Sentencia C-083/20

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad responde a la protección del principio de seguridad jurídica y a la guarda de la primacía de la Constitución/COSA JUZGADA FORMAL-Elementos

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos de la exequibilidad o inexequibilidad no son iguales

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración 

 

 

Referencia: Expediente D-13.481

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

 

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá, D.C.,  veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ánibal Carvajal Vásquez demandó el inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

 

Mediante auto del veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir la demanda en relación al cargo por la presunta vulneración del artículo 72 de la Constitución Política; (ii) disponer la fijación en lista; (iii) comunicarla al Presidente de la República, al Congreso de la República, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y Cultura, al Departamento Nacional de Planeación y al Consejo Nacional de Patrimonio Cultural; (iv) invitar al Archivo General de la Nación, a la UNESCO Colombia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las universidades de Los Andes, Rosario, Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Externado, Nacional, de Antioquia, del Cauca y la Fundación Universitaria de San Gil, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad ICESI, al Director de Departamento de Derecho Privado de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, Felipe Arbouin Gómez; y v) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.

 

Por otra parte, la magistrada sustanciadora resolvió inadmitir la demanda contra el inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en lo referente al cargo por la presunta violación del artículo 158 de la Constitución Política por considerar que los argumentos formulados por el actor no cumplieron con los requisitos de claridad y pertinencia. En consecuencia, concedió al demandante el término de tres (3) días para que procediera a corregir la demanda. Vencido el término respectivo, no se presentó corrección alguna, y por tanto, este cargo fue rechazado.   

 

II.     NORMA DEMANDADA

 

2.       A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas y se subrayan las expresiones que se consideran contrarias a la Constitución:

 

LEY 1955 DE 2019

(mayo 25)

 

Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA

 

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

 

CAPÍTULO II

 

MECANISMOS DE EJECUCIÓN DEL PLAN

 

SECCIÓN I

 

PACTO POR LA LEGALIDAD: SEGURIDAD EFECTIVA Y JUSTICIA TRANSPARENTE PARA QUE TODOS VIVAMOS CON LIBERTAD Y EN DEMOCRACIA

 

SUBSECCIÓN 4

LEGALIDAD DE LA PROPIEDAD

 

“Artículo 83. Inembargabilidad, Imprescriptibilidad e Inalienabilidad. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 397 de 1997, el cual quedará así:

 

Artículo 10. Inembargabilidad, Imprescriptibilidad e Inalienabilidad. Los bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas son inembargables, imprescriptibles e inalienables.

 

Excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural o de los respectivos consejos departamentales o distritales de patrimonio cultural, según el caso, en los siguientes eventos:

 

1. Cuando el bien de interés cultural se encuentre en el marco del régimen de propiedad horizontal y la entidad pública sea propietaria de una o varias unidades de vivienda, comercio o industria, y la enajenación se requiera para garantizar la integridad y protección del inmueble.

 

2. Cuando la entidad pública sea propietaria del derecho proindiviso o cuota sobre bienes inmuebles, así como derechos fiduciarios en fideicomisos que tienen como bien(es) fideicomitido(s) inmuebles enajenación se requiera para garantizar la integridad y protección del inmueble.

 

3. Cuando el bien de interés cultural haya sido objeto de extinción de dominio.

 

4. Cuando el bien de interés cultural tenga uso comercial, de servicios o industrial y la entidad pública no pueda usarlo o mantenerlo, de forma que el bien tenga riesgo de deterioro.

 

5. Cuando la enajenación se haga a instituciones de educación superior o a entidades de derecho privado sin ánimo de lucro que desarrollen de forma principal actividades culturales o de defensa del patrimonio cultural.

 

En todos los casos previstos en este artículo, el respectivo bien mantendrá su condición de bien de interés cultural y quien lo adquiera estará obligado a cumplir las normas aplicables en el régimen especial de protección.

 

Dentro de los títulos jurídicos de enajenación a particulares y/o entidades públicas se incluye el aporte fiduciario. En todo caso la enajenación se regirá por el régimen de contratación que cobije a la respectiva entidad pública enajenante y demás normas aplicables.

 

Parágrafo. El Ministerio de Cultura podrá autorizar la enajenación o el préstamo de bienes de interés cultural del ámbito nacional entre entidades públicas. Los municipios, los departamentos, las autoridades de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, serán las encargadas de dar aplicación a lo previsto en este parágrafo respecto de los bienes de interés cultural declarados por ellas.

