Sentencia T-269/20

 

ESPACIO PUBLICO-Concepto/ESPACIO PUBLICO-Elementos que integran el concepto

 

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia

 

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Alcance 

 

ACCION DE TUTELA DE VENDEDOR AMBULANTE-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable 

 

 

Referencia: Expediente T-7.622.508

 

Acción de tutela interpuesta por Alex Fuentes Vargas contra la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020)

 

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

I.             ANTECEDENTES

 

A.          LA DEMANDA DE TUTELA

 

1.                 El señor Alex Fuentes Vargas interpuso acción de tutela alegando la violación de sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, al trabajo, a la vida, la igualdad y el trato digno, así como al principio de dignidad humana. El accionante alegó que la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad vulneraron dichos derechos se derivan de ser reconocido en el Registro de Vendedores Informales -RUV-. Añadió que, las entidades accionadas desconocieron los principios de confianza legítima, buena fe, debido proceso, seguridad jurídica y respeto de los actos propios. Razón por la cual el accionante solicita que (i) se amparen los derechos mencionados; y (ii) “se ordene a las entidades accionadas garantizar su trabajo como vendedor informal e incluirlo en la base de datos para poder más adelante ser sujeto a una formalización de la economía y poder abandonar el espacio público con el debido proceso establecido en el acuerdo (sic) 040 de 2006”^[1].

 

B.           HECHOS RELEVANTES

 

2.                 El señor Alex Fuentes Vargas afirma ser un trabajador informal en la ciudad de Cartagena, dedicado a la venta de comidas rápidas en el negocio denominado “Alex Burger”, ubicado en la dirección Pie de Popa, en la Cra. 29 D calle 22, esquina el Albercon, en el barrio Pie de la Popa de Cartagena.

 

3.                 El señor Fuentes Vargas afirma que su calidad de trabajador informal fue reconocida por la administración distrital mediante el otorgamiento de la licencia para vendedor estacionario expedida el 14 de enero de 1990^[2].

 

4.                 Tanto el accionante, como la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias, ponen de presente la existencia de un Registro Único de Vendedores Informales (“RUV”) en el cual, se incluyen aquellas personas que cumplen con los requisitos de antigüedad, permanencia y continuidad en el uso del espacio público, con el fin de ser destinatarios de la política pública de formalización que fue aprobada por la administración distrital en el Acuerdo 040 de 2006^[3].  La creación de tal base de datos, en la cual fueron inscritos los vendedores informales, se da con base en “verificaciones y visitas”, que de acuerdo con el accionante no le fueron realizadas^[4], a pesar de tener una licencia de vendedor estacionario expedida en 1990, y que expiraba en 1991^[5].

 

5.                 Mediante escrito de fecha 24 de octubre de 2001, el Gerente de Espacio Público y Movilidad Fredy Sierra Varela, respondió la solicitud interpuesta por Alex Fuentes Vargas el 12 de octubre del mismo año, en la cual buscaba renovar el permiso otorgado en 1991. El funcionario le informó al ciudadano que “en los archivos suministrados a esta oficina por la reestructurada Secretaria de Gobierno reposan todos los datos que lo acreditan a usted como vendedor estacionario tal como aparece registrado en la copa del carné anexo a su petición”^[6].

 

6.                 El accionante afirma que, en el año 2006, el señor Gabriel Narváez Ricardo radicó una querella por ocupación indebida del espacio público contra la mesa de comida rápida ‘Alex Burger’ ante la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana. Mediante documento escrito, el 23 de marzo de 2006, la entidad respondió que “el establecimiento Alex Burger cumple con los requisitos mínimos de todo vendedor estacionario de conformidad con el decreto 1034 de 2004”^[7].

 

7.                 Según el accionante, cuando se creó la base de datos RUV, la zona donde venía desempeñando su actividad durante 29 años, no fue objeto de verificaciones ni de visitas por parte de funcionarios de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad^[8]. El accionante afirma que la base de datos RUV solo se compone por vendedores concentrados en las zonas de Bocagrande, Centro y Mercado de Bazurto, por lo cual se ve un desconocimiento de los vendedores minoritarios que no se encuentran en zonas de alta influencia peatonal, vehicular, turística^[9].

 

8.                 El tutelante indica en su escrito de tutela que entre el 2006 y el 2016 continuó ejerciendo su actividad económica ininterrumpidamente a pesar de la creación del Acuerdo 040 de 2006. En este tiempo, ni la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, ni ninguna entidad del Distrito de Cartagena se acercaron a su negocio para vincularlo a los programas de formalización de la economía como lo hicieron con muchos de los vendedores durante los años 2008 a 2015^[10].

 

9.                 El 22 de septiembre de 2016 el accionante solicitó a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, mediante oficio EXT-AMC-16-0063615, que se actualizara su carné para ejercer como vendedor informal. La gerente Carolina Lenes Arreola le informó, mediante oficio AMC- PQR-0005970-2016, que la Gerencia procedería a hacer la actualización solicitada “cuando se inicie un nuevo proceso de magnetización conforme a la información registrada en nuestra base de datos oficial de vendedores informales RUV”^[11].

 

10.            El accionante señala que en el año 2015 la Gerencia de Espacio Público y Movilidad entregó carnés a vendedores reconocidos en el RUV y que nuevamente no fue incluido en el proceso a pesar de ser reconocido y llevar un proceso desde el año 1990, lo que ‘evidencia la falta de articulación entre administraciones y fragmentación del debido proceso’^[12].

 

11.            En el año 2017 el Distrito de Cartagena lanzó la Nueva Plataforma Digital RUV, en la que la accionante no se encontraba inscrito, a pesar de “llevar un proceso desde el año 1990”^[13], el cual considera debe darse en virtud en la expedición del carné anteriormente mencionado.

 

12.            El 6 de marzo de 2019, mediante oficio EXT-AMC-19-0021348, Alex Fuentes Vargas interpuso solicitud ante la gerente de Espacio Público y Movilidad, Dulfry Martínez Cañate. En dicho documento solicitó: la actualización correspondiente al principio de confianza legítima, la entrega del carné que lo acredite como vendedor informal en el espacio público, y la inclusión de su nombre a la plataforma RUV^[14].

 

13.            Mediante oficio AMC-PQR-0001514-2019, del 26 de marzo de 2019, la gerente de Espacio Público y Movilidad dio respuesta a la solicitud de petición interpuesta por el señor Fuentes Vargas el 6 de marzo de 2019. En dicho documento se le indicó que “su nombre y documento de identificación no aparecen inscritos en el RUV”^[15], por lo que, no reúne los requisitos para acceder a los programas contemplados en la política pública de recuperación del espacio público y formalización económica, consagrada en el Acuerdo 040 de 2006. La gerente también manifestó que incluir o excluir ciudadanos que ejercen actividad informal en el espacio público, “no depende del azar o capricho de la administración” en la medida que “la información recopilada en los diferentes trabajos de campo realizados da la plena certeza de quienes están amparados en el principio de confianza legítima”^[16]. En el mencionado oficio, se señala que “no basta la condición de antiguo vendedor informal, u ocupar intermitentemente el espacio público en ejercicio del comercio informal en un momento determinado, si en los censos posteriores que se realizaron no registra la misma persona en el lugar que se tiene reseñado, la carencia de coincidencias en el cotejo es prueba suficiente para afirmar que no cumple con los requisitos establecidos”^[17].

 

14.            El tutelante señala que es padre de familia de tres niños que estudian y dependen de su actividad informal, la cual, se ve amenazada por las malas actuaciones y desconocimiento de procesos por parte de la administración distrital. Además, señala que, la entrada en vigor de la Ley 1801 de 2016, no contar con un documento de ocupación actualizado y no estar en la base de datos, generan que se encuentre expuesto a la aplicación de comparendos por parte de la Policía Nacional, lo que pone en riesgo la estabilidad económica de su familia^[18].

 

15.            El accionante considera que la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, al trabajo, a la vida, igualdad y trato digno, así como el principio de dignidad humana.

 

16.            Por esta razón, (el 17 de mayo de 2019), el señor Fuentes Vargas interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, con el objetivo de que el juez constitucional ordenara a estas entidades garantizar su trabajo como vendedor informal, concretamente, solicitando que lo incluyeran en la base de datos para poder ser sujeto a formalización “RUV” y poder abandonar el espacio público con el debido proceso establecido en el Acuerdo 040 de 2006, evitando las eventuales sanciones que pueden derivarse de una ocupación indebida del espacio público^[19].

 

C.          RESPUESTAS DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

 

Gerencia de Espacio Público

 

17.            En oficio del 23 de mayo de 2019, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad^[20] se refirió a la acción de tutela interpuesta por el señor Alex Fuentes Vargas. Señaló que esta es improcedente porque con ella se pretende hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, y porque el accionante no probó la existencia de un daño irremediable ni inminente^[21]. A su vez, la entidad afirmó que la acción esta soportada en consideraciones de hecho que adolecen de fundamento, puesto que, el señor Fuentes Vargas no se encuentra amparado por la expectativa de confianza legítima al no encontrarse registrado en la base de datos RUV. Argumentó que, la base de datos en mención es el único medio probatorio que “arroja la certeza sobre la situación de los vendedores informales ubicados en la ciudad”, específicamente en cuanto a los requisitos de antigüedad, permanencia y continuidad necesarios para estar amparado por la confianza legítima. En este orden de ideas, la entidad señaló que las pruebas aportadas por el accionante para comprobar que se encuentra amparado por el principio de confianza legítima no obedecen a criterios de conducencia, pertinencia y eficacia, pues el RUV es la única prueba para acreditar dicha situación y el accionante no se encuentra inscrito en este^[22].

 

18.            En relación con la situación de informalidad del accionante, contrario a lo que este señaló, la entidad afirmó enfáticamente que “el accionante es un comerciante dedicado a la venta de comidas rápidas ya formalizado y con un establecimiento de comercio y un local comercial, por lo que pierde la categoría de vendedor informal”^[23]. A su vez, mencionó que el tutelante no aportó pruebas que demuestren que ha ocupado el espacio público. Por el contrario, en las brigadas de control e inspección sobre la ocupación del espacio publico en el sector que se encuentra el negocio del accionante se ha evidenciado que no es ocupante de espacio público. Añadió que, el señor Fuentes Vargas no tiene licencia par fungir como vendedor estacionario porque la licencia aportada en el acervo probatorio se encuentra vencida desde el 14 de enero de 1991^[24].

 

19.            Enfatizó en que la administración distrital no ha iniciado ningún tipo de actuación administrativa tendiente a recuperar el espacio público en el sector en donde el accionante manifiesta estar situado. Puesto que, lo que se está realizando son operativos de control por parte de la Policía Metropolitana^[25].

 

20.            En conclusión, identificó que el accionante no cuenta con los requisitos necesarios para detentar el amparo por el principio de confianza legítima y por lo tanto no puede ser potencial beneficiario de los programas de formalización económica, establecidos por el Acuerdo 040 de 2006. Con base a los fundamentos mencionados, la entidad solicitó al juez constitucional negar por improcedente el amparo constitucional a los derechos fundamentales invocados por el accionante.

 

Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias

 

21.            En oficio del 23 de mayo de 2019, la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias^[26], señaló que la acción de tutela interpuesta por Alex Fuentes Vargas es improcedente. Debido a que, con esta se busca hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general y en ella no se evidenció la conformación de un daño irremediable ni inminente. Agregó que “la administración distrital no ha iniciado ningún tipo de actuación administrativa tendiente a recuperar el espacio público en el sector donde el accionante manifiesta estar situado”^[27]. A su vez, afirmó que el accionante no se encuentra amparado por el principio de confianza legítima. En consecuencia, solicitó que se negara el amparo constitucional de los derechos invocados^[28].

 

D.          DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

 

Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Cartagena con Funciones de control de Garantías, el 31 de mayo de 2019

 

22.            El Juzgado Tercero Penal Municipal de Cartagena con Funciones de control de Garantías “negó por improcedente” (sic) la acción de tutela interpuesta por el señor Vargas Fuentes. El problema jurídico identificado en esta ocasión consistió en “(i) determinar si es procedente la presente acción de tutela y (ii) si las entidades accionadas vulneraron el derecho al debido proceso administrativo dentro del proceso de contratación por selección abreviada No. SA- MC-UIC-SED-001-2019”. Ahora bien, en el estudio de este problema, el juez de primera instancia encontró que el caso en comento se encuentra inmerso dentro del marco de las controversias contractuales administrativas, cuya resolución es ajena a la competencia de los jueces de tutela, a menos de que se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable o un medio de defensa judicial que carezca de idoneidad. Bajo esta perspectiva, concluyó que la acción era improcedente porque “el fin de la presente es que se suspenda un proceso de contratación estatal por selección abreviada, en el que incluso, tal como lo señalaron las accionadas se adjudicó el contrato”^[29]. Es decir, aseveró que al tratarse de una controversia contractual el accionante debió ejercer otros mecanismos de defensa judicial, como lo son la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la acción de controversias contractuales, consagradas en los artículos 138 y 141 del CPACA^[30].

 

Impugnación

 

23.            Mediante escrito radicado el 10 de junio de 2019, el señor Vargas Fuentes interpuso la impugnación al fallo de tutela proferido por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Cartagena con Funciones de control de Garantías. Allí afirmó que la decisión afecta directamente sus derechos fundamentales por las siguientes razones. El accionante aseveró que los argumentos expuestos en el fallo carecen de un estudio minucioso del caso particular. Afirmó que, no hubo un equilibrio en la decisión pues, contrario a lo afirmado por las entidades accionadas, es un trabajador informal que aspira formalizarse conforme a la ley algún día. A lo cual añadió que la base de datos RUV presenta inconsistencias^[31].

 

24.            Agregó que, el juez erró en el trato dado al problema jurídico, pues lo analizó como si el accionante “tuviera algún tipo de acto contractual con el Distrito de Cartagena y no como un reconocimiento a la confianza legitima adquirida por actuaciones del Estado sobre mi persona, a su vez el fallo no refleja la realidad juridica que es darle solución a un conflicto sobre una persona informal que quiere tener sus documentos en regla para seguir con la actividad y poderse ganar su sustento de su familia”^[32].

 

Segunda instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena, el 19 de julio de 2019

 

25.            El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena confirmó la sentencia de tutela de primera instancia por considerar que la acción es improcedente. Para fundamentar dicha decisión partió de la premisa de que “la pretensión juridica que subyace a las circunstancias del caso, suponen que se deje sin efectos la decisión contenida en el oficio AMC-PQR-0001514-2019”. Bajo esta interpretación, encontró que el señor Fuentes Vargas debió haber agotado los medios ordinarios de defensa judicial previstos para cuestionar decisiones contenidas en actos administrativos de carácter particular como lo es el oficio proferido por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad. Específicamente, mencionó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la revocatoria directa^[33].

 

26.            Como lo señaló el juez de primera instancia, no se aportaron medios probatorios para demostrar la existencia de un perjuicio irremediable o de una situación que amerite la intervención excepcional del juez de tutela. Reiteró que, las entidades accionadas no han tomado medida administrativa alguna para la recuperación del espacio que el actor ahora ocupa y que generen la existencia de una amenaza o vulneración de los derechos invocados. En consonancia, reafirmó que no procede el reconocimiento de confianza legitima, en tanto que, “las pruebas aportadas no dan cuenta de la alteración repentina de una situación jurídica preexistente o de desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados”^[34].    

 

E.           ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN

 

27.            En desarrollo del trámite de revisión, de conformidad con el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, por medio de Auto del 1 de febrero de 2020 el Magistrado sustanciador resolvió practicar pruebas (en adelante, el “Auto de Pruebas”). En consecuencia, ofició al accionante para que informara sobre: (i) en caso de que exista el correspondiente registro mercantil de Alex Burger y en el caso que no exista, manifiéstele a este despacho la ausencia de registro mercantil; (ii) si, a la fecha, presentó -directa o indirectamente- alguna acción por la vía judicial en contra de una o ambas de las entidades demandas en este proceso, por las mismas razones jurídicas y fácticas a este proceso; y (iii) los registros civiles de las personas que este alega que son parte de su núcleo familiar y que dependen económicamente de él. Asimismo, ofició a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena, para que: (i) explique las posibles sanciones las que puede recibir el accionante en caso de que su negocio siga en calidad de informalidad, ocupando espacio público, sin estar inscrito en el RUV; (ii) el folio de matrícula inmobiliaria del edificio Jose Felix, en el que se encuentra ubicado el parqueadero del local 2, donde el accionante ejerce su actividad comercial; y (iii) la antigua lista de vendedores estacionarios de los años 1990 y 1991 que le fue transferida desde la Secretaría de Gobierno al momento que fue enviada a este órgano en su creación.

 

Información allegada por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena^[35]

 

28.            Mediante escrito del 9 de marzo de 2020, remitido al Magistrado sustanciador por medio de la Secretaría de la Corte Constitucional, la parte accionada dio respuesta a las solicitudes formuladas en el Auto de Pruebas.

 

29.            En primer lugar, señalaron las sanciones que recaen sobre aquellas personas que se encuentran ocupando de manera indebida el espacio público, de acuerdo con la regulación legal del Distrito de Cartagena. De la misma manera, adjuntó el listado de vendedores ambulantes activos en el RUV, en el cual no se incluye al señor Alex Fuentes Vargas, ni al establecimiento Alex Burger. Finalmente, adjuntaron fotografías del local comercial donde desempeña sus labores de ventas de comidas rápidas el señor Fuentes Vargas, en el establecimiento Alex Burger, en estas fotos se aprecia que existe un local con el nombre de dicho establecimiento, y que a las afueras de éste se ubica también parte de la venta de comidas, es decir que la actividad económica del señor Fuentes Vargas se desarrolla de manera simultánea en un local comercial así como sobre el espacio público.

 

30.            El señor Fuentes Vargas no allegó ninguna de las pruebas solicitadas, ni se pronunció sobre la información allegada por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena.

 

Levantamiento de la suspensión de términos judiciales

 

31.            En cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581 adoptados con ocasión de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que afectaba a Colombia, los términos fueron suspendidos en el asunto de la referencia, entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020. De igual manera, el artículo 1 del Decreto 469 de 2020 dispuso que la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Igualmente, por tratarse de vacancia judicial en semana santa, durante los días 4 a 12 de abril de 2020, los términos judiciales tampoco corrieron.

 

32.            En seguimiento a lo dispuesto en el Auto 121 proferido por la Sala Plena el 16 de abril de 2020, en este caso, la Sala de Revisión dispone el levantamiento de la suspensión de términos referida en el numeral anterior, en la medida que, existe la posibilidad material de que el asunto puede ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento inteligente, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          COMPETENCIA

 

33.            Esta Corte es competente para conocer de la revisión de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del 30 de octubre de 2019, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Diez, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por los jueces de instancia.

 

B.           CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA

 

34.            De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, y la reiterada jurisprudencia de esta Corte^[36], la acción de tutela es una acción de carácter residual y subsidiario, mediante la cual, toda persona^[37] podrá solicitar, ya sea por sí misma o a través de su representante o quien agencie sus derechos, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, ante la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.

 

35.            De esta manera, por su naturaleza residual y subsidiaria, la acción de tutela puede ser ejercida como medio de protección definitivo o transitorio. Entonces, procederá como mecanismo transitorio cuando a pesar de contar otro medio de defensa idóneo, se ejerza para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y procederá como mecanismo definitivo cuando: (i) el accionante no cuente con otra alternativa de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo uno, carezca de idoneidad y eficacia para la protección eficaz e integral de los derechos fundamentales.

 

36.            Antes de realizar el estudio de fondo del expediente seleccionado, la Sala estudiará, en principio, si la acción de tutela objeto de revisión, cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

 

Procedibilidad de la acción de tutela – caso concreto

 

37.            Legitimación por activa: De conformidad con el artículo 86 de la Carta Política “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales” (subrayas fuera del texto original).

 

38.            En el presente caso, el señor Alex Fuentes Vargas es quien reclama, a nombre propio, la protección de sus derechos. En ese orden de ideas, señala la Sala que es la titular de los derechos fundamentales, presuntamente vulnerados o puestos en peligro, quien interpone la acción de tutela y en esa medida, se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa, conforme a lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución, y 1º y 10º del Decreto 2591 de 1991.

 

39.            Legitimación por pasiva: El artículo 86 Superior establece que la acción de tutela puede ejercerse ante la “acción o la omisión de cualquier autoridad pública […] La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo o estado de subordinación o indefensión […]”.

 

40.            En este caso, la acción de tutela se dirige en contra de la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena, ambas autoridades públicas, y por lo tanto, sujetos que pueden ser accionados a través de la acción de tutela, por lo que se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa.

 

41.            Inmediatez: La jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que generó la vulneración^[38]. Para la verificación de este requisito es necesario, por una parte, identificar el lapso trascurrido entre la sentencia acusada de incurrir en varias causales específicas de procedencia y el momento en el que por vía de tutela se buscó la protección de los derechos fundamentales alegados. La respuesta desfavorable a la solicitud de la accionante sobre su inclusión en el RUV fue el 26 de marzo de 2019 (ver supra, numeral 13). Por su parte, la acción de tutela fue interpuesta el 17 de mayo del mismo año. De esta manera, el término inferior a 3 meses que transcurrió entre ambas actuaciones se considera razonable. En consecuencia, la Sala da por acreditado el requisito de inmediatez. 

 

42.            Subsidiariedad: A la luz del artículo 86 de la Constitución, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia^[39], la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por esta razón, solo procede como mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto^[40]. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental. También, la procedencia como medio transitorio exige acreditar: (i) la temporalidad, vista como la afectación inminente; (ii) la urgencia de las medidas en la protección del derecho amenazado; (iii) la gravedad en el grado de afectación del derecho; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para garantizar el amparo del derecho^[41].

 

43.            De este modo, acreditar el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. En esa medida, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados”^[42]. Ambos requisitos deben ser apreciados a la luz de los hechos del caso concreto, pues situaciones individuales como la condición de sujeto de especial protección constitucional – entre otros: niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, de la tercera edad o en situación de discapacidad – y la condición de debilidad manifiesta, conllevan a flexibilizar el análisis de subsidiariedad en este estudio. La incidencia repercute en un “examen de procedencia de la tutela (…) menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos”^[43].

 

44.            En la presente acción el señor Fuentes, señala que la Alcaldía de Cartagena ha puesto en marcha un proceso de recuperación del espacio público, formalización y registro que actualmente se está llevando en dicha ciudad. Esta actividad, a su modo de ver, resulta en una clara modificación de la situación de aquellos que utilizan el espacio público para ejercer el comercio informal, invocando la posibilidad de la existencia del principio administrativo conocido como la confianza legítima, el “funciona entonces como un límite a las actividades de las autoridades, que pretende hacerle frente a eventuales modificaciones intempestivas en su manera tradicional de proceder, situación que además puede poner en riesgo el principio de seguridad jurídica. Se trata pues, de un ideal ético que es jurídicamente exigible. Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos tienen frente a la estabilidad que se espera de los entes estatales, debe ser respetada y protegida por el juez constitucional.”^[44]

 

45.            Por otra parte, el accionante considera que la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena ha omitido de manera injustificada su inclusión en el RUV, lo cual le impide ingresar a los programas de formalización de los trabajadores informales que ocupan el espacio público, lo cual pondría en riesgo su mínimo vital, así como el de su familia.

 

46.            La Constitución Política de 1991 establece en el artículo 82 el deber que tiene el Estado de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular[…]”. Sin embargo, el ejercicio de esta función plantea un enfrentamiento entre la obligación constitucional de preservar y conservar el espacio público y el derecho al trabajo de los comerciantes informales que ocupan dichos espacios.

 

47.            La Ley 1801 de 2017 –Nuevo Código de Policía- definió en su artículo 139 el espacio público como “el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional”. Asimismo, estableció como comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público su ocupación en violación de las normas vigentes, y el promover o facilitar su ocupación (art. 141).

 

48.            La tensión constitucional existente entre el deber de recuperar el espacio público y los derechos de los vendedores ambulantes ha sido abordada por la Corte Constitucional en múltiples oportunidades^[45]. De ahí que, esta Corporación ha indicado que la administración pública, por medio de sus autoridades, tiene la obligación de velar por la integridad del espacio público. En desarrollo de esta obligación, debe diseñar planes y programas encaminados a garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital de los vendedores informales que van a ser desalojados del sector, de modo tal que puedan contar con otra alternativa económica, laboral o de reubicación.

 

49.            Al respecto, en sentencia T-904 de 2012, la Corte Constitucional expresó que la posibilidad de recuperar el espacio público no exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas tendientes a proteger el trabajo de quienes se vean afectados con las decisiones y dependan del trabajo informal para garantizar una vida en condiciones de dignidad. Entonces, cuando la administración inicia la recuperación del espacio público y “desaloja a los comerciantes informales que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las autoridades tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar perjuicios a la comunidad, o darles la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan asegurar su mínimo vital”.

 

50.            Acto seguido, señaló que debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores informales “(…) la implementación de las políticas y planes de recuperación del espacio público lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y social de quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus actividades, y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa participación, encontrar alternativas de sustento”. Pues, concluye que sería desproporcionado recuperar el espacio público a costa del “sacrificio absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no cuenta con la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia”.

 

51.            En punto al principio de confianza legítima, esta Corte ha señalado que la acción de tutela es procedente^[46] en la medida en que:  “(…) las personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima (…)”. Es decir, que es imprescindible que se acrediten los supuestos de la confianza legítima, los cuales son definidos por esta Corte así: “el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que ‘así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas’”.

 

52.            De esta manera, en la sentencia T-729 de 2006, esta Corporación fijó unos criterios que permiten determinar cuándo es procedente la aplicación del principio de confianza legítima a los vendedores informales ante medidas de recuperación del espacio público, así:

 

“(…) para que pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse que (i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes; y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público”^[47].

 

53.            En este orden de ideas, la forma en que los vendedores informales pueden probar su buena fe en la ocupación del espacio público es mediante: licencias, permisos concedidos por la administración, tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración u otras actuaciones tácitas de las autoridades que así lo demuestren^[48]. Es decir, la buena fe de los particulares que ocupan el espacio público se desprende “no sólo de los actos expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino que también surge de la tolerancia y permisividad de ésta en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público”^[49].

 

54.            En la sentencia T-231 de 2014 la Corte ratificó que los cambios generados por la administración en ejecución de los planes de restitución del espacio público ocupado por los trabajadores informales vulnera el principio de confianza legítima cuando: (i) ocurren de modo intempestivo; (ii) cuando suceden sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del debido proceso; y cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas y, en consecuencia, ven menguada las posibilidades para obtener su subsistencia^[50].

 

55.            Ahora bien, el accionante no aportó pruebas ni en la acción de tutela, ni en el proceso de revisión que permitieran demostrar la existencia de tal confianza legítima. En efecto, en modo alguno demostró el tutelante que el permiso que tuvo vigente durante el año de 1991 fuera renovado por la administración. Asimismo, la acción más reciente de la administración en la que reconoce su estatus como vendedor informal se remite al año 2006, como se manifiesta en el numeral 6 de esta sentencia. En este sentido, no existe ninguna actuación formal, o de tolerancia con la actividad económica del señor Fuentes desde aquel entonces, que permitan consolidar la existencia de los requisitos jurisprudenciales de la confianza legítima.

 

56.            En segundo lugar, el señor Vargas Fuentes tampoco demuestra que la Alcaldía Distrital de Cartagena o la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena estén tomando medidas que obstruyan el ejercicio de su actividad comercial. Antes bien, las pruebas aportadas al proceso demuestran que el accionante desarrolla su actividad comercial dentro de un local comercial, el cual extiende al uso de una zona de espacio público. En este sentido, tal como lo señaló el fallo de segunda instancia, no se verifican las condiciones de vendedor informal -en la medida en que la actividad comercial se desarrolla dentro de un local formal-, ni se puede señalar que la confianza legítima ampare la extensión de su local al uso del espacio público adyacente a ella. Precisamente, en la medida en que el accionante ya desarrolla su actividad comercial en un local comercial, tampoco resulta procedente el uso de la acción de tutela para solicitar su inclusión en el registro de vendedores informales, puesto que esta solicitud no encaja con los hechos fácticos del caso.

 

57.            En efecto, una consulta del Registro Mercantil de la Cámara de Comercio de Cartagena, da cuenta que el el local referido por la administracion distrital de Cartagena, se encuentra asociado al comercio ‘Alex Burger’. En efecto, en el certificado de matrícula mercantil, con el NIT 73149829-5 y la matrícula No. 09-353446-02 de noviembre 25 de 2015 se registra la actividad económica “5926: Actividades de otros servicios de comidas”, con la direccion: Calle 29 D 29C-146, Local 3, Pie de la Popa, Cartagena Bolívar. Dicha matricula, fue renovada el 2 de abril de 2019^[51]. La mas reciente actualizacion de tal registro es del 29 de abril de 2020, lo cual reafirma que el señor Fuentes Vargas ejerce de manera formal su actividad comercial.

 

58.            En este sentido, en el presente asunto, el accionante pretende que por la vía de la acción de tutela que se ampare su derecho al mínimo vital y al trabajo, a través de permitirle el uso del espacio público, aun cuando ya ejerce su actividad comercial al interior de un local comercial. Esta pretensión desborda el alcance de la acción de tutela para la protección de los vendedores informales, en la medida en que esta está destinada a la salvaguarda de los derechos de aquellas personas vulnerables, que, obtienen sus recursos, y como tal derivan su sustento y mínimo vital, de manera exclusiva de su actividad informal, y además de ello, se encuentran amparados en la ‘confianza legítima’, la cual se debe acreditar en los términos fijados por esta corporación.

 

59.            Por lo demás, la Sala resalta que el señor Fuentes Vargas no aportó medios de prueba que permitan concluir que se encuentra en un supuesto de perjuicio irremediable o ante alguna situación que amerite la intervención excepcional del juez de tutela. Si bien, en la acción se hace referencia a que sus hijos dependen del ejercicio económico como vendedor informal, no se aportan elementos de prueba que permitan relacionar esas circunstancias con algún perjuicio que tenga la entidad para considerarse como irremediable, en los términos que lo ha conceptualizado esta Corte. De otra parte, es de considerar, por una parte, que el accionante desarrolla su actividad comercial en adición al espacio público adyacente, sobre el cual el distrito accionado no ha tomado medida administrativa alguna para la recuperación del espacio que el actor ahora ocupa, y de la que pueda considerarse existe una amenaza o vulneración de las garantías fundamentales invocadas, en cuanto al procedimiento que se hubiere realizado.

 

60.            Igualmente, la Sala considera necesario precisar que en este caso no resulta procedente el estudio del presunto desconocimiento del principio de confianza legítima, debido a que las pruebas aportadas no dan cuenta de una alteración repentina de una situación jurídica preexistente o la “desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados”, elemento fundamental de este principio^[52], pues, se reitera, el accionante de un lado ejerce su actividad en un local comercial, así como en el espacio público adyacente el cual no ha sido sujeto de medida administrativa alguna en su contra, por parte de la administración municipal de Cartagena.

 

61.            Finalmente, debe señalarse que no existe evidencia de actuaciones de la administración, tendientes a la recuperación del espacio público, por lo que la pretensión de la tutela, se circunscribe exclusivamente a la no inclusión en el RUV, la cual ha sido reafirmada mediante el oficio AMC-PQR-0001514-2019. No obstante, como queda claro en la presente acción, el debate probatorio sobre las razones de su no inclusión resulta complejo. De un lado, la licencia como vendedor informal solo estuvo vigente de 1990 a 1991. Por el otro, las fotos allegadas por la autoridad Distrital, dan cuenta que el establecimiento “Alex Burger” cuenta con un local comercial, donde habría formalizado su ejercicio. De esta manera, dado que no existe un perjuicio irremediable inminente que amenace los ingresos de la familia del accionante, ni se probaron condiciones que así lo demuestren esta Sala considera que los reproches del accionante frente a lo dispuesto por la entidad accionada en el oficio AMC-PQR-0001514-2019, y por consiguiente la no inclusión en el RUV, tiene como medio idóneo y eficaz para trámite la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, no significa en modo alguno que exista la obligación de recurrir al medio de control de revocatoria directa como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, como erradamente lo sostuvo el juez de segunda instancia^[53]. En efecto, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, deben agotarse los recursos ordinarios, pero si se logra demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, o la ineficacia y falta de idoneidad de tal recurso en cada caso, será posible recurrir a la acción de tutela.

 

62.            En efecto, la jurisprudencia constitucional^[54] ha señalado que las decisiones adoptadas “en procesos de restitución de espacio público, ya sean policivos o administrativos, están sujetos al control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De manera que la acción de tutela sólo será procedente cuando busque evitar un perjuicio irremediable, o cuando en el estudio del caso concreto, el juez de tutela determine que los mecanismos contemplados en la jurisdicción contencioso administrativa no son idóneos o eficaces”^[55]. Por regla general, entonces, la acción de tutela en casos como el presente es improcedente^[56].

 

63.            Excepcionalmente, la jurisprudencia ha considerado que se supera el requisito de subsidiariedad en los casos en que, atendiendo a las particulares circunstancias en que se encuentre el accionante y ante la posible afectación de sus derechos fundamentales, resultaría desproporcionado exigirle que acudan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En casos similares al presente, se ha sostenido que, en atención a la posible afectación de derechos fundamentales como el mínimo vital y el trabajo, se “ha declarado procedente el estudio de la tutela, por la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Situación de mayor relevancia cuando se trata de núcleos familiares que dependen exclusivamente de los ingresos obtenidos mediante los negocios que se busca resituar y están compuestos por sujetos de especial protección constitucional”^[57].

 

64.            En este sentido, se reitera, en el presente caso no se evidencia que se esté frente a un perjuicio irremediable, en la medida en que el accionante continúa desarrollando la actividad comercial -incluso dentro de un establecimiento formal-. De otro lado, no hay evidencia de actuaciones de la administración tendiente a afectar el desarrollo de su actividad comercial y finalmente, se plantea un debate probatorio sobre las razones que deben llevar a o no a su inclusión en el RUV que pueden ser decididos en el marco del mecanismo principal el cual se observa como idóneo y eficaz para la solución del presente caso. Como bien lo ha señalado esta Corte en casos similares “la acción de tutela no puede sustituir los procedimientos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los jueces administrativos cuentan con la competencia y tienen la experticia necesaria para resolver con una visión constitucional e integral estos conflictos jurídicos. Asimismo, los mencionados procedimientos ofrecen a las partes condiciones apropiadas para presentar y rebatir las pruebas pertinentes con las apropiadas garantías del debido proceso”^[58].

 

65.            De otro lado, esta sala debe llamar la atención sobre la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena, el 19 de julio de 2019. En dicha sentencia, el juez de instancia falló sin tener en cuenta el caso concreto. En efecto, tal providencia se refiere al análisis de un caso de controversias contractuales^[59], el cual, es ajeno a la situacion presentada por el accionante. Esta sala hace un llamado a evitar formatos en los fallos de tutela que conlleven a la denegación de justicia a las personas que acuden a la acción de tutela.

 

66.            Por las anteriores razones, encuentra la Sala que el accionante no logra acreditar el requisito de subsidiariedad, en la medida en que no se encuentra en el expediente prueba siquiera sumaria de una vulneración o amenaza a sus derechos fundamentales.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- LEVANTAR respecto del presente asunto, la suspensión de términos decretada en el presente proceso, así como la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.

 

SEGUNDO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena, el 19 de julio de 2019, la cual a su turno confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Cartagena con Funciones de Control de Garantías, las cuales declararon la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela.

 

TERCERO.- ADVERTIR, al Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena, sobre el deber de los jueces de tutela de valorar de manera razonada los hechos y fundamentos da cada caso en concreto. En particular, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional hace un llamado a evitar usar formatos en los fallos de tutela, lo cual conlleva a que se omitan las particularidades del caso, y se incurra en denegación de justicia a los ciudadanos.

 

CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General