Sentencia T-453/18

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Caso en que se negó reconocimiento de práctica jurídica

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Cumple el requisito pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales de la accionante

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Concepto

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance

El principio de confianza legítima funciona entonces como un límite a las actividades de las autoridades, que pretende hacerle frente a eventuales modificaciones intempestivas en su manera tradicional de proceder, situación que además puede poner en riesgo el principio de seguridad jurídica. Se trata pues, de un ideal ético que es jurídicamente exigible. Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos tienen frente a la estabilidad que se espera de los entes estatales, debe ser respetada y protegida por el juez constitucional

PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMAS-Alcance

PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMAS-Reiteración de jurisprudencia

PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y CONFIANZA LEGITIMA EN PRACTICA JURIDICA PARA ACCEDER A TITULO DE ABOGADA

DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION Y A LA LIBRE ESCOGENCIA DE PROFESION Y OFICIO-Vulneración por cuanto no se reconoció el tiempo laborado como judicatura ad honorem y se defraudo la confianza legítima creada en la accionante

DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION Y A LA LIBRE ESCOGENCIA DE PROFESION Y OFICIO-Orden a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de Justicia tener en cuenta como válido el periodo desempeñado por la accionante como judicante ad honorem en el Ministerio de Defensa Nacional

 

 

Referencia: Expediente T- 6.593.422

 

Acción de tutela instaurada por Jessica Lorena González García contra el Ministerio de Defensa Nacional

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)

 

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

Dentro del proceso de revisión del fallo de segunda instancia adoptado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 15 de diciembre de 2017, que confirmó la decisión proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 16 de noviembre de la misma anualidad, dentro del proceso de tutela promovido por Jessica Lorena González García, mediante apoderado judicial, contra el Ministerio de Defensa Nacional.

 

I. ANTECEDENTES

 

El 31 de octubre de 2017, la señora Jessica Lorena González García formuló acción de tutela en contra del Ministerio de Defensa Nacional, buscando la protección de sus derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso administrativo y a la libre escogencia de profesión u oficio.

 

A continuación la Sala resumirá los hechos narrados por la accionante:

 

1.     Hechos

 

1. El 22 de julio de 2016, Jessica Lorena González García finalizó y aprobó el plan de estudios del programa de derecho de la Universidad San Buenaventura de la ciudad de Cali^[1].

 

2. La accionante tuvo que trasladarse a Bogotá, ciudad en la que encontró un cupo en el Ministerio de Defensa Nacional como judicante ad honorem, esto con el fin de completar los requisitos legales para obtener el título de abogada. El 5 de septiembre de 2016, el Ministerio de Defensa Nacional, por medio del Memorando No. 2016-9692, la aceptó como pasante en el Grupo de Adquisiciones de dicha entidad^[2].

 

4. El 5 de junio de 2017, la actora culminó la práctica jurídica aludida y, en consecuencia, la entidad accionada expidió una certificación en la cual se dejó constancia de dicho vínculo, así: “Jessica Lorena González García (…) estudiante de la carrera de Derecho de la Universidad de San Buenaventura, sede Cali, desempeñó las siguientes funciones como judicante de acuerdo con la Ley 552 de 1999, ad-honorem, durante nueve (9) meses en forma continua en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General, durante el período comprendido entre el 05 de septiembre de 2016 hasta junio 05 de 2017 en el Grupo de Adquisiciones”^[3]. La estudiante laboró en jornada continua de 7 am a 2 pm^[4].

 

5. El 12 de junio de 2017, la accionante radicó ante la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia solicitud de reconocimiento de la práctica jurídica, para obtener el título de abogada^[5].

 

6. El 21 de junio de 2017, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, mediante oficio No. 1976, requirió a Jessica Lorena González García para que aportara original o copia de la resolución de nombramiento, el acta de posesión y una certificación de aclaración del horario de labores desempeñadas en el Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa Nacional^[6]. Ante tal requerimiento, la accionante informó que al momento de su ingreso a dicho Ministerio no se habían expedido actos administrativos de nombramiento y posesión. Además, señaló que pese a que la jornada ordinaria de la entidad se encontraba comprendida entre las 8 am y 5 pm, por motivos personales[7] no podía cumplir con las tareas encargadas durante estas horas, por ello, la coordinadora a cargo le permitió desempeñar sus funciones entre las 7am y 2 pm^[8].

 

7. El 31 de julio de 2017, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia emitió la Resolución No. 4887, mediante la cual negó el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por Jessica Lorena González García en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General – Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa Nacional, porque  no existían actos administrativos de nombramiento y posesión. En ese sentido, concluyó que no se había generado una vinculación legal y por lo tanto, no era procedente su reconocimiento. De igual forma, señaló que a la estudiante le faltaron “180 horas de servicio para completar el tiempo de 9 meses”^[9].

 

8. El 28 de agosto de 2017, la tutelante presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo^[10]. La decisión fue confirmada por medio de la Resolución No. 6425 de septiembre 28 del mismo año^[11]. 

 

9. El 26 de septiembre de 2017, la accionante le solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, mediante derecho de petición, que dictara los actos administrativos de nombramiento y posesión correspondientes a la práctica que había adelantado en dicha entidad^[12].

 

10. El 17 de octubre de 2017, el Ministerio de Defensa Nacional respondió negativamente a su petición, señalando que la “pasantía” que ella había realizado fue en virtud del convenio de cooperación suscrito entre dicha entidad y la Universidad de San Buenaventura (Seccional Bogotá) el 17 de julio de 2014. En éste, el primero se obligó a apoyar la participación de estudiantes de la institución académica para que llevaran a cabo sus pasantías en dicha entidad, y se estipuló que no generaba vinculación laboral. Sostuvo que “es importante señalar que dicho convenio no exige un acto administrativo ni acta de posesión para realizar dicha labor…”^[13].

11. En consecuencia, Jessica Lorena solicitó que se amparen sus derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al trabajo, al debido proceso administrativo, al libre desarrollo de la personalidad y a la libre escogencia de profesión y oficio, y, se ordene a la entidad accionada que expida los correspondientes actos administrativos de nombramiento y posesión, en su calidad de “judicante ad honorem o pasante”^[14]. Considera que con dicha determinación se le causa un agravio injustificado, y se atenta contra los principios de buena fe y confianza legítima. ^[15]

 

2. Trámite de primera instancia y respuesta de los accionados

 

El 1º de noviembre de 2017, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió la acción constitucional y ordenó vincular al proceso al Consejo Superior de la Judicatura, a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y a la Universidad de San Buenaventura^[16].

 

 

La Coordinadora del Grupo Talento Humano del Ministerio de Defensa Nacional, en su contestación, expresó que actualmente cuenta con 14 convenios de cooperación con instituciones universitarias por medio de los cuales, apoya la participación de los estudiantes que cumplan con los requisitos respectivos, para realizar sus pasantías en la entidad que representa. Afirmó que, “en ninguno de los convenios se estableció el ingreso de estudiantes para realizar prácticas jurídicas o judicatura ad honorem dentro del Ministerio de Defensa Nacional”^[17].

 

De igual forma, precisó que, en lo que tiene que ver con el ingreso de la actora no se dictaron los actos de nombramiento y posesión debido a que el Convenio en virtud del cual realizó su pasantía no exigía tal formalidad para la vinculación de los estudiantes. Agregó que la tutelante conocía que realizaría una pasantía en dicha institución, debido a que le fue entregado el Memorando No- 2016-9692, en el que constaba claramente que estaba ingresando a la entidad como pasante.^[18]

 

2.2. Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia

 

La Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura,  luego de precisar las normas que regulan la práctica jurídica en el cargo de auxiliar jurídico ad honorem, sostuvo que “al no emitirse la correspondiente vinculación legal formal que en su momento debió expedir el Ministerio de Defensa Nacional, para el desempeño de la Práctica Jurídica de la señora GONZÁLEZ GARCÍA y al no existir vínculo alguno, no se podía exigir el cumplimiento de una jornada laboral y el desempeño de unas funciones teniendo en cuenta que la omisión de la expedición de dichos actos, tiende a la inobservancia de los requisitos exigidos en la Ley 1322 de 2009 y demás normas concordantes para la realización de la Práctica Jurídica (…). Por lo tanto, la Práctica Jurídica realizada en calidad Ad Honorem en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa Nacional, durante el tiempo comprendido el 5 de Septiembre de 2016 al 5 de Junio de 2017 no es válida para su reconocimiento”^[19].

 

2.3. Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá

 

La  presidenta del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá solicitó se desvinculara a la entidad de la presente acción de tutela, porque, en su criterio, no había vulnerado ningún derecho fundamental teniendo en cuenta que la solicitud presentada por la accionante fue remitida oportunamente a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por ser la competente para el efecto.^[20]

El 16 de noviembre de 2017, la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá denegó el amparo solicitado por Jessica Lorena González García^[21]. Para argumentar su decisión se dedicó a estudiar las diferencias entre una judicatura y una pasantía, en ese sentido, sostuvo que la primera es una práctica jurídica que realiza un estudiante que ha terminado su programa académico, y se realiza para optar por el título de abogado. Esta labor, según dispone la Ley 1322 de 2009, es de dedicación exclusiva y al iniciarla se adquieren las mismas responsabilidades y obligaciones de los servidores públicos. La segunda, tiene por “finalidad que un estudiante, en desarrollo de la actividad académica, realice una práctica de igual naturaleza, por lo que el pasante no tiene las mismas responsabilidades y obligaciones de los servidores públicos, destacándose que su actividad se desarrolla en razón y con base en las cláusulas establecidas en un convenio previo, celebrado entre la Universidad y la respectiva entidad en la que se realiza dicha actividad”^[22].

 

Así las cosas, señaló que la tutelante tuvo conocimiento de que se desempeñaría como pasante en el mencionado Ministerio, tal como consta en el Memorando No. 2016-9692 de 5 de septiembre de 2016. Por esta razón, concluyó que desde un principio eligió la actividad “que pretendía desarrollar ante el Ministerio, sin que pueda ahora valerse de la acción de tutela para obtener que se ordene al Ministerio de Defensa Nacional proceder a emitir el acto administrativo de su nombramiento y posesión como judicante, cargo que no ha ocupado”^[23].

 

 

El apoderado judicial de Jessica Lorena González García, presentó impugnación en contra de la decisión adoptada por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

 

Indicó que era falso que su representada hubiera tenido conocimiento del convenio suscrito entre la Universidad de San Buenaventura de Bogotá y el Ministerio de Defensa Nacional, pues este solo fue mencionado una vez terminado el vínculo entre el Ministerio y Jessica Lorena, en el momento en que el Consejo Superior de la Judicatura requirió a dicha entidad sobre los actos administrativos de nombramiento y posesión. Sostuvo que el convenio mencionado por el Ministerio no es aplicable en este caso, porque (i) fue suscrito por la Universidad San Buenaventura de Bogotá, mientras que la accionante estudió en la sede de Cali, y (ii) ese acuerdo estuvo pensado para estudiantes de carreras diferentes a derecho, toda vez que para el momento en que fue suscrito la sede de Bogotá no contaba aún con dicho programa^[24].

Adujo que existe una violación clara de los derechos fundamentales de su representada, porque el Ministerio de Defensa “para tapar u ocultar su equivocación de no haber dictado una resolución y una acta, se valió de la argucia de mencionar un convenio que no podía aplicarse a la judicante y llevó a error al Honorable Tribunal Superior al considerar como aplicable tal convenio”.^[25]

El 15 de diciembre de 2017, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado. No obstante, declaró improcedente el amparo tras estimar que las controversias relacionadas con la legalidad de los actos administrativos debían solucionarse por medio de los correspondientes mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción competente.^[26]

 

En relación con el debate acerca de si las modalidades de pasantía y judicatura podían ser equiparadas, para efectos de lo reglamentado en el artículo 1 de la Ley 1322 de 2009, señaló que esta discusión no había sido propuesta ante la entidad accionada, ni ante la jurisdicción ordinaria.

 

Finalmente, advirtió que no se evidenciaba una situación de urgencia o peligro que ameritara la intervención del juez constitucional, ni siquiera de manera transitoria, “bajo la concepción de un perjuicio irremediable con características graves, inminentes, urgentes y, con entidad suficiente para facultar la intervención a través de este excepcional mecanismo”^[27].

 

4. Pruebas relevantes aportadas al proceso

 

4.1. Convenio de cooperación suscrito entre la Universidad de San Buenaventura - Bogotá y el Ministerio de Defensa Nacional- Unidad de Gestión General. (Folios 2 a 8, cuaderno de primera instancia)

 

4.2. Certificación de la Universidad de San Buenaventura de Cali, el 31 de mayo de 2017, en la que consta que Jessica Lorena González García “cursó y aprobó la totalidad de las asignaturas que conforman el programa de DERECHO NOCTURNO (…), inicio (sic) su plan de estudios el día 01 de Julio de 2008 y término (sic) su plan de estudios el día 22 de Julio de 2016”. (Folio 9, cuaderno de primera instancia)

 

4.3. Certificación expedida por la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, el 6 de marzo de 2017, en la que consta que Jessica Lorena González García:

 

“desempeñó las siguientes funciones como Judicante, de acuerdo Ley 1322 de 2009, ad - honorem en el segundo trimestre con una jornada laboral de 7 am a 2 pm en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General durante el periodo comprendido entre el 05 de Diciembre de 2016 hasta Marzo 05 de 2017 en el Grupo Adquisiciones:

 

1. Realizar ruta procesal de los contratos

2. Revisión Adiciones, modificaciones y prorrogas

3. Realizar comités para las adiciones y prorrogas de los Contratos y elaboración de las actas respectivas

4. Realizó adiciones y prorrogas (Modificatorios) de los contratos”

Firma la Coordinadora Grupo Adquisiciones Ministerio de Defensa Nacional (Folio 10, cuaderno de primera instancia)

 

4.4. Certificación expedida por la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, el 6 de junio de 2017, en la que consta que Jessica Lorena González García, desempeñó las siguientes funciones como Judicante, de acuerdo con la Ley 552 de 1999, ad - honorem durante nueve (9) meses de forma continúa (sic) en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General durante el periodo comprendido entre el 05 de septiembre de 2016 hasta Junio 05 de 2017 en el Grupo Adquisiciones:

 

“1. Aprobación pólizas para los Contratos y Modificaciones de los contratos.

2. Realización de Certificados de antecedentes de los contratistas (curaduría, procuraduría, policía)

3. Verificación de documentos de cada contrato

4. Revisión actas de liquidación

5. Realizar ruta procesal de los contratos

6. Revisión Adiciones, modificaciones y prórrogas

7. Realizar comités para las adiciones y prórrogas de los Contratos y elaboración de las actas respectivas

8. Realizó adiciones y prórrogas (Modificatorios) de los contratos

9. Elaboración de Oficios para el supervisor y contratista de las solicitudes de reducción.

10. Adelantar procesos de Mínima Cuantía de conformidad con lo señalado con el Art 2.2.1.2.1.5.1 y 2.2.1.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015: realizó el certificado del Secretario General con las consideraciones basadas en los análisis efectuados en los estudios y documentos previos elaborados por el Área solicitante, realizó invitación pública a ofertar proceso selección de mínima cuantía y realizó acto declaratoria de declaratoria de desierto conforme a lo establecido en artículo 25 del numeral 18 de la ley 80 de 1993.”

 

Firma la Directora Administrativa Ministerio de Defensa Nacional. (Folio 11, cuaderno de primera instancia)

 

4.5. Memorando No. 2016-9692 del 5 de septiembre de 2016, en el que la Coordinadora del Grupo de Talento Humano del Ministerio de Defensa Nacional, presenta a la accionante como pasante en la Oficina de Adquisiciones de dicha entidad. (Folio 12, cuaderno de primera instancia)

 

4.6. Oficio No. 17-46093 del 9 de junio de 2017, en el que la Coordinadora del Grupo Talento Humano del Ministerio de Defensa Nacional, informa al Consejo Superior de la Judicatura que “En atención al convenio de cooperación suscrito entre la Universidad San Buenaventura y el Ministerio de Defensa Nacional, se expidió acto administrativo - Memorando No. 2016-9692 de fecha 05 de septiembre de 2016, mediante el cual se presentó a la señorita GONZÁLEZ GARCÍA JESSICA LORENA (…) al Grupo de Adquisiciones de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional, con el fin de realizar la pasantía en dicho grupo”. (Folio 13, cuaderno de primera instancia)

 

4.7. Oficio No. 525 del 18 de julio de 2017, mediante el cual la Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura solicitó información a la Directora Administrativa y a la Coordinadora Grupo de Talento Humano del Ministerio de Defensa Nacional, información sobre la vinculación de Jessica Lorena González García a dicha entidad. (Folios 14 a 16, cuaderno de primera instancia)

 

4.8. Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional del 28 de julio de 2017, al oficio mencionado en el numeral anterior, en el que sostuvo que la accionante se desempeñó como pasante en el Grupo de Adquisiciones. (Folios 17 a 19, cuaderno de primera instancia)

 

4.9. Recurso de reposición interpuesto por la accionante el 28 de agosto de 2017 contra la Resolución 4887 de 2017, mediante la que el Consejo Superior de la Judicatura negó el reconocimiento de la práctica jurídica que adelantó en el Ministerio de Defensa Nacional. (Folios 24 a 31, cuaderno de primera instancia)

 

4.10. Resolución No. 4887 de 2017 de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, expedida el 31 de julio de 20147, que negó el reconocimiento de la práctica jurídica adelantada por Jessica Lorena González García en el Ministerio de Defensa Nacional. (Folios 32 a 35, cuaderno de primera instancia)

 

4.11. Resolución No. 6425 de 2017 de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, expedida el 28 de septiembre de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la accionante contra la Resolución No. 4887 de 2017, en el sentido de mantener la decisión inicial de no valer la práctica realizada en el Ministerio de Defensa. (Folios 36 a 38, cuaderno de primera instancia)

 

4.12. Certificado de radicación de afiliación a la Administradora de Riesgos Profesionales Positiva Compañía de Seguros, el 5 de septiembre de 2016, a nombre de Jessica Lorena González García, para el Ministerio de Defensa Nacional. (Folio 80, cuaderno de primera instancia)

 

 

El 3 de abril del año en curso, el Magistrado Carlos Bernal Pulido manifestó impedimento ante la Sala Primera de Revisión, por considerar que se encontraba incurso en la causal tercera del artículo 39 del Decreto-ley 2591 de 1991. El 8 de mayo de 2018, la Sala Primera de Revisión declaró infundado el impedimento^[28].

 

El 28 de junio de 2018 el Magistrado Carlos Bernal Pulido, a quien le había sido repartido inicialmente el caso, registró proyecto de sentencia que fue estudiado por la Sala Primera de Revisión; sin embargo, no fue aprobado. En consecuencia, el 11 de septiembre de 2018 el expediente de tutela de la referencia fue enviado al despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera para la elaboración de una nueva ponencia.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

La Sala es competente para conocer el fallo objeto de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del 27 de febrero de 2018, expedido por la Sala de Selección Número Dos de esta Corporación.

 

2. Presentación del caso, formulación del problema jurídico y metodología de la decisión

 

1. La accionante, quien actúa mediante apoderado judicial, cuenta con 28 años de edad y finalizó el plan de estudios del programa de derecho de la Universidad San Buenaventura de la ciudad de Cali, el 22 de julio de 2016. El 5 de septiembre de ese mismo año, inició una práctica jurídica en el Ministerio de Defensa (en adelante el Ministerio) en el Grupo de Adquisiciones, que culminó el 5 de junio de 2017. En ese momento, el Ministerio expidió una certificación en la cual consta que desempeñó funciones “como judicante de acuerdo con la Ley 552 de 1999, ad-honorem, durante nueve (9) meses en forma continua en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General, durante el período comprendido entre el 05 de septiembre de 2016 hasta junio 05 de 2017 en el Grupo de Adquisiciones”^[29].

 

2. El 12 de junio de 2017, la accionante radicó ante la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia solicitud de reconocimiento de la práctica jurídica, para obtener el título de abogada. Posteriormente, fue requerida para que aportara el original o copia de la resolución de nombramiento, el acta de posesión y una certificación aclarando del horario de labores desempeñadas en el Grupo de Adquisiciones del Ministerio.

 

3. La actora informó que dichos actos administrativos no habían sido expedidos y que contaba, únicamente, con la certificación aportada a la solicitud. Por lo tanto, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia emitió la Resolución No. 4887 del 31 de julio de 2017, en la que negó el reconocimiento de la práctica jurídica. En ese sentido, concluyó que al no existir un acto administrativo de nombramiento y posesión no se había generado una vinculación legal y por lo tanto, no era procedente su reconocimiento. De igual forma, señaló que a la estudiante le faltaron “180 horas de servicio para completar el tiempo de 9 meses”^[30]. Contra dicha decisión la accionante presentó recurso de reposición, pero fue confirmada en la Resolución 6425 de septiembre 28 del mismo año. 

 

4. En virtud de lo anterior, Jessica Lorena González García solicitó que se amparen sus derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al trabajo, al debido proceso administrativo, al libre desarrollo de la personalidad y a la libre escogencia de profesión y oficio, y, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada que expida los correspondientes actos administrativos de nombramiento y posesión, en su calidad de “judicante ad honorem o pasante”.

 

5. El Ministerio de Defensa Nacional, contestó la acción de tutela y solicitó que fuera negado el amparo, puesto que en el caso de la accionante no se dictaron los actos de nombramiento y posesión, debido a que el convenio que suscribió con la Universidad San Buenaventura de Bogotá no exigía tal formalidad para la vinculación de los estudiantes en calidad de pasantes. Por su parte, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura,  sostuvo que las funciones realizadas por la tutelante en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General – Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa Nacional no eran válidas para su acreditación en la modalidad de judicatura, porque al momento de la vinculación no se profirieron los correspondientes actos de nombramiento y posesión para el desempeño del cargo de auxiliar jurídico ad honorem.