 

Las autoridades señaladas en este parágrafo podrán autorizar a las entidades públicas propietarias de bienes de interés cultural para darlos en comodato a entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, hasta por el término de cinco (5) años prorrogables con sujeción a lo previsto en el artículo 355 de la Constitución Política, celebrar convenios interadministrativos y de asociación en la forma prevista en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 o en las normas que los modifiquen o sustituyan, y en general, celebrar cualquier tipo de contrato, incluidos los de concesión y alianzas público-privadas, que impliquen la entrega de dichos bienes a particulares, siempre que cualquiera de las modalidades que se utilicen se dirijan a proveer y garantizar lo necesario para la protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación de los mismos, sin afectar su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad”.

 

III.           LA DEMANDA

 

3.   El demandante afirma que el aparte subrayado del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 desconoce lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos.

 

Sostiene que con la norma demandada el legislador realizó una modificación a la Constitución que es inadmisible, toda vez que la misma Carta Política prohíbe la enajenación de bienes considerados de patrimonio cultural y, contrario a ello, la ley ahora consagra la posibilidad de enajenar estos bienes a particulares. Para el actor, la Constitución establece las obligaciones del Estado de proteger y salvaguardar aquellos bienes que por su valor histórico, artístico, arquitectónico, entre otros, expresan la identidad nacional, así como, “conservarlos y mantenerlos bajo su patrimonio”. En palabras del demandante, “(…) la Constitución en ninguno de sus apartados (…) establece excepciones en relación a la prohibición de vender, prescribir y embargar los bienes que hacen parte del patrimonio cultural del país. (…) el legislador patrio pretende introducir hipótesis excepcionales en virtud de las cuales es factible que el Estado enajene a favor de particulares bienes que hacen parte del patrimonio cultural del país”.^[1] Con base en ello, propone que si se quiere permitir la enajenación de esta clase de bienes es necesario realizar una reforma constitucional a través de un acto legislativo y no a través de una ley ordinaria.

 

El actor solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad del segundo inciso del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 por desconocer el mandato dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política.

 

IV.    INTERVENCIONES  

 

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Fundación Universitaria de San Gil – UNISANGIL

 

La señora Laura Mercedes Torres Parada, Decana de la Facultad y en representación del Programa de Derecho y la Clínica Jurídica de Interés Público, solicitó a la Corte declarar inexequible el inciso segundo del artículo 83, así como los numerales de la misma disposición por considerarlos contrarios al artículo 72 de la Constitución Política.

 

Manifiesta que para saber si la norma demandada cumple con los mandatos constitucionales, es necesario revisar si persigue los mismos objetivos y fines de la norma superior. Para el efecto, la interviniente explica que la norma demandada modificó el artículo 10 de la Ley 397 de 1997, el cual establecía que los bienes que conforman el patrimonio cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables y en su parágrafo 1º establecía la posibilidad de enajenar o dar en comodato estos bienes entre entidades públicas. Así mismo consagraba el comodato como figura para entregarlos a entidades privadas sujetas a dicho negocio jurídico. Precisa que la Corte Constitucional en la sentencia C-082 de 2014 indicó los motivos que tuvo en cuenta el constituyente de 1991 para redactar el artículo 72 de la Constitución Política. Uno de ellos es que “los bienes que conforman al patrimonio cultural de Colombia solo pueden y deben estar en la titularidad del Estado”. Con base en esto, la interviniente advierte que la norma demandada es contraria al mandato constitucional. En palabras de la interviniente:

 

“Surge una pregunta al interior de la academia ¿Qué objeto tendría que el Estado colombiano en cumplimiento del artículo 72 superior, procurara por los medios pertinentes, traer a su patrimonio cultural los bienes que están en manos ajenas para luego enajenarlos de nuevo como pretende la Ley 1955 en su numeral tercero del artículo 83? De lo anterior emergen contrariedades, trasgresiones y posturas opuestas a los fines que la estructura jurídica constitucional antes citada ha promovido, desde el núcleo esencial propio de los derechos fundamentales. || De igual forma, los demás numerales de la precitada ley tienen igual consideración, ya que van en total contravía a la Constitución; pues quedó dicho que el querer de la norma es la conservación de los bienes que conforman el patrimonio cultural de la nación, y la ley de marras busca que dicho patrimonio desaparezca. || Así las cosas, consideramos que el artículo 83 en todos sus numerales de la Ley 1955 de 2019, es notablemente contraria al mandato superior contemplado expresamente en el artículo 72”.

 

Finalmente solicita la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019.

 

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar por ineptitud de la demanda.  

 

Advirtió que la lectura que hizo el demandante del artículo 72 de la Constitución es incorrecta e inexacta. Según el Ministerio Público la demanda no cumple con el requisito de especificidad porque no aporta fundamentos a lo que denomina como una “sustitución a la Constitución”. Además el actor pareciera invocar la teoría del juicio de sustitución a una ley ordinaria, cuando esto no es procedente.

 

La demanda no cumple con el requisito de pertinencia por cuanto “no se explica la forma en el que el enunciado normativo acusado desconoce la Constitución. En efecto, el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 hace referencia a los bienes de interés cultural, concepto que no aparece desarrollado en el artículo 72 de la Constitución Política. Así, el desacuerdo del demandante se estructura a partir de la comparación de disposiciones de orden legal, sin que se presente el concepto de violación de la Constitución”.[2]

 

Finalmente el Procurador general afirmó que no se cumple tampoco con el requisito de suficiencia, pues el demandante confunde los conceptos dispuestos en el artículo 72 con los conceptos de la ley ordinaria relacionada con la protección de bienes culturales. En palabras del Procurador:

 

“(…) es necesario precisar que no todos los bienes culturales gozan de las características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, dado que únicamente puede atribuírsele tales rasgos a los bienes culturales que conforman la identidad nacional (…) [el artículo 63 CP] le concede al legislador la libertad de configuración normativa para establecer cuales bienes, diferentes a los ya mencionados, serán sometidos al régimen especial de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, limitaciones que fueron desarrolladas por la Ley 397 de 1997 que, además define algunos conceptos relevantes como lo son el patrimonio cultural, el patrimonio arqueológico y los bienes culturales que conforman la identidad nacional, al tiempo que fija las condiciones para la declaratoria de un bien como de interés cultural. Esa misma Ley 397 introduce una nueva categoría de bienes, los denominados ´bienes de interés cultural´, calidad que debe ser declarada mediante el procedimiento administrativo establecido en esa ley y que puede recaer sobre bienes públicos y privados”[3]

 

Conforme a lo anterior, el Ministerio Público afirmó que los bienes de interés cultural regulados en la norma demandada son una categoría distinta a los “bienes culturales que conforman la identidad nacional, tanto en su origen (los primeros son de origen legal, mientras que los segundos son de origen constitucional), como por su reconocimiento (los bienes de interés cultural deben ser declarados como tales mediante procedimiento administrativo, mientras que los bienes culturales que conforman la identidad nacional no requieren declaratoria para gozar de los atributos de inmebargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad). De allí que dichos conceptos no puedan ser asimilables o tratados de la misma forma”.[4]

 

De tal modo, el actor parte de una premisa errada al considerar que los bienes de interés cultural son una categoría general, cuando en realidad la calidad de inalienabilidad solo se desprende de los bienes de patrimonio arqueológico nacional y sobre los bienes culturales que conforman la identidad nacional. Por lo anterior, el Ministerio Público considera que el inciso del artículo 83 no desconoce la Constitución, pues hace referencia a una categoría de bienes diferente.

 

VI.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

Competencia

 

1.   La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política.

 

Problemas jurídicos y metodología de la decisión

 

2.   De acuerdo con los antecedentes, el actor considera que el legislador al proferir una norma que permite excepcionalmente enajenar a particulares bienes de interés cultural, desconoció el contenido del artículo 72 de la Constitución el cual consagra expresamente que el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional son inalienables.

 

La Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Fundación Universitaria de San Gil – UNISANGIL en su intervención solicitó la inconstitucionalidad del inciso demandado y compartió los argumentos del demandante. La Procuraduría, por su parte, solicitó a la Corte declararse inhibida por falta de aptitud de la demanda.

 

3.   Durante el trámite de la demanda, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la sentencia C-082 de 2020[5] dentro de la cual se resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la misma disposición que se estudia en esta providencia. De manera que se hace necesario previamente analizar si existe cosa juzgada constitucional.

 

La cosa juzgada constitucional. Reiteración jurisprudencial[6]

 

4.   Los fallos dictados por la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada.^[7] Este concepto permite asegurar la supremacía de la Constitución Política y garantizar los principios de seguridad jurídica, igualdad y confianza legítima.^[8] La jurisprudencia ha establecido que la cosa juzgada puede presentarse de distintas formas,[9] una de ellas es la denominada cosa juzgada formal. Para que se presente este tipo de cosa juzgada debe cumplirse con las siguientes condiciones: “(i) se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes”.[10]

 

5.   Los efectos que se generan al presentarse una cosa juzgada dependen de la decisión emitida por la Sala Plena: “Si se trata de la declaratoria de exequibilidad de una norma, en principio la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella providencia para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones. No obstante, deberá analizarse si la declaratoria de exequibilidad es absoluta o relativa, teniendo en cuenta los cargos y los objetos examinados por esta Corporación, pues existe la posibilidad de un examen adicional basados en un cambio constitucional o una modificación del contexto jurídico. Si la norma es declarada inexequible, la cosa juzgada será absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento jurídico la norma estudiada independientemente de los cargos invocados”.[11] 

 

6.   Con base en estas consideraciones, la Sala Plena analizará el objeto examinado en la Sentencia C-082 de 2020,[12] así como los cargos invocados, para establecer si se configura cosa juzgada constitucional.

 

El cargo que formula el actor contra el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 fue analizado en la sentencia C-082 de 2020, y por tanto se configura cosa juzgada constitucional.

 

7.   La Sala Plena encuentra que existe cosa juzgada, dado que en la sentencia C-082 de 2020[13] resolvió “declarar exequible por el cargo analizado, la expresión  ´excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas´, contenida en el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de que no comprende el patrimonio arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional”.

 

8.   En aquella oportunidad el ciudadano demandante argumentó que la frase “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas”, prevista por el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, vulneraba el atributo de inalienabilidad contemplado en el  artículo 72 de la Constitución Política. La Sala Plena formuló el siguiente problema jurídico: “¿La expresión normativa “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas”, prevista por el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, vulnera el artículo 72 de la Constitución Política, según el cual “el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional (…) son inalienables”?”

 

9.   La Corte recordó la intención de la Asamblea Nacional Constituyente en relación con la protección del patrimonio cultural de la Nación y definió el alcance del artículo 72 de la Constitución Política conforme a la normativa vigente y a la jurisprudencia constitucional. Con base en estos contenidos la Sala Plena advirtió que la disposición demandada era exequible pero que la excepción de enajenación a particulares no era aplicable los bienes arqueológicos y los bienes culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional:

 

“Como se acreditó en el expediente, la excepción a la inalienabilidad de los bienes de interés cultural prevista por la expresión demandada tiene por finalidad garantizar su integridad y protección, particularmente en aquellos casos en que resulta imposible para el Estado hacerlo bajo su propiedad, por las cargas y los costos que esto implica. (…) En consecuencia, la finalidad global de la excepción normativa sub examine consiste en “desarrollar condiciones necesarias de orden normativo que no limiten la ejecución e incorporación de acciones dirigidas a la conservación, protección, salvaguardia, divulgación y sostenibilidad” de los bienes de interés cultural y su finalidad concreta es permitir que, de manera excepcional, se puedan enajenar dichos bienes a particulares, en aquellos supuestos en que sea necesario para garantizar su conservación, protección e integridad. (…) la Corte concluye que la excepción normativa demandada se justifica, en términos generales, en la imperiosa necesidad de garantizar la protección y la integridad de los bienes de interés cultural, dadas las condiciones antes referidas.

 

Al margen de su justificación, corresponde a la Corte examinar si dicha excepción normativa es acorde con el artículo 72 de la Constitución Política (…) La Corte considera que la excepción prevista por el enunciado normativo demandado podría interpretarse como una autorización para que las entidades públicas enajenen, entre otros, patrimonio arqueológico o bienes que conforman la identidad nacional, lo cual sería incompatible con el artículo 72 de la Constitución Política, en virtud del cual tales bienes son “inalienables, inembargables e imprescriptibles”.

 

Dado lo anterior, la Corte declarará exequible la expresión “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas”, contenida en el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de que no comprende el patrimonio arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional. Conforme lo señalado párrafos atrás, esta interpretación de la expresión demandada es la única compatible con el artículo 72 de la Constitución Política y con la jurisprudencia constitucional. Lo primero, habida cuenta de que la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario incluir el mandato de especial protección para el patrimonio cultural de la Nación, disponer que el patrimonio arqueológico y “los bienes culturales reconocidos como decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional”^[14] son inalienables y prever que el Legislador deberá disponer los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares. Lo segundo, por cuanto la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el patrimonio arqueológico y los bienes que conforman la identidad nacional no pueden ser vendidos a particulares, habida cuenta de que el atributo de inalienabilidad implica impedir que tales bienes pasen a manos de particulares.”

 

10.   Por lo anteriormente descrito, no existe duda alguna de que la Sala Plena en la sentencia C-082 de 2020[15] estudió la misma norma atacada en esta oportunidad y analizó el mismo cargo formulado, lo que configura cosa juzgada constitucional. En consecuencia la parte resolutiva de esta providencia dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-082 de 2020.

 

Síntesis de la decisión

 

11.   El demandante solicitó la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 por desconocer lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política. Según el actor, el legislador desconoció la inalienabilidad de los bienes culturales que conforman la identidad nacional al permitir que excepcionalmente los bienes de interés cultural en propiedad de entidades públicas puedan ser enajenados a particulares. La Sala Plena encontró que se había configurado cosa juzgada constitucional, toda vez que en la sentencia C-082 de 2020 se declaró exequible la disposición atacada “en el entendido de que no comprende el patrimonio arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional”.

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

Único. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-082 de 2020 que declaró la exequible por el cargo analizado, la expresión “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas”, contenida en el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de que no comprende el patrimonio arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

 ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-083/20

 

 

Referencia: Expediente D-13.481

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

 

 

Pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría sobre la parte resolutiva de la sentencia de la referencia, aclaro mi voto porque si bien comparto que se configuró la cosa juzgada en relación con la sentencia C-082 de 2020 y esta Corporación debe estarse a lo resuelto, considero necesario reiterar las razones por las que salvé parcialmente el voto frente a dicha providencia, en la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019.  Adicionalmente, sobre algunos aspectos que, en mi opinión, requieren precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan.

 

1. En relación con la cosa juzgada respecto de la sentencia C-082 de 2020, resultaba indispensable que la Corte contrastara el contenido del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 con los artículos 7 y 8 constitucionales, aún aunque estos no hubieren sido considerados en la argumentación del demandante. Este era un deber de la Sala, no solo por razones formales, sino materiales.

 

En efecto, la Corte tiene el deber de garantizar la supremacía constitucional –para así materializar los postulados del artículo 4 de la Carta– y para ello tiene la posibilidad de integrar adecuadamente el parámetro de constitucionalidad, así algunas de las disposiciones constitucionales vulneradas no hubiesen sido propuestas en la argumentación de la demanda.

 

En relación con las razones materiales, dado que el demandante cuestionaba la competencia que el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019 reconoce al Estado para enajenar a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas en los términos dispuestos por el artículo 72 de la Carta, en el estudio de constitucionalidad ha debido integrarse para su comprensión lo dispuesto por los artículos 7 y 8 constitucionales. De conformidad con estos, al Estado no solo se le encomienda el deber de proteger el patrimonio cultural de la Nación –como lo disponen sus artículos 72 y 8–, sino también su diversidad étnica y cultural –como lo ordena su artículo 7–.

 

2. En relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, me permito señalar:

 

2.1. En primer lugar, es necesario reconocer las diferencias en cuanto al contenido, la competencia y el procedimiento de elaboración del plan nacional de desarrollo, por una parte, y el contenido, la competencia y el procedimiento de expedición de la ley mediante la cual se aprueba dicho plan, por la otra. Esta distinción es importante para identificar respecto de qué contenidos y en relación con qué otros contenidos o referentes es exigible la unidad de materia, así como para ubicar la configuración de los vicios de procedimiento y sus implicaciones en la validez de la ley aprobatoria. 

 

En este sentido es preciso recordar que la elaboración del plan nacional de desarrollo es competencia exclusiva del gobierno nacional mediante un procedimiento participativo que involucra a las entidades territoriales, a organizaciones de la sociedad civil y al Consejo Superior de la Judicatura. El plan está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas, por su parte, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

 

La aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas corresponde al Congreso mediante ley ordinaria de iniciativa gubernamental tramitada mediante un procedimiento legislativo especial. Esta ley debe contener el plan nacional de inversiones públicas y determinar los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, así como las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.

 

2.2. En segundo lugar, es importante tener en cuenta la función de la planeación en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En efecto, el plan nacional de desarrollo es un instrumento de la política económica del Estado y de buena gobernanza que forma parte “Del régimen económico y de la hacienda pública” regulado en el título XII de la Constitución. Por ello el constituyente señaló directamente su conformación (artículo 339), dispuso la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para la discusión del plan (artículo 340), y reguló los aspectos básicos de su elaboración y aprobación (artículo 341).

 

La regulación de los aspectos no previstos en la Constitución en cuanto a su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fue reservada por el constituyente al legislador orgánico, el cual debe disponer, adicionalmente, los mecanismos apropiados para la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo (artículos 342, 343 y 344 de la Constitución).

 

2.3. Por razón de su papel en la materialización de los fines esenciales del Estado y como ya anticipé, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de carácter participativo, conforme a las siguientes disposiciones:

 

-         El artículo 340[16] establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo.

-         El artículo 341[17] dispone que el gobierno (i) elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; y (iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación;

-         El artículo 342[18], por su parte, establece que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.

 

2.4. En cuanto al contenido del plan, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en sus artículos 4, 5 y 6, en desarrollo del artículo 339 de la Constitución, regula su contenido, así:

 

La parte general del plan contendrá: (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

 

En cuanto al plan de inversiones, el artículo 6 de la ley establece que contendrá: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

 

Conforme al artículo 3 de la Ley, la parte general tiene un carácter estratégico mientras que el plan de inversiones tiene carácter operativo.

 

2.5. En cuanto al contenido de la ley, los artículos 150.3 y 341 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, disponen que debe contener el plan nacional de inversiones públicas, los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones[19], y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.

 

2.6. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple). La ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser más restrictivo que el procedimiento legislativo ordinario.

 

Esto es así porque esa fue la decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del congreso en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra “aprobar” (ver transcripción sesión Junio 11 de 1991). Luego en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:

 

“(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión”.

 

Así mismo, dicha Comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por el de “aprobar” con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso:

 

“(...) está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”.

 

2.7. En concordancia con tal determinación del constituyente, la Ley Orgánica 152 de 1994 reguló un procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo que resulta ser el más restrictivo de todos los procedimientos legislativos de formación de las leyes.

 

En efecto, el plan debe ser aprobado en un término máximo de tres meses después de presentado por el Gobierno pues, si no lo hace, el Congreso pierde competencia y corresponderá al Gobierno poner en vigencia el plan de inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley. El primer debate se adelantará en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

 

El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones a la parte general del plan y, por tal razón, sus desacuerdos con el contenido de esta parte no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Sin embargo, puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas pero sólo si cuenta previamente con aprobación por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público y siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

 

2.8. Conforme al anterior marco constitucional y legal, caben las siguientes consideraciones:

 

2.8.1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período.

 

La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis.

 

En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal.

 

En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso.

 

Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las “estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido” (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994).

 

Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una “relación efectiva con las estrategias y objetivos” establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

 

En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general.

 

Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las “estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno” para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia).

 

Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución.

 

2.8.2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

 

El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de “Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

 

Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán “los procedimientos y mecanismos generales” para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá  “la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”.

 

Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario.

 

Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales.

 

Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República.

 

2.8.3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento.

 

En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico.

 

Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente.

 

Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente.

 

Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley.

 

8.3. En relación con el estándar aplicable al control. En este sentido, mientras que el estándar de control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve, para el caso de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo el estándar es estricto. De no ser así, se podría incluir cualquier medida en la ley aprobatoria del plan y, en consecuencia, se vaciarían las competencias legislativas ordinarias del Congreso.

 

No obstante, el análisis de las disposiciones que introducen cambios a la legislación permanente requiere un análisis adicional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas disposiciones son compatibles con el principio de unidad de materia solo si cumplen con tres exigencias: (i) que tengan un carácter instrumental, es decir, que contengan alguna medida que impulse el cumplimiento del plan, o incluso la apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (ii) que persigan un fin planificador y de impulso al cumplimiento del plan; y (iii) que guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas fijadas en la parte general del plan o con los programas y proyectos de inversión incluidos en el plan de inversiones. En cualquier caso, su vigencia no puede ser superior a la de la ley aprobatoria del plan.

 

2.9. Otras consideraciones:

 

El principio de unidad de materia de la ley aprobatoria del plan, garantiza que las medidas adoptadas en la ley tengan conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, con las estrategias, políticas y programas del plan y deben tener un carácter instrumental, temporal y estar dirigidas a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo.

 

La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo 150.3 superior.

 

Dada la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su jurisprudencia, el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo.

 

Adicionalmente, es de recalcar que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias^[20]. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente.

 

De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no es instrumental sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes no cumple el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afectándose el principio democrático.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado