Sentencia T-342/19

 

AUTONOMIA DE AUTORIDADES TERRITORIALES PARA PROHIBIR DESARROLLO DE ACTIVIDADES MINERAS-Alcance

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad

 

PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido

 

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación de restricción en aras de garantizar un interés nacional superior

 

PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance

 

SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del Estado

 

REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades territoriales

 

La explotación de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, y además los ingresos del Sistema General de Regalías se destinan al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población

 

ESTADO-Alcance del concepto y relación con la propiedad del subsuelo

 

MINERIA EN COLOMBIA-Desarrollo legal

 

PRINCIPIO DE PRECAUCION EN MEDIO AMBIENTE-Falta de certeza científica absoluta frente a explotación minera

 

AUTORIDAD AMBIENTAL EN MINERIA-Establecimiento de zonas de exclusión por autoridad ambiental

 

AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber de colaboración de autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de competencia

 

Si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión” en armonía e integración con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 99 de 1993, es decir, con el fin de “asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”, y también “impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural”

 

ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales

 

DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido y alcance

 

AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión

 

Para resolver la tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior, que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así entonces, las competencias que, en materia del subsuelo, se asignan a entidades del Gobierno nacional central con la finalidad de proteger el interés general de toda la población, deben armonizarse con la participación activa y eficaz de las entidades territoriales y, en particular, de los municipios, quienes deben tener una influencia apreciable y una injerencia valorada adecuadamente que permitan que su postura se ajuste o adopte, en la medida de las posibilidades razonables que resulten de aquel diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas excluibles de minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio, como son la protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la salubridad de la población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.

 

EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO DEBEN SER ADOPTADAS POR AUTORIDADES NACIONALES EN COORDINACION Y CONCURRENCIA DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES

 

                                                                  

Referencia: Expediente T-7.084.677

 

Asunto: Acción de tutela interpuesta contra la Sala Quinta Mixta del Tribunal  Administrativo de Antioquia, por Olga Regina Guerra Saldarriaga, Luís Fernando Moreno Montoya, Carlos Fernando Sierra Flórez, Jhon de Jesús Argaez Barrera, Jesús Salvador Rojas Montoya, Héctor Fernando Vargas, Emilio de Jesús Flórez Giraldo, Martha Lucía Restrepo Díaz, Marilú Montoya Rueda, Ricardo Mauricio Cossio Montoya, Luís Fernando Castillo Rodríguez, Neris Perea Cuesta, quienes actuaron en calidad de  concejales del municipio de Urrao[1], y Rodrigo Elías Negrete Montes, que actuó en calidad de interviniente durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada.

 

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019).  

                            

 

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través del cual se revocó la sentencia dictada el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, correspondiente al trámite de la acción de amparo constitucional formulada, en su mayoría, por varios concejales del Municipio de Urrao, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.1. El 28 de agosto de 2017 fue sancionado y publicado el Acuerdo 008 de 2017, mediante el cual se dictaron unas “medidas para para la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio de Urrao”[2]. En particular, las siguientes:  

 

“ARTÍCULO PRIMERO: Prohibir en la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquía el desarrollo de actividades mineras de metálicos y la gran y mediana minería de los demás minerales. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte de exposición de motivos del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del patrimonio ecológico y cultural del Municipio.

 

PARÁGRAFO PRIMERO: En virtud de lo dispuesto en el presente artículo, en la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquia, no se podrán adelantar actividades de prospección, exploración, construcción, montaje, explotación y transformación de metálicos y de gran y mediana minería de los demás minerales.

 

PARÁGRAFO SEGUNDO: Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio de que la administración municipal adelante las gestiones correspondientes a fin de obtener, sea en la jurisdicción del municipio de Urrao Antioquia o en otro ente territorial, las fuentes de materiales de construcción y demás minerales que se requieran para la construcción, mejoramiento, adecuación y/o rehabilitación de vías públicas a cargo del municipio y los desarrollos urbanísticos”[3].

 

1.2. El 22 de septiembre de 2017, el Secretario General del Departamento de Antioquia, actuando en ejercicio de la delegación que le fue conferida por el Gobernador y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986[4], remitió aquel Acuerdo al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del acto en mención, pues consideró que al Concejo Municipal no le asistía competencia para establecer los usos del suelo prohibiendo la actividad minera y que, en lineamiento con lo dispuesto en los artículo 31 a 38 del Código de Minas, tampoco estaba facultado para determinar las zonas excluibles de la minería en la jurisdicción del municipio[5].

 

Por tanto, precisó que el Concejo adoptó una prohibición que afectó el ordenamiento del territorio municipal sin seguir los lineamientos definidos en la Ley para ello, ni realizar los estudios técnicos y la concertación con la comunidad o la autoridad ambiental, es decir, omitiendo principios fundamentales para estructurar usos del suelo y determinar zonas restringidas o prohibidas para la actividad minera[6].  

 

1.3. Mediante sentencia número 157 del 17 de noviembre de 2017, la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró sin validez el referido Acuerdo, luego de explicar que: (i) a la luz del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[7] un acuerdo municipal puede restringir, pero no prohibir, trabajos y obras de exploración y de explotación de minera; (ii) según el artículo 34 de la misma Ley[8], el Concejo Municipal de Urrao no tiene la competencia para definir las zonas excluibles de la minería, pues estas deben ser “delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero”[9]; y (iii) de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, ninguna autoridad regional, seccional o local puede establecer, con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los citados artículos 34 y 35, zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería[10]. 

 

En ese orden de ideas, consideró que la explotación y el aprovechamiento de los minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados por una autoridad del orden municipal, pues aunque el artículo 313 superior[11] dispone que a los concejos les corresponde dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, esta potestad —según el Tribunal accionado— “debe ser de conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo amerite, es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea necesaria la intervención del Estado”[12].

 

Además, aclaró que si bien los concejos municipales tienen la facultad de reglamentar los usos del suelo, esta potestad no es absoluta ya que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado[13], motivo por el cual no pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución.

Así las cosas, el Tribunal afirmó que, “como consecuencia de la falta de competencia del Concejo Municipal para prohibir la actividad minera en la jurisdicción de Urrao – Antioquia, dicho ente tampoco puede ordenarle a la Gobernación de Antioquia ni a Corantioquia abstenerse de otorgar títulos mineros y expedir permisos para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, para el desarrollo de actividades de exploración minera y otorgar licencias ambientales para actividades de exploración minera y se proceda a la revocatoria de las licencias ambientales otorgadas”[14].

 

1.4. Solicitud de amparo constitucional: mediante acción de tutela interpuesta el 15 de enero de 2018, los demandantes consideraron que la providencia judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una violación directa de la Carta Política, contiene algunos defectos sustantivos y desconoció el precedente constitucional, por las razones que se esbozarán a continuación.

 

Primeramente, los accionantes manifestaron que el órgano colegiado demandado no tuvo en cuenta que, en virtud de la autonomía territorial, los municipios pueden decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural[15].

 

Como segunda medida, argumentaron que los municipios, al ser parte del Estado, son copropietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables[16] y, por las graves afectaciones ambientales y sociales que la minería ocasiona en el territorio, cuentan con la facultad de prohibir actividades mineras de acuerdo con fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales, en particular, aquellos contenidos en la sentencia T-445 de 2016[17], en la que se precisó “que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”[18].

 

Finalmente, los peticionarios manifestaron que el Tribunal: (i) no tuvo en cuenta las intervenciones a favor del Acuerdo que fueron presentadas por el señor Rodrigo Negrete Montes[19] y los concejales municipales de Urrao; (ii) fundó su decisión en una norma inaplicable al caso, pues el artículo 37 del Código de Minas fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[20]; (iii) desconoció el precedente sentado en una providencia dictada el 27 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se declaró válido un Acuerdo que contenía medidas para la protección de los recursos naturales y la defensa del patrimonio ecológico del municipio de San Agustín; y (iv) se refirió a disposiciones de la Ley 685 de 2001 y a normas sobre ordenamiento territorial, áreas protegidas y competencias de las corporaciones autónomas regionales, que no se relacionan con el Acuerdo 008 de 2017 ni con la competencia del Concejo Municipal para su expedición y, por el contrario, inadvirtió el principio de rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993[21].

 

En consecuencia, los demandantes solicitaron al juez constitucional: (a) dejar sin efectos la sentencia número 157 del 17 de noviembre de 2017, dictada por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia; (b) disponer que el Acuerdo 008 de 2017 es válido por encontrarse ajustado a la Carta Política, a la ley y a la jurisprudencia constitucional; (c) definir, con efectos inter comunis, que los acuerdos municipales a través de los cuales se prohíbe la minería por la grave afectación ambiental y social que ocasiona son materialmente constitucionales y, además, se ajustan a los preceptos de la autonomía territorial, así como a “la facultad de los municipios de decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas en defensa del patrimonio ecológico y cultural, tal y como señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-445 de 2016”[22]; y (d) prevenir al Tribunal accionado para que no vuelva a incurrir en las supuestas omisiones que, según ellos, dieron lugar a la acción tutela objeto de estudio.

 

2. Contestación del Tribunal demando e intervenciones dentro del trámite constitucional 

 

2.1. La Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la magistrada ponente de la providencia reprochada, aclaró que la objeción de la Gobernación de Antioquia se circunscribió a la competencia que tienen los concejos municipales para prohibir la minería en su territorio y que, por ese motivo, el cuerpo colegiado estaba exento de analizar la posibilidad de autorizar, o no, la minería atendiendo a razones de tipo social, cultural o sociológico, pues estos asuntos deben ser tratados de manera conjunta con entidades del orden nacional. Así las cosas, el Tribunal reiteró que en dicha providencia solo se definió que la decisión adoptada en el Acuerdo no es de competencia exclusiva o excluyente del Concejo Municipal.

 

Por otro lado, el Tribunal explicó que, si bien el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 fue declarado inexequible debido a que la prohibición establecida en aquella norma debía ser objeto de una ley orgánica, en una oportunidad previa —mediante la sentencia C-123 de 2014[23]— se condicionó su constitucionalidad  “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”[24]. En consecuencia, la autoridad judicial demandada manifestó que los argumentos de la concurrencia tienen plena vigencia cuando se analiza la competencia de las entidades territoriales en materia minera y, en ese sentido, aclaró que en la providencia cuestionada se citó aquella norma debido a las razones expuestas en la sentencia C-123 de 2014.

 

Adicionalmente, la colegiatura accionada aclaró que otras Salas del Tribunal, al examinar acuerdos que contienen disposiciones similares a las establecidas por el Concejo Municipal de Urrao, se han pronunciado con iguales argumentos, esto es, dejando claro que dichas medidas son propias de una competencia concurrente y coordinada[25].

 

En ese orden de ideas, el Tribunal concluyó que la providencia reprochada contiene una decisión debidamente argumentada en la que funcionarios, frente a los cuales existe la garantía de la independencia judicial, hicieron una interpretación razonada de las normas y la jurisprudencia.

 

2.2. El Ministerio de Minas y Energía consideró que los acuerdos municipales que prohíben actividades mineras y declaran zonas excluidas de la minería, contrarían las normas de ordenamiento territorial y administración de los recursos naturales, así como también violan directamente los principios de Estado unitario y autonomía territorial.

 

Al respecto, dicha Cartera ministerial explicó que, a la luz del artículo 288 superior[26], las autoridades del orden nacional deben concertar con las autoridades territoriales la planeación del suelo y del subsuelo, pues las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales tienen que ser ejercidas de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

 

Igualmente resaltó, por un lado, que el ordenamiento jurídico interno propende por una visión compartida de país, por la conciliación de las diferencias, la solidaridad y la equidad territorial, así como por el respeto a la autonomía territorial, sin que esto implique el rompimiento de la unidad de la República y, por otro lado, que bajo el orden legal y constitucional vigente, las entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de las actividades minero energéticas en sus jurisdicciones, pues las mismas son del orden nacional, pero, en todo caso, se deben aplicar mecanismos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los territorios.

 

2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado adujo que la sentencia impugnada en sede de tutela se encuentra ajustada a derecho, pues el Tribunal demandado concluyó, conforme con la jurisprudencia de esta Corte, que el Estado es el propietario de los minerales yacentes en el suelo y subsuelo y, además, que las entidades territoriales tienen la facultad constitucional para regular el uso del suelo. Por ese motivo, cuando esté involucrada la existencia de dichos recursos naturales y la actividad minera, esa competencia debe ser ejercida, bajo parámetros de concurrencia, coordinación y concertación, entre ambos niveles.

 

De esa manera, la Agencia resaltó que la providencia cuestionada no pretendió excluir de tajo, y en favor de la entidad territorial, las competencias de la Nación relacionadas con la actividad minera, ni mucho menos otorgar al municipio  patente de corso para ejercer un poder absoluto de veto sobre aquella actividad, valiéndose de sus facultades atinentes al ordenamiento del suelo.

 

Por otra parte, la entidad aclaró que los contenidos del Acuerdo 008 de 2017 resultan equívocos, pues desconocen quién es la autoridad minera en el territorio nacional, usurpan las funciones dadas a la Agencia Nacional de Minería y exceden las competencias conferidas a las entidades territoriales, sin contar, además, con que la actividad minera tiene el carácter de interés público.

 

Finalmente, resaltó que en la Jurisdicción Contencioso Administrativa  no es la primera vez que un Acuerdo de ese tipo, durante el examen de legalidad, se anula por ser contrario a derecho. En ese sentido, enunció varias decisiones del Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de las cuales se declaró la invalidez de Acuerdos que excluían la minería en municipios como Támesis, Jardín, Cañasgordas y Caicedo, argumentando que los Concejos se extralimitaron en sus funciones al prohibir una actividad que, además del interés nacional que guarda, se ejerce sobre bienes que pertenecen al Estado.   

 

2.4. Luego de que el a quo, mediante providencia del 19 de enero de 2018, vinculara a la Gobernación de Antioquia al trámite de tutela, esta entidad solo reiteró que, después de revisar el Acuerdo 008 de 2017, lo remitió al Tribunal accionado con algunas observaciones en torno a su constitucionalidad y legalidad para que dicha colegiatura evaluara la validez del mismo, pues advirtió que sus disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico al reglamentar asuntos que requerían la concurrencia de otras autoridades en temas ambientales relacionados con la determinación de los usos del suelo y las zonas protegidas.

 

2.5. La Asociación Colombiana de Minería afirmó que el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Urrao fue expedido violando normas constitucionales y legales, luego de que la entidad territorial se extralimitara en sus competencias y se vulneraran las facultades de autoridades nacionales. En ese sentido, adujo que dicho acto desatendió los artículos 288 superior y 38 de la Ley 685 de 2001[27], pues en contravía de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, decretó una prohibición sin tener en cuenta la información geológica-minera disponible, las zonas de reservas especiales, las zonas excluibles de la minería y el concurso de otras entidades públicas, generando graves consecuencias e impactos sociales y económicos. Asimismo, adujo que prohibir actividades reconocidas por la ley —como la minería— excede la competencia territorial, pues ello incide en las políticas de sostenibilidad económica y subroga competencias exclusivas del legislador en materia ambiental y de planeamiento minero.   

 

Por otro lado, llamó la atención de que dicho Acuerdo, en vez de contemplar una estrategia frente a la minería ilícita, haya perturbado el ejercicio de la actividad legal con título minero, en la que se deben tramitar permisos y licencia ambiental con relacionamiento social, pago de impuestos y regalías, sujeción a normas técnicas de higiene y seguridad, entre otros factores.

 

2.6. Finalmente, once ciudadanos, diez de los cuales se identificaron como integrantes del Semillero en la línea de estudios sobre minería de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, plantearon posiciones disímiles, así: aquellas personas que afirmaron ser parte del referido Semillero, solicitaron acceder al amparo con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-445 de 2016, precisó que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera; (ii) el Tribunal demandado fundó su decisión en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[28]; (iii) en la sentencia reprochada se desconoció el principio de rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, así como la competencia asignada a los concejos en el numeral 9 del artículo 313 superior[29], y la autonomía territorial a la que aluden los artículos 287[30] y 311[31] de la Carta Política; (iv) el Consejo de Estado ha sostenido que los municipios son los que regulan el uso del suelo y determinan la gestión ambiental que se debe seguir en su jurisdicción para lograr el desarrollo sostenible, de modo que el Estado, bajo el interés de explotar recursos naturales no renovables, no puede afectar la superficie y el uso del mismo; y (v) un acuerdo municipal adoptado en San Agustín similar al que hoy ocupa nuestra atención fue declarado válido, bajo el entendido de que al Estado le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, así como adoptar las medidas de protección pertinentes.

 

Por su parte, el ciudadano restante consideró que la actuación del Tribunal accionado se fundamentó en el principio de legalidad y se produjo en el marco de sus competencias, sin que hubiese incurrido en una actuación arbitraria, subjetiva o ilegal. En esa medida, y debido a que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede ser utilizada como una instancia o recurso adicional, solicitó declarar su improcedencia.

 

Igualmente, afirmó que la prohibición objeto del Acuerdo 008 de 2017 corresponde a un asunto de interés nacional que debió ser abordado bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y en el que, además, sus implicaciones ambientales, económicas y sociales demandaban una  participación efectiva de autoridades de todo orden. Por ende, incluso citó varias providencias  de diferentes tribunales administrativos en las que se declaró la invalidez de distintos acuerdos que excluían la actividad minera de jurisdicciones municipales, argumentando que, en vista de la propiedad que tiene el Estado sobre los minerales, dicha determinación no está dentro de las competencias de los concejos.

     

3. Fallos de tutela objeto de revisión

 

3.1. Decisión de primera instancia: mediante sentencia del 26 de febrero de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo constitucional, pues consideró que si bien la normativa establece que los entes municipales gozan de autonomía para adoptar medidas destinadas a la preservación del patrimonio cultural y ecológico, cuando estas atañan a la utilización del subsuelo deben tomarse, en virtud de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad establecidos en el artículo 288 superior, con el acompañamiento de los órganos nacionales, toda vez que ello involucra, al mismo tiempo, intereses de índole local y también de todo el país. En ese sentido, adujo que en la reglamentación de la exploración y la explotación de minerales deben concurrir las autoridades locales y nacionales, pues eso garantiza una armonía entre los mandatos constitucionales de independencia administrativa y Estado unitario.

 

Así las cosas, anotó que si bien la Carta Política “otorga a los entes territoriales la facultad de autogobernarse, esta ha de ejercerse dentro de los límites que impone el mismo ordenamiento jurídico, dado que Colombia es un Estado unitario, que señala que las medidas sobre limitación de la actividad minera deben concertarse con las autoridades ambientales del orden nacional, en aras de que aquellos no desconozcan competencias de estas y afecten el interés de toda la Nación”[32].

 

Teniendo en cuenta lo anterior, el a quo no observó que la providencia objeto de censura hubiese incurrido en defecto sustantivo alguno, “comoquiera que la aseveración de que los concejales no están facultados para prohibir la minería, dado que tal medida debe ser acordada con las autoridades del nivel central en observancia de los principios de concertación, coordinación y subsidiariedad, goza de respaldo [jurisprudencial y] legal, pues el parágrafo[33] del artículo 7 de la Ley 388 de 1997 así lo contempla”[34].

 

Por otro lado, aclaró que si bien en la providencia reprochada se citó una norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, esto es el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, dicha imprecisión no afectó el sentido de lo resuelto, ya que no fue el único fundamento legal en el que se basó la decisión, pues se emplearon otras reglas jurisprudenciales y legales vigentes en virtud de las cuales los municipios no pueden, de manera unilateral, prohibir la minería en su jurisdicción, toda vez que ello también le concierne a toda la Nación. 

 

Finalmente, explicó que “de aceptarse que los municipios están facultados para impedir la minería en su jurisdicción de manera unilateral, se desconocería la sentencia T-445 de 2016, pues se excluiría a las autoridades nacionales de esa decisión, pese a que allí se indicó inequívocamente que la «[…] actividad minera debe realizarse con la participación de los distintos niveles de la administración que tengan competencia en la materia […]»”[35]. Por ese motivo, concluyó que el Tribunal accionado, al sostener que lo concerniente a la minería debía ser concertado entre las entidades territoriales y del orden central,  tampoco ignoró aquel fallo de la Corte Constitucional. 

 

3.2. Impugnación: el señor Rodrigo Elías Negrete Montes, quien firmó el escrito de tutela en calidad de interviniente durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada, impugnó el fallo de primera instancia luego de advertir que el órgano colegiado accionado desconoció la exposición de motivos del Acuerdo 008 de 2017, así como su intervención y la de los concejales de Urrao, mediante las cuales defendieron la constitucionalidad y legalidad de la prohibición contenida en aquel acto.

 

Por otro lado, aseguró que la providencia judicial reprochada en sede de tutela desconoció que, en virtud del artículo 313 superior y del principio constitucional de autonomía territorial en cabeza de los municipios, los Concejos pueden dictar normas para el control, la prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, decidir sobre su propia forma de desarrollo e incluso prohibir actividades que ocasionan graves afectaciones ambientales y sociales, más aun teniendo en cuenta que: (i) los municipios son copropietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; y (ii) el artículo 37 del Código de Minas, que era la única norma que no le permitía a los municipios excluir la minería, fue declarado inexequible. 

 

Asimismo, resaltó que el fallo de tutela de primera instancia no se pronunció sobre los principios de rigor subsidiario, progresividad[36], precaución y prevención[37], ni tampoco sobre la sentencia T-445 de 2016, en la que la Corte Constitucional expresamente afirmó que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera.

 

3.3. Decisión de segunda instancia: mediante sentencia del 4 de octubre del 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contenciosos Administrativo revocó el fallo del a quo y amparó los derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la participación ciudadana. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia número 157 proferida el 17 de noviembre de 2017 por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, y ordenó a dicha autoridad judicial dictar una nueva decisión teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el fallo de tutela, pues concluyó que la providencia cuestionada incurrió en varios defectos sustantivos y en una violación directa de la Constitución Política. 

 

Con el fin de sustentar aquella orden, el ad quem, en primer lugar, reiteró su precedente para precisar que, si bien la protección del medio ambiente es una labor de interés nacional, y por eso el Sistema Nacional Ambiental[38] está encabezado por el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, mientras que los municipios se encuentran en una posición jerárquica inferior, ello “no se opone a que las autoridades locales hagan más estrictas las normas de los niveles superiores en cuanto al uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, en virtud del principio de rigor subsidiario previsto en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que no es más que la concreción en materia ambiental del principio de subsidiariedad contenido en el artículo 288 de la Constitución”[39].

 

En segundo lugar, la Sección Cuarta resaltó que la Constitución Política no atribuyó la propiedad del subsuelo a la Nación sino al Estado y, por ese motivo, la titularidad del mismo es de todas las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales, incluyendo por supuesto a las entidades territoriales en los términos definidos por el artículo 286 superior[40].

 

En ese orden de ideas, el ad quem anotó que, sin bien la Ley 685 de 2001 asigna competencias predominantes a la Nación en materia de exploración y explotación minera mediante la noción de autoridad minera, dichas funciones no son exclusivas y, por tanto, las decisiones en estos asuntos corresponde, según las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico, a ambos niveles —es decir, a las entidades territoriales y a la Nación— luego de que aquellas tareas se cumplan atendiendo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 superior, puesto que, reiteró, el subsuelo es propiedad del Estado y no sólo de la Nación, sin contar con que “la minería tiene una incidencia directa y significativa en el ámbito local porque ese tipo de proyectos tienen la potencialidad de afectar los usos del suelo, el ambiente, y la economía local prevalentemente agrícola, pecuaria, industrial, turística, etc.”[41].

 

De lo anterior, a juicio del fallador, se deprende: “(i) que los municipios pueden, en desarrollo de sus competencias, prohibir la realización de proyectos minero-energéticos en sus territorios; y (ii) que los mecanismos de concertación están previstos por el ordenamiento jurídico, por lo que se debe acudir a ellos en primera medida”[42].

 

En tercer lugar, el ad quem puso de presente que el Tribunal demandado no interpretó en debida forma el literal a) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[43], pues desconoció que la sentencia C-339 de 2002[44], al definir la exequibilidad condicionada de dicha norma, explicó que "(...) la restricción de la minería en el perímetro urbano de las ciudades y poblados se encuentra sujeta a las normas ambientales y de ordenamiento territorial vigentes, agregando una exclusión de la explotación y exploración minera en aquellas áreas donde las normas territoriales lo prohíban expresamente".

 

Lo anterior, a juicio de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, significa que el artículo 35 del Código de Minas, en lineamiento con un análisis de las demás disposiciones de ese estatuto, prevé que la facultad de los municipios para restringir la actividad minera en su perímetro urbano incluye la posibilidad de prohibirla.

 

En cuarta medida, consideró que el Tribunal desconoció las competencias de los municipios en materia de ordenamiento territorial y protección del medio ambiente, pues el Plan de Ordenamiento Territorial[45], sus equivalentes y el plan de desarrollo territorial son instrumentos idóneos para que los municipios ejerzan su competencia sobre ordenación del suelo y prohíban la actividad minera en sus territorios. Por esa razón, según indicó, en dichos procesos la ley prevé mecanismos de concertación entre los distintos niveles decisorios con el fin de que los concejos municipales profieran aquellos instrumentos.

 

En torno a este asunto, además, insistió que en materia ambiental la Ley 99 de 1993[46] prevé el principio de rigor subsidiario, según el cual las autoridades locales son competentes para proferir normas más estrictas que las nacionales en materia de protección ambiental.

Lo explicado, según concluyó, “demuestra que el tribunal no aplicó las normas que rigen el caso concreto y que con sus argumentos violó directamente la Constitución porque, si bien es cierto que la Nación tiene competencias predominantes en asuntos mineros, también lo es que no son exclusivas y, por tanto, deben ser ejercidos con base en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los artículos 209 _y 288 de la Constitución”[47].

 

En último lugar, consideró que el Tribunal accionado incurrió en otro defecto sustantivo al afirmar que el artículo 37 del Código de Minas prohíbe que las autoridades regionales, seccionales y locales establezcan zonas excluidas de actividad minera, toda vez que esa norma no es aplicable al caso concreto, pues fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-273 de 2016[48].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1.  Competencia

 

Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[49].

 

2. Planteamiento del caso y esquema de resolución

 

Dado que los accionantes solicitaron dejar sin efectos la providencia judicial cuestionada, pues argumentaron que en esa sentencia el Tribunal accionado incurrió en una violación directa de la Constitución Política, en algunos defectos sustantivos y en el desconocimiento del precedente constitucional al declarar sin validez un Acuerdo Municipal mediante el cual se prohibió en Urrao la actividad minera de metálicos y la gran y mediana minería de los demás minerales, esta Sala se referirá a las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; luego realizará algunas precisiones para determinar si el alcance de la autonomía territorial permite, o no, a las entidades territoriales  prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones; y finalmente, analizará el caso concreto.

 

Lo anterior, con el objeto de establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que los accionantes invocaron, dentro del trámite que declaró sin validez el Acuerdo 008 de 2017, proferido por el Concejo Municipal de Urrao.

 

3. Causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales

 

De acuerdo con lo explicado por esta Corte en múltiples ocasiones[50], la acción de tutela, en principio, es improcedente contra providencias judiciales por el carácter residual y subsidiario que la reviste. Por ello, y procurando la primacía de los derechos fundamentales y el respeto a los principios de autonomía judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica, la procedencia del amparo constitucional contra sentencias es excepcional.

 

Dicho de otro modo, el recurso de amparo, por regla general, no procede contra providencias judiciales, ya que: (i) estas son el escenario habitual de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada, el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático; y (iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e independencia de los jueces^[51].

 

No obstante, este Tribunal también ha estimado que “de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”^[52]. Por tal motivo, si bien se ha entendido que, en principio, la acción de amparo constitucional no procede contra providencias judiciales, también se ha sostenido que, excepcionalmente, su ejercicio es viable como mecanismo subsidiario y preferente de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se vislumbra la violación o amenaza de un derecho fundamental.

 

En lineamiento con lo dicho, en un comienzo la Corte Constitucional desarrolló el criterio conforme al cual, el supuesto que daba lugar a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se configuraba cuando la actuación judicial incurría en una desviación lo suficientemente caprichosa, arbitraria y de tal magnitud que el acto proferido terminaba por constituir, no una providencia en sentido material, sino una “vía de hecho”. En consecuencia, en ese momento esta Corporación consideró que el ordenamiento jurídico no podía amparar situaciones que, cobijadas por el manto del ejercicio autónomo de la función judicial, comportaban una violación protuberante de la Carta Política y, en especial, de los bienes jurídicos más preciados del ser humano, como por ejemplo, los derechos fundamentales^[53].

 

Sin embargo, posteriormente la evolución de dicho concepto llevó a comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban inmersas un desconocimiento de garantías fundamentales, razón por la cual, la jurisprudencia constitucional construyó una serie de requisitos de procedibilidad de carácter general, y unas causales específicas para resolver las acciones de tutela instauradas contra decisiones judiciales^[54].

 

De esta forma, actualmente cuando la tutela se interpone contra una sentencia, debe estar dirigida a resolver situaciones en las que se observen graves falencias de índole constitucional en la decisión del juez natural, que a su vez la tornen incompatible con los mandatos establecidos en la Constitución Política. En este orden de ideas, si bien ello no significa que en esos casos el mecanismo de amparo constituya una nueva instancia, pueden existir eventos en los que un yerro de relevancia constitucional existente en un fallo judicial permanezca en el tiempo pese a que se haya agotado el trámite procesal para debatirlo.

 

Así las cosas, actualmente la jurisprudencia constitucional contempla ciertos requisitos de carácter sustancial y procedimental que deben ser acreditados en cada caso concreto para que proceda el mecanismo de amparo contra una providencia judicial. Dentro de éstos, tal y como ya se mencionó, se han distinguido unos de carácter general, que habilitan la interposición de la acción, y otros de carácter específico, que hacen referencia a la prosperidad misma del amparo una vez interpuesto. De esa forma, siempre que concurran todas las causales genéricas de procedibilidad, y por lo menos una de las específicas, la tutela debe recuperar y garantizar el orden jurídico y el goce efectivo de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. 

 

Para ello, primeramente el juez constitucional tiene que realizar un análisis con el fin de establecer si en el caso concreto se encuentran acreditadas las siguientes causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial objeto de reproche:

 

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional a la luz de la protección de los derechos fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

 

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

 

c. Que la acción de tutela sea interpuesta en un término razonable a partir del momento en que se produjo la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con el denominado requisito de la inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema jurídico.

 

d. [Cuando se trate de una irregularidad procesal] [q]ue la [misma] tenga un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que conculque los derechos fundamentales del actor. 

 

e. Que la parte actora haya advertido tal vulneración de sus derechos fundamentales en el trámite del proceso ordinario, siempre que esto hubiere sido posible. 

 

f. Que no se trate de sentencias proferidas en el trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite que las controversias relativas a la protección de los derechos fundamentales se prolonguen de forma indefinida.”[55].

 

Ahora bien, si del examen realizado por el juez de tutela se encuentran satisfechos los citados requisitos genéricos, posteriormente se debe estudiar si en la providencia judicial cuestionada se configuran una o varias de las causales específicas de procedibilidad[56] para que prospere la tutela interpuesta; motivo por el cual, a continuación la Sala se referirá a la forma en la que han sido representadas algunas de éstas, puntualmente, aquellas que los accionantes alegaron en la solicitud de amparo constitucional.

 

3.1. Caracterización del defecto sustantivo o material

 

Esta Corporación ha entendido que el defecto sustantivo surge cuando la providencia contiene un error originado en la interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso analizado por el juez[57]. Sin embargo, dicho yerro debe configurar una irregularidad de significante trascendencia, que haya llevado a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales[58].

 

En ese sentido, en la sentencia SU-448 de 2011[59], la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló las principales circunstancias que generan que una providencia judicial incurra en un defecto sustantivo. Concretamente, explicó que ello ocurre cuando:

 

“(i) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[60], b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[61], c) es inexistente[62], d) ha sido declarada contraria a la Constitución[63], e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador[64];

 

(ii) Pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial[65];

 

(iii) No toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[66];

 

(iv) la disposición aplicada se muestra, injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución[67];

 

(v) Un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición[68];

 

(vi) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[69];

 

(vii) Se desconoce la norma del ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto[70];

 

(viii) La actuación no está justificada en forma suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales[71];

 

(ix) Sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial[72];

 

(x) El juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.[73]”.

 

3.2. Caracterización del desconocimiento del precedente constitucional

 

En términos generales, esta causal se configura cuando el juez ordinario “desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”[74]. De esta forma, el operador jurídico no puede separarse de un precedente salvo que exista un motivo suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto[75], previo cumplimiento de una carga mínima y seria de argumentación que explique profundamente las razones por las que se desatiende una decisión propia o la adoptada por el superior jerárquico o el órgano de cierre jurisdiccional^[76].

 

Así entonces, el precedente constitucional: (i) asegura la coherencia del sistema judicial, pues permite determinar de manera anticipada y con plena certeza la solución aplicada a un determinado problema jurídico, de manera que los sujetos están llamados a ajustar su actuar a las normas y reglas que los regulan, en concordancia con la interpretación que se ha determinado acorde y compatible con el contenido de la Carta Política; y (ii) garantiza la igualdad formal y la igualdad ante la ley, a través de la uniformidad en la aplicación del derecho^[77], pues “casos iguales deben ser resueltos de la misma forma”[78].

 

Por ello, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos y el alcance para que el desconocimiento del precedente constitucional, como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, prospere. Así pues, en relación con los requisitos, ha explicado, primero, que debe existir un “conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver”[79], bien sea varias sentencias de tutela o una de constitucionalidad que, como se dijo, sean anteriores a la decisión en la que se deba aplicar el precedente en cuestión; y, segundo, que dicho precedente, respecto del caso concreto objeto de análisis, debe tener (a) un problema jurídico semejante, y (b) unos supuestos fácticos y aspectos normativos análogos[80].

 

Ahora bien, en cuanto al alcance de esta causal, se ha establecido que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”^[81].

 

3.3. Caracterización de la causal denominada violación directa de la Constitución

 

Esta causal de procedencia encuentra fundamento en el actual modelo constitucional, que confiere valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que sus mandatos y previsiones son de aplicación directa por las distintas autoridades públicas[82]. Por ello, este Tribunal ha sostenido que resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[83].

 

Al respecto, esta Corporación ha manifestado que dicha causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata[84], o cuando el juez en sus resoluciones vulnera derechos fundamentales y no tiene en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[85];  o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política, desconociendo que de conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica, “se aplicarán las disposiciones constitucionales.”[86].

 

4. Precisiones en torno al alcance de la autonomía en cabeza de las entidades territoriales para prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones

 

4.1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Esto último quiere decir que los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual pueden: (i) gobernarse por autoridades propias[87]; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas[88] nacionales[89]. De esa manera, la autonomía de las entidades territoriales implica un grado de independencia ejercida por medio del autogobierno y de la administración de los asuntos que más conciernen a dichas entidades.

 

Sin embargo, también se debe tener en cuenta que la naturaleza del Estado unitario “presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”[90].

 

Así las cosas, para armonizar el principio del Estado unitario y el de autonomía territorial, la Constitución dispone de forma expresa: “(i) las facultades de las entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia al Congreso para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales”[91]. Lo anterior, ya que “el Estado unitario permite la existencia de parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional, mientras que la autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales”[92].

 

En ese orden de ideas, el poder Constituyente, a través del artículo 288 superior, dispuso: (i) que una ley orgánica de ordenamiento territorial debía establecer la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; y (ii) que las competencias[93] atribuidas a los distintitos niveles territoriales tienen que ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. 

 

Aquello resulta de vital importancia, pues a la hora de materializar el principio de autonomía territorial puede haber una interferencia con la realización de ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central, particularmente cuando están involucrados temas de interés general, ya que es posible que desde el nivel central el ejercicio de estas funciones desplace a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales obra un interés nacional de superior entidad[94], pues la autonomía de las entidades territoriales se reduce “en los casos en los que llegue a haber un interés nacional general involucrado, siempre garantizando la participación de dichas entidades en la regulación de la materia de que se trate el caso.^[95]”[96].

 

4.1.1. En consecuencia, tal y como se anticipó, las facultades otorgadas a las entidades del nivel nacional y a los departamentos y municipios se deben ejecutar, en primer lugar, de forma coordinada. Al respecto, esta Corporación ha explicado que el principio de coordinación “tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”[97]. 

 

En esa línea, la  Corte Constitucional ha explicado que para garantizar el principio de colaboración armónica entre la nación y las entidades territoriales, resulta fundamental que  la misma esté dirigida a alcanzar objetivos comunes, complementarios y que no se tornen incompatibles, pues el principio de coordinación “exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los fines del Estado”[98].

 

Precisamente por ello, el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011[99] dispuso que, en virtud de aquel principio, la “Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica”, así como también “las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política”.

 

4.1.2. En segundo lugar, las funciones designadas a los distintos niveles territoriales tienen que realizarse concurrentemente, es decir que, en lineamiento con lo dispuesto en aquel artículo, la Nación y las entidades territoriales deben desarrollar de forma oportuna acciones conjuntas en busca de un objeto común con respeto a las competencias asignadas a cada nivel.

En torno a este asunto, la Sala Plena precisó que el principio de concurrencia “parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”[100].       

 

4.1.3. En último lugar, las competencias atribuidas a las entidades del nivel nacional, así como a los departamentos y municipios, se deben ejercer de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Ello significa, entre otras cosas, que “las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[101], pues, conforme lo exige el citado artículo 27, la Nación y las entidades territoriales tienen que apoyar en forma transitoria y parcial, en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias[102].

 

4.2. Con fundamento en lo explicado, las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, al abordar temas relacionados con la organización y el funcionamiento de los municipios, disponen que: (i) con fundamento en el principio de coordinación, las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deben conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles ; (ii) con base en el principio de concurrencia, por un lado, los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas y, por otro, las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal; y (iv) de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial deben apoyar en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente[103].

 

4.3. Ahora bien, dentro del marco de las facultades asignadas a nivel local a través de las cuales se materializa la autonomía territorial, el artículo 313 de la Constitución dispuso que a los Concejos Municipales corresponde, entre otras cosas, adoptar los respectivos planes y programas de desarrollo económico y social, reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

 

4.4. No obstante, dicha competencia se debe leer e interpretar sistemáticamente de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 80, 332 y 334 de la Carta Política, en virtud de los cuales el poder constituyente dispuso que el Estado[104]: (i) debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como también debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; (ii) es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a las leyes preexistentes[105]; y (iii) intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano[106]. 

 

4.5. Además, desde una perspectiva financiera tampoco se puede perder de vista que, según los artículos 360 y 361 de la Constitución, la explotación de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, y además los ingresos del Sistema General de Regalías[107] se destinan al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población[108].

 

4.6. Así entonces, en relación con la existencia de aquellos intereses generales de superior entidad, la Corte Constitucional, al analizar los antecedentes de la expedición de los artículos 332 y 360 de la Carta Política, explicó lo siguiente:

 

“(…) en varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron explícitamente que en materia de Hacienda Pública la palabra Estado no es un sinónimo de Nación sino que es un concepto más general que engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la Comisión Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se señaló que era necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una ‘propiedad del Estado representado en la Nación, departamentos y municipios.’ (…)

 

Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías” (subrayas fuera del texto original)^[109].

 

Por lo anterior, “los artículos constitucionales que definen competencias en materia de recursos naturales no renovables al referirse al concepto de Estado, hacen alusión a su concepción en sentido amplio y en consecuencia a facultades concedidas tanto a entidades e instituciones del nivel nacional como de los niveles territoriales en forma conjunta”[110], más aún si se tiene en cuenta que las regalías como recursos exógenos de las entidades territoriales: “(i) no hacen parte de sus rentas propias, respecto de las cuales sí ejercen derecho de propiedad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 287-3 C.P.; [y] (ii) los derechos de participación que ejercen las entidades territoriales se enmarcan en el ejercicio el derecho a participar en las rentas nacionales, previsto en el artículo 287-4 C.P”^[111].  

 

4.6. Así, de las disposiciones constitucionales mencionadas y del precedente aludido, se desprende «que la propiedad de los recursos del subsuelo es de todos los colombianos y por ello se encuentra en cabeza del Estado; al respecto la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste “comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades territoriales, y que con esta expresión el constituyente quiso evitar la centralización nacional de los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales deben beneficiar a todos los colombianos”^[112] (…) y en consecuencia contribuyen a un interés general »[113].

 

Por ende, en la explotación de los recursos naturales no renovables concurren intereses locales y un interés nacional de gran entidad y de carácter general en cabeza de todo el Estado que, precisamente, llevó a que en el artículo 360 superior se dispusiera que la ley es la que determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables[114].  

 

4.6.1. Es así entonces como las actividades del sector minero están reguladas por distintas disposiciones del ordenamiento jurídico interno, pero especialmente  por el Código de Minas[115] contenido en la Ley 685 de 2001, el cual tiene como objeto definir una regulación general, exclusiva, sistemática y exhaustiva con relación al uso de los recursos mineros.

 

Dicho Código, en su primer artículo, indica que como objetivos tiene el de fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros y realizar un aprovechamiento de éstos dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país, pues, con ocasión de los objetivos trazados, en el artículo 13 declara la industria minera de utilidad pública e interés social.

 

4.6.2. Igualmente, el Legislador quiso implementar una política diferenciada en razón de los diversos escenarios mineros a regular y la diversidad de operaciones que se realizan para el aprovechamiento de los minerales y dan cuenta de la especialidad y factores técnicos que se deben tener en cuenta para el desarrollo de las actividades de minería en territorio. Por ese motivo, en el artículo 21 de la ley 1753 de 2015[116] se estableció una clasificación de las actividades mineras en tres categorías: i) minería de subsistencia; ii) pequeña minería y, iii) minería mediana y grande. En ese sentido, también se dispuso que el Gobierno nacional las definirá y establecerá los requisitos teniendo en cuenta el número de hectáreas y/o la producción de las unidades mineras según el tipo de mineral.

 

4.6.3. Asimismo, en el marco de la reglamentación del Sector Administrativo de Minas y Energía, el Decreto 1073 de 2015 compiló su estructura dividiéndolo en sector central y sector descentralizado, definiendo, como cabeza del sector central, al Ministerio de Minas y Energía (MME), y en el sector descentralizado, como entidades adscritas, a la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), el Servicio Geológico Colombiano (SGC), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la Agencia Nacional de Minería (ANM).

 

De esa forma, aquella estructura organizada tiene a cargo funciones específicas. Así por ejemplo, el MME tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía; la ANM, entre otros asuntos, administra integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promueve el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran; y la UPME, principalmente, planea en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos, así como también produce y divulga la información requerida para la formulación de política y toma de decisiones. 

 

4.6.4. En consecuencia, esa estructura define la política pública del sector minero energético «teniendo en cuenta que los recursos del subsuelo y los recursos naturales no renovables se encuentran en yacimientos que superan los límites político-administrativos definidos para las entidades territoriales, y así representan intereses nacionales de todo el país y aportes para la población en general, como indicó la Corte Constitucional con relación al aprovechamiento del subsuelo que “comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad” [117]»[118].

 

4.7. Por lo anterior, se deben armonizar las políticas de ordenamiento del suelo con el desarrollo de proyectos de minería, e incorporar de manera concertada el componente minero en los instrumentos de ordenamiento territorial, en cumplimiento de los principios constitucionales de coordinación y concurrencia. En ese sentido, la concertación debe ser un diálogo permanente entre la autoridad territorial y la autoridad minera y ambiental para el desarrollo de las actividades de minería, con el fin de armonizar el ejercicio de las competencias entre el gobierno nacional central y las autoridades territoriales.

 

4.8. Ahora bien, aquello implica tener absoluta claridad en torno a las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables exigidas por la ley y, particularmente, en relación con los requisitos y las posibilidades que la ley ofrece para establecer zonas excluibles de la minería.  

 

4.9. Para ello, cobra particular importancia estudiar el contenido del artículo 34 del Código Minas, pues dicha disposición normativa es la que establece qué zonas son excluibles de la minería, así como también quiénes y cómo las pueden excluir, conforme se expondrá a continuación.

 

4.9.1. En primer lugar, el referido artículo 34 prohíbe la ejecución de trabajos y obras de explotación y exploración minera en zonas que sean delimitadas y declaradas, conforme con la normatividad vigente, como de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan el trabajo minero.

 

4.9.2. En segundo lugar, la misma norma establece para que puedan excluirse trabajos y obras de exploración y explotación minera en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-339 de 2002[119], dispuso que en la aplicación de este postulado se tiene que seguir el principio de precaución, “conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”[120].

 

Ello “quiere decir que en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección de[l] medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”[121].

 

4.9.3. En tercer lugar, el mencionado artículo señala que las zonas de exclusión mencionadas serán: a) las que se constituyan como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques naturales de carácter regional, y c) las zonas de reserva forestal. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-339 de 2002[122], precisó que además de las zonas de exclusión enunciadas, pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental[123].

4.9.4. En cuarto lugar, la misma norma dispone que para que esas zonas produzcan la exclusión de la actividad minera, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental[124] con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, y con la colaboración de la autoridad minera en aquellas áreas de interés minero.

 

A juicio de la Corte, “esta función se le asigna a la autoridad ambiental en integración y armonía con lo preceptuado por el artículo 5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la colaboración de la autoridad minera en las áreas de interés minero, con lo cual se hace efectivo el principio de protección prioritaria de la biodiversidad del país junto con un aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con los principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia”[125].

 

4.9.4.1. Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad de dicha disposición normativa, esta Corporación condicionó su exequibilidad, pues advirtió que si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión”[126] en armonía e integración con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 99 de 1993[127], es decir, con el fin de “asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”[128], y también “impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural”[129].

 

4.9.4.2. Ello, además, guarda correspondencia con algunas de las funciones legales que precisamente se asignaron al Ministerio del Medio Ambiente, pues a esta entidad le corresponde, entre otras cosas: (i) expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial; (ii) definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas; (iii) ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar; (iv) reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento; (v) velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica; (vi) fijar los cupos globales y determinar las especies para el aprovechamiento de bosques naturales y la obtención de especímenes de flora y fauna silvestres, teniendo en cuenta la oferta y la capacidad de renovación de dichos recursos; y (vii) dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental[130] que susciten con motivo del ejercicio de funciones, así como establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente[131].

 

4.9.4.3. Por ende, sería “contradictorio afirmar que pese a la existencia de competencias del gobierno nacional central respecto a los recursos del subsuelo, las autoridades territoriales puedan vetar la exploración y explotación de los [recursos naturales no renovables], y a su vez con ello no desconocer las facultades de otras entidades creadas para tales fines”[132], pues aunque Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria, ello no implica que se desconozca la capacidad de autogestión que la Constitución les otorga a las entidades territoriales, pero “la autonomía de las entidades territoriales [tampoco] puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias constitucionales de las autoridades nacionales”^[133].

 

En consecuencia, “los contenidos que integran el principio de autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización territorial”[134].

 

4.9.4.4. Ahora bien, a pesar de que existen competencias de la Nación y del Gobierno nacional central respecto al subsuelo y los recursos naturales no renovables, para la extracción de éstos se requiere realizar actividades en la superficie, es decir en el suelo, cuyo uso es reglamentado por los Concejos Municipales, pues, entre otras cosas, al municipio le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio[135]. En consecuencia, no es posible definir la vocación minera de un área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo en cabeza de las autoridades del orden municipal, motivo por el cual en dicho escenario se enfrentan, por un lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, y por otro, la necesidad de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo beneficie a todas las entidades territoriales, incluso a aquellas que no tienen dichos recursos.  

 

4.9.4.5. Así entonces, en un plan de ordenamiento territorial las autoridades locales definen el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo[136]. No obstante, el ordenamiento territorial debe ser un proceso de construcción colectiva de país en el que: (i) se propicien las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica,                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional[137]; (ii) se concilien el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población[138]; y (iii) haya una visión compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo de organización territorial requerida[139].

 

4.9.4.6. Con fundamento en esta consideración, la Ley que dictó normas orgánicas sobre ordenamiento territorial[140] estableció que este tiene que propender por la soberanía y unidad nacional, de modo que propicie la integridad territorial, su seguridad y defensa, y fortalezca el Estado Social de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, quienes gozan de dicha autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley[141].

 

4.9.4.7. Así las cosas, al municipio le corresponde, en materia de ordenamiento del territorio, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, así como optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, primero, teniendo en cuenta que la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial se  deberá sujetar a la información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como a lo dispuesto en el Código de Minas sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la minería[142] y, segundo, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos[143], toda vez que, por ejemplo, a la Nación le compete, en coordinación con los entes territoriales[144],  “establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas”[145];  y a las Corporaciones Autónomas Regionales, como máximas autoridades ambientales en el área de su jurisdicción, participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten, así como ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente[146] —algunas de ellas señaladas en el numeral 4.9.4.2. supra—.

 

4.9.4.8. Desde esa perspectiva, la Nación participa en procesos relacionados con la actividad minera y la definición o demarcación de zonas excluibles de la minería, pero no es el único nivel competencial involucrado en la toma de una decisión de tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, pues los municipios y distritos afectados por dicha decisión también deben participar de una forma activa y  eficaz en el proceso de toma de la misma, toda vez que, se repite, si bien existen competencias de la Nación y del Gobierno nacional central respecto al subsuelo y los recursos naturales no renovables, para la extracción de éstos se deben realizar actividades en el suelo, cuyo uso es reglamentado por los Concejos Municipales[147] en vista de que, según el artículo 311 superior, al municipio le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio[148].

 

Esto exige que la opinión de los municipios, “expresada a través de sus órganos de representación, sea valorada adecuadamente y tenga una influencia apreciable en la toma de esta decisión, sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”[149](negrilla fuera del texto original).

 

Por tanto, los espacios que el diálogo entre órbitas o esferas competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo armónico y balanceado de los principios de autonomía territorial y organización unitaria del Estado en temas relacionados con la definición o demarcación de zonas excluibles de la minería, tienen que “permitir la participación de los municipios en la determinación de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii) las causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar una zona excluida de la actividad minera”[150].

 

4.9.5. En quinto y en último lugar, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 establece que, sin perjuicio de lo anteriormente explicado, la autoridad minera, previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas excluibles de la minería, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión, pero, para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. Con todo, tampoco que se puede perder de vista que, a través de la referida sentencia C-339 de 2002[151], se dispuso que en la aplicación de este postulado también se tiene que seguir el principio de precaución, en los términos ya explicados.

 

4.10. Dicho lo anterior, la Sala estima necesario aclarar que, tanto el artículo 34 del Código de Minas como la providencia que condicionó su exequibilidad            —o sea la sentencia C-339 de 2002[152]—, se enmarcan en un contexto en el que esta Corte estimó necesario “conciliar el grave impacto ambiental de la minería con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano, para que ni uno ni otro se vean sacrificados”[153], pues la Constitución establece que el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar, no solo su conservación, restauración o sustitución, sino también su desarrollo sostenible[154].

 

Eso último quiere decir, tal y como lo consagró la Ley 99 de 1993, que la política ambiental colombiana debe tener en cuenta: (i) que el proceso de desarrollo económico y social del país se orienta según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente y Desarrollo; y (ii) que la biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, debe ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible, entendiendo por desarrollo sostenible “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”[155].

 

Por ende, esta Corporación ha entendido el concepto de desarrollo sostenible como “parámetro que debe guiar la realización de acciones que, si bien buscan el progreso, no pueden conllevar a la destrucción de elementos protegidos por el orden constitucional y que, sobre todo, son presupuesto para la satisfacción de ciertas necesidades como el acceso a agua por parte del ser humano, el desarrollo social y económico adecuado y el desarrollo de la vida en condiciones satisfactorias de salubridad”[156].

 

En lineamiento con lo anterior, y a propósito del "Convenio sobre la Diversidad Biológica" hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, esta Corporación explicó que la Carta Política de 1991, “con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario (…) [y a patrocinar] la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico.”[157].

 

Desde esta perspectiva, “para poder hablar de un desarrollo sostenible de la explotación minera que respete la biodiversidad, es indispensable tener en cuenta como instrumento la evaluación de impacto ambiental, entendida como instrumento administrativo y como instrumento de gestión que permite articular los diversos aspectos ambientales de la actividad minera tales como la mitigación de la contaminación, la protección de especies y la recuperación post-clausura de las explotaciones y exploraciones mineras[158]”[159]. Ello, sin perder de vista que el medio ambiente es un derecho y un bien jurídico constitucionalmente protegido cuya conservación debe procurarse, no sólo con acciones aisladas estatales, sino mediante un diálogo concertado y coordinado de todas las autoridades, en el que no se ignoren “contenidos constitucionales relevantes, verbigracia, en materia de protección del ambiente sano –artículo 79 de la Constitución-; en relación con la defensa del patrimonio arqueológico y cultural –artículo 72 de la Constitución-; relativos a la protección de los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de resguardo –artículo 63 de la Constitución-; cuyo objetivo sea la protección de las riquezas naturales –artículos 8 y 95 numeral 8º de la Constitución-, el desarrollo armónico de los municipios y distritos –artículo 311 de la Constitución-; y, sobre todo, aquellos que busquen asegurar los derechos fundamentales de los habitantes de las zonas en que se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera”[160].

 

Una interpretación en ese sentido constituye la posibilidad de que, en virtud de la autonomía territorial, se puedan establecer  mecanismos de concurrencia  y concertación para delimitar zonas excluibles de la minería con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, pues necesariamente debe haber una coordinación entre los entes territoriales y el Gobierno nacional para decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera.

 

4.11.    En suma, aquel diálogo concertado y coordinado atiende al hecho de que en el territorio convergen actividades, por una parte, de uso del suelo y, por otra, de explotación del subsuelo, razón por la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales. En ese orden de ideas, “ni la nación (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación del subsuelo y de los [recursos naturales no renovables]; así, las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de [recursos naturales no renovables], de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la Constitución”[161].

 

En otras palabras, “de acuerdo con los postulados constitucionales que prevén la explotación del subsuelo y los [recursos naturales no renovables], su propiedad en cabeza del Estado y las competencias de las entidades territoriales y de la nación –gobierno nacional central- sobre el suelo, el ordenamiento territorial, el subsuelo y los [recursos naturales no renovables], las entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de actividades y operaciones para tales fines en su jurisdicción”[162].

 

De ese modo, para resolver la tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior, que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así entonces, las competencias que, en materia del subsuelo, se asignan a entidades del Gobierno nacional central con la finalidad de proteger el interés general de toda la población, deben armonizarse con la participación activa y eficaz de las entidades territoriales y, en particular, de los municipios, quienes deben tener una influencia apreciable y una injerencia valorada adecuadamente que permitan que su postura se ajuste o adopte, en la medida de las posibilidades razonables que resulten de aquel diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas excluibles de minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio, como son la protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la salubridad de la población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.

 

Para ello, se debe tener en cuenta que el criterio constitucional relativo a la coordinación y concurrencia nación territorio implica: (i) “[g]arantizar un grado de participación razonable y efectivo de los municipios y distritos en el proceso de decisión respecto a las actividades de exploración o de explotación del subsuelo y los [recursos naturales no renovables]”[163]; y (ii) que las “posiciones y opiniones de las entidades territoriales deben ser expresadas a través de los órganos legítimos de representación, tener una influencia apreciable en la toma decisiones, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio en materia ambiental y social, sin perjuicio de las competencias del nivel nacional”[164].

 

4.12.    Con todo, no puede pasar por inadvertido el hecho de que, recientemente,  la Sala Plena de esta Corporación advirtió un déficit de protección en esta materia, “toda vez que el ordenamiento jurídico colombiano no garantiza legalmente de forma específica la participación de las comunidades que se encuentran ubicadas en lugares donde se desarrollan actividades u operaciones para explorar o explotar [recursos naturales no renovables] y del subsuelo, y que puedan verse impactadas o afectadas por las mismas, ni  un instrumento para que las entidades territoriales, a través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería”[165].

Por tanto, más allá del análisis del caso concreto y de la decisión que se adopte frente a la providencia del Tribunal accionado en el sub judice, esta Sala debe repetir, conforme lo advirtió el pleno de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-095 de 2018[166], que al Legislador le corresponde corregir el déficit de protección advertido y determinar los mecanismos e instrumentos adecuados para la participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en los sectores de hidrocarburos y de minería “en atención al grado de complejidad de las decisiones que implican el manejo de los recursos del subsuelo y de los [recursos naturales no renovables] como asuntos públicos^[167] de interés nacional, en los que debe primar el interés general sobre el particular”[168], pues una regulación en ese sentido “es de vital importancia en materia ambiental y social para el país, ya que la ausencia de la previsión de implementación de elementos que den aplicación a los postulados constitucionales de Estado Social de Derecho, democracia participativa, Estado unitario, autonomía territorial y coordinación y concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de efectos ambientales y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las comunidades que lo habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden identificar, evitar, prevenir y/o manejar riesgos sociales, económicos y ambientales por las operaciones y actividades desarrolladas por la industria de alto impacto como lo es la de hidrocarburos y la de minería, situación que puede prolongar y aumentar la desprotección”[169].

 

En consecuencia, en esta providencia se reiterará al Congreso que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018[170], la Sala Plena lo exhortó para que, en el menor tiempo posible, defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio, para asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de la minería en su respectivo territorio.

 

5.  Análisis del caso concreto

 

5.1. Teniendo en cuenta que los accionantes pretenden que se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal accionado, la Sala, en primer lugar, debe estudiar si los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales están acreditados, tal y como se explicará a continuación:

 

(i)  Relevancia constitucional.

 

La autonomía en cabeza de las entidades territoriales para prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones es un asunto de evidente relevancia constitucional, pues este tipo de controversias genera la tensión entre diferentes intereses de la Nación y las entidades territoriales, en el marco de los principios de Estado unitario y autonomía territorial, y lo dispuesto en el artículo 332 de la Constitución que establece que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.

 

Además, es de relevancia constitucional determinar cómo, a la luz de los artículos 288, 311 y 315 de la Carta Política, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se deben ejercer conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad  en asuntos que involucran competencias constitucionales asignadas a los municipios y sus concejos, y exigen del Estado una planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y su conservación, tal y como lo dispone el artículo 80 superior. 

 

(ii)  El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios.

 

La Sala advierte que en el proceso que la autoridad departamental promovió en la Jurisdicción Contencioso Administrativa con el fin de obtener un pronunciamiento sobre la validez del Acuerdo Municipal en cuestión no existe un recurso judicial susceptible de ser agotado, pues según los artículos 121 del Decreto 1333 de 1986 y 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[171], contra la decisión judicial reprochada, “que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procede recurso alguno”[172], ya que las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales se estudian en un proceso que los Tribunales Administrativos conocen “privativamente y en única instancia”[173]. 

 

Además, según el artículo 250 del mismo Código, el recurso de revisión fue instituido como un mecanismo extraordinario delimitado por unas causales y requisitos establecidos en la citada norma, cuya observancia, de acuerdo con lo alegado por los accionantes en el sub judice, no se advierte en esta oportunidad, pues los demandantes ni siquiera alegaron un vicio de aquellos que acarrean nulidades en los términos de los artículos 208 del CPACA y 133 del Código General del Proceso[174].

 

(iii)  Inmediatez.

 

Los demandantes acudieron a la acción de tutela en un término razonable a partir del hecho que originó la presunta vulneración, ya que incluso hay bastante proximidad temporal entre el supuesto menoscabo a sus derechos fundamentales y el mecanismo de amparo interpuesto, pues aproximadamente solo transcurrieron dos meses entre uno y otro evento, en la medida en que la sentencia reprochada en sede de tutela fue proferida el 17 de noviembre de 2017 y el escrito de tutela se radicó el 15 de enero del siguiente año.

 

(iv) De igual forma, se observa que si bien los accionantes identificaron razonable y claramente los yerros contenidos en el fallo reprochado y, además, intervinieron a favor del Acuerdo Municipal en el proceso, no les fue posible alegar dichas defectos en el trámite judicial, toda vez que, como ya se indicó, este, al ser de única instancia, había llegado a su fin sin que hubiese sido viable interponer recurso alguno contra la decisión judicial reprochada en el mismo proceso.

 

(v) Por otro lado, la sentencia objeto de discusión no corresponde a un fallo de tutela y, finalmente, los demandantes no argumentaron que en el trámite cursado en la Jurisdicción Contencioso Admirativa hubiese sobrevenido alguna irregularidad de carácter eminentemente procesal.

 

5.2. Ahora bien, frente a la existencia de alguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en el caso concreto, la Sala advierte, con fundamento en las consideraciones formuladas en el acápite anterior y desde una perspectiva holística, que el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo una lectura e interpretación sistemática a la luz de la Carta Política, teniendo en cuenta: (i) la regulación y competencias de los municipios en relación con el  ordenamiento territorial,  la reglamentación en los usos del suelo y el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio; (ii) las competencias en materia de declaración y delimitación de zonas excluibles de la minería; (iii) el establecimiento por parte de la Nación, en coordinación con los entes territoriales, de políticas generales de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional; y (iv) la normativa constitucional referente al subsuelo y los recursos naturales renovables.

 

5.2.1. Particularmente, la sentencia proferida por el Tribunal accionado tuvo en cuenta las disposiciones constitucionales en materia de explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables, que confieren competencias al Estado en sentido amplio y que han sido desarrolladas en el ordenamiento jurídico mediante leyes que definen una normativa a nivel nacional para el sector minero, regulan las regalías, temas relacionados con zonas excluibles de la minería, y que crean una institucionalidad y estructura que definen competencias generales para el Gobierno nacional central.

 

En ese orden de ideas, esta Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia acertó al afirmar: (i) que la explotación y el aprovechamiento de los minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados de forma excluyente, única o exclusiva por una autoridad del orden municipal, al ser una potestad que, en términos del órgano colegiado accionado, “debe ser de conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo amerite, es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea necesaria la intervención del Estado”[175]; y (ii) que si bien los concejos municipales tienen la facultad de reglamentar los usos del suelo, esta potestad no es absoluta, ya que los minerales de cualquier clase y ubicación, independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado[176], motivo por el cual no pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución.

 

Aquello resulta correcto, toda vez que, conforme se explicó en las consideraciones de esta sentencia, no se puede generar un poder de veto de los entes territoriales que vacíe la competencia de las entidades nacionales en materias relacionadas con el aprovechamiento del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Así entonces, el Tribunal Administrativo analizó en forma sistemática e integral las competencias del Estado sin omitir las radicadas en cabeza del gobierno nacional central, respecto a los recursos del subsuelo.

 

De tal forma, esta Sala advierte que la existencia de límites competenciales para la declaración y delimitación de zonas excluibles de la minería implica que una decisión acerca de la explotación de los recursos naturales no renovables no pueda ser sometida, de forma privativa y unilateral, al Concejo Municipal de Urrao, pues —se repite— de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la Constitución, ni la nación (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación del subsuelo y de dichos recursos, de manera que las entidades territoriales no cuentan con competencias absolutas sobre los mismos, ni tampoco poder de veto frente a la realización de actividades para su explotación[177].

 

Así las cosas, el Tribunal demandado, al declarar sin validez el Acuerdo Municipal objeto de la controversia, no desconoció los postulado contenidos los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Carta Política, relacionados con el subsuelo, los recursos naturales no renovables, la contraprestación económica a título de regalía en razón de su explotación y la propiedad y competencias del Estado. En consecuencia, la autoridad judicial accionada   aplicó debida y racionalmente los principios constitucionales referentes a ordenamiento territorial, al analizarlos e interpretarlos realizando una lectura sistemática a nivel constitucional. 

 

5.2.2. Por otro lado, el Tribunal Administrativo de Antioquia tampoco desconoció el precedente judicial relacionado con los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, las competencias de la nación sobre uso del subsuelo y su convergencia con las competencias de las entidades territoriales en la administración del suelo, que lleva implícita la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia con fundamento en el artículo 288 superior. Al respecto, conforme se sintetizó en la sentencia SU-095 de 2018[178], la Corte Constitucional ha proferido varios pronunciamientos, por medio de, por ejemplo, las sentencias C-149 de 2010[179], C-395 de 2012[180], C-035 de 2016[181] y C-273 de 2016[182], en los que ha reiterado esta postura. 

 

5.2.2.1. Así, en la sentencia C-149 de 2010 esta Corte aclaró que vaciar de competencias a las entidades territoriales  implicaba el desconocimiento de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 superior, porque las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben prever fórmulas para la coordinación en el ejercicio de tales atribuciones, sin establecer una estructura jurídica de supra-subordinación con prevalencia del nivel central sobre las autoridades locales, desconociendo con ello también el carácter participativo de la organización estatal de acuerdo al artículo 1º de la Constitución Política. 

 

5.2.2.2. En la sentencia C-395 de 2012, esta Corte estimó que «en el marco previsto por la Constitución para la explotación de los recursos naturales el Legislador debe resolver en cada caso concreto la tensión entre los principios unitario y de autonomía territorial, y dar prelación al primero, en razón a los objetivos de interés público de la actividad minera, de acuerdo al ordenamiento superior. La prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único para la explotación de los recursos mineros, tiene como fin evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios, y por ello en función del interés nacional, es viable restringir las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. De tal modo en la sentencia se advirtió que las disposiciones acusadas no resultaban “contrarias a la Constitución, sin perjuicio de la consideración conforme a la cual corresponde al propio legislador regular la manera de adelantar las distintas etapas de la actividad minera y el papel que en ellas puedan jugar las entidades territoriales” [183]»[184].

 

5.2.2.3. En la sentencia C-123 de 2014, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas[185] antes de que la misma norma fuese declarada inexequible por contravenir la reserva de ley orgánica, esta Corte condicionó la lectura e interpretación del artículo demandado “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”[186] (subrayas fuera del texto original).

 

Para ello, se indicó que la opinión de los municipios, expresada a través de sus órganos de representación, debía ser valorada adecuadamente y tener una influencia apreciable en la toma de tal decisión, y en cuanto a aspectos esenciales a la vida del municipio, como la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.

 

5.2.2.4. En la sentencia C-035 de 2016 la Corte declaró exequible el artículo 20 de la Ley 1753 de 2011, que trata sobre las áreas de reserva para el desarrollo minero, en el entendido de que la autoridad competente para definir dichas deberá concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

 

5.2.2.5. En la sentencia C-273 de 2016[187] la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y declaró su inexequibilidad, pues consideró, como ya se dijo, que a pesar de que dicha disposición está sujeta a reserva de ley orgánica, se definió en una ley de carácter ordinario. Sin embargo, “expuso que la competencia del Legislador de regular temas relacionados con actividades económicas, como lo es la explotación de recursos naturales del subsuelo, confluye con competencias que han sido asignadas a entidades territoriales, como la de definir los usos del suelo; situación que involucra tanto el principio de la autonomía de las entidades territoriales para el ejercicio de sus competencias y la necesidad de garantizar la explotación de recursos del subsuelo para beneficiar a todas estas entidades, incluyendo a las que no poseen dichos recursos[188] por lo que las competencias de las entidades territoriales deberán ejercerse respetando los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad”[189].

 

5.2.2.6. Con fundamento en lo anterior, esta Sala advierte que el Tribunal demandado no incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional, pues fundamentó su decisión en interpretaciones acertadas de la jurisprudencia al: (i) considerar que no existe un derecho absoluto de los municipios sobre los recursos del subsuelo; (ii) tener en cuenta competencias del nivel nacional radicadas en cabeza del gobierno nacional central; (iii) basarse en los principios de coordinación y concurrencia. En consecuencia, la decisión del Tribunal accionado no resulta contraria a los pronunciamientos de la Corte y a aquellas decisiones amparadas por la cosa juzgada constitucional y su carácter prevalente frente a la interpretación que sobre el tema puedan hacer otros órganos judiciales, pues se dictan por la Corte Constitucional, ya que a esta se le confió la guarda de la supremacía de la Constitución. 

 

5.2.2.7. Ahora bien, aunque los accionantes consideraron que el Tribunal demandado desconoció la sentencia T-445 de 2016[190], en la que se precisó “que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”[191], resulta menester aclarar que la Sala Plena de esta Corporación ya se apartó de las consideraciones y de la decisión adoptada por la Sala Sexta de Revisión en aquella  providencia, pues consideró, con base en la motivación realizada en el acápite anterior y el mismo precedente constitucional aquí explicado —anterior a la providencia reprochada en esta oportunidad—, que en esa sentencia la Sala Sexta de Revisión “hizo una interpretación limitada y aislada de postulados y principios definidos en la Constitución Política, que la llevaron a autorizar a las autoridades locales para prohibir la minería”[192].

 

5.2.3. Adicionalmente, tampoco se avizora que la providencia del Tribunal demanado contenga un error originado en la interpretación o aplicación de los artículos 63 de la Ley 99 de 1993 y 35 del Código de Minas, que a su vez configure una irregularidad de significante trascendencia, pues el principio de rigor subsidiario explicado en el citado artículo 63 exige que la autoridad del nivel regional, departamental o municipal que pretenda aplicar dicho principio tenga la competencia para hacer más rigurosas las normas y medidas de policía ambiental. En ese sentido, según la norma, el rigor subsidiario exige que en el ámbito territorial reducido exista la competencia para apelar a la aplicación de dicho principio y, como ya se explicó, de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la Constitución las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables, de modo que el Concejo Municipal de Urrao no podía tomar una decisión, excluyente y exclusiva, acerca de la explotación de los recursos naturales no renovables, pues necesariamente debe haber una coordinación entre los entes territoriales y el gobierno nacional para decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera.

 

En similar sentido, el artículo 35 de la Ley 685 de 2001, incluyendo el condicionamiento de su exequibilidad, establece que se pueden efectuar trabajos y obras de exploración y de explotación de minas dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados señalado por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras, de acuerdo con las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.

 

Por lo tanto, incluso la misma norma exige la concurrencia y coordinación entre todos los niveles territoriales sin que de dicho artículo se desprenda que la autoridad municipal es la única autoridad competente para delimitar zonas excluibles de la minería, so pena de, incluso, desconocer el contenido y la interpretación del artículo 34 del Código de Minas ampliamente esbozado en esta sentencia, así como las consideraciones expuestas entre los numerales 4.9.4.5 y 4.9.4.7 supra.

 

En lineamiento con lo dicho, la sentencia C-339 de 2009[193], cuando condicionó la constitucionalidad del artículo 35 del Código de Minas, precisamente indicó que uno de los sentidos normativos que se le puede dar a dicha disposición legal “permitiría interpretar que únicamente se refiere a las normas de carácter municipal excluyendo las demás, lo cual atentaría contra la protección ambiental constitucional, al desconocer la relación armónica que deben existir entre la Constitución, las normas de ordenamiento territorial, las normas ambientales nacionales y departamentales y las de cada municipio”[194], mientras que el sentido normativo “que estaría de acuerdo con los postulados Constitucionales incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial”[195], el cual, a su vez —tal y como se explicó— responde a un proceso de construcción armónico, colectivo y coordinado de país entre autoridades de distintos niveles territoriales en el que, por ejemplo, (i) a la Nación le compete establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional; (ii) las Corporaciones Autónomas Regionales, como máximas autoridades ambientales  en el área de su jurisdicción, participan con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; y (iii) al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, así como dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental que susciten con motivo del ejercicio de funciones, y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos del medio ambiente.

 

Dicha consideración, a juicio de la Corte, es reflejo de “la interdependencia que debe existir entre las normas ambientales y las propias del ordenamiento territorial, para explicar que aunque existe un ámbito global de la protección ambiental, la actuación local es un imperativo racional y físico en razón a la imposibilidad de actuar globalmente. Es así como se interrelacionan las autoridades ambientales nacionales y regionales con las autoridades territoriales, departamentales y municipales en una total solidaridad jurídica”[196].

 

5.2.4. Finalmente, aunque en la sentencia reprochada se citó el artículo 37 del Código de Minas, según el cual ninguna autoridad regional, seccional o local, con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 del mismo Código, puede establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, dicha norma no pudo ser aplicada para resolver el caso concreto, pues fue declarada inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[197] por contravenir la reserva de ley orgánica .

 

Sin embargo, dicho defecto sustantivo no configura una irregularidad de significante trascendencia en la resolución del sub judice, ya que, conforme se colige amplia y suficientemente de los antecedentes y las consideraciones hasta aquí expuestas, esa norma no fue el único fundamento de la decisión judicial cuestionada y su inaplicación no hubiese modificado el sentido de la misma, ni tampoco las consideraciones que la Sala Plena de esta Corte ha formulado en torno a la materia objeto de estudio, y que a su vez motivaron el análisis de este caso concreto, así como la decisión aquí adoptada.

 

Además, en la sentencia C-123 de 2014[198], por medio de la cual se estudió la constitucionalidad de dicha norma antes de que fuese declarada inexequible por contravenir la reserva de ley orgánica, esta Corporación, en lineamiento con la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento jurídico y la necesidad de establecer mecanismos de concurrencia y concertación con el fin de garantizar una coordinación entre los entes territoriales y el Gobierno nacional para decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera, condicionó en aquel entonces la lectura e interpretación del mismo artículo “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”[199] (subrayas fuera del texto original).

 

5.3. En conclusión, esta Sala revocará la sentencia de tutela dictada el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se concedió el amparo constitucional deprecado por los accionantes y, con base en las consideraciones expuestas en esta providencia, confirmará el fallo de tutela proferido el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.

 

5.4. Sin embargo, conforme se anticipó en el numeral 4.12 supra, se reiterará al Congreso que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018[200], el pleno de esta Corte lo exhortó con el propósito de que, en el menor tiempo posible, defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio, para asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de la minería en su respectivo territorio.

 

5.5. Ahora bien, mientras ello ocurre, esta Sala instará al Concejo Municipal de Urrao y a la Gobernación de Antioquia para que, en el marco de sus competencias, trabajen mancomunada y coordinadamente en la creación y puesta en marcha de espacios y procesos de concurrencia y concertación entre las autoridades ambientales de los distintos niveles territoriales con el fin de que, en los términos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y el precedente constitucional que ha condicionado su exequibilidad, adopten las decisiones relativas a la delimitación de zonas excluibles de la minería en la jurisdicción municipal de Urrao, teniendo en cuenta las consideraciones advertidas en el numeral 4.11 de esta sentencia.

 

III. DECISIÓN

 

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela dictada el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se concedió el amparo constitucional deprecado por los accionantes y, con base en las consideraciones expuestas en esta providencia, confirmar el fallo proferido el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.

 

SEGUNDO.- REITERAR al Congreso de la República que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018, el pleno de esta Corte lo exhortó con el propósito de que, en el menor tiempo posible, defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio, para asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de la minería en su respectivo territorio.

 

TERCERO.- INSTAR al Concejo Municipal de Urrao y a la Gobernación de Antioquia para que trabajen mancomunada y coordinadamente en la creación y puesta en marcha de espacios y procesos de concurrencia y concertación entre las autoridades ambientales de los distintos niveles territoriales con el fin de que, en los términos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y el precedente constitucional que ha condicionado su exequibilidad, adopten las decisiones relativas a la delimitación de zonas excluibles de la minería en la jurisdicción municipal de Urrao, teniendo en cuenta las consideraciones advertidas en el numeral 4.11 de esta sentencia.

 

CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

LUIS GUILLERMO  GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General