 

7. Visto el anterior panorama, la Sala procederá de la siguiente manera para asumir el estudio del caso concreto: primero, determinará si el amparo solicitado es procedente, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales sobre la posibilidad excepcional de interponer acción de tutela contra actos administrativos. Si se encuentran satisfechos, la Sala abordará el problema jurídico que se plantea a continuación.

 

8. Le corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Defensa Nacional y la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, vulneraron los derechos fundamentales de Jessica Lorena González García a la educación, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a escoger libremente una profesión u oficio, y los principios de buena fe y confianza legítima, al negarse a reconocer las labores que desempeñó en el Ministerio de Defensa Nacional, como una práctica jurídica o ad honorem, requisito necesario para obtener su título como abogada.

 

9. En consecuencia, la Sala se referirá (i) a los requisitos formales de procedencia de la acción de tutela, haciendo especial énfasis en el principio de subsidiariedad frente a controversias originadas en actos administrativos; (ii) al principio de confianza legítima; y (iii) la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. Finalmente; (iv) resolverá el caso concreto.

 

3. Estudio sobre la procedencia de la acción de tutela

 

10. De acuerdo con lo expuesto, en primer lugar, corresponde a la Sala Primera de Revisión determinar, si la acción de tutela interpuesta por Jessica Lorena González García es procedente. Para ello, primero estudiará los requisitos de legitimación en la causa e inmediatez, luego, deberá analizar, si de acuerdo con los hechos expuestos, los medios ordinarios de defensa son idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

 

-                                                                                                                                                                                                                                                         La acción de tutela interpuesta por Jessica Lorena González García es formalmente procedente

 

11. De manera preliminar, la Sala advierte que en esta oportunidad se cumplen todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto es, la legitimación por activa y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. A continuación, la Sala expone los argumentos que sustentan dicha conclusión.

 

12. Siguiendo lo dispuesto por el artículo 86 constitucional, todas las personas están legitimadas para interponer acción de tutela ante los jueces para la protección de sus derechos fundamentales, bien sea directamente o por medio de otra persona que actúe a su nombre[31]. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[32] establece que dicha acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por el señor Rafael Joaquín Oramas Mutis, quien actúa como apoderado judicial de Jessica Lorena González García, de conformidad con el poder aportado al proceso[33]. Por lo tanto, se encuentra legitimado para actuar, procurando la protección inmediata de los derechos e intereses fundamentales de su poderdante.

 

13. En lo que tiene que ver con la legitimación por pasiva, el citado artículo 86 constitucional, señala que la acción de tutela procede contra las autoridades públicas que vulneren derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[34], también expone que “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. Así pues, tanto el Ministerio de Defensa Nacional como la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura están legitimadas como parte pasiva en el presente proceso, en el que se les imputa una presunta vulneración de los derechos fundamentales de Jessica Lorena González García.

 

14. De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela debe interponerse en un término oportuno, justo y razonable, esto es, cumplir con el requisito de inmediatez. Este requisito responde a la pretensión de “protección inmediata” de los derechos fundamentales de este medio judicial, que implica que, pese a no existir un término específico para acudir al juez constitucional, las personas deben actuar diligentemente y presentar la acción en un tiempo razonable.

 

15. En el evento que ahora ocupa la atención de la Sala, la última actuación antes de la interposición de la acción de tutela fue el derecho de petición que la accionante presentó el 26 de septiembre de 2017 ante el Ministerio, en el que le solicitó dictar los actos administrativos requeridos por el Consejo Superior de la Judicatura para que su práctica adquiriera validez. El Ministerio dio respuesta el 17 de octubre de 2017, en el sentido de no acceder a la solicitud. Posteriormente, el 31 de octubre de ese mismo año, el apoderado de la accionante interpuso la presente acción de tutela, que fue admitida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 1º de noviembre de 2017.

 

16. En este orden de ideas, la Sala constata que transcurrieron 14 días entre la última actuación que realizó Jessica Lorena en procura de la salvaguarda de sus derechos y la interposición de la acción de tutela. Este término resulta razonable y justo para acudir al juez constitucional, por lo que la Sala concluye que se encuentra plenamente satisfecho el requisito de inmediatez. 

 

17. Finalmente, queda por analizar el requisito de subsidiariedad, que se refiere al agotamiento previo de los medios judiciales de defensa que se encuentren al alcance del accionante, siempre que estos resulten idóneos y eficaces para resolver sus pretensiones. Teniendo en cuenta que el juez de segunda instancia dentro del trámite de la tutela declaró improcedente el amparo, precisamente por considerar que la accionante no agotó los mecanismos de defensa ordinarios, para controvertir el acto administrativo que negó el reconocimiento de su práctica jurídica para poder obtener el título de abogada, a continuación, la Sala analizará brevemente las reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de la acción frente a actos administrativos.

 

18. En este sentido, se advierte que, en efecto, las Resoluciones No. 4887 y 6425 de 2017 mediante las cuales la Unidad Nacional de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó el reconcomiendo de la práctica jurídica a la actora, podrían ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011).

 

19. No obstante, esta Corporación ha sostenido que a partir del mandato constitucional de dar efectividad a los derechos fundamentales (artículos 2, 5 y 86 Superiores), y teniendo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 Constitucional), el juez debe evaluar, según las condiciones de cada caso particular, la eficacia del medio judicial ordinario, con el fin de identificar si, dadas las condiciones de quien solicita el amparo, dicho mecanismo representa una verdadera vía para garantizar material y oportunamente los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados[35].

 

20. Así pues, la Sala debe analizar si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es un mecanismo de defensa idóneo para el caso concreto. En criterio de esta Corte, dicho análisis consiste en revisar (i) cuál es el objetivo del mecanismo judicial ordinario con el que cuenta el accionante, y (ii) el resultado previsible de acudir a ese otro mecanismo en relación con la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales.

 

21. Por lo tanto, si para el caso concreto el juez de tutela encuentra que el control de legalidad del acto administrativo que se controvierte permite una protección oportuna de las garantías fundamentales vulneradas, la acción de amparo resulta improcedente. Por el contrario, si el mecanismo de defensa ordinario no generaría ese mismo resultado, la tutela es procedente. Para el caso bajo estudio debe tenerse en cuenta que en situaciones análogas, esta Corte ha sostenido que la tutela desplaza a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando el paso del tiempo convierte en más gravosa la afectación de los derechos fundamentales de los actores. En especial,  

 

“a)     Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o,

 

b)    porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente”[36]

 

22. Atendiendo a las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que en este caso la prolongación en el tiempo de una barrera como la que está teniendo que soportar Jessica Lorena para obtener el título de abogada, luego de haber estudiado en jornada nocturna durante 5 años y haber prestado sus servicios durante 9 meses como judicante en el Ministerio de Defensa Nacional, puede generar afectaciones graves en relación con su derecho a la educación, “en tanto éste constituye presupuesto básico para el efectivo ejercicio de otros derechos fundamentales  tales como la igualdad en el ámbito educativo, la escogencia de profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad.”[37]

 

23. A esta misma conclusión han llegado otras salas de revisión, al resolver casos como el que ahora se estudia, relativos a la necesidad de los accionantes de que se ordenara el reconocimiento de prácticas  para poder optar por el título profesional para el cual se habían preparado. Así ocurrió, entre otras, en las Sentencias T- 807 de 2003[38], T-494 de 2004[39], T-892 A de 2006[40] y T-458 de 2017[41].

 

24. Además, aunque en el trámite del proceso administrativo pueden ser solicitadas medidas cautelares para evitar la configuración de un daño o perjuicio irremediable, al observar las circunstancias particulares de este caso, se puede inferir, razonablemente, que la accionante no podría acceder a ellas. En un caso similar al que se viene analizando, esta Corte sostuvo, a propósito del medio cautelar frente a controversias relacionadas con actos administrativos de reconocimiento de una práctica jurídica:

 

“por el riesgo social que conlleva el desarrollo de la profesión de abogado, no resultaría factible que, sin la certeza del cumplimiento de los requisitos de idoneidad exigidos por la ley, el juez administrativo concediera de manera provisional la práctica jurídica, permitiéndole al actor obtener el título de abogado.

 

58. Generaría una situación problemática y de inseguridad jurídica que el juez, en virtud de la medida cautelar, permitiera al demandante ejercer dicha profesión, con todas las responsabilidades que ello implica, pero que luego en la sentencia, por considerar que el acto administrativo es válido, resuelva negar el reconocimiento de la práctica jurídica, revocar la protección transitoria y, en consecuencia, despojar al actor de su calidad de abogado.”[42]

25. Así pues, es preciso recordar que el juez constitucional no puede negar por improcedente una acción de tutela por considerar que en abstracto procede también, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin analizar el efecto que tendría en el caso concreto la ausencia de protección oportuna de los derechos fundamentales. 

 

26. En este sentido, la Sala encuentra que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no funciona en el caso de Jessica Lorena González García como un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de sus derechos fundamentales, pues la prolongación en el tiempo de ese proceso causaría una grave afectación sobre su derecho a la educación, y con ello se verían vulnerados también su libre desarrollo de la personalidad, y la libre escogencia de profesión u oficio. En este punto, debe tenerse en cuenta que para el momento en que el proceso termine, si eventualmente llegaran a prosperar las pretensiones de la accionante -artículos 137 y 138 del CPACA[43]- probablemente  debería asumir cargas adicionales como actualización en los contenidos de su carrera, mayores costos en los derechos de grado; podría incluso haber perdido interés en las pretensiones, y optar por realizar una segunda judicatura, o presentar una tesis, como requisitos para obtener el título de abogada. De manera que, solo la acción de tutela puede brindar una protección eficaz e idónea de sus derechos fundamentales.

 

27. Al encontrarse que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no permite proteger de manera eficaz, rápida y oportuna los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, la Sala encuentra procedente la acción de amparo.

 

28. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que la acción de tutela interpuesta por Jessica Lorena González García es procedente. Por lo tanto, seguirá con el desarrollo propuesto, sobre los principios de confianza legítima y de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.

 

4. La buena fe y el principio de confianza legítima

 

29. Esta Corte se ha ocupado en varias ocasiones de estudiar el principio de la buena fe, y ha señalado que se trata de un pilar fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, que orienta las relaciones entre particulares y entre éstos y la administración, buscando que se desarrollen en términos de confianza y estabilidad[44]. El principio de buena fe puede entenderse como un mandato de “honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña la palabra comprometida (…) permite a las partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de (…) estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las autoridades a mantener cierto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo”.[45]

 

30. En concordancia con lo anterior, la buena fe tiene como objetivo erradicar actuaciones arbitrarias por parte de las autoridades públicas pues pretende “que las actuaciones del Estado y los particulares se ciñan a un considerable nivel de certeza y previsibilidad, en lugar de dirigirse por impulsos caprichosos, arbitrarios e intempestivos.”[46] Sobre este último aspecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que dicho principio rige todas las actuaciones y procedimientos de las entidades públicas, toda vez que uno de sus fines es “garantizar que las expectativas que legalmente le surgen al particular se concreten de manera efectiva y adecuada.”[47]

 

31. Del principio de la buena fe se desprende el de confianza legítima, que pretende que la Administración se abstenga de modificar “situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”.[48]

 

32. El principio de confianza legítima funciona entonces como un límite a las actividades de las autoridades, que pretende hacerle frente a eventuales modificaciones intempestivas en su manera tradicional de proceder, situación que además puede poner en riesgo el principio de seguridad jurídica. Se trata pues, de un ideal ético que es jurídicamente exigible. Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos tienen frente a la estabilidad que se espera de los entes estatales, debe ser respetada y protegida por el juez constitucional.

 

33. En suma, para la Corte la confianza legítima protege las razones objetivas con las que cuenta un ciudadano que le permiten inferir la consolidación de un derecho que no ha adquirido. Por ello, no resulta constitucionalmente admisible que la administración quebrante de manera intempestiva la confianza que había creado con su conducta en los ciudadanos, más aún, cuando con ello puede afectar derechos fundamentales[49].

 

5. La prevalencia del derecho sustancial sobre las formas

 

34. El artículo 228 Superior consagra un mandato para quienes administran justicia, según el cual, el derecho sustancial debe prevalecer en todas las actuaciones. Aunque la existencia de formalidades busca garantizar que exista seguridad jurídica, y el cumplimiento de un debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha advertido que algunas exigencias formales que realizan los operadores jurídicos pueden llegar a vulnerar derechos iusfundamentales.

 

35. El alcance del mencionado artículo 228 ha sido fijado por esta Corte así:

 

“Cuando el artículo 228 de la Constitución establece que en las actuaciones de la Administración de Justicia "prevalecerá el derecho sustancial", está reconociendo que el fin de la actividad jurisdiccional, y del proceso, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y, por consiguiente, la solución de los conflictos de intereses.  Es evidente que en relación con la realización de los derechos y la solución de los conflictos, el derecho procesal, y específicamente el proceso, es un medio.”^[50]

 

36. Este principio orientador de la actividad judicial y de la administración se encuentra directamente ligado al de la justicia material, que ha sido estudiado por esta Corte para resolver diferentes tipos de casos. Así, ha señalado que “se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”^[51].

 

37. En la reciente Sentencia T- 154 de 2018[52] se reiteró lo dispuesto sobre el alcance de ese principio constitucional en los siguientes términos: “La aplicación de este principio es de carácter obligatorio dentro de las actuaciones y decisiones de la Administración cuando define situaciones jurídicas, las cuales además de ajustarse al ordenamiento jurídico y de ser proporcionales a los hechos que le sirven de causa o motivo, deben responder a la idea de la justicia material^[53].

 

38. De otra parte, también ha señalado esta Corte que cuando un juez o una autoridad administrativa da prioridad a lo formal sobre la efectividad del derecho sustancial, incurre en una vulneración al debido proceso, toda vez que “por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”[54]

 

39. En criterio de esta Corporación, a partir de una interpretación amplia del artículo 228 de la Constitución, es posible sostener que el principio de supremacía de lo sustancial sobre lo formal aplica tanto en el ámbito judicial como en los procesos administrativos, pues se trata de un escenario en el que se pueden reconocer o vulnerar derechos fundamentales. Por ello, aunque las autoridades administrativas pueden imponer legítimamente requisitos para reconocer derechos o prestaciones, los mismos no pueden convertirse en barreras insuperables, pues esto podría generar una forma de desconocimiento de las garantías constitucionales^[55].

 

40. Para concluir, las autoridades judiciales y administrativas deben respetar las garantías propias del debido proceso, entre las cuales se encuentra la observancia de las normas procesales. Sin embargo, lo anterior no puede significar que, al aplicarlas de manera automática a todos los casos, se olvide “la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos. Por esa razón, los requisitos formales deben ser ponderados con los principios que conforman el ordenamiento jurídico y así evitar incurrir en la aplicación excesiva de la ritualidad, so pena de desconocer lo consagrado en el artículo 228 de la Constitución.”[56]

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala pasará a resolver el caso concreto.

 

6. El caso concreto

 

41. Jessica Lorena González García, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela buscando la protección de sus derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso administrativo y a la libre escogencia de profesión u oficio, que estarían siendo vulnerados por el Ministerio de Defensa Nacional. La accionante estudió derecho en la Universidad San Buenaventura de Cali, una vez terminó la carga académica de su carrera, ingresó al Grupo de Adquisiciones del mencionado Ministerio, a realizar una práctica con el objetivo de cumplir con los requisitos necesarios para optar por el título de abogada. En dicha entidad, la accionante desempeñó labores como practicante ad honorem  durante 9 meses, pero no expidió una resolución de nombramiento y un acta de posesión al momento de su vinculación.

 

42. Por su parte, la Unidad Nacional de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, se negó a reconocer el tiempo de servicio de Jessica Lorena ante el Ministerio de Defensa, pues consideró que la ausencia de dichos actos administrativos, tornaba en inexistente el vínculo y, en consecuencia, las funciones desempeñadas por la actora no eran válidas para acreditar la práctica jurídica necesaria para poder optar por el título de abogada.

 

43. En primera instancia, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de decisión Civil, negó el amparo solicitado, por considerar que la accionante prestó servicios al Ministerio como pasante y no como practicante, razón por la que no era posible reconocer las horas trabajadas en el Ministerio de Defensa Nacional, como una práctica ad honorem. Impugnada dicha decisión, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar improcedente el amparo, porque a su juicio, el caso no cumplía con el requisito de subsidiariedad ya que la actora no había agotado los medios judiciales ordinarios que tenía a su alcance.

 

Teniendo en cuenta el anterior contexto, la Sala resolverá el caso concreto.

 

-         El Ministerio de Defensa Nacional y la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia vulneraron los derechos fundamentales de Jessica Lorena González García

 

44. Jessica Lorena González García realizó una práctica en el Ministerio de Defensa Nacional entre el 5 de septiembre de 2016 y el 5 de junio de 2017, en una jornada continua de 7 horas diarias. Como parte de su vinculación en el Ministerio, fue afiliada a la Administradora de Riesgos Laborales Positiva[57]; y al culminar dicha práctica el Ministerio certificó, en dos ocasiones, que las funciones que desempeñó la accionante se habían dado en el marco de una vinculación como ad honorem de conformidad con la Ley 552 de 1999 y la Ley 1322 de 2009.[58]

 

45. Para la Sala el Ministerio le dio a entender a la accionante que se había desempeñado como una practicante ad honorem, y en consecuencia, el tiempo de servicio a dicha entidad le serviría para efectos de acreditar los requisitos necesarios para optar por el título de abogada, es decir, creó una confianza legítima en ella, acerca de la naturaleza de vinculación como judicante, que luego fue desconocida. Ciertamente las actuaciones del Ministerio resultan contradictorias y opuestas al principio de la buena fe, que debe estar presente - y se espera lo esté- en todas las actuaciones de la administración. Tres razones llevan a la Sala a esta conclusión:

 

(i) Aceptó a la accionante como practicante bajo el conocimiento de que se trataba de una estudiante que había culminado el pensum académico de la Universidad en la que estudió, y un año después, al responder a la petición hecha por el Consejo Superior de la Judicatura, sostuvo que lo desarrollado por Jessica Lorena era una pasantía que equivalía a una materia más de su carrera.

 

(ii) Afirmó que el Convenio en virtud del cual la accionante ingresó al Ministerio no daba lugar al pago de riesgos laborales, sin embargo, en el expediente existen pruebas que demuestran lo contrario. Así, el folio 80 del cuaderno de primera instancia corresponde a una certificación de afiliación a la ARL Positiva, en la que Jessica Lorena González García aparece como dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, y cuya radicación fue hecha por una tercera persona, es decir, no por la accionante; y, por otra parte, el folio 79 del mismo cuaderno contiene una copia del Memorando No. MEMO 2016-9692, en el cual la Coordinadora de Talento Humano del Ministerio presentó a Jessica Lorena como pasante ante la Coordinadora del Grupo de Adquisiciones, y realizó la siguiente advertencia: “Le recordamos la importancia de comunicar al Grupo de Talento Humano el momento de finalización de la pasantía y así poder realizar la desafiliación a la ARL-POSITIVA”.

 

(iii) Expidió dos certificaciones en las que señaló que la accionante había sido vinculada como practicante ad-honorem según lo dispuesto en la Ley 552 de 1999 y Ley 1322 de 2009; y luego, tal como ya se advirtió, sostuvo ante el Consejo Superior de la Judicatura que Jessica Lorena había desarrollado funciones como pasante en virtud de un acuerdo de cooperación celebrado con la Universidad San Buenaventura de Bogotá. Es decir, modificó sin aparente justificación alguna, el fundamento de la vinculación de la actora de uno legal, a un acuerdo cuya aplicación no resulta del todo clara, teniendo en cuenta que Jessica Lorena cursó sus estudios de educación superior en la Universidad San Buenaventura de Cali, y no en la sede de Bogotá.

 

46. Estos tres aspectos, valorados en conjunto, permiten a la Sala concluir que la actuación inicial del Ministerio creó una verdadera  y legítima confianza en Jessica Lorena González García, de que el tiempo que invirtió en poner en práctica los conocimientos que había adquirido durante los 5 años de carrera que cursó en la Universidad, para la Unidad de Adquisiciones del mismo, hacía parte de una práctica que estaba desempeñando con el fin de acreditar uno de los requisitos necesarios para obtener el título de abogada, y no como una pasantía en el marco de una materia más de su plan de estudios. En efecto, existía una convicción inequívoca de que estaba realizando una judicatura, de ahí que hubiera permanecido durante 9 meses exactos al servicio de esa entidad, y que una vez terminados, el mismo Ministerio invocara las leyes 552 de 1999 y 1322 de 2009, que como se verá más adelante, regulan la realización de las judicaturas, como opción válida para obtener el título de abogada.  

 

47. Por lo tanto, no resulta admisible que ante un requerimiento de la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia, el Ministerio haya cambiado intempestivamente su posición, y haya afirmado que Jessica Lorena ingresó al Ministerio a realizar una pasantía, en virtud de un Convenio suscrito con la Universidad San Buenaventura de Bogotá, que no constituía una práctica jurídica o ad honorem. Con su actuar, el Ministerio irrespetó los principios de buena fe y confianza legítima, que como quedó expuesto en las consideraciones de esta sentencia, buscan garantizar que las expectativas de un particular que hayan surgido legalmente se concreten, al mismo tiempo que limita un posible actuar arbitrario por parte de la administración.

 

48. Al defraudar la confianza de la accionante, el Ministerio vulneró sus derechos fundamentales. Para la Sala se encuentra probado que esa variación sobre el tipo de vinculación de Jessica Lorena tiene efectos directos en la garantía de sus derechos a la educación, al libre desarrollo de la personalidad y a la libre escogencia de un oficio, pues a partir de ello, el Consejo Superior de la Judicatura no aceptó como válida su  práctica, y en consecuencia, no ha podido obtener el título de abogada, ni ejercer su profesión.

 

49. Por otra parte, la Sala advierte que la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, al estudiar la solicitud de Jessica Lorena González García dio prevalencia a lo formal sobre lo sustancial y con ello, atentó contra el principio constitucional consagrado en el artículo 228 Superior.

 

50. La posición defendida durante el proceso por la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia, responde a una interpretación en exceso formal de las normas que rigen la realización de la judicatura en el caso de la aquí accionante, pues tal como pasa a exponerse, la práctica desarrollada por Jessica Lorena cumple con las exigencias legales para el efecto. 

 

51. Así, la Ley 552 de 1999, “Por la cual se deroga el Título I de la Parte Quinta de la Ley 446 de 1998”, dispone en su artículo 2° que “el estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico, elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura”.

 

52. A su turno, la Ley 1322 de 2009 “Por la cual se autoriza la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad-honorem en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, territorial y sus representaciones en el exterior”, habilita según su artículo 1° la realización de prácticas en los  organismos y entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, en los niveles central y descentralizado, así como en sus representaciones en el exterior; y dispone en los artículos 3° y 4° lo siguiente:

 

Artículo 3°. La prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honórem que se autoriza por medio de la presente ley es de dedicación exclusiva, se ejercerá de tiempo completo durante nueve (9) meses, y servirá como judicatura voluntaria para optar por el título de abogado, en reemplazo de la tesis de grado.

 

Artículo 4°. Quienes ingresen como auxiliares jurídicos ad honórem desempeñarán funciones en las áreas de naturaleza jurídica que conforme a las actividades de cada dependencia les asignen los respectivos jefes como superiores inmediatos.

 

53. Por último, el artículo 1° del Acuerdo PSAA10-7543 de 2010 “Por medio de la cual se reglamenta la judicatura como requisito alternativo para optar el título de abogado” expedido por el Consejo Superior de la Judicatura señala:

 

“ARTÍCULO PRIMERO: Judicatura. Definición y Campo de Aplicación: La judicatura consiste en el desarrollo práctico de los conocimientos teóricos adquiridos en las Instituciones de Educación Superior autorizadas por el Gobierno Nacional en lo que respecta al programa de Derecho.

 

Esta actividad la puede ejercer el egresado de la facultad de derecho una vez haya cursado y aprobado la totalidad de las materias que integran el plan de estudios, cualquiera que sea la naturaleza o denominación de la relación jurídica.” (Énfasis propio)

 

54. En este orden de ideas, la Sala encuentra que, (i) Jessica Lorena González García cursó y aprobó todas las materias del programa de derecho de la Universidad San Buenaventura de Cali[59]; (ii) eligió realizar una judicatura, en vez de una monografía jurídica, como opción válida para cumplir con el requisito de grado; (iii) realizó una práctica personalmente y de manera exclusiva, en el Ministerio de Defensa Nacional, entidad que está autorizada legalmente para recibir judicantes ad honorem, lo hizo en un área cuyas funciones son netamente jurídicas, durante nueve meses; y, finalmente (iv) haber ingresado a dicha entidad bajo el título de “pasante” no significa que su práctica no pueda entenderse como la realización de una judicatura, pues de acuerdo con las normas que regulan esta materia, ni la naturaleza del vínculo ni su denominación impiden su reconocimiento; más aún cuando -vale la pena el énfasis- el Ministerio de Defensa certificó en dos ocasiones que se trataba de una práctica en calidad de ad honorem, y citó como sustento de la misma las leyes 552 de 1999 y 1322 de 2009.

 

55. Además, debe tenerse en cuenta que en la Resolución No. 4887 del 31 de julio de 2017, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por Jessica Lorena González García en el Ministerio de Defensa Nacional, basándose en que no existían actos administrativos de nombramiento y posesión, y a partir de esa situación, concluyó que no existía una vinculación de manera que las funciones desempeñadas por la actora no tenían validez.

 

56. Sin embargo, estaba plenamente probado que Jessica Lorena (i) tuvo una vinculación con el Ministerio de Defensa Nacional desde el 5 de septiembre de 2016 hasta el 5 de junio de 2017; (ii) que durante ese tiempo estuvo en la Dirección Administrativa de la Unidad de Gestión General – Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa Nacional, desempeñando funciones jurídicas; y (iii) que dicha entidad reconoció en dos ocasiones que se trató de una práctica ad honorem, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 552 de 1999, que como se vio, regula la realización de  9 meses de judicatura como requisito para optar por el título de abogado.

 

57. Entonces, pese a que el Consejo Superior de la Judicatura debe verificar, en cada caso, que quien aspira a obtener el título de abogado cumpla con los requisitos necesarios para el efecto, en virtud del mandato consagrado en el artículo 228 Superior, que como se mostró en precedencia, aplica no sólo en el ámbito judicial sino también a todos los procesos administrativos, no puede desconocer una situación materialmente objetiva, como es el hecho de que Jessica Lorena desarrolló de buena fe una práctica en el Ministerio de Defensa, bajo la convicción de que con ella estaba cumpliendo con uno de los requisitos necesarios para obtener el título de abogada.

 

58. Al actuar de esta manera, la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia le impuso una barrera a la accionante imposible de superar, pues la enfrentó a una situación que no tiene solución: sólo si el Ministerio de Defensa expide un acto administrativo de nombramiento y posesión, su práctica sería válida. Comoquiera que dichos actos no fueron emitidos en el momento en que Jessica Lorena ingresó como practicante a dicha entidad, y que su tiempo de servicio ante la misma ya culminó, no es posible aportarlos.

 

59. En este caso concreto la exigencia de un acto administrativo de nombramiento y otro de posesión, obstaculiza la culminación de la carrera de la accionante, pues al no tener en cuenta el tiempo durante el que apoyó las labores propias del Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa, como judicante ad honorem según lo certificado por dicha entidad, no sólo se le impone una carga que no debería soportar, en tanto ella desempeñó sus funciones de buena fe; sino que, además, implicaría desconocer una realidad que resultó plenamente probada durante el proceso.

 

60. En síntesis, según el criterio de esta Sala de Revisión, la Unidad de Registro de Abogados del Consejo Superior de la Judicatura desconoció el artículo 228 constitucional, al dar primacía a un requisito formal sobre la situación material de la accionante, y con ello vulneró su derecho fundamental a la educación, y los demás que como se mencionó más arriba, resultan en consecuencia afectados con este tipo de actuaciones.

 

- Decisión a adoptar

 

61. Con base en los argumentos expuestos, la Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales de la accionante. Sin embargo, teniendo en cuenta que en la Resolución No. 4887 del 31 de julio de 2017, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia señaló que a la estudiante le faltaron “180 horas de servicio para completar el tiempo de 9 meses”^[60], para cumplir con el requisito de judicatura, no se ordenará, directamente tenerlo como satisfecho. En su lugar, se dictarán una serie órdenes que tienen como fin proteger los derechos de Jessica Lorena González García, y al mismo tiempo respetar la configuración legal y reglamentaria del desarrollo de la judicatura.

 

62. En este orden de ideas, (i) la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia, deberá tener en cuenta el periodo comprendido entre el entre el 5 de septiembre de 2016 y el 5 de junio de 2017, durante el cual Jessica Lorena se desempeñó como judicante ad honorem en el Ministerio de Defensa Nacional, como válido para efectos de demostrar la realización de una judicatura; y (ii) el Ministerio de Defensa Nacional deberá recibir, nuevamente a la accionante como practicante, para efectos de cumplir con las horas que le hacen falta para cumplir con los 9 meses de servicios que consagra la ley, expidiendo los actos administrativos de nombramiento y posesión a que haya lugar, siempre que ella continúe con la intención de realizar su judicatura en esa entidad.

 

7. Síntesis de la decisión

 

63. Jessica Lorena González García, estudió derecho en la Universidad San Buenaventura de Cali. Una vez terminó la carga académica de su carrera, ingresó al Grupo de Adquisiciones del Ministerio de Defensa Nacional en donde se desempeñó como practicante ad honorem  durante 9 meses. Pese a que dicho Ministerio certificó que su práctica se había dado en virtud de las leyes 552 de 1999 y 1322 de 2009 -que regulan la realización de la práctica jurídica como opción válida para optar por el título de abogada-, la Unidad Nacional de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura se negó a reconocer el tiempo de servicio de la accionante, por considerar que no había existido ningún tipo de vínculo entre ella y el Ministerio, toda vez que para su ingreso no se habían expedido los actos administrativos de nombramiento y posesión. La actora solicitó al juez constitucional amparar entre otros, su derecho a la educación, y ordenar al Ministerio la expedición de los actos administrativos correspondientes, para que el Consejo Superior de la Judicatura valide la práctica que realizó en dicha entidad.

 

64. En primera instancia, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Civil, negó el amparo por considerar que la accionante prestó servicios al Ministerio como pasante y no como practicante. Impugnada dicha decisión, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar improcedente el amparo, porque a su juicio, el caso no cumplía con el requisito de subsidiariedad ya que la actora no había agotado los medios judiciales ordinarios que tenía a su alcance.

 

65. Al abordar el estudio del caso concreto, la Sala encontró que la acción de tutela cumple con todos los requisitos de procedencia formal. En especial, frente al de subsidiariedad, advirtió que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales de la accionante. De otra parte, respecto al fondo del asunto, consideró que el Ministerio de Defensa defraudó la confianza legítima que había creado frente a la accionante, en tanto Jessica Lorena tenía una convicción inequívoca de que estaba realizando una judicatura ad-honorem en dicha Entidad. Además, la Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia le impuso una barrera imposible de superar, pues al exigirle la presentación de los actos administrativos de nombramiento y posesión que el Ministerio no expidió al momento de su vinculación obstaculiza la culminación de su carrera. Con ello desconoció el artículo 228 constitucional, al dar primacía a un requisito formal sobre la situación material de la accionante, pues partiendo de esa exigencia, no tuvo en cuenta el tiempo durante el que se desempeñó como judicante ad honorem según lo certificado por dicha Entidad.

 

66. Con base en lo anterior, la Sala encontró probada la vulneración de los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la libre escogencia de profesión y oficio, y a los principios de buena fe y confianza legítima de Jessica Lorena González García. En consecuencia, dejará sin efectos las sentencias de instancia que negaron el amparo solicitado, y en su lugar protegerá los derechos fundamentales de la accionante.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

Primero.- Revocar las sentencias proferidas por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá el 16 de noviembre de 2017, en primera instancia, y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 15 de diciembre de 2017 en segunda instancia, que denegaron la protección de los derechos de la accionante, y en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la libre escogencia de profesión y oficio, y a los principios de buena fe y confianza legítima de Jessica Lorena González García.

 

Segundo.- Ordenar a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, que tenga en cuenta el periodo comprendido entre el entre el 5 de septiembre de 2016 y el 5 de junio de 2017, durante el cual Jessica Lorena González García se desempeñó como judicante ad honorem en el Ministerio de Defensa Nacional, como válido para efectos de demostrar la realización de una judicatura, para optar por el título de abogada.

 

Tercero.-  En caso de que la accionante no haya completado las 180 horas de servicio necesarias para cumplir con el tiempo de 9 meses de judicatura, ordenar al Ministerio de Defensa Nacional que reciba nuevamente a Jessica Lorena González García como judicante ad honorem, para efectos finalizar su judicatura en los términos que consagra la Ley, expidiendo los actos administrativos de nombramiento y posesión a que haya lugar, siempre que la actora continúe con la intención de realizar su judicatura en esa entidad.

 

Cuarto.- Librar por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

CARLOS BERNAL PULIDO

A LA SENTENCIA T-453/18

 

 

ACCION DE TUTELA CONTRA EL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-Se debió declarar la improcedencia por falta del requisito de subsidiariedad por no agotar los mecanismos de defensa judiciales (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Falta de acreditación de situación de vulnerabilidad o situación especial de riesgo (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Falta de acreditación de un supuesto de perjuicio irremediable (Salvamento de voto)

 

 

Expediente: T-6.593.422

 

Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera

 

 

En atención a la decisión adoptada por la Sala Primera de Revisión de Tutelas en la sentencia dictada dentro del expediente de la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, con fundamento en las siguientes consideraciones.

 

En primer lugar, considero que la acción de tutela formulada por Jéssica Lorena González García era improcedente, al no satisfacer el requisito de subsidiariedad, por cuanto no agotó los mecanismos de defensa judiciales contemplados en el ordenamiento para la protección de sus derechos fundamentales. En efecto, la tutelante tenía a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (que contempla el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[61]) contra la decisión del Ministerio de Defensa Nacional que dio respuesta a su petición de expedir los actos administrativos de nombramiento y posesión en el cargo de judicante, por el periodo que había realizado su práctica jurídica en dicha entidad.

 

Adicionalmente, esta ciudadana no acreditó una situación de vulnerabilidad, que hubiese permitido amparar, de manera definitiva, los derechos fundamentales cuya protección solicitó. Efectivamente, la accionante no pertenecía a un grupo de especial protección constitucional; en particular, no se trata de una madre cabeza de familia, en la medida en que su núcleo familiar se integraba, además, por su cónyuge, quien contaba con un empleo^[62]. No demostró, además, una situación especial de exposición a un riesgo como consecuencia de su condición socioeconómica o de pobreza, en la medida en que no contaba con una ficha de caracterización en el SISBÉN^[63]. Finalmente, no alegó en la solicitud de amparo ni era posible deducir algún supuesto de riesgo.

 

De igual forma, la tutelante era resiliente, esto es, al no probar una situación especial de riesgo para la garantía de sus derechos fundamentales que no pudiera ser satisfecha mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la capacidad para satisfacer por sí misma y con la ayuda de su familia, sus necesidades básicas hasta tanto agotara dicha vía judicial ordinaria.

 

Por último, la accionante no acreditó la configuración de un supuesto de perjuicio irremediable que hubiese permitido amparar, de manera transitoria, los derechos fundamentales invocados.

 

Atentamente,

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado