Sentencia C-630/11

 

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Corresponde a la potestad de configuración legislativa/DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No desconoce la igualdad, ni implica una regresión en materia de protección de derechos colectivos

 

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se desconoció la reserva de ley estatutaria

 

Es claro que (i) La Ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares, que, son en sí mismas consideradas, un derecho fundamental, político y, por supuesto, constitucional. No obstante, el objeto de la regulación (ii) no trata sobre un elemento estructural ni de los principios básicos de la acción popular; (iii) no se refiere a los contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla medidas que afecten los ámbitos centrales de la red de protección que otorga el derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de manera integral de la acción popular en sí misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En tal medida, considera la Corte que no se desconoció la reserva de ley estatutaria.

 

ACCION POPULAR-Deber de solidaridad social en la defensa de los intereses de la comunidad

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

 

INCENTIVO ECONOMICO DE LAS ACCIONES POPULARES-Derogatoria

 

DEROGATORIA DE INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Objetivo del legislador

 

El objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia.  Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente.

 

DEROGATORIA DE INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Modalidades en relación con las reglas de vigencia/DEROGATORIA EXPRESA-Concepto/DEROGATORIA TACITA-Concepto

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione

 

ACCION POPULAR-Contenido y alcance

 

ACCION POPULAR Y DE GRUPO-Son medios que muestran el intento por superar las limitaciones del individualismo egoísta del modelo del estado liberal clásico

 

ACCION POPULAR-Se relacionan con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad/CONSTITUCIONALIZACION DE LAS ACCIONES POPULARES-Dimensión 

 

La consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de participación política en democracia, entendidos como herramientas que garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo una expresión de las libertades individuales y de participación democrática reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también, una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido que la constitucionalización de estas acciones obedeció “[…] a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la  Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”.

 

ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia de la intervención activa de los miembros de la comunidad en defensa de los intereses colectivos/PARTICIPACION EN EL ESTADO DE DERECHO-Dimensiones

 

Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria. […] Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano”.

 

DERECHO POLITICO A SER ELEGIDO O EJERCER UN CARGO PUBLICO-Deberes especiales/EJERCICIO DE DERECHOS POLITICOS-Implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades

 

DERECHOS COLECTIVOS-Importancia

 

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político que afecta el autogobierno en un sentido amplio

 

ACCION POPULAR-Derecho político fundamental/ACCION POPULAR-Concepto/ACCION POPULAR-Objetivo principal

 

La jurisprudencia constitucional ha recordado que la acción popular es un derecho político constitucional, en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean adjudicables. Ha recordado que la acción popular es uno de aquellos “[…] instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.”  En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de democracia participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en las Corporaciones de representación democrática. Ha sostenido que según el “[…] nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común  de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.” Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).” Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.  Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares

 

ACCION POPULAR-Importancia en el orden constitucional vigente

 

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites

 

El Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes.  Como resultado de esta cláusula general de competencia, otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro país.   Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i) expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y (iv) derogarlas.  No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (art. 121 C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos. En el ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales. Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los Códigos, acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan.  Aunque constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente, mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del seno del congreso la definición de los debates legislativos.

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Ambitos en que se desarrolla

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA PROCESO-Alcance

 

Son varios los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con las formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitución le otorga al legislador  una extensa potestad para regular las formas  propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre las partes.  Esta competencia del Congreso de la República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta Corporación ha señalado: “La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA RESPECTO DE LA DEROGATORIA DE NORMAS-Contenido/CONGRESO-Facultad para derogar legislación preexistente/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cristalización negativa de facultad legislativa

 

Otro de los campos en los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente, acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar.  En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia; “La facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se  le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o  la conveniencia. ‘Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.’ Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, ‘la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto -en este caso el Congreso de la República- no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política.

 

POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Legislador actual no puede atar al legislador del mañana/POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-No es absoluta/BENEFICIOS O INCENTIVOS-Posibilidad de derogatoria

 

Como lo ha dicho la Corte Constitucional en el pasado “el Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana”; pues ello “anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”. La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la República se encuentra atado a la Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por cuanto debe estar ajustada a la Constitución.  Relacionado con los beneficios o incentivos y la posibilidad de derogatoria, esta Corte ha señalado: “[…] bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral, por cuanto petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías del presente.  Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto”.

 

MARGEN DE CONFIGURACION E INCENTIVO PARA LAS ACCIONES POPULARES-Jurisprudencia constitucional

 

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS  SOCIALES-Contenido/PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Finalidad

 

PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Criterios para determinar en que casos se desconoce

 

La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o prohibición de regresividad–, expuestos y sintetizados en los siguientes términos, “[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja.  En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”. Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;  (3)  cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.

 

ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica/ACCION POPULAR-Relación intrínseca con los derechos e intereses colectivos/PROTECCION DEL INTERES COLECTIVO-Está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales/ACCION DE TUTELA-Criterios para determinar su procedencia cuando se afectan derechos colectivos

 

PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Incidencia en la eficacia de derechos sociales

 

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Y DERECHOS SOCIALES-Diferencias

 

DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-No es una norma que establezca un estándar de protección de algún derecho social/DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-Es una medida que no puede ser considerada regresiva/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla

 

La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley. Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.

 

DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-No es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político

 

FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Regulación/FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Fuentes de financiación/FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Funciones

 

COMPENSACION POR LA DEFENSA DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y PROMOCION O RECOMPENSA POR HABER LLEVADO ADELANTE LA DEFENSA DE TALES INTERESES-En ambos casos se trata de montos de dineros, pero representan cosas muy distintas

 

Referencia: expedientes acumulados D-8392 y D-8405

 

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’.

 

Actor:

Omar Alberto Franco Becerra (expediente D-8392), Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador (expediente D-8405)

 

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Omar Alberto Franco Becerra, de una parte, y Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador, de otra, instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, en su integridad. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes de la referencia en sesión del 26 de enero de 2011.

 

2. Cumplidos, los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de referencia.

 

II. NORMAS DEMANDADAS

 

En las dos demandas acumuladas se acusó la Ley 1425 de 2010 que consta de dos artículos. A continuación se transcriben:

 

Ley 1425 de 2010

 

“Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo

 

  […]

 

Artículo 1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

 

Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.

 

 

III. DEMANDA

 

Los ciudadanos que ejercieron la acción pública de inconstitucionalidad en el presente proceso coinciden en tomar como punto de partida para la formulación de sus cargos y alegatos el hecho de que la Ley 1425 de 2010, al derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 –que consagraban la figura de los incentivos económicos en las acciones populares-, tuvo una incidencia directa sobre el marco jurídico vigente para el ejercicio de los derechos fundamentales, incluyendo los derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Con base en este presupuesto, que en sí mismo entraña un cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, los demandantes formulan cargos de constitucionalidad específicos relativos a la aludida violación de distintos mandatos contenidos en la Carta Política.

 

1. Expediente D-8392.

 

El ciudadano Ómar Alberto Franco Becerra interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra los dos artículos que componen la ley 1425 de 2010, mediante la cual se derogan los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, pues considera que su contenido normativo es incompatible con el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, el Título XIII de la Constitución Política, y el Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el cual hace parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación:

1.1. Violación del Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 88, 93, 94 y 95 y el Título XIII de la Constitución Política y el artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “que forma parte del bloque de constitucionalidad”.

                            

“Las acciones populares (…) son una de las formas de participación democrática mediante la cual cualquier persona recurre a la jurisdicción” con el ánimo de defender los derechos o intereses colectivos; la constitucionalización de las acciones populares supone un avance del Estado Social de Derecho, al sacar del “olvido” a los derechos colectivos, estableciendo una herramienta adecuada para su protección.

 

Si bien los derechos colectivos trascienden la órbita individual, ello no significa que “se trate de derechos de inferior jerarquía que los derechos individuales fundamentales”. En la mayoría de los casos son garantía de la calidad de vida de los integrantes de la comunidad, y en ocasiones, pueden ser objeto de acción de tutela, especialmente por su nexo con los demás derechos y los fines constitucionales del Estado. La importancia de los derechos colectivos deviene de la íntima relación que guardan con el cumplimiento de objetivos constitucionales y la supervivencia de las comunidades, lo que ha llevado a su reconocimiento constitucional y a su inclusión en tratados internacionales de derechos humanos.

 

En tal sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC) reconoce derechos colectivos, relacionados con la salubridad pública y el medio ambiente sano, en tanto que diversas cláusulas constitucionales recogen la protección de intereses colectivos. Por ello, los derechos colectivos y sus mecanismos de protección “forman parte de un sistema constitucional en el que, de una parte, corresponde al Estado garantizarlos [para el] cumplimiento de sus fines”, entre los que se destacan la prosperidad, la participación y la efectividad de los derechos, y de otra parte, los particulares cuentan con acciones judiciales para asegurar su eficacia.

 

El artículo 2º del PIDESC establece el principio de progresividad en relación con las obligaciones estatales en materia de derechos sociales. Ese principio cobija también a los derechos colectivos (que a juicio del actor también se encuentran contenidos en el Pacto) y a las acciones judiciales diseñadas para su defensa. En ese marco, “la Ley demandada constituye un retroceso en la garantía de los derechos colectivos, lo que indiscutiblemente vulnera mandatos superlegales contenidos en el Preámbulo Constitucional (…) pues le quita a los habitantes una herramienta que los impulsa a participar en pos de un orden justo y en defensa de la vida con calidad”.

 

La Corte Constitucional “ha establecido la prohibición de regresividad de las leyes sociales prima facie y que el legislador puede adoptar medias que recorten los avances ya logrados con ciertas condiciones”. Por ello, es necesario determinar si la abolición de los incentivos económicos previstos en la Ley 472 de 1998 es “justificada, adecuada y proporcional a un propósito de particular importancia”.

 

De acuerdo con el proyecto de ley presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, el cual dio origen a la Ley 1425 de 2010, la finalidad de la eliminación de los incentivos de las acciones populares era la de erradicar un supuesto abuso en el ejercicio de las acciones populares, suscitado a raíz del interés de los actores por obtener el pago de dicha remuneración económica. Se obvió en la motivación del proyecto de Ley, sin embargo, que el incentivo solo era procedente cuando se constaba judicialmente la violación o amenaza de un derecho o interés colectivo y no a partir de la simple presentación de la demanda, como lo afirmaron el autor y ponentes del proyecto citado, así como el hecho de que si se generaba la obligación de pagar en cabeza de un municipio, autoridad pública, o particular, ello obedecía a la demostración de una lesión en un derecho que debía ser respetado por la parte demandada.

 

Además, de acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado, “El incentivo pretende, por una parte, aliviar los gastos propios en que puede incurrir un demandante en cualquier proceso, por otra, premiar a quien emprende una acción eficiente para que los derechos colectivos cobren vigor, y finalmente, animar al actor a hacer frente a una contraparte […]” económicamente poderosa. En ese marco, el argumento según el cual son muchas las acciones populares en contra de municipios, no justifica la abolición de los incentivos.

 

De acuerdo con las estadísticas que registra la Defensoría del Pueblo sobre las acciones populares, se puede concluir que solo una porción mínima de las presentadas prospera y, en consecuencia, solo en ese pequeño porcentaje se concederán estímulos económicos. En ese sentido, la abolición del incentivo carece de justificación, y su finalidad real se limita a evitar que se interpongan acciones populares, “lo cual constitucionalmente no es un propósito importante” desde una Carta Política que propende por la participación ciudadana.

 

Además, y específicamente en lo atinente al inciso final del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 que establecía el derecho de los ciudadanos de solicitar y obtener copia auténtica de documentos referentes a la contratación estatal, el mismo resultó derogado sin que exista ninguna justificación para ello, lo que constituye un claro retroceso en la lucha contra la corrupción.

 

1.2. Vulneración de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política.

 

“La derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 deja al actor en absoluta inferioridad de condiciones”, pues el incentivo cumplía con dos finalidades: retribuir los gastos al ciudadano que asume la defensa de los intereses de la comunidad, y “premiarlo por su gestión”. La Ley 472 de 1998 establece la carga de la prueba en la acción popular en cabeza del demandante y, salvo en casos de amparo de pobreza, también corresponde al actor solventar los costos del proceso.

 

Si a ello se une la derogatoria de la norma que permitía el acceso a documentos en materia de contratación estatal, resulta claro que el actor popular deberá disponer de recursos para solventar el proceso sin contar con la posibilidad de que esos costos le sean devueltos aún si logra “su loable objetivo”. En ese escenario “la balanza de la justicia” se inclina a favor de quien tiene los recursos para enfrentar la acción, dejando al actor en desventaja y lesionando el principio de igualdad entre las partes, “una de las garantías que conforman el debido proceso” y “un derecho fundamental consagrado en el artículo 13 Superior”. “En consecuencia, comoquiera que al desaparecer el incentivo y no existir norma que permita que se condene en costas a la parte demandada, se está dificultando injustificadamente el acceso del actor popular a los medios de prueba y, aunque logre el objetivo de obtener el amparo de los derechos colectivos, su presupuesto será castigado por haber cumplido con el deber de solidaridad establecido en la Constitución”.  

 

2. Demanda D-8405

 

Para los demandantes, Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador, la Ley 1425 de 2010 vulnera el artículo 243 de la Carta Política, que dispone el principio de cosa juzgada constitucional y el artículo 13 Superior, relativo al principio y derecho a la igualdad.   

 

El “acto legislativo” (se refiere, en realidad, a la Ley 1425 de 2010) no cumplió con los presupuestos “formales constitucionales” de (i) ausencia de cosa juzgada constitucional de carácter material; (ii) respeto por los derechos adquiridos; y (iii) respeto por el derecho a la igualdad, pues desestimula a quienes “ejerciendo el derecho a defender los derechos colectivos conculcados, no reciban ningún tipo de incentivo de carácter económico”, situación que –estima el demandante- resulta más grave cuando esté de por medio la defensa del patrimonio público, como lo había previsto el artículo 40 de la ley 472 de 1998, derogado por la Ley 1425 de 2010. A su juicio, “en un país de recompensas” no existe justificación “fáctica y social” para suprimir el incentivo para ciudadanos que invierten su tiempo y conocimiento en la defensa de derechos colectivos.

 

Agregan que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoce la cosa juzgada constitucional, pues mediante sentencia C-459 de 2004, decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada (reiterada además en el fallo C-512 de 2004) la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la Carta Política, que son los mismos artículos derogados por la Ley 1425 de 2010.

 

IV. INTERVENCIONES

 

1. Ministerio del Interior

 

El Ministerio del Interior, actuando a través de apoderada judicial, intervino en este trámite, con el fin de solicitar a la Corte un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda correspondiente al expediente D-8392, a partir de las siguientes consideraciones:

 

Las razones de inconstitucionalidad propuestas por el demandante se estructuran desde “una lectura subjetiva sobre el alcance y propósito de la Ley 1425 de 2010” a partir de la cual infiere que la ley demandada pretende evitar la interposición de las acciones populares, posición que resulta desvirtuada al observar “el contenido de las normas objeto de derogatoria, las cuales se refieren específicamente al incentivo económico para los demandantes en acciones populares” y no a la regulación integral de los derechos colectivos y sus mecanismos de protección. Si la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana ante las instancias judiciales requirieran de la existencia de incentivos similares, no podrían entonces “instaurarse acciones ciudadanas de inexequibilidad del ordenamiento jurídico, o de simple nulidad, para las cuales no existe tal incentivo”.

 

La derogatoria del incentivo no impide, por ejemplo, que la comunidad se organice y promueva las acciones “disponiendo de manera solidaria los recursos pertinentes para financiar las demandas correspondientes”. En ese sentido, “el incentivo económico no hace parte del núcleo esencial de las acciones constitucionales consagradas para la protección de los derechos colectivos, por lo que su derogatoria no afecta tales mecanismos”.

 

En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad propuestas en la demanda resultan impertinentes, según los requisitos argumentativos exigidos en la acción de constitucionalidad y sistematizados en la sentencia C-1052 de 2002.

 

2. Defensoría del Pueblo

 

La Defensoría del Pueblo presentó concepto en el presente trámite, a través de la Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la institución, solicitando declarar la inexequibilidad de las normas contenidas en la ley 1425 de 2010, a partir de las siguientes consideraciones:

 

2.1. En principio, las demandas no logran configurar verdaderos cargos de inconstitucionalidad, a la luz de las exigencias argumentativas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Estas consisten, básicamente, en concretar el “concepto de la violación” para que “sin sacrificar la naturaleza pública de la acción” sea posible identificar argumentos a partir de los cuales se infiera una oposición entre las normas demandadas y los contenidos constitucionales. En síntesis, se trata de que los cargos sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.

 

Las demandas acumuladas en este trámite presentan vacíos argumentativos que restan claridad a los cargos pues, más allá de hacer referencia a la importancia de la acción popular para la defensa de los derechos colectivos, y el ejercicio de la democracia participativa no se explica por qué razón el principio participativo podría resultar afectado por la Ley 1425 de 2010.

 

En segundo término, se plantean reflexiones sobre la naturaleza de los derechos colectivos y su relación con los derechos fundamentales y los derechos sociales, destacando la consagración de los primeros en el PIDESC pero esas reflexiones no se dirigen a precisar argumentos idóneos sobre el carácter “simbiótico o inescindible de esta relación y la afectación que para estas categorías así articuladas representa la supresión de los incentivos”. 

 

Tras enunciar el deber de las autoridades de perseguir la efectividad de los derechos y su protección mediante acciones judiciales, se afirma en la demanda, que se viola el principio de progresividad establecido en el artículo 2º del PIDESC, indicando que la supresión de los incentivos constituye un retroceso en la garantía de los derechos colectivos, sin aportar razones para demostrarlo.

 

Se propone además, un análisis de la supresión de los incentivos bajo el principio de proporcionalidad y después de una transcripción de algunos apartes del proyecto de ley que culminó en la aprobación de la Ley 1425 de 2010, se concluye que la abolición de los incentivos no está resulta justificada solo por el hecho de que se presenten muchas acciones populares, razón por la cual lo que persigue el legislador es obstaculizar la interposición de acciones populares, propósito que no puede considerarse constitucionalmente importante, si se toma en cuenta que la Constitución busca la participación ciudadana y el cumplimiento de los fines estatales.

 

De tal presentación de temas en la demanda “no pueden deducirse razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” para la confrontación de los contenidos de las disposiciones demandadas y los de la Carta; menos inferir las razones por las que existiría contradicción entre la supresión de los incentivos y los distintos contenidos constitucionales mencionados en la demanda. En ausencia de claridad de las razones “tampoco puede predicarse que ellas sean ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para generar el debate constitucional”.

 

En la segunda parte de la demanda (hace referencia al expediente D-8392)  se aduce que la supresión de los incentivos vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues el actor popular queda en absoluta inferioridad de condiciones frente a la contraparte y debe asumir la carga de la prueba. Además, la derogatoria del último inciso del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 (relativo al acceso a documentos en materia de contratación) supone una desventaja adicional para el actor popular.

 

En la presentación de tales cargos existen falacias, pues el demandante realiza afirmaciones sobre la violación de normas de la Carta pero no expresa las razones de contradicción o incompatibilidad entre la derogatoria y los contenidos constitucionales citados. El actor parte de una premisa general para llegar a una conclusión sin efectuar un razonamiento que permita verificar su validez “cuando afirma que los derechos económicos, sociales y culturales están sujetos al principio de progresividad y luego concluye, a partir de dicha afirmación, que los mecanismos de protección de derechos colectivos ‘deben obedecer al principio de progresividad’”.

 

En esos términos, correspondería a la Corte proferir fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda. Sin embargo, existen elementos en la demanda que permiten deducir razonablemente cargos de inconstitucionalidad o problemas jurídicos que delimitarían la competencia de la Corte en el presente asunto, desde el punto de vista del principio pro actione. En ese marco, la Defensoría dirige argumentos adicionales para controvertir la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

2.2. Argumentos de la Defensoría destinados a solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas:

 

“(…) [A]l coadyuvar la demanda, se encuentra que el actor reclama la inexequibilidad de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, prevista en los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 1998, por vulnerar el principio de progresividad o no regresividad de los derechos económicos sociales y culturales, incorporado al bloque de constitucionalidad (art. 93 CP), el derecho a la igualdad (art. 13 CP), el derecho al debido proceso (art. 29 CP) y el derecho de acceso a la justicia (art. 228 CP), por cuanto (…) implica un retroceso para la vigencia de los derechos, medida por los recursos y acciones que garantizan su vigencia, deja en clara desventaja al actor popular respecto de las instituciones y autoridades que va a demandar por razón de ser titular de la carga de la prueba, dificulta el ejercicio de su actividad probatoria (…) y, en últimas, impide la iniciación misma de la acción, por la exigencia de condiciones de entrada que implican erogaciones considerables sin perspectiva de retorno o de compensación”.

 

Se desprende, en consecuencia, que el problema jurídico que se debe resolver consiste en determinar si la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y de acceso a la justicia. En tal sentido, presenta la Delegada, los siguientes elementos de análisis:

 

Los incentivos constituyen un reconocimiento pecuniario eventual o contingente al actor popular que inició una acción para protección de derechos colectivos; desplegó una actividad probatoria y sustancial, y obtuvo una sentencia favorable a sus pretensiones, o logró un acuerdo en el marco de un pacto de cumplimiento. Es eventual, pues depende de la decisión favorable en el proceso y de la valoración que realice el juez de la actividad del actor popular; tiene carácter resarcitorio en relación con los gastos en que haya incurrido el actor popular para llevar a término la acción popular; y su finalidad es la de estimular a la ciudadanía en la protección de los bienes o intereses colectivos, dentro de parámetros fijados por la Ley.

 

El artículo 70 de la Ley 472 de 1998 dispuso la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuya gestión fue encomendada a la Defensoría del Pueblo. Los recursos de ese Fondo provienen de diversas fuentes de acuerdo con la regulación legal; sin embargo, actualmente el total de los recursos se obtiene de incentivos y multas impuestas por los jueces en acciones populares.

 

Las funciones del Fondo mencionado se relacionan con la defensa de los derechos e intereses colectivos (artículo 71 de la ley 472 de 1998); y, para el manejo de los recursos del mismo, el artículo 73, ibídem, dispone que el monto de la financiación a demandantes en acciones populares o de grupo debe determinarse por la Defensoría del Pueblo, de acuerdo con las circunstancias de cada caso, la situación socioeconómica de los peticionarios y los fundamentos de la posible demanda.

 

Por lo tanto, existe una articulación entre los recursos provenientes de los incentivos, “el apoyo a los interesados en presentar acciones populares y la financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de manera que las decisiones relativas a dichos recursos deben ser evaluadas en la perspectiva de su incidencia respecto de otros ámbitos sustantivos, procesales e institucionales vinculados a la defensa y promoción de estos derechos”.

 

De otra parte, el Estado Social de Derecho se funda en el principio de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (Art. 2 CP), principio transversal al ordenamiento jurídico e institucional, que amplía el espectro de lo público más allá del ámbito electoral al que se encontraba previamente reducida la democracia. El ejercicio de acciones públicas es una forma de participación que permite al ciudadano garantizar la vigencia de los derechos y contribuir en la defensa de la supremacía constitucional. La consagración de derechos derivados del principio participativo también obedece a la necesidad de crear mecanismos para el cumplimiento de los deberes establecidos en el artículo 95 de la Carta Política.

 

Dentro del catálogo de acciones constitucionales para la protección de los derechos se encuentra la acción de cumplimiento, las acciones populares y la acción de inconstitucionalidad a partir de las cuales la participación “se erige como un derecho–deber que admite un ámbito multidimensional y multi-funcional de actuación e incidencia de todas las personas en el ámbito de lo público para contribuir a la protección y vigencia efectiva de los derechos”.

 

El artículo 229 C.P. consagra el derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no solo constituye una garantía de disponibilidad de recursos para la protección de los derechos sino también un mecanismo para la realización del derecho de todo ciudadano a participar en el ejercicio, conformación y control del poder político, de donde se infiere que el carácter “medular” del derecho citado involucra el principio de participación de los ciudadanos en situaciones que los afectan, incluida la protección de los derechos colectivos, lo que dota a la acción popular de una doble connotación: “habilita a cualquier ciudadano para promover la protección de los derechos colectivos y, al mismo tiempo, es un mecanismo que permite hacer efectiva su participación en asuntos que interesan a la comunidad”.

 

Tras hacer una amplia referencia a la naturaleza de los derechos colectivos, y destacar la importancia del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para suplir las necesidades de la parte débil en el trámite de la acción popular, pasa a determinar los efectos de la derogatoria de incentivos para el actor popular considerando que, para sustentar la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, debe comprobarse que su ausencia plantea barreras de entrada para el ejercicio “de la acción popular de carácter insuperable o problemático, hasta el punto de hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia”.

 

Con base en considerar aspectos como la amplitud de legitimación y el deber de impulso oficioso del juez, el amparo de pobreza y la posibilidad de acudir ante la Personería o la Defensoría para obtener colaboración en la elaboración de la demanda, el interviniente afirma que “los gastos que acarrea la interposición de una acción popular están vinculados … a cuatro factores principales: la contratación de apoderados judiciales, el desplazamiento a las cabeceras de circuito, el acopio de prueba que deben ser aportadas con la demanda y las publicaciones o informaciones sobre la admisión de la misma a los eventuales interesados”.

 

Revisados los requisitos de la Ley 472 de 1998 para el acceso a la administración de justicia mediante una acción popular, se considera que “la supresión de los incentivos en principio no constituye una barrera insuperable ni impone una carga en exceso onerosa al interesado” respecto de los factores señalados. Esto habida consideración de las diversas disposiciones que permiten al juez establecer el equilibrio procesal y al ciudadano desplegar adecuadamente sus actuaciones procesales, salvo en materia probatoria, en donde el actor enfrentará obstáculos considerables que pueden comprometer el núcleo del derecho de acceso a la justicia, especialmente dada la necesidad de una actividad probatoria preliminar para que la demanda pueda prosperar y cuente con sustento suficiente para su admisión.

 

En tales aspectos, es esencial la existencia y adecuada financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y, como actualmente, sus ingresos se derivan solo de incentivos impuestos por los jueces al fallar acciones populares, su viabilidad se ve amenazada por la derogatoria que se analiza, situación que afecta especialmente a las personas en condición de mayor vulnerabilidad, si bien debe precisarse que el estímulo destinado al Fondo era aquel derivado de acciones populares interpuestas por entidades públicas.

 

En ese tipo de demandas, no son predicables los supuestos abusos de los actores populares, y, en cambio, la eliminación de la recompensa económica, constituye una medida desproporcionada e irrazonable del legislador, incongruente frente a las razones esgrimidas para la supresión del incentivo, y negativa para la viabilidad del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Por lo tanto, la derogatoria de los artículos 39 y 40 se opone a los artículos 13 y 229 de la Constitución Política.

 

2.3. La derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y la igualdad de las partes como principio inherente al debido proceso.

 

De acuerdo con el artículo 29 Constitucional, el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, entre cuyas garantías, se encuentra el principio de igualdad de las partes o equilibrio procesal. A su turno, el artículo 228 Superior dispone que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial sobre las formalidades. Esa relación que se evidencia entre el debido proceso y el principio de igualdad se halla reflejada en el inciso 3º del artículo 5º de la Ley 472 de 1998, en el que se determina que corresponde al juez velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.

 

Nuevamente, desde el punto de vista de las cargas probatorias, se concluye que el estímulo contribuía a mitigar la intensa actividad y el importante gasto de recursos en que incurre el actor popular y por esa vía a equilibrar el proceso, especialmente tomando en cuenta que, por regla general, el actor debe enfrentarse a una contraparte que cuenta con recursos suficientes para afrontar el proceso. El papel nivelador del incentivo resulta evidente, tal como lo destacó la Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos hoy derogados, en el fallo C-459 de 2004.

 

La derogatoria, además, comprendió indistintamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, sin reparar en sus contenidos normativos concretos, tales como “el establecimiento de distintas categorías de incentivos, la solidaridad entre el representante legal de la entidad y los contratistas involucrados en la violación del derecho a la moralidad administrativa, o el derecho a los documentos referidos a la contratación”, aspectos que deben analizarse de forma independiente en el marco del principio de proporcionalidad.

 

Para abordar tal análisis de proporcionalidad, procede la Delegada de la Defensoría a identificar los propósitos de la Ley demandada a partir del Proyecto que le dio origen y distintos debates parlamentarios. De ese análisis concluye que la decisión legislativa tuvo como fundamento las quejas de alcaldes municipales obligados a enfrentar gran número de acciones populares, lo que entorpecía la gestión de las administraciones locales y comportaba un menoscabo en el presupuesto de los entes territoriales; pretendió el legislador, así mismo, solucionar lo que consideró un desvío de la acción popular como mecanismo de participación, hacia un negocio rentable para unos pocos. En posteriores debates, se adujo también que la supresión de los incentivos evita los costos que, para el Estado en su conjunto, representa el pago de sumas de dinero a los accionantes y que los incentivos suponen una “privatización”, que dificulta la adhesión espontánea del ciudadano a los valores constitucionales.

 

La finalidad de la ley es, entonces, la de proteger los recursos públicos, mantener el equilibrio económico de las entidades territoriales y favorecer el bienestar de la comunidad. Esas finalidades cuentan con claro respaldo constitucional. Sin embargo, al analizar los presupuestos o las premisas de las que partió el legislador, se observa que estas carecen de sustento empírico y que, en cambio, las cifras y estadísticas que reposan en el registro de acciones públicas de la Defensoría llevan a inferir que el incentivo no representa, de ninguna manera, una carga exorbitante para el erario y, concretamente, para las administraciones municipales. Estos son algunos de los elementos de análisis que aporta la Delegada, sobre lo recién expuesto:

 

(i)   En el trámite legislativo no se aportó ningún estudio o cifra que permitiera una evaluación de la incidencia real de los incentivos en las finanzas públicas; (ii) las afirmaciones sobre el sinnúmero de acciones populares, o el menoscabo de los presupuestos, sin tal soporte constituyen especulaciones y afirmaciones vagas y generales; (iii) el debate parlamentario soslayó el hecho de que las decisiones que profieren los jueces al fallar una acción popular son producto de un proceso judicial con todas las garantías, en el que se decide la prosperidad de las pretensiones del actor popular y como condición de ello, previa la demostración de la violación de derechos colectivos; (iv) si es cierto que muchas demandas terminan con decisión favorable al actor, ello demuestra descuido, desidia o negligencia de autoridades o particulares relacionados con el respeto y la defensa de los derechos colectivos; (v) lo que tiene relevancia o impacto es la orden del juez para subsanar la violación del derecho, o la condena al pago de perjuicios cuando esta tiene lugar, y no los incentivos. Si se sigue la lógica de los argumentos presentados en el debate parlamentario, el factor de distorsión de las finanzas no son los incentivos sino las sentencias, lo que llevaría a suprimir las acciones populares; (vi) aún en caso de prosperidad de las pretensiones, la concesión del incentivo depende de la verificación de la actividad del demandante por parte del juez; (vii) en lo atinente al incentivo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, debe aclararse que este se pagaba sobre sumas de dinero recuperado, gracias a la actuación del demandante, así que resulta un contrasentido afirmar que tal incentivo lesiona las finanzas públicas.

 

Finalmente, de acuerdo con las estadísticas de la Defensoría del Pueblo, “se han incorporado (al registro) 14.985 acciones populares ya falladas o con sentencia. De esta cifra, sólo se ha reconocido el incentivo en 1.464 procesos, lo que representa un índice cercano al 10% del universo de casos. Ahora bien, de este 10% que accede al incentivo, un índice aproximado del 90% se fija por el monto mínimo, a saber, diez (10) salarios mínimos (…). Aunque las cifras no están “completas”, sí permiten acercarse a la tendencia general observada en la práctica, y concluir que de la situación de las acciones populares y sus incentivos, no se evidencia un riesgo para las finanzas públicas.

 

Ante la ausencia de comprobación empírica sobre el impacto que genera el pago de los incentivos en las finanzas de los entes territoriales, situación que además no se evidencia en las estadísticas de la Defensoría, no es posible afirmar que la eliminación del estímulo económico “sea una medida idónea para alcanzar el fin pretendido, a saber, la protección de los recursos públicos, el mantenimiento del equilibrio económico de las entidades territoriales y la promoción del bienestar de la comunidad (…) si el incentivo (…) no tiene la dimensión o virtualidad de generar un problema presupuestal o administrativo en las entidades territoriales, su derogatoria decididamente no puede ser una solución y tampoco contribuye a la realización de los fines constitucionales en vista de los cuales se ha justificado su supresión”.

 

La supresión del mecanismo de responsabilidad solidaria de funcionarios y particulares comprometidos en la lesión del derecho a la moralidad pública, y la eliminación del mecanismo de acceso a documentos relacionados con la contratación, son medidas que no guardan ningún nexo causal con la problemática previamente expuesta, de manera que no pueden considerarse medidas legítimas para alcanzar los fines buscados.

 

Desde el punto de vista del subprincipio de necesidad, la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 afecta intensamente el derecho a la igualdad en la dimensión de “equilibrio procesal” del actor popular frente a los entes llamados a responder por la afectación o amenaza de derechos colectivos, existiendo medidas alternativas menos lesivas de ese derecho, tales como la modificación de los mínimos y máximos, o los requisitos para acceder al incentivo económico.

 

Bajo la óptica del subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, y tomando que, de acuerdo con las reflexiones previamente planteadas sobre la ausencia de sustento empírico en los debates sobre la Ley 1425 de 2010, puede afirmarse que el fin “inmediato” perseguido por el legislador se cifra en privar o sustraer las acciones populares de la actividad desplegada por algunas personas dedicadas a beneficiarse de ellas.

 

Ese propósito no se cumple con la eliminación de los incentivos (lo que se deriva del análisis previo) y, en cambio, “implica un sacrificio real y concreto de considerables dimensiones para el acceso a la justicia, la igualdad y el debido proceso de los segmentos más vulnerables de la población, que son quienes deben ser financiados con los recursos del Fondo”.

Culmina su exposición la Delegada de la Defensoría mencionando que es procedente la declaratoria de inexequibilidad de cláusulas derogatorias dentro de los parámetros establecidos por la Corte en sentencia C-226 de 2002. En el caso concreto, los efectos de la derogatoria, en el sentido de privar el incentivo económico a los actores populares y entorpecer el acceso a determinados documentos, permanecen en el tiempo, ubican al demandante de la acción popular en una situación de desventaja, incompatible con el principio de equilibrio de las partes en el proceso, de manera que los efectos pueden considerarse contrarios a la Constitución Política.

 

3. Veeduría País Transparente

 

La organización mencionada intervino, a través de apoderado judicial, para coadyuvar las pretensiones de la demanda. Tras referirse a una fábula en la que el interés y ánimo de lucro personal benefician a la comunidad, explicó el interviniente que las normas demandas son inconstitucionales al eliminar un incentivo que, a juicio de la Corte (C-459 de 2004) “es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción”.

 

Afirmó además, que la razón de ser del incentivo estriba en que la acción popular se puede interponer aun en ausencia de un interés directo y en representación de la comunidad, situación que justifica que el actor reciba ese estímulo, pues el resultado de la acción difícilmente le reportará  beneficios directos, pese a los gastos en que incurra y el trabajo que despliegue durante años en un trámite judicial.

 

4. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías - Asofondos.

 

La Asociación mencionada intervino en este trámite constitucional a través de su representante legal, con el fin de oponerse a las pretensiones de la demanda y defender la constitucionalidad de las normas atacadas, bajo los siguientes argumentos:

 

Las acciones populares y de grupo se establecieron en la Constitución para la protección de los derechos colectivos, delegando en el legislador la regulación de su ejercicio. El Congreso de la República, siguiendo ese mandato, profirió la Ley 472 de 1998 y, en los artículos 39 y 40 de ese cuerpo normativo, previó la posibilidad de reconocer incentivos económicos a los actores populares.

 

Esos incentivos fueron hallados constitucionales por la Corte Constitucional en sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004 en las que, sin embargo, se defendió la facultad de configuración legislativa en la materia y, en diversos salvamentos de voto, se advirtió sobre las posibles consecuencias adversas del estímulo, las que finalmente se evidenciaron en los hechos que dieron origen a la Ley 1425 de 2010, relacionados con el abuso de las acciones populares. En ese marco, el verdadero fin de la ley demandada que consiste en “restablecer el equilibrio roto” por el incentivo, que llevó a la prevalencia de intereses particulares sobre el bien común.

 

En segundo término, la eliminación de los incentivos no es regresiva, ni viola los artículos 1º y 2º de la Constitución Política. El actor supone que la eliminación de los incentivos implica la eliminación de las acciones populares, lo que no es cierto. En ese sentido, el cargo relativo a la presunta regresividad de la Ley 1425 de 2010 carece de fundamento, pues el legislador decidió corregir la situación que crearon los incentivos, en el sentido de generar una motivación para la interposición de acciones populares ajena a sus fines primarios lo que, a su vez, produjo congestión del aparato jurisdiccional.

 

Si bien existen diferencias entre la acción popular y la acción de tutela por el tipo de derechos que cada una busca proteger, en ambos casos se trata de mecanismos para la defensa de derechos constitucionales, por lo que carece de justificación razonable la existencia de incentivos en unas acciones constitucionales y su ausencia en otras.

 

La ley demandada tampoco se opone a los artículos 4º, 88, 93, 94 y 95 de la Carta Política ni a los tratados internacionales en materia de derechos humanos. En efecto, el artículo 88 Superior delegó en el legislador la regulación de las acciones populares, por lo que el Congreso puede también derogar el marco legal previamente establecido; el artículo 95 C.P. dispone los deberes de los colombianos, y entre ellos se encuentra el de obrar conforme la solidaridad social, mandato que se incumple cuando la motivación para la interposición de la acción se reduce a recibir una prebenda económica.

 

5. Universidad Externado de Colombia

 

Ramiro Bejarano Guzmán y Fredy Hernando Toscano López, Director del Departamento de Derecho Procesal, y profesor de derecho de la Universidad Externado de Colombia, respectivamente, intervinieron a nombre de la citada institución educativa, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, o proferir un fallo inhibitorio.

 

De acuerdo con los intervinientes la demanda (se refiere al expediente D-8392) no cumple con las exigencias impuestas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 pues, si bien el actor destinó un aparte de la demanda a las “razones de la violación”, en ese acápite no se encuentra un desarrollo argumentativo que permita conocer la razón por la que las normas que se demandan vulneran el preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 88, 93 y 94 de la Carta, y el artículo 2º PIDESC.

 

A pesar de la extensa exposición en la que se transcriben las normas  derogadas, se explica la importancia de las acciones populares, se hace referencia a la naturaleza de los derechos colectivos y su reconocimiento en el PIDESC, entre otras disquisiciones, la afirmación según la cual la derogatoria de los artículos 472 de 1998 deja al demandante en inferioridad de condiciones frente a su contraparte, carece de un sustento argumentativo claro. El demandante se limita a presentar motivos de inconveniencia sin explicar de qué manera se rompe la igualdad, ni la razón por la cual al desaparecer el incentivo –a su juicio- también desaparecería la posibilidad de condenar en costas y se vería lesionado el acceso a los medios de prueba.

 

De otra parte, y en cuanto a la “segunda demanda” (D-8405), esta plantea la existencia de cosa juzgada constitucional en relación con lo “normado” en la Ley 1425 de 2010 mediante una exposición ininteligible. Sin embargo, e independientemente de esa carencia argumentativa, en el caso concreto no existe cosa juzgada constitucional, pues el objeto de este trámite es determinar si la “norma que elimina un estímulo económico a favor de un sujeto particular o una entidad pública que colabora con la justicia es contraria a la Constitución Política”, asunto que no se decidió en la sentencia C-459 de 2004, sentencia que se pronunció sobre la constitucionalidad de esos estímulos, pero no se indicó que fueran de la esencia de las acciones populares.

 

En adición a los argumentos que sustentan la solicitud de un pronunciamiento inhibitorio, el interviniente argumentó que la Ley 1425 de 2010 se ajusta a la Constitución, en tanto representa el ejercicio de la libertad de configuración legislativa y no comporta una lesión a los derechos al acceso a la administración de justicia y la igualdad, dado que el artículo 88 de la Constitución Política, expresamente delega en el legislador la regulación del procedimiento de las acciones populares y no otorga rango constitucional al incentivo económico, como lo confirma el hecho de que el incentivo no exista en otras acciones constitucionales, también por decisión del legislador. 

 

A partir de la derogatoria de los incentivos, el actor popular no recibirá él una suma de dinero, pero sí participará en el beneficio que la prosperidad de la acción trae para la comunidad. 

 

El derecho a acceso a la justicia, de acuerdo con la Corte consiste en “acudir a la administración de justicia para la resolución de conflictos particulares o para la defensa del orden jurídico”. Las normas derogadas consagraban un derecho subjetivo en cabeza de un sujeto particular o una entidad pública para recibir un incentivo por interponer la acción popular “lo que de entrada muestra que, al suprimirse dichas normas, no se compromete la suerte de los derechos colectivos ni se crea un obstáculo injustificado a los demandantes para acceder a la acción popular, lo que lleva a concluir que no se vulnera el derecho fundamental a acceder a la administración de justicia”.

 

Las normas cuya inconstitucionalidad se propone tampoco desconocen la igualdad ni los fines del Estado (artículos 2º y 13 C.P.), pues la condena en costas se mantiene en virtud de la remisión normativa al artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, modificado por la Ley 794 de 2003, artículo 42, prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Y la eliminación del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 tampoco impide el acceso a documentos relacionados con la contratación estatal, pues este se encuentra protegido por otras normas en la materia, consagradas en el artículo 17 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 31 de la Ley 472 de 1998.

 

En conclusión, la Ley 1426 de 2010 “en nada (…) compromete el derecho fundamental a la igualdad (…) por cuanto, se repite, en nada se varía la estructura de este proceso especial, ni se suprime la condena en costas o se crea una dificultad de acceso a la administración de justicia”.

 

6. Federación Nacional de Comerciantes – Fenalco

 

La Federación Nacional de Comerciantes presentó intervención en este procedimiento, requiriendo la declaratoria de exequibilidad de la ley acusada, por las siguientes razones:

 

La demanda, sin especificar cuál de ellas, no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consistente en determinar las razones por las cuales los textos demandados violan normas constitucionales. Si bien el actor dedica el capítulo 3º de su escrito a determinar tales razones, mediante la citación de las normas derogadas, la enunciación de compromisos adquiridos por Colombia en el marco del PIDESC, la trascendencia de las acciones populares, y a adelantar consideraciones sobre el principio de progresividad y la supuesta indefensión de los actores populares en ausencia del estímulo económico,   de esa profusa exposición no se infiere razonablemente cuáles “son los sustentos jurídicos que permiten concluir la inconstitucionalidad de la norma”, sino un interés particular en que dicho incentivo permanezca en el orden jurídico.

 

El actor incurre en un “error de conveniencia” al considerar que la eliminación de los incentivos desconoce el principio de progresividad, pues ello no implica la desaparición de las acciones populares. De otra parte, los ciudadanos pueden tener diversas motivaciones para acudir a la acción popular y, de acuerdo con sentencia C-215 de 1999, el incentivo no es un eje central de la acción, la cual tiene su principal sustento en el principio de solidaridad. Además, hoy en día es “una acción de uso frecuente, lo que (permite inferir) que para su ejercicio ya no se hace necesario el pago de una recompensa”.  Por lo tanto, no existe una violación al principio de progresividad en materia de derechos colectivos.

 

No se presenta violación de los artículos 13 y 29 de la Carta Política, ya que la eliminación de los incentivos no sitúa a los actores en posición de inferioridad frente a la contraparte.  Esto en tanto, conforme a la sentencia C-215 de 1999, la acción popular no es un litigio, sino un procedimiento especial para la protección de derechos colectivos en el que juez cuenta con suficientes herramientas para sopesar un eventual desequilibrio en materia de cargas probatorias. Tampoco es cierto que la derogatoria de los artículos 39 y 40 comporte la eliminación de las costas, puesto que la Ley 472 de 1998 remite a las normas del CPC en lo pertinente.

 

No hay desconocimiento del principio de cosa juzgada constitucional, pues en el trámite que dio lugar a la sentencia C-459 de 2004 se analizó la constitucionalidad de la creación del incentivo mientras que en este proceso se busca determinar si la derogatoria del mismo viola la Constitución, lo que no ocurre, pues dicho beneficio no es un elemento esencial de la acción popular.

 

7. Universidad Nacional de Colombia

 

La institución educativa mencionada, a través de su Facultad de Derecho, intervino en este trámite con el fin de solicitar a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones contenidas en la Ley 1425 de 2010, en el entendido de que deberá efectuarse el pago al actor de los gastos en que incurra al adelantar el proceso de acción popular, posición que sustenta en las siguientes razones:

 

“Las acciones populares son un medio de protección de los derechos e intereses colectivos” establecido en el artículo 88 de la Constitución Política, cláusula en la que se prevé también la regulación legislativa de dichas acciones. En consecuencia, el análisis de constitucionalidad gira “en torno a la materialización de la libre configuración legislativa” dentro de los parámetros constitucionales.

 

En ese marco, el Congreso, ejerciendo la facultad de reformar y derogar las leyes, abolió los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, referentes a los incentivos previstos para los demandantes en acción popular cuyas pretensiones prosperen, decisión que no “desconfigura” la naturaleza constitucional de la acción ni afecta la protección de los intereses colectivos.

 

Ahora bien, aunque el desmonte de los incentivos es constitucionalmente legítimo, quien actúa en defensa de los derechos colectivos incurre en gastos, dentro de una gestión legalmente reconocida. Por lo tanto, si la decisión es favorable a sus pretensiones, tendrá derecho a que se le reconozcan las costas procesales en los términos del Código de Procedimiento Civil, y en virtud de la delegación a ese estatuto consagrada en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998.

 

8. Grupo de acciones públicas de la Universidad del Rosario

 

María Lucía Torres Villarreal y Juliana Fajury Patarroyo, en representación del Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario, solicitaron a la Corte declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010, por considerar que su contenido se opone a los artículos 2º, 6º, 79, 83, 88, 90, 93 y 228 de la Constitución Política; de manera subsidiaria, solicitaron la declaración de exequibilidad condicionada de las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:

 

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido lineamientos sobre el cumplimiento de las obligaciones estatales para la protección de los derechos económicos sociales y culturales (DESC), para lo cual ha determinado indicadores cualitativos y cuantitativos de cumplimiento, entre los que se destaca el principio de progresividad.

 

La eliminación de los incentivos económicos establecidos en la Ley 472 de 1998 es una política regresiva, pues limita la efectividad de los derechos colectivos, “coincidentes con los (…) derechos económicos y culturales”, pues la desaparición de un instrumento para la protección de ciertos derechos incide negativamente en su materialización.

 

La CIDH ha resaltado que los Estados deben contar con medidas tendientes a implementar los DESC, evitando aquellas que empeoren su situación, pongan en entredicho su protección, o los vulneren. La eliminación de los incentivos retira “el apoyo a aquellos accionantes conscientes de la vulneración de los derechos colectivos, a quienes ha de reconocérseles algo por su actividad protectora de derechos e incluso auxiliarlos ante la escasez de recursos para afrontar el proceso que se deriva de una acción popular”.

 

Ahora bien, las medidas regresivas se ajustan a la Constitución si obedecen a una justa causa, pero ello no ocurre en el caso objeto de estudio, en el cual la motivación del proyecto que dio origen a la Ley 1425 de 2010 se construye sobre una presunción de mala fe que recae sobre los actores populares. Este planteamiento desconoce que el reconocimiento de la contraprestación económica es una facultad del juez del proceso, quien determinará su procedencia a partir de la actividad procesal o, en su defecto, sancionará las conductas fraudulentas y las denunciará ante los órganos competentes.

 

Los DESC se encuentran ligados a los derechos colectivos lo que se refleja en la inclusión de muchos derechos de esta naturaleza en el Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Por esa razón la regulación de la ley 1425 desde la perspectiva del citado instrumento.

 

El artículo 2º del PIDESC establece la obligación de los estados parte de adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente (…) la plena efectividad de los derechos” reconocidos en el Pacto. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC) estableció en su Observación General No. 3 que el Pacto prevé tanto el cumplimiento paulatino de algunas obligaciones del mismo, como la obligación inmediata de adoptar medidas expeditas y eficaces para la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales.

 

En sentencia T-1013 de 2008 la Corte estableció que no puede eliminarse una disposición normativa si ello implica un retroceso en la protección de derechos sociales sin una justificación razonable, situación que se presenta en el caso de la eliminación de los incentivos de las acciones populares sin una “justificación razonada y proporcional”.

 

En relación con el principio de solidaridad, la Corte Constitucional señaló, en sentencia C-459 de 2004, que se trata tanto de un deber del Estado como de los particulares y que esta puede ser espontánea o derivarse de estímulos previstos por el Estado para la realización de “bienes jurídicos de especial connotación social”, elementos que se conjugan en las acciones populares y que hacen del estímulo un instrumento válido para la defensa de los derechos colectivos.

 

Por lo tanto –explicó la Corte- “de no existir el incentivo, se configuraría en cabeza del demandante (…) una carga desproporcionada; lo que llevaba a concluir que dicha medida (…) era un medio de compensación de las cargas a las que se veía expuesto el demandante”. En esos términos, el incentivo no se opone al principio de solidaridad y sus efectos contribuyen a la efectividad de los derechos colectivos, de manera que su eliminación supone una afectación desproporcionada para los actores populares.

 

En ese orden de ideas, no existe justificación legítima para el desmonte del incentivo pues este cuenta con sustento legal y constitucional; su finalidad es la de retribuir al actor popular por una actividad derivada de la  inacción o “defectuosa acción” del Estado; y constituye un medio de “sanción preventiva” para evitar o suspender la amenaza o violación de derechos colectivos. No resulta razonable que el Estado incumpla con sus funciones poniendo en riesgo el ordenamiento; sitúe en manos de la comunidad los esfuerzos y se enriquezca injustificadamente por ello.

 

La derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 “afecta gravemente los derechos de acceso a la justicia y protección de los derechos colectivos en el territorio nacional”, toda vez que las acciones populares permiten que grupos vulnerables afectados por la omisión de las autoridades hagan valer sus derechos accediendo a un proceso “garantista” en el que prima el derecho sustancial.

 

Los incentivos operan como un derecho del demandante en caso de prosperar sus pretensiones dentro del proceso previsto por la acción popular, y en un monto que se ubica dentro de un parámetro legalmente establecido. La Corte planteó varios argumentos a favor de la existencia del incentivo en la sentencia C-459 de 2004 en la que declaró que estos se encuentran en armonía con las normas superiores.

Probablemente, la decisión legislativa que se cuestiona, se dirige a rechazar la búsqueda de lucro en defensa de los derechos y el detrimento del patrimonio de instituciones estatales, y es cierto además que el artículo 88 de la Constitución Política faculta al legislador para regular las acciones populares, lo que supone su libertad de configuración y de evaluación de conveniencia en la regulación de las acciones populares.  Sin embargo, la Ley 1425 de 2010 afecta de manera amplia la Ley 472 de 1998, cuyo objetivo es promover mecanismos efectivos para la protección de esos derechos. Como los incentivos hacen parte de tales mecanismos, su eliminación crea un vacío y contraría el espíritu de la ley citada, al ubicar el interés económico del Estado por encima de la protección de los derechos constitucionales.

 

En conclusión, a juicio de las intervinientes la ley objeto de control pretende tratar los incentivos de forma superficial, preocupándose por la protección de recursos y la congestión de la jurisdicción.  Ello sin tomar en cuenta que (i) la eliminación del incentivo dificulta el acceso a la justicia, pues hace demasiado gravoso el proceso para el actor, especialmente para personas o grupos vulnerables; (ii) no es idónea para acabar con la congestión judicial, debido a que la ausencia de retribución no implica que se suspenda la violación de derechos colectivos; (iv) ignora que el estímulo económico no es un medio para el incremento del patrimonio de un individuo, sino una herramienta para la protección de los derechos colectivos; (v) y pasa por alto que existen normas que castigan a quien interpone la acción popular sin fundamento o por mala fe.

 

En acápite independiente, las intervinientes defendieron la constitucionalidad condicionada de las normas atacadas, considerando que la Ley 1425 de 2010 solo derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, los cuales fijaban el modo de tasación del incentivo, y establecían la responsabilidad de los funcionarios involucrados en la violación de derechos colectivos y no el artículo 34 en donde se prevé la existencia del incentivo. La derogatoria del artículo 2º, entonces, debe entenderse bajo ese presupuesto.

 

Dado que la derogatoria solo se relaciona con la “proposición jurídica de la tasación”, debe concluirse que corresponde al juez, en la regulación actual y de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, determinar el monto de la misma en ejercicio de su autonomía.

 

En relación con la vigencia de la ley 1425 de 2010 existen algunos aspectos que deben ser aclarados por la Corte Constitucional. Así, el artículo 2º de la ley referida dispone que esta rija desde su promulgación. Sin embargo, el efecto general inmediato debería ser el que oriente las actuaciones judiciales. Por lo tanto, debe determinarse si el incentivo constituye un derecho adquirido o una expectativa legítima del actor popular en las acciones en curso, que debe ser respetada por el legislador.

 

10. Comisión Colombiana de Juristas

La Comisión Colombiana de Juristas allegó escrito a la Secretaría General de esta Corporación con posterioridad al vencimiento legal del término legalmente previsto para el efecto. En su memorial presentó argumentos a favor de la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas.

 

De acuerdo con la institución, el estímulo es un elemento de las acciones populares que determina su eficacia y posee sustento constitucional en tanto consulta los principios de solidaridad (art. 1º CP), pluralismo (art. 2º CP), promoción de los derechos (artículo 2º CP), y equidad frente a las cargas públicas (artículo 95.9 CP).

 

Sobre el último de los citados principios, la Corte determinó en sentencia C-459 de 2004, que el estímulo evita que el ciudadano que asume la defensa de un interés colectivo, con los gastos y la diligencia que ello implica, deba enfrentar una carga desproporcionada por su actuación, y que ello no se opone al principio de solidaridad en un Estado que admite modelos éticos diversos y, por lo tanto, distintas motivaciones para el ejercicio de la solidaridad.

 

En segundo término, propone que el control de constitucionalidad de una norma derogatoria debe realizarse evaluando si el efecto de la derogatoria en el orden jurídico es compatible con la Constitución Política, analizando en primer término (A) los requisitos de inconstitucionalidad del efecto de la derogatoria, dentro de los cuales se destaca: (i) que exista un efecto innovador en el orden jurídico; (ii) que ese efecto sea atribuible a la norma derogatoria; y (iii) que sea contrario a la Constitución; en segundo lugar (B) las condiciones para la declaratoria de la inexequibilidad, concretamente, que la norma derogada se ajustara a la Carta Política; y (iv) que su vigencia resultara necesaria para garantizar la supremacía constitucional; y, finalmente (C) la plausibilidad de que la derogatoria haya producido una omisión legislativa: “(…) la derogatoria de un régimen legal (X) resulta contraria a la Constitución cuando existe un imperativo constitucional (I) conforme al cual ese régimen (X) resulta obligado, al punto que su ausencia de lugar a una situación de omisión legislativa (O)” (Cita C-699 de 2007).

 

Todos los anteriores presupuestos, a juicio de los intervinientes, concurren en las normas derogatorias de la Ley 1425 de 2010 pues (A): (i) el efecto innovador se traduce en la ausencia de un aliciente subjetivo para el actor popular, y en el “desmejoramiento” de la acción popular como medio de defensa de derechos colectivos; (ii) el efecto puede atribuirse a las normas demandadas, pues antes de su entrada en vigencia no existía razón para que el actor popular no recibiera la recompensa por asumir la carga de defender los intereses colectivos y tampoco se había producido ese “desmejoramiento” de la acción popular; (iii) si bien no existe una norma constitucional que expresamente ordene la existencia del incentivo, este se desprende de diversos mandatos superiores entre los que se destaca el principio de igualdad en las cargas públicas (Artículo 95 CP), como lo indicó la Corte en sentencia C-459 de 2004; el desmejoramiento de la acción afecta, a su turno, el acceso a la administración de justicia, la participación, la efectividad de los derechos constitucionales y el principio de normatividad constitucional.

 

Las condiciones para declarar la exequibilidad también concurren en esta oportunidad en tanto (iv) las normas derogadas fueron halladas exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-459 de 2004 y (v) el incentivo garantizaba la superioridad de la Carta al hacer de la acción popular un mecanismo judicial efectivo para la protección de los derechos colectivos.

 

En cuanto a la plausibilidad de una omisión legislativa derivada de la derogatoria (C), afirma que la derogatoria del incentivo (X)  es contraria a la Constitución en la medida en que existe un imperativo (I) derivado de la equidad ante las cargas públicas, el acceso a la administración de justicia y la promoción de los derechos constitucionales conforme al cual el incentivo resultaba obligatorio, de manera que su ausencia produce una omisión legislativa (O).

 

11. Otras intervenciones

 

Dos universidades (la de Ibagué y la Sergio Arboleda) participaron extemporáneamente en el proceso con el fin de solicitar la exequibilidad total de la Ley 1425 de 2010.

 

12. Intervenciones ciudadanas.

 

12.1 El ciudadano Jaime Plata Ramos intervino en el presente trámite con el fin de apoyar los argumentos de la demanda y solicitar, por lo tanto, la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas.

 

A pesar de lo confuso de su exposición, se puede concluir que, en concepto del interviniente, si bien la ley persigue el fin legítimo de acabar la corrupción limitando la acción de grupos de abogados dedicados al trámite de las acciones populares para beneficio personal, el legislador omitió ponderar los beneficios y debilidades de esa decisión, pues ignoró que, si en efecto se produce ese enriquecimiento del particular, ello ocurre a cambio de un trabajo honesto y valioso en el control ciudadano de la corrupción.

 

12.2 Jesús Antonio Espitia Marín, en calidad de ciudadano colombiano, radicó escrito dirigido a coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad pues estima que la Ley 1425 de 2010 es contraria al artículo 2º del PIDESC, el artículo 26 de la CADH, el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 49, 53, 95.2 y 229 de la Constitución Política; y al artículo 5º de la ley 472 de 1998, con base en consideraciones que se sintetizan a continuación:

 

Las normas demandadas violan el principio de progresividad de los derechos colectivos previsto en el artículo 2º del PIDESC, el artículo 26 de la CADH y el Protocolo de San Salvador (PACADESC), normas que hacen parte de la normatividad interna, pues despoja a los actores populares de los incentivos previstos en la Ley 472 de 1998, los cuales constituyeron una evolución y un progreso en la defensa de los derechos colectivos. Su eliminación es entonces regresiva porque le quita a las acciones populares su principal herramienta.

 

De acuerdo con la sentencia T-043 de 2007, la libertad de configuración de que goza el Congreso no es absoluta en materia de derechos sociales, pues se presume la inconstitucionalidad de las medidas regresivas, presunción solo se ve desvirtuada si existe una justificación de la medida, y si esta es “adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito de particular importancia”, condiciones que en este caso no se cumplen, toda vez que la justificación que se esgrimió en el trámite de la ley, basada en el alto número de acciones populares y su incidencia en el erario y las finanzas de los municipios en desmedro del principio de solidaridad constituye un argumento ilegítimo y contrario a la verdad. Si existen muchas acciones populares, ello es prueba de la necesidad de protección de los derechos colectivos y no del carácter perverso del incentivo.

 

Las normas demandadas violan los artículos 1º, 49 y 95.2 de la Constitución Política, en tanto la solidaridad es un deber propio del Estado Social de Derecho, así como un principio, derecho y deber del ciudadano con respecto a los demás. Como lo expresó la Corte en providencia C-459 de 2004 “[el incentivo] es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción”.

 

A su juicio, la eliminación del estímulo económico se opone a la dignidad, en el caso de un abogado que pretende servir a la comunidad aportando sus conocimientos en defensa de intereses colectivos, sin recibir nada a cambio después de un largo litigio.

 

La Ley 1425 de 2010, además, viola el principio de igualdad, el acceso a la administración de justicia y el Preámbulo de la Carta, pues tanto el amparo de pobreza, como la posibilidad de realizar estudios sobre la naturaleza del daño y las medidas para mitigarlo son posibilidades sujetas a la existencia del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuyo financiamiento depende de los incentivos eliminados.

 

Las normas objeto de control constitucional, vulneran el principio de eficacia, y los artículos 2º, 209, 365, 254.4, 268.2, 277.5 y 343 de la Constitución Política, habida cuenta que el objetivo del estímulo era evitar que las acciones populares se convirtieran en letra muerta. Sin este, las acciones permanecen en el ordenamiento pero sin su herramienta más eficaz.

 

En escrito adicional, el mismo ciudadano afirmó que el Congreso de la República incurrió en irregularidades en el trámite legislativo pues, de acuerdo con los artículos 153 y 138 de la Constitución, la derogatoria de una norma debe realizarse en una sola legislatura y explica que en el caso concreto “no obstante haberse radicado el proyecto de ley el días 22 de junio (dentro de la legislatura 2009-2010), apenas resultó aprobado el primer debate en las postrimerías de la segunda sesión de esa misma legislatura (…) entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2010”, de manera que no había tiempo para su discusión y aprobación. No obstante lo señalado, se continuó el trámite en legislatura distinta, y se aprobó el 14 de diciembre de 2010, dentro de la primera sesión de la legislatura 2010-2011.

 

12.3. Santiago Cruz Mantilla, en calidad de ciudadano colombiano, intervino para solicitar a la Corte (i) declararse inhibida para fallar o, de forma subsidiaria, (ii) declarar la exequibilidad de las normas demandadas.

 

La demanda no expresa de manera suficiente el “concepto de la violación” puesto que aunque menciona normas constitucionales presuntamente vulneradas, no expone su contenido normativo ni los sus elementos relevantes; no presenta con claridad las razones por las que los textos acusadas vulneran la Constitución, ni realiza una confrontación de los contenidos normativos demandados frente a la Carta. Los argumentos de la demanda constituyen interpretaciones subjetivas sobre las consecuencias de la derogatoria del incentivo y no un análisis abstracto de incompatibilidad con la Constitución.

 

La Ley 1425 de 2010 se ajusta a la Constitución, pues los artículos derogados no establecían un derecho en cabeza del actor, sino una mera expectativa de que los incentivos serían reconocidos en caso de prosperar las pretensiones de la acción popular.

 

El Congreso cuenta con libertad de configuración del derecho con los límites que la Constitución. El artículo 88 C.P. delega en el cuerpo legislativo la regulación integral de las acciones populares y no exige que en ella se incluya un reconocimiento económico como el que consagraban las normas derogadas.

 

En relación con la presunta violación del principio de progresividad (artículo 2º PIDESC), la argumentación parte de premisas erróneas de acuerdo con las cuales (i) la derogación del incentivo equivale a la derogación de las acciones populares, y (ii) el incentivo constituye, en sí mismo, un derecho; estas premisas son incorrectas, pues las acciones populares permanecen en el ordenamiento y no existe un derecho fundamental, económico, social o cultural a recibir un incentivo económico por interponer una acción judicial, de manera que la eliminación de este no puede considerarse regresiva. Se trata, en cambio, de una medida adecuada para resolver un problema económico de los municipios, alivio financiero que permite aumentar el gasto social.

 

La Ley 1425 de 2010 no supone un desconocimiento de los artículos 1º, 2º y 95 de la Constitución Política, sino un desarrollo de los mismos y, concretamente, del principio de solidaridad, dado que persigue (i) terminar con el abuso del derecho de acción para que los ciudadanos colaboren con el buen funcionamiento de la administración de justicia, y (ii) acabar con una situación que se opone al deber de solidaridad, eliminando una remuneración entregada por el cumplimiento de un deber constitucional.

 

No existe violación a los artículos 13 y 29 de la Constitución, pues ese cargo se desprende de lo que el demandante considera sería una aplicación de la Ley 1425 de 2010 desde un punto de vista de conveniencia y no de inconstitucionalidad. En relación con el derecho a la igualdad, debe tomarse en cuenta que las leyes procesales prevén la igualdad entre las partes y corresponde al juez garantizar sus derechos procesales.

 

12.4. Óscar David Gómez Pineda, ciudadano colombiano, intervino en el trámite de la referencia, solicitando declarar la constitucionalidad de las normas demandadas pues, a su juicio, en las acciones populares la controversia no gira en torno de intereses subjetivos sino de la protección de derechos colectivos; por ello, la existencia de la acción popular no implica el derecho a recibir un incentivo económico que se dirige a la satisfacción de intereses individuales y se basa en la participación de los ciudadanos en la defensa de intereses de la comunidad.

 

De otra parte, el legislador decidió establecer el incentivo derogado en ejercicio de su facultad de configuración del derecho y, en atención a la misma facultad puede modificar o extinguir normas del ordenamiento.

 

Si bien es acertado indicar que los derechos colectivos tienen un carácter progresivo, no es correcto afirmar que la Ley 1425 de 2010 se opone a dicho principio, pues esta no supone un retroceso en la protección de esos derechos, ya que el incentivo no hace parte del núcleo esencial del derecho al acceso a la administración de justicia en materia de acciones populares.

 

La Constitución Política consagra el deber de actuar conforme el principio de solidaridad, invocando la protección de derechos que no afectan solo al individuo sino a la comunidad. Por ello, el objetivo de la acción popular no es la entrega de un beneficio económico, sino la defensa de los derechos colectivos que requieran protección inmediata. La solidaridad es lo que debe motivar las acciones populares y no la expectativa de esa remuneración.

 

El cargo de acuerdo con el cual la derogatoria del inciso 3º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 supone la eliminación de un mecanismo para la lucha contra la corrupción carece de sustento, pues el derecho a obtener copia de documentos referentes a contratación permanece incólume en el artículo 23 de la Constitución Política.

 

No existe cosa juzgada constitucional en relación con las normas demandadas, pues el hecho de que el juez constitucional se haya pronunciado sobre una norma no implica una limitación de su competencia para fallar sobre las normas que la modifican o derogan.

 

Tampoco se evidencia incompatibilidad entre las normas controvertidas y el derecho fundamental al debido proceso, debido a que el hecho de que el accionante deba asumir los gastos no se opone al principio de solidaridad. Además, en el artículo 19 de la Ley 472 de 1998 se mantiene la posibilidad para el actor de solicitar el amparo de pobreza. En cualquier caso, debe recordarse que el incentivo solo procedía en caso de una decisión favorable a las pretensiones del actor y que, de no presentarse esa decisión, el demandante debía asumir todos los gastos del trámite.

 

Finalmente, no se presenta un desconocimiento del derecho a la igualdad, pues el ordenamiento establece mecanismos idóneos para el acceso a la justicia y para la práctica de pruebas. Por el contrario, la derogatoria del incentivo económico representa un restablecimiento de la igualdad pues este no se encontraba previsto en ninguna otra acción constitucional.

 

12.5. El ciudadano Ricardo Cifuentes Salamanca intervino con el fin de coadyuvar los argumentos de las demandas. En su concepto, la motivación del proyecto de ley que culminó en la aprobación de la Ley 1425 de 2010 adolece de “falsedad ideológica” en tanto se propone como sustento de la ley (i) la congestión judicial y (ii) la afectación del patrimonio público, aspectos que no se ven reflejados en las estadísticas presentadas por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura según las cuales las acciones populares representan solo una pequeña porción de las demandas iniciadas en el país; y la segunda premisa pretende trasladar el problema de la violación de derechos colectivos, que es lo que da lugar al incentivo, a la esfera de un pretendido interés particular ilegítimo.

 

Argumenta, además, que el Congreso incurrió en diversos vicios de trámite y desconoció los artículos 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, los cuales disponen que los miembros de las comisiones de conciliación deben pertenecer a las comisiones permanentes que participaron en la discusión,  fueron autores o ponentes, o formularon observaciones en las plenarias, condiciones que no acredita el Senador nombrado por la mesa directiva del Senado para integrar la comisión de conciliación. En adición a lo expuesto –expone el interviniente- en los debates se presentó información falsa sobre el incentivo y no se respetó la pluralidad de las bancadas a raíz del nombramiento arbitrario de la Comisión Accidental, situación incompatible con el principio de democracia constitucional, tal como fue desarrollado en sentencia C-141  de 2010. Finalmente, no se discutieron temas como la eliminación del incentivo cuando el demandado es un particular o la responsabilidad de los funcionarios públicos involucrados en la transgresión de derechos colectivos.

 

La Ley 1425 de 2010 no es compatible con la naturaleza de la acción popular, pues los incentivos son un elemento inherente a las mismas desde Roma y la regulación prevista inicialmente en el Código Civil. La eliminación del incentivo convierte la acción en letra muerta.

 

La ley demandada vulnera el acceso a la administración de justicia, puesto que no habiendo incentivos no habrá actores populares, lo que desconoce el Estado Social de Derecho, la responsabilidad de la propiedad, el acceso a la justicia y los principios participativo y democrático.

 

Para terminar, la regulación demandada irrespeta el principio de no regresividad de los derechos sociales que también se predica de los colectivos en virtud de la indivisibilidad de los derechos humanos.

 

12.6. Francisco Eduardo Rojas Quintero, ciudadano colombiano, intervino en el trámite de la referencia con el propósito de apoyar la solicitud de inexequibilidad de los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010.

 

De acuerdo con el ciudadano, el legislador profirió la Ley 472 de 1998 con el fin de proteger derechos colectivos, elevados a normas de carácter constitucional, razón por cual se trata de una ley estatutaria. Cumpliendo lo previsto por los artículos 2º y 88 de la Carta, el Congreso decidió establecer un incentivo económico como premio al actor popular cuando su demanda se encontrara fundada en sede judicial, por su labor solidaria y altruista. En esos términos el incentivo es un derecho colectivo y un elemento inherente a las acciones populares por su origen y fines constitucionales, y su importancia para promover la participación ciudadana. Se trata de un componente imprescindible de la acción, dado que los actores populares son la parte débil del proceso.

 

Mediante sentencia C-459 de 2004, la Corte estableció que los incentivos de las acciones populares se ajustan a la Carta Política, y precisó que estos deben ser pagados por quien atentó contra el derecho colectivo y no por el Estado. En sentencia C-512 de 2004, además de reiterar lo señalado, se concluyó que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que faculta al juez para fijar el monto del incentivo, también guarda armonía con la Constitución.

 

Tomando en cuenta lo expresado por la Corte, puede concluirse que la Ley 1425 de 2010 adolece de falsa motivación pues se basó en una afectación para el erario y en la supuesta conversión de las acciones populares en un negocio de algunos pocos, lo que demuestra la desidia de las autoridades nacionales para hacer cumplir los derechos colectivos, y lo que lleva a que se adopten medidas que entorpecen el acceso a la administración de justicia, en lugar de instar a las autoridades municipales para que cumplan con sus obligaciones frente a esos derechos constitucionales.

 

Es falso, además, que no existan parámetros de procedencia y fijación del monto de los mismos, tema regulado jurisprudencialmente por el Consejo de Estado.  Además, en lo concerniente a la derogatoria del incentivo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, asociado al control ciudadano sobre la corrección y al pago del incentivo cuando el demandado es un particular, se evidencia que no existió justificación alguna en el proyecto que dio origen a la ley demandada.

 

En el trámite legislativo se desconocieron los artículos 133, 152 (literales a, b, d), 153, 88, 89 y 270 de la Carta Política, así como el derecho al acceso a la administración de justicia, al dejar sin recursos económicos la “defensoría pública y ciudadana” de los derechos humanos.

 

12.7. Crystian Enrique Hernández Campos, ciudadano colombiano, intervino en apoyo de las demandas, para lo cual señaló que la acción popular procuró poner en marcha un mecanismo para la defensa de los intereses y derechos colectivos, cuyo uso era prácticamente nulo antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. De esa forma, el incentivo cumplió un propósito constitucional animando a los ciudadanos a poner en marcha el aparato judicial y la democracia participativa en el cumplimiento y defensa de los derechos colectivos.

 

La eliminación de esa figura, en consecuencia, beneficiaria a unos pocos y afectaría los intereses de muchos ante la disminución en el uso de la acción constitucional, logrando así una reducción de la congestión judicial, pero a cambio de la ineficacia de normas constitucionales.

 

La Corte Constitucional en sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004 estableció que los incentivos económicos de las acciones populares no se oponen al principio de solidaridad, pues en un estado pluralista, esta puede partir de diversos enfoques éticos y no necesariamente de uno asociado a la benevolencia y la gratuidad.

 

12.8. Henry Sanabria Santos, ciudadano colombiano, intervino ante esta Corporación con el fin de oponerse a la prosperidad de las demandas considerando que en este caso no existe cosa juzgada constitucional, pues no es cierto que, cuando la Corte se pronuncie sobre una disposición legal, el legislador quede “maniatado” para una ulterior modificación de la misma.

Las disposiciones que en esta oportunidad se demandan son diferentes a las analizadas en sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004 por la Corte Constitucional, de manera que los demandantes pretenden dar unos efectos ilegítimos al control de constitucionalidad y obstaculizar la actividad de configuración del derecho que le corresponde al legislador y que comprende tanto la posibilidad de establecer ese estímulo económico, como la alternativa de eliminarlo sin que ello afecte derechos fundamentales.

 

No concurre la violación a los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, puesto que existen distintas normas en la Ley 472 de 1998 que permiten al actor adelantar el proceso sin mayores obstáculos; las supuestas limitaciones en materia probatoria derivada de la derogatoria del artículo 40 ejusdem no se configuran en realidad, pues el derecho de petición y la posibilidad de obtener copia de documentos relativos a contratación estatal permanecen en otras normas del ordenamiento. En adición a ello, la ley propende por una realización del principio de igualdad, en tanto no resulta razonable que de entre todas las acciones constitucionales, solo las populares prevean un pago económico al actor.

 

Por último, no se configura una lesión al principio de progresividad, pues si bien es cierto que este puede aplicarse a derechos colectivos, también lo es que su regulación pueden ser modificada en aspectos accesorios, como los incentivos, que no hacen parte del “núcleo esencial” de estos derechos o sus garantías. El objetivo de la ley, entonces, no fue obstaculizar la presentación de acciones populares sino resaltar y/o rescatar el aspecto solidario de las mismas antes que el lucro personal.

 

12.9. Emiliano Arrieta Monterrosa, ciudadano colombiano, presentó escrito de apoyo a las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra los  artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010, con base en los siguientes argumentos:

 

La motivación del proyecto de ley incurrió en afirmaciones falsas al señalar que los incentivos son una carga demasiado onerosa para los entes territoriales y el erario, sin soporte alguno, y desconociendo que el incentivo responde a la recuperación de bienes del Estado con contenido patrimonial. Eliminar el incentivo implica afectar la eficacia de las acciones populares.

 

Le ley controvertida desconoce el principio de progresividad, debido a que no mejora sino que deroga las condiciones de ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales; desestimula la participación ciudadana al hacer más onerosa la defensa de los intereses colectivos, y elimina la responsabilidad de quienes violan tales derechos, sin justificación alguna.

 

Los particulares tienen la carga de la prueba en el trámite de las acciones populares, lo que supone que deben asumir determinados gastos. Al eliminar el eventual reconocimiento económico al actor, se establece un desbalance en caso de prosperidad de la acción, que deriva en un enriquecimiento injustificado del Estado, opuesto a la equidad, la justicia y la igualdad.

 

La Ley 472 de 1998 es de carácter estatutario por la materia que regula, así que su derogatoria debió regirse por la vía prevista en el artículo 153 de la Carta, aspecto que debe ser verificado por la Corte Constitucional.

 

12.10. Libardo Vega Melo, ciudadano colombiano, incorporó escrito de intervención al proceso, solicitando la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, bajo los siguientes supuestos:

 

El artículo 243 Constitucional establece el principio de cosa juzgada constitucional en relación con las sentencias proferidas por la Corte Constitucional; a su turno, el Congreso posee la facultad constitucional de derogar o modificar la legislación según lo estime conveniente, pero al hacerlo, debe sujetarse a los parámetros constitucionales.

 

En este caso no se cumplió la condición señalada ya que, ante el afán de proteger el interés general, se aprobó una ley que afecta los derechos colectivos, a partir de un proyecto basado en “argucias” y argumentos “amañados”.

 

En ese sentido, (i) no es sólido el argumento relativo a la protección de las finanzas municipales pues la concesión del incentivo depende de que se compruebe la violación a un derecho colectivo en un trámite judicial; (ii) la Ley prevé herramientas para castigar demandas temerarias; (iii) no es cierto que el incentivo se oponga a los deberes ciudadanos, aspecto definido por la Corte en el fallo C-459 de 2004; (iv) tampoco lo es que no existan parámetros para su procedencia y cuantía, pues estos se hallaban precisamente en los artículos derogados; (v) no se presentó argumento alguno para la eliminación del estímulo en acciones dirigidas contra particulares.

 

En adición a lo expuesto, aduce el interviniente que el Ministerio del Interior no está legitimado para presentar un proyecto en una materia sobre la que la Constitución no prevé dicha posibilidad.

 

12.11. Eduardo Quijano Aponte intervino en el asunto de la referencia con el fin de apoyar la solicitud de inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. Dada la extensión de su escrito, la Sala presentará una sucinta descripción de sus argumentos.

 

12.11.1. Las acciones populares son medios de protección de los derechos humanos; la Ley 472 de 1998 regula asuntos propios de ley estatutaria, como los derechos y deberes fundamentales de las personas y los recursos para su protección,  puesto que en el orden jurídico colombiano la separación de los derechos en categorías diferentes ha sido “zanjada” haciendo del conjunto de derechos un cuerpo jurídico exigible en condiciones de igualdad y bajo el respeto por el principio de progresividad.  En el presente asunto, es claro que la ley no fue tramitada mediante el procedimiento previsto para las leyes estatutarias, pues se formalizó en una sola legislatura.

 

12.11.2. En el trámite que dio origen a la Ley 1425 de 2010 se violaron los artículos 133 y 157 de la Constitución Política; y los artículos 129 y 130 de la ley 5ª de 1992, pues para la discusión y votación del proyecto correspondiente, pues no se dio votación nominal y pública;

 

12.11.3. La Ley 1425 de 2010 viola los artículos 1º, 2º, 93 y 153 de la Carta Política; los artículos 230-232 de la Ley 5ª de 1992, y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU (CDPD), pues desconoce que la participación es necesaria para el desarrollo del sistema democrático y la fiscalización de la actividad legislativa.

 

Durante el trámite del proyecto diversos ciudadanos involucrados en la protección de derechos colectivos solicitaron ser escuchados en audiencia. Sin embargo, el Congreso decidió aceptar la participación de los gremios, negó la asistencia de los solicitantes y no incluyó los comentarios de estos pero sí los expuestos por la Federación de Municipios de Colombia en la discusión. Ello desconoce la obligación de los Estados parte en la CDPD de celebrar consultas y asegurar la participación de personas con discapacidad, o las organizaciones que las representan, al momento de adoptar medidas legislativas. En conclusión, se violó la participación “en general” como valor fundamental de la Carta; y la participación de las personas con discapacidad en los asuntos que las afectan.

 

En el trámite legislativo se desconoció el artículo 179 de la Ley Orgánica del Congreso, pues la enmienda contenida en ponencia para segundo debate el 7 de diciembre de 2010 fue aprobada el 6 de diciembre del mismo año, con cambios sustanciales en el proyecto. Empero, la iniciativa no pasó por la Comisión Primera del Senado para ser discutida nuevamente en primer debate, sino que se nombró una comisión de conciliación entre las cámaras y siete días después se publicó el informe de conciliación, siendo aprobado el texto el 14 de diciembre de 2010, por ambas cámaras.

 

Al conformar la comisión conciliadora se presentó una violación del artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, ya que solo se nombró un representante por cada cámara quienes, además, no eran ponentes o autores del proyecto de ley, ni presentaron objeciones al mismo durante los debates parlamentarios. Por lo tanto, se lesionó el pluralismo político, base del principio democrático.

 

Se desconoció, así mismo, el principio de publicidad de la actividad legislativa (Arts. 144, 160,161 de la Constitución Política; y artículos, 35, 36, 156 de la Ley 5ª de 1992), del cual depende la posibilidad de control ciudadano sobre las instituciones y el que los legisladores conozcan las materias sobre las que se va a debatir asegurando el pluralismo político, la transparencia y la fiscalización de la actividad legislativa, como lo expresó la Corte en sentencia C-141 de 2010, dado que el trámite de las comisiones de conciliación se realizó el 14 de diciembre de 2010 sin cumplir la obligación de publicar la Gaceta del Congreso con al menos un día de anticipación, y las publicaciones se realizaron sin que hubiera transcurrido un día previo el inicio de la discusión.  De otro lado, entre el segundo debate en Cámara y el primero en Senado transcurrieron menos de los quince días exigidos por la ley.

 

El texto discutido y aprobado en plenaria del Senado no fue publicado en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días exigidos por el artículo 156 de la Constitución Política; el acta de la Sesión de Plenaria del Senado de 7 de diciembre de 2010 no fue puesta en consideración de la Plenaria antes de la siguiente Sesión.^[1]

 

La Ley 1425 de 2010 viola el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 –orgánica del presupuesto-, el cual dispone que cualquier disminución de ingresos originada en proyectos de iniciativa gubernamental debe contener la fuente sustitutiva del mismo con aprobación del Ministerio de Hacienda, lo que no ocurrió en este caso, pese a que la Ley enjuiciada afecta directamente los recursos del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, con incidencia en la vigencia del artículo 13 C.P. relativo a la obligación estatal de promover condiciones de igualdad real y efectiva a favor de grupos vulnerables.

 

Se desconoció el principio de unidad de materia, pues el Congreso legisló sobre argumentos carentes de sustento y no se motivó ni se discutió la derogatoria de los incentivos cuando la demanda se dirige contra entidades privadas, ni la eliminación de la responsabilidad de los funcionarios, prevista en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Esos argumentos, sin fundamentación, implicaron una elusión del debate que, según lo expresado en el fallo C-141 de 2010, comporta una violación a los artículos 157, 158, 159 y 160 de la Carta Política.

 

Por las deficiencias en la sustentación del proyecto de Ley y en las discusiones parlamentarias, se conculcaron los artículos 13, 133 y 229 C.P., produciéndose vicios de la voluntad parlamentaria, situación contemplada como vicio de trámite por la Corte en sentencia C-141 de 2010.

 

De esa forma se suprimieron incentivos que son “condición de posibilidad” de las acciones populares, y se redujo la opción de acceso a la justicia de los ciudadanos al eliminar la financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que sustenta económicamente a actores de bajos recursos y se encarga de la difusión de los derechos colectivos, todo ello, en favor de intereses particulares.

 

12.11.4. La Ley 1425 de 2010 contradice el artículo 88 de la Constitución pues las acciones populares requieren del incentivo para su efectividad, como lo demuestra la experiencia histórica. La constitucionalización de las acciones populares pretendió convertirlas en mecanismos reales y efectivos para la garantía de derechos constitucionales, por lo que el legislador encuentra limitado su poder de configuración del derecho en la materia y debe propender porque constituyan medios de acceso a la justicia en lugar de desestimular su uso. La derogatoria de los incentivos genera una carga excesiva para el actor popular que, en cambio, mantiene sus obligaciones procesales lo que afecta el debido proceso y el principio de igualdad.

 

La Ley 1425 de 2010 es incompatible con los artículos 13, 47, 93 y 94 de la Constitución Política en lo atinente a la adopción de medidas a favor de personas con discapacidad,  la CDPD de la ONU, y el Protocolo de San Salvador, pues las acciones populares son el único medio por el que se ha logrado perseguir eficazmente el respeto por los derechos de las personas con discapacidad, especialmente, en lo relacionado con la eliminación de barreras de acceso.

 

Le Ley 1425 de 2010 desconoce los artículos 13, 29, 88, 93, 94 y 229 de la CP en conexidad con la CADH, y el Protocolo de San Salvador, pues produce una omisión legislativa al derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Dado que la Corte encontró inconstitucional una regulación que limitaba el uso de las acciones de grupo, debe llegar a la misma conclusión en este caso, en el que se reduce el ejercicio de las acciones populares.

 

El proyecto se basó en argumentos de carácter fiscal sin reparar en que la derogatoria de tales artículos eliminó la carga de particulares responsables de violar derechos colectivos, lo que implica una violación o restricción irrazonable del principio de solidaridad.

 

12.12. Fernando Patiño Martínez, ciudadano colombiano, presentó escrito en apoyo a las demandas de inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 pues considera que los artículos 1º y 2º de dicho cuerpo normativo violan el artículo 2º Superior, al ser contrarios la prosperidad y atentar contra una “herramienta formidable” de participación, con base en los siguientes argumentos:

 

(i) El propósito de la Ley 1425 de 2010 no es proteger intereses nacionales sino eliminar el estorbo que supone el incentivo para algunos sectores; (ii) si el incentivo constituye un “desangre” fiscal para los municipios, esa situación no puede atribuirse a los actores populares sino al mal manejo de sus representantes; (iii) de otra parte, puede inferirse de los antecedentes de la ley que la finalidad perseguida no fue eliminar los estímulos económicos sino moderarlos, lo que implica que se haya mantenido la facultad del juez de imponerlos, en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998; (iv) la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 deja “en el limbo (…) las acciones populares iniciadas antes de su vigencia” y genera interrogantes sobre quién debe asumir los gastos y cuál será el presupuesto del Comité de Derechos Colectivos; y (vi) la Ley 1425 de 2010 desconoce también el artículo 17 de la Carta pues somete a servidumbre colectiva a los ciudadanos que asumen la defensa de intereses de la comunidad.

 

12.13. Juan Carlos Echeverri Narváez, ciudadano colombiano, intervino en el asunto de la referencia con el fin de coadyuvar la solicitud de inexequibilidad de la ley 1425 de 2010, pues estima que esta se opone al preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política; lo primero, por contrariar los fines, principios, valores y garantías fundamentales al desestimular la participación ciudadana en la defensa de los derechos, censurando a grupos organizados con ese propósito y pasando por alto que la Constitución no privilegia un modelo ético específico en materia de solidaridad, sino que permite diversas posibilidades compatibles con la participación ciudadana.

 

Argumenta que los incentivos económicos hoy en día derogados representaron un avance histórico en la eficacia de la acción popular pues solo gracias a ellos se masificó su uso por parte de los ciudadanos, por lo que su derogación es regresiva y desconoce el principio de solidaridad. Afirma que son un elemento esencial de la acción popular, porque aseguran la participación y la efectividad de los derechos constitucionales.

 

La ley demandada vulnera el principio de buena fe, la confianza legítima y el principio de igualdad, puesto que derogar los incentivos impone una carga excesiva y desproporcionada a los actores populares que deben activar el aparato judicial en defensa de la comunidad sin obtener compensación alguna por ello.

 

Al cuestionar la motivación del proyecto de Ley que dio lugar a las normas actualmente enjuiciadas, afirma que (i) se pasó por alto que el incentivo lo debe pagar el particular “corrupto” y no el Estado, de manera que en caso de existir un problema financiero, este se desprende de la ineficacia y corrupción administrativas; (ii) las entidades públicas también interponen acciones populares, lo que desmiente el detrimento patrimonial del Estado; (iii) la intervención del juez evita que el monto del beneficio sea exorbitante y (iv) el fin perseguido por el legislador debería buscarse, en primer término, mediante la lucha contra la corrupción, la adopción de medidas para evitar la violación de los derechos colectivos, y la transferencia de recursos para la administración de justicia.

 

Finalmente, expresa que la Ley 1425 de 2010 debió tramitarse mediante el procedimiento especial previsto para las leyes estatutarias, en tanto se refiere a la regulación de derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección.

 

12.14. Guillermo Enrique Arellano, ciudadano colombiano presentó escrito en apoyo de las demandas de inconstitucionalidad, pues considera que (i) la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 elimina los límites en la cuantía del incentivo, pero no el propio incentivo, pues este sigue vigente en el artículo 34, ibídem, quedando al arbitrio del juez la determinación de la cuantía, lo que genera inseguridad jurídica; (ii) la Ley acusada puede afectar derechos adquiridos o expectativas legítimas, en tanto no se determinó la situación en la que quedan las acciones populares interpuestas antes de su entrada en vigencia; (iii) afecta los derechos colectivos y perjudica al particular que incurre en “detrimentos” económicos persiguiendo la protección de la comunidad; y (iv) lesiona el principio de participación ciudadana que, en materia ambiental, se encuentra establecido en el artículo 10º de la Declaración de Río de Janeiro.

12.15. Dos ciudadanos^[2] participaron extemporáneamente en el proceso con el fin de coadyuvar la solicitud de declarar la inexequibilidad total de la Ley 1425 de 2010.

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

1. A través de escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 4 de abril de 2011, el Procurador General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010 por ineptitud sustantiva de las demandas acumuladas, con base en las siguientes consideraciones.

 

2. Después de realizar una síntesis de las demandas presentadas contra los artículos 1º y 2º de la ley 1425 de 2010, el Ministerio Público plantea como cuestión previa la evaluación de los requisitos de la demanda previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados en las sentencias C-1052, C-1121 y C-1256 de 2001, en las que se establecen las condiciones argumentativas mínimas para que la acción de inconstitucionalidad plantee un verdadero debate de conformidad de las normas demandas con la Carta Política, entre los cuales se destacan los de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos.

 

Considera la Vista Fiscal que, dada la precariedad “tanto en lo que se demanda como en los argumentos que se aducen”, el escrito de demanda correspondiente al expediente D-8450 no cumple con los requisitos mínimos señalados, por lo que requiere que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo.

 

3. Acto seguido, plantea el Jefe del Ministerio Público que el problema jurídico consiste en “determinar si los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010, al derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que regulan el monto del incentivo económico a favor del demandante en una acción popular, vulneran los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 94 y 95 de la Carta Política y el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.”

 

4. Como marco de análisis, se presenta en el concepto un recorrido histórico sobre la regulación de las acciones populares, el cual lleva a la siguiente conclusión: “Desde sus orígenes en nuestra tradición jurídica, la acción popular se caracteriza por ser una acción pública (…) cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos (…) y por ser una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener una indemnización de los costos en los que incurre incluidos el tiempo y la diligencia y, de manera eventual una remuneración pecuniaria adicional”. 

 

Recuerda el Procurador General que, en la Asamblea Nacional Constituyente concitó interés el tema de las acciones populares, discusiones que se convirtieron posteriormente en el artículo 88 de la Constitución Política, en el que se establece la existencia de las acciones populares para la protección de los derechos colectivos y se delega su regulación en cabeza del legislador, mandato cumplido mediante la promulgación de la Ley 472 de 1998.

 

“En las acciones populares subyace la protección de los derechos y de los intereses colectivos” los cuales, en un Estado Social y Democrático de Derecho, prevalecen sobre los intereses particulares. Por lo tanto la protección de los derechos colectivos no depende del altruismo desinteresado de los individuos. Las acciones populares obedecen también a un deber de las personas en una democracia participativa en la que el cuidado de “los derechos y de los intereses colectivos son un asunto crucial para su existencia”, que no puede dejarse exclusivamente en manos de lo que las autoridades decidan hacer.

 

Desde esa perspectiva, las acciones populares son medios idóneos para la protección de los derechos colectivos; instrumentos para que las personas cumplan el deber de participación y realicen el principio de solidaridad en la protección de derechos de todos. Los beneficios de la protección de estos derechos “son tangibles para la comunidad nacional, la comunidad internacional y las generaciones futuras” pues estos brindan al hombre su entorno vital y los elementos indispensables para la realización de su proyecto de vida individual y común.

 

5. En el presente trámite se demandan dos artículos de la Ley 1425 de 2010 por los cuales se derogan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en los que se regula “el tema de los incentivos a los actores en acciones populares”. El actor asume entonces que estos desaparecen del ordenamiento jurídico y sobre ese supuesto plantea su demanda de inconstitucionalidad.

 

Sin embargo, el juicio del actor es erróneo, pues la premisa de la que parte no es verdadera, lo que lleva a que la demanda no se ajuste a los presupuestos establecidos por la ley y la jurisprudencia para las acciones de constitucionalidad. Es así porque el actor ignora la vigencia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, dado que la Ley 1425 de 2010 se limita a la derogación expresa de los artículos 38 y 39 de la Carta, pero guarda silencio sobre el citado artículo 34 del mismo cuerpo normativo. Como en la parte final de los dos primeros incisos de esa disposición se establece que el juez fijará el monto de la acción popular y que en la adición a la sentencia incluirá el incentivo adicional a favor del actor, no se puede asumir que el incentivo no existe actualmente.

 

“La expresión ‘fijará el monto del incentivo para el actor popular’, contenida en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, fue objeto de demanda de constitucionalidad” y declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-512 de 2004. La ratio de la decisión se encuentra en la compatibilidad entre el incentivo y el principio constitucional de solidaridad.

 

El yerro del demandante es evidente, pues le da a la “derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 un alcance que no tiene”. Para precisar la derogatoria (transcribe los dos artículos) debe tomarse en cuenta que los artículos derogados, el 39 y el 40 de la Ley 472 de 1998, establecían parámetros para la fijación de la cuantía del incentivo por parte del juez, de manera que lo que se elimina mediante la derogación son esos parámetros pero no la norma que permite al juez imponer el pago del estímulo.

 

En ese orden de ideas, los jueces deben fijar de manera ponderada y razonable dichos incentivos. “La discusión sobre la cuantía de algo, no es una discusión sobre su existencia”.

 

Al revisar la demanda presentada, así como la exposición de motivos de la Ley 472 de 1998, se advierte que existe una incompatibilidad de criterios sobre el contenido del principio de solidaridad que debe impulsar al actor y la posibilidad de recibir un estímulo económico por ello. “Ese debate que debería darse sobre la existencia de dichas compensaciones, se centra, de manera inadecuada, sobre la cuantía de la misma”.

 

Por medio de la sentencia C-459 de 2004, la Corte encontró exequibles los artículos ahora derogados pues, de manera razonable y fundada, consideró que esa incompatibilidad no existe, toda vez que el incentivo compensa la carga que soporta el actor popular para defender los derechos e intereses colectivos.

 

Después de transcribir la motivación del proyecto de ley que dio origen a la Ley 1425 de 2010 afirma el Jefe del Ministerio Público que “una lectura desprevenida de la anterior exposición de motivos, revela que el objeto de la censura no son las acciones populares, sino el ejercicio abusivo de las mismas en busca de un incentivo, por un grupo de personas”. Se advierte también en el proyecto citado que presentar una demanda de ese tipo es una tarea para personas con cierta formación profesional y, sobre esa base, se califica el ejercicio de tales acciones como un negocio para justificar la derogatoria de los incentivos por “razones de conveniencia y de interés general”.

 

Sin embargo, es precisamente por el hecho de que las acciones populares exigen de los actores determinadas condiciones de rigurosidad, que resulta razonable que la Corte haya establecido la necesidad de compensar la carga que asume el actor. “Y no es posible, ni razonable, exigirle a una persona que financia por su cuenta y de manera exclusiva, en dinero y en tiempo, la protección de los derechos e intereses colectivos”.

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que si una acción popular prospera se debe a la vulneración de derechos colectivos imputable a la “conducta irregular o inadecuada de una entidad pública”. En ese orden de ideas, si bien es razonable establecer parámetros para determinar la cuantía de los incentivos económicos que generan la controversia, no es menos razonable dejar esa tasación en manos del juez, como lo hace la Ley 1425 de 2010, quien debe hacerlo “de manera ponderada y juiciosa, y sobre la base de un adecuado acervo probatorio”. Esto en tanto el juez, en comparación con el legislador, “tiene la ventaja de conocer de primera mano (…) el propósito que persigue el actor, su diligencia, sus gastos y los daños a los derechos o intereses colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción prospera”.

 

En adición a lo expuesto, recuerda el Procurador que las entidades públicas están legitimadas para presentar acciones populares y, en caso de que sus pretensiones prosperen, los incentivos se destinan al Fondo de Protección de los Derechos y los Intereses Colectivos, el cual tiene trascendentales funciones en la difusión, promoción y defensa de los derechos colectivos, casos en los que no se advierte ningún negocio de por medio.  Reitera entonces que los incentivos son una compensación a la carga desproporcionada que asume el actor para la defensa de derechos e intereses colectivos, “al punto que sin éste (el incentivo)” su ejercicio terminaría por desaparecer, con “graves consecuencias para dichos derechos”.

 

Además, la relación entre derechos colectivos y derechos individuales se proyecta en materia de daños y responsabilidad. Por lo tanto, cuando una acción popular prospera, además de que se comprueba la violación a un derecho colectivo y se adoptan medidas para remediarlo, se previene o mitiga el daño que muchas personas podrían sufrir y que correspondería reparar al Estado. Por eso, en lugar de ver las acciones populares como un mecanismo contra las entidades públicas, deberían tenerse como un instrumento para prevenir daños por los que esas entidades deberían responder, evitando pagos posteriores, lo que comporta un enriquecimiento para el patrimonio público.

 

Por lo tanto, concluye, “(l)a compensación para el actor popular se ajusta a los principios del Estado Social de Derecho, de primacía del interés general sobre el particular y de solidaridad, lo mismo que las disposiciones constitucionales que señalan los deberes de las personas y los ciudadanos” (artículo 1º, 2º y 95  constitucionales) “y constituye cabal concreción de los artículos 8º, 78, 79, 80 y 82 superiores”.

 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS^[3]

 

1. Competencia

 

De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

 

2. Resumen de los argumentos y cargos en tensión

 

2.1. Las demandas acumuladas acusan la integridad de la Ley 1425 de 2010, que, en su criterio, deroga el incentivo reconocido a los demandantes en acciones populares, a partir de tres tipos de argumentos diferenciados.

 

2.1.1. Consideran, en primer término, que dicha derogatoria desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales. El argumento que sustenta esta conclusión consiste en señalar que las acciones populares tienen por objeto satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos sociales.  El incentivo económico derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estímulo para que los ciudadanos presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurrían si no existiera ese mecanismo.  Por lo tanto, la eficacia de la acción depende de la exigibilidad de tales estímulos.  Como la norma acusada elimina el estímulo, se está ante una medida regresiva, puesto que se resta eficacia a las acciones populares y, en consecuencia, se limita las posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechos sociales.  Esta medida regresiva es inconstitucional, porque no existe evidencia que el legislador haya demostrado las razones imperiosas que llevaban a adoptar una política de esa naturaleza. 

 

2.1.2. En segundo lugar, se indica que la norma acusada viola el principio de igualdad. Uno de los demandantes señala que dentro de las acciones populares es usual que exista una evidente diferencia fáctica entre el demandante y el demandado. Mientras el segundo suele ser el Estado o actores privados con poder económico, lo que les permite financiar servicios de asesoría legal y los costos ajenos a la misma,  el primero es un ciudadano con fines altruistas, que generalmente carece de la infraestructura y recursos de diferente índole con los que cuenta el demandado. En ese orden de ideas, la eliminación del incentivo desequilibra aún más esta situación, en tanto el soporte económico del actor popular es restringido a un punto que no es posible estar en igualdad de armas contra el demandado.

 

2.1.3. En tercer término, en criterio de uno de los demandantes el presunto desequilibrio antes explicado tiene incidencia en la eficacia del derecho al debido proceso. Esto en razón que ante la inexistencia del estímulo económico para el actor popular, queda en una situación de evidente desventaja frente al demandado, lo que impediría, en términos de los actores, que tuvieran las mismas cargas dentro del proceso judicial.

2.2. Ante los argumentos planteados en las demandas acumuladas, los intervinientes y el Ministerio Público plantean diversos tipos de argumentos, tanto formales como sustantivos, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

 

2.2.1.  Varios de los intervinientes sostienen que la Corte debe adoptar un fallo inhibitorio.  [i] Se considera que los argumentos ofrecidos por las demandas de inconstitucionalidad se limitan a indicar la incompatibilidad entre la eliminación del incentivo y el principio de progresividad, la igualdad y el debido proceso. Sin embargo, dejan de ofrecerse razones sustantivas para llegar a esa conclusión. En especial, consideran los intervinientes que los demandantes hacen una interpretación inadecuada de la norma, puesto que la misma de ninguna manera tiene la virtualidad de eliminar la acción popular del ordenamiento, sino que se restringe a la derogación del incentivo.   [ii] De otro lado, el Procurador General de la Nación sostiene que la ineptitud de la demanda se funda en su ausencia de certeza, puesto que del análisis de la Ley acusada se concluye que de su contenido no puede inferirse que el estímulo económico haya sido objeto de derogación.  Esto debido a que la Ley 1425 de 2010 no derogó el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, norma que determina la exigibilidad jurídica del incentivo. Por lo tanto, el problema constitucional expuesto en las demandas no tiene soporte normativo alguno. [iii] Finalmente, algunos otros intervinientes indican que la Corte en este caso debe declarar la exequibilidad de la norma acusada, puesto que la misma se opone a los efectos de cosa juzgada constitucional de las sentencias que declararon la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulaban el incentivo.

 

2.2.2. Otro grupo de intervinientes, bien como pretensión subsidiaria a la de inhibición, o como pretensión principal, defienden la exequibilidad de la Ley demandada.^[4]  Señalan los intervinientes que, contrario a como lo sostienen los demandantes, la Ley 1425 de 2010 pretende cumplir con fines constitucionalmente valiosos.  Resaltan que el incentivo económico se había tornado en un instrumento que desnaturalizaba la acción popular, alejándola del interés general.  Esto debido a que los demandantes en esas acciones, lejos de abogar por la satisfacción de los derechos colectivos de la comunidad, hacían uso de la herramienta judicial con el único propósito de hacerse acreedores del incentivo económico, asunto que llevó a (i) la impertinencia de muchas de las acciones presentadas; y (ii) la sobrecarga de demandas judiciales, en especial contra los entes territoriales.  Ante esas dificultades, resultaba plenamente justificado que el Congreso eliminara el incentivo económico, puesto que estaba desvirtuando la índole propia de las acciones populares, como es la protección del interés general, distinto al particular de muchos de los demandantes de ese mecanismo constitucional. 

 

Indican, de la misma forma, que la discriminación entre demandante y demandado es inexistente, según la plantean los actores, al menos por dos motivos principales.  En primer término, indican que la derogación generada por la Ley 1425 de 2010 se restringe al incentivo económico y deja por tanto vigentes las normas que prescriben la condena en costas contra el demandado vencido en juicio. Por lo tanto, el actor popular tiene a su haber opciones legales para compensar los gastos en que haya incurrido para el ejercicio de la actividad judicial.  En segundo lugar, la regulación del incentivo económico prevista en la Ley 472 de 1998 era exigible solo en caso que la sentencia resultara favorable a las pretensiones del actor popular. Por ende, no es plausible el argumento que su eliminación involucre un desequilibrio entre las posibilidades de financiación para el acceso a la justicia entre las partes, puesto que el incentivo no estaría dirigido a financiar las costas en que incurre el actor popular. A su juicio, la derogatoria de otros enunciados normativos, distintos a los regulan el tema del incentivo, son compatibles con la Constitución. Las reglas sobre la responsabilidad patrimonial del representante legal de la entidad pública involucrada en actos contrarios al régimen de contratación estatal, así como los preceptos sobre acceso a documentos públicos sobre contratación, subsisten al encontrarse otras disposiciones en el ordenamiento que regulan idénticas materias.  Por ende, no es viable concluir que en tales asuntos se esté ante un vacío normativo.

 

2.2.3. Finalmente, otro grupo de intervinientes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010.  Para ello, además de reiterar los argumentos contenidos en las demandas, indican otras razones que en su criterio hacen a dicho precepto incompatible con la Constitución. 

 

Así, señalan que (i) existe una afectación del principio de progresividad, en tanto el incentivo económico no tiene como único objeto beneficiar al actor popular que logra la satisfacción de sus pretensiones, sino también el direccionamiento de recursos para financiar el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, el cual tiene entre sus finalidades asumir los costos de las acciones populares promovidas, especialmente, por comunidades en situaciones de marginalidad. Por lo tanto, la norma acusada incide negativamente en el acceso a la administración de justicia y la eficacia de los derechos colectivos de esas comunidades; (ii) la motivación del legislador para eliminar el incentivo y, en consecuencia, prever una medida regresiva de los derechos sociales, es infundada. Esto debido a que aunque se indica que los incentivos implican una carga financiera desproporcionada para el Estado y, en especial, para las entidades territoriales, empero no existe evidencia fáctica de esa situación y, antes bien, las reglas sobre la materia llevarían a resultados opuestos, lo que desvirtuaría la mencionada motivación. Lo que demuestra la posible proliferación de acciones populares es la falta de eficacia de los derechos colectivos en razón del incumplimiento de las obligaciones estatales a cargo del Estado, asunto que no depende de la existencia del incentivo; (iii) la norma acusada es contraria al principio de buena fe, puesto que parte de la base que el actor popular no está guiado por la defensa del interés general, sino solo por el logro del incentivo.  Esto sin tener en cuenta que el juez está investido de la potestad de evaluar el grado de reconocimiento del incentivo económico, de acuerdo con la actividad desplegada por el actor popular; (iv) la eliminación del incentivo, a su vez, genera una carga desproporcionada para el actor popular, puesto que le impone la obligación de asumir los costos del litigio, mientras el responsable de la vulneración de los derechos colectivos obtiene los beneficios propios de la afectación de tales garantías constitucionales y, a pesar de ello, no se hace responsable patrimonialmente; y (v) la derogatoria del incentivo económico conlleva la ruptura de la equidad en la asunción de las cargas públicas, puesto que impone al actor popular la carga desproporcionada de asumir por sí mismo los gastos del proceso, sin posibilidad de retribución, mientras que el demandado no está llamado a similares obligaciones, a pesar de ser responsable de la vulneración de los derechos colectivos.

 

3. Cuestiones previas

 

En forma preliminar, en primer lugar se indicará que las demandas acumuladas sí ofrecen cargos de inconstitucionalidad que planteen problemas jurídicos a considerar. En segundo lugar, se hará referencia a la existencia de cosa juzgada constitucional.

 

3.1. En primer lugar y ante los argumentos que en ese sentido plantean varios de los intervinientes, la Corte debe señalar que las demandas acumuladas sí ofrecen cargos de inconstitucionalidad aptos para ser resueltos en sede de constitucionalidad, de acuerdo con el orden constitucional vigente.

 

3.1.1. La jurisprudencia de la Corte ha fijado un grupo de reglas definidas en materia de los requisitos del cargo de inconstitucionalidad.^[5] El supuesto de estas exigencias apunta a la necesidad de permitir que concurran en la acción pública argumentos sustantivos, que informen un debate suficiente y comprehensivo sobre la materia analizada y, por ende, sean aptos para la adopción de un fallo de mérito.^[6]

3.1.2. En las demandas acumuladas de la referencia, se presentan los cargos de inconstitucionalidad, por violación del principio de progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad adecuadamente; contrario sucede con la presunta afectación del derecho al debido proceso, como pasa a explicarse.

 

3.1.2.1. De conformidad con lo expresado por los demandantes, el incentivo económico en las acciones populares es un instrumento necesario para la efectividad de ese mecanismo de exigibilidad judicial de los derechos colectivos. Ello en el entendido que cumple la función de (i) solventar los gastos procesales en los que incurre el actor popular, interesado en la satisfacción del interés general; (ii) estimular que los ciudadanos inviertan esfuerzos individuales con el fin de lograr el cumplimiento de derechos que atañen a la comunidad. Por ende, la decisión legislativa de derogar ese incentivo configura una medida regresiva, puesto que hace que la acción popular pierda eficacia material, habida cuenta de la inexistencia de tales estímulos.  De igual manera, la derogatoria del incentivo económico priva al actor popular de la fuente de financiación para las costas procesales en que incurre, lo que tiene incidencia directa en la igualdad ante la administración de justicia, puesto que lo deja en evidente desventaja frente al demandado, quien suele tener carácter público o privado en posición de preeminencia económica. Para la Sala, esta argumentación cumple con los requisitos planteados. Los distintos intervinientes han presentado, en torno a los cargos, diferentes razones de índole sustantiva a través de las cuales defienden la exequibilidad o la inconstitucionalidad de la medida. Existen pues cargos de inconstitucionalidad, susceptibles de ser analizados en Sala de revisión. 

 

3.1.2.2. No sucede lo mismo con la censura basada en la vulneración del derecho al debido proceso.  Ello en tanto la demanda que asegura este aspecto, se limita a indicar que la ausencia del estímulo económico afecta dicho derecho fundamental, sin explicar (i) qué garantías propias del debido proceso resultan ineficaces o disminuidas por el hecho de la norma acusada; y (ii) de qué manera incide el presunto desequilibrio derivado de la eliminación del incentivo en la debida protección del derecho al debido proceso, más allá de la presunta desproporción en las cargas públicas, asunto que hace parte de la discusión sobre el posible desconocimiento del principio de igualdad. Por lo tanto, este aspecto del cargo incumple con el requisito de suficiencia en la construcción del cargo de inconstitucionalidad, de modo que la Corte se inhibirá de adoptar una decisión sobre ese preciso particular.

 

3.2. En segundo lugar, la Sala tampoco considera que exista cosa juzgada constitucional, como lo indican algunos intervinientes, en razón a que las sentencias C-459 de 2004^[7] y C-512 de 2004^[8] declararon conformes con la Carta Política las normas objeto de derogatoria expresa por parte de la Ley 1425 de 2010. Esta conclusión no es aceptable, puesto que se basa en un entendimiento erróneo de la cosa juzgada constitucional. 

 

3.2.1. Para que concurra ese fenómeno debe estarse ante la identidad de disposiciones (cosa juzgada formal) o de contenidos normativos (cosa juzgada material), a la vez que deben comprobarse acusaciones del mismo carácter (identidad de cargos).  En el asunto planteado, esa identidad no existe, sino que, en cambio, las normas objeto de examen en uno y otro caso son diametralmente opuestas.  En efecto, las sentencias mencionadas examinaron la constitucionalidad de las reglas de derecho que prevén el incentivo económico en las acciones populares. Ahora, en el asunto de la referencia, la normatividad estudiada es la opuesta, pues es la que elimina ese estímulo.

 

3.2.2. Ante el carácter opuesto de las normas analizadas por la Corte en las sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004, tanto en su perspectiva formal como material, y los preceptos ahora estudiados, no es viable predicar la presencia de cosa juzgada constitucional.

 

4. La Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico de las acciones populares

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional entiende que la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico de las acciones populares. No obstante, en la medida que algunos de los participantes en el presente proceso consideran y alegan lo contrario, precisa la Corte la cuestión.

 

4.1. El Procurador General y uno de los intervinientes, sostienen que la Ley acusada no deroga el incentivo económico de las acciones populares, contrario a lo sostenido en las demandas. Sustentan su conclusión así: si bien la Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que conformaban el capítulo de esta normatividad que regulaba la materia particular del incentivo económico, el legislador no previó la misma fórmula respecto del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, pues allí se dispone la existencia jurídica del incentivo económico.^[9]

En tanto la norma transcrita se encuentra vigente y ordena al juez que en la sentencia que accede a las pretensiones del actor popular se fije el monto del incentivo económico a su favor, no es viable concluir que ese estímulo haya sido objeto de derogación.  Como se dijo, quienes presentan este argumento consideran que las demandas de la referencia parten de una premisa falsa, y dan lugar a un fallo inhibitorio. 

 

4.2. Para la Sala esta conclusión es equivocada, con base en, al menos, tres tipos de argumentos que permiten concluir que el incentivo económico de las acciones populares fue objeto de derogatoria por la ley acusada.

 

4.2.1. El primer argumento es de carácter histórico. Analizados los antecedentes legislativos de la norma demandada, se advierte claramente que el objetivo del legislador con dicha regulación fue eliminar el incentivo, fundado en precisas razones de inconveniencia. A este respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a la Ley 1425 de 2010, se enfatizó en que el incentivo se había desnaturalizado, al convertirse en un “negocio”, mediante el cual se agotaban los recursos de las entidades territoriales, a través de acciones populares destinadas no a la satisfacción del interés general, sino solo a obtener el incentivo, respecto de problemáticas que no necesariamente incidían en la protección de derechos colectivos, por ser “recurrentes y reiterativos”.  Por ende, ante esas dificultades, resultaba necesario eliminar el estímulo económico. El texto completo de la exposición de motivos es el siguiente:

 

“Actualmente en Colombia, la presentación de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido por la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la comunidad.

 

El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales.

 

La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección le atañe a todos los ciudadanos, sin necesidad de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos.

 

En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.

 

Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.

 

Es por esto que el presente proyecto pretende derogar los siguientes artículos de la Ley 472 de 1998:

 

‘Artículo 39. Incentivos. El demandante de una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.

        

Artículo 40. Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular.

 

Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

 

Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.’

 

Es deber de todo ciudadano velar por la preservación y conservación de los intereses públicos y comunes, acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no solo se contrapone con el deber ciudadano, sino que además favorece solo a unos pocos, toda vez que no cualquier ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y afrontar el correspondiente proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento solamente personas con cierta formación profesional acudirán a su ejercicio, y que en la práctica conlleva a que se conformen grupos especializados en la interposición de tales acciones muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.

 

Es por esto que en las alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de ser un mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio rentable para unos pocos que sin pertenecer a las entidades territoriales y conocer sus problemáticas, van por ahí tomando fotos e instaurando recursos con el solo objeto de beneficiarse económicamente.

Un caso que ha afectado a nuestros municipios es el de las acciones populares para el establecimiento de los cuerpos de bomberos oficiales que desconoce la realidad local de la existencia de cuerpos voluntarios de bomberos, caso sucedido reiteradamente en los departamentos de Cundinamarca y Antioquia en donde se encuentra una coincidencia en los accionantes que solo tienen interés en los reconocimientos económicos y no en el buen desarrollo de la administración pública esto sucedido durante los años 2007 y 2008.

 

Además, para estos incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos en que se es procedente y en cuáles no.

 

Se debe anotar igualmente que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04 consideró que no era ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por razones de conveniencia y de interés general.

 

Por otra parte, en principio las Acciones Populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.

 

Por lo anterior presentamos a consideración del Congreso de la República el presente proyecto de ley.”^[10]

 

El propósito de eliminación se hizo más evidente en la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, donde se indicó:

 

“Además, para estos incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos en que se es procedente y en cuáles no.

 

Se debe anotar igualmente que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04 consideró que no era ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por razones de conveniencia y de interés general.

 

Por otra parte, en principio, las Acciones Populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.”^[11]

 

Idéntica consideración fue expuesta en la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, donde de manera específica se expresa que “[e]n ese orden de ideas, el objeto perseguido por el proyecto de ley es eliminar de raíz el incentivo económico como criterio que anima la interposición de acciones populares, evitando los costos presupuestales que para el Estado en su conjunto representa el asumir los costos del pago de sumas económicas a los accionantes.”^[12]

 

Ahora bien, similares argumentos fueron expresados en la ponencia para tercer debate ante la Comisión Primera del Senado.  En esa oportunidad se insistió en que el incentivo económico de la acción popular, se había tornado en la práctica en una suerte de “botín”, que recompensaba a los demandantes y dirigía su actividad judicial sobre cualquier otra consideración. A esta problemática se sumaba que la desnaturalización de la acción popular en razón del estímulo, traía como consecuencia la congestión de los despachos judiciales encargados de su tramitación.  Sobre el particular se indicó en el documento mencionado:

 

“Es básico para entender este proyecto de ley tener en claro que las acciones populares se mantienen en su integridad, sin agregarles ni quitarles una coma. Lo único que se modifica es el régimen de recompensas en dinero establecidas por la ley en el caso de prosperar cualquiera de las acciones populares.

 

Con posterioridad a la expedición de la Ley 472 de 1998, las Altas Cortes se pronunciaron acerca de las acciones populares y de grupo. Nunca imaginaron que la legislación sobre la materia fuese retorcida de tal manera que los beneficios diseñados con las recompensas se trastocaran en ostensibles perjuicios para el patrimonio público.

 

Para el Ponente es claro que la expedición de la Ley 472 significó un importante progreso no solo en la consagración e implementación de las acciones populares y de clase o grupo sino en la protección de los derechos colectivos y en la reparación de perjuicios masivos. A pesar de ello, su aplicación ha generado toda suerte de ataques y críticas pues, en la práctica, se ha desvirtuado la bondad de los incentivos establecidos por el Estado como un reconocimiento a los accionantes que logren un fallo favorable y su mala utilización lo ha convertido en herramienta de desmedidos intereses económicos particulares que nada tienen que ver con los nobles propósitos que la inspiraron.

 

Es bueno destacar que tanto el Gobierno anterior como el actual han sido enfáticos en señalar que la proliferación indefiida de acciones populares ha dado lugar a tantas recompensas económicas y de tal magnitud que los presupuestos de las entidades del Estado se ven resquebrajados por la necesidad de atender a su pago.

 

(…)

 

De otro lado, los argumentos de quienes hoy defienden el mantenimiento de estos “incentivos” son débiles y no guardan proporción o equilibrio frente a las razones que motivan el querer de quienes se oponen a su permanencia. Aducen los primeros que quienes intentan estas acciones pueden, con el monto del incentivo, recuperar dineros propios eventualmente comprometidos con ocasión de la acción y la demanda y que, al no ser acciones de carácter obligatorio en su presentación, estimulan la utilización de la figura contemplada en los artículos 39 y 40 de la misma ley.

 

El número de acciones populares presentadas en el último tiempo en el País ha crecido de manera importante no en razón de la protección de derechos colectivos sino en virtud de la ambición desmedida de personas que persiguiendo una recompensa cuantiosa agreden sin consideración los presupuestos públicos y las finanzas territoriales en detrimento de los ciudadanos y de las regiones. Son tales los casos que, en veces, se constituyen grupos especializados de personas con este único propósito y su ilimitado apetito económico los lleva, incluso, a la recurrente presentación de demandas sobre un mismo tema, o lo que es peor, a la presentación simultánea de acciones en diversos lugares de la geografía nacional.”^[13]

 

Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia.  Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente.

 

4.2.2. El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.  Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias.  Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa.

 

Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior  resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia^[14]. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.^[15].^[16]

 

En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis.  La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998.  En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.

 

4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.^[17] No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.^[18]

 

4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a resolver.

 

5. Problema jurídico relativo al trámite legislativo de la Ley 1425 de 2010: la derogación del incentivo de las acciones populares, tal como estaba regulado, no viola la reserva constitucional de ley estatutaria.

 

5.1. El primero de los problemas jurídicos que la Corte debe resolver en el presente proceso se encuentra implícito en todos los cargos formulados por los demandantes, en los cuales señalan que la Ley 1425 de 2010 estableció una derogatoria normativa con incidencia directa sobre el régimen legal y el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales. Este problema jurídico, que emerge en forma manifiesta luego de una lectura global de las demandas de inconstitucionalidad que se examinan, es el siguiente: ¿viola el Congreso de la República la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de las personas que ejercen su derechos a interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una tal política legislativa, que incide directamente sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales?

 

Precisa la Corte que en este punto en particular es plenamente aplicable el principio pro actione, que gobierna los procesos de control de constitucionalidad y exige, según ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, que el juez constitucional evite rigorismos extremos en la verificación de las exigencias de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y en la interpretación de sus cargos, con miras a no hacer nugatorios, mediante excesivos formalismos, los derechos ciudadanos de acceso a la administración de justicia, participación y tutela judicial efectiva involucrados en la presentación de una demanda de inconstitucionalidad^[19].

 

En aplicación de este principio, la Corte considera que las demandas de inconstitucionalidad que se estudian parten, al formular todos sus cargos, de una proposición común, a saber, que el Congreso de la República adoptó una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurídico-legal que rige en Colombia el ejercicio de los derechos fundamentales – incluyendo los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, así como el derecho político a presentar acciones populares, que es en sí mismo un derecho constitucional fundamental. En tal medida, las demandas bajo análisis presentan implícitamente un principio de cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria, que para la Corte se manifiesta, de manera protuberante, como el hilo conductor o común denominador de las distintas acusaciones de inconstitucionalidad planteadas por los actores, y por lo mismo no puede ser evadido al adoptar un pronunciamiento de fondo. Es obligatorio, pues, que en este caso la Corte Constitucional, como juez encargado de ejercer el control abstracto de constitucionalidad, se pronuncie sobre este problema jurídico implícito pero evidente, cuya presencia reiterada en las demandas ciudadanas correspondientes al presente proceso es suficiente para activar la jurisdicción constitucional.

 

5.2. La Corte estima que la respuesta al problema jurídico en comento es negativa. Es claro que (i) la Ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares, que, como se explicará en detalle, son en sí mismas consideradas, un derecho fundamental, político y, por supuesto, constitucional. No obstante, como también se abordará en mayor profundidad en las secciones subsiguientes, el objeto de la regulación (ii) no trata sobre un elemento estructural ni de los principios básicos de la acción popular; (iii) no se refiere a los contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla medidas que afecten los ámbitos centrales de la red de protección que otorga el derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de manera integral de la acción popular en sí misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En tal medida, considera la Corte que no se desconoció la reserva de ley estatutaria.

 

5.3. Adicionalmente, la acción popular, por decisión constitucional, no está diseñada y delimitada por la Carta en cuanto a sus elementos estructurales, como sí lo está, por ejemplo, la acción de tutela. De hecho, como se indicó previamente, el Constituyente expresamente delega al legislador una amplía competencia para regular la materia.

 

5.4. En la medida que no se trata de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, la norma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de ley estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la Constitución. No estaba llamado el Congreso de la República a expedir estas disposiciones mediante un procedimiento especial y con mayoría absoluta.

 

6. Problemas jurídicos relativos al contenido de la ley.

 

La Sala considera que en el presente caso debe resolver dos problemas jurídicos referidos al contenido sustantivo de la ley acusada.

 

6.1. El primero, referente a la afectación de un aspecto de los derechos sociales, es el siguiente:  ¿viola el Congreso de la República el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), con lo cual, según se alega, se desestimula la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad y de la progresividad de tales derechos sociales, a pesar del amplio margen de configuración normativa del que goza el legislador en un estado social y democrático de derecho?^[20]

 

6.2. El segundo de los problemas jurídicos es el siguiente:  ¿la supresión del incentivo (la recompensa) a favor del actor popular, (i) vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, por establecer un desequilibrio entre la persona que es demandante y la que es demandada dentro de las acciones populares ­–en desventaja de aquélla y beneficio de ésta–, y (ii) establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos?^[21]

 

6.3. La Sala considera que la respuesta en los dos casos es negativa; en ninguna de las hipótesis se considera que el Congreso de la República haya violado la Constitución Política. Para la Corte el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban tales derechos y por cuanto propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión. Además, considera que la supresión del incentivo a favor del actor popular no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. Para analizar los problemas jurídicos y presentar las decisiones adoptadas; la Sala (i) indicará cuál es el lugar de la acción popular en el orden constitucional vigente;  (ii) reiterará el amplio margen de configuración del cual goza el legislador; y, posteriormente  (iii) se analizará por qué no se violó el principio de no regresividad; y (iv) la razonabilidad, en función por los cargos estudiados, de la derogatoria del incentivo individual en materia de acciones populares.

 

6.4. El cargo por violación al derecho al debido proceso, como se indicó, no será estudiado por la Sala Plena en sede de constitucionalidad, por lo que no se hará pronunciamiento alguno al respecto, ni frente a otros argumentos relacionados o similares, no considerados. Como se dijo, los argumentos presentados se limitan a indicar que la ausencia del estímulo económico afecta ese derecho fundamental, sin explicar qué garantías propias del debido proceso  resultan ineficaces o disminuidas y de qué manera incide el presunto desequilibrio entre las partes de la acción popular, más allá de la alegada desproporción de las cargas públicas ­–asunto que, además, se incorpora al análisis del problema jurídico anterior–.

 

7. La acción popular, un derecho político, constitucional y fundamental, fundado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, para garantizar los derechos e intereses colectivos

 

7.1. De acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política,^[22] ‘todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político’, advirtiendo una serie de acciones y omisiones que involucran el ejercicio ‘efectivo’ del derecho. Entre estas acciones y omisiones que se reconocen, se encuentra poder ‘interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley’ (art. 40, CP; num. 6).^[23]  En tal sentido, la Constitución de 1991 estableció en su artículo 88 las acciones populares, como una de esas herramientas judiciales públicas para la defensa del orden constitucional y legal vigente, en los siguientes términos,

 

Artículo 88.– La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

 

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

 

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.

 

7.2. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional desde su inicio, las acciones populares son herramientas procesales que ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos colectivos en el orden jurídico, incluso con anterioridad a la Constitución Política de 1991. Así, en la sentencia C-215 de 1999,^[24] se indicó al respecto lo siguiente:

 

“[…] las acciones populares no son extrañas al sistema jurídico colombiano. En una primera etapa, surgieron como acciones populares y ciudadanas con fines abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter legislativo y administrativo. Posteriormente, como acciones populares con fines concretos, en virtud del interés colectivo de un sector de la comunidad que se busca defender.

 

En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se  agrupan en : a) Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y  el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.

 

De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ) ; b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal: (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.”^[25]

 

7.3. No obstante, como se indicó la defensa de la consagración constitucional de la acción popular ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se hacía en la lógica propia de la defensa de asuntos privados, sin darles su verdadera relevancia y alcance público y social. En la ponencia de los proyectos de los artículos sobre derechos colectivos, presentada por el delegatario de la Comisión Quinta a la Plenaria de la Asamblea –sesión celebrada el 10 de junio de 1991–, luego de evidenciar que se trataba de una herramienta procesal que hacía parte de la tradición jurídica nacional, que poco a poco se venía expandiendo a lo largo de diferentes ámbitos del derecho privado y económico, se alegó que era el momento de darle a tal institución procesal el lugar constitucional que, a su parecer, le correspondía. Se dijo al respecto lo siguiente,

 

“En el caso colombiano los antecedentes se remontan a nuestro Código Civil, donde don Andrés Bello transplantó del derecho romano esta capacidad de interponer acciones populares a pesar de la honda inspiración individualista del Código Civil, y por eso los artículos 1005 y 2359 del código permiten interponer acciones populares en defensa de los bienes de uso público y sus usuarios, y en el caso de la eliminación del daño contingente; Posteriormente el artículo 8 de la ley de reforma urbana extendió la acción popular a la defensa del medio ambiente, de la misma manera amplió el alcance para los casos de la eliminación del daño contingente; el artículo 75 del Código de Comercio la reconoce para el caso de los actos de competencia económica desleal e injusta; la ley de reforma financiera aprobada en la legislatura pasada ha permitido la acción popular para enfrentar la competencia desleal en el campo asegurador y financiero. De manera que Colombia como otros países ha venido incorporando ya estos nuevos instrumentos jurídicos, y estos nuevos conceptos de derecho en su legislación, y de lo que se trata ahora, Señores Delegatarios, es de darle a este tema el sitio que debe tener en nuestro ordenamiento constitucional”.^[26]

 

La idea de que no se trataba de figuras ajenas al ordenamiento se reiteró durante las discusiones. El propósito, se sostuvo, era reconocer el lugar que habían adquirido en el orden constitucional vigente.^[27] La Asamblea Nacional Constituyente fue consciente de la importancia que representaba la acción popular para la defensa de los derechos colectivos en un sentido amplio y general. En otras palabras, no se consideró que fuera una herramienta únicamente para la protección de los derechos colectivos ya conocidos en aquel momento, sino un vehículo abierto a ser el mecanismo para amparar derechos colectivos no reconocidos expresamente –esto en consonancia en el artículo 94, CP–.^[28] De hecho, en los debates de la Asamblea se reconoció que el carácter tradicionalmente individualista del derecho en Colombia, ha obligado a tramitar discusiones jurídicas que deberían ser públicas y colectivas, mediante instrumentos jurídicos que obligan a ver las tensiones jurídicas como meras discusiones de carácter individual o subjetivo. Por ello, una de las razones expresadas para elevar la consagración de estas acciones al rango constitucional fue la de ampliar el alcance de este mecanismo y así lograr la protección de otros derechos colectivos no reconocidos expresamente en el texto constitucional o legal. En tal sentido, el delegatario Guillermo Perry, ponente de los proyectos sobre derechos colectivos, manifestó en su intervención ante la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, que debía promover que “[…] la acción popular tenga el campo más amplio posible y además haya la posibilidad realmente de desarrollar cada vez más el carácter colectivo de muchos derechos, es que nosotros hemos vivido bajo un sistema […]  que vuelve derechos individuales, derechos que realmente afectan a un grupo muy grande de personas y que debían tener otro carácter”.^[29]

 

Retomando la posición de la Asamblea Nacional Constituyente, la jurisprudencia constitucional ha insistido en la cuestión y ha sostenido que las acciones popular y de grupo son de aquellos medios que muestran el intento por superar “las limitaciones del individualismo egoísta del modelo del estado liberal clásico”.^[30]  En la sentencia C-569 de 2004, a propósito de una demanda contra las acciones de grupo, se sostuvo lo siguiente:

 

“La presencia de esta nueva percepción de las instituciones jurídicas ha implicado a su vez una ampliación de algunos de los conceptos jurídicos tradicionales. Esta situación se precisa en tres aspectos concretos que están a la base del régimen jurídico de las acciones de grupo. En primer lugar, el ordenamiento jurídico ha reconocido intereses jurídicos de orden colectivo o difuso; en segundo lugar, se ha reconocido también una titularidad colectiva o difusa de tales intereses; y en tercer lugar, se han diseñado mecanismos judiciales especiales, con el propósito claro de garantizar que la protección de tales intereses sea real y efectiva. 

 

Estos tres aspectos, por un lado, constituyen un desarrollo de una concepción del derecho que, sin abandonar la protección de los derechos de la persona, que siguen siendo el fundamento y la base del ordenamiento político (CP arts 1º y 5º), intenta superar las limitaciones del individualismo egoísta propio del modelo del estado liberal clásico, en la medida en que reconoce la importancia del principio de solidaridad (CP art. 1º y 95). De por lado, estos elementos perfilan una cierta concepción del Estado, en el cual se reconoce un listado generoso de derechos de diversa índole y se diseñan una serie de garantías suficientes para su protección, lo que prefigura y distingue al modelo de Estado constitucional, que no sólo reconoce derechos sino que además establece mecanismos para su protección efectiva (CP art. 2º).”^[31]

 

7.4. Tal como lo indicó la Corte en la citada sentencia C-215 de 1999,^[32] la consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de participación política en democracia, entendidos como herramientas que garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo una expresión de las libertades individuales y de participación democrática reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también, una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido que la constitucionalización de estas acciones obedeció “[…] a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la  Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.” Al respecto, añadió lo siguiente,

 

“Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.

 

[…]

 

Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.”^[33]

 

De la misma manera que el ejercicio de derechos políticos tales como ser elegido o ejercer un cargo público, suponen a la vez deberes especiales, como consecuencia de la facultad de representar a los demás o de actuar en favor del bien común o del interés público, el ejercicio de derechos políticos como la interposición de acciones en defensa del orden constitucional vigente, implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades. En la medida en que no se actúa en favor individual, jurídicamente, sino de intereses y derechos colectivos, es razonable que se imponga cargas correlativas a las facultades ejercidas, en especial, a la luz del principio de solidaridad. La Constitución de 1991 crea pues, una ciudadanía robusta en derechos, pero a la vez en compromisos para con todas las demás personas.  

 

Esta interpretación encuentra sustento en la ponencia presentada ante la Comisión 5 de la Asamblea Nacional Constituyente sobre los proyectos de artículos constitucionales por medio de los cuales se buscaba proteger los derechos colectivos, ya que, desde el primer debate, se señaló la importancia de consagrar un capítulo de la Constitución que buscara amparar los derechos colectivos de las personas y establecer mecanismos apropiados para salvaguardar este tipo de derechos para lograr el desarrollo de una sociedad solidaria.^[34]

 

7.5. Es importante indicar que el carácter de ‘derecho político’ que adquirió la acción popular en la Constitución de 1991^[35], no fue en razón a una decisión accesoria o casual. No fue un asunto marginal que quedó así y fue revalorado posteriormente por lecturas constitucionales, fundadas en el derecho viviente. La acción popular, en tanto mecanismo de defensa de la Constitución y la Ley, entendida como uno de los derechos que permite ejercer el poder político en una democracia participativa, es una decisión que adopta conscientemente la Asamblea Nacional Constituyente desde un inicio.

 

7.6.1. Como lo evidencia la historia del texto del artículo 40 de la Constitución Política, la primera versión que se propuso a consideración de la Asamblea acerca de los derechos políticos se limitaba a una lista circunscrita a los derechos clásicos, como poder elegir y ser elegido, o la posibilidad para fundar partidos políticos y participar en ellos. No obstante, desde el primer debate de la Asamblea, esta versión tradicional de los derechos políticos, propios de una democracia representativa, se vieron complementados con otras dimensiones de la ciudadanía y del ejercicio político, propias de una democracia participativa. Esto es, una democracia de carácter deliberativo, en la cual, además de existir espacios de representación política, existen espacios de participación directa.

 

7.6.2. Tal como quedó consignado en la trascripción de sesiones Comisión Primera, abril 24 de 1991, el proyecto inicial del artículo contentivo de los derechos políticos, presentado a consideración por la Subcomisión Segunda a la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, se restringía a los derechos propios de una noción clásica de democracia. La norma se limitaba a reconocer las siguientes garantías:

 

“Artículo 20, de los derechos políticos: todo ciudadano tiene derecho a participar de la conformación, ejercicio y control del poder político, para ejercer este derecho puede: (1) Primero, elegir y ser elegido en los cargos y funciones de representación popular.  (2) Segundo, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referéndums, consultas populares y otras formas de participación democrática.  (3) Tercero, constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos libremente y difundir sin limitaciones sus ideas y programas.  (4) Cuarto, revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.”^[36]

 

Inmediatamente se presentó la propuesta de artículo, el Delegatario Jaime Arias presentó una propuesta sustitutiva en la que se incluía el derecho a interponer acciones públicas “como un derecho político de todos los ciudadanos”^[37], con el fin de que quedara un artículo completo sobre todos los derechos políticos. Luego de algunas observaciones de los Delegatarios sobre otros puntos del artículo, finalmente la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, con una votación de doce votos a favor y una abstención, aprobó el siguiente texto:

 

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación del ejercicio y del control político. Para [hacer efectivo este derecho] se debe: primero: elegir y ser elegido. Segundo: tomar parte de elecciones, plebiscitos, referendos, consulta pública y otras formas de participación democrática. Tercero: constituir [partidos, movimientos y agrupaciones políticos], sin restricción alguna; formar parte (…) libremente y difundir sin limitaciones sus ideas. Cuarto: revocar el mandato de los elegidos en los casos establecidos por la Constitución y la ley. Quinto: tener iniciativa en las corporaciones públicas. Sexto: interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. Séptimo: acceder a la función y cargos públicos.”^[38]

 

7.6.3. Desde un inicio de los debates, por tanto, se pasó de una versión restringida de la democracia, a una versión robusta, en la cual no se requiere ser político profesional o representante democráticamente elegido, para poder tener participación política. Existen espacios de política y de ciudadanía en la vida común y cotidiana, pues el derecho de autogobierno se ha de gozar constante y plenamente, no sólo a propósito de las decisiones que se adopten en aquellas instituciones formalmente reconocidas como instituciones políticas. En una democracia participativa se tiene derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político que afecta el autogobierno en un sentido amplio, no restringido únicamente a aquello que ocurre en los órganos o instituciones de representación democrática. 

 

La jurisprudencia constitucional ha recordado que la acción popular es un derecho político constitucional, en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean adjudicables. Ha recordado que la acción popular es uno de aquellos “[…] instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.”^[39]  En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de democracia participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en las Corporaciones de representación democrática. Ha sostenido que según el “[…] nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común  de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.”^[40]

 

7.7. Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).”^[41] Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.^[42]  Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares.^[43]

 

7.8. Los derechos constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las acciones de tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y estructurales en el orden constitucional vigente. No sólo son expresión de las libertades y soberanía de las personas, sino que también son garantía de la existencia y el goce efectivo de otros derechos también de carácter fundamental. Es función básica del Estado asegurar el goce efectivo de los derechos constitucionales; impedir que se queden escritos como letra muerta o como promesas que sólo sirven como símbolos de una realidad que simplemente se anhela. Por ello, ha indicado la jurisprudencia, que para el orden constitucional vigente “[no] se trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad”.^[44] Es en tal contexto que se ha de entender la importancia de la acción popular en el orden constitucional vigente. En ese sentido, los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente recuerdan que uno de los ponentes del proyecto respectivo, el Delegatario Jesús Pérez, manifestó en la ponencia ante la Comisión, que su proyecto buscaba “[…] que la acción popular también sirva para obligar a las autoridades, mediante una orden de juez, a cumplir un deber cuyo cumplimiento están eludiendo, es un instrumento al servicio de la aplicación de la ley o a evitar acciones encaminadas directamente a la violación de una norma constitucional”.^[45]

 

7.9. En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se concluye que la acción popular es un derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos.

 

A continuación, pasa la Corte a reiterar la jurisprudencia constitucional sobre las amplias facultades del Congreso para establecer y diseñar el orden legal vigente. 

 

8. Jurisprudencia constitucional sobre el margen de configuración del legislador y el incentivo de las acciones populares

 

La jurisprudencia constitucional ha resaltado y defendido en muchas ocasiones, el amplio margen de configuración con que cuenta el Congreso de la República, en tanto foro de representación democrática, para establecer y definir el orden legal vigente. A continuación se retoman los aspectos centrales relevantes de dicha jurisprudencia, con miras a resolver los problemas jurídicos sometidos a consideración, fundamentalmente, la constitucionalidad de incentivar, o no, la defensa de los derechos e intereses colectivos. 

 

8.1. Jurisprudencia sobre margen de configuración legislativa

 

8.1.1. El Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes.  Como resultado de esta cláusula general de competencia,^[46] otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro país.   Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i) expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y (iv) derogarlas.^[47]  No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (art. 121 C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos.

 

En el ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales. Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los Códigos, acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan.  Aunque constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente, mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del seno del congreso la definición de los debates legislativos.

 

8.1.2. Son varios los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con las formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitución le otorga al legislador  una extensa potestad para regular las formas  propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre las partes.^[48]   Esta competencia del Congreso de la República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta Corporación ha señalado:

 

“La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”^[49]

 

No obstante ese amplio margen de discrecionalidad con que cuenta el legislador para establecer las formas o actuaciones procesales o administrativas, implica que ellas deben ser razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas. 

 

Otro de los campos en los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente, acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar.^[50]  En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia;

“La facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se  le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o  la conveniencia. ‘Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.’^[51]

 

Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, ‘la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto -en este caso el Congreso de la República- no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política.’^[52].”^[53]

 

8.1.3. En consecuencia, como lo ha dicho la Corte Constitucional en el pasado “el Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana”; pues ello “anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”.^[54] La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la República se encuentra atado a la Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por cuanto debe estar ajustada a la Constitución.^[55]  Relacionado con los beneficios o incentivos y la posibilidad de derogatoria, esta Corte ha señalado:

 

“[…] bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral,^[56] por cuanto petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías del presente.  Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto.”^[57]

 

8.2. Margen de configuración e incentivo para las acciones populares

 

En el pasado, la jurisprudencia constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. En tal sentido, la sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas para diversas hipótesis.^[58] 

8.2.1. Con relación a la primera cuestión, la Corte estableció que en virtud del pluralismo no es posible imponer a los ciudadanos un modelo específico de conducta que demande, por ejemplo, el deber de tener que actuar gratuitamente, para defender los derechos colectivos. En tal medida, considerar que es correcto recibir beneficios por actuar a favor de lo público, no es un modelo o posición ética inconstitucional. Por lo tanto, en tanto se revele como una medida razonable y proporcional, una norma que incentive la defensa de los derechos e intereses colectivos no es contraria a la Constitución.

 

8.2.2. Con relación al principio de igualdad, la Corte Constitucional consideró que era razonable dar un tratamiento diferente a quien interpone la acción en defensa de la moralidad administrativa, y quien lo hace por otra razón. Para la Sala es “legítima la finalidad perseguida” mediante tal trato diferente, la cual era “preservar la moralidad de la función administrativa” (art. 209, CP). Se consideró que la distinción introducida por el legislador era “razonable” porque son vías para reforzar “[…] la protección al bien jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración pública”.

 

8.2.3. Por tanto, en la sentencia C-459 de 2004, la Corte consideró que no era contrario a la Constitución establecer legalmente, al tiempo que la sociedad se ve retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos, el o la demandante popular reciba un beneficio para sí.^[59]  No obstante, el hecho de que el legislador pueda constitucionalmente establecer un incentivo en favor de la acción popular, no implica que el legislador pierda su poder de legislar y no pueda modificar o alterar dicho incentivo, por ejemplo, porque lo consideró un mal mecanismo para el legítimo fin propuesto. La decisión que adoptó la Corte Constitucional en aquella oportunidad, de ninguna forma implicó que el legislador, por ejemplo, no pudiera alterar aspectos del incentivo tales como el monto, la base para calcularlo, las condiciones para hacerse acreedor a dicho incentivo, la determinación del obligado a pagarlo o, incluso, la existencia del mismo.

 

8.3. Teniendo en cuenta los parámetros constitucionales y jurisprudenciales señalados, pasa la Corte a analizar el primero de los problemas jurídicos referente a la violación del principio de no regresividad.

 

 9. El legislador no desconoció el principio de no regresividad de los derechos sociales.

 

Como se dijo, la Sala considera que el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión.

 

9.1. El principio de progresividad de los derechos sociales tiene origen en normas vinculantes, al hacer parte del bloque de constitucionalidad, del derecho internacional de los derechos humanos. En Colombia el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se integró al orden interno por medio de la Ley 74 de 1968.^[60] Tal incorporación, por la vía del bloque de constitucionalidad, convierte al Pacto en fuente de interpretación de los DESC y las obligaciones que este asigna a los estados firmantes. A este respecto, el artículo 2.1. del Pacto DESC, determina que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.  Esto significa, en los términos expuestos por los órganos encargados de la interpretación autorizada de las normas del PIDESC, que los derechos sociales están sometidos a un régimen de ampliación progresiva en su goce y garantía, lo que implica para los Estados el deber de avanzar en esa materia, de conformidad con sus capacidades y recursos.  Del mismo modo, una obligación de esa naturaleza, involucra una prohibición correlativa de regresividad, consistente en que una vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan prima facie contrarias al Pacto las acciones y disposiciones estatales que disminuyen ese grado de satisfacción de los derechos sociales.

 

9.2. No obstante, no se trata de una medida automática que constitucionalice las políticas públicas existentes, cristalizándolas e impidiendo su modificación. El principio de no regresividad busca, ante todo, evitar retrocesos en los estándares de protección alcanzados en facetas progresivas de los derechos sociales. Es pues, en tal sentido que la regla ha de ser entendida. Es una prohibición para retroceder en los medios establecidos, como forma de evitar que no se afecten ‘los objetivos’ propuestos y alcanzados. Es una prohibición para disminuir el nivel de cumplimiento que se había alcanzado, salvo que esté absoluta y debidamente justificado. En tal sentido la Observación General No. 3 del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

 

“[…] El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. […] Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo.  [i] Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.  [ii] Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata.  Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo.  Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga.”

 

Así, la evaluación de una medida que no desconozca la ‘progresiva efectividad’ supone un doble análisis. En primer lugar, la evaluación del cambio implementado en una política pública debe respetar la flexibilidad requerida para acoplarse al contexto específico en el que el mismo se produce. En segundo lugar, se debe analizar la medida, específicamente desde una perspectiva teleológica, es decir: en la medida que la progresiva efectividad de un derecho es un principio que, ante todo, busca afectar el sentido de la acción estatal, la medida de cambio en una política legislativa o pública se deberá hacer atendiendo especialmente a los fines que la motivan y justifican. Es diferente imponer una restricción que se justifica en el contexto de la política afectada, pero que fue adoptada por razones distintas y externas a la política, a una decisión que se toma en razón a la política misma.  

 

9.3. Esta posición ha sido retomada por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “[como] lo ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta. Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad. […]”^[61] Esta afirmación se hizo con base en la jurisprudencia constitucional al respecto, de acuerdo con la cual,

 

“[…] una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto.^[62] […]”.^[63]

 

9.4. La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o prohibición de regresividad–, expuestos y sintetizados en los siguientes términos,

 

“[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja^[64]. 

 

En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”^[65].

 

Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho;^[66] (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;^[67] (3)  cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).^[68] Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.^[69] ”^[70]

 

9.5. La aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.^[71]  Así, por ejemplo, ha considerado que el proceso laboral, en general, y el recurso de casación, en particular, son mecanismos destinados a lograr la exigibilidad judicial de derechos sociales, específicamente el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.^[72] Concretamente, se decidió que el legislador violaba los derechos de los trabajadores al modificar el criterio económico para determinar la cuantía mínima de los procesos, incrementándola en un 83% –se pasaba de 120 salarios mínimos, a 220 salarios mínimos­–,^[73] sin demostrar la necesidad de adoptar una medida tan gravosa, que restringía el derecho de acceso a la justicia de forma considerable.

 

9.5.1. La Corte consideró que la medida era regresiva y que resultaba desproporcionada. Para ello se tuvo en cuenta que si bien dentro de los antecedentes legislativos de la norma analizada, se explica que la Ley 1395 de 2010 tiene por objeto descongestionar el sistema judicial, no existía evidencia que ese objetivo fuera cumplido, en el caso particular, por el aumento de las cuantías para recurrir en casación. En aquella ocasión (C-372 de 2011), la Sala estimó que la medida analizada era desproporcionada en sentido estricto, entre otras razones, por el hecho que excluía del acceso a la administración de justicia a un grupo poblacional que está en desventaja dentro del proceso judicial. Recordó la Corte que la concepción constitucional del procedimiento laboral parte de advertir la evidente diferencia de capacidades y recursos entre el empleador y el trabajador.  Esto implica que las medidas legislativas que imponen requisitos más gravosos para este, irrogan mayores cargas en razón de dicha situación de desigualdad y, por ende, deben ser sometidas a un análisis de constitucionalidad especialmente riguroso.^[74] Adicionalmente, se dijo que la medida legislativa incumplía la prohibición de regresividad de la faceta prestacional de los derechos fundamentales, en el caso estudiado, el derecho de acceso a la administración de justicia. Para ello, señaló que el Congreso no había justificado suficientemente las razones que llevaban a imponer mayores restricciones de acceso al recurso de casación en materia laboral, incumpliéndose con ello el deber de motivación suficiente.^[75]

 

9.5.2. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte declaró inexequible el precepto acusado.  En esta ocasión, la Sala indicó expresamente lo siguiente: “…a pesar de que la medida sí disminuirá el número de recursos de casación, ello no se traduce en la descongestión de la jurisdicción laboral. La medida no soluciona los problemas de mora judicial en las instancias y en los despachos de los jueces de inferior jerarquía, cuyo trabajo tiene una incidencia directa en la cantidad de procesos que van a ser conocidos por la Sala Laboral, ni reducirá el número de controversias conocidas en general por la jurisdicción laboral. La medida solamente conduce a reducir la carga de trabajo de la Sala de Casación Laboral, lo cual no puede identificarse con el concepto de descongestión judicial.^[76] Por lo anterior, la Sala concluye que el medio no es idóneo para el alcanzar el fin propuesto ni mucho menos conducente.” Además, la medida tampoco se mostraba necesaria, en tanto existían otras alternativas para lograr el fin propuesto, estas sí, dirigidas a conjurar los problemas estructurales de la justicia laboral, entre ellas la restructuración de los procesos, el aumento de recursos, mayor contratación de servidores judiciales, entre otros.

 

9.6. Según lo expuesto, la Sala advierte que la jurisprudencia constitucional reconoce que la regulación legislativa y, de manera amplia, la actividad estatal, está sometida a principios de progresividad y no regresividad (o prohibición prima facie de regresividad) respecto a las facetas prestacionales y progresivas de los derechos fundamentales. De acuerdo con la jurisprudencia expuesta, el carácter vinculante de estos principios no solo es predicable de los derechos sociales, sino también de otros como, por ejemplo, la administración de justicia y cubre también los mecanismos destinados a la justiciabilidad de los derechos sociales. Ahora bien, el principio de no regresividad no implica una camisa de fuerza ate las políticas legislativas y públicas, en especial, si las medidas se toman, precisamente, para incrementar el nivel de cumplimiento del goce efectivo de las facetas prestacionales de derechos que se pretende proteger. Para ello, la jurisprudencia ha fijado una serie de criterios, con base en la solución de los problemas jurídicos sometidos a su resolución (ver apartado 8.4. de las consideraciones de la presente sentencia).

 

9.7. Como se indicó, el primer problema jurídico que debe resolver la Corte en relación con el contenido de la norma acusada, consiste en establecer si la derogatoria del incentivo individual en la acción popular desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales.  El argumento se sustenta en que las acciones populares tienen por objeto satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos sociales. El incentivo económico derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estímulo para que los ciudadanos presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurrían si no existiera ese mecanismo.  Por lo tanto, se alega, la eficacia de la acción depende de la exigibilidad de tales estímulos.  Como la norma acusada elimina el estímulo, se estaría ante una medida regresiva, que se resta eficacia a las acciones populares y, en consecuencia, limita las posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechos sociales.  Esta medida regresiva se alega inconstitucional, en tanto no existe evidencia que el legislador haya demostrado las razones imperiosas que llevaban a adoptar una política de esa naturaleza.

 

9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta. En ese sentido, la comprensión más amplia de estos derechos se encuentra en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.  Esta norma confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios. Además, la misma previsión legal determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.

 

9.9. La relación intrínseca de las acciones populares con los derechos e intereses colectivos lleva a que en casos concretos, la defensa de un derecho colectivo, por ejemplo, pueda tener lugar mediante una acción de tutela, por cuanto se encuentra comprometido no sólo el derecho colectivo, sino también un derecho fundamental. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que en casos concretos, la protección del interés colectivo está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales, de modo que resulta viable la exigibilidad de estas mediante la acción de tutela.^[77] Esta posición ha sido reiterada recientemente en decisiones como la adoptada en la sentencia T-235 de 2011.^[78] En tal sentido, también se ha reconocido que la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales. De hecho, como se indicó previamente, fue intención de los constituyentes que las controversias que podían ser vistas únicamente en relación a sus dimensiones subjetivas, fueran también comprendidas en sus dimensiones colectivas.

 

Por lo tanto, aunque la eficacia de los derechos colectivos reconocidos por la Constitución y la ley tenga relaciones –en ocasiones inescindibles– con la garantía efectiva de los derechos sociales, para la Sala es clara que esta relación no puede llevar a dejar de diferenciar los medios procesales contemplados para proteger los diferentes derechos constitucionales. Concluir que de las acciones populares depende la vigencia y garantía efectiva de los derechos sociales, implicaría aceptar que los ejemplos de casos concretos y específicos de protección previamente citados, no son ejemplos de una situación, sino de una necesidad lógica. Aceptar que la defensa individual de los derechos sociales de las personas puede lograrse mediante acciones populares, no quiere decir que siempre sea así ni, mucho menos, deba ser así. Aceptar tal conclusión, implicaría desconocer la existencia de medios constitucionales propios para la defensa de los derechos sociales fundamentales, como por ejemplo, la acción de tutela.^[79]  No comparte la Sala con los demandantes la tesis según la cual las reglas y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos. En algunos casos puede ser así, pero no se trata de una regla general y universal, pues implicaría desconocer las especificidades propias de ambos tipos de derechos y de los procedimientos para asegurar su defensa.

 

Una de las diferencias relevantes que en tal sentido existe, por ejemplo, entre la defensa de los intereses y los derechos colectivos, objetos de defensa de la acción popular, y la defensa de los derechos sociales, es su titularidad. Si bien existen relaciones profundas en materia del carácter progresivo y prestacional de ciertas facetas de los derechos, tanto los sociales como los colectivos, la titularidad de los mismos representa retos diversos y complejos en ambos casos. Si bien el derecho a la salud de una persona, al depender de un sistema de salud, tiene dimensiones públicas y significativas, es un derecho de carácter individual, no colectivo. Por más que directa o indirectamente otras personas se vean involucradas en la situación de salud que tenga alguien, el derecho es de éste y no de aquellos. En contraste, los derechos colectivos son de todos. La defensa de la Amazonía colombiana compete a todas las personas, con independencia a si viven allí o no. Muchas de las dimensiones del ejercicio de los derechos colectivos plantean problemas de participación pública y abierta, que en los procesos de defensa de un derecho social individual, no parecen ser trascendentales.

 

Por tanto, es entendible que las acciones populares, al versar sobre derechos e intereses colectivos, pueden también servir de herramientas para la protección de los derechos sociales, en los casos en los que exista una clara relación entre la garantía de los unos y los otros. No obstante, ello no quiere decir que la acción popular, contemplada en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991, para proteger tales derechos e intereses colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para la defensa de los derechos sociales. Mucho menos como el medio necesario e indispensable para la protección de los derechos sociales.  

 

9.10.  La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley.

 

Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.

 

9.11. El estímulo para la formulación de acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que deben incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneración de los mismos.  Aunque es razonable considerar que si existen mecanismos legales que incentiven la promoción y defensa de los derechos e intereses colectivos, los mencionados agentes tendrán que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos, puesto que deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos derechos e intereses, concurrirán ciudadanos interesados en su defensa, motivados no solo por el principio de solidaridad, sino también por la recompensa contenida en el incentivo económico. También es razonable estimar que los agentes económicos interesados en obtener el incentivo individual, actúen motivados por este, incluso si las consecuencias de sus acciones no son las más benéficas para los derechos que se alega estar protegiendo. De forma análoga, es razonable juzgar que si se elimina el incentivo, las probabilidades de que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos puedan disminuir. No obstante, también es razonable creer que la interposición de las mismas no va a desaparecer, pero, en su lugar, sí va a desmotivar las acciones populares que movidas fundamentalmente por el deseo de lucro mediante el incentivo, pongan la defensa de lo colectivo en un segundo plano.

 

9.12. La Corte no está negando la posibilidad al legislador de incentivar  conductas y acciones en defensa de intereses públicos. Lo que se está diciendo es que la amplia facultad con la que cuenta el legislador, también contempla la opción contraria, que es precisamente por la cual ha adoptado, en democracia, el Legislador. Esto es, la posibilidad de suprimir el incentivo individual porque, precisamente, se considera que se ha convertido en un incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en múltiples ocasiones. No es posible afirmar que la ausencia de incentivo implique que las personas que violen los derechos colectivos puedan estar tranquilas. Quizá puedan dejar de contar con las demandas que eran interpuestas por aquellas personas que sólo recurrían al ejercicio de su derecho político de interponer acciones populares, si con ello iban a obtener un beneficio económico. Pero no se puede pensar que las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de emplear este derecho político, que sigue siendo una herramienta poderosa para que las personas, incluso los más débiles, puedan enfrentar a los poderes públicos y privados, en democracia.

 

El dejar de recibir, el dejar de ganar, no constituyen cargas al ejercicio de un derecho. No se está imponiendo costos o cuotas para poder ejercer el derecho político en cuestión, la medida legislativa lo que está haciendo es dejar de reconocer un estímulo, un beneficio, por haber actuado en favor de los intereses públicos. Si la medida adoptada por el legislador fuera diferente, otra hubiese sido la conclusión a la cual se habría llegado, pues es contrario a la Constitución que se impongan cargas irrazonables o desproporcionadas al actor popular, en especial si no están motivadas por el objetivo de garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos. En tal evento se trataría muy probablemente de una medida de naturaleza regresiva, en los términos explicados.

 

El impacto que puede producir el hecho de que se interpongan demandas en contra de violaciones a intereses o derechos colectivos, motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a efectos deseados y benéficos, como se dijo. Pero no necesariamente. Tras varios años de experiencia y práctica de la política legislativa de incentivar las acciones populares, el Congreso democráticamente decidió alterar la política legislativa por considerar que se está generando un incentivo perverso en contra de la propia protección de los intereses colectivos.

 

9.13. La Sala advierte que no se puede considerar que la medida tenga un carácter regresivo por los efectos que tiene en términos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos de las comunidades más vulnerables.  Es cierto que el incentivo económico derivado de acciones populares en que el Estado es demandante o que es objeto de renuncia por el actor popular particular, es fuente de ingresos del Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (FDIC), el cual encuentra entre sus funciones la financiación de las acciones populares promovidas a favor de comunidades vulnerables. En tal sentido, la eliminación de esos recursos disminuye los recursos existentes para la asunción de los costos procesales en los procesos referidos a las mencionadas comunidades. No obstante, se trata de un impacto sobre una medida complementaria de promoción y defensa de tales derechos y no de una medida de carácter estructural que defina de forma principal el alcance o la protección de derecho social alguno.

 

9.14. En conclusión, la Sala debe responder negativamente el primero de los problemas jurídicos que se analiza. En otras palabras, el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión, retirando los incentivos perversos que la fijación del establecimiento del beneficio individual venía propiciando.

 

Resuelta la primera de las cuestiones planteadas, pasa la Sala a resolver la segunda, a la a luz de los parámetros constitucionales y jurisprudenciales

 

10. Suprimir el incentivo de las acciones populares no es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político

Para la Corte la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. A continuación pasa a exponer las razones que sustentan esta decisión.

 

10.1. Como se dijo, la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico para el actor popular que preveía la Ley 472 de 1998, a través de dos vías principales: (i) la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que regulaba la materia de los incentivos (Art. 1º), y (ii) la derogatoria tácita de todas aquellas disposiciones que resultaran contrarias, esto es, que fijaran la exigibilidad jurídica de dicho estímulo (Art. 2º). Esta situación, además, ha sido señalada por la jurisprudencia contencioso-administrativa, juez competente en la materia.  La Ley 1425 de 2010 tiene como propósito unívoco la derogatoria del incentivo, en razón a que se consideró que dicho estímulo económico habría propiciado abusos en el ejercicio de la acción popular, en perjuicio de las finanzas públicas, específicamente de las entidades territoriales, y en perjuicio de la acción popular misma.

 

10.2. El incentivo económico, de acuerdo con la regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor popular que obtenía una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos.  El régimen de esa prestación se resume en las reglas siguientes:

 

10.2.1. El demandante en una acción popular favorable a sus pretensiones, tenía derecho a un incentivo económico, fijado por el juez, dentro de un rango de entre diez y cincuenta salarios mínimos mensuales. (Art. 39). En caso que la sentencia se base en la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el actor popular tenía el derecho a recibir a título de incentivo el quince por ciento del valor que recuperara la entidad pública en razón de la acción. La responsabilidad del pago de esa suma, cuando se trataba de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, debía asumirla patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran en el hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

 

10.2.2. El incentivo era fijado en la sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34).  Este estímulo era distinto a otras condenas dinerarias que se impusieran en razón del fallo, entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo. Se trata de un incentivo que funciona como estímulo por actuar a favor del interés colectivo, no como contraprestación a los daños causados o a los costos que represente el proceso.

 

10.2.3. En el caso que sea una entidad pública la que promoviera la acción popular, el valor del incentivo se destinaba al Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (en adelante FDIC o Fondo). (Art. 39). Este Fondo, instituido por la misma Ley 472 de 1998 y administrado por la Defensoría del Pueblo, tiene como fuentes de financiación, en los términos del artículo 70 de la citada ley, (i) las apropiaciones correspondientes al presupuesto nacional; (ii) las donaciones de organizaciones privadas nacionales y extranjeras, que no manejen recursos públicos; (iii) el monto de las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario; (iv) el diez por ciento del monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el FDIC; (v) el rendimiento de sus bienes; (vi) los incentivos en los casos de acciones populares interpuestas por entidades públicas; (vii) el diez por ciento de la recompensa en las acciones populares en que el juez otorgue amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del FDIC; y (viii) el valor de las multas que imponga el juez en los procesos de acciones populares y de grupo.

 

A su vez, el FDIC está instituido para cumplir con funciones particulares, reguladas en el artículo 71 de la mencionada ley, y que refieren a (i) promover la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección; (ii) evaluar las solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los miembros de la comunidad o del grupo; (iii) financiar la presentación de las acciones populares o de grupo, la consecución de pruebas y los demás gastos en que se pueda incurrir al adelantar el proceso; (iv) efectuar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas contra un demandante que haya recibido ayuda financiera del FDIC; y (v) administrar y pagar las indemnizaciones que se reconozcan en las sentencias estimatorias de las acciones de grupo, reguladas en el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.

 

10.3. Como se indicó, en el pasado la jurisprudencia constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. La sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas para diversas hipótesis.^[80] 

10.4. A juicio de la Corte, la decisión legislativa contraria a la analizada en la sentencia C-459 de 2004, esto es, la de derogar el incentivo individual para estimular la interposición de acciones populares, también es constitucional. Fijar o no el incentivo son opciones constitucionales. Es una decisión que se ha de tomar en democracia. La Carta Política no establece una posición definitiva al respecto. Lo que demanda, es que cuando se decida, se tenga como meta, la protección del goce efectivo de los derechos. Como a continuación se mostrará, eso es precisamente lo que ocurrió en la presente oportunidad.

 

10.4.1. Como se ha expuesto, el incentivo económico derogado por la Ley objeto de análisis era un medio que se orientaba a premiar y promover la defensa de los derechos e intereses colectivos. Es decir, es una medida que no se justifica en sí misma, sino por el hecho de ser un medio para lograr un fin determinado, promover y estimular el ejercicio de la acción popular.  Es decir, era un medio legal que se consideraba adecuado para garantizar el goce efectivo de un derecho político concreto: interponer acciones populares, con lo cual, se buscaba a su vez, otra finalidad: garantizar el goce efectivo de los derechos colectivos.

 

10.4.2.  La Corte Constitucional considera que, prima facie, la decisión de derogar el incentivo individual en el contexto de las acciones populares –Ley 1425 de 2010–, no es irrazonable o desproporcionada, fundándose en los criterios que para este tipo de cuestiones ha fijado la jurisprudencia constitucional.

 

10.4.2.1. En primer término, es preciso indicar que la intensidad del juicio será intermedia, por cuanto si bien la jurisprudencia establece que cuando se está ante medidas regresivas de derechos sociales o de facetas prestacionales de otros derechos constitucionales, el juicio de proporcionalidad es en principio estricto, no puede perderse de vista (i) que en el presente caso no se está ante una norma regresiva en materia de derechos sociales –cargo analizado en el presente proceso–,  y  (ii) que el artículo 88 de la Constitución confiere al legislador la competencia para regular las acciones populares expresamente, lo que incluye el asunto dentro del margen de configuración normativa. A fin de conciliar esa libertad de regulación con el deber de progresividad, decisiones anteriores de la Corte han establecido los criterios de análisis propios de un juicio de constitucionalidad intermedio. Este nivel de análisis permite, de un lado, preservar la competencia constitucional de regulación y, por el otro, salvaguardar los derechos interferidos por la medida regresiva.^[81] Por ende, deberá determinarse si la derogatoria del incentivo económico en las acciones populares busca un fin constitucionalmente importante, mediante un medio legítimo, y conducente a tal propósito.^[82]

 

10.4.2.2. Según se evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo económico fue doble.  De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la retribución económica.  De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos.  En ese sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e intereses colectivos. 

 

10.4.2.3. Con base en lo expuesto, la Corte encuentra que la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas. Tomar medidas para suprimir los incentivos perversos generados por una política legislativa de promoción de los intereses y derechos colectivos, a partir de la premiación, mediante lucro, de tales actuaciones, como una manera de mejorar el diseño de las acciones populares es un fin más que importante; imperioso. El propósito principal del legislador era, por tanto, promover una mejor y más adecuada defensa de los intereses colectivos, promoviendo la interposición de las acciones populares que más afecten a la comunidad, y no que más lucren a las personas. Además, se busca la defensa del erario público, reducir la congestión judicial y promover comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad. Se trata de asuntos que están estrechamente relacionados con la vigencia de diversos bienes constitucionales, como la celeridad en la prestación del servicio público de administración de justicia y el uso adecuado de los recursos del Estado y de los entes territoriales.

 

10.4.2.4. El medio utilizado en esta ocasión –a saber: derogar una herramienta legal de promoción del ejercicio de un derecho político constitucional a interponer acciones populares, como manera de proteger los derechos e intereses colectivos contemplados– es legítimo, no está prohibido constitucionalmente. De hecho, como se indicó es un medio contemplado expresamente por la Constitución Política, al indicar que “[la] ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.”

 

10.4.2.5. La medida también se muestra conducente con la finalidad propuesta. Si lo que se busca es evitar que las personas interpongan acciones populares movidos por el interés de lucro, fundamentalmente, la medida es un medio que en efecto llega al cometido propuesto.  El razonamiento que subyace a la justificación de la derogatoria del incentivo económico para las acciones populares, no supone que el instrumento tenga un innegable valor como estímulo para la defensa del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos. Como se indicó, más allá de los abusos en el ejercicio de la actividad jurisdiccional que tenían lugar, por parte de agentes no interesados en la defensa de dichos derechos e intereses colectivos, sino en el logro de recompensas económica, el incentivo mismo, como estaba diseñado, había implantado la lógica del lucro individual en el centro de la defensa de los derecho colectivos. Si bien no es problema generar un incentivo para quienes cumplan deberes públicos, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no es obligación constitucional lo contrario: tener necesariamente que premiar a las personas que cumplen con un determinado deber público, como lo es defender los intereses colectivos.   

 

10.4.2.6. Debe indicar expresa y explícitamente la Corte que no exige del legislador que éste demuestre que el medio empleado (derogar el incentivo individual) es absoluta e indispensable constitucionalmente. No es de recibo que se considere que se va realizar un juicio de constitucionalidad intermedio, el cual no es completamente deferente con el legislador democrático, como suele ser el juez constitucional ordinariamente, pero tampoco es estricto y exigente en grado sumo con el legislador, como suele ser el juez constitucional cuando se afecta de forma notable y estructural un derecho fundamental o cuando se usa una criterio sospechoso de clasificación, para establecer tratos diferentes entre las personas.

 

Es posible que se hubiera podido proponer una regulación distinta acerca del incentivo; disminuyendo el monto; regulando distintos efectos para distinto tipo de casos; atándolo al real impacto que tiene sobre los derechos colectivos; dándolo sólo a colectividades; etc. Sin embargo, el Congreso optó por suprimirlo. No compete al juez constitucional entrar a debatir o a establecer cuál de aquellas formulas hubiese sido la óptima. Le compete establecer si la medida elegida busca un fin legítimo, mediante un medio no prohibido y que es conducente para alcanzarlo. Someter a un mayor escrutinio la decisión del legislador en el presente caso, sería sujetar la norma a los criterios propios de un juicio estricto, desconociendo así las reglas y principios que llevaron a esta Sala a optar por un juicio de constitucionalidad intermedio.

 

Dentro del trámite legislativo existían otras medidas y alternativas para cumplir con los objetivos de la regulación de las acciones populares, diferentes a la derogatoria del incentivo. Y aunque se ponderó y valoró la importancia del incentivo individual, el Congreso, en democracia, tomó la decisión de derogarlo.^[83]

 

Mal puede el juez imponer al legislador, a quien se ha confiado constitucionalmente la regulación de una acción, un diseño específico de  incentivos, cuando ni siquiera existe consenso respecto al beneficio que estos traen. No se trata de una cuestión nacional, sino de un debate internacional, que sigue siendo polémico e insipiente.^[84] En tales condiciones difícilmente puede el juez constitucional indicar que existe una única respuesta legislativa constitucional al respecto, sobre la conveniencia o no, para el ejercicio de la Constitución, que exista o no la institución del incentivo.

 

10.2.4.7. También advierte la Corte que el reproche establecido por el Congreso en el presente caso al incentivo, no fue simplemente su mal uso, su abuso por parte de algunos ciudadanos, como se sostuvo en los debates parlamentarios. El reproche que se establece a la herramienta previamente utilizada es central. Lo que se considera es que el incentivo, incluso bien empleado individualmente, caso a caso, genera un cúmulo de acciones cuyo mayor denominador, antes que asegurar la protección de los derechos colectivos más gravemente violados o que impacten los derechos de los más vulnerables, es el de obtener el mayor retorno posible. Lejos de ser un efecto que se da porque los ciudadanos no aplican la norma, se produce porque, precisamente las personas entienden y aceptan la lógica que establece la norma. La búsqueda del lucro como motor para la defensa de los derechos colectivos.

 

10.4.2.8. Por último, si bien un juicio intermedio de constitucionalidad no implica una evaluación expresa y minuciosa de la proporcionalidad de la medida,^[85] la Sala advierte que en el presente, prima facie, no existe una protección desproporcionada de regla o principio constitucional alguno.

 

En efecto, la Ley 1425 de 2010 impone una afectación al ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, al dejar de premiar y estimular, económicamente, el uso adecuado de tal garantía. Se trata de una afectación a una herramienta para incentivar el uso de la acción, más no una restricción de la acción en sí misma considerada.  De otra parte, al imponer esta afectación, la medida legislativa propende por acabar completamente con el motor que promueve la interposición de muchas acciones populares, que dan lugar a grandes condenas y grandes incentivos, sin importar el impacto real, benéfico o no, que se logre con ellas respecto del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos protegidos. Se trata pues, de una restricción al derecho político de interponer acciones populares que afecta significativamente a quienes se mueven únicamente motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no genera tal impacto entre quienes lo hacen por defender el interés público, independientemente del incentivo que se pueda recibir. Y en contra partida, se logra. 

 

10.4.2.9. Por tanto, concluye la Corte Constitucional que la norma acusada propende por un fin imperioso, a través de un medio no prohibido y conducente para alcanzarlo que, además, no se revela, prima facie, desproporcionada.

 

10.4.3. El diseño de la equiparación de las cargas procesales entre la persona accionante y la accionada en el proceso de las acciones populares se da en diversos órdenes. En el plano económico, por ejemplo, los costos del proceso pueden implicar un desbalance entre demandantes con pocos recursos para costear su defensa, y los grandes recursos de ciertos demandados para el mismo fin [si bien se trata de un supuesto usual, no es una situación necesaria]. Frente a ello, son muchos los medios que puede establecer un legislador o puede emplear un juez para resolver esta cuestión.

 

10.4.4. Puede ser que buena parte del ejercicio y desarrollo del incentivo contemplado para la acción popular ocupó, de facto, un lugar en materia de compensación. La Corte Constitucional entiende que el incentivo, además de justificarse en la promoción y el estímulo de la interposición de la acción, se justificó en el desarrollo de procesos concretos y específicos en los costos asumidos por las partes. En tal media, podría alegarse que la decisión de derogar el incentivo contemplado en las acciones populares es irrazonable, y quizá desproporcionada, por lo menos en aquello que tiene que ver con la posibilidad de compensar, entendiendo por tal, la posibilidad de devolver a la persona que defendió el interés público, el monto equivalente a los costos en los que haya incurrido en dicha defensa. Este argumento concreto y específico, según el cual la derogación de la norma no estaría solamente dejando de premiar la defensa de lo público, sino también, dejando de reconocer los costos que dicha defensa haya supuesto, será abordado por la Corte a continuación. 

 

Baste por ahora indicar, además de que estimular es un asunto diferente a compensar, que las consideraciones en materia de compensación de los costos asumidos por los defensores de los derechos colectivos en un proceso de acción colectiva, debe ponderar variables diversas que atiendan a la situación concreta de la cual se trate. En especial, al considerar los costos del proceso, se ha de advertir (i) que se está en el ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, que  (ii) no puede ser obstaculizado o desestimulado. Por cuanto, al derogar el legislador el incentivo que se había contemplado para promover el derecho a interponer acciones populares, no se generó la consecuencia de imponerles costos a las personas. Puede ser razonable dejar de premiar a alguien dándole recursos públicos, pero no dejar de compensar aquellos recursos que, de no hacerlo, implicaría imponer un costo al ejercicio de un derecho político. Imponer un costo, en muchos casos excesivo y notorio, que obstaculizaría, ahí sí, el ejercicio del derecho y el acceso a la justicia.

 

10.5. Como se sugirió, podría objetarse, en gracia de discusión, que la decisión que adopta la Corte Constitucional en la presente ocasión es contraria a la jurisprudencia establecida en la materia, por cuanto, en la sentencia C-459 de 2004 se sostuvo, expresamente, lo siguiente:

 

“El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción.”

 

En tal medida, se podría continuar argumentando en gracia de discusión, que en virtud de la sentencia mencionada (C-459 de 2004), no viola la Constitución una ley que fija un incentivo a favor de la persona que sea actor popular.

10.5.1. En primer lugar, advierte la Sala que el texto citado proviene de una sentencia judicial, no de una ley de la República y que, en tal medida, no puede ser interpretado como si fuera una norma legal. Se trata de una parte de la fundamentación de una decisión judicial, que debe ser leída en su contexto. La afirmación fue hecha para justificar porqué con base en una determinada regla constitucional (ratio) se decide un problema jurídico, planteado por alguien en un determinado sentido. Por tanto, tal afirmación de la Corte no puede ser dimensionada sin tener en cuenta con relación a qué problema jurídico se dijo, y con el propósito de justificar cuál argumento o análisis concreto.

 

10.5.2. En tal sentido, el segundo aspecto que resalta la Sala, es que se trata de dos problemas jurídicos diferentes. De hecho, el segundo presupone de alguna manera que el primero se haya planteado y resuelto previamente. En efecto, en el primer caso, la sentencia C-459 de 2004, la decisión fue con relación a si el legislador violaba la Constitución al establecer un eventual incentivo a favor de quien ejerza la acción popular. En el presente, el problema es si el legislador viola la Constitución Política al resolver derogar el incentivo que previamente había implantado mediante una ley que había sido considerada constitucional, en razón a que se estimó que la medida había generado incentivos perversos, con considerable impacto en los recursos públicos. Incuestionablemente se trata de dos problemas jurídicos estrechamente relacionados, pero que sin duda son diferentes y ameritan, por parte del juez constitucional, la consideración de aspectos diversos.

 

10.5.3. Además, la regla constitucional que a juicio de la Corte estaba en juego en la sentencia C-459 de 2004, es que el pluralismo moral y ético que defiende la Constitución, implica que la solidaridad y colaboración con el Estado por parte de los individuos no puede conllevar la exigencia de gratuidad, excluir, necesariamente, que se espere recompensa o compensación. En tal sentido, advirtió que el esquema conceptual elegido por el legislador para las acciones populares combinaba “[…] el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social”; “[…] encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente.”^[86] 

 

10.5.4. Por ello, antes de hacer la afirmación que se podría alegar, aparentemente, como prueba de que la Corte consideró indispensable el incentivo en el contexto de la acción popular, sostuvo que “[el] esquema de incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho penal.” Se está haciendo referencia, por tanto, a incentivos de carácter económico (o de otro tipo, como estar menos tiempo privado de la libertad), que se constituyen en herramientas legales válidas, en tanto se haga por medios que no estén prohibidos, que sirven para alcanzar fines constitucionales, que se respetan las reglas propias de justicia aplicables al ámbito del beneficio ofrecido y no se haga de forma desproporcionada constitucionalmente.

 

10.5.5. Así, teniendo en cuenta el contexto concreto en que la decisión fue adoptada por la Sala Plena en aquella oportunidad, la Corte sostiene que de acuerdo con la sentencia C-459 de 2004, se ha de aceptar que la supresión del incentivo no es el problema, per se; lo es sólo, en tanto su supresión implique que no existe forma de compensar al actor los costos en los que haya incurrido.

 

10.5.6. Por tanto, ello lleva a la Sala a reiterar la distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se recibe a título de compensación de los costos en los cuales se incurrió con ocasión de la defensa de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa es el monto que se recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado adelante la defensa de tales intereses. En ambos casos se trata de montos de dineros, pero que representan cosas muy distintas.

 

En el primer caso se trata de los costos que debió asumir una persona por defender los intereses o derechos colectivos. En tal medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas un costo a su patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses públicos. Esto desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las personas no la gratuidad sino la imposición de una carga.

 

10.6. Para la Sala la supresión del incentivo de las acciones populares sólo podría considerarse contrario a la Constitución Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se demuestra que conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las personas que ejerzan la acción popular en los costos en los que haya incurrido, situación que no concuerda con la realidad. Si bien es cierto que al momento de decretar el incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía incorporar los costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto con el monto que se daría a título de incentivo, no es cierto que en el actual orden legal vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de los cotos de la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y ordenados judicialmente.  

  

Aunque las reglas específicas que se habían diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en tanto aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables análogamente-, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender el interés público. No compete al juez constitucional establecer la interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero si verificar, ex ante, que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente compensar los costos que haya asumido la persona que haya defendido los intereses y los derechos colectivos.^[87]

 

10.7. Es claro que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento puede prever incentivos de diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado.  Es constitucionalmente admisible, que el legislador compense el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada. No obstante, la posibilidad de establecer tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación constitucional de mantenerla.  

 

10.8. No es cierto que al no existir el incentivo individual en el contexto de las acciones populares, no se presente un atractivo para su uso y, necesariamente, la persona que esté desconociendo intereses o derechos colectivos deje de temer por el eventual control judicial que se le imponga a causa de la afectación que está generando. Tampoco es necesariamente cierto lo contrario, que al existir el incentivo, necesariamente se esté promoviendo la defensa del interés público y, por tanto, se esté controlando a quien quebrante los intereses públicos protegidos. Precisamente, una de las razones que llevó al Congreso de la República a tomar la decisión de política legislativa de suprimir el incentivo individual, fue que estaba siendo utilizado, incluso estratégicamente, con lo que se terminaba afectando el mismo bien que se había pretendido promover; la defensa de los intereses y derechos colectivos. 

 

10.9. La normatividad derogada por la legislación objeto de examen, establecía que el incentivo económico cumplía un papel de redistribución de los recursos financieros destinados al acceso a la administración de justicia.  Una de las fuentes de ingreso del Fondo, administrado por la Defensoría del Pueblo para la promoción de este tipo de acciones, son los incentivos reconocidos en las acciones populares promovidas por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los que renuncia el particular que ejerce dicha acción.  Del mismo modo, se explicó en el mismo aparte cómo el Fondo (FDIC) tiene entre sus funciones la de financiación de las acciones populares que resulte conveniente respaldar con sus recursos, a partir de criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, un aspecto que la Sala considera necesario enfatizar, la situación económica de los miembros de la comunidad. 

 

La principal finalidad del incentivo individual era la de promover las acciones populares, mediante el otorgamiento de una suma a quienes las adelantaran con éxito. En tal medida, la posibilidad de que tales incentivos no se den a una persona sino a un Fondo determinado (en caso de que la acción fuera promovida por una entidad pública) no eran aspectos centrales o esenciales de la institución. En la medida que la herramienta busca promover el actuar individual, con el correspondiente estímulo en cabeza propia, la regla a favor del Fondo es tan sólo una medida de cierre que pretende resolver un caso excepcional: ¿qué pasa si el beneficio no le corresponde a un individuo sino a una entidad o institución pública?  Por tanto, la Corte Constitucional considera que una medida adicional de promoción de una norma, que surge como solución para establecer qué hacer con los recursos que se generen de incentivos que no se produzcan de acuerdo con los casos promovidos por la política (la actuación individual), no puede ser concebida como el centro de la institución legal evaluada en sede de constitucionalidad. No puede considerarse indispensable para la promoción del derecho a interponer acciones colectivas la existencia de una fuente de ingreso eventual para un Fondo que apoya y financia que se adelanten este tipo de procesos. Es una política que puede ser conveniente para tal fin, pero en modo alguno, necesaria constitucionalmente.

 

10.10. Finalmente, la Sala debe insistir en que por el especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja y rompe el equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin posibilidad de contar con recursos y medios para defender los derechos e intereses colectivos violados, no es aceptable.  Lo único que suprimió el Congreso es el incentivo, es decir, el premio por haber defendido los derechos. En modo alguno se derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que legítimamente se tenga lugar.

 

Por tanto, con base en las razones expuestas, la Corte Considera que las respuestas para el segundo de los problemas jurídicos planteados también es negativa, por lo que tampoco con base en los cargos allí analizados puede declararse la inconstitucionalidad de Ley acusada y analizada en el proceso de la referencia.

 

11. Conclusión

 

En conclusión, (i) el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión. Además, (ii) la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos.

 

VII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’, por las razones analizadas.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GÓNZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

A LA SENTENCIA C-630/11

 

 

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR EN ACCIONES POPULARES-Constituye una medida regresiva de los derechos e intereses colectivos/DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR EN ACCIONES POPULARES-Afecta de manera desproporcionada e irrazonable las posibilidades de acceso a la administración de justicia

 

La eliminación del incentivo prevista en la disposición acusada, Ley 1425 de 2010,  es una medida regresiva e injustificada que contraría la Constitución, pues habida cuenta que (i) las acciones populares son un mecanismo que concurre a la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en tanto la eficacia, protección y garantía de los derechos e intereses colectivos guarda incidencia directa con la vigencia de aquellos; y (ii) que el incentivo económico derogado cumplía con cuatro tipos de funciones, y no se trataba de un asunto incidental dentro una acción judicial. Los efectos de la Ley acusada inciden en la exigibilidad de los derechos sociales, al menos por tres tipos de razones, a saber (i) la imposición de cargas desproporcionadas, que limitan las posibilidades de acceso a la acción popular; (ii) el desestímulo para la exigibilidad judicial y la consecuente disminución del costo de oportunidad para la vulneración de los derechos e intereses colectivos; y (iii) la afectación grave de la fuente de financiación del FDIC, que soporta el acceso a las acciones populares de las comunidades vulnerables. Resulta evidente que ante la falta del incentivo, la acción popular solo podría ser asumida por individuos decididamente altruistas, que valoraran con mayor intensidad el beneficio común que los intereses particulares y que, además, tengan una capacidad económica significativa, que les permita asumir los costos que se tornan irrecuperables. Así pues, la eliminación del incentivo impone mayores cargas a los sujetos interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos, afectándose con ello el acceso a la exigibilidad judicial de los mismos, lo que permite acreditar el carácter regresivo de la medida legislativa, que implica un retroceso en las posibilidades de reconocimiento jurídico, en sede judicial, de los derechos sociales anejos a los mencionados intereses y derechos. Adicionalmente la medida tiene una implicación directa en el acceso a la justiciabilidad de los derechos constitucionales, entendido desde una perspectiva sustantiva, ya que no basta con que el ordenamiento jurídico prevea la existencia formal de recursos judiciales sino que esos recursos resultan acordes con los postulados del Estado Constitucional cuando se muestran efectivos. Ello quiere significar, entre otros asuntos, que los ciudadanos deben contar con herramientas que faciliten el acceso a la jurisdicción, lo que a su vez proscribe la imposición de barreras injustificadas, jurídicas o materiales, para obtener la exigibilidad judicial de los derechos. 

 

INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Regulación/INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Funciones que se le atribuyen

 

El incentivo económico previsto en la ley era un estímulo a favor del actor popular que obtuviera una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos, pero este incentivo además cumplía otras funciones como: (i) compensatoria, en la  medida que compensaba los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular para agenciar derechos e intereses colectivos; (ii) de estímulo, pues no solo estimula la presentación de acciones para la defensa de esos derechos e intereses, sino que también desincentiva a los agentes que los vulneran, en razón de la posibilidad de su exigibilidad judicial; (iii) de equiparación en las cargas procesales, toda vez que equipara a las partes dentro de la acción popular, que como regla general se encuentran en situación de desventaja evidente de medios y oportunidades; y, (iv) de redistribución de recursos, pues permite redistribuir recursos a favor de la exigibilidad de derechos sociales y colectivos a favor de las poblaciones más vulnerables, a través del financiamiento del Fondo para la Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo.   

 

INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Reconocimiento resultaba constitucionalmente admisible y necesario

 

INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Eliminación constituye una inadecuada comprensión de las funciones que cumplían/ELIMINACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS EN ACCIONES POPULARES-Torna en inoperante la acción popular

 

Mediante sentencia C-630 de 24 de agosto de 2011 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió declarar exequible, por los cargos analizados, la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, norma que eliminó el incentivo económico que la anterior legislación reconocía al actor popular, decisión que considero resulta de una inadecuada comprensión de la función del incentivo en la acción popular, pues contrario a lo señalado por el fallo del que me aparto, este instrumento no es simple premio económico para quien promueve dicha acción constitucional, sino una herramienta indispensable de equiparación entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados, por lo que su derogación no es un asunto formal de definición de los procedimientos judiciales, sino una profunda transformación de la acción popular, que la torna inoperante en la medida que la hace depender de acciones heroicas o netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos en su formulación, que la distancian de la protección de los derechos colectivos y de los derechos sociales. Se estaba ante una verdadera medida regresiva frente al grado de protección de esos derechos, lo que obligaba a la declaratoria de inexequibilidad de la misma.

 

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Categorías y titularidad para efectos de su exigibilidad judicial

 

La Carta Política adopta, en relación con su titularidad, una tipología entre los derechos constitucionales destinada a la identificación de la acción constitucional destinada a su exigibilidad judicial.  De un lado, se encuentran derechos de carácter subjetivo, que tienen como común denominador que pueden predicarse de una persona en particular y, por ende, se confiere a esa persona la facultad de acudir ante la jurisdicción para obtener órdenes que garanticen su eficacia.  Ejemplo de ello son los derechos fundamentales y el núcleo esencial de los derechos sociales, que son exigibles mediante la acción de tutela. La segunda categoría es la de los derechos colectivos. En este caso, la titularidad del derecho o interés no es individual, sino que se predica de la comunidad en su conjunto, y en  este evento, no se agota en el individuo el ejercicio y la satisfacción del derecho constitucional, sino que toda acción estatal o privada que se destine a su cumplimiento, irroga beneficios a la comunidad titular del derecho.  De ahí que a estas garantías constitucionales también se les denomine como de carácter difuso. Esta naturaleza de los derechos e intereses colectivos o difusos implica la necesidad de otorgar mecanismos diferenciados de garantía, que reconozcan ese carácter.

 

ACCIONES POPULARES-Definición, naturaleza jurídica y objeto

 

Las acciones populares son instrumentos de raigambre constitucional, que toman la forma de vías institucionales para la protección y exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, identificados por el legislador. No obstante, el ámbito objeto de protección de las acciones populares es mucho más amplio que el de los derechos definidos como colectivos y del ambiente, previstos en la Constitución, toda vez que la previsión legal consagra otros ámbitos constitucionalmente protegidos por esta acción

 

ACTOR POPULAR-Particularidades jurídico constitucionales y cargas que asume/INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Constituía un reconocimiento al esfuerzo realizado por el actor popular

 

La actividad del actor popular está intrínsecamente relacionada tanto con el principio de solidaridad, como con el ejercicio de la democracia participativa.  Resulta evidente que la decisión de un ciudadano de asumir la defensa de derechos e intereses colectivos, a través de la inversión de distintos recursos, cuantificables o no, es un asunto que se enmarca en la vigencia del principio de solidaridad, y que la decisión que adopta el actor popular de poner en actividad a las instancias jurisdiccionales, con el objeto de restablecer los mencionados derechos e intereses, es corolario de una ciudadanía activa, interesada en el bienestar de la comunidad y, en últimas, en la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho. El actor popular, conforme el procedimiento fijado por la Ley 472 de 1998 para la acción popular, debe prestar su concurso en diversas actividades, asumiendo cargas procedimentales en el marco de la defensa de derechos e intereses colectivos, que como es obvio requieren considerable esfuerzo personal, tanto en recursos económicos como en disposición temporal para concurrir a las diversas instancias del proceso e interponer las acciones y recursos previstos en la legislación. Carga ésta que explica  uno de los objetivos que cumplía el incentivo económico derogado por la Ley acusada, de modo que ante la inexistencia de este instrumento, se generan cargas desproporcionadas e irrazonables para el actor popular que afectan la accesibilidad material al recurso judicial.

 

DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS-Vínculos con otros derechos constitucionales/DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS EXIGIBLES MEDIANTE ACCION POPULAR-Determinación sujeta a decisión del legislador

 

El grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio, pues si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, su determinación concreta está sometida a la decisión del legislador, facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta. En tal sentido el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses colectivos, entre otros, a: (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, al igual que los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios. La misma previsión legal determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia

 

DERECHOS SOCIALES-Definición/DERECHOS SOCIALES-Características/DERECHOS SOCIALES-Naturaleza dual

 

La jurisprudencia de la Corte concibe los derechos sociales como “… aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. Esta definición reconoce que los derechos sociales se expresan tanto de forma individual, como colectiva, debido a que pueden predicarse de grupos sociales particulares e identificables, al punto que generalmente son comprendidos desde una naturaleza dual, tanto desde la perspectiva subjetiva, como garantías de titularidad colectiva. 

 

DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS OBJETO DE LAS ACCIONES POPULARES-Participan de la naturaleza de los derechos sociales y le son aplicables el principio de progresividad y la prohibición de regresividad

 

Si bien la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales, esta relación de interdependencia lleva a concluir, que las acciones populares inciden en la vigencia de los derechos sociales, no concurriendo ningún argumento plausible para negar que las reglas y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos, no siendo la acción popular el único mecanismo para proteger los derechos sociales, pero este argumento carece de la fuerza suficiente para concluir que las afectaciones a ese procedimiento constitucional pueden escindirse por completo del principio de progresividad.

 

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites

 

PRINCIPIO PRO HOMINE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación para la protección, vigencia y garantía de derechos constitucionales

 

 

Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-630 del 24 de agosto de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), que declaró exequible, por los cargos analizados, la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, norma ésta que eliminó el incentivo económico que la anterior legislación reconocía al actor popular.   Sustento esta posición en los siguientes argumentos:

 

1. Para arribar a la decisión citada, la mayoría partió de reconocer la importancia nodal de la acción popular, la cual caracterizó como un “derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos colectivos.” Con todo, a pesar de esa definición amplia y que reconoce adecuadamente el papel de la acción popular en la protección de los derechos constitucionales, el Pleno también concluyó que la derogatoria del incentivo a favor del actor popular era compatible con la Constitución, en tanto (i) se trata de una materia que recae dentro el amplio margen de configuración legislativa, habida consideración que hace parte de la definición de un procedimiento judicial; (ii) no vulnera el principio de progresividad de los derechos sociales, puesto que no se afectaban los instrumentos para la protección de esas garantías, sino de los derechos colectivos, por lo que una situación de regresividad solo era comprobable en caso que se afectaran aquellos; (iii) la reforma busca eliminar el riesgo de interposición de acciones populares infundadas o temerarias, solo basadas en el propósito de lucro; (iv) el incentivo tiene una función de “premio” para el actor popular, por lo que carece de la condición de variable necesaria para el ejercicio de la acción; (v) el impacto que la medida pudiese tener en el Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos es residual; y (vi) la medida no es desproporcionada o irrazonable para el ejercicio del derecho político, puesto que si bien fueron derogadas las medidas que incentivaban el ejercicio de la acción popular, se mantienen vigentes aquellas “reglas procedimentales generales” que permitirían el reconocimiento de las costas en que incurriere el actor popular.

 

Considero que lo decidido por la mayoría presenta un problema argumentativo estructural, derivado de lo que en mi personal criterio es una inadecuada comprensión de la función del incentivo en la acción popular.  Contrario a lo señalado por el fallo del que me aparto, este instrumento no es simple premio económico para quien promueve dicha acción constitucional, sino una herramienta indispensable de equiparación entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados.  En ese sentido, su derogación no es un asunto formal de definición de los procedimientos judiciales, sino una profunda transformación de la acción popular, que la torna inoperante en la medida que la hace depender de acciones heroicas o netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos en su formulación, que la distancian de la protección de los derechos colectivos y de los derechos sociales. Por lo tanto, como lo expuse en la ponencia original que no fue acogida por el Pleno, se estaba ante una verdadera medida regresiva frente al grado de protección de esos derechos, lo que obligaba a la declaratoria de inexequibilidad de la misma.

 

2. El primer argumento que a mi juicio demuestra la errada comprensión en la que se basa el fallo mayoritario, es el desconocimiento acerca de la relación entre la protección de los derechos colectivos y la vigencia de los derechos sociales, la cual dista de ser marginal o contingente, como lo defiende la sentencia de la que discrepo.  En cambio, advierto que la mayoría omitió injustificadamente advertir, como la jurisprudencia constitucional lo ha señalado con insistencia, que los derechos e intereses colectivos tienen tanto facetas prestacionales como vínculos inescindibles con la eficacia de los derechos sociales.  De este modo, a partir de la jurisprudencia actual de la Corte, resultaba forzoso concluir que las acciones destinadas a la exigibilidad judicial de esos derechos e intereses están cobijadas por el principio de progresividad y prohibición correlativa de regresividad. 

 

Como tuve oportunidad de exponerlo en la ponencia original, derrotada por el Pleno, la Carta Política adopta, en relación con su titularidad, una tipología entre los derechos constitucionales, destinada a la identificación de la acción constitucional destinada a su exigibilidad judicial.  De un lado, se encuentran derechos de carácter subjetivo, los cuales tienen como común denominador que pueden predicarse de una persona en particular y, por ende, se confiere a esa persona la facultad de acudir ante la jurisdicción para obtener órdenes que garanticen su eficacia.  Ejemplo de ello son los derechos fundamentales y el núcleo esencial de los derechos sociales, que son exigibles mediante la acción de tutela.

 

La segunda categoría es la de los derechos colectivos. En este caso, la titularidad del derecho o interés no es individual, sino que se predica de la comunidad en su conjunto. En este evento, no se agota en el individuo el ejercicio y la satisfacción del derecho constitucional, sino que toda acción estatal o privada que se destine a su cumplimiento, irroga beneficios a la comunidad titular del derecho.  De ahí que a estas garantías constitucionales también se les denomine como de carácter difuso.

 

Esta naturaleza de los derechos e intereses colectivos o difusos implica la necesidad de otorgar mecanismos diferenciados de garantía, que reconozcan ese carácter.  En ese sentido, el artículo 88 de la Constitución confiere al legislador la potestad de regular las acciones populares, destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, identificados por el legislador. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte sostiene que las acciones populares son instrumentos de raigambre constitucional, que toman la forma de vías institucionales para la exigibilidad judicial de los mencionados derechos, en atención de sus particulares características.  Esto a través de herramientas basadas en la eficacia del principio democrático participativo.  Al respecto, ha expresado la Corte los siguientes argumentos:

 

“Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.

 

Conforme al nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común  de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.

 

Esa participación tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.

 

Al igual que ocurre con muchos de los derechos subjetivos, individuales - aún  los de rango constitucional - el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud, integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle la relevancia que exige la protección y defensa de bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma.

 

Es así como, dentro de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991 elevó a canon constitucional, acciones que de tiempo atrás existían en el sistema jurídico colombiano como medios de defensa de derechos e  intereses colectivos : las denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia  y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.

(…)

Es importante subrayar que no se trata en lo que hace a las acciones populares, de un mecanismo desconocido en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya se existían en el Código Civil varias disposiciones encaminadas a proteger los derechos colectivos.

 

La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la  Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.”^[88]

 

Este apartado jurisprudencial permite colegir que la tipología a la que se hizo referencia anteriormente está relacionada con la necesidad de dotar al ordenamiento jurídico de una herramienta que permita que ciudadanos individualmente considerados, asuman la defensa de derechos e intereses colectivos, cuyo goce efectivo no solo beneficia a quien interpone la acción, sino a la comunidad afectada por la afectación de aquéllos. Es por esto que la Corte ha resaltado el vínculo entre la acción popular y la democracia participativa, en tanto ese mecanismo judicial de protección de derechos es una herramienta que permite que las comunidades incidan en las decisiones que las afectan, según lo garantiza el artículo 2º de la Carta.  Paradójicamente, esta posición que vincula a la acción popular con la democracia participativa, es asumida por la sentencia C-630/11, para llegar a resultados diferentes a los expresados en este salvamente, a partir de razones que estimo en extremo formales y desligadas de asuntos esenciales de la dinámica material de las acciones constitucionales.

 

3.  En cuanto a las acciones populares, interesa enfatizar en dos aspectos particulares, importantes para identificar el tópico interpretativo en el que me aparto de la mayoría. En primer lugar, debe estudiarse las particularidades jurídico constitucionales del actor popular y, en especial las cargas que asume dentro de la acción popular.  En segundo término, debe analizarse el vínculo existente entre los derechos e intereses colectivos y otros derechos constitucionales, en especial aquellos denominados como derechos sociales.

 

3.1. Como lo propone la posición mayoritaria, la actividad del actor popular está intrínsecamente relacionada tanto con el principio de solidaridad, como con el ejercicio de la democracia participativa.  Resulta evidente que la decisión de un ciudadano de asumir la defensa de derechos e intereses colectivos, a través de la inversión de distintos recursos, cuantificables o no, es un asunto que se enmarca en la vigencia del principio de solidaridad.  A su vez, la decisión que adopta el actor popular de poner en actividad a las instancias jurisdiccionales, con el objeto de restablecer los mencionados derechos e intereses, es corolario de una ciudadanía activa, interesada en el bienestar de la comunidad y, en últimas, en la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho.

 

La labor adelantada por el actor popular cobra estas características, habida consideración de las cargas procesales que debe asumir.  Analizado el procedimiento fijado por la Ley 472 de 1998 para la acción popular, se encuentra que el mencionado ciudadano debe prestar su concurso en diversas actividades, a saber (i) la presentación de la demanda de acción popular (Art. 18); (ii) la solicitud de medidas cautelares para la protección provisional del derecho o interés colectivo presuntamente conculcado (Art. 25); (iii) la concurrencia ante el juez para la suscripción del pacto de cumplimiento (Art. 27); (iv) la asunción de la carga de la prueba de la vulneración del derecho o interés colectivo y la controversia de informes periciales, cuando estos se hubieren ordenado por el juez (Arts. 30 y 32); (v) la formulación de alegatos de conclusión (Art. 33); y (vi) la presentación de recursos, tanto de reposición contra las decisiones de trámite, como de apelación contra la sentencia de mérito (Arts. 36 y 37).

 

Esta comprobación demuestra que el actor popular asume, en el marco de la defensa de derechos e intereses colectivos, determinadas cargas procedimentales que requieren, como es obvio, considerable esfuerzo personal, tanto en recursos económicos como en disposición temporal para concurrir a las diversas instancias del proceso e interponer las acciones y recursos previstos en la legislación. Como se estudiará más adelante, la existencia de la carga mencionada explica uno de los objetivos que cumplía el incentivo económico derogado por la Ley acusada.

 

3.2.  En cuanto al segundo aspecto, debe partirse de considerar que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta.

 

En ese sentido, la comprensión más amplia de estos derechos se encuentra en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.  Esta norma confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, al igual que los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios.

 

Además, la misma previsión legal determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.

La estipulación legal en comento permite arribar a dos conclusiones, que considero importantes para el presente análisis.  En primer lugar, que el ámbito objeto de protección de las acciones populares es mucho más amplio que el de los derechos definidos como colectivos y del ambiente, previstos en el capítulo 3 del título II de la Constitución.  En efecto, ese acápite hace referencia a garantías tales como la adecuada prestación de los servicios públicos; el goce de un ambiente sano; el adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; la prohibición de fabricación y tráfico de armas químicas, biológicas y nucleares; y la protección del espacio público.  Como se observa, la estipulación legal excede esas previsiones, mediante la consagración de otros ámbitos constitucionalmente protegidos por la acción popular.

 

En segundo término, no puede perderse de vista que la garantía de los derechos e intereses colectivos está relacionada, en muchas ocasiones, con la vigencia de derechos clasificados en otras categorías, como sucede con los derechos fundamentales y los derechos sociales.  En cuanto a los primeros, la jurisprudencia de esta Corporación ha demostrado que, en casos concretos, la protección del interés colectivo está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas iusfundamentales, de modo que resulta viable la exigibilidad de estas mediante la acción de tutela.  Al respecto, se ha señalado que dicha opción opera, de manera excepcional, cuando es posible identificar una relación de conexidad o causalidad entre la vigencia del derecho colectivo y la protección efectiva del derecho fundamental.  Así, indica la Corte que “[c]onforme a esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó y reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza."^[89]

 

De otro lado, también debe tenerse en cuenta que la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales.  En efecto, la jurisprudencia de la Corte concibe los derechos sociales como “… aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.^[90]  Como se observa, esta definición reconoce que los derechos sociales se expresan tanto de forma individual, como colectiva.  Ello debido a que pueden predicarse de grupos sociales particulares e identificables, al punto que generalmente son comprendidos desde una naturaleza dual, esto es, tanto desde la perspectiva subjetiva, como garantías de titularidad colectiva. 

 

Sobre el particular, la doctrina señala que “[e]n el plano teórico, estructural, habría que decir, por su parte, que tanto los derechos sociales, protegen bienes jurídicos cuya incidencia es, a la vez, individualizable y colectiva.  La salud, la educación, el entorno habitacional o ambiental, por ejemplo, son bienes cuya afectación puede producir tanto daños individuales como colectivos y cuya reparación, por consiguiente, puede exigir intervenciones más complejas dirigidas a resolver la situación de grupos de afectados más amplios. (…) La titularidad colectiva de los derechos, ciertamente, es una cuestión discutida, aunque tanto en el Derecho internacional, como en el Derecho constitucional comparado existen elementos suficientes para sostener que ciertos sujetos, como los pueblos indígenas o las minorías nacionales, pueden reputarse titulares de derechos colectivos al autogobierno y a la propia identidad, indispensable para el ejercicio, en un ámbito determinado, de otros derechos civiles, políticos y sociales individuales. Asimismo, incluso entre quienes impugnan la categoría de derechos colectivos, existe acuerdo de que muchos derechos admiten formas de ejercicio colectivas, y que nada impide la articulación de procedimientos que permitan expresar intereses de grupo, públicos, o si se prefiere, tendencialmente generalizables.”^[91]

 

Similares consideraciones fueron planteadas por la Corte en la reciente sentencia T-235/11.  En esa oportunidad, se contempló que el derecho social a la vivienda tenía una evidente índole colectiva, en especial frente a comunidades vulnerables en razón de estar ubicadas en zonas de riesgo.  Así, se expuso que existe una relación de interdependencia verificable entre el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho subjetivo a la seguridad personal y de la vivienda.  Sobre el tópico, la sentencia en comento concluyó que “…los riesgos de desastres adquieren relevancia constitucional cuando comportan una afectación o amenaza a los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personales. En el último caso, el análisis depende de los principios de igualdad en las cargas públicas y riesgos soportables y, en todos los eventos, la procedencia de la acción depende de que el peticionario demuestre que es titular de uno de los derechos fundamentales mencionados; que ese derecho se encuentra amenazado, y que las acciones populares no son idóneas para conjurar el riesgo en atención a las circunstancias del caso concreto.”.

 

3.3.  A partir de las consideraciones expuestas, el suscrito magistrado encuentra que la eficacia de la gran mayoría de los derechos colectivos reconocidos por la Constitución y la ley, redunda en la garantía efectiva de los derechos sociales.  Esta relación de interdependencia lleva a concluir, sin duda alguna, que las acciones populares inciden en la vigencia de los derechos sociales.  Así, no concurre ningún argumento plausible para negar que las reglas y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos.  Es claro que, como lo indica la posición mayoritaria, la acción popular no es el único mecanismo para proteger los derechos sociales, pero este argumento carece de la fuerza suficiente para concluir, a partir de un razonamiento extensivo, que las afectaciones a ese procedimiento constitucional pueden escindirse por completo del principio de progresividad.  Nótese cómo la perspectiva de análisis fijada por la mayoría es restrictiva, puesto que se basa en afirmar que solo habrá una afectación del principio de progresividad cuando se afecten todos los mecanismos de protección de los derechos sociales.  Esta posición, como se explicará más adelante, no resulta acorde con pronunciamientos de la misma Corte en asuntos análogos.

 

4. El segundo grupo de argumentos que sustenta la interpretación inadecuada que hace la Corte del papel del incentivo, se basa en la indebida  simplificación acerca de las diferentes funciones que cumple ese instituto. El Pleno define al incentivo como un “premio” a favor del actor popular o, a lo sumo, como un mecanismo de promoción para que se formulen acciones dirigidas a la defensa de los intereses colectivos.  Sin embargo, la Corte dejó de advertir, como se expuso en la ponencia original, que el incentivo (i) compensa los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular para agenciar derechos e intereses colectivos; (ii) no solo estimula la presentación de acciones para la defensa de esos derechos e intereses, sino que también desincentiva a los agentes que los vulneran, en razón de la posibilidad de su exigibilidad judicial; (iii) equipara a las partes dentro de la acción popular, que como regla general se encuentran en situación de desventaja evidente de medios y oportunidades; y, (iv) permite redistribuir recursos a favor de la exigibilidad de derechos sociales y colectivos a favor de las poblaciones más vulnerables, a través del financiamiento del Fondo para la Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. 

 

En efecto, el incentivo económico, de acuerdo con la regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor popular que obtiene una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos.  El régimen de esa prestación se resume en las reglas siguientes:

 

4.1. El demandante en una acción popular favorable a sus pretensiones, tenía derecho a un incentivo económico, fijado por el juez, dentro de un rango de entre diez y cincuenta salarios mínimos mensuales. (Art. 39). En caso que la sentencia se base en la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el actor popular tenía el derecho a recibir a título de incentivo el quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción.  La responsabilidad del pago de esa suma, cuando se trataba de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, debía asumirla patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran en el hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

 

4.2. El incentivo era fijado en la sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34).  Este estímulo era distinto a otras condenas dinerarias que se impongan en razón del fallo, entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo.  A este respecto debe insistirse en que el régimen jurídico de la acción popular no plantea reglas particulares en materia de condena en costas, u otro instrumento de recuperación de los gastos procesales.

 

4.3. En el caso que sea una entidad pública la que promueva la acción popular, el valor del incentivo se destinaba al Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (en adelante FDIC). (Art. 39).  Este Fondo, instituido por la misma Ley 472/98 y administrado por la Defensoría del Pueblo, tiene como fuentes de financiación, en los términos del artículo 70 de la citada ley, (i) las apropiaciones correspondientes al presupuesto nacional; (ii) las donaciones de organizaciones privadas nacionales y extranjeras, que no manejen recursos públicos; (iii) el monto de las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario; (iv) el diez por ciento el monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el FDIC; (v) el rendimiento de sus bienes; (vi) los incentivos en los casos de acciones populares interpuestas por entidades públicas; (vii) el diez por ciento de la recompensa en las acciones populares en que el juez otorgue amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del FDIC; y (viii) el valor de las multas que imponga el juez en los procesos de acciones populares y de grupo.

 

A su vez, el FDIC está instituido para cumplir con funciones particulares, reguladas en el artículo 71 de la mencionada ley, y que refieren a (i) promover la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección; (ii) evaluar las solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los miembros de la comunidad o del grupo; (iii) financiar la presentación de las acciones populares o de grupo, la consecución de pruebas y los demás gastos en que se pueda incurrir al adelantar el proceso; (iv) efectuar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas contra un demandante que haya recibido ayuda financiera del FDIC; y (v) administrar y pagar las indemnizaciones que se reconozcan en las sentencias estimatorias de las acciones de grupo, reguladas en el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.

 

5. Decisiones anteriores de la Corte, a su vez, han fijado reglas jurisprudenciales particulares acerca de la naturaleza, funciones y compatibilidad con los principios constitucionales del incentivo económico del actor popular.  A este respecto resulta esencial referirse a lo expuesto por esta Corporación en la sentencia C-459/04, que asumió el estudio de constitucionalidad de los artículo 39 y 40 (inciso primero) de la Ley 472 de 1998, objeto de derogación expresa por la Ley 1425 de 2010.  El cargo de inexequibilidad en aquella oportunidad se basó en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al principio constitucional de solidaridad. Ello en el entendido que si, de acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los aportes impositivos de todos los ciudadanos.

 

La Corte declaró la constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual identificó una serie de argumentos que, contrario a lo planteado por la mayoría, otorgan al incentivo un plexo de objetivos mucho más complejo que el ser simple “premio” o mecanismo de promoción. Estas razones son las siguientes:

 

5.1.  El principio de solidaridad tiene hondas implicaciones frente a la arquitectura de derechos, el ejercicio del poder político y la definición misma del modelo del Estado. Esto debido a que con base en el mismo el Estado está llamado a prestar su concurso en la garantía y eficacia de los derechos, en especial respecto de aquellas personas o comunidades en circunstancias de debilidad manifiesta.  A su vez, el principio de solidaridad impone deberes específicos a los ciudadanos, quienes en ocasiones deben asumir cargas públicas soportables, consistentes bien en limitaciones proporcionadas y razonables al ejercicio de sus derechos o potestades jurídicos, como también el cumplimiento de deberes constitucionales que acarrean actuaciones y prestaciones, como sucede en el caso particular del deber de tributación. 

 

A partir de esta consideración, la sentencia en comento identificó diversos planos en los que expresa el principio de solidaridad, a saber: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones; (ii) como un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales; y (iii) como un límite a los derechos propios.

 

En cuanto a lo primero, la sentencia insiste que el principio de solidaridad fundamenta la facultad jurídica estatal de imponer deberes o promover conductas en los ciudadanos, cuando ello resulte necesario para la satisfacción del interés general o para la protección de derechos y garantías mínimas de personas o comunidades en situaciones de debilidad, peligro o marginalidad.  No obstante, la constitucionalidad de tales deberes está supeditada a que se trate de cargas proporcionadas y razonables, a la vez que respondan a criterios de justicia y equidad.  Igualmente, la exigibilidad de estos deberes no es incompatible con la posibilidad que el ordenamiento prevea incentivos de diversa índole, que promuevan su cumplimiento o recompensen la ejecución del acto solidaridad.  Esto en virtud de la inexistencia en el Estado Constitucional de un modelo de virtud moral vinculante u obligatorio. Sobre estos tópicos, la sentencia C-459/04 señaló:

 

“El deber – derecho de solidaridad corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad,^[92] constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos.^[93]  Por donde, la solidaridad se despliega como columna vertebral para la articulación de voluntades en el propósito común de convivencia pacífica, desarrollo socio – cultural y construcción de Nación.  No es de extrañar la trascendencia que la solidaridad ha tenido a través de la historia de la humanidad, propiciando mayores grados de civilización y desarrollo tecnológico, al igual que proveyendo a la solución de las imperiosas necesidades que suelen surgir de las grandes catástrofes naturales, de las enfermedades, de las hambrunas, de los incendios y de las mismas guerras.

 

En el ámbito de nuestro ordenamiento jurídico discurren múltiples expresiones de la solidaridad, siendo pertinente destacar, entre otras las siguientes:  (i) la que le corresponde asumir al Estado, a la sociedad y a la familia frente al derecho a la vida digna;  (ii) la que le atañe a las personas frente al deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad;  (iii)  la que le corresponde al empleador frente a la dignidad del trabajador que padece de alguna enfermedad catastrófica, manteniéndolo en su cargo, o si existe posibilidad de contagio, reubicándolo en otra plaza. 

 

Finalmente, teniendo la solidaridad tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que ella siempre despunte por generación espontánea, dado que, si bien la espontaneidad para dar de sí a quien lo necesita es una importante fuente de solidaridad, es de reconocer que ésta puede ser válidamente inducida, promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas.”  

 

5.2.  Como se ha indicado, uno de los aspectos que resalta la sentencia en comento es la imposibilidad que un Estado Constitucional respetuoso de la autonomía individual y el libre desarrollo de la personalidad, se imponga determinado modelo de virtud, en lo que respecta a la asunción de las cargas públicas y defensa de derechos e intereses colectivos por parte del individuo.  A ese respecto, pueden identificarse dos extremos de comportamiento identificables en la sociedad.  De un lado, el comportamiento altruista, que llevaría a los ciudadanos a servir de gestores del interés colectivo, asumiendo por completo las cargas que ello involucra y, por ende, sin esperar recompensa por la actividad adelantada.  Del otro, el comportamiento utilitarista o egoísta, que parte de la premisa de la despreocupación general por los asuntos colectivos y, por lo tanto, a su posibilidad de agenciamiento solo si ello redunda en un beneficio personal sustancialmente superior a las cargas que deben asumirse.  Estos dos extremos son desestimados por la Corte, al considerar que en lo que tiene que ver con el asunto analizado, los individuos adoptan una postura intermedia, denominada como la de ciudadano benevolente.  Esta concepción asume que las personas están interesadas, merced del principio de solidaridad, en adelantar acciones destinadas al beneficio común, pues el mismo se concibe con la misma identidad y consideración que el bienestar individual. Empero, no están dispuestas a sobrellevar por sí mismas cargas onerosas para lograr ese cometido, que impliquen especiales sacrificios. Por ende, no solo resulta constitucionalmente admisible, sino incluso necesario, que el legislador promueva incentivos, entre ellos de índole económica, que (i) estimulen el agenciamiento personal de derechos e intereses colectivos; (ii) sirvan para recompensar el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular. 

 

Sobre el particular y habida consideración de la importancia del tópico, transcribo in extenso los argumentos pertinentes de la sentencia C-459/04, que sustentan las conclusiones anotadas, como se plantearon en la ponencia original:

 

“4.1. Acerca de las normas sobre el deber y su cumplimiento se puede considerar en primer término el planteamiento socrático (Critón), conforme al cual el ciudadano respetuoso de la ley, de la Ciudad y de su Patria no tiene otra opción más justa que la de plegarse a los dictados de la ley; sí, la misma que lo engendró, lo cuida e instruye; y de la cual sólo puede sustraerse yéndose a país extranjero.  Por lo cual, en tanto se quede en la Ciudad, el ciudadano debe hacer lo que la ley manda, sin que le sea dado atentar contra ella alegando obrar según su sentido personal de justicia.  De tal suerte que si el mandato legal:

 

(…) envía a la guerra, para ser heridos o para morir, hay que hacerlo, que así es justo, sin huir el cuerpo, sin retroceder, sin abandonar la fila; y en guerra, en tribunal, en todas partes hay que hacer lo que manden Ciudad y Patria, o tratar de persuadirlas en lo que permita la justicia, mas no hacerles fuerza;^[94]

 

Lo que equivale a decir que el ciudadano debe cumplir el mandato de la ley en todas las circunstancias, o con el posterior talante kantiano, que el deber inscrito en la ley se constituye en un imperativo ineludible para la persona en tanto regla de conducta, deseable.  Postulado que se enmarca dentro de la moral deontológica, esto es, aquella que sostiene que ciertas acciones son correctas independientemente de sus resultados, y claro, en cuanto se adecuan a ciertos principios morales.  Por contraste, el utilitarismo –en un sentido restringido- corresponde a una concepción teleológica específica según la cual son deseables las consecuencias de las acciones que producen utilidad.  Siendo por tanto correctas esas acciones.^[95]

 

Ahora bien, en relación con el problema lógico que suscitan las normas sobre deberes y su cumplimiento surge la tesis liberal, conforme a la cual, los deberes no se pueden imponer con prescindencia de la ley, esto es, la existencia y exigibilidad de los deberes sólo tiene validez y eficacia en tanto los preceda una ley que les permita nacer a la vida jurídica, al propio tiempo que dispone sobre la forma y oportunidad de su cumplimiento, dado que, los deberes sólo se pueden cumplir en la forma en que lo disponga la ley.  Por manera que en la esfera deóntica no hay lugar para la discrecionalidad ni para la alternatividad potestativa en cabeza de los destinatarios de sus mandatos, pues, ellos deben limitarse a cumplir los respectivos deberes.  Contrario a lo que ocurre con las facultades, donde la persona puede cumplir de manera alternativa, en un espectro de varias opciones.

 

“4.2. Las personas realizan sus acciones con algún interés: individual, social o en ambos sentidos; enmarcándose, según el caso, dentro del interés personal y/o el interés público.  A lo cual debe concurrir la política de interés público promoviendo el interés colectivo de las personas.

 

Al hacer un deslinde entre fines utilitaristas y fines no utilitaristas, cabe hacer una distinción entre los primeros, según el bienestar a promover.  Así:

 

(…) hemos de distinguir entre egoísmo, altruismo y lo que John Stuart Mill denominó benevolencia.  Un agente egoísta trata de promover su propio bienestar, independientemente de los efectos que su acción pueda tener sobre otros.  El altruista se preocupa más del bienestar de los demás que del suyo propio.  Un agente benevolente mira al bienestar de un grupo, del cual es miembro él mismo, dando a su utilidad ni más ni menos valor que a la de cualquier otro miembro del grupo.^[96]

 

Es decir, mientras la conducta del altruista y el benevolente atienden al bienestar del grupo, en mayor o menor intensidad, según las características vistas; por su parte el egoísta privilegia su propio bienestar.

 

4.3. En este orden de ideas, es innegable la coexistencia que se da entre el interés personal y el interés público, donde, mientras el primero se destaca por la promoción del bienestar propio, el segundo, se erige hacia la promoción del bienestar colectivo.

 

(…) una política irá en interés público si sus consecuencias cumplen uno o más de los valores fundamentales de la comunidad.”^[97]

 

Ahora bien, la sincronía del interés personal y del interés público depende tanto de la política de Estado como de los motivos y fines que guíen la acción de los individuos en los modelos vistos: el egoísta, el altruista y el benevolente.  Siendo claro que una política que auspicie el fortalecimiento dinámico de los valores fundamentales de la comunidad se verá mejor servida con la concurrencia de múltiples voluntades benevolentes.  Así las cosas, la prevalencia del interés público debe edificarse sin anular los legítimos intereses de los particulares, por lo cual, si bien éstos pueden ser limitados en virtud de los público, tal circunstancia no puede extenderse validamente hacia la negación del individuo.

(…)

Bajo este esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas.  Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente.  De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos.

 

El esquema de incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho penal.

 

El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria una carga desproporcionada para quien inicia la acción.

 

Ahora bien, según se ha destacado en líneas anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el demandante puede ser una entidad pública, caso en el cual, el incentivo reconocido judicialmente quedará bajo la titularidad del Estado.  Es decir, no se causará erogación alguna a favor de particulares, al propio tiempo que el Tesoro Público se fortalece, o cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la correspondiente acción popular.

 

De otro lado es importante señalar que el actor propone en su demanda un falso dilema entre solidaridad y gratuidad, toda vez que, según se desprende de lo expuesto en el numeral 4º de esta sentencia, la solidaridad es compatible con la benevolencia.  Esto es, el interés público se puede materializar con el simultáneo beneficio del interés particular, ya que ninguna regla constitucional auspicia ni ampara la anulación de todo bienestar privado en la perspectiva del bienestar público.” (Subrayas no originales).

 

5.3. De las consideraciones anteriores se infiere que, respecto de la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos, la jurisprudencia adopta una postura que confiere similar reconocimiento constitucional al legítimo beneficio personal, como a la protección del interés general.  Y no podría hacerlo de otro modo, puesto que si se aceptara que las aspiraciones individuales no solo pueden ser limitadas proporcionada y razonablemente, sino que pueden llegar a coartarse en virtud del beneficio común, se llegaría a resultados constitucionalmente inaceptables.  Esto en tanto se adoptaría una forma de organización política totalitaria, incompatible con la compresión kantiana de los individuos como fines y no simples medios, sobre la cual descansa la democracia liberal.

 

Llevados estos argumentos al plano analizado, se tiene que la jurisprudencia transcrita reconoce que el legislador está válidamente facultado para estimular a los ciudadanos, a través del incentivo económico, para que agencien derechos e intereses colectivos.  Esto debido a que precisamente medidas de esta naturaleza facilitan el mencionado balance, en tanto permite que la sociedad en su conjunto obtenga beneficios de la actividad del actor popular y, de forma correlativa, confiere una compensación a ese ciudadano, que redunda en su bienestar personal y, en especial, retribuye los esfuerzos y recursos puestos para la defensa de los citados derechos e intereses.

 

6.  A partir de lo expuesto, el suscrito magistrado encuentra que el incentivo económico derogado por la Ley objeto de análisis, cumplía cuatro finalidades diferenciables: (i) compensatoria; (ii) de equiparación en las cargas procesales; (iii) de estímulo; y (iv) de redistribución de recursos para el acceso al administración de justicia.  Precisamente, estas funciones no fueron evidenciadas por la mayoría, lo que en mi criterio ocasiona la comprensión insuficiente y aislada del incentivo mencionado. En especial, advierto que el Pleno desestimó la presencia de las funciones de equiparación y de redistribución, a pesar que los textos legales pertinentes y  la jurisprudencia de la Corte ofrecen fundamento suficiente para ello.

 

6.1. La función compensatoria ha sido explicada en los apartes precedentes.  Según se expuso, son distintas las actividades que debe adelantar el actor popular que propugna por la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos.  El ejercicio de estas acciones, como es obvio, devenga esfuerzos personales e inversiones cuantificables en tiempo y dinero.  Por ende, el incentivo económico busca que en los casos en que la acción popular redunde en la satisfacción de dichos derechos e intereses, el actor sea restituido en los recursos utilizados para poner en movimiento la administración de justicia.

 

6.2. La función de equiparación de las cargas procesales tiene fundamento en la usual relación asimétrica entre las partes involucradas en la acción popular.  En razón de que esta acción judicial busca restituir garantías jurídicas colectivas, es evidente que el responsable de la vulneración tiene una capacidad fáctica de incidencia que le permita generar perjuicios globales.  Así por ejemplo, solo será responsable de la afectación del derecho colectivo al medio ambiente sano, la persona de derecho público o privado que tenga la infraestructura física y el grado de producción industrial necesario para afectar significativamente el ecosistema.  Del mismo modo, la garantía de buena parte de los derechos e intereses colectivos está vinculada a la prestación de servicios públicos como la salud, el saneamiento básico y la seguridad social.  Esa prestación requiere de una estructura institucional mínima, tanto en su vertiente estatal como particular.

 

En cambio, el actor popular no necesariamente tiene tales capacidades, puesto que salvo que se trate de entidades públicas u organizaciones sociales con determinada trayectoria, recursos y conformación institucional, el actor popular puede ser cualquier ciudadano comprometido en la defensa de los derechos e intereses colectivos. Por lo tanto, es un escenario común que el demandado en la acción popular tenga a su disposición más y mejores herramientas, recursos financieros y talento humano para asumir las cargas del proceso, que las que tendría el actor popular.  En consecuencia, el incentivo económico opera como instrumento que equipara la carga procesal, puesto que sirve para financiar condicionadamente los gastos y expensas en que incurre el demandante.

 

La función de equiparación también encuentra relación con el acceso mismo a la acción popular. Las usuales diferencias fácticas entre demandante y demandado hacen que el segundo, como se ha explicado, no esté en similares capacidades y oportunidades para asumir la defensa de sus intereses.  Por ende, el incentivo económico funciona como un instrumento de nivelación, al menos potencial, entre esas capacidades, en la medida en que permite al actor popular el acceso a recursos económicos que compensan el esfuerzo personal y financiero dedicado al agenciamiento de derechos e intereses colectivos.

 

Respecto a este punto, el derecho comparado ofrece distintos argumentos que justifican la aplicación de un criterio sustantivo de la igualdad de armas dentro de los distintos procesos judiciales, incluso aquellos diferentes al proceso penal.  Así, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Dombo Beheer v. Países Bajos,^[98] asumió el estudio de la presunta afectación del principio de igualdad de armas en un proceso civil, relacionado con la negativa de la administración de justicia neerlandesa en permitir la exigibilidad de una compensación económica a favor de una empresa, derivada del incumplimiento de una entidad bancaria en la asunción de sobregiros que había reconocido.  En esa oportunidad, el Tribunal Europeo determinó que el principio de igualdad de armas en el proceso judicial incorporaba un criterio de “justo balance” entre las partes, lo que a su vez significa que estén en similares condiciones de presentar un caso ante la jurisdicción.  Sobre el asunto en comento, la doctrina especializada resalta en que “…es dable entender que la posibilidad de presentación de alegatos también debe ser equitativa para ambas partes, como también la posibilidad de contestar esos alegatos. La igualdad de las partes en la presentación del caso, comprende tanto la posibilidad de producción de la prueba como la facultad de impugnar debidamente las pruebas producidas por la parte contraria.  El derecho a impugnar la prueba o realizar alegatos en igualdad de condiciones con el Estado demandado fue especialmente establecido en relación con causas en las que se discutían derechos sociales.”^[99]

 

Nótese cómo la concepción de la igualdad de armas en el proceso judicial y, en especial, en aquel dirigido a la exigibilidad de derechos sociales, descansa sobre un criterio sustantivo, distinto al eminentemente formal.  De lo que se trata es que las partes estén ante la igualdad de oportunidades para  el ejercicio de las distintas etapas de contradicción y defensa dentro del proceso, lo cual incorpora, necesariamente, que ese trámite cuente con instrumentos que permitan equiparar materialmente a las partes.  Ello en el entendido que la simple concesión formal de facultades dentro del proceso, no haría nada distinto que validar las diferencias sustantivas, incluso intensas, entre los interesados en el resultado del proceso.  Por ejemplo, acercándose este argumento al caso analizado, pudiera pensarse el caso hipotético en que la controversia sobre la afectación del derecho colectivo a gozar de un ambiente sano dependa de dictámenes técnicos que permitan comprobar la responsabilidad de un agente empresarial que expele residuos contaminantes. Es evidente que la controversia de una experticia de esas características requiere de importantes recursos financieros que permitan contradecir, también con datos científicos, los resultados del dictamen. Por lo tanto, se vulneraría la igualdad de armas cuando se prive de la posibilidad de acceso a tales recursos a favor de la parte débil dentro de la acción, que generalmente es la comunidad víctima de la afectación al medio ambiente. A juicio del suscrito magistrado, el incentivo económico para el actor popular, en tanto compensaría al final del proceso los gastos en que incurre, es uno de los vehículos dirigidos a facilitar, en términos materiales, el acceso a la administración de justicia, según lo antes explicado, pues permite una fórmula de participación equitativa dentro del proceso.

 

6.3. La función de estímulo del incentivo económico se expresa en planos diversos.  El más común es el verificado por la jurisprudencia constitucional anteriormente reseñada, consistente en que ante el esfuerzo que significa el agenciamiento de derechos e intereses colectivos, el incentivo sirve para motivar a las personas individualmente consideradas, a presentar acciones judiciales que redundan en la satisfacción de derechos e intereses relativos a la comunidad en su conjunto. Ello dentro de la concepción del individuo benevolente, quien confiere similar importancia al bien social como al personal, por lo que no está dispuesto a asumir por sí solo la carga personal y financiera que involucra el proceso judicial, pues ello atentaría contra su propio interés.  Para efectos del presente análisis, denotaré esa función, como de estímulo personal.

 

La jurisprudencia constitucional ya ha indicado que el incentivo así comprendido guarda relación con la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos.  Esto al considerar que en la medida en que el ejercicio de la actividad judicial trae consigo la necesidad de invertir significativos esfuerzos personales y financieros, el modo acogido por el legislador para que las personas cobren interés en asumir esos costos fue reconocer una recompensa en los casos en que la sentencia resulte favorable al eficacia del derecho e interés colectivo.  Bajo esa perspectiva se asume, en mi criterio  acertadamente, que los individuos no están dispuestos a actos heroicos o a la asunción de deberes supererogatorios, por lo que requieren estímulos que les permitan asumir las cargas mencionadas, en el entendido que las mismas podrían ser compensadas merced el incentivo económico. De manera correlativa, en caso que ese estímulo no estuviera presente, se reducirían significativamente las posibilidades que los derechos e intereses colectivos fueran exigidos en sede judicial, puesto que el paradigma del individuo benevolente no estaría dispuesto a asumir por su cuenta las cargas mencionadas, pues ello terminaría por afectar desproporcionadamente sus intereses particulares.  Encuentro, de la misma manera, que la mayoría omitió por completo esta simple comprobación, a partir de una visión abstracta y estrictamente formal de la posición jurídica del actor popular.  En últimas, la sentencia de la que me aparto premió un criterio de igualdad formal al interior de la acción popular, a partir de una visión mucho más restringida de la que tuvo en cuenta el legislador de 1998 y a su vez ampliamente superada por el constitucionalismo contemporáneo.

 

6.4. No obstante, se advierte que junto con el estímulo personal, concurren otras funciones de incentivo indirecto, esta vez no referidas al actor popular sino a terceros. A este respecto, la doctrina comparada sobre esta problemática identifica dos tipos de escenario en los que el incentivo indirecto permite reducir la cantidad de agentes oportunistas (free riders) cuya actuación incide en la falta de eficacia de los derechos e intereses colectivos, ante la ausencia de justiciabilidad.  Estos escenarios refieren a: (i) los réditos que la falta de estímulos confiere al sujeto que infringe el derecho o interés colectivo; (ii) el comportamiento de quién espera que otros asuman la defensa judicial de ese derecho o interés.

 

6.4.1. En cuanto a lo primero, debe partirse de considerar la índole de la afectación de los derechos e intereses colectivos, desde la perspectiva del individuo víctima de la vulneración.  Debido a que la afectación de los derechos e intereses colectivos refieren a la comunidad en su conjunto, la cuantificación individual de la misma es sustancialmente inferior al valor que habría de asumir el sujeto perjudicado para agenciar la defensa de dichos derechos o intereses comunes.  Esto lleva a que el agente vulnerador quede salvaguardado de acciones judiciales, debido al desincentivo generado por la mencionada diferencia, que genera una relación costo – beneficio abiertamente inequitativa para los sujetos afectados y/o interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos. Como lo explica la doctrina, la dificultad para que las personas asuman el agenciamiento de bienes colectivos radica en que esa diferencia de costo.  

 

Sobre el particular Stone, a partir del caso de la contaminación de fuentes hídricas, explica cómo “[e]l primer sentido en el que la corriente de agua no es titular de derechos tiene que ver con su legitimidad procesal.  La corriente de agua carece de ella. En general, no existe en el common law ninguna forma de oponerse a las acciones del que contamina salvo que lo haga un propietario ribereño de una zona más baja del río, es decir, otro ser humano que alegue la vulneración de su derecho.  Esta concepción del propietario ribereño como el titular del derecho de demandar ante los tribunales tiene un interés que va más allá de lo teórico.  Es probable que a los propietarios ribereños de las zonas más bajas del río no les importe la contaminación; puede ser que ellos mismos estén contaminando el cauce del río y que no quieran agitar las aguas del derecho; es probable que, desde el punto de vista económico, dependan del vecino que contamina.  Y, como es obvio, una vez que al valor de ganar en los tribunales se le descuentan los costos de presentar la demanda y las posibilidades de éxito, puede que la acción judicial no merezca la pena.  Considérese, por ejemplo, que mientras el que contamina puede estar perjudicando a 100 propietarios ribereños de la parte baja del río, con un costo agregado de 10.000 dólares al año, cada propietario ribereño por separado puede estar sufriendo un pérdida de tan solo 100 dólares, lo que probablemente no amerita que ninguno de ellos presente una demanda ante los tribunales o que siquiera tome la molestia y asuma los costos de garantizar que haya otros codemandantes que hagan rentable interponer la demanda.  Habrá todavía una probabilidad mayor de que surjan esas dudas cuando los demandantes potenciales consideren los obstáculos que el derecho pone en su camino.  Tienen que probar, por ejemplo, que han sufrido daños concretos; la “no razonabilidad” del uso que hace el demandado del agua; enfrentar el hecho de que existen recursos de nulidad frente a sus acciones, y superar las dificultades que plantean cuestiones como la causalidad múltiple o el derecho a contaminar por prescripción, entre otros.”^[100]

 

En el caso del ordenamiento jurídico colombiano, contrario al analizado por Stone, la acción popular faculta a los ciudadanos a agenciar derechos e intereses colectivos, como sucede con el medio ambiente sano.  Sin embargo, subsiste tanto en uno como en otro caso la necesidad que la relación costo – beneficio, frente a la presentación de la demanda judicial, resulte lo suficientemente atractiva para que el actor popular pueda verse recompensado en los gastos en que incurre.  De lo contrario, según la perspectiva expuesta, se generaría un estímulo a favor del agente que vulnera los derechos e intereses colectivos, quien tendría la virtual garantía que las acciones judiciales destinadas a que cese su comportamiento no se llevarían a cabo, debido a su falta de atractivo. Esto haría que se redujeran en gran medida los costos de oportunidad del acto vulnerador de los citados derechos e intereses, motivándose por tanto la conducta lesiva a esos bienes constitucionales.

 

6.4.2. En segundo lugar, la ausencia de incentivo también genera otro grupo de agentes oportunistas, esta vez referidos a quienes, en razón de la falta de atractivo antes explicada, se niegan a hacer uso de las acciones judiciales destinadas a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos.  Esto en el entendido que ante la ausencia de mecanismos legales que recompensen el esfuerzo personal y financiero que involucra el ejercicio de la acción judicial, el afectado adopta la decisión de esperar que sea otra persona la que se encargue de asumir esas cargas, para luego hacerse receptor de los beneficios, en términos de exigibilidad de los derechos e intereses colectivos, sin tener que asumir los costos enunciados. En cambio, si la legislación sobre tal exigibilidad judicial prevé determinadas recompensas para quien asume el costo derivado de la actividad litigiosa, esos agentes oportunistas podrían tener incentivos para asumir, por ellos mismos, la defensa de los bienes colectivos.^[101]

 

6.5.  Finalmente, de acuerdo con la normatividad derogada por la legislación objeto de examen, el incentivo económico cumple un papel de redistribución de los recursos financieros destinados al acceso a la administración de justicia.  Según tuvo oportunidad anteriormente, una de las fuentes de ingreso del FDIC, administrado por la Defensoría del Pueblo, son los incentivos reconocidos en las acciones populares promovidas por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los que renuncia el particular que ejerce dicha acción.  Del mismo modo, se explicó cómo el FDIC tiene entre sus funciones la de financiación de las acciones populares que resulte conveniente respaldar con recursos del Fondo, a partir de criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, aspecto que  considero necesario enfatizar, la situación económica de los miembros de la comunidad. 

 

Como se observa, el legislador comprendía que la actividad desplegada por el actor popular acarrea costos identificables, los cuales podrían configurar una barrera para el acceso a la administración de justicia para aquellas comunidades que, en razón de sus circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta, carecen de los recursos para asumir tales cargas.  Por ende, autoriza al aparato estatal para que, a través del FDIC, financie la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos de esas comunidades.  Con todo, no deja la financiación de ese Fondo únicamente a cargo de los ingresos fiscales ordinarios, sino que también conforma sus recursos a través de diversas fuentes, entre ellas algunas modalidades de incentivo económico.  Esta opción legislativa, sin duda alguna, tenía un propósito redistributivo, en la medida en que utiliza los recursos propios del incentivo en los casos analizados para permitir, en términos materiales, la exigibilidad de los derechos e intereses colectivos de las poblaciones más vulnerables. Además, el impacto de ese efecto redistributivo es considerable.  Según cifras documentadas a la Corte por la Defensoría del Pueblo y expresadas en la ponencia original, el rubro de multas e incentivos significó recursos para el FDIC de $172 millones en el ejercicio fiscal de 2007, $176 millones para 2008, $155 millones para 2009 y $371 millones para 2010. 

 

7.  Es con base en las razones anotadas que concluyo que la norma demandada sí involucraba un tratamiento regresivo y carente de justificación constitucionalmente admisible. Sobre este particular debe partirse de señalar que la aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.  Esta es la materia tratada en la sentencia C-372/11, oportunidad en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos mensuales.  Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales.  Ello debido a que haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el interés económico para recurrir. Esta situación no acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.

 

7.1. Antes de adelantar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte demostró que el proceso laboral, en general, y el recurso de casación, en particular, son mecanismos destinados a lograr la exigibilidad judicial de derechos sociales, específicamente el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, la sentencia previó los siguientes argumentos:

 

“Como se indicó en apartes previos, la previsión de garantías judiciales para la exigibilidad de los derechos fundamentales es una obligación del Estado que se desprende de la dimensión objetiva de estos derechos. Igualmente, es una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva.

 

Ahora bien, la implementación de tales garantías es una actividad que requiere no solamente la expedición de normas que regulen la materia, sino también la creación de una institucionalidad que permita resolver de manera oportuna las controversias traídas ante la jurisdicción, y de la destinación de recursos para mantener y ampliar esa institucionalidad en la medida que las demandas de justicia crezcan. Por tanto, la previsión de garantías judiciales para hacer justiciables los derechos fundamentales es una faceta prestacional y de desarrollo progresivo.^[102]

 

Ciertamente, como se indicó en la sentencia C-318 de 1998^[103], la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales “(…) apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado”. En consecuencia, es una obligación de naturaleza prestacional que depende para su plena realización de que el Legislador defina los cauces que permitan su ejercicio y destine los recursos necesarios para el efecto.

En tanto la previsión de garantías judiciales para la realización de los derechos fundamentales comprende ciertos contenidos prestacionales, su desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión. Esto significa que una vez ampliado el ámbito de cobertura de tales garantías, cualquier retroceso debe someterse a un escrutinio estricto de constitucionalidad en el que el juez constitucional debe examinar minuciosamente la justificación en la que se basa la medida. La justificación que provea el Congreso deberá relacionarse con la garantía de otros derechos fundamentales, de modo que la medida regresiva no implique un sacrificio desproporcionado en términos de otros principios constitucionales y derechos fundamentales.”

 

En ese orden de ideas, la Corte consideró que la medida regresiva, en primer término, resultaba desproporcionada. Para ello se tuvo en cuenta que si bien dentro de los antecedentes legislativos de la norma analizada, se explica que la Ley 1395 de 2010 tiene por objeto descongestionar el sistema judicial, no existía evidencia que ese objetivo fuera cumplido en el caso particular, por el aumento de las cuantías para recurrir en casación. Para la Sala, “…a pesar de que la medida sí disminuirá el número de recursos de casación, ello no se traduce en la descongestión de la jurisdicción laboral. La medida no soluciona los problemas de mora judicial en las instancias y en los despachos de los jueces de inferior jerarquía, cuyo trabajo tiene una incidencia directa en la cantidad de procesos que van a ser conocidos por la Sala Laboral, ni reducirá el número de controversias conocidas en general por la jurisdicción laboral. La medida solamente conduce a reducir la carga de trabajo de la Sala de Casación Laboral, lo cual no puede identificarse con el concepto de descongestión judicial.^[104] Por lo anterior, la Sala concluye que el medio no es idóneo para el alcanzar el fin propuesto ni mucho menos conducente.” Además, la medida tampoco se mostraba necesaria, en tanto existían otras alternativas para lograr el fin propuesto, estas sí dirigidas a conjurar los problemas estructurales de la justicia laboral, entre ellas la reestructuración de los procesos, el aumento de recursos, mayor contratación de servidores judiciales, etc.

 

7.2. De otro lado, la Sala consideró que la medida analizada era desproporcionada en sentido estricto, entre otras razones, por el hecho que excluía del acceso a la administración de justicia a un grupo poblacional que está en desventaja dentro del proceso judicial.  Recordó la Corte que la concepción constitucional del procedimiento laboral parte de advertir la evidente diferencia de capacidades y recursos entre el empleador y el trabajador.  Esto implica que las medidas legislativas que imponen requisitos más gravosos para este, irrogan mayores cargas en razón de dicha situación de desigualdad y, por ende, deben ser sometidas a un análisis de constitucionalidad especialmente riguroso. En términos de la Corte, “… el legislativo debe tener en consideración que el procedimiento laboral hace efectivos los derechos consagrados en la referida disposición y, además, cuenta con unas características que lo diferencian de los demás procedimientos establecidos en la legislación colombiana. Por ejemplo, el procedimiento parte del supuesto de que las partes intervinientes en el litigio no se encuentran en un plano de igualdad, toda vez que se presenta una diferencia económica derivada de la relación capital-trabajo. Ello significa que las reglas de cada juicio deben estar encaminadas a garantizar a quienes no cuentan con la capacidad económica suficiente, es decir, a los trabajadores por regla general, la facilidad de gozar de las mismas oportunidades de quien tiene recursos para garantizar su propia defensa. Por ello, una disposición que afecte gravemente la posibilidad de acceder a un determinado recurso judicial en materia laboral, más aún cuando el criterio utilizado es el económico, implica una vulneración de las garantías laborales.”

 

7.3. A las anteriores consideraciones, la Corte agregó que la medida legislativa no solo incumplía criterios de razonabilidad y proporcionalidad, sino que también infringía la prohibición de regresividad de la faceta prestacional de los derechos fundamentales, en el caso estudiado, el derecho de acceso a la administración de justicia. Para ello, señaló que el Congreso no había justificado suficientemente las razones que llevaban a imponer mayores restricciones de acceso al recurso de casación en materia laboral, incumpliéndose con ello el deber de motivación suficiente antes mencionado. Por ende, determinó que la reforma legal analizada “…no fue justificada en los términos que exige la jurisprudencia constitucional. Como se indicó anteriormente, no toda medida regresiva es proscrita por el ordenamiento constitucional, pero para que pueda ajustarse a la Carta debe ser justificada en términos de realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras opciones disponibles. En el presente caso y como se determinó en el juicio de proporcionalidad, no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales. Además, no fue acompañada de ninguna justificación de porqué una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial. || La Sala advierte que lo anterior no significa que el legislador no pueda hacer cambios en la determinación de la cuantía para acceder a un recurso, sino que al hacerlo debe justificar la necesidad de la medida y tener en consideración la naturaleza del recurso que pretende regular y que la finalidad de la reforma esté dirigida a la protección de otros derechos fundamentales. En este sentido, es preciso recordar que al juez constitucional no le corresponde determinar qué cuantía sí es proporcionada, sino analizar las justificaciones dadas en cada caso por el Congreso y los demás órganos que participan en la elaboración de las leyes, para determinar si en el caso concreto se ajustan a la Carta.”

 

A partir de las consideraciones anteriores, la Corte declaró inexequible el precepto acusado.

 

8. Según lo expuesto, se advierte que la jurisprudencia constitucional reconoce que la regulación legislativa y, de manera amplia, la actividad estatal respecto a los derechos sociales, está sometida a los principios de progresividad y prohibición prima facie de regresividad.  Del mismo modo encuentro que, conforme decisiones recientes del Pleno, de las que se aparta la mayoría, el carácter vinculante de estos principios no solo es predicable de los derechos sociales, sino también de, entre otros, (i) la faceta prestacional de otros derechos, como el acceso a la administración de justicia; y (ii) los mecanismos destinados a la justiciabilidad de los derechos sociales. 

 

9.  Trasladados los argumentos anteriores al caso planteado, se tiene que la eliminación del incentivo prevista en la disposición acusada, es una medida regresiva e injustificada, que contraría la Constitución.  Esto a partir de los argumentos siguientes:

 

9.1. Las tesis planteadas en este salvamento de voto se dirigen a demostrar que (i) las acciones populares son un mecanismo que concurre a la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en tanto la eficacia, protección y garantía de los derechos e intereses colectivos guarda incidencia directa con la vigencia de aquellos; y (ii) que el incentivo económico derogado cumplía con cuatro tipos de funciones, relativas a la compensación del esfuerzo personal y financiero que adelanta el actor popular; la equiparación de cargas procesales entre el actor popular y el sujeto, organización o entidad responsable de la afectación de derechos e intereses colectivos; el estímulo para la exigibilidad judicial de los mismos y el desincentivo correlativo para agentes oportunistas; y la redistribución de los recursos destinados al financiamiento de acciones populares para la defensa de derechos e intereses colectivos de, entre otras, las comunidades más vulnerables.

 

9.2. A juicio de la mayoría, la eliminación del incentivo en las acciones populares no es una medida regresiva de derechos sociales y/o de la faceta prestacional de otros derechos constitucionales.  En criterio del Pleno, esta vulneración constitucional no concurre puesto que la exclusión del incentivo era apenas un asunto incidental dentro una acción judicial que no tiene carácter principal o exclusivo para la protección de los derechos sociales.  Difiero de esta posición, que estimo formalista y apartada de la complejidad jurídica que plantea el incentivo.  En cambio, considero que la respuesta al problema jurídico planteado es afirmativa, pues los efectos de la Ley acusada inciden en la exigibilidad de los derechos sociales, al menos por tres tipos de razones, a saber (i) la imposición de cargas desproporcionadas, que limitan las posibilidades de acceso a la acción popular; (ii) el desestímulo para la exigibilidad judicial y la consecuente disminución del costo de oportunidad para la vulneración de los derechos e intereses colectivos; y (iii) la afectación grave de la fuente de financiación del FDIC, que soporta el acceso a las acciones populares de las comunidades vulnerables.

 

9.3.  De acuerdo con la jurisprudencia explicada y, particularmente las consideraciones expresadas por la Corte en la sentencia C-459 de 2004, reafirmo la conclusión según la cual el incentivo económico a favor de la acción popular, era un mecanismo que impedía que el ejercicio de la actividad judicial constituyera una carga desproporcionada para el ciudadano interesado en el agenciamiento de derechos e intereses colectivos.  Se ha explicado en este salvamento cómo asumir la defensa de estas garantías en sede judicial, involucra un esfuerzo personal y financiero significativo, por lo que el ordenamiento exigiría un comportamiento excesivamente oneroso al ciudadano mencionado, si no existiera mecanismo alguno que contemplara la posibilidad de compensación de tales gastos.  Es evidente que ante la falta del incentivo, la acción popular solo podría ser asumida por individuos decididamente altruistas, que valoraran con mayor intensidad el beneficio común que los intereses particulares y que, además, tengan una capacidad económica significativa, que les permita asumir los costos citados, que se tornan irrecuperables.

 

Esta dificultad, contrario a lo expresado por la mayoría, no se reduce a la limitación de las posibilidades jurídicas de recobrar los recursos invertidos por el actor popular, sino que también tiene implicación directa en el acceso a la justiciabilidad de los derechos constitucionales, entendido desde una perspectiva sustantiva.  En efecto, no basta con que el ordenamiento jurídico prevea la existencia formal de recursos judiciales sino, como lo explica el derecho internacional de los derechos humanos, esos recursos son acordes con los postulados del Estado Constitucional cuando se muestran efectivos.  Ello quiere significar, entre otros asuntos, que los ciudadanos deben contar con herramientas que faciliten el acceso a la jurisdicción, lo que a su vez proscribe la imposición de barreras injustificadas, jurídicas o materiales, para obtener la exigibilidad judicial de los derechos. 

 

Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional sostiene que las condiciones anotadas sirven de límite y marco de referencia para la actividad legislativa de definición concreta de los procedimientos.  A este respecto, en la sentencia C-426/02 la Sala expresó que “[s]iendo el acceso a la administración de justicia también un derecho de configuración legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulación y ejecución material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su núcleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y la prevalencia de los demás derechos fundamentales. Esto conduce a que su desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco jurídico de aplicación que comprende en su parte más íntima los derechos de acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de acción-, a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad. (…) El derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.”

 

Llevados estos argumentos al caso planteado, se tiene que la eliminación del incentivo impone mayores cargas a los sujetos interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos, afectándose con ello el acceso a la exigibilidad judicial de los mismos, puesto que la hace mucho más onerosa y carente de herramientas jurídicas de compensación del esfuerzo personal y financiero, existentes en la legislación derogada.  Este factor permite acreditar el carácter regresivo de la medida legislativa, pues implica un retroceso en las posibilidades de reconocimiento jurídico, en sede judicial, de los derechos sociales anejos a los mencionados intereses y derechos.

 

9.4. La derogación del incentivo también conlleva consecuencias en términos de la eficacia de los derechos sociales.  Se ha explicado cómo el estímulo para la formulación de acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que deben incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneración de los mismos.  En términos simples, si existen mecanismos legales que incentiven la promoción y defensa de los derechos e intereses colectivos, los mencionados agentes tendrán que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos, puesto que deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos derechos e intereses, concurrirán ciudadanos interesados en su defensa, motivados no solo por el principio de solidaridad, sino también por la recompensa contenida en el incentivo económico. En cambio, eliminado el incentivo, las probabilidades de que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e interese colectivos disminuyen, lo que reduce correlativamente el costo de oportunidad que tiene el agente para vulnerarlos, configurándose con ello un incentivo perverso para su desconocimiento.

 

El caso de la protección del medio ambiente sano, utilizado en varias oportunidades en este salvamento de voto, explica bien el asunto expuesto.  La limitación de los efectos ambientales de las empresas que contaminan tiene un valor económico considerable en la producción de los bienes y servicios correspondientes. Los agentes empresariales asumen ese valor de manera directamente proporcional al costo de oportunidad que se derivaría de no asumirlo.  Sociedades y ordenamientos jurídicos que tengan mecanismos efectivos de defensa del ambiente, que involucren sanciones efectivas a las empresas que contaminen, incentivan a los agentes a limitar su daño ambiental.  En cambio, cuando esas sanciones y responsabilidades son menos probables, por ejemplo porque adelantar los procesos judiciales para el efecto resulta excesivamente costoso, los agentes empresariales se tornan en oportunistas y contaminan el ambiente, pues no deben asumir los costos de esa práctica y, antes bien, aumentan su ganancia a partir de esa falta de responsabilidad.

 

Lo anterior permite concluir que las medidas legislativas que impongan mayores cargas al actor popular, desincentivan la formulación de acciones populares, lo que afecta el nivel de garantía de los derechos e intereses colectivos.  Por ende, se está ante una medida de naturaleza regresiva, en los términos expuestos.

 

9.5.  Por último, el carácter regresivo de la medida también se explica por los efectos que tiene en términos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos de las comunidades más vulnerables. El incentivo económico derivado de acciones populares en que el Estado es demandante o que es objeto de renuncia por el actor popular particular, es fuente importante de ingresos del FDIC, el cual encuentra entre sus funciones la financiación de las acciones populares promovidas a favor de comunidades vulnerables.  En tal sentido, la eliminación de esos recursos impone, nuevamente, limitaciones a la exigibilidad judicial de derechos e intereses colectivos, esta vez porque restringe los recursos existentes para la asunción de los costos procesales en los procesos referidos a las mencionadas comunidades.  Esta circunstancia refuerza la naturaleza regresiva de la medida objeto de análisis.

 

Esta conclusión no es desvirtuada por la posición mayoritaria.  Para el Pleno, la afectación al financiamiento del FDIC era marginal, puesto que ese Fondo podría ser complementado con otros recursos.  Sin embargo, no se evidencia en la posición del Pleno ninguna prueba de ese carácter contingente, contrario a como se explicó en la ponencia original, donde se hacía referencia expresa a la afectación económica del FDIC en razón de la derogatoria del incentivo.

 

9.6. Concuerdo con la mayoría en que el juicio de proporcionalidad de la medida objeto de examen es de carácter intermedio.  Sin embargo, al aplicar ese juicio a partir de los supuestos explicados en este voto disidente, se llega a una conclusión opuesta a lo decidido por la Sala, como se explica a continuación.

 

9.7. Según se evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo económico fue doble.  De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la retribución económica.  De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos.  En ese sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e intereses colectivos.  Así, en la exposición de motivos de la iniciativa se señala que “El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales. || La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección le atañe a todos los ciudadanos, sin necesidades de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos. || En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales. || Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.”

 

Un análisis de mayor profundidad sobre los objetivos de la derogatoria, fue realizado por el Congreso en el informe de ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes.^[105]  A partir de estudios efectuados por la Corporación Excelencia en la Justicia, los ponentes señalaron que las acciones populares, aunque no tenían un grado de utilización similar a otras acciones constitucionales, como la tutela, en todo caso generaban una carga significativa a la jurisdicción contenciosa administrativa, frente a la cual debía hacerse frente en aras de evitar la congestión.  Indicaron, en relación concreta con la materia del proyecto de ley, que el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 cumplía con una finalidad importante de equiparación en las cargas procesales, aunque resultaba aconsejable someterlo a reformas que evitaran el abuso.  Estas reformas se mostraban urgentes para el caso del incentivo regulado por el artículo 40 ejusdem, puesto que entregar al actor popular un porcentaje fijo de lo recuperado en acciones destinadas a la defensa de los recursos estatales, podía tornarse en un estímulo perverso, habida consideración de los altos montos que solían tener esas recompensas.  Sobre el tópico, el informe de ponencia expresó:

 

“Frente al incentivo del artículo 39 (entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales para quien impulsa la acción) indica que “parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, es decir, promover el uso de las acciones y eliminar eventuales desequilibrios entre las partes”, señalando que es necesaria “una regulación más precisa del incentivo que permita al juez que conoce la acción” tasar la asignación del incentivo, o acumularlo “cuando se trate de la protección del mismo bien a través de distintas acciones”.

 

Respecto del incentivo del artículo 40 (15% del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular en los casos sobre moralidad administrativa) expresa la mencionada Corporación que “Allí el incentivo económico ya no parece dirigirse a asegurar que el demandante pueda cubrir los gastos en los que incurre para la defensa del interés colectivo asociado a la moralidad pública, ni a generar un balance entre este y el Estado […] Ese incentivo se parece más a una recompensa que da el Estado a quien, a través de una acción popular, le permite recuperar recursos afectados por violaciones a la moralidad administrativa. En este caso, los incentivos económicos se pueden convertir en estímulos perversos para la presentación de acciones populares de manera indiscriminada, en la medida en que el monto de los mismos resulta muy atractivo para los particulares.”

 

En ese orden de ideas, la Corporación Excelencia en la Justicia en el citado informe concluye en la pertinencia de analizar el igualar económicamente el incentivo del artículo 40 con el del artículo 39, de pensar en sanciones específicas a los accionantes temerarios, la reducción de incentivos en los casos de pluralidad de acciones frente a un mismo supuesto de hecho, y el analizar establecer como requisito para el incentivo económico la participación activa del demandante en el proceso.”^[106]

 

Sin embargo, a pesar que la ponencia acogió esas consideraciones, concluyó que la solución para la problemática planteada era la eliminación del incentivo.  En este caso la argumentación de la ponencia es contradictoria, pues advierte que la sobrecarga en acciones populares estaba basada en los “efectos perniciosos del incentivo”, lo que hacía necesario “mejores regulaciones que impidan, o la menos frenen, el uso de los incentivos como un mecanismo que acabe aumentando la cantidad de procesos en litigio por personas que no se valen de la consideración social en su interposición.”

 

Con base en lo expuesto, concuerdo con la mayoría en el argumento según el cual la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas.  En efecto, la defensa del erario público, evitar la congestión judicial y promover comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad, son asuntos que están estrechamente relacionados con la vigencia de diversos bienes constitucionales, como la celeridad en la prestación del servicio público de administración de justicia y el uso adecuado de los recursos del Estado y de los entes territoriales.

 

9.8.  No obstante, conclusiones diferentes a las aceptadas por la mayoría son predicables frente a la necesidad de la medida legislativa analizada.  Debe resaltarse que el razonamiento que subyace a la justificación de la derogatoria del incentivo económico de las acciones populares es que el instrumento, a pesar de su innegable valor como estímulo para la defensa de derechos e intereses colectivos, daba lugar a abusos en el ejercicio de la actividad jurisdiccional, por parte de agentes no interesados en la defensa de dichos derechos e intereses, sino en el logro de recompensas económica.  Este argumento, en mi criterio, presenta insalvables dificultades, que le restan suficiencia para justificar una medida regresiva.

 

Es evidente que todo derecho, garantía o prerrogativa jurídica, entre ella la posibilidad de formular acciones judiciales, es susceptible de abuso.  Con todo, de esta situación no se sigue que ante el ejercicio abusivo deba eliminarse la posición jurídica correspondiente. Aunque en el caso planteado la Ley 1425 de 2010 no eliminó la facultad de formular acciones populares, he explicado mediante los argumentos anteriores que el incentivo económico es una herramienta jurídica con incidencia directa en el acceso material y efectivo a ese mecanismo de defensa de derechos e intereses colectivos. Incluso, del análisis de los antecedentes legislativos de dicha normatividad se infiere que el Congreso advirtió la importancia del estímulo mencionado, de modo que previó que la solución a los abusos, que ciertamente han sucedido, era imponer una regulación más rigurosa y ampliar los poderes del juez contencioso, a fin de reducir la posibilidad de concurrencia de demandantes oportunistas.

 

Esta última comprobación es importante, puesto que demuestra que dentro del trámite legislativo resultaba claro que existían otras medidas que permitían cumplir con los objetivos de la regulación objeto de análisis, remedios que prescindían de la derogatoria del incentivo.  Por ende, desde el mismo trámite de la medida regresiva existía evidencia de que esta no era necesaria.  Es significativo que durante varias instancias del debate legislativo, el Congreso expresara la importancia del incentivo, en términos de accesibilidad material a la acción popular, lo que incluso llegó a motivar que se presentaran fórmulas alternativas, tendientes a regular el incentivo en aras de prevenir los abusos de algunos actores populares, pero en todo caso manteniéndose la figura, habida cuenta de esa importancia para la operatividad de la acción constitucional. 

 

Esta alternativa se hace evidente en la ponencia para tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, al indicarse que al menos frente al incentivo económico regulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, era procedente la reforma más no la derogatoria.  Así, se señaló que  “Como bien se señala en la Exposición de Motivos y en las Ponencias rendidas ante la Comisión y la Plenaria en la Cámara Baja, las recompensas que el Estado ha debido pagar por las demandas incoadas han estimulado la generación de grupos de personas que de forma indiscriminada se convierten en accionantes con el propósito exclusivo de obtener un pago en dinero y han generado, en el caso de las Administraciones territoriales, serias dificultades financieras que alteran y entorpecen el desarrollo normal de las actividades propias de la cosa pública en vez de perseguir la protección del bien comunitario. || En el caso del artículo 39 el estímulo en dinero (entre 10 y 150 salarios mínimos) se da en virtud de la necesidad de atender los gastos propios de la demanda para la defensa de un interés de grupo y para contrarrestar un posible desbalance o desequilibrio entre quien acciona y grupos de poder económicos significativos. En apariencia, no produce una lesión tan importante al patrimonio del Estado como aquella que puede ocasionar el cobro de la recompensa establecida en el artículo 40, relativo a la defensa de un interés de grupo cuando este tiene que ver con la moral administrativa. Así, personas inescrupulosas presentan indistintas demandas para obtener, conforme lo señala el texto del artículo, una recompensa equivalente al “quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular” pues, en tratándose de acciones relativas a la moral administrativa, su monto se convierte en botín llamativo para quienes, subrepticiamente, las utilizan en beneficio particular y no colectivo, popular o de grupo. La regla general indica que las acciones a que se refiere el artículo 40 involucran grandes contratos y, por ende, cuantiosas sumas de dinero.”^[107]

 

Estas variables intermedias, que asumen la problemática del abuso en el ejercicio de las acciones populares y, a su vez, reconocen la necesidad de preservar, bajo algunas condiciones, la figura del incentivo económico, son expresadas con mayor detalle en la ponencia para cuarto debate ante la Plenaria del Senado.  En ese documento se expresó que durante el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, se expusieron diversas posiciones que abogaban por la regulación del incentivo económico, más no por su eliminación.  Así, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992, el ponente trajo a consideración de la Plenaria los argumentos siguientes:

 

“Sin embargo, distinguidos miembros de la Comisión Constitucional del Senado formularon sus reparos frente a la posibilidad de eliminar totalmente los estímulos en dinero de las acciones populares de que se trata. A juicio de importantes y muy calificados Senadores de la Comisión Constitucional, los incentivos deben subsistir. En su sentir, el déficit democrático del país hace necesario su mantenimiento. Afirman que la participación ciudadana necesita estímulos en Colombia y piensan que su permanencia disminuye los altos índices de corrupción que imperan entre nosotros. Aún así, reconocen que el ideal jurídico y ciudadano no puede ser otro que el despliegue de una conducta solidaria desinteresada que busque, a través de las acciones populares, obtener la protección de los derechos e intereses colectivos, la reparación de los daños ocasionados a un número plural de personas y la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos sin que para ello sea menester cobrar por este ejercicio.

(…)

El número de acciones populares presentadas en el último tiempo en el país ha crecido de manera importante no en razón de la protección de derechos colectivos sino en virtud del accionar de personas que persiguiendo una recompensa agreden sin consideración los presupuestos públicos y las finanzas territoriales en detrimento de los ciudadanos y de las regiones. Son tales los casos que, en veces, se constituyen grupos especializados de personas con este único propósito y su empeño los lleva, incluso, a la recurrente presentación de demandas sobre un mismo tema o, lo que es peor, a la presentación simultánea de acciones en diversos lugares de la geografía nacional.

 

Afirmaciones tan contundentes como las expresadas durante la valoración del texto del proyecto por los miembros de la Comisión Primera del Senado en el sentido de creer que la defensa de lo público debe primar en todo caso y que el sentido de esa primacía ha de ser amplio, ratifican la necesidad de defender lo público por ser público y no por un porcentaje de dinero. La defensa judicial de la Nación ha de ser siempre bienvenida pero no puede ser siempre bienvenido un incentivo que lesione el interés comunitario.

 

El Ponente, sin embargo, desea transmitir a la Plenaria las observaciones planteadas por calificados Senadores de la Comisión Constitucional del Senado en cuanto a la necesidad de revisar hasta dónde debe ser absoluta la derogatoria de las recompensas en razón a que, en su criterio, en forma eventual ellas han servido a la causa de la lucha contra la corrupción. El Gobierno del Presidente Santos parecería estar de acuerdo con el análisis de esa probabilidad para evaluar, en último término, la conveniencia de mantener hacia el futuro un incentivo selectivo y limitado para asuntos determinados por la ley. Por ello, el Ponente, sin renunciar a los propósitos y objetivos enunciados en los párrafos anteriores de la presente proposición, presenta a consideración de la Plenaria de la Corporación, para lo de su competencia, las recomendaciones que sugirieran el Senador Luis Carlos Avellaneda y respetables litigantes particulares.

 

De acuerdo con lo anterior, tres son las variables propuestas en el caso del artículo 39, a saber:

 

1. No procede el pago de incentivos cuando la demandada sea una entidad pública.

2. Cuando la demandada sea una entidad territorial estos incentivos se reducirán en un 50%.

3. No procede el pago de incentivo cuando la demandada sea una Entidad Territorial.

 

Con respecto al artículo 40 no presentan propuesta de cambio al texto actual y, en consecuencia, no se oponen a su derogatoria.

 

No falta en los medios de la Administración quienes opinen que la solución debe ser de carácter intermedio y plantean la posibilidad de derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, al mismo tiempo, otorgar al demandante de una acción popular el derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales vigentes cuando quiera que la demanda sea interpuesta contra una persona natural o jurídica de derecho privado o cuando sea interpuesta contra una persona de derecho público para proteger los derechos e intereses colectivos previstos en los ordinales a) y c) del artículo 4º de la misma Ley 472 de 1998.”^[108]

 

9.9. Como lo ha contemplado la Corte en casos anteriores, la constitucionalidad de medidas regresivas de derechos sociales o de la faceta prestacional de otros derechos constitucionales, depende entre otros factores, del análisis cuidadoso de la regulación alternativa a dichas medidas.  En el caso planteado, se encuentra que el Congreso expuso posibilidades intermedias de normatividad, que avalaran la existencia del incentivo económico, pero lo sometieran a restricciones y condiciones, dirigidas a eliminar el abuso en la formulación de las acciones populares. No obstante, esas medidas fueron desestimadas sin ninguna clase de análisis o justificación, privilegiándose aquella más regresiva, como es la eliminación del incentivo.

 

Debe resaltarse, en la misma línea de análisis, que el legislador se concentró en vincular el incentivo económico con el abuso en determinados casos identificables, pero dejó de tener en cuenta las demás funciones de ese estímulo, evidenciadas en este salvamento de voto y estrechamente vinculadas con el acceso a la acción popular y la protección de los derechos e intereses colectivos.  Este tipo de estudio por parte de legislador, incumple con los parámetros que la jurisprudencia constitucional dispone frente a la promulgación de medidas regresivas.  Sobre el particular, debe enfatizarse en que la adopción de esa clase de políticas debe basarse en un análisis juicioso de la necesidad de la medida, que excluya motivadamente otras opciones menos gravosas en términos de prohibición de regresividad.  En el caso objeto de estudio, aunque esas alternativas fueron propuestas, no tuvieron cabida dentro de las cámaras, bajo la persistencia de argumentos relacionados con el abuso en el ejercicio de la acción y la protección de las finanzas territoriales, razones que son aceptadas sin más por la mayoría de la Corte.  Sin embargo, dejó por completo de analizarse si tales opciones eran pertinentes, o si lograrían resultados similares en términos de desestímulos de agentes oportunistas.

 

De otro lado, debe también advertirse que el legislador tenía a su haber distintas opciones para lograr el propósito mencionado.  Así, bien podía facultar a los jueces para, en cada caso concreto, decidir acerca de la procedencia del incentivo económico, a partir de parámetros definidos como (i) la incidencia material de la acción popular presentada, frente a la vigencia de los derechos e intereses colectivos; (ii) el nivel de participación del actor popular en el trámite judicial; (iii) el carácter sistemático o no de la acción popular; o (iv) la índole de la vulneración de los derechos e intereses colectivos. Medidas de esta naturaleza limitan el abuso en el ejercicio de la acción, sin sacrificar el incentivo económico y, con él, el acceso material a la justiciabilidad de derechos e intereses colectivos. 

 

Adicionalmente, no puede perderse de vista que incluso bajo la legislación vigente existen herramientas que facultan al juez para, en los casos en que se encuentre que la finalidad de la acción popular es evidentemente abusiva, imponer sanciones que eliminen el reconocimiento del incentivo económico o determinar penas pecuniarias contra las partes que actúen de mala fe.  Así, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 determina que (i) el demandante en la acción popular podrá ser condenado a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe; y (ii) si cualquiera de las partes incurre en mala fe, el juez está investido de la facultad de imponer una multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales, suma que será destinada al FDIC.  Esto sin perjuicio de las demás acciones a las que haya lugar.

 

En suma, no está acreditada la necesidad de la medida, comprendida como la exclusión de otras políticas menos regresivas, circunstancia que afecta la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. Esto en el entendido que el Congreso no demostró con suficiencia una relación de causalidad entre algunos casos, incluso sistemáticos, de abuso en el ejercicio de la acción popular, y la obligatoriedad de eliminación del incentivo económico, de manera definitiva y absoluta, haciéndose abstracción de otras medidas alternativas menos gravosas.

 

9.10. El suscrito magistrado también encuentra que la Ley 1425 de 2010 no cumple con un juicio de proporcionalidad específico, puesto que la derogatoria del incentivo afecta irrazonable y desproporcionadamente la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos, además que implica idéntico tratamiento frente al actor popular e incide desfavorablemente en la distribución de recursos económicos para el acceso a las acciones populares por parte de las comunidades más vulnerables.

 

Se ha insistido en que el incentivo económico de la acción popular cumple el propósito de equiparar al actor popular frente al agente responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos.  Esto a través de una recompensa económica que busca retribuir los esfuerzos personales y financieros en los que incurre por la defensa del interés general. Ello en el entendido que, de manera general, el responsable de la afectación de los citados derechos e intereses tiene un poder fáctico sustancialmente superior que el de los ciudadanos individualmente considerados. Por ende, privar de ese incentivo hace que el actor popular deba, en todos los casos, asumir cargas públicas irrazonables, merced de su imposibilidad de retribución posterior, asunto en el que ha insistido la jurisprudencia constitucional.

 

Esta última situación incide negativamente, como ya se ha explicado, en la vigencia de los derechos e intereses colectivos, puesto que ante la existencia de una carga supererogatoria para el actor popular, se restringe en grado sumo el interés en asumir el ejercicio de la acción constitucional, lo que necesariamente genera incentivos para que agentes oportunistas vulneren esos derechos e intereses, debido a la potencial ausencia de sanción jurídica por ese comportamiento.

 

Finalmente, la eliminación de los incentivos desequilibra el mecanismo legal previsto para la financiación de las acciones populares de las comunidades más vulnerables, a través de la actividad del FDIC. Esto es particularmente lesivo, puesto que ante el mandato constitucional de proteger, de forma prevalente, los derechos de las personas en circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta, se requiere que concurran razones de primer orden para afectar los instrumentos destinados a la igualdad de oportunidades.  Como se ha señalado, estas razones no fueron explicitadas por el legislador, más allá de la recopilación de algunos casos de abuso, que en modo alguno pueden tener la virtualidad de denegar las demás funciones, constitucionalmente relevantes, del incentivo económico de las acciones populares. 

 

Conforme lo expuesto, concluyo que la Ley 1425 de 2010 es una medida regresiva que se opone a la Carta Política, por lo que resulta inexequible.

 

10. Esta posición subsiste, incluso respecto de varios de los argumentos que fueron avalados por el Pleno y de los cuales me aparto.  Así, a juicio de la mayoría, declarar la inexequibilidad del precepto acusado desconocería (i) la amplia libertad de configuración normativa que la jurisprudencia constitucional reconoce al legislador en materia de procedimientos judiciales; (ii) el hecho que la Ley 1425 de 2010 no deroga la acción popular, permaneciendo por ello inalterada la posibilidad de acceso a ese mecanismo de justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos; y (iii) que el incentivo económico ha perdido su naturaleza constitucional, en razón del uso abusivo del que ha sido objeto por parte de los actores populares.  Con todo, aunque las razones expuestas anteriormente son en mi criterio suficientes para justificar la inexequibilidad de la medida, hago referencia a las censuras expuestas que, es importante resaltar, fueron objeto de debate en la ponencia original no acogida por la mayoría.

 

10.1. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en tanto el artículo 150-10 C.P. confiere al Congreso la competencia para la expedición de códigos en todos los ramos de la legislación, el legislativo tiene una amplia competencia para fijar los procedimientos judiciales, sin que esté sometido a límites distintos que la vigencia de los derechos fundamentales, entre ellos el debido proceso, al igual que criterios de razonabilidad y proporcionalidad.  En ese sentido, la Sala ha expresado que “en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”^[109]   En ese sentido, puede válidamente el Congreso regular diversos aspectos, entre ellos,^[110] (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos; (ii) las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos; (iii) la radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta; (iv) los medios de prueba; y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.

 

Con todo, se ha explicado en este voto disidente que en el caso particular de los procedimientos destinados a la exigibilidad de derechos sociales o la faceta prestacional de otros derechos constitucionales, uno de los límites aplicables es la prohibición de regresividad.  De este modo, cuando la reforma legal, al imponer cargas o restricciones mayores para la justiciabilidad de los citados derechos, configura una medida regresiva, su constitucionalidad queda sujeta a las condiciones que la jurisprudencia de la Corte ha identificado, en los términos expuestos anteriormente.  En el caso analizado, he explicado cómo (i) los derechos e intereses colectivos guardan relación inescindible con la eficacia de los derechos sociales, razón por la cual los instrumentos destinados a la exigibilidad judicial de aquellos están sometidos a la prohibición de regresividad; (ii) el incentivo económico es un mecanismo que, entre otras funciones, impide que el acceso material a las acciones populares esté precedido de cargas desproporcionadas e irrazonables contra el actor popular, por lo que su eliminación es una medida regresiva; y (iii) dicha medida regresiva no cumple con las condiciones para su constitucionalidad. 

 

En ese orden de ideas, se tiene que aunque la Ley 1425 de 2010 fue expedida en uso de las amplias facultades legislativas en materia de fijación de los procedimientos judiciales, excede los límites que la prohibición de regresividad contiene, en tanto impone injustificadamente barreras para el acceso material a las acciones populares.  Por ende, no resulta válido concluir que la constitucionalidad del precepto reposa en la amplia competencia citada.

 

10.2. La mayoría sostiene que la acusación fundada en el desconocimiento del principio de progresividad es infundada, puesto que la reforma contenida en la Ley 1425 de 2010 se limita a la derogatoria del incentivo económico, más no de las acciones populares, ni de otros mecanismos para la protección de los derechos sociales y colectivos.  De esta manera, se conserva la plena posibilidad que los ciudadanos hagan uso de ese instrumento para la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos.

 

Considero que este argumento está basado en una concepción formal de los procedimientos judiciales, contrario al previsto por la jurisprudencia constitucional.  En efecto, se ha expuesto cómo no basta que el legislador prevea mecanismos de defensa judicial de los derechos constitucionales, sino que también es imprescindible que el ordenamiento jurídico disponga las herramientas necesarias para que ese acceso a la justicia sea posible, en términos materiales.  Quiere esto decir que el procedimiento debe estar desprovisto de barreras injustificadas, entre ellas cargas desproporcionadas para las partes.  En el asunto objeto de análisis, debido a la naturaleza de los derechos e intereses colectivos, el incentivo económico cumple evidentes funciones compensatorias y de equiparación, de modo que ante la inexistencia de ese instrumento, se generan cargas desproporcionadas e irrazonables para el actor popular, las cuales afectan la accesibilidad material al recurso judicial.  Además, estas dificultades de acceso tienen efectos directos en la vigencia de los derechos e intereses colectivos, a partir de estímulos que genera para su vulneración.  De este modo, la ausencia del estímulo económico derogado configura una medida regresiva injustificada, que afecta la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos.

 

Debo insistir en que el mandato de protección, vigencia y garantía de los derechos constitucionales, definido como principio pro homine, implica para el caso analizado, que las instancias de justiciabilidad de los derechos constitucionales no solo sean formalmente previstas por el ordenamiento, sino también operativas desde una perspectiva material.  Precisamente uno de los cambios cualitativos de la democracia constitucional contemporánea consiste en reconocer que el acceso a la justicia pasa no solo por la concesión de facultades a los ciudadanos libres e iguales, sino al reconocimiento de las diferencias y dificultades que tienen las comunidades para su interlocución con el apartado judicial.  Así, son del todo ineficaces, en términos de protección de derechos constitucionales, aquellos instrumentos de exigibilidad judicial que conllevan barreras de acceso, merced de su costo, nivel exagerado de esfuerzo personal para el agenciamiento de derechos, imposición de restricciones para poblaciones vulnerables (personas en situación de marginalidad económica y/o discapacidad, desplazados forzados, etc.), entre otras circunstancias fácticas. 

 

10.3. Buena parte de las razones que tuvo en cuenta el Congreso para derogar el incentivo económico en las acciones populares gravita alrededor de un argumento común: el estímulo objeto de derogatoria, aunque había sido previsto originalmente como un propósito valioso, como es motivar a los ciudadanos a agenciar la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos, había perdido su naturaleza y justificación constitucional, en razón del abuso por parte de determinados actores populares.  Por ende, resultaba necesaria su exclusión del ordenamiento legal.

 

Sin embargo, luego de analizados los antecedentes que dieron lugar a la Ley acusada, es imperativo llegar a una conclusión distinta. En la justificación de la medida regresiva, el Congreso apeló a una exposición general, que refiere a lo sumo a algunos casos puntuales de abuso en el ejercicio de la acción popular y detrimento de los recursos de las entidades territoriales.  No obstante, no se comprobó la ineficacia o impertinencia de las demás funciones del incentivo económico, identificadas en este salvamento de voto.  Este paso era imprescindible para comprobar la tesis de la desnaturalización antes aludida. Además, el legislativo dejó de determinar qué derechos o intereses colectivos se verían correlativamente beneficiados con la medida regresiva.  Salvo alusiones genéricas a la protección de los recursos de las entidades territoriales y la existencia de un número significativo de acciones populares sujetas al conocimiento de la jurisdicción contenciosa, el Congreso no expuso mayores razones que explicaran cuáles eran los beneficios de la medida adoptada, en términos de satisfacción de derechos constitucionales.  Esto se explica, en buena medida, en la ausencia de estudio acerca de las diferentes funciones del estímulo económico en el agenciamiento en sede judicial de derechos e intereses colectivos.

 

Inclusive, como también se demostró en apartes anteriores, la justificación del Congreso es equívoca, puesto que en algunos momentos evidenció la importancia del incentivo, en tanto mecanismo equiparador y compensatorio para el actor popular, para después decidir su eliminación, con base en el criterio del abuso del mismo por parte de algunos ciudadanos.   Esta forma de justificación es contradictoria, más aún cuando se mostraron en el mismo trámite legislativo, la presencia de fórmulas de regulación alternativa que cumplían el doble propósito de evitar el abuso y mantener el incentivo económico dentro de los fines constitucionalmente admisibles.  Por ende, la aludida desnaturalización de la herramienta legal no fue adecuada y suficientemente sustentada.

 

11.  Los argumentos expuestos en precedencia demuestran, en suma, que la Ley acusada incorpora una medida regresiva de los derechos e intereses colectivos, de carácter injustificado.  Esta disposición, a su vez, implica una afectación desproporcionada e irrazonable a las posibilidades materiales de acceso a la acción popular, a la vez que motiva la vulneración de los mencionados derechos e intereses. Por lo tanto, desestimados los diferentes contra argumentos planteados y verificada la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, la Corte debió a mi juicio declarar su inexequibilidad.  En la medida en que el Pleno adoptó una fórmula de decisión diferente que en mi criterio no es compatible con un entendimiento sustantivo y garantista de los derechos constitucionales y de las acciones instauradas para su protección, formulo el presente salvamento de voto.

 

Estos son los motivos de mi disenso.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado