y hasta cuando subsane la infracción.”; tercero, “CONFIRMAR en lo demás la Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998, proferida por la Alcaldía Local de Fontibón que proceda a verificar si el establecimiento de comercio denominado AUTO SERVIFULL de la carrera 100 No 44-01 cumple los requisitos del Decreto Ley 2150 y de Ley 232 de 1995.”; cuarto, “Ordenar al Alcalde Local de Fontibón que proceda a verificar si el establecimiento de comercio denominado AUTO SERVIFULL de la carrera 100 No 44-01 cumple los requisitos del Decreto Ley 2150 y de Ley 232 de 1995.”; quinto “Contra la presente decisión no procede recurso alguno y queda agotada la vía gubernativa.” El Consejo encontró que en el antejardín no se llevó a cabo construcción alguna sino una modificación consistente en el cambio de zona empradizada por zona dura.(f.10.C1)

 

8.     Solicitud de declaratoria de nulidad presentada por el querellado, el 17 de diciembre de 1998, en el proceso desarrollado en virtud de la demanda instaurada por la sociedad Cortés Rodríguez Bernal y CIA L.T.D.A en contra de Hugo Galvis Pinzón. Basa su solicitud en que la firma querellante dejó de existir jurídicamente a partir del 24 de diciembre de 1997, razón por la cual, en su criterio no se practicó en legal forma la notificación a la parte determinada, y además dejó de existir interés jurídico en la querella. Así mismo en que en el proceso se vinculó como único propietario del inmueble al señor Hugo Galvis Pinzón, desconociendo la calidad de tal a la firma Inversiones Sagal L.T.D.A, quien es la propietaria del 75% de éste.(f.63.C.2)

 

9.     Edicto No 129 del 5 de febrero de 1999 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá.(f.72.C.2)

 

10.Resolución expedida el 6 de marzo de 1999 por parte del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, en la que rechaza por improcedencia la nulidad invocada por el señor Hugo Galvis Pinzón.(f.76.C.2)

 

11.Carta enviada por Hugo Galvis Pinzón a la alcaldía local de Fontibón, el 28 de septiembre de 1999, en la que informa haber efectuado la demolición ordenada mediante resolución emanada por esa entidad. Señaló que, por esta razón, no hay lugar al pago de ninguna multa.(f.15.C.1)

 

12.Informe del arquitecto Manuel Leonardo Gómez, encargado de realizar visita al inmueble ubicado en la carrera 100 No 41-01 de Bogotá, presentado al alcalde local de Fontibón, el 28 de octubre de 1999, en el que dice haber observado que sí se dio cumplimiento a lo dispuesto por ese Despacho mediante Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998, numeral segundo, mediante el cual se ordenó la demolición del antejardín. Sin embargo no señala la fecha en la que esto se realizó.(f.19.C.1)

 

13.Orden de archivo de las diligencias, emitida por la Alcaldía Local de Fontibón el 25 de noviembre de 1999, en virtud a que se dio cumplimiento a lo ordenado por ese Despacho en resolución del 25 de agosto de 1998. Dice el oficio que “Este despacho considera que al demolerse lo construido en zona de antejardín se dio cumplimento a lo ordenado y por tal razón en el caso que nos atañe opero la figura jurídica de perdida de fuerza ejecutoria, por lo cual se ordena el archivo de las presentes diligencias”.(f.20.C.1)

 

14.Petición del señor Orlando Gnecco Rodríguez, personero local de Fontibón, el día 10 de diciembre de 1999, mediante el cual interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, contra el auto del 25 de noviembre de 1999, mediante el cual se ordenó el archivo de las diligencias por pérdida de fuerza ejecutoria, a fin de que se revocara la decisión tomada, y en su lugar se ordenara continuar con el procedimiento que permitiera hacer efectiva la multa impuesta por infracción al régimen de obras. Manifestó, en su calidad de agente del Ministerio Público, que no entiende cómo la Administración habla de pérdida de fuerza ejecutoria cuando ha transcurrido un término de 8 meses sin que hayan hecho efectivas las multas impuestas en segunda instancia a pesar de que la providencia del Consejo de Justicia se encontraba debidamente ejecutoriada. Manifiesta que no le resulta claro que el afectado haya solicitado copias de todo el proceso en septiembre 14 de 1999, y que catorce días después presente un carta manifestando que la demolición se efectuó en enero de 1999, de lo cual no existe prueba como tampoco de que acató la sanción impuesta por infracción al régimen de obras.(f.98.C.21)

 

15.Resolución No 026 del 5 de abril de 2000, proferida por la Alcaldía Local de Fontibón, en la que resuelve revocar en su integridad el auto del 25 de noviembre de 1999 emitido por ella. Para resolver, consideró el acto administrativo que se encontraba en vigencia, que era el emitido por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá y contenido en el acta número 036 del 10 de diciembre de 1998 y que modificó la sanción impuesta en primera instancia por esa Alcaldía. Dijo textualmente que “Del estudio del problema planteado es fácilmente percibible que el Auto del 25 de noviembre de 1999 y del cual se muestra inconforme el señor personero local de Fontibón, decreto la perdida de fuerza de ejecutoria de la resolución numero 024 del 25 de agosto de 1998, la cual fue revocada y modificada parcialmente en lo sustanciado por el consejo de justicia de Santa Fe de Bogotá de Acuerdo al acto administrativo de Fontibón en aplicación del Art.66 del C.C.A deja sin vigencia un acto administrativo que en la practica tiene una existencia mínima ya que como se dijo anteriormente fue modificado en lo sustancial por el AD_QUEM en providencia del 10 de diciembre de 1998, sin que en el auto atacado exista algún tipo de pronunciamiento respecto a la providencia del superior.” Encontró la Alcaldía que por una indebida interpretación se iba a desconocer lo ordenado por la segunda instancia de acuerdo al acta No 036 del 10 de diciembre de 1998, razón por la cual el Despacho entró a subsanar. Revocó el auto que emitió el 25 de noviembre de 1999, para en su lugar remitir las diligencias al consejo de justicia de Santa fe de Bogotá para que se pronuncie al respecto.(f.23.C.1)

 

16.Edicto No 022 del 12 de abril de 2000, mediante el cual la Alcaldía local de Fontibón resolvió revocar en su integridad el auto del 25 de noviembre de 1999 emitido por ese Despacho, y ordenar el envío de las diligencias al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá.(f.114.C.2)

 

17.Solicitud de revocatoria directa del acta No 036 del 10 de diciembre de 1998 del Consejo de Justicia, presentada el 21 de febrero de 2000 por el señor Hugo Galvis Pinzón.(f.118.C.2)

 

18.Rechazo por improcedencia de la petición de revocatoria directa propuesta por Hugo Galvis Pinzón, contra la providencia aprobada mediante acta No 036 del 10 de diciembre de 1998, por parte del Consejo de Justicia de Bogotá, el 26 de septiembre de 2000.(f.162.C.2)

 

19.Resolución No 174-02 proferida por la Alcaldía Local de Fontibón el 1 de agosto de 2002, en la que resolvió no reponer el auto de liquidación de multa de fecha 22 de agosto de 2001, con fundamento en la parte motiva de este proveído, y conceder en efecto suspensivo y en subsidio el recurso de apelación ante el Consejo de Justicia de Bogotá.(f.295.C.2)

 

20. Repuesta dada el 3 de octubre de 2002 por parte del Consejo de Justicia de Bogotá a la acción de tutela interpuesta por Hugo Galvis Pinzón contra el Consejo de Justicia Local de Fontibón. Consideró la Sala que conoció del asunto, que era más beneficioso para el peticionario la imposición de la multa que la demolición de lo construido puesto que de darse esta última, se debería volver a la zona de antejardín al estado en que se encontraba, es decir, arborizada, como lo ordena el artículo 13 numeral 7, ordinal a) del Decreto 736 de 1993. Por esta razón, concluyó que el peticionario no sufrió refomatio in pejus, ya que ésta se hubiera presentado si, además de la sanción de demolición, se hubiese mantenido la multa, la cual, en su opinión, impuso ilegalmente el funcionario de primera instancia. Afirmó que el superior podía modificar la sanción dado que es ésta es una facultad que le concede el artículo 50 del C.C.A. Manifestó que la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia no ha violado ningún derecho fundamental del peticionario, muy especialmente en virtud de que ya cumplió el acto administrativo que acusa. Dijo textualmente que “El acto administrativo del 10 de diciembre de 1998, aprobado mediante Acta No.036, quedó en firme, en la fecha de su expedición, cuando se agotó la vía gubernativa, de conformidad a lo estipulado en el Art.62 del C.C.A.  numeral 2, que señala que los actos administrativos alcanzan firmeza “Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.” Se hizo exigible la multa impuesta una vez se notificó, o sea, al día siguiente de la desfijación del edicto  que obra a folio 68, lo que ocurrió el 18 de febrero de 1999, de manera que a partir del 19 de junio del mismo mes y año se podía ejecutar la sanción impuesta. Finalmente quedo perfeccionado el 21 de Junio de 2001, cuando el señor GALVIS PINZON pagó en la Tesorería Distrital la suma de $4’076.520.oo según recibo de caja No. 439757, valor de la liquidación hecha por la Alcaldía, con base en la decisión de segunda instancia.”(f.113.C.1)

 

 

III.           PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Mediante auto del veintiséis (26) de junio de dos mil tres (2003), la Sala Sexta de la Corte Constitucional profirió auto para decretar pruebas para mejor proveer, porque resultaba necesario verificar si se surtieron actuaciones en el Consejo de Justicia con posterioridad a la resolución del recurso de reposición, el 1 de agosto de 2002, proferido por la Alcaldía Local de Fontibón. Así mismo, para verificar el momento en que el accionante realizó la demolición de la obra.

 

Por lo expuesto, esta Sala decretó una solicitud de pruebas y una inspección judicial. Decretó que el Consejo de Justicia de Bogotá le informara si con posterioridad al 1 de agosto de 2002, fecha en la que resolvió el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, se surtió alguna actuación en el Consejo de Justicia. Se realizó una inspección judicial, con exhibición de documentos, en la carrera 100 No 44-01 de la ciudad de Bogotá, para buscar elementos de juicio que permitieran deducir cuando se efectuó la demolición. Dentro de la inspección se recibió la declaración del señor Hugo Galvis Pinzón.

 

a.     Diligencia de Inspección Judicial

 

El primero (1) de julio de 2003 la Corte realizó la Diligencia de Inspección Judicial en la carrera 100 No 44-01 de la ciudad de Bogotá. Se comprobó que se trata de un establecimiento de comercio que desarrolla la actividad de mantenimiento preventivo y correctivo de  vehículos, y es de aproximadamente setecientos cincuenta (750) metros cuadrados, con dos galpones unidos, y con un mezanine donde funcionan las oficinas. En el costado oriental del establecimiento, siendo este el que da a la carrera 100, a continuación de la verja, la cual se aprecia en la fotografía del folio 260, cuaderno 2, hay un patio cementado donde se ubican los carros para ser limpiados (trabajo que se realiza al interior del establecimiento). En el costado sur, después de la verja y hacia el interior, existen cuatro (4) pequeños jardines integrados, padrizados, sembrados con cuatro (4) arbustos y cada jardín tiene separadores de ladrillo. La verja tiene una altura aproximada de un metro con setenta centímetros (1.70) sobre la carrera 100. En el andén que da sobre la carrera se han ubicado doce (12) bolardos, con las  especificaciones permitidas por las autoridades urbanísticas. Se interrogó al señor Hugo Galvis Pinzón. Manifestó el señor Galvis Pinzón que la demolición de la parte del costado sur del establecimiento fue realizada más o menos en los primeros días de enero de 1999. Esta se hizo por orden de la alcaldía de Fontibón, y consistió en demoler una cubierta que estaba soportada por dos columnas en estructura de hierro, y que no tenía ninguna pared de ladrillo. Agregó que después solicitó licencia de cerramiento a la Curaduría 4 y, por orden de la Alcadía, construyó las materas. Declaró que en el momento en que realizó la demolición ya tenía conocimiento de la decisión de la Alcaldía, mientras que desconocía la decisión del Consejo de Justicia.

 

b.    Pruebas Documentales

 

El siete (7) de julio de dos mil tres (2003) fue recibido en la Secretaría de esta Corporación el Oficio No  200-03, y cuatro anexos, de fecha cuatro (4) de julio de dos mil tres (2003), suscrito por el doctor Heliodoro Fierro Méndez, Presidente del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

 

-         Decisión sobre la viabilidad del recurso de apelación interpuesto por el doctor José Bernardo Martínez Rodríguez, contra el proveído del 22 de agosto de 2001, por medio de la cual la Alcaldía Local de Fontibón liquidó las multas impuestas en la Resolución No. 024 del 25 de agosto de 1998 y la Providencia del 10 de diciembre de 1998, aprobada por medio del Acta No 036. Consideró que la Resolución en comento es un acto de ejecución de la Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998 y de la Providencia del 10 de diciembre de 1998, y como el artículo 49 del C.C.A dice que no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorio, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa, el recurso propuesto es improcedente. La Sala rechazó la alzada propuesta.

 

-         Telegrama enviado por la Secretaría de Gobierno del Consejo de Justicia al señor Hugo Galvis Pinzón, el 15 de enero de 2003, en el que le pide comparecer a la Secretaría dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la presente comunicación, a fin de notificarse del acto administrativo No 674 del cuatro (4) de diciembre de 2002.

 

-         Edicto No 041 del veintitrés (23) de enero de 2003, proferido por la Secretaría de Gobierno del Consejo de Justicia, mediante el cual se notificó la decisión de rechazar la apelación del recurso interpuesto por Hugo Galvis Pinzón.

 

 

IV. DECISIONES JUDICIALES

 

A.   Primera Instancia

 

En sentencia del 8 de noviembre de 2002, el Juez 32 Civil Municipal de Bogotá decidió negar el amparo formulado por Hugo Galvis Pinzón en contra del Consejo de Justicia de Bogotá y la Alcaldía Local de Fontibón. Consideró el juzgador que a pesar de que el incremento de la sanción impuesta en primera instancia configura una transgresión a los derechos fundamentales del apelante, esta garantía constitucional sólo es aplicable frente a las decisiones judiciales, y por tanto no puede hacerse extensiva a otras resoluciones diferentes, como aquellas de carácter administrativo objeto de reproche en el asunto en análisis. Por esta razón no compete al juez de tutela ampliar la aplicación del principio en contravención con lo dicho en la norma fundamental, y no existe entonces violación alguna en este aspecto en particular.

 

Respecto a la supuesta violación al debido proceso alegada por el actor, el juez tampoco encuentra que haya vulneración alguna, ya que éste contaba con la posibilidad de agotar la vía gubernativa contra los actos administrativos que en su sentir le eran perjudiciales. En su opinión, no le es dable al accionante que luego de transcurridos dos años de ejecutoria del acto, pueda pretender obtener la revocatoria de aquellos por esta vía constitucional, pues la tutela no puede ser usada para revivir los términos de instancia.

 

No encuentra el juez que estén comprometidos derechos de carácter fundamental del actor, y que si bien la vía gubernativa no le resultó eficaz, éste contaba, y cuenta, con otros mecanismos como la acción de nulidad, o incluso con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos aludidos.

 

Finalmente, señala que según lo informado por el Consejo de Justicia de Bogotá, el actor cumplió con la sanción que se le impuso, y por consiguiente la acción impetrada carece de objeto por ausencia de derecho fundamental a proteger.

 

Apelación

 

El día 15 de noviembre de 2002, el señor Hugo Galvis Pinzón presentó impugnación contra el fallo proferido en primera instancia por el juzgado Treinta y Dos Civil Municipal. El apelante citó jurisprudencia de la Corte Constitucional para defender su opinión, según la cual, el principio de la reformatio in pejus también tiene aplicación en las actuaciones administrativas. Sostiene que éste principio tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa, como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que se origina en los artículos 29 y 31 de la Constitución Política. Señaló que el Consejo de Justicia, al proferir el Acta 036 del 10 de diciembre de 1999, le agravó su situación, sin importar que fuera apelante único, por lo cual solicitó la revocatoria de dicho acto. Sostuvo que se le están vulnerando sus derechos porque el alcalde de Fontibón revocó un acto particular y concreto sin contar con su consentimiento.

 

B.   Segunda instancia

 

En sentencia del 18 de diciembre de 2002, el Juzgado Veintidós Civil del Circuito decidió confirmar la sentencia de primera instancia. Consideró que el accionante tiene otras vías de defensa, como lo es la vía de lo contencioso administrativo, para pedir la revocación de los actos, no siendo la tutela el mecanismo alternativo para ello.

 

 

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A. Competencia

 

Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.

 

B. Fundamentos

 

a. El Debido Proceso y la no Reforma en Perjuicio en las actuaciones administrativas

 

El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho al Debido Proceso, el cual debe ser aplicado a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Se produce violación al debido proceso cuando el juez o la autoridad administrativa no respetan las formas propias del proceso. Esta violación puede ser ostensible, caso en el cual se trata de una vía de hecho. “Una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico[1].”

 

Esta Corporación ha considerado que en el proceso administrativo, la vía de hecho se produce“ si la revocatoria directa del acto hace más gravosa o afecta en forma negativa la situación del administrado frente a lo decidido inicialmente por la Administración y que ha dado lugar al recurso[2].”

 

El artículo 31 de la Constitución señala que “El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.” En este caso se estaría violando el derecho de la no reforma en perjuicio, también conocida como reformatio in pejus.

 

La Corte, en múltiples pronunciamientos, ha dicho que la reformatio in pejus tiene aplicación en las actuaciones administrativas. En efecto, “ha considerado que por ser la no “reformatio in pejus” un principio general de derecho y una garantía constitucional del debido proceso es aplicable a todas las actividades del Estado que implique el ejercicio de su poder sancionatorio. La prohibición de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica. De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa[3].”

 

Así mismo, en la T-233 de 1995[4], dijo que : “La prohibición de reformar la condena en perjuicio del apelante único no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está limitada a las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas del Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y particularmente en las disciplinarias, las cuales son de clara estirpe sancionatoria.”

 

En efecto, en la sentencia C-055 del 18 de febrero de 1993, esta Corporación indicó que “la garantía reconocida por el artículo 31 de la Carta al apelante único tiene el sentido de dar a la apelación el carácter de medio de defensa del condenado y no el de propiciar una revisión "per se" de lo ya resuelto.  Así que, mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable.”

 

La Corte reitera que el debido proceso no es aplicable únicamente a los procesos judiciales, sino que también debe respetarse en las actuaciones administrativas.

 

b. Del caso en concreto

 

La tutela objeto del presente estudio fue interpuesta por HUGO GALVIS PINZÓN, contra quien la alcaldía local de Fontibón interpuso querella por haber realizado obras urbanas que estaban prohibidas, infringiendo así el articulo 63 de la Ley 9 de 1989[5]. Mediante Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998, la alcaldía le impuso la sanción contenida en numeral c) del artículo 66 de la mencionada ley, el cual señala que “Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas según la gravedad de la infracción: …c)La demolición total o parcial del inmueble construido sin licencia y en contravención a las normas urbanísticas, y la demolición de la parte del inmueble no autorizada o construida en contravención a lo previsto en la licencia.” Por lo tanto ordenó, entre otros, demoler la totalidad de lo construido. También le fueron impuestas multas sucesivas mensuales de cien mil pesos ($100,000) hasta tanto se diera cumplimiento a lo ordenado. El accionante apeló la decisión.

 

El Consejo de Justicia de Bogotá, en Acta 036 del 10 de diciembre de 1998, revocó parte de la Resolución No 024 de la Alcaldía. En efecto, revocó el numeral segundo de la Resolución, el cual decía: “Ordenar la demolición total de lo construido en la zona de antejardín del predio de la carrera 100 No 44-01… para lo que se concede un plazo de quince (15) días calendario a partir de la ejecutoria de ésta providencia, advirtiendo que en caso de no hacerse el Distrito Capital lo hará…”, dejándolo así sin efectos. Por otra parte, modificó el numeral segundo quedando así: “SEGUNDO- Imponer al señor HUGO GALVIS PINZÓN la sanción de multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes que cancelará una vez quede en firme la presente decisión a favor de la Tesorería Distrital y con destino al Fondo de Desarrollo Local de Fontibón cada dos (2) meses y hasta cuando subsane la infracción.”

 

Tal y como lo alega el accionante, sí se produjo en su contra reforma en perjuicio. En efecto, la administración modificó la sanción impuesta en virtud de la infracción cometida. La Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, el 10 de diciembre de 1998, revocó el numeral tercero de la Resolución, por cuanto encontró que en el antejardín no se llevó a cabo construcción alguna sino una modificación consistente en el cambio de zona empradizada por zona dura. Resolvió entonces modificar la multa impuesta al señor Galvis Pinzón.

 

En respuesta al juez de tutela, el Consejo de Justicia de Bogotá explicó que “La reformatio in pejus se hubiese presentado, si unido a la sanción de multa que ilegalmente impuso el funcionario de primera instancia, por lo que se revocó dicha multa no contemplada como complemento de la demolición. Podía el superior modificar la sanción, dado que ésta es una facultad que le concede el art.50 del C.C.A como se anotó en el aparte superior. Queda desvirtuada la acusación que invoca el peticionario, en cuanto a la decisión adoptada por la Sala de obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá.”

 

La Corte no comparte el criterio del Consejo de Justicia de Bogotá en cuanto a que no se le agravó la situación al señor Galvis Pinzón, ya que sí hubo modificación de la multa, siendo la segunda más gravosa que la primera. Además, según consta en el expediente, el accionante cumplió con todo lo que le fue ordenado por la Alcaldía de Fontibón, antes de la ejecutoria del fallo de segunda instancia que ocurrió el diez (10) de diciembre de 1998.

 

Mediante Resolución del 25 de noviembre de 1999, el alcalde local de Fontibón ordenó el archivo de las diligencias en virtud a que se dio cumplimiento a lo ordenado por ese Despacho. Sin embargo, contra este acto que reconoció la pérdida de ejecutoria y ordenó el archivo de las diligencias, la Personería de Bogotá[6] interpuso oportunamente  recurso de reposición y de apelación, los cuales fueron aceptados por la Alcaldía de Fontibón.

 

Dentro de las funciones del personero local se encuentra la de intervenir en los procesos administrativos, cumpliendo su función de Ministerio Público. Como la ley no señala vencimiento del término para su intervención, éste puede hacerlo en cualquier momento y de oficio. Por lo tanto, era facultad del personero desarchivar el proceso. Resolvió el Alcalde el 5 de abril de 2002 el recurso interpuesto por el personero de la siguiente manera: primero: “Revocar en su integridad el auto del 25 de Noviembre de 1.999 emitido por este despacho, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente.”; segundo, “Ordenar el envío de las presentes diligencias al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá sala de Obras y Urbanismo para lo de su competencia.” De la respuesta del Alcalde no se aprecia que haya una ostensible violación del proceso, o de algún derecho, por la determinación que se tomó.

 

En lo que concierne a la devolución del dinero ya pagado por concepto de la multa, el artículo 1 literal c) del Decreto 306 de 1992 establece que no hay perjuicio irremediable cuando se trata de la devolución de sumas de dinero. Esto ocurre cuando se trata de “orden de restitución o devolución de una suma de dinero pagada por razón de una multa… revisión o modificación de la determinación administrativa de una obligación de  pagar una suma de dinero.” Por lo tanto la tutela no procede para obtener la devolución de lo pagado por concepto de multa.

 

 

VI. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO: REVOCAR, por las razones aquí expuestas, la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2002 por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá.

 

SEGUNDO: En su lugar, CONCEDER la tutela al señor Hugo Galvis Pinzón por violación al debido proceso, y por lo tanto declarar que el accionante no está obligado a pagar la sanción multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, contenida en el numeral segundo de la Resolución del Consejo de Justicia proferida el 10 de diciembre de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva.

 

TERCERO: Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

 

 

 



[1] T-56 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

[2] T-033 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil

[3] T-033 de 2002

[4] T-233 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; ver además, T-468 de1999 M.P. José Gregorio Hernandez Galindo

[5] artículo 63, ley 09 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, y se dictan otras disposiciones: “Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, y rurales de los municipios, se requiere premiso o licencia expedido por los municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia (…)”

[6]El personero distrital es agente del Ministerio Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos. El Decreto 1421 de 1993, mediante el cual se expidió el Régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, contiene en su título VI todo lo referente a la Personería de la ciudad. El artículo 99 del Decreto señala cuales son las atribuciones del personero como agente del Ministerio Público, estando entre ellas la de “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando lo considere necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales.”

La Resolución interna 1347 de 1996, señala en su artículo 5 que el Personero, como Agente del Ministerio Público, ejercerá en sus respectivas localidades, entre otras, las siguientes funciones: “Intervenir en todos los procesos de Policía de carácter civil, administrativo o constitucional de competencia de las autoridades de policía de su jurisdicción.” Por otra parte, en la Resolución interna 044 de 1997, la Personería resolvió atribuir a los Personeros Locales “la competencia para instaurar denuncias o querellas cuando por cualquier medio, conozcan en el territorio de su jurisdicción sobre hechos de invasión de terrenos o edificaciones o de desarrollos ilegales de que tratan la ley 308 de 1996.”

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