C-032-21


Sentencia C-032/21

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA POR MEDIO DE LA CUAL SE CREA EL REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Control constitucional automático, previo e integral

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en el Congreso de la República

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para su aprobación/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura se refiere únicamente al trámite en el Congreso/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de su trámite, al igual que de las ponencias y los textos aprobados en cada cámara/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación en todos los debates con mayoría absoluta

 

PROYECTO DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación ordinaria/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Acreditación del cumplimiento de votación con mayoría absoluta exigida

 

PRINCIPIO IN DUBIO PRO LEGISLATORE-Aplicación

 

En el ejercicio del control de constitucionalidad y a partir de la vigencia del principio democrático, el cual se deriva el de conservación del derecho, la Corte debe guardar una especial deferencia con el Legislador, lo que sustenta el denominado principio in dubio pro legislatore. Conforme a este, ante la duda sobre la existencia de un vicio de procedimiento deberá preferirse aquella decisión que preserve la constitucionalidad de la decisión legislativa y en razón de la legitimidad democrática de la que está investida. La aplicación de este postulado está intrínsecamente vinculada con el principio de conservación del derecho, que obliga a que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal sea el último recurso dentro del ejercicio del control judicial y en aras de mantener y reconocer la raigambre democrática que precede al derecho legislado.

 

TRAMITE LEGISLATIVO-No toda irregularidad constituye vicio de procedimiento 

 

(…) los criterios para determinar si se está ante un defecto que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo consisten en determinar si: (i) el defecto tiene una entidad suficiente para afectar la validez de la norma objeto de control de constitucionalidad; (ii) en caso que se acredite ese vicio, la Corte debe verificar si el mismo fue convalidado; (iii) si ello no ocurrió, debe determinarse si existe posibilidad que el vicio sea considerado como subsanable, caso en el cual la Corte deberá analizar la posibilidad de remitir el asunto al Congreso para el efecto; y iv) cuando esto no sea posible y como último recurso, la Corte deberá determinar si el vicio detectado puede ser subsanado en sede de control de constitucionalidad y bajo el respeto del principio de razonabilidad.

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

 

DERECHO AL HABEAS DATA-Definición/DERECHO AL HABEAS DATA-Derecho de naturaleza autónoma/TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principio de circulación restringida

 

El derecho al habeas data, como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, tiene carácter autónomo y diferenciable de otras garantías como el derecho a la intimidad, el cual se concentra en el reconocimiento y protección de la esfera privada del individuo y su familia frente a intromisiones indebidas o injustificadas por parte de terceros y, en particular, del Estado. Sin embargo, como se verá más adelante a propósito del principio de circulación restringida, existe un vínculo estrecho entre estos dos derechos, específicamente en lo referido a la clasificación de los datos personales en razón de la validez de su circulación, en cuanto no hacen parte de la información del sujeto que conforma el contenido esencial del derecho a la intimidad.

 

DERECHO AL HABEAS DATA-Jurisprudencia constitucional

 

DERECHO AL HABEAS DATA-Alcance y contenido

 

HABEAS DATA-Objeto

 

En lo que respecta al objeto del derecho al habeas data, este se define en los datos personales que son recopilados, almacenados, tratados y distribuidos, actividades que generalmente son agrupados bajo el concepto administración de datos personales. De antemano la Corte declara que la operación del REDAM es una modalidad de administración de datos personales, razón por lo cual le son aplicables las categorías y el ámbito de protección propio del habeas data.

 

DERECHO DE HABEAS DATA EN TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Requisito de consentimiento libre, previo, expreso e informado del titular del dato

 

DERECHO AL HABEAS DATA EN TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Deberes y responsabilidades de los responsables y encargados del tratamiento/DERECHO AL HABEAS DATA EN TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Responsabilidad en casos de concurrencia de calidades de responsable y encargado del tratamiento

 

(…) En particular, (i) el responsable del tratamiento debe garantizar que se cuenta con la autorización del titular y que la misma cumpla con los atributos de cualificación antes explicados; y (ii) el encargado del tratamiento y los usuarios del dato personal deben administrar los datos en el ámbito preciso de la autorización dada por el titular o las finalidades que hayan sido definidas en el marco de la autorización por mandato legal, según el caso.

 

DERECHO DE HABEAS DATA EN TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Casos de excepción a la autorización o consentimiento previo para el uso del dato no vulneran la constitución

 

La autorización del titular puede ser válidamente exceptuada por un mandato legal. Con todo, debe partirse de la base de que el artículo 15 de la Constitución estipula a la libertad como uno de los aspectos centrales para la validez de la administración de datos. Esto significa que la regla general y prevalente es que el tratamiento del dato está sujeto a la autorización cualificada de su titular. La opción de que por ministerio de la ley se exceptúe ese requisito es excepcional, debe responder a un principio de razón suficiente, mostrarse proporcionada, así como tener condiciones de claridad y precisión. Así, la excepción de la autorización para el tratamiento debe estar dirigida al cumplimiento de fines constitucionalmente importantes y ser necesaria para su satisfacción. Igualmente, como se explicará a propósito de los principios de proporcionalidad y finalidad, los supuestos exceptivos deberán circunscribirse a aquellos en donde la autorización se muestre como una carga desproporcionada o irrazonable, en términos del objetivo de la recopilación de la información personal.

 

DERECHO AL HABEAS DATA-Principios por los que se rige la administración de datos personales

 

DERECHO DE ALIMENTOS-Fundamental/DERECHO DE ALIMENTOS-Implicaciones ius fundamentales

 

El régimen legal de los alimentos está definido, principalmente, en el Código Civil, en el cual se prevén la mayoría de sus elementos. Los alimentos involucran un derecho, desde la perspectiva de su destinatario y titular, que corresponde al alimentario; una obligación para el responsable de asegurarlos, que corresponde al alimentante; y en algunos casos se fijan como una sanción por el incumplimiento de obligaciones

 

OBLIGACION ALIMENTARIA-Fundamento

 

Con todo, la particularidad de esta obligación se deriva de su estrecha relación con los principios constitucionales. Lo anterior, por cuanto: (i) está dirigida a preservar la vida en condiciones dignas del alimentario y, por lo tanto, se relaciona con todos sus derechos fundamentales; (ii) se erige en la solidaridad como sustento de la organización estatal, uno de los principales deberes del ciudadano y principio rector de las relaciones filiales -artículos 1º y 95.2 superiores-; (iii) obedece al principio de equidad; (iv) ampara a la familia como institución básica de la sociedad y responde al deber constitucional de los padres de sostener y educar a sus hijos mientras sean menores de edad o tengan impedimentos para cubrir sus necesidades básicas –artículos 5º y 42 de la Carta Política-; y (v) materializa el interés superior de los NNA y la especial protección de las personas en situación de debilidad manifiesta –artículos 13 y 44 superiores-. En efecto, la relevancia constitucional de la obligación alimentaria se refuerza cuando el alimentario es menor de edad, al punto que en relación con estos sujetos se trata de un derecho fundamental autónomo.

 

OBLIGACION ALIMENTARIA-Jurídicamente regulada

 

OBLIGACION ALIMENTARIA-Generación en el seno familiar

 

OBLIGACION ALIMENTARIA-Derechos de los menores

 

FUNCION PUBLICA-Ejercicio/FUNCION PUBLICA-Finalidad

 

FUNCION PUBLICA-Límites a ejercicio

 

(…) el derecho de ingreso a la función pública no tiene un carácter absoluto, debido a que está condicionado al cumplimiento de requisitos consagrados por la Constitución y la ley. El establecimiento de condiciones tiene como objetivo garantizar el interés general, la igualdad de oportunidades y los principios de la función pública.

 

INHABILIDADES-Definición

 

REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EL EJERCICIO DE FUNCION PUBLICA-Finalidad/INHABILIDADES-Clasificación

 

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EL EJERCICIO DE FUNCION PUBLICA-Alcance y límites

 

INHABILIDADES-Regulación legislativa razonable y proporcional

 

MECANISMOS PARA CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACION ALIMENTARIA-Enfoque de género

 

ENFOQUE O PERSPECTIVA DE GENERO-Concepto/ENFOQUE O PERSPECTIVA DE GENERO-Alcance

 

La materialización del mandato de igualdad en relación con grupos históricamente discriminados requiere del juez un prisma de evaluación diferente. En particular, esa visión con respecto a las medidas con impacto diferenciado en las mujeres se ha denominado enfoque o perspectiva de género. Esta perspectiva es una herramienta, un método de análisis, un acercamiento al caso que implica una mirada cualificada para identificar los impactos normativos diferenciados y la aplicación de remedios para esa situación desigual. Esa medida exige del juez: (i) el conocimiento de ciertas características relevantes de los sujetos y el contexto de cada caso; (ii) la capacidad de identificar las circunstancias, las regulaciones y los contextos en los que se favorece o se discrimina a la mujer; (iii) la solvencia para comprender las variadas formas de discriminación de las que son víctimas las mujeres, muchas de las cuales son normalizadas o apropiadas socialmente por una construcción normativa desde lo masculino y la monopolización de los espacios de poder; y en ese contexto  (iv) la habilidad para reconocer y aplicar los mejores remedios para solventar esas consecuencias diferenciadas para las mujeres y, de esta forma, hacer realidad el mandato de igualdad.

 

OBLIGACION ALIMENTARIA-Extinción del derecho basado exclusivamente en el género de su destinatario es claramente inconstitucional

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Medida para lograr el cumplimiento de la obligación alimentaria

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Finalidad de la medida/REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Alcance

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Consecuencias de inscripción

 

Las consecuencias de estar inscrito en el Registro son dos. Por un lado, el artículo 5º establece que el deudor no podrá acceder a créditos, abrir cuentas bancarias y obtener o renovar tarjetas de crédito. Para garantizar el cumplimiento de esta norma, dicha disposición señala que si una entidad financiera o emisora de tarjeta de crédito permite que un inscrito acceda a estos servicios, ésta se hará solidariamente responsable por el monto de la obligación alimentaria no cumplida. Por otro lado, el artículo 6º señala que las personas inscritas como deudores alimentarios no pueden contratar con el Estado, los Gobiernos Departamentales y los entes autónomos y servicios descentralizados.

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Es una forma de tratamiento de datos personales

 

(…) el REDAM es una forma de tratamiento de datos personales compatible con la Constitución. Este registro no tiene como objetivo esencial discriminar, negar un servicio público o estigmatizar al titular del dato, sino que da cuenta del incumplimiento de una obligación de origen legal y que el ordenamiento jurídico reprocha desde el punto de vista civil e incluso, en algunos casos, con implicación penal. De otro lado, al margen de la evaluación que realizará la Corte sobre la proporcionalidad de las consecuencias del registro previstas en el artículo 6º del PLE, no es en modo alguno acertado sostener que el objetivo esencial de la base de datos es imponer barreras de acceso a bienes constitucionales al titular de la información. Antes bien, el objetivo constitucionalmente válido de la legislación es lograr el pago de obligaciones estrechamente vinculadas con la vigencia de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios y evitar la imposición de tratamientos desproporcionados en contra de las mujeres, quienes generalmente se subrogan fácticamente en el cumplimiento de la obligación ante la mora por parte de su titular jurídico. Finalmente, el PLE contempla la exclusión del dato en razón del pago de la obligación insoluta, circunstancia que refuerza la naturaleza objetiva del reporte y que lo diferencia de las actuaciones arbitrarias que ha identificado la Corte basadas en la existencia de tratamientos basados exclusivamente en información desfavorable.

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Procedimiento de inscripción

 

A juicio de la Sala, la regulación integral de ese trámite es constitucional puesto que desarrolla dos derechos fundamentales. De un lado, otorga eficacia al derecho al debido proceso, en su componente del derecho de defensa, en tanto confiere al deudor la oportunidad de manifestar su oposición en aquellos casos en que haya acreditado el pago de la obligación y, con ello, la improcedencia del registro. De otro lado, la norma protege el derecho al habeas data, particularmente en lo que refiere a los principios de transparencia y finalidad.

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Caducidad del dato negativo

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Carácter semiprivado de la información

 

(…) debe recordarse que el dato personal sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria tiene carácter semiprivado. Esto significa que si bien concurre un interés general sobre el conocimiento sobre el dato personal, en este caso representado en la necesidad imperiosa de proteger los derechos de los NNA, quienes son usualmente los acreedores de la obligación alimentaria, al igual que evitar la imposición de cargas desproporcionadas en contra de las mujeres que usualmente asumen esa obligación, esa sola circunstancia no lo convierte en un dato público. Ello debido a que involucra información vinculada con la intimidad de la familia y que, si bien no pertenece al núcleo esencial de ese derecho, en todo caso está amparada por ese derecho. Desde el punto de vista del contenido y alcance del habeas data esta comprobación conlleva dos consecuencias definidas: (i) que la circulación del dato personal está supeditada al consentimiento previo, claro y expreso del titular o, como sucede en este caso, a una autorización legal fundada en la necesidad imperiosa de proteger derechos constitucionales; y (ii) que el tratamiento de la información personal debe circunscribirse a la finalidad para la cual fue constituida la base de datos y que justificó bien la autorización del titular o aquella de naturaleza legal. En otras palabras, no se trata en modo alguno de datos que pueden circular libremente, como sucede con la información personal pública.

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Incentivo para el pago oportuno de alimentos insolutos/REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Extensión a representantes legales de personas jurídicas

 

DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS-Causal de inhabilidad para el empleo público o para contratar con el Estado/DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS-Suspensión del servidor público/DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS-Inhabilidad no se extiende a contratos en ejecución/DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS-No se pueden nombrar ni posesionar en cargos públicos

 

ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Función transitoria habilitada por las partes/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Inconstitucionalidad por delegación permanente

 

LIBERTAD DE LOCOMOCION-Contenido/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Restricciones legales no pueden desconocer núcleo esencial/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Impedimento para salir del país

 

(…) la medida cumple con juicio de proporcionalidad estricto. Está dirigida a la satisfacción de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios, generalmente NNA, lo cual es un fin constitucionalmente imperioso. La medida es indispensable para cumplir con ese objetivo, puesto que permitir la salida del país del obligado moroso genera un riesgo cierto y significativo de que no cumpla con el pago de la obligación y, con ello, afecte gravemente los derechos mencionados. Por último, el grado de afectación del derecho a la libertad de locomoción, si bien es intenso (i) puede conjurarse mediante el pago de la obligación debida; y (ii) impide que se perfeccione una vulneración, está sí irremediable, a los derechos fundamentales del acreedor alimentario.

 

REGISTRO DE DEUDORES ALIMENTARIOS MOROSOS (REDAM)-Inscripción no es un mecanismo de ejecución de la obligación alimentaria

 

(…) la Sala concluye que la inscripción en el REDAM, si bien no es un mecanismo de ejecución de la obligación alimentaria, sí opera como consecuencia del ejercicio de las diferentes alternativas que el ordenamiento jurídico confiere para el efecto y ante el sistemático incumplimiento del deudor alimentario. Por ende, la norma que distingue conceptualmente estas herramientas del reproche penal es útil en términos de aseguramiento del pago de los alimentos y desde la perspectiva civil de su exigibilidad.

 

 

Referencia: Expediente PE-047

 

Revisión de constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria 213 de 2018 Senado –091 de 2018 Cámara, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones.

 

Magistrada ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

I.        ANTECEDENTES

 

El 12 de julio de 2019, el Secretario General del Senado de la República, en cumplimiento de lo ordenado por los artículos 153 y 241, numeral 8° de la Constitución Política y el artículo 39 del Decreto Ley 2067 de 1991, remitió a esta Corporación el expediente del proyecto de ley estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”[1] (en adelante, el “proyecto de Ley” o PLE).

 

Mediante providencia del 31 de julio de 2019, la Magistrada sustanciadora ordenó devolver el expediente legislativo al Senado de la República, puesto que el proyecto de Ley no fue suscrito por el Presidente de esa cámara, lo que incumplía lo previsto en el artículo 43 de la Ley 5ª de 1992- Reglamento del Congreso.

 

Posteriormente, a través de oficio radicado en la Corte el 13 de agosto de 2019, el Secretario General del Senado remitió nuevamente el expediente con el cumplimiento del requisito previamente mencionado.

 

En consecuencia, por medio de auto del 14 de agosto de 2019, la Magistrada sustanciadora asumió el conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran copia del expediente legislativo y de las certificaciones sobre quórum deliberatorio y decisorio en cada una de las etapas del proceso de aprobación del proyecto estatutario, de conformidad con los artículos 133, 145, 146, 153, 157, 160 y 161 de la Constitución y la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la República.

 

Adicionalmente se dispuso, que una vez fueran recibidas las pruebas se efectuara la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al Procurador General de la Nación, para el concepto correspondiente.

 

Igualmente se ordenó, de conformidad con lo que establece el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, comunicar la iniciación de este proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y a la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria bajo estudio.

 

En ese mismo auto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a las siguientes instituciones, con el propósito de que rindieran concepto técnico en el proceso de la referencia, si así lo estimaban pertinente:

 

(i)               Defensoría del Pueblo; Migración Colombia; Superintendencia Financiera de Colombia; Superintendencia de Industria y Comercio, y Superintendencia de Notariado y Registro.

(ii)             Corte Suprema de Justicia; Consejo Superior de la Judicatura, y Fiscalía General de la Nación.

(iii)          Academia Colombiana de Jurisprudencia; Comisión Colombiana de Juristas; Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Unión Colegiada del Notariado Colombiano, y la Asociación Bancaria de Colombia – Asobancaria.

(iv)          Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, de los Andes, Javeriana, Libre, Externado de Colombia, del Rosario, de la Sabana, Sergio Arboleda, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander, del Magdalena, EAFIT, de Nariño e ICESI.

 

Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la constitucionalidad del proyecto de la ley estatutaria en cuestión.

 

 

II.     TEXTO DE LA NORMA

 

El texto de proyecto de ley estatutaria número 213 de 2018 Senado – 091 de 2018 Cámara, aprobado por el Congreso de la República, es el siguiente:

 

“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA

NÚMERO 213 DE 2018 SENADO, 901 DE 2018 CÁMARA

 

“Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam)

 y se dictan otras disposiciones”

 

El Congreso de la República de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.

 

Artículo 2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.

 

La obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.

 

Parágrafo. Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente artículo.

 

Artículo 3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien, previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para resolverlo.

 

Parágrafo 1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito de hacer efectiva la misma.

 

Parágrafo 2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.

 

Parágrafo 3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de alimentos del Registro.

 

Parágrafo 4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo, garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del presunto deudor alimentario moroso.

 

Artículo 4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:

 

1. Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.

 

2. Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

 

Estos certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el artículo 5° de la presente ley.

 

Parágrafo. Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

 

Artículo 5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como mínimo, la siguiente información:

 

1. Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.

 

2. Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.

 

3. Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.

 

4. Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.

 

5. Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e intereses hasta la fecha de la comunicación.

 

6. Identificación de la autoridad que ordena el registro.

 

7. Fecha del registro.

 

Artículo 6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos generará las siguientes consecuencias:

 

1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias.

 

2. No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.

 

Si el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido proceso.

 

3. Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.

 

4. Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la deuda alimentaria originaria.

 

5. Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.

 

6. No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.

 

7. No se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con las obligaciones alimentarias.

 

Parágrafo 1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar, administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.

 

Parágrafo 2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo, aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico.

 

Parágrafo 3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del ciudadano.

 

Artículo 7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno nacional, designará a una entidad del orden nacional para que implemente, administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias.

 

Parágrafo 1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá constituir una base de datos de carácter público para la administración de la misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto de esta ley.

 

Parágrafo 2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.

 

Parágrafo 3º. La entidad responsable del tratamiento de la información adoptará mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos personales que harán parte del citado registro.

 

En la reglamentación de este registro se definirá, entre otros, lo siguiente: (a) la finalidad de la recolección y utilización de los datos; (b) las condiciones en las que podrán ser accedidos por parte de personas naturales o jurídicas, públicas y privadas; (c) el tipo de información que se suministrará a los interesados; (d) los usos que se puede dar a la información contenida en el registro; (e) el tiempo que estará registrada la información, de conformidad con el principio de temporalidad o caducidad del dato.

 

Adicionalmente, se deben prever mecanismos técnicos capaces de limitar el alcance de las consultas y de las búsquedas electrónicas con el fin de prevenir todo tipo de descarga o de consulta no autorizada de datos personales.

 

Parágrafo 4º. El registro contará con un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo o informalidad a través del Servicio Público de Empleo.

 

Artículo 8º. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.

 

Artículo 9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas en esta ley por su incumplimiento.

 

Artículo 10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.

 

Parágrafo 1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las mismas.

 

Parágrafo 2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado.

 

Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”

 

III.  INTERVENCIONES

 

1.  Congresista Maritza Martínez Aristizábal[2]

 

La Senadora Maritza Martínez Aristizábal, quien promovió la iniciativa legislativa que culminó con la promulgación del proyecto de ley estatutaria, presentó su intervención en los siguientes términos:

 

Primero, realizó un contexto sobre la institución del registro de deudores alimentarios morosos en el derecho comparado, y reiteró los argumentos que se presentaron en la exposición de motivos, en relación con la conveniencia de las medidas adoptadas en el proyecto. Principalmente, indicó que estas medidas son convenientes, dado el alto nivel de impunidad que existe respecto del incumplimiento de este tipo de obligaciones. Además, añadió que los procesos de fijación de cuota alimentaria por vía judicial pueden durar hasta tres años y medio, lo cual limita su efectividad.

 

Segundo, procedió a explicar los aspectos jurídicos de la iniciativa. En especial, reiteró la necesidad de adoptar los mecanismos dispuestos en el PLE, en cuanto son necesarios para proteger las condiciones mínimas de subsistencia de los niños, niñas y adolescentes, quienes son sujetos de especial protección constitucional de conformidad con el artículo 44 de la Carta Política. Asimismo, señaló que el objetivo del proyecto es controlar de manera sistemática el incumplimiento de las acreencias alimentarias, a través de un procedimiento regulado que respete los derechos fundamentales al debido proceso y habeas data de quienes sean objeto de registro en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (en adelante, “REDAM”).

 

En cuanto al análisis puntual de los artículos incorporados en el proyecto, la Senadora reconoció que la inscripción en el REDAM acarrea consecuencias que podrían colisionar con los derechos de los deudores alimentarios que se encuentren registrados. Por ese motivo, propuso realizar el juicio de proporcionalidad establecido en la jurisprudencia de esta Corporación, a través del cual se verifique que los objetivos perseguidos representan un beneficio mayor con respecto a los costos en los que podría incurrir su materialización.

 

Sobre este particular, resaltó que este Tribunal[3] considera que el derecho de alimentos es el medio a través del cual se pueden materializar otros derechos fundamentales, como los derechos a la vida, al mínimo vital, a la integridad física, a la salud, a la seguridad social, la educación y la recreación, entre otros. Asimismo, recalcó que el cumplimiento de esta obligación no solo afecta la vida de los niños, niñas y adolescentes, sino también de otras poblaciones, tales como los adultos mayores o adultos en condición de discapacidad, quienes necesitan del cumplimiento de estas acreencias para su desarrollo y mantenimiento de una vida digna.

 

En ese sentido, argumentó que la medida es necesaria, en vista de la ineficacia de los mecanismos ante la jurisdicción civil y penal, por lo cual se requiere otro medio para asegurar el acatamiento del pago de estas acreencias. Por ello, consideró que las medidas de apremio y sanción establecidas en el proyecto constituyen alternativas viables para lograr los fines propuestos en dicha legislación. Por demás, insistió en que las consecuencias del registro en el REDAM son mucho menos gravosas que aquellas que se aplican como consecuencia del proceso penal, y que la limitación de derechos por cuenta de la inscripción en el registro procede como última ratio en los casos en los que se han incumplido tres cuotas alimentarias.

 

En cuanto a la naturaleza del REDAM y su operación, la Senadora consideró oportuno aclarar que este registro y su posterior reglamentación deberá observar lo dispuesto en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, en lo atinente al tratamiento y protección de datos personales. Bajo este entendido, esta disposición pretende proteger a los titulares de la información ante cualquier uso o acceso indebido o no autorizado. Además, explicó que el hecho de que la base de datos sea “pública” se refiere exclusivamente a que la misma es de carácter oficial, mas no a que se permita el acceso irrestricto al público en general. En ese entendido, la expresión “público” contenida en el parágrafo 1º del artículo 7º del proyecto de ley debe entenderse como “perteneciente o relativa al Estado o a otra Administración”, según lo dispuesto en el artículo 30 del Código Civil.

 

Por último, presentó las razones que, según ella, explicarían por qué lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-657 de 1997, en la que se determinó la inconstitucionalidad de las limitaciones al derecho al trabajo consagradas en la Ley 311 de 1996 que regula el Registro Nacional de Protección Familiar, no aplicaría para el caso del PLE bajo estudio. Sobre este punto, indicó que: (i) la inscripción en el REDAM está supeditada a un procedimiento que se adelanta ante un juez de la República o un conciliador, quienes están obligados a salvaguardar el derecho de defensa del presunto deudor alimentario moroso; y (ii) el registro en esta base de datos sólo procede cuando existe incumplimiento de tres o más cuotas alimentarias, por lo que se requiere que el desconocimiento de la obligación sea reiterado y que el deudor no esté en condiciones de demostrar la inexistencia de la obligación o que no se encuentra en mora. Teniendo en cuenta estos dos aspectos, estimó que no pueden realizarse las mismas consideraciones que condujeron a la declaratoria de inexequibilidad de las limitaciones que se imponían en la Ley 311 de 1996.

 

De acuerdo con lo expuesto, solicitó a la Corte Constitucional que declare la constitucionalidad del proyecto de la referencia, la cual permitiría a los ciudadanos contar con una herramienta adicional para requerir y apremiar el cumplimiento de obligaciones alimentarias.

 

2.                 Ministerio de Justicia y del Derecho[4]

 

La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia presentó su intervención dentro del proceso de la referencia, en los términos que se exponen a continuación.

 

En primer lugar, el Ministerio se refirió al cumplimiento de los requisitos de forma en el trámite del proyecto objeto de revisión. Principalmente, mencionó que el texto fue aprobado dentro de una sola legislatura y por la mayoría de los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes. Además, indicó que se cumplieron los requisitos generales establecidos en el artículo 157 constitucional. En ese sentido, concluyó que el PLE se encuentra libre de vicios en su formación.

 

En segundo lugar, en relación con las razones que justifican la constitucionalidad del proyecto, la entidad insistió en que las medidas adoptadas pretenden proteger el derecho de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos, el cual considera de rango fundamental. Precisamente, expresó que dicho derecho se extiende a la recepción de las cuotas alimentarias, que son indispensables para garantizar el desarrollo pleno e integral de esta población. A partir de esta perspectiva, concluyó que:

 

“(…) el proyecto de ley objeto de revisión se encuentra ajustado a la Constitución Política porque responde a un fin legítimo, el cual estriba en adoptar una herramienta efectiva en la garantía para el cumplimiento de las obligaciones alimentarias en favor de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y frente a las situaciones de violencia económica contra la mujer, como manifestaciones del deber constitucional de solidaridad y de responsabilidad. Además, las medidas adoptadas resultan proporcionales frente al fin propuesto.”

 

En virtud de lo expuesto, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del proyecto bajo estudio.

 

3.                 Superintendencia de Industria y Comercio[5]

 

La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio presentó su concepto sobre el proyecto de ley estudiado por la Corte. Particularmente, solicitó:

 

Primero, la entidad estimó necesario que la Corte evalúe si las medidas del proyecto y las consecuencias de los reportes de información negativa ante el REDAM se ajustan a los postulados constitucionales. Sobre el particular, consideró pertinente recordar lo que dispuso este Tribunal en la Sentencia C-1011 de 2008[6], según la cual el reporte de información negativa para obtener el pago de obligaciones dinerarias constituye una conducta abusiva. También citó las Sentencias T-729 de 2002, C-185 de 2003, C-748 de 2011 y SU-458 de 2012, con el fin de insistir en el hecho de que los reportes que se efectúan en el REDAM tienen el carácter de datos negativos, lo cual puede convertirse en una barrera injustificada para el titular del dato respecto del acceso al mercado laboral o al sistema financiero, entre otros.

 

Segundo, la Superintendencia trajo a colación la jurisprudencia de esta Corporación, a través de la cual se reconoció el “derecho al olvido” en cabeza del titular del dato, el cual guarda relación con la caducidad de los datos negativos. En esa medida, recordó que los datos, por su naturaleza y relación con derechos fundamentales, tienen una vigencia limitada y no se les puede otorgar el carácter de inmodificables. En ese sentido, agregó que los datos negativos no pueden mantenerse indefinidamente en las bases de datos y que, por ese motivo, el titular del dato tiene el derecho de solicitar la supresión de la información ante la autoridad de protección de datos personales, en caso de que el administrador del REDAM no lo haga de oficio. Así, aclaró que, una vez se ejerza el derecho a la supresión, la información sobre el incumplimiento de la acreencia alimentaria y la relacionada en el artículo 5º del proyecto debe ser suprimida completamente y será imposible su circulación, ni siquiera de forma restringida.

 

De acuerdo con lo anterior, solicitó expresamente que, habida cuenta de que el proyecto no regula la caducidad del dato relacionado con el incumplimiento de la cuota alimentaria ni de la permanencia de los demás datos, la Corte Constitucional establezca los términos de conservación del reporte.

 

Tercero, en referencia al parágrafo 2º del artículo 3º, la Superintendencia evidenció que el proyecto establece que la única excepción que se puede proponer ante la solicitud de registro en el REDAM es el pago de la acreencia alimentaria, aun cuando existen otras causales de extinción de este tipo de obligaciones[7]. Sobre este particular, le pidió a la Corte que declare la exequibilidad de dicho aparte del proyecto, en el entendido de que el deudor alimentario puede presentar otras excepciones frente al registro en el REDAM, lo cual incluye las diferentes causales de extinción de la obligación alimentaria y la prescripción de la misma.

 

Cuarto, la entidad interviniente insistió en la necesidad de que se establezca el acceso y consulta restringida de la información reportada en el REDAM. A su juicio, ese reporte genera un alto riesgo para los derechos y libertades de los titulares del dato, pues permite su completa identificación y el conocimiento sobre el monto de la cuota y el domicilio de la persona. Según lo expuesto por la Superintendencia, esta información podría ser utilizada para fines ilícitos, con lo cual se requiere que su acceso sea restringido.

 

Adicionalmente, indicó que el suministro público e indiscriminado de los datos registrados en el REDAM estaría en contravía de los principios rectores en materia de protección de datos, en particular, los de libertad, acceso y circulación restringida, así como los de finalidad, seguridad y confidencialidad. En efecto, como ya fue expuesto en el párrafo anterior, se corre el riesgo de que la información sea utilizada por terceros sin interés legítimo para realizar actividades contrarias a las finalidades establecidas en el PLE. Además, la divulgación gratuita y pública de la información reportada en el REDAM contraviene el artículo 13 de la Ley 1581 de 2012, el cual establece quiénes son las personas legitimadas para recibir la información de los titulares de datos. Por ese motivo, solicitó que se declare la exequibilidad condicionada del numeral 2º, el inciso y el parágrafo del artículo 4º del PLE, en el entendido de que:

 

“(i) Se restrinja el acceso, consulta, divulgación o comunicación masiva e indiscriminada de los datos que se reportan en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, RADAM (sic);

(ii) El certificado expedido por la entidad sólo debe contener la información estrictamente necesaria para lograr el propósito perseguido por el legislador, así como ser entregado a aquellos terceros con interés legítimo (parágrafo 3° del artículo 6º), incluido el Titular del Dato, y para los fines estrictamente señalados en el artículo 6 del proyecto de ley;

(iii) Los terceros con interés legítimo (parágrafo 3° del artículo 6º) deben abstenerse de utilizar la información para propósitos o finalidades diferentes a las señaladas en el artículo 6º del proyecto de ley.”

 

En línea con lo anterior, también solicitó a la Corte declarar exequible condicionalmente el artículo 5º, bajo el supuesto de que los datos que se reporten en el REDAM sean adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los cuales se realiza el tratamiento.

 

Por último, la Superintendencia de Industria y Comercio resaltó que la regulación colombiana impone a los responsables del tratamiento de datos la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para cumplir la Ley 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias. En virtud de lo anterior, estimó necesario que, en el proyecto de la referencia, se implemente el principio de responsabilidad demostrada, el cual ha sido desarrollado en el Capítulo III del Decreto 1377 de 2013. Según estas disposiciones, los “responsables del tratamiento de datos personales deben ser capaces de demostrar, a petición de la Superintendencia de Industria y Comercio, que han implementado medidas apropiadas y efectivas para cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley 1581 de 2012”[8].

 

En ese sentido, explicó que el principio de responsabilidad demostrada demanda implementar diferentes acciones para garantizar el cumplimiento eficaz de los deberes que imponen las regulaciones sobre tratamiento de datos personales. Con este propósito en mente, esta entidad expidió la “Guía para la implementación del principio de responsabilidad demostrada (accountability)” el 28 de mayo de 2015, la cual considera puede ser de utilidad a la hora de implementar este principio para el caso del REDAM. Con todo, solicitó que se declare la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 7º del proyecto de ley, en el entendido de que el “principio de responsabilidad demostrada refuerza la obligación de los diferentes agentes a implementar las medidas apropiadas, efectivas y verificables para garantizar en la práctica los principios rectores, derechos y deberes incorporados en la Ley 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias”.

 

4.                 Superintendencia Financiera de Colombia[9]

 

La Subdirección de Defensa Jurídica de la Superintendencia Financiera de Colombia presentó su concepto sobre el proyecto de la referencia. La intervención de la entidad se circunscribió al análisis del numeral 4º del artículo 6º, por cuanto se trata de la disposición normativa que guarda relación con el ámbito de sus competencias.

 

A este respecto, dicha Superintendencia consideró que la medida contenida en el citado numeral 4º presenta “importantes inconvenientes técnicos y prácticos que pueden afectar al sistema financiero en materia de otorgamiento y administración del riesgo de crédito, inclusión financiera y democratización del crédito”.

 

Específicamente, aseguró que la disposición propuesta generaría inconvenientes en el proceso de análisis de riesgo de crédito que se realiza con anterioridad a la aprobación de este. Según lo expuesto en la intervención, para salvaguardar los recursos que han sido captados del público, las entidades financieras deben evaluar los siguientes factores:

 

Con la evaluación cualitativa la entidad financiera busca determinar si el crédito está bien estructurado operacionalmente, si se va a destinar para lo que fue solicitado y la experiencia del solicitante, entre otras consideraciones, mientras que a nivel cuantitativo, se evalúan los ingresos, historial crediticio, declaraciones de impuestos y la capacidad de endeudamiento. Y por último analiza las garantías para recuperar el dinero prestado en caso de incumplimiento.”

 

A partir de lo anterior, consideró que la medida dispuesta en el numeral 4º del artículo 6º del proyecto conllevaría a que las instituciones financieras deban considerar un factor de riesgo adicional dentro de su proceso de evaluación de riesgo de crédito, consistente en la inclusión o no del potencial deudor en el REDAM. Además, añadió que la persona inscrita en este registro podría ser considerada de “alto riesgo”, por cuanto destinaría un porcentaje de su préstamo al pago de la obligación de alimentos, y no al objetivo inicialmente planteado, esto es, a la actividad productiva del deudor. De acuerdo con lo anterior, concluyó que este mecanismo alteraría uno de los criterios sustanciales de la evaluación cualitativa del riesgo de crédito, como lo es el de la destinación original del préstamo.

 

La Superintendencia Financiera fue enfática en mostrar su inquietud sobre el hecho de que la medida en discusión pueda tener efectos negativos en materia de inclusión financiera y democratización del crédito. Lo anterior, por cuanto considera que esto podría conducir a que las personas inscritas en el REDAM se abstengan de solicitar créditos, ante la posibilidad de que se realice el descuento automático sobre el préstamo desembolsado. En criterio de esta entidad, esto contrariaría lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución.

 

Con todo, si bien aclaró que el cumplimiento de acreencias alimentarias es relevante desde el punto de vista constitucional, consideró de igual importancia analizar la razonabilidad de la medida propuesta, con el objetivo de establecer si ésta “se justifica desde la perspectiva de la generación de riesgos adicionales en materia de riesgo crediticio, la menor disponibilidad del crédito y la eventual disminución en la profundización de la inclusión financiera a nivel de los productos de crédito”.

 

5.                 Universidad del Rosario[10]

 

La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario presentó su intervención sobre el PLE bajo estudio, en los términos siguientes:

 

Para comenzar, argumentó que el proyecto desarrolla y materializa los artículos 13, 42 y 44 de la Constitución Política. Principalmente, insistió en el deber del Estado de asegurar la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos, entre otras garantías; lo cual se deriva tanto de la Constitución, como de instrumentos internacionales que propenden por la protección de los derechos de esta población.

 

Por este motivo, consideró que el REDAM ayuda a materializar los derechos y deberes anteriormente señalados, pues sirve como complemento de otras medidas consagradas en el ordenamiento jurídico colombiano para garantizar el pago de alimentos de los hijos menores. En su criterio, lo anterior resulta necesario para superar las dificultades que enfrentan dichos mecanismos en la actualidad y que fueron destacados en la exposición de motivos del proyecto.

 

En cuanto al contenido de los artículos, se refirió específicamente a los parágrafos 2º y 3º del artículo 3º, así como al artículo 6º del proyecto. Sobre este particular, la Universidad identificó una posible contradicción en el citado artículo 3º, pues (i) su parágrafo 2º autoriza el registro aún después de que se hayan cancelado las obligaciones alimentarias, cuando hay recurrencia en el incumplimiento; al mismo tiempo que (ii) su parágrafo 3º ordena la cancelación de la inscripción y el retiro de la información negativa cuando se acredite el pago de las cuotas alimentarias en mora.

 

En ese mismo sentido, agregó que, en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 3º, la exequibilidad del artículo 6º depende de la determinación de la duración de la inscripción en el REDAM. De esa manera, considera que la interpretación más acorde con la Constitución es aquella según la cual las consecuencias derivadas del registro establecidas en el artículo 6º ibídem perduren únicamente mientras se encuentra vigente el registro, lo cual está supeditado al cumplimiento de la obligación alimentaria. En otras palabras, una vez pagada la acreencia, debe eliminarse el registro y cualquier información negativa del deudor pues, de lo contrario, se afectaría de manera desproporcionada sus derechos fundamentales al trabajo, a la participación y al mínimo vital.

 

Con todo, solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de los parágrafos 2º y 3º del artículo 3º y del artículo 6º del PLE, en el entendido de “que la inscripción en el registro y las consecuencias que de él se derivan, solamente tiene lugar mientras el deudor se encuentre en mora. Por lo tanto, una vez este ha cancelado la totalidad de la deuda, la inscripción en el registro debe ser eliminada”.

 

6.                 Universidad de la Sabana[11]

 

La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de la Sabana presentó su intervención dentro del proceso de la referencia, en los términos que se resumen a continuación:

 

En primer lugar, la Universidad se refirió a algunos argumentos sobre la conveniencia y necesidad del REDAM y de las medidas adoptadas en el proyecto. Según la interviniente, la iniciativa legislativa es de vital importancia, habida cuenta de (i) la problemática social generada por el importante número de casos de incumplimiento de obligaciones alimentarias, y (ii) dado que esta situación afecta de forma particular a sujetos de especial protección constitucional, como los niños, niñas, adolescentes y las madres cabeza de familia. Además, consideró que esta circunstancia se agudiza, debido a la ineficacia de los mecanismos consagrados para enfrentar el desconocimiento de estas acreencias.

 

En segundo lugar, procedió con el análisis jurídico del articulado del PLE, específicamente en lo que respecta a los numerales 1º y 2º del artículo 6º y el artículo 9º de dicha legislación.

 

En criterio de la Universidad de la Sabana, los numerales 1º y 2º del artículo 6º ibídem no son constitucionales, en cuanto las limitaciones que imponen al derecho al trabajo no superan el juicio de proporcionalidad. Sobre el particular, indicó que, si bien las restricciones establecidas en los numerales citados persiguen fines constitucionalmente legítimos al propender por el cumplimiento del derecho de alimentos, lo cierto es que sus consecuencias no son adecuadas ni necesarias para alcanzar dicha finalidad.

 

Así, argumentó que estas medidas no son (i) adecuadas, por cuanto impiden a los deudores alimentarios obtener los recursos para su subsistencia y para el cumplimiento de sus obligaciones, lo cual conlleva a un efecto contrario al pretendido. Más aún, insistió en que tampoco son (ii) necesarias, puesto que podrían proponerse medidas menos gravosas para alcanzar el fin pretendido por la norma. En línea con este último punto, la interviniente propuso unas medidas menos gravosas que cumplen con el mismo fin constitucional, que se explican a continuación:

 

(i)               Permitir que el deudor alimentario contrate con el Estado, siempre que una porción del pago del precio del contrato se destine a la cancelación de la obligación alimentaria. Esta medida también aplicaría cuando el contrato esté en ejecución, para lo cual se destinaría una parte del precio del contrato que no haya sido pagada a la cancelación de dicha acreencia.

(ii)             Permitir que las personas registradas en el REDAM puedan ser nombradas o posesionadas en cargos públicos y de elección popular, siempre que se destine un porcentaje del salario al cumplimiento de la obligación alimentaria. Si el deudor es servidor público al momento de su inscripción en el registro, deberá destinarse una parte proporcional de su salario al cumplimiento de dichas obligaciones.

 

En cuanto al artículo 9º, la Universidad llamó la atención sobre la existencia de una omisión legislativa relativa, en cuanto a que la norma excluye la posibilidad de que se informe sobre las consecuencias previstas en la ley por el incumplimiento de acreencias alimentarias, a aquellas personas que realizan el trámite de conciliación ante instituciones privadas. En su criterio, la norma solo previó la inclusión de esta advertencia en los acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridades administrativas, y omitió incluir a los conciliadores y centros de conciliación de carácter privado, sin justificación suficiente, lo cual genera una discriminación hacia estos últimos.

 

Por este motivo, solicitó a la Corte Constitucional que declare: (i) la inconstitucionalidad de los numerales 1º y 2º del artículo 6 del PLE; (ii) la exequibilidad condicionada del artículo 9º, en el sentido de que también se incluyen los acuerdos conciliatorios concluidos ante entidades privadas, y (iii) la constitucionalidad del resto del articulado del proyecto legislativo.

 

7.                 Unión Colegiada del Notariado Colombiano[12]

 

La Unión Colegiada del Notariado Colombiano, a través de sus representantes legales, intervino en el proceso de constitucionalidad de la referencia, en los términos que se resumen a continuación:

 

Como primera medida, la UCNC analizó el procedimiento legislativo del proyecto, y concluyó que éste se encuentra libre de vicios en su formación. Específicamente, se refirió a la aprobación del proyecto en una legislatura y el cumplimiento de los cuatro debates.

 

Posteriormente, esta institución realizó un examen sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estudiado por la Corte, para lo cual analizó de forma independiente cada disposición del articulado. Para efectos del presente recuento, se presentarán los argumentos referentes a aquellos artículos que la UNCN considera problemáticos o inexequibles, o sobre los cuales se haya solicitado algún condicionamiento sobre su exequibilidad.

 

Para comenzar, sobre el artículo 3º del proyecto de ley, los intervinientes consideraron relevante que la Corte Constitucional aclare que, durante el término de cinco días hábiles en que corre traslado de la solicitud de intervención al deudor alimentario, éste podrá allegar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su defensa.

 

Asimismo, en lo concerniente al parágrafo 2º[13] de la disposición en comento, la UNCN estimó necesario que esta Corporación declare la inexequibilidad de la expresión “solo” contenida en este aparte normativo. En su criterio, la restricción sobre las excepciones que puede proponer el deudor afecta su derecho a la defensa, además de que limita el examen que puede realizar la autoridad que emite la sentencia o el título ejecutivo en lo concerniente a la existencia o no de una justa causa para el incumplimiento de la obligación. En ese entendido, considera que la ambigüedad de la norma debe ser resuelta a favor del deudor alimentario, en el sentido de que puede proponer cualquiera de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico colombiano sobre la extinción de la obligación alimentaria.

 

En cuanto al artículo 4º del proyecto sub examine, los intervinientes pusieron de presente la posible afectación del derecho a la intimidad de las personas obligadas que se encuentren registradas en el REDAM. Así, consideraron que el hecho de permitir que cualquier persona natural o jurídica pueda obtener una copia del certificado de inscripción vulneraría esta garantía. En virtud de lo anterior, propusieron que, al igual que los registros realizados en centrales de riesgo del sector financiero, se establezca que solo los actores legitimados puedan acceder a la información consignada en ese registro. En ese sentido, solicitan que la Corte Constitucional establezca la legitimación para solicitar la expedición de dicho certificado en cabeza de las entidades encargadas de verificar su cumplimiento, con el fin de proteger el derecho a la intimidad de los deudores alimentarios. 

 

En igual sentido, la UNCN solicitó que se reemplace la palabra “ciudadano” contenida en el parágrafo del artículo 4º del proyecto de ley, y se utilice la expresión “requirente”. Esta modificación permitirá que solo aquellas personas legitimadas para consultar y solicitar la expedición de certificados del REDAM puedan hacerlo.

 

De otra parte, al analizar el artículo 6º del PLE, referente a las consecuencias de la inscripción en el REDAM, la UNCN consideró que la norma se ajusta a la Constitución, salvo en lo que respecta a los numerales que se explicarán a continuación.

 

La UNCN consideró que el numeral 3º del artículo 6º resulta inconstitucional, en lo relativo a la imposición de la obligación en cabeza de los Notarios de incluir el monto de las cuotas alimentarias sobre la tarifa de derechos notariales y de depositar dicho monto ante la autoridad que solicitó la inscripción[14]. Según lo expuesto, el hecho de que la ley imponga al notario estos deberes no tiene relación alguna con el ejercicio de la función fedataria, pues nada tiene que ver con el acto escriturario o de fe pública. Por este motivo, concluyó que no se puede aceptar que, bajo el presupuesto de garantizar obligaciones alimentarias, se convierta al notario en una suerte de ejecutor de obligaciones económicas generadas por terceros. Sobre el particular, los intervinientes expresaron lo siguiente:

 

“Así las cosas, resulta manifiestamente ilegal y contrario a la Constitución y la ley vulnerar la voluntad de la persona y su autonomía para permitir la realización de un acto de enajenación en forma libre y voluntaria. “Amarrar” un acto notarial al presupuesto de garantizar el pago de una obligación causada y que se encuentra en mora, en el caso de una obligación alimentaria no solamente es exótico sino manifiestamente arbitrario, ya que el acreedor tiene los medios establecidos por la ley para el cobro judicial o coactivo y sino tiene la facilidad para hacerlo, corresponde al defensor de familia, al Instituto Colombiano de Familiar y en últimas a la Fiscalía General de la Nación y a los jueces competentes hacer que esta obligación alimentaria se cumpla y haga efectiva.”

 

En lo referente al numeral 5º del artículo 6º, la UNCN consideró que el impedimento para salir del país o efectuar trámites migratorios debería aplicar únicamente en los casos en los que la afectación del derecho de alimentos recaiga sobre menores de edad. En su criterio, en los demás casos no debería operar dicha restricción, pues afecta de manera desproporcionada el derecho que le asiste al deudor de alimentos de salir del territorio nacional.

 

Asimismo, los intervinientes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 6º del artículo 6º del proyecto. A su juicio, la norma confunde el incumplimiento de la obligación de suministrar alimentos a cargo de los padres y el concepto de patria potestad. En ese sentido, eliminar la obligación de contar con la autorización del padre o madre inscrito en el REDAM para permitir la salida del país de un menor de edad va en contravía de sus derechos a ejercer la representación de su hijo menor y a la unidad familiar. Por ese motivo, si el deudor alimentario no tiene suspensión o privación de la patria potestad, tiene la facultad de autorizar la salida del país del menor de edad.

 

En cuanto al numeral 7º del artículo 6º, los intervinientes estimaron que la restricción al otorgamiento de subsidios estatales a las personas inscritas en el REDAM ahonda la desigualdad de aquellas personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. A su juicio, esta consecuencia del registro profundiza la dificultad del deudor alimentario para obtener recursos suficientes para cubrir su acreencia. Por este motivo, solicitaron a la Corte que declare la inexequibilidad de este aparte normativo.

 

Finalmente, en cuanto al artículo 11º del proyecto, la UNCN estimó necesario que esta Corporación precise el alcance de dicha disposición, en el sentido de indicar que la entrada en vigencia de la ley debe darse a partir de su promulgación, y no de su expedición. 

 

8.     Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[15]

 

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar presentó su escrito de intervención ante esta Corporación, en el que plantea las siguientes consideraciones sobre la constitucionalidad del PLE.

 

Sostuvo, a manera de análisis general, que el PLE debe ser analizado a partir de un juicio intermedio de constitucionalidad, en la medida en que incide en el alcance de los derechos al habeas data y a la intimidad. En particular, esta afectación se da en cuanto al segundo derecho, debido a la conformación de una base de datos dirigida a recopilar información personal, de índole privada, sobre el incumplimiento de obligaciones alimentarias y con el fin de imponer las consecuencias de que trata el artículo 6º del PLE. Estos efectos inciden en el derecho a la intimidad en tanto limitan la adopción de decisiones sobre asuntos propios de la esfera privada, vinculados con el ejercicio de determinados empleos, la disposición de los bienes y la salida del país, entre otros. De la misma manera, se afecta el núcleo esencial del derecho al habeas data, puesto que el REDAM tiene por objeto la recolección, tratamiento y circulación de información personal que el ICBF clasifica como privada.

 

Afirmó el instituto interviniente que el REDAM cumple con un fin constitucional importante, vinculado a la vigencia del derecho fundamental a la alimentación de niños, niñas y adolescentes, el cual tiene carácter prevalente en los términos del artículo 44 de la Constitución. Resaltó que, si bien la medida también se extiende al incumplimiento de obligaciones alimentarias de otros beneficiarios, el objetivo central del PLE está en la protección de los sujetos mencionados.

 

Con todo, advirtió que varios de los mecanismos concretos previstos en el artículo 6º son inconducentes para lograr ese fin: De un lado, los numerales 1º y 2º, que prevén inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos o la suscripción de contratos con el Estado, implican la exclusión del acceso a recursos para, precisamente, pagar las obligaciones alimentarias incumplidas, circunstancia que resulta inconstitucional debido a la paradoja que plantea, tal como lo resaltó la Corte en un caso similar estudiado en la Sentencia C-657 de 1997. Adujo que similar conclusión se predica de lo previsto en los numerales 3º, 4º y 7º, puesto que se trata de limitaciones que inciden en el acceso a recursos para el deudor moroso.

 

Las medidas de los numerales 5º y 6º son también inconstitucionales a juicio del ICBF, al mostrarse carentes de idoneidad para lograr el fin perseguido por el REDAM. Así, la limitación para salir del país no es un medio que garantice el cumplimiento de las cuotas alimentarias. Igualmente, imponer la exclusión de autorización del deudor moroso para que su hijo menor de edad salga del país supone trastocar el régimen de patria potestad, que debe en toda circunstancia estar dirigido a la protección del interés superior del menor de edad y no al provecho personal de los padres.  Destacó, en el mismo sentido, que existen en el ordenamiento actual diferentes instrumentos para asegurar el pago de las obligaciones en comento, como es el delito de la inexistencia alimentaria, el proceso ejecutivo de alimentos y el Registro Nacional de Protección Familiar, creado por la Ley 311 de 1996 y con finalidades muy similares a las del REDAM.

 

El ICBF sostuvo que el parágrafo 2º del artículo 3º, que amplía a seis meses el término de permanencia del dato negativo en caso de reincidencia en la mora en el pago de la obligación alimentaria, es inconstitucional. Advirtió que la garantía de corrección y actualización del dato implica que el reporte debe ser eliminado una vez el deudor se ponga al día en el pago de la obligación alimentaria incumplida. Indicó que, además, la permanencia del dato afecta el derecho al trabajo, pues hace efectivas las restricciones para contratar con el Estado a las que se refiere el artículo 6º. No obstante, el Instituto solicitó de manera subsidiaria que se declare la constitucionalidad condicionada de la norma “de tal manera que se logre la preservación del derecho, sin desconocer el derecho al habeas data ni imponer cargas desproporcionadas a los deudores de cuotas de alimentos”.[16]

 

Conforme a lo expuesto, para el ICBF la única consecuencia de inscripción en el REDAM que se ajusta a la Constitución es la contenida en el numeral 3º del artículo 6º, puesto que refiere a la inclusión de las sumas adeudadas dentro un negocio jurídico sobre bienes sujetos a registro. Sin embargo, simultáneamente consideró que los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 7º del artículo 6º son inconstitucionales porque vulneran los derechos al trabajo y al debido proceso. Lo primero, en razón a que imponen limitaciones para el acceso al empleo y la correlativa consecución de ingresos económicos, configurándose de esta manera una situación análoga a la estudiada por la Corte en la sentencia C-657 de 1997, en la que se declaró la inconstitucionalidad del artículo 8º de la Ley 311 de 1996. Lo segundo, debido a que el artículo 6º no establece el trámite específico que permita evidenciar la constancia de paz y salvo ante el pago de la obligación alimentaria insoluta.

 

Por último, consideró que los artículos 2º, numeral 1º del artículo 4 y el artículo 7º deben condicionarse en el sentido de que las consecuencias allí previstas no son predicables cuando el incumplimiento en la obligación alimentaria responda a una justa causa objetiva, como el desempleo o la discapacidad. De lo contrario, el ICBF advirtió que dichas disposiciones concretarían un trato irrazonable.

 

9.                 Academia Colombiana de Jurisprudencia[17]

 

La Academia Colombiana de Jurisprudencia presentó su escrito de intervención, realizado por el Académico Carlos Fradique Méndez, en el que solicitó la declaratoria de INCONSTITUCIONALIDAD del proyecto, al considerar que vulnera diferentes normas constitucionales.

 

El interviniente inició con una exposición general sobre el contenido y alcance del régimen de alimentos en la legislación civil, con el fin de resaltar (i) su exigibilidad desde la concepción y hasta los 25 años de edad y el carácter generalmente consensuado de su fijación, siendo su estipulación judicial o administrativa de carácter excepcional; (ii) la necesidad de vincular el establecimiento de medidas para el aseguramiento de los alimentos, noción que no tiene una connotación exclusivamente económica, al concepto más amplio de progenitura responsable, que se dirige a la satisfacción de las diferentes facetas predicables de la actividad parental; (iii) la insuficiencia de mecanismos como el REDAM para el cumplimiento de estas facetas y los riesgos que plantea en términos de la alta dificultad para demostrar el cumplimiento de la obligación alimentaria considerada en mora; y (iv) la naturaleza del REDAM como una “norma de contravenciones” que afecta el derecho al debido proceso, pues las sanciones que plantea se aplican sin fórmula de juicio, y es inadecuada para cumplir con el propósito de garantizar el pago de los alimentos debidos.

 

Luego de estas consideraciones generales, la Academia identificó lo que a su juicio son las sanciones que se derivan de la inscripción en el REDAM y que están previstas en el artículo 6º del PLE. Afirmó que los datos personales allí incorporados versan sobre la identificación de la familia y, al incluirse en un registro público, se vulnera el derecho a la intimidad. Expresó que varias de las consecuencias de la inscripción en el registro derivan en lo que denominó “muerte civil” del obligado moroso, entre ellas, la imposibilidad de contratar con el Estado o ejercer cargos públicos, la suspensión en el ejercicio de funciones públicas, y la prohibición de enajenar bienes sujetos a registro. Destacó que estas mismas consecuencias son extendidas, en el caso de las restricciones de índole contractual, a las personas jurídicas representadas por el deudor alimentario moroso, por lo cual, se extiende a aquéllas sanción, además de que terminan sancionadas por hechos que son imputables a un tercero.

 

Agregó que esas mismas disposiciones implican la creación de un nuevo “impuesto notarial” que debe ser asumido por el obligado moroso, sin que esté claro quién define el monto adeudado. De la misma forma, concurre una forma de expropiación, puesto que se impone el descuento de las sumas debidas cuando se acceden a créditos con el sector financiero. Igualmente, se vulnera el derecho al mínimo vital cuando se impide el acceso a subsidios por el hecho de la inscripción en el REDAM.

 

La intervención también presentó comentarios específicos al articulado. En cuanto al artículo 1º, advirtió que la existencia misma del REDAM vulnera los derechos a la intimidad y al buen nombre, puesto que la inscripción no se deriva de una orden judicial precedida de un debido proceso al obligado, sino de “la mera apariencia objetiva de no haber pagado o haber pagado de manera equívoca su aporte para el sostenimiento de sus hijos o de sus alimentarios”, circunstancia que se ve agravada por el hecho de que pueden ser múltiples las causas para la ausencia o el error en el pago, lo cual facilita el ejercicio abusivo de los derechos.  De allí que la norma resulte inexequible.

 

El artículo 2º también es problemático a juicio de la Academia por dos motivos principales. De un lado, la norma excluye injustificadamente del REDAM al incumplimiento de obligaciones alimentarias fijadas de manera consensual, circunstancia que vulnera el principio de igualdad. De otro, la norma viola el derecho al debido proceso en razón de que no confiere oportunidad alguna al deudor para que pruebe que el alimentario puede haber incurrido en causal de pérdida del derecho de alimentos, al tenor del artículo 423 del Código Civil.

 

En lo relativo al artículo 3º reiteró el argumento relativo a que la inscripción en el REDAM, aunque incluye el deber de previa comunicación al obligado moroso, no contiene ninguna herramienta procesal que permita el debate probatorio. De la misma forma, la asignación de competencia a las comisarías de familia para que ordenen el registro vulnera el artículo 116 superior, al conferírseles una labor que, para el interviniente, está sometida a reserva judicial. Adicionalmente, la medida desconoce la prohibición de penas perpetuas debido a que el PLE no establece un plazo de permanencia del dato, por lo que pareciese intemporal.

 

Advirtió la Academia que el artículo 5º debe declararse inexequible debido a que supone el carácter público del registro y la posibilidad de expedir certificados sobre su contenido, lo cual es incompatible con el derecho a la intimidad de la familia. En cuanto al artículo 6º, además de las críticas expresadas en la parte general de la intervención, señaló que las sanciones por la inscripción en el REDAM tornan al incumplimiento del deudor alimentario en una contravención, lo cual jurídicamente es incompatible con la naturaleza del delito que tiene esa misma conducta. Ello, en razón a que vulneraría el principio del non bis in ídem, al igual que el debido proceso, puesto que la sanción por incurrir en la contradicción no está precedida de fórmula de juicio alguna. Estas mismas razones involucran, en consecuencia, la inconstitucionalidad de los artículos 7º, 8º y 9º, al ser todas ellas normas operativas del REDAM.

 

En relación con el artículo 10º, el académico interviniente consideró que su redacción es confusa y el precepto resulta innecesario, en la medida en que la subrogación de las obligaciones está autorizada por el Código Civil y las normas ahora analizadas pueden generar confusión sobre la materia. Además, tampoco se evidencia que el precepto afecte la jurisprudencia penal sobre el delito de inasistencia alimentaria. Con todo, advirtió que esta previsión no se opone a la Constitución.

 

Por último, señaló que en caso de que la Corte concluya la inconstitucionalidad del PLE, debe recomendar al Congreso que observe de manera estricta la Constitución, para que no incurra en los errores antes advertidos, con “la pérdida de tiempo y dinero” que esta actuación anómala conlleva.

 

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[18]

 

A través de concepto remitido el 16 de septiembre de 2020, el Procurador General de la Nación presentó ante la Corte el concepto de que trata el artículo 242-2 de la Constitución.  Solicitó la declaratoria de CONSTITUCIONALIDAD general del PLE, aunque hizo peticiones concretas acerca de algunos apartados que deben, a su juicio, declararse inexequibles y otros cuya constitucionalidad debe condicionarse. Con este fin formula los argumentos siguientes:

 

4.1. Advirtió que el PLE regula aspectos propios de la administración de datos personales semiprivados, categoría en la que inscribe a la información sobre el cumplimiento de obligaciones alimentarias que se incorpora al REDAM. Estos datos generan reportes negativos, los cuales tienen incidencia en el núcleo esencial del derecho a la intimidad, en particular, debido a la circulación de esa información entre los sujetos que el proyecto identifica.

 

De la misma manera, la finalidad del PLE está también vinculada a contenidos básicos del derecho al habeas data, específicamente, la caducidad del dato negativo y las reglas para el conocimiento y actualización de la información personal incluida en el REDAM. Por esta razón, el objeto de la regulación está sometido a la reserva de ley estatutaria y, aunque existen otros contenidos procedimentales que no estarían sujetos a esta reserva, en todo caso ello no afecta su constitucionalidad, como lo ha explicado la Corte en decisiones anteriores, debido a que los estándares de aprobación legislativa son más exigentes para el caso de las leyes estatutarias respecto de las leyes ordinarias. Además, la necesidad de garantizar el principio de unidad de materia justifica la expedición de una sola regulación, al margen de que algunos contenidos instrumentales no estén sujetos a la reserva de ley estatutaria.

 

4.2. En líneas generales, el Ministerio Público consideró que el proyecto fue tramitado de conformidad con las reglas constitucionales y orgánicas del procedimiento legislativo. Para demostrar esta conclusión, el concepto expuso el trámite del PLE y lo contrastó con las reglas exigibles en materia de publicidad, consecutividad, identidad flexible, anuncios previos y mayorías exigidas.

 

No obstante, la Procuraduría concluyó que dos de los numerales incluidos al artículo 6º del PLE en segundo debate en la Cámara de Representantes son inconstitucionales, debido a que su inclusión durante el trámite legislativo desconoció los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad.

 

Estos numerales versan sobre las consecuencias de la inclusión en el REDAM y son relativos a (i) la eliminación del requisito del consentimiento del padre o madre moroso para que el menor de edad salga del país; y (ii) la prohibición de que otorguen subsidios a favor de la persona reportada y hasta tanto se ponga al día en las obligaciones alimentarias. Sostuvo que estos dos asuntos, por su naturaleza y trascendencia, constituyen temas nuevos que no fueron debatidos durante el primer debate. Además, tampoco fueron propuestos como adición, no estaban incluidos en el informe de ponencia, ni fueron puestos a consideración de la Comisión Primera de la Cámara, bien fuera como proposición o constancia.

 

Señaló que, si bien existe un marco común: la previsión de consecuencias para el deudor incluido en el REDAM, en todo caso no puede tener carácter indefinido o ilimitado, lo que implica la necesidad de discusión particular sobre cada consecuencia. El concepto planteó, en relación con este aspecto particular, lo siguiente:

 

“Este hecho afecta el principio de consecutividad e identidad flexible, por cuanto los numerales 7 y 8 (actuales 6 y 7 del PLE) no fueron objeto de discusión en el primer debate, y a diferencia de los (sic) demás proposiciones de modificación en segundo debate, estos no tienen relación directa con las materias tratadas y discutidas por la célula legislativa, es decir, si bien el contenido normativo del artículo 6º contempla consecuencias negativas a los derechos del sujeto denominado deudor alimentario moroso reportado en el REDAM, el universo de asuntos, materias, derechos que se pueden limitar o restringir es indefinido, ello no implica que cualquier restricción a ese sujeto podría tener relación directa o identidad con el cuerpo del texto normativo en general. En este caso es de suma importancia para la estructura jurídica de la norma en estudio, que dentro de la discusión, debate y votación exista referencia e identidad entre el objeto del proyecto de ley estatutaria y cada una de las normas que contiene el articulado, pese a que hayan artículos nuevos, en este caso numerales nuevos en el artículo 6, cuando se introducen y aprueban, estos deben responder a discusiones previas, a asuntos que ya han sido debatidos, y en el caso de la modificación sobre la aplicación de la ley 1098 de 2006 “Código de la Infancia y la Adolescencia”, y de la política sobre subsidios en general, no existe ese requisito formal. Valga decir, esos numerales 7 y 8 del artículo 6 (actuales numerales 6 y 7 del PLE) no cumplieron con la aprobación en 4 debates, sino que quedaron con 3 debates siendo unas consecuencias nuevas restrictivas de derechos del deudor alimentario moroso.”[19]

 

4.3. También debe llamarse la atención acerca de otras adiciones al articulado durante el segundo debate en la plenaria del Senado que, en criterio de la Procuraduría, tampoco se habrían cumplido con los requisitos aludidos. Estos se refieren a (i) la adición de un parágrafo al artículo 7º del PLE, sobre la inclusión en el REDAM de un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores de alimentos morosos en desempleo o informalidad, a través del Servicio Público de Empleo; y (ii) otro parágrafo nuevo al mismo artículo 7º, dirigido a prever que la entidad de responsable del tratamiento de la información deberá adoptar un mecanismo que garantice el cumplimiento de los principios y reglas contenidas en las leyes estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012, ambas sobre protección de datos personales, junto con otras responsabilidades en la administración de dichos datos.

 

A juicio del Ministerio Público, no se evidencia debate alguno sobre esas adiciones y, además, la redacción del primer parágrafo añadido resulta confusa, pues pareciera que prevé un mecanismo al empleo ajeno a la materia regulada por el PLE, por lo que se vulneran los principios de identidad flexible, unidad de materia y consecutividad. Respecto de esta norma en concreto, debe tenerse en cuenta que el Ministerio Público no hizo una manifestación particular sobre las razones que sustentarían la exequibilidad del trámite frente a la segunda adición, aunque sí solicitó la inexequibilidad de la primera, contenida en el parágrafo cuarto del artículo 7º del PLE. Esto, al argumentar que esa proposición “no solo corresponde a un nuevo asunto que no ha sido tratado de manera previa por las anteriores células legislativas en su discusión y debate democrático, sino que dicha adición no se enmarca en el objeto del proyecto de ley estatutaria contenido en el artículo 1, sobrepasando los límites a la identidad flexible presentes en el trámite legislativo, por lo cual se solicitará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 7 del PLE, en tanto se estructura un vicio de procedimiento legislativo en su formación.”

 

4.4. La Vista Fiscal consideró que los asuntos tratados en el proyecto no inciden en los derechos diferenciados o intereses de las comunidades étnicas, por lo que no debía acreditarse el requisito de consulta previa de la iniciativa. En el mismo sentido, advirtió que el REDAM no involucra gasto público, de modo que tampoco era necesario acreditar la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo y conforme lo ordenado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 – Orgánica de Presupuesto.

 

4.5. Frente al análisis material, la Procuraduría analizó cada uno de los artículos del PLE.  En relación con el artículo 1º, sostuvo que los fines de la norma, consistentes en (i) garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias a través de medidas específicas; y (ii) establecer un mecanismo del control ante el incumplimiento de estas obligaciones mediante el REDAM, son constitucionales. Para ello, destacó que el derecho de alimentos tiene amplio soporte en la Carta Política, tanto en el principio de solidaridad como en el interés prevalente de los niños y niñas, principales titulares de este derecho. Asimismo, existen normas constitucionales expresas y mandatos desde el derecho internacional de los derechos humanos que obligan al Estado a adoptar medidas tendientes a garantizar los diferentes derechos de los menores de edad, los cuales se concretizan mediante el acceso efectivo al soporte económico propio del derecho de alimentos. La importancia del PLE, además, se explica ante el continuo incumplimiento que se evidencia respecto a ese derecho, el cual justifica el establecimiento de instrumentos eficaces para garantizar los derechos constitucionales interferidos por esa omisión.

 

Esta afirmación es sustentada por la Procuraduría General en los términos siguientes:

 

“la finalidad de garantizar el derecho de alimentos mediante el establecimiento de medidas persuasivas para el deudor y complementarias a las vías jurídicas existentes, que permitan efectivizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias, persigue un fin constitucionalmente legítimo y que no se encuentra prohibido por la Constitución, en tanto maximiza el principio de solidaridad familiar, la protección constitucional a la familia y la igualdad de deberes que ambos padres tienen con sus hijos, la protección especial a las personas en situación de debilidad manifiesta como son los adultos mayores y las personas en condición de discapacidad que requiere (sic) alimentos, y el derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos mediante los cuales se garanticen sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, a la alimentación equilibrada, a la educación y al recreación, entre otros.”[20]

 

Bajo una lógica similar, advirtió que la constitución del REDAM es válida desde la perspectiva constitucional, en tanto la recopilación de datos personales sobre el incumplimiento de las obligaciones alimentarias sirve a los fines antes mencionados. Esto sin perjuicio de las consideraciones particulares sobre los efectos de dicho reporte.

 

4.6. El artículo 2º identifica el ámbito de aplicación de la norma y lo fija en quienes se encuentren en mora por más de tres meses en el pago de los alimentos de que son titulares las personas descritas en el artículo 411 del Código Civil. En cuanto a este precepto, el Ministerio Público consideró que se ajusta a la Constitución, debido a que (i) la medida no sustituye otras vías jurídicas para el logro del pago de los alimentos incumplidos; (ii) la norma es compatible con el derecho al debido proceso y con el principio de proporcionalidad, en tanto el registro se basa en el incumplimiento acreditado judicial o administrativamente, escenarios en donde el obligado tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa; (iii) de la redacción de la norma se colige que cubre las diferentes fuentes de obligación alimentaria, tanto en lo que respecta a los diferentes sujetos titulares del derecho, como a las maneras en que pueden fijarse tales obligaciones. Destacó que la obligación cubre tanto los alimentos necesarios como los congruos; (iv) al tratarse de un registro sobre el incumplimiento de obligaciones, resultan aplicables las disposiciones de las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, las cuales operan respecto del REDAM como “parámetro de control”; y (v) porque la imposición de los efectos de la inscripción en el REDAM es razonable puesto que depende del incumplimiento superior a tres meses, lapso en donde evidentemente se ha infringido una afectación significativa de los derechos del titular de los alimentos, lo que justifica la imposición de medidas compulsorias para el cumplimiento de esas obligaciones.

 

4.7. El artículo 3º del PLE describe el procedimiento para la inscripción en el REDAM, así como las condiciones para obtener la exclusión del reporte. El Ministerio Público sostuvo que se salvaguardan los derechos al debido proceso y al habeas data cuando se exige que previo a la inscripción en el REDAM se informe al obligado sobre ese hecho.

 

No obstante, consideró que se viola el derecho de contradicción cuando se limita como única excepción al reporte el pago de la obligación alimentaria. Estimó que en esa instancia debe también permitirse la “oportunidad para invocar algunas excepciones de fondo que cuestionen la exigibilidad de la obligación alimentaria que motiva la presunta mora.” A partir de lo previsto en el inciso segundo del artículo 12 de Ley 1266 de 2008, sostuvo que el traslado sobre el reporte al moroso debe incorporar el derecho a “invocar otras excepciones que justamente ataquen la exigibilidad de la cuota alimentaria ya causada, tales como los fenómenos de la prescripción extintiva y de la compensación como formas de extinguir las obligaciones, y que puede configurar una justa causa que deberá ser valorada al momento de determinar la procedencia o improcedencia de la inscripción en el REDAM.” De esta manera, afirmó que en esta etapa bien podría alegarse la prescripción, compensación o renuncia del derecho por el titular, todo ello a través de la presentación de las pruebas que el deudor pretenda hacer valer. Por ende, la Procuraduría solicitó que se declare inexequible la expresión “solo” del parágrafo segundo del artículo 3º del PLE.  De la misma forma, solicitó que se declare la constitucionalidad condicionada de ese mismo parágrafo, bajo el entendido de que el deudor pueda invocar, además de la excepción de pago, “las excepciones que acrediten la extinción de las cuotas alimentarias atrasadas, y se encuentra facultado para allegar las pruebas correspondientes.”

 

Sobre el mismo artículo 3º, el concepto agregó que es compatible con la Constitución que se determine a los jueces y comisarios de familia como autoridades responsables de autorizar la inclusión en el REDAM, puesto que son funciones propias de su ámbito de competencia. Así, corresponderá a esas autoridades evaluar si concurre o no justa causa para el incumplimiento en el pago de los alimentos. Esto, bajo el supuesto de que solo aquellos obligados que no cumplen con el pago y que no carecen de justa causa para ello son quienes pueden válidamente inscribirse en el REDAM.  

 

A su turno, la inclusión en el reporte cumple con un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, al ser una medida que incide en el núcleo esencial de los derechos a la intimidad y al habeas data. La medida cumple una finalidad importante e imperiosa, puesto que existe un vínculo verificable entre el cumplimiento en el pago de los alimentos y los derechos fundamentales de los titulares de esa garantía. Además, la medida debe adoptarse, debido a que, a pesar de que existen varios mecanismos para la obtención del pago de la obligación alimentaria, estos se han mostrado ineficaces, lo cual pone en riesgo cierto estos derechos. En ese mismo sentido, la medida es necesaria en tanto no se evidencia otro mecanismo menos lesivo para persuadir al obligado a pagar las cuotas alimentarias. Finalmente, a juicio de la Procuraduría “los beneficios que reporta la medida exceden claramente las restricciones a los derechos fundamentales a la intimidad y al habeas data que genera el medio empleado.”[21] Ello, en la medida en que el beneficio logrado es alto: garantizar los derechos fundamentales vinculados a los alimentos; y la afectación de las posiciones jurídicas del titular del dato semiprivado no resulta particularmente intensa.

 

El concepto llamó la atención acerca de que la inclusión de datos personales en el REDAM no requiere autorización del titular de esa información, pues dicha incorporación responde a un mandato judicial, por lo que se inserta en la excepción que sobre el particular plantea la Ley 1581 de 2012. Además, la inclusión tiene lugar luego de la notificación al deudor y “la obligación alimentaria que genera el registro es de naturaleza económica y constituye un crédito a favor del beneficiario, es decir, tiene un contenido crediticio y ello releva al operador de la información de solicitar el consentimiento libre, previo, expreso e informado del titular de la información (art. 6, numeral 1, parágrafo, de la Ley 1266 de 2008).”[22]

 

El Ministerio Público analizó la parte final del parágrafo 2º y el parágrafo 3º del mismo artículo 3º. En cuanto al primer apartado, consideró que la exclusión del dato en el REDAM cuando se verifica el pago es una disposición por entero compatible con los principios de finalidad y veracidad, propios del habeas data. Frente al segundo apartado, sostuvo que prever la permanencia del dato personal negativo por seis meses en los casos de reincidencia en el cumplimiento de la obligación alimentaria infringe los principios mencionados. Advirtió que ante el pago de lo adeudado, la información registrada en el REDAM carecería de utilidad, pertinencia, veracidad y actualidad.  En consecuencia, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.”.

 

Por último, en cuanto al parágrafo cuarto del artículo 3º, la Vista Fiscal no encontró reproche alguno, al tratarse de una norma que, si bien incide en el núcleo esencial del derecho al habeas data, en todo caso resulta admisible al hacer parte de la legislación estatutaria. Agregó que, en todo caso, la adición de facultades a las comisarías de familia obliga a su fortalecimiento institucional.

 

4.6. En cuanto al artículo 4º sobre las funciones del REDAM, el Ministerio Público indicó que, conforme a los principios de acceso y circulación restringida, la información personal semiprivada, que para el caso corresponde a los datos negativos sobre el incumplimiento del obligado en el pago de alimentos, no tiene naturaleza pública y, por esta razón, no puede circular libremente. Por ende, los reportes originados en el REDAM no pueden considerarse de acceso público, puesto que se vulnerarían tales principios ante su consulta indiscriminada. Así, la interpretación constitucional del numeral segundo del artículo mencionado debe restringirse a aquélla que faculte la consulta por parte de las autoridades del Estado, las notarías y las entidades bancarias. Esto, debido a que son esas las instancias habilitadas para consultar los datos, de acuerdo con las consecuencias de la inscripción en el REDAM que plantea el PLE.

 

De esta manera, se garantiza tanto la circulación restringida del dato como la finalidad del acopio de información. Por lo tanto, la exequibilidad de ese precepto debe condicionarse en el entendido de que se refiere únicamente a las personas que tienen el deber legal de verificación en el REDAM, quienes, a su vez, deben contar con la autorización del titular para realizar la consulta. Acerca de este segundo aspecto, el Ministerio Público sostuvo que dicho consentimiento se deriva de las consecuencias del reporte, así como del hecho de que esté prohibida la circulación y divulgación de datos para un propósito diferente al previsto.

 

En lo relativo a las reglas para la puesta a disposición de los reportes del REDAM, la Procuraduría consideró que no se oponen a la Constitución. Destacó que la transmisión física o electrónica desarrolla criterios de celeridad y practicidad en el manejo de la información. Sin embargo, en especial cuando se hace uso de mecanismos digitales, deberá contarse con instrumentos que garanticen la integridad de la información y su acceso compatibles con la vigencia de los derechos fundamentales a la intimidad y al habeas data. Esto deberá ser tenido en cuenta por el Gobierno Nacional cuando ejerza las funciones de reglamentación que también prevé el mismo precepto.

 

4.7. El artículo 5º del PLE identifica la información mínima que deberá contener el REDAM y respecto de los deudores alimentarios morosos. De manera general, sostuvo que dichos datos, en cuanto a la identificación del obligado, corresponden a información pública susceptible de ser recopilada e informada. Los datos sobre el cumplimiento tienen naturaleza semiprivada, pero su inclusión en el registro permite que opere bajo condiciones de oportunidad y veracidad que lo hacen compatible con los derechos al habeas data y a la intimidad.

 

El Ministerio Público se detuvo en analizar la expresión “como mínimo”, la cual llevaría a considerar que el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria, podría incluir más datos en el REDAM respecto de los previstos en el proyecto.  Con todo, afirmó que esa potencial inconstitucionalidad se resuelve a partir del reconocimiento del principio de finalidad, el cual obliga a que la recolección de información personal se limite a aquellos datos necesarios para el cumplimiento de los fines del REDAM. Por ende, el reglamento deberá acatar tales limitaciones.

 

Adicionalmente, hizo algunas consideraciones sobre la caducidad del dato negativo. Indicó que, en el caso de que concurra el pago de la obligación el PLE, dispone la exclusión del reporte, sin diferenciar si el cumplimiento se origina en la voluntad del deudor o un mandato judicial o administrativo. Las dificultades, entonces, estriban en el caso de las obligaciones absolutas, donde el proyecto no fija un término de caducidad del dato desfavorable.

 

Después de referir a la jurisprudencia constitucional que prescribe la necesidad de que la información personal negativa esté sometida a caducidad, so pena de configurarse un escenario de administración abusiva de los datos personales, el concepto advirtió que el PLE tiene una cláusula de remisión a lo regulado en las Leyes estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012. La primera de estas disposiciones señala un término general de caducidad del dato negativo de cuatro años contabilizado desde que la obligación se extingue por cualquier motivo, salvo que se trate de una mora menor de dos años, caso en el cual el plazo no puede ser mayor del doble de la mora.  Así, la aplicación de esta regla en el caso del REDAM solucionaría tanto la aparente omisión legislativa sobre la materia, como el riesgo de tratamiento desproporcionado de la información.

 

4.8. El artículo 6º determina las consecuencias de la inscripción en el REDAM. En razón de los distintos contenidos de esta previsión estatutaria, la Procuraduría General dividió su análisis entre los numerales del artículo y de la siguiente manera:

 

Respecto del numerales 1 y 2, determinó que las consecuencias allí señaladas, que inhiben al deudor reportado para contratar con el Estado o para posesionarse en cargos públicos, tomaban la forma de inhabilidades de origen no sancionatorio, en la medida en que responden a una prohibición para ejercer actividades específicas, ante la posible oposición entre las funciones a ejercer y los intereses de la persona. A partir de esta comprobación, consideró que cumplen con el principio de legalidad.

 

De otro lado, para verificar su constitucionalidad, las sometió a un juicio de proporcionalidad. Encontró que responden a un fin importante e imperioso, como lo es proteger los derechos de los niños y niñas, al igual que los demás sujetos titulares del derecho de alimentos, con lo cual también se otorga eficacia a los principios de solidaridad y el mandato de protección constitucional de la familia.

 

No obstante, consideró que la inhabilidad planteada es un medio inadecuado, inconducente e innecesario. Afirmó que la terminación del vínculo laboral o contractual con el Estado impide que el obligado se prodigue su mínimo vital y digna subsistencia y, a su vez, cumpla con sus obligaciones alimentarias. De otro lado, esa actuación también pone en riesgo el adecuado funcionamiento estatal e impide el cumplimiento de los principios de la función administrativa. Además, para el caso de los funcionarios elegidos por voto popular, la inhabilidad relativiza el principio de participación en la conformación del poder político. Estimó, en ese mismo orden de ideas, que el medio empleado es innecesario al existir otros menos lesivos, como la retención de pagos por parte del empleador para destinarlos a la asunción de la obligación alimentaria.  

 

De la misma manera, la Procuraduría se opuso a que la inhabilidad se extienda a la persona jurídica cuyo representante legal es deudor alimentario moroso, puesto que desconoce el carácter personal de esa obligación, al igual que la diferenciación entre los derechos y obligaciones entre las personas naturales y jurídicas, “además que extiende la inhabilidad sin que exista un pronunciamiento judicial previo que así lo estime en cuanto a la persona jurídica.”[23] Por lo tanto, concluyó que los numerales en comento son inconstitucionales.

 

El numeral 3º y el parágrafo segundo regulan la obligación de las notarías de incluir como monto de la obligación alimentaria insoluta de los inscritos en el REDAM, a las tarifas que cobren para los actos notariales en donde estos participen, bien sea como personas naturales o como representantes legales de personas jurídicas. De forma similar al caso anterior, sometió la medida a un juicio de proporcionalidad que, en virtud de incidir en el derecho de propiedad, es de carácter intermedio. Consideró que la medida cumple un fin legítimo e importante, consistente en otorgar eficacia al derecho de alimentos y los derechos constitucionales que le son correlativos. La medida, a su turno, es adecuada y efectivamente conducente, puesto que los notarios ejercen funciones públicas y, por esta razón, bien puede el Legislador estatutario determinar que a las tarifas notariales se sumen los recaudos por alimentos y a través de un mecanismo ágil de recaudo. De otro lado, los derechos de propiedad involucrados en la actividad notarial tienen función social, lo que justifica que dentro del acto traslaticio de dominio se impongan las cargas mencionadas.

 

Con todo y en la misma lógica anterior, el Ministerio Público consideró que la expresión “aplica tanto a personas naturales como para representantes legales de personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico” es inconstitucional en razón del carácter personal de la obligación alimentaria, sin que pueda válidamente extenderse al ámbito de la representación legal.

 

El numeral 4º determina la exigencia a las entidades financieras de consultar el REDAM al momento de otorgar un crédito y de descontar las sumas debidas del desembolso, en caso de que haya sido aprobado, y a órdenes de la autoridad que haya ordenado el registro. La Vista Fiscal consideró que esta medida, como las demás, cumple con un fin constitucionalmente importante e imperioso y se muestra adecuada para cumplirlo en tanto la deducción mencionada concurriría en el pago de la obligación alimentaria. Agregó que no configura un criterio sospechoso de discriminación, puesto que la inscripción en el REDAM opera como factor para la evaluación del riesgo, el cual deberá ser evaluada objetivamente, sin que pueda tornarse en un dato personal que, analizado de manera aislada y exclusiva, opera como factor de exclusión para el acceso al crédito. De esta forma, también se cumple con el principio de favorecimiento de la actividad de interés público de que trata el artículo 10 de la Ley 1266 de 2008.  Finalmente, tampoco se afectan los derechos fundamentales del deudor moroso, puesto que se configura una nueva modalidad para ponerse al día en el pago de sus obligaciones y, de otro lado, no existe incidencia en sus amplias posibilidades de acceso al crédito.

 

El numeral 5º dispone la limitación del deudor moroso inscrito en el REDAM para salir del país y efectuar trámites migratorios. Después de hacer una explicación sobre las limitaciones admisibles al derecho a la libre circulación, particularmente desde el derecho internacional de los derechos humanos, el concepto destacó que la medida cumple con una finalidad importante e imperiosa, conforme a los argumentos explicados en precedencia para otros instrumentos. Con todo, es inadecuada e inconducente, debido a que no asegura el pago de los alimentos y, antes bien, impone una afectación al núcleo esencial del derecho “en dos dimensiones: libertad para salir del país y la obligación que tiene el Estado de garantizar la prestación de los servicios migratorios a sus connacionales que así lo requieran.”[24] Además, la medida es innecesaria debido a que existen otras alternativas menos gravosas, como supeditar la salida del país a la concesión de garantías para el pago de la obligación alimentaria. De igual modo, la medida resulta desproporcionada en sentido estricto, porque concurre una clara desconexión entre la finalidad y el medio restrictivo empleado, la limitación anula por completo el derecho a la libertad de locomoción y, a su turno, afecta desproporcionalmente otros derechos como el libre desarrollo de la personalidad, el trabajo, la educación y la unidad familiar.  Por lo tanto, la medida es inconstitucional.

 

Como se expresó en apartado anterior, el Ministerio Público consideró que los numerales 6º y 7º del artículo 6º son inconstitucionales por vicios de procedimiento en su formación. No obstante, también presentó argumentos sustantivos sobre su exequibilidad.

 

La Procuraduría sostuvo que el numeral 6º vulnera los derechos fundamentales de los niños y niñas a tener una familia y no ser separados de ella, así como al cuidado y al amor de sus padres.  Señaló que una restricción de esta naturaleza (exclusión de la autorización del inscrito en el REDAM para que el menor de edad titular del derecho de alimentos salga del país), solo podría justificarse ante la declaración judicial de pérdida de la patria potestad y la inscripción en el REDAM no tiene ese alcance. Además, no es medida conducente para lograr el pago de la obligación insoluta.

 

El numeral 7º inhabilita a las personas reportadas en el REDAM para el acceso a subsidios. El Ministerio Público consideró que la medida es inadecuada e inconducente, puesto que, antes bien, impide al incumplido obtener recursos para el pago de la obligación alimentaria, lo cual se agrava por el carácter indeterminado de la prohibición. Esta restricción también desconoce el mandato constitucional de protección de aquellas personas en situación de debilidad manifiesta. Así, sostuvo que en la medida en que los beneficiarios de esos subsidios “generalmente se trata de personas con condiciones sociales y económicas especiales, imponerles como requisito de habilitación o postulación estar al día con las obligaciones alimentarias desconoce una realidad de debilidad manifiesta que justamente se pretende solucionar en el Estado a través de una política de subsidios monetarios o en especie.” En consecuencia, concluye que la disposición debe declararse inexequible.

 

El parágrafo 3º del artículo 6º determina que la carga de la consulta sobre la inscripción en el REDAM recae en las instituciones usuarias del dato personal y que la duda sobre el cumplimiento debe resolverse a favor del obligado. Para la Procuraduría, esa disposición es compatible con los principios de administración de datos personales, pro homine y de buena fe, por lo que no se opone a la Constitución.

 

4.9. El artículo 7º determina que el Gobierno Nacional definirá una entidad de orden nacional para que implemente, en el plazo de seis meses, y opere el REDAM. Para ello podrá implementar una base de datos de carácter público. Además, esa entidad responsable está obligada a adoptar mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el cumplimiento de la norma estatutaria y las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012. La disposición también identifica los contenidos mínimos de la reglamentación que del REDAM haga el Gobierno Nacional, entre ellos la necesidad de contar con un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo e informalidad a través del servicio público de empleo.

 

Para el Ministerio Público los diferentes contenidos del artículo citado son constitucionales, en la medida en que son mecanismos que otorgan eficacia tanto a los principios de la función administrativa como los que se derivan del derecho al habeas data. En lo que respecta al ejercicio de la facultad reglamentaria, hizo énfasis en que si bien la norma confiere al Ejecutivo la competencia para definir el tiempo en que estará registrada la información en el REDAM, esta deberá ejercerse a partir de los plazos previstos por la legislación estatutaria, en particular, la Ley 1266 de 2008, pues de lo contrario tornaría inconstitucional esa reglamentación.

 

4.10. El artículo 8º remite, en cuanto a la administración del REDAM, a los principios y reglas generales de las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012. Para el concepto, esta remisión soluciona vacíos normativos y concurre en la protección de los derechos fundamentales, por lo que no plantea ningún debate sobre su constitucionalidad.

 

4.11. El artículo 9º determina que, en las sentencias y acuerdos de conciliación celebrados ante autoridad administrativa y vinculados con derechos de alimentos, se hará la advertencia de las consecuencias del incumplimiento en términos de inscripción en el REDAM. La Procuraduría sostuvo que esta norma incurre en una omisión legislativa relativa, puesto que excluye sin razón a las conciliaciones ante centros privados. Por ende, solicitó la exequibilidad condicionada a fin de que se extienda la advertencia a dichos acuerdos.

 

4.12. El artículo 10º regula reglas sobre la exigibilidad de los alimentos cuando se demuestre la capacidad económica del beneficiario o respecto de quien se asumió las acreencias alimentarias sin ser el titular del derecho. La norma también limita su aplicación a la jurisdicción civil y determina que no altera el precedente de la jurisdicción penal sobre el delito de inasistencia alimentaria.

 

Sobre el primer componente, el concepto sostuvo que es constitucional en cuanto desarrolla el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, en particular, a favor de las madres cabeza de familia, quienes suelen asumir las obligaciones a cargo del deudor moroso. Con todo, consideró que el último apartado es inconstitucional debido a que desconoce los principios de autonomía e independencia judicial, al petrificar la jurisprudencia que es esencialmente dinámica. De allí que solicite la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado”.

 

4.13. La Procuraduría afirmó sobre el artículo 11 que es parcialmente inconstitucional, debido a que sostener que la disposición estatutaria rige desde su expedición desconoce el principio de publicidad, pues la entrada en vigor está necesariamente supeditada a la publicación. Así, como lo realizó la Corte en casos precedentes, contenidos en las sentencias C-932 de 2006 y C-444 de 2011, deberá sustituirse esa expresión por “de su promulgación”.

 

IV. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1.  De conformidad con lo previsto en los artículos 153 y 241, numeral 8°, de la Constitución Política, corresponde a esta Corte el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia, este Tribunal es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la referencia.

 

Metodología de la decisión

 

2. Con el fin de resolver sobre la constitucionalidad del PLE, la Corte adoptará el siguiente orden en esta decisión. En primer lugar, realizará la revisión del procedimiento legislativo. En este apartado se hará una exposición del trámite surtido, para luego reiterar las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos constitucionales del mismo y la verificación sobre su cumplimiento.

 

En segundo lugar y en caso de que el proyecto se hubiese tramitado de conformidad con las reglas formales que rige el proceso de formación de las leyes estatutarias, la Corte estudiará la constitucionalidad material del articulado. Esta sección iniciará con una explicación de las materias transversales al PLE, a saber: (i) los principios constitucionales para la protección de los derechos a la intimidad y el habeas data; (ii) las implicaciones del régimen legal de los alimentos para la protección de los derechos fundamentales; (iii) las condiciones para la constitucionalidad de las inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas; (iv) el mandato constitucional de adopción de una perspectiva de género en las decisiones judiciales, como quiera que la mayoría de quienes asumen las deudas alimentarias son mujeres, conforme con la información que se expondrá en ese apartado; y (v) una breve referencia al derecho comparado sobre registros análogos al REDAM. Una vez explicados estos aspectos generales, se estudiará la constitucionalidad de cada uno de los artículos del PLE. Con este fin se analizará si la iniciativa está sometida a reserva de ley estatutaria y, en caso afirmativo, se estudiará el articulado, se recordará su contenido, se hará una breve recapitulación de las controversias que ofrecen los mismos y, en particular, los cuestionamientos expresados por los intervinientes, para después decidir sobre el asunto.

 

PRIMERA SECCIÓN: CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

 

3. El proyecto de ley estatutaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 672 del 13 de septiembre de 2018[25]. La iniciativa fue presentada ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por la senadora Maritza Martínez Aristizábal y por el representante David Ernesto Pulido Novoa.

 

Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

 

4. El asunto fue repartido a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, designándose como ponente para primer debate al representante David Ernesto Pulido Novoa, quien presentó informe favorable con modificaciones puntuales a los artículos 2º y 6º del PLE. La ponencia fue publicada en la Gaceta 735 del 20 de septiembre de 2018[26].

 

5. El anuncio de la votación en primer debate fue realizado en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 2 de octubre de 2018, de la cual da cuenta el Acta No. 14 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 50 del 8 de febrero de 2019. Dicho documento señala sobre el particular lo siguiente:

 

“Presidente:

Por favor anuncie proyectos señora Secretaria.

 

Secretaria:

Sí señor Presidente, se anuncian por instrucciones suyas los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión de la Comisión.

(…)

·        Proyecto de Ley Estatutaria número 091 de 2018 Cámara, por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.

(…)

Han sido leídos, señor Presidente, por instrucción suya, los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión de la Comisión.”[27]

 

Asimismo, al finalizar de la sesión se expresó:

 

“Presidente:

Gracias señora Ministra. Se levanta la sesión y se convoca para mañana a las 9:00 de la mañana para debatir proyectos y actos legislativos.

 

Secretaria:

Así se hará señor Presidente y se ha levantado la sesión siendo las 3:30 de la tarde y se ha convocado para mañana a las 9:00 de la mañana con los proyectos debidamente anunciados. En este mismo recinto honorables Representantes.”[28]

 

6. La discusión y votación del PLE en primer debate tuvo lugar en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 3 de octubre de 2018, contenida en el Acta No. 15 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 51 del 8 de febrero de 2019.

 

En el acta se da cuenta de la presencia de 38 congresistas y, además, luego de leer el orden del día se hizo referencia expresa por la secretaría de la Comisión de la comprobación del quórum decisorio[29].  Luego de la presentación del PLE por parte del ponente y la intervención de algunos representantes, se procedió a votar la proposición del informe de ponencia que solicitaba dar segundo debate a la iniciativa, la cual fue aprobada con 23 votos afirmativos y ninguno negativo. Esto, mediante el mecanismo de voto nominal y público. Al respecto, el acta expresa:

 

“Presidente:

Gracias doctor Julián. Entonces vamos a someter a votación la proposición con la que termina el informe de ponencia. Al ser Ley Estatutaria estoy en la obligación de hacer votación nominal, entonces por favor llame a lista señora Secretaria.

 

Secretaria:

Sí señor Presidente. Llamo a lista para la votación de la proposición con que termina el informe de ponencia, me permito leerlo:

 

Proposición:

Con fundamento en las anteriores consideraciones, de manera respetuosa me permito rendir Ponencia Positiva y, por lo tanto, solicito a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dar Primer Debate al Proyecto de ley número 091 del 2018 Cámara, por medio del cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), y se dictan otras disposiciones.

Suscrita por el Representante David Ernesto Pulido, único ponente.

 

Honorables Representantes:

[Sigue lista con votación nominal]

Presidente:

Se cierra la votación, por favor anuncie el resultado.

 

Secretaria:

Presidente, han votado veintitrés (23) Honorables Representantes todos de manera afirmativa, en consecuencia, la proposición con que termina el informe de ponencia ha sido aprobada con la mayoría absoluta exigida en la Constitución y la ley por tratarse de un proyecto de ley estatutaria.”[30]

 

7. En lo que respecta al articulado, se presentaron proposiciones a los artículos 2º, 3º, 4º y 6º, las cuales fueron luego reformuladas como constancias, salvo la del artículo 6º, que fue aceptada por el ponente e incorporada al texto sometido a votación. Este fue aprobado con el voto unánime de 23 congresistas, como lo hace constar el acta respectiva:

 

“Presidente:

Perfecto. Articulado por favor.

 

Secretaria:

Señor Presidente, este proyecto tiene once artículos incluida la vigencia y han presentado Proposiciones al articulado, el doctor Juan Carlos Losada, al artículo 2°, al artículo 3° y hay una proposición del doctor Gabriel Vallejo que modifica el artículo 6°. Esas son las proposiciones que hay presentadas en la Secretaría para el proyecto.

 

Señor Presidente, además hay proposición del doctor Alfredo Deluque al artículo 6°, del doctor Julián Peinado al artículo 4°. Así que señor Presidente, en ese orden de ideas puede poner a consideración y votación de la Comisión, los artículos como son 11, los artículos que no, ¿todas las proposiciones están avaladas?

 

Presidente:

Todas las proposiciones avaladas, si los autores de las proposiciones están de acuerdo, eso se puede hacer o que usted las avale, doctor David y se puedan votar en bloque.

 

Secretaria:

Presidente, podría poner a consideración y votación los artículos que no tienen proposiciones, como son once. El doctor Juan Carlos Losada deja sus dos proposiciones como constancias, que son al artículo 2° y al artículo 3°. Así que Presidente con estas dos constancias tendrían proposición los artículos 4° y 6°, los demás artículos podrían votarlos tal y como vienen en la Ponencia y luego considerar las proposiciones. La del doctor Alfredo Deluque está avalada que es al artículo 6° y la del doctor Vallejo.

 

Presidente:

Las otras. Necesito, es decir si algún autor de una proposición, las que están acá radicadas yo las tengo que someter a consideración, si las quieren dejar como constancia, me tienen que decir que las dejan como constancia, si no yo las tengo que tramitar. Bueno entonces el doctor Julián Peinado deja como constancia su proposición también, listo. El doctor Vallejo como Constancia. ¿Queda alguna otra?

 

Secretaria:

La del doctor Alfredo Deluque, pero dicen que está avalada por el Ponente.

 

Presidente:

¿Está avalada? Sí, ah bueno entonces podemos someter a consideración el articulado con la proposición avalada por el autor y ponente de esta Ley Estatutaria el doctor David Pulido ¿Sí?

7

Secretaria:

Sí señor Presidente.

 

Presidente:

Perfecto, entonces en consideración el articulado con la proposición avalada, anuncio que se va a cerrar, queda cerrado, ¿Lo aprueba la Comisión?

 

Secretaria:

Señor Presidente debo llamar a lista, es votación nominal, es Ley Estatutaria.

 

Presidente:

Llame a lista señora Secretaria. Para una precisión doctor Navas.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Carlos Germán Navas Talero:

Vea doctor, si estamos diecisiete y no hemos cambiado diecisiete, para qué llamar a los diecisiete o los veintidós, los veintidós podemos decir por unanimidad, los veintidós contados que se apruebe, porque soy autor de esa Reforma, doctora yo soy autor de esa Reforma, yo fui, pero yo dije se pide la verificación cuando. [sic]. Pero ya sabemos quiénes están no se ha desintegrado hasta el momento el número, se quiere es que haya un número suficiente por lo que es Estatutaria, si no ha salido ninguno, ¿qué razón hay en volver a contar lo que ya está contado? Gracias.

 

Presidente:

Pues vea doctor Navas, por tiempo preferiríamos hacerlo así pero no queremos correr riesgos en el procedimiento y que alguien puede alegar un vicio. Entonces para curarnos en salud vamos a hacer rápidamente la votación nominal por ser Ley Estatutaria. Llame a lista señora Secretaria.

 

Secretaria:

Sí señor Presidente llamó a lista para la votación del articulado con la proposición del doctor Alfredo Deluque.

[Sigue lista con votación nominal]

Presidente puede cerrar la votación.

 

Presidente:

Se cierra la votación por favor anuncie el resultado.

 

Secretaria:

Presidente han votado veinticuatro (24) Honorables Representantes ha sido aprobado el articulado con la proposición del doctor Deluque al artículo 6° con la mayoría exigida en la Constitución y la ley, toda vez que es Ley Estatutaria. Título y Pregunta.

 

Presidente:

Título y Pregunta señora Secretaria.

 

Secretaria:

"Por medio del cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), y se dictan otras disposiciones". Ha sido leído el título y preguntó a la Comisión, ¿si quiere que este proyecto de ley estatutaria pase a la plenaria de la Cámara y se convierta en ley de la República?

[Sigue lista con votación nominal]

Presidente puede cerrar la votación.

 

Presidente:

Se cierra la votación por favor informe el resultado.

 

Secretaria:

Presidente han votado veintitrés (23) Honorables Representantes todos de manera afirmativa, en consecuencia, el título y la pregunta han sido aprobados con la mayoría absoluta exigida en la Constitución por tratarse de una Ley Estatutaria.”[31]

 

Segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes

 

8. Tanto el texto aprobado en primer debate como la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes fueron publicados en la Gaceta 890 del 24 de octubre de 2018. La ponencia favorable fue presentada por el representante David Ernesto Pulido Novoa.

 

9. El anuncio de la discusión y votación del PLE en segundo debate fue realizado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 14 de noviembre de 2018, consignada en el Acta No. 028 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1248 del 24 de diciembre de 2019.  Sobre el particular, en este documento se encuentra lo siguiente:

 

“Dirección de la Presidencia, Carlos Alberto Cuenca Chaux:

A usted, doctor Zabaraín. Esa es la democracia, y lo lindo de este recinto. Señor Secretario, por favor anuncie proyectos.

 

Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:

Por instrucciones del señor Presidente se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 20 noviembre del 2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos:

(…)

Proyecto de Ley Estatutaria número 091 de 2018.

(…)

Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos para la sesión plenaria del día martes 20 de noviembre del 2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

 

Dirección de la Presidencia, Carlos Alberto Cuenca Chaux:

Muchas gracias, señor Secretario. Buenas noches para todos los colombianos; y para la gente buena del Guainía, simplemente les decimos que los esperamos el próximos martes 20 de septiembre a las 2:00 de la tarde y se levanta la sesión.

 

Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:

Por instrucciones del señor Presidente, damos los agradecimientos a los señores Representantes.

 

La sesión es para el 20 de noviembre del 2018. Se levanta la sesión siendo las 8:23 de la noche; se cita para el 20 de noviembre del 2018 a las 2:00 de la tarde. Agradecimientos a la audiencia que nos sigue a esta hora por el canal institucional y el canal del Congreso. Dios los bendiga a todos.

 

Dirección de la Presidencia, Carlos Alberto Cuenca Chaux:

Señor Secretario, ratifico, martes 20 de noviembre 2:00 de la tarde.

 

Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:

Así es, señor Presidente. La sesión para el día martes 20 de noviembre del 2018 a las 2:00 de la tarde.”[32]

 

10. La discusión y votación del PLE por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar en la sesión del 20 de noviembre de 2018, documentada en el Acta No. 029 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 66 del 17 de febrero de 2020.

 

Al inicio de la sesión se hizo llamado a lista mediante mecanismo electrónico, verificándose quórum decisorio de 156 representantes. Una vez la plenaria asumió el asunto fueron presentados algunos impedimentos manifestados por representantes con familiares que podrían ser afectados por el registro de deudores. Estos impedimentos fueron negados mediante votación nominal[33]. Leída la proposición favorable con la que terminó el informe de ponencia para segundo debate se dio el uso de la palabra al representante ponente, quien explicó el contenido del PLE. Luego intervinieron en el debate varios congresistas, quienes de manera general apoyaron el proyecto, aunque también formularon reparos específicos sobre las cargas que impondría a la administración y a los ciudadanos, así como la inconveniencia de algunas consecuencias de la inscripción del registro, en particular, las barreras para el acceso a la licencia de conducción cuando el obligado deriva sus ingresos de la actividad del transporte.

 

11. Finalizada la intervención del representante Rodrigo Arturo Rojas Lara, se aprobó la proposición del informe de ponencia, del modo siguiente y mediante el mecanismo de votación simple:

 

“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Muy bien representante, termínanos entonces las intervenciones, sigue la discusión del informe de ponencia, anuncio que se va a cerrar, queda cerrado,

¿aprueban el informe de ponencia?

 

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Ha sido aprobado.”[34]

 

12. Acto seguido la plenaria procedió a votar el articulado, consiste en once artículos. Inició con los artículos 1º, 5º, 7º, 9º y 11, que al no tener proposiciones fueron votados en bloque, mediante votación ordinaria. No obstante, el Secretario General de la Cámara advirtió durante la sesión que esa actuación era irregular, pues la votación debió haberse realizado de manera nominal y pública. Solicitó entonces a la mesa directiva que se reabriera la votación, lo cual fue autorizado por el Presidente. Al respecto el acta explica lo siguiente:

 

“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Muy bien Secretario, entonces en consideración el artículo 2° con la proposición que acaba de leer el señor Secretario que modifica el artículo número 2º, continúa la discusión, Secretario.

 

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Señor Presidente es que de acuerdo a la Ley Quinta este proyecto es ley estatutaria, de tal manera que nos toca reabrir la discusión de la ponencia para votarla de manera nominal.

 

Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Es una ley estatutaria tiene toda la razón, le pido entonces señor Secretario vamos a reabrir, representantes esta es una ley estatutaria y debe de ser voto nominal y la ponencia la votamos, no la hicimos nominal, así que ordinaria así que va a quedar con vicios de procedimiento, por eso debemos hacer un pare aquí en la discusión de este proyecto de ley y debemos de reabrir nuevamente la discusión de la ponencia, reabrir la ponencia para poder votarla nominalmente como debemos de ser, pregunto a la plenaria, ¿reabrimos la ponencia del proyecto de ley estatutaria 091/2018?

 

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Ha sido aprobada la reapertura.

 

Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Señor Secretario la reapertura también no debe ser nominal yo creería que todo lo que tenga que ver con este proyecto debe ser nominal, por favor abra el registro para la reapertura de la ponencia de este proyecto de ley estatutaria señor Secretario, abra el registro.

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se abre el registro para votar la ponencia que busca que se le dé segundo debate a este proyecto, se abre el registro, ha sido aprobada la reapertura y se va a votar la ponencia, ya fue leída, ha sido aprobada la reapertura.

 

Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Señor Secretario la reapertura sí la podíamos hacer así votarla así.

 

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se abre el registro para votar la reapertura.”[35]

 

La reapertura fue votada favorablemente con 114 votos nominales. Así, fue repetida la votación respecto de la proposición favorable a segundo debate que ofrecía el informe de ponencia, la cual fue aprobada con 98 votos nominales.  La plenaria luego sometió a votación la reapertura de la votación en bloque de los artículos que no tenían proposición, la cual fue aprobada con 104 votos nominales. Sometida luego a aprobación de los artículos mencionados, fueron votados así:

 

“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Muy bien señor Secretario, aprobada la reapertura de los artículos 1°, 5°, 7°, 9° y 11 que ya se dio la discusión, entonces nuevamente abra el registro, señor Secretario, para votar los artículos 1°, 5°, 7°, 9° y 11 que no tienen proposición y voto nominal, abra el registro, señor Secretario.

 

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se abre el registro para votar los artículos 1°, 5°, 7°, 9°, y 11 como viene en la ponencia, pueden votar señores representantes.

(…)

Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Muy bien, señor Secretario, cierre el registro y anuncie el resultado.

 

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se cierra el registro, la votación es como sigue:

Por el Sí 92 votos electrónicos y 5 manuales para un total por el Sí de 97 votos.

Por el No, 0 votos electrónicos, 0 votos manuales para un total por el No de 0 votos.

Han sido aprobados los artículos 1°, 5°, 7°, 9° y 11 como vienen en la ponencia con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.

[Sigue registro de la votación nominal]”[36]

 

13. La plenaria luego asumió el estudio de los artículos que tenían proposiciones. El artículo 2º, cuya proposición fue avalada por el ponente, fue aprobado por la Cámara con 102 votos nominales. En cuanto al artículo 3º se presentaron cuatro proposiciones avaladas y seis que no, junto con una que proponía la exclusión de un parágrafo, avalada por el ponente. 

 

14. La mesa directiva abrió la discusión de las proposiciones que no estaban avaladas, para lo cual intervinieron los representantes que las propusieron. Los congresistas decidieron retirarlas y dejarlas como constancias, como lo expresaron en sus explicaciones. Luego se procedió a discutir las proposiciones que contaban con aval y luego votarlas. El artículo 3º fue aprobado con las modificaciones propuestas con 108 votos nominales. De manera similar, el artículo 4º fue aprobado con 95 votos nominales favorable y uno desfavorable.

 

Fueron presentadas siete proposiciones al artículo 6º. Seis de ellas pedían su supresión total o parcial y una, avalada por el ponente, adicionar un parágrafo. En cuanto a las proposiciones supresivas, en la sesión se explicó:

 

“Jefe de Relatoría Raúl Enrique Ávila Hernández:

Sí señor Presidente, estamos revisando acá, hay cuatro proposiciones que son en el mismo sentido de eliminar el numeral 5, hay tres proposiciones que piden eliminar el numeral 5 que son las firmadas por los Representantes Gabriel Jaime Vallejo, Ángela Patricia Sánchez, la de Ricardo Alfonso Ferro, piden eliminar el numeral 5 y una proposición del Representante Rodrigo Arturo Rojas Lara y Mauricio Toro que piden eliminar los numerales 1, 2 y 5 del artículo 6°. Entonces señor Presidente se consideraría esta proposición primero quedarían automáticamente negadas las otras tres proposiciones que únicamente piden eliminar el numeral 5, ya que en esta proposición también está contenido el numeral 5.

 

Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Entonces vamos a colocar en consideración las proposiciones que piden eliminar el numeral 5 y cual otro señor Secretario.”

 

15. La proposición de eliminación del numeral 5º del artículo 6º, que establecía la prohibición de expedición de la licencia de conducción para los deudores de alimentos incorporados al registro, fue aprobada con 97 votos nominales favorables y dos negativos. También fue presentada una proposición sobre el numeral 7º del mismo artículo, relativo a la exclusión del permiso del padre o madre reportado en el registro para el viaje de menores de edad al exterior. Luego de intervenciones en ambos sentidos: apoyar la eliminación o rechazarla, el asunto fue sometido a votación, negándose la supresión con 56 votos nominales negativos y 35 votos nominales favorables. Al respecto es importante tener en cuenta que, si bien durante la sesión se dio un resultado contrario, de 57 y 34 votos respectivamente, obra en el acta de plenaria constancia del Secretario General que corrige la información[37].

 

Acto seguido fue sometido a votación el artículo 6º con tres proposiciones avaladas por el ponente en el transcurso de la sesión. Durante la plenaria se manifestó que el artículo había sido aprobado con 86 votos y con las mayorías requeridas. Con todo, mediante nota aclaratoria, publicada posteriormente, el Secretario corrigió la votación ante la doble contabilización de un voto favorable que había sido expresado durante la plenaria de manera manual y electrónica. Por lo tanto, conforme a esa nota la votación fue de 85 votos favorables y siete desfavorables[38].

 

Por último, fueron sometidos a discusión y votación conjuntamente los artículos 8º y 10º, adicionándose las proposiciones avaladas por el ponente. Fueron aprobados con 88 votos nominales favorables y siete desfavorables. El título y la intención de la plenaria de la Cámara de Representantes de que el PLE fuese ley de la República también fueron sometidas a votación nominal, aprobándose con 87 votos favorables y tres desfavorables.

 

Primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República

 

16. El senador Roosvelt Rodríguez Rengifo fue designado como ponente en primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República. La ponencia favorable fue publicada en la Gaceta del Congreso 167 del 29 de marzo de 2019.

 

17. El anuncio previo a la discusión y votación del PLE tuvo lugar en la sesión de la Comisión Primera del Senado del 30 de mayo de 2019, contenida en el Acta No. 53 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 589 del 4 de julio de 2019. Sobre el particular, el documento mencionado señala lo siguiente:

 

“La Presidencia interviene para un punto de orden:

Tan pronto tengamos quórum decisorio y previa presentación de la proposición, someteremos a consideración de la Comisión, el retiro de los proyectos de acto legislativo y proyectos de ley estatutaria, que no alcanzan por vencimiento de términos.

 

Señor Secretario, vamos a esperar un tiempito para constituir quórum decisorio, pero mientras tanto sírvase anunciar los proyectos para la próxima sesión.

 

Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión ordinaria:

 

• Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.

(…).”[39]

 

Finalizada la sesión, se expresa en el acta lo siguiente:

 

“Siendo las 10:15 a. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 4 de junio de 2019 a partir de las 8:00 a. m., a sesiones conjuntas en el salón del recinto del Senado - Capitolio Nacional, con el fin de estudiar los proyectos anunciados en la sesión conjunta del día 28 de mayo de 2019.”[40]

 

18. La discusión y votación del PLE en la Comisión Primera del Senado se adelantaron en la sesión del 5 de junio de 2019, como consta en el Acta No. 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 581 del 21 de junio de 2019. Al inicio del documento se da cuenta de que en el transcurso de la sesión concurrieron 20 senadores, quienes conforman quórum decisorio.

 

La discusión inició con una exposición sobre el contenido general de la iniciativa a cargo del senador Roosvelt Rodríguez Rengifo[41]. Luego de ello se sometió a votación el informe con el que terminaba el informe de ponencia y que proponía darle debate al PLE. Fue aprobado mediante votación nominal y pública y con 13 votos a favor y ninguno en contra[42]. Esto, previa aclaración que se había conformado quórum decisorio.

 

19. Luego de aprobar una proposición de modificación del orden del día y respecto de un proyecto de reforma constitucional, se continuó con el trámite del PLE. Para ello se abrió la discusión y sin tener intervenciones se procedió a someter a votación el articulado, el cual fue aprobado de manera nominal y pública con 13 votos a favor y ninguno en contra. Sobre este procedimiento, el acta dice:

 

“La Presidencia informa que continúa el debate al proyecto de ley número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara. La Presidencia cierra la discusión del articulado formulado en el pliego de modificaciones y abre la votación.

[Listado de votación nominal de los senadores]

 

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el resultado:

 

Total votos: 13

Por el sí: 13

Por el no: 00

 

En consecuencia, ha sido aprobado el articulado en el texto del pliego de modificaciones.

Atendiendo instrucciones de la Presidencia, la Secretaría da lectura al título del proyecto.

 

Por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.

 

La Presidencia abre la discusión del título leído y cerrada esta, pregunta si cumplidos los trámites constitucionales y legales quieren los honorable (sic) Senadores presentes que el proyecto de ley estatutaria aprobado sea Ley de la República, abre la votación.

[Listado de votación nominal de los senadores]

 

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el resultado:

 

Total votos: 13

Por el sí: 13

Por el no: 00

 

En consecuencia, ha sido aprobado el título y la pregunta.

 

El texto aprobado es el siguiente:

[Reproducción del texto aprobado, que corresponde al informe de ponencia]”[43]

 

20. Por último, la presidencia de la Comisión designó como ponente para segundo debate al senador Roosvelt Rodríguez Rengifo, a quien se le concedió el término de cinco días para rendir el correspondiente informe.

 

El texto aprobado en primer debate[44] y la ponencia favorable para el segundo debate en el Senado de la República[45] fueron publicados en la Gaceta 506 del 10 de junio de 2019. El anuncio de la discusión y votación del PLE tuvo lugar en la sesión del 12 de junio de 2019, documentada en el Acta 66 de la misma fecha y publicada en la Gaceta 1147 del 29 de noviembre de 2019. Sobre el particular, en dicho documento se encuentra lo siguiente:

 

“Anuncios de proyectos de ley, de acto legislativo que eventualmente serán discutidos y votados en la sesión plenaria del Senado la República siguiente a la del día 12 de junio de 2019.

 

Con informe de ponencia para segundo debate:

(…)

Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara:

“Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”.”[46]

 

De la misma manera, terminada la sesión la presidencia de la plenaria señaló:

 

“Siendo las 4:03 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo lunes 17 de junio de 2019, a las 3:00 p. m.”[47]

 

Segundo debate ante la plenaria del Senado de la República

 

21. La discusión y votación de la iniciativa en la plenaria del Senado se realizó el 17 de junio de 2019, según consta en el Acta 67 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 1069 del 30 de octubre de 2019.

 

Al inicio de la sesión respondieron a lista 99 senadores, por lo que la secretaría informó la conformación de quórum deliberatorio, aunque también con esa asistencia había quórum decisorio.

 

22. De manera similar a como sucedió en la Comisión Primera del Senado, el segundo debate inició con una exposición sobre el contenido del proyecto a cargo del senador ponente. Luego, se sometió a votación la proposición favorable con la que terminaba el informe de ponencia, la cual fue aprobada con 65 votos nominales a favor, sin que registrasen votos en contra. Así, en el acta se constata lo siguiente:

 

“La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el Informe de ponencia del proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el

resultado de la votación.

 

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

Por el Sí: 65

TOTAL: 65 Votos

[Listado de votación nominal]

En consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el Informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara.”[48]

 

23. Una vez abierto el segundo debate, el presidente del Senado expresó que votarían el articulado con las proposiciones acogidas por el ponente, quien a su vez solicitaba omitir la lectura del articulado. En ese sentido, se sometió a consideración de la plenaria dicha omisión, la cual fue, al parecer, aprobada mediante votación ordinaria. No obstante, luego la presidencia reúne en una sola votación varias actuaciones, para finalizar con la aprobación del articulado, como pasa a observarse en transcripción que, por su importancia, se realiza in extenso:

 

“Se abre segundo debate.

El Presidente de la Corporación, honorable Senador Ernesto Macías Tovar, informa lo siguiente:

Vamos a votar el articulado con las proposiciones que fue acogidas por el señor ponente, son 11 artículos, pide que se omita su lectura, por consiguiente, vamos a votar el articulado, señor secretario abra el registro para votar la omisión de la lectura del articulado y el articulado con las proposiciones que fueron leídas por el señor ponente.

 

La Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado y, cierra su discusión.

 

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado en bloque con las modificaciones avaladas por el honorable Senador ponente Roosvelt Rodríguez Rengifo al Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, 50 de 2016 Senado y, cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas?

 

La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al Título del proyecto. Por Secretaría se da lectura al Título del Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.

 

Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?

 

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara aprobado haga su tránsito a la Cámara de Representantes?

 

La Presidencia abre la votación de la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado con las modificaciones avaladas por el honorable Senador ponente Roosvelt Rodríguez Rengifo, título y que haga su tránsito a la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

 

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

 

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

Por el Sí: 67

TOTAL: 67 Votos

[Listado de votación nominal de los senadores]

En consecuencia, ha sido aprobada la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado con las modificaciones avaladas por el honorable Senador ponente Roosvelt Rodríguez Rengifo, título y que haga su tránsito a la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara.”[49]

 

24. Luego de esto se verificaron dos proposiciones que fueron dejadas como constancia, por parte de los senadores Carlos Eduardo Guevara Villabón, Roosvelt Rodríguez y otro con firma ilegible.

 

El texto aprobado en el segundo debate fue publicado en la Gaceta 564 del 18 de junio de 2019. Es de anotar que en ese documento se expresó erróneamente que el PLE había sido aprobado el 12 de junio de 2019[50]. Esto motivó que el asunto fuese corregido en la Gaceta 848 del 9 de septiembre de 2019, donde se dejó constancia que la fecha correcta de aprobación era el 17 de junio de 2019[51]

 

Trámite de aprobación del informe de conciliación

 

25. En razón de las diferencias entre los textos aprobados por las cámaras se conformó comisión accidental para conciliar el articulado. Para el caso de la Cámara de Representantes, el informe de conciliación fue publicado en la Gaceta 568 del 18 de junio de 2019. Respecto del Senado, el informe consta en la Gaceta 563 de la misma fecha.

 

Cámara de Representantes

 

26. La discusión y votación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de 2019, lo cual consta en el Acta 66 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 65 del 17 de febrero de 2020. Sobre la actuación se encuentra lo siguiente:

 

“Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:

Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día miércoles 19 de junio del 2019, para la una de la tarde, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos:

(…)

Informe de conciliación

(…)

Proyecto de Ley Estatutaria número 091 de 2018 Cámara, 213 de 2018 Senado

(…)

Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley para la Sesión Plenaria del día miércoles 19 de junio del 2019, a la una de la tarde, o para la siguiente sesión donde se debatan proyectos de ley o actos legislativos.”[52]

 

27. El informe de conciliación fue aprobado en la sesión plenaria del 19 de junio de 2020, contenida en el Acta 67 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 144 del 12 de marzo de 2020.

 

Conforme a dicha acta, al inicio de la sesión el sistema electrónico dio cuenta de la presencia de 156 representantes, a partir de lo cual la Secretaría hizo constar la existencia de quórum.

 

Leído el encabezado del informe de conciliación, se abrió la discusión sin que existieran intervenciones. Por ende, se sometió a votación, siendo aprobado de manera nominal con 80 votos electrónicos y 14 votos manuales, para un total de 94 votos favorables y ninguno desfavorable[53].

 

Senado de la República

 

28. La discusión y votación del informe de conciliación fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de 2019, según consta en el Acta 68 de la misma fecha y publicada en la Gaceta 1128 del 26 de noviembre de 2019. En relación con el asunto se lee lo siguiente:

 

“La Presidencia indica a la Secretaría anunciar unos proyectos pendientes para la siguiente sesión.

 

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

 

Sí señor, dice:

 

Informe de conciliación:

Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.”[54]

 

Por último, finalizada la sesión se informó:

 

“Siendo las 6:33 p. M., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 19 de junio de 2019, a las 9:00 a. M.”[55]

 

El informe de conciliación fue aprobado en la sesión plenaria del 19 de junio de 2019, de la cual da cuenta el Acta 69 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 1129 del 26 de noviembre de 2019.

 

Al inicio de la sesión, el llamado a lista demostró la presencia de 99 senadores. Durante la plenaria tuvo lugar la aprobación mencionada. Para el efecto, la senadora Maritza Martínez Aristizábal, autora del PLE, hizo una breve introducción al asunto y, luego, la Secretaría dio lectura al informe de conciliación, que fue aprobado mediante votación nominal de 59 votos a favor y ninguno en contra[56].

 

Comprobación de los requisitos constitucionales del trámite legislativo

 

29. La discusión y aprobación de los proyectos de ley estatutaria está sometido a los requisitos propios de las leyes ordinarias, con excepción de las condiciones agravadas previstas en el artículo 153 de la Constitución, esto es, la aprobación por mayoría absoluta y el trámite en una sola legislatura. Asimismo, también debe tenerse en cuenta que están sometidas a reserva de ley estatutaria las materias descritas en el artículo 151 de la Constitución y, en lo que interesa al PLE, los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección.

 

A partir de estas previsiones generales, se analizará cada una de las condiciones exigidas por la Constitución y por la legislación orgánica para la validez del trámite legislativo. Al respecto, debe advertirse que las referencias jurisprudenciales sobre el alcance de esos requisitos, cuando esa referencia sea necesaria, son tomadas de la reciente recopilación realizada por la sentencia C-098 de 2020[57], a menos que se señale en el texto una fuente diferente.

 

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30. El artículo 157-1 de la Constitución señala que ningún proyecto será ley sin que haya sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. El cumplimiento de este requisito ha sido tradicionalmente vinculado por la jurisprudencia constitucional con el otorgamiento de condiciones de racionalidad al trámite legislativo, así como con el aseguramiento de la transparencia de ese proceso, el cual es una condición ineludible para la conservación de su naturaleza democrática.[58]

 

La Corte observa que este requisito fue debidamente cumplido, al haberse publicado el PLE al inicio del trámite legislativo. Además, fueron oportunamente publicados los informes de ponencia y el informe de conciliación, antes de su respectiva discusión y votación en cada una de las instancias del trámite. Esto como se acredita en el cuadro siguiente:

 

Publicación del proyecto de ley estatutaria: Gaceta 672 del 13 de septiembre de 2018

Ponencia

Publicación

Discusión y votación

Primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

Gaceta 735 del 20 de septiembre de 2018

3 de octubre de 2018

Segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes

Gaceta 890 del 24 de octubre de 2018

20 de noviembre de 2018

Primer debate ante la Comisión Primera del Senado

Gaceta 167 del 29 de marzo de 2019

5 de junio de 2019

Segundo debate ante la plenaria del Senado

Gaceta 506 del 10 de junio de 2019

17 de junio de 2019

Conciliación en Cámara de Representantes

Gaceta 568 del 18 de junio de 2019

19 de junio de 2019

Conciliación en Senado

Gaceta 563 del 18 de junio de 2019

19 de junio de 2019

 

Anuncio previo a la votación

 

31. El artículo 160 de la Constitución señala, entre otros aspectos, que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara a comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

 

La Corte ha resaltado que el requisito de anuncio previo pretende evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley y actos legislativos en desmedro de su adecuado conocimiento y discusión por parte de los congresistas. El anuncio de los proyectos de ley asegura que los parlamentarios y la comunidad política en general conozcan con la debida antelación, la fecha en la cual un proyecto de ley se someterá a discusión y votación en cada célula legislativa. Ello no sólo favorece el control político y el seguimiento ciudadano a los proyectos de ley, sino que afianza y profundiza el principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias, y la publicidad y transparencia del proceso legislativo.

 

El propósito de esta exigencia es evitar que los parlamentarios se vean “sorprendidos por votaciones intempestivas. Así, no se está ante un simple requisito formal, sino ante una condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de transparencia en el procedimiento de creación de la ley”[59].

 

32. El requisito de anuncio previo es cumplido en el caso del trámite que antecedió a la aprobación del PLE. Esto, debido a que en cada uno de los debates la votación estuvo precedida de la indicación de la fecha determinada en que se llevaría a cabo esa actuación, salvo en el caso de la Comisión Primera del Senado, cuando fue para una sesión determinable. Los anuncios, además, se hicieron mediante expresiones inequívocas por parte de la mesa directiva en cada etapa del trámite, por lo que la Sala colige que los congresistas fueron debidamente informados acerca de la sesión en que se efectuarían tales votaciones, cumpliéndose de esta manera con los objetivos de racionalidad y publicidad antes explicados. Lo anterior se resume en el siguiente cuadro:

 

Etapa del trámite

Sesión en que se anunció la discusión y votación

Fecha de votación

 

Primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

Sesión del 2 de octubre de 2018, anunciándose para “la próxima sesión” la cual fue convocada para “mañana a las 9:00 de la mañana”.

3 de octubre de 2018

Segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes

Sesión del 14 de noviembre de 2018, anunciándose para “la sesión plenaria del día martes de 20 de noviembre del 2019 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos”

20 de noviembre de 2018

Primer debate ante la Comisión Primera del Senado

Sesión del 30 de mayo de 2019, anunciándose para la “próxima sesión ordinaria”.

5 de junio de 2019.

Segundo debate ante la plenaria del Senado

Sesión del 12 de junio de 2019, anunciándose para “la sesión plenaria del Senado de la República siguiente”. Esta sesión fue convocada para el “próximo lunes 17 de junio de 2019”

17 de junio de 2019.

Conciliación ante la plenaria de la Cámara de Representantes.

Sesión del 18 de junio de 2019, anunciándose para “la Sesión Plenaria del miércoles 19 de junio del 2019”.

19 de junio de 2019.

Conciliación ante la plenaria del Senado

Sesión del 18 de junio de 2019, anunciándose para “la próxima sesión”, convocada para “el miércoles 19 de junio de 2019”.

19 de junio de 2019.

 

33. Como se observa, en cada una de las etapas del trámite legislativo el anuncio previo a la votación se realizó para una sesión específica. Además, en el caso del primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, aunque solo se utilizó la expresión “próxima sesión ordinaria”, en todo caso se acreditó que la sesión siguiente fue aquella en la que efectivamente se discutió y aprobó el PLE, como puede evidenciarse del orden del día de esa sesión y de la numeración consecutiva de las actas[60]. De allí que se cumpla con el requisito constitucional en comento.

 

Quórum, mayorías y votación nominal

 

34. El artículo 157 de la Constitución exige que las iniciativas cumplan con el requisito de aprobación en primer y segundo debate en cada una de las Cámaras. A su turno, este requisito es más estricto frente a los proyectos de ley estatutaria, donde se exige votación por mayoría absoluta.

 

El artículo 116 de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento del Congreso, determina que el quórum deliberatorio consiste en la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación o comisión permanente. El quórum decisorio de carácter ordinario, aplicable al trámite del PLE, se acredita con la asistencia de la mayoría de los integrantes.

 

En ese sentido, a partir del número de integrantes de las comisiones primeras de ambas cámaras y las plenarias respectivas, la cantidad de asistentes y votos para conformar quórum y mayorías en el presente caso son las siguientes:

 

Instancia

Número de integrantes

Quórum deliberatorio

Quórum decisorio

Mayoría absoluta[61]

Comisión Primera de la Cámara

35

9

18

18

Plenaria de la Cámara

170[62]

43

86

86

Comisión Primera del Senado

19

5

10

10

Plenaria del Senado

108

27

55

55

 

35. En lo relativo al requisito de votación nominal, el artículo 133 de la Constitución determina que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados será nominal y público, excepto los casos que determine la ley. El artículo 130 del Reglamento del Congreso reconoce el carácter general de la votación nominal y permite que esta podrá adelantarse a través de cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado de la votación. Si estos mecanismos no existiesen, la votación nominal se realizará mediante llamado a lista.

 

36. Las condiciones anotadas fueron cumplidas en el trámite del PLE, salvo en lo que respecta al artículo 6º del PLE y en el trámite ante la plenaria de la Cámara de Representantes.

 

Como se expuso en la descripción del trámite legislativo, en comisiones y plenarias se acreditó la conformación de quórum deliberatorio y decisorio.

 

Las mayorías para votación también fueron acreditadas. De un lado, todas las votaciones fueron de carácter nominal e, inclusive, ante el error cometido al respecto durante la plenaria de la Cámara, la misma corporación advirtió la necesidad de dar cumplimiento al requisito en comento, reabrió la votación y cumplió con la condición nominal y pública del voto (supra fundamento jurídico 12).

 

De otro lado, en cuanto a la exigencia de mayoría absoluta, también se evidencia el cumplimiento de la exigencia constitucional. En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, la proposición con la que terminaba el informe de ponencia fue aprobada con 23 votos y con el mismo número fue aprobado el articulado.

 

37. La plenaria de la Cámara aprobó el informe de ponencia con 98 votos nominales. Un primer bloque de artículos contó con 104 votos favorables y los demás artículos con proposiciones fueron aprobados con votaciones que oscilaron entre los 85 y 108 votos. Igualmente, una proposición supresiva fue negada con 35 votos, lo cual no tiene incidencia en el trámite legislativo, puesto que el efecto es negar la exclusión de un artículo que había sido aprobado por la plenaria, por lo que la proposición debe considerarse negada en tanto “hundida” o archivada al no contar con la mayoría requerida y conforme con la costumbre parlamentaria[63].

 

Sin embargo, debe llamarse la atención sobre un punto que debe dilucidar la Corte en tanto podría pensarse que el artículo 6º del PLE no habría contado con la mayoría exigida para su aprobación. Con este fin, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

 

37.1. En lo que respecta a la votación del artículo 6º, el acta de plenaria en la Cámara de Representantes expresa que la disposición fue aprobada con 86 votos, esto es, con el mínimo requerido. Incluso, en el transcurso de la sesión el Secretario General hizo referencia a que la disposición había sido “aprobada con las mayorías requeridas”. Sobre este particular dicho documento señala lo siguiente:

 

“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Muy bien señor Secretario cierre el registro y anuncie el resultado, Chacón sí ya votó.

 

Jefe de Relatoría Raúl Enrique Ávila Hernández:

¿Cómo vota doctor Alonso Del Río? vota sí el doctor Alonso del Río.

 

Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Faltaba registrar el voto manual del doctor Alonso Del Río, entonces son señor Presidente 77 votos por el Sí de manera electrónica y 9 manuales para un total por el Sí de 86 votos, por el No 6 votos electrónicos y 1 manual para un total por el no de 7 votos, ha sido aprobado con la mayoría requeridas el artículo 6° con las proposiciones avaladas como viene en la ponencia más las proposiciones avaladas

a excepción del numeral 5.”[64]

 

Con todo, en la misma acta de plenaria aparece publicada una “nota aclaratoria de votación” suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en la cual expresa lo siguiente:

 

“El suscrito Secretario General de la Cámara de Representantes se permite aclarar que revisado el audio de la sesión ordinaria del día miércoles 20 de noviembre de 2018, se anunció la siguiente votación para el artículo 6º con proposiciones avaladas:

 

Por el Sí: 77 votos electrónicos y 9 manuales para un total por el Sí de 86, por el No: 6 votos electrónicos y 1 manual para un total por el no de 7 votos.

 

Por error involuntario se registró el voto manual del H.R. Alonso José del Río Cabarcas, pero este ya había realizado el voto electrónicamente.

 

Por consiguiente, el resultado final es el siguiente: por el sí: 77 votos electrónicos y 8 manuales, para un total por el SÍ de 85 votos.

 

Por el NO: 6 votos electrónicos y 1 manual, para un total por el NO de 7 votos.”[65]

 

Adicionalmente, en la certificación remitida en su momento por el Secretario General de la Cámara, expedida en virtud del decreto de pruebas que acompañó el auto que asumió el conocimiento del asunto de la referencia, se expresó que el artículo 6º del PLE había sido aprobado con 86 votos por el sí y 7 votos por el no[66]. Esto es, con la misma información expresada originalmente durante la sesión plenaria.

 

37.2. Para el caso del título y la decisión de la plenaria de que el PLE fuese ley de la República, el acta de la sesión[67] da cuenta de que fueron aprobados con 87 votos por el sí y 3 por el no. Sin embargo, en ese mismo documento obra una nueva “nota aclaratoria de votación”, con el siguiente contenido:

 

“Por error involuntario el Subsecretario General no registró votando manualmente sí al H.R. Gabriel Santos García, pero este voto fue anunciado por el Secretario General de la Cámara de Representantes.

 

Por error involuntario la Secretaría General anunció 16 votos manuales por el sí cuando en realidad son 15 votos manuales por el sí.

 

Por consiguiente, el resultado final es el siguiente: por el SI: 71 votos electrónicos y 15 manuales, para un total por el SI de 86 votos.

Por el NO 3 votos electrónicos y ninguno manual, para un total por el NO de 3 votos.”[68]

 

37.3. Ante esta situación, la Magistrada Sustanciadora solicitó mediante Auto del 30 de octubre de 2020 que el Secretario General de la Cámara precisara varios aspectos sobre las curules ocupadas en la plenaria en mención, así como la razón de las disconformidades anotadas.

 

Mediante oficio del 5 de noviembre de 2020[69] dicho funcionario expuso que: (i) el número total de curules de la Cámara de Representantes para el periodo constitucional 2018-2022 correspondía a 172, mientras que el número de representantes a la Cámara que ostentaba curul el 20 de noviembre de 2018 correspondía a 170; y (ii) para esa misma fecha no había vacantes temporales o definitivas; sin embargo, “por circunstancias de fuerza mayor el señor SEUXIS PAUCIAS HERNÁNDEZ SOLARTE no había podido posesionarse.”

 

Respecto de las inconsistencias mencionadas, el Secretario General manifestó que:

 

“(…) esto se debe a que al momento en que la H. Corte Constitucional requiere las respectivas certificaciones a la Cámara de Representantes estas actas de plenaria se encuentran en periodo de elaboración, por lo que las certificaciones son expedidas basadas en la información que reposa en los registros de asistencia y votación suministrados por la Subsecretaría General de la Cámara de Representantes, que en ocasiones contienen imprecisiones. Los hallazgos de los errores surgen al momento de la elaboración del acta en la Sección de Relatoría de la Corporación, por lo que se introducen las respectivas notas aclaratorias para su posterior publicación en la Gaceta del Congreso.”

 

Con base en lo anterior, el Secretario General decidió expedir una nueva certificación “basada en el Acta 29 del 20 de noviembre de 2018, publicada en la Gaceta No. 665 del 2020, corrigiendo la SG.CERTI-325/2019.” En esta certificación se hace constar que el artículo 6º con proposiciones avaladas fue votado con 85 votos a favor y siete en contra. Asimismo, expresa que el título y la pregunta fueron aprobados con 86 votos por sí y tres por el no.

 

38. El artículo 134 de la Constitución señala que para efectos de la conformación del quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.

 

Sobre esta regla la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse recientemente en el Auto 282 de 2019[70], donde recordó que las curules que pueden ser reemplazadas son aquellas en donde se compruebe falta absoluta o temporal que determine la ley. Igualmente, en ningún caso podrán reemplazarse las curules que estén vacantes respecto de (i) quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, ni por delitos de lesa humanidad; (ii) quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos; y (iii) aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos por la comisión de los delitos antes mencionados.

 

Adicionalmente a este argumento, la Corte consideró que tampoco debían contabilizarse, para efectos de la determinación del mencionado quórum, aquellas curules respecto de las cuales los integrantes de la respectiva corporación de elección popular carezcan de capacidad jurídica para participar en la adopción de las respectivas decisiones, “por encontrarse impedidos para el ejercicio de las funciones o separados del cargo, como consecuencia de encontrarse incursos en faltas temporales o absolutas que la ley no ha determinado que puedan ser reemplazadas.” Dentro de estas causales la Sala identificó: (i) a quienes se les haya aceptado impedimento para participar en el asunto; y (ii) quienes no se hayan posesionado en el cargo. Sobre este último particular la decisión en comento concluyó:

 

“Dada la grave afectación de las reglas de funcionamiento del órgano de representación democrática, la no posesión es sancionada con la pérdida de la investidura que, en el caso de los Congresistas, se configura cuando no se posesionan dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras sin que medie fuerza mayor[71]. Tal vacancia temporal, por otra parte, se mantendrá mientras el elegido no tome posesión del cargo -a la cual se encuentra obligado siempre que se encuentre en ejercicio de la ciudadanía[72] y su elección no hubiere sido anulada-, o hasta que se configure una nueva causal de falta temporal o absoluta como, entre otras, una medida de aseguramiento o la pérdida de investidura decretada precisamente por no haber tomado posesión dentro del término previsto en la Constitución, sin una razón constitutiva de fuerza mayor, causal que corresponde establecer al Consejo de Estado como lo conceptuó recientemente la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicha Corporación[73].

 

Por consiguiente, los congresistas no posesionados no cuentan con capacidad jurídica para deliberar ni para votar, y sus cargos permanecen vacantes en forma temporal mientras no cumplan con tal requisito, sin que tales vacantes puedan ser reemplazadas”.

 

39. Aplicadas a estas reglas para el caso analizado, se encuentra que a la conformación del quórum de la Cámara de Representantes, originalmente de 172 integrantes, deben restarse (i) la curul correspondiente al representante por la comunidad raizal del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, debido a que a la fecha de elección del actual Congreso no se había expedido la ley que fijara las condiciones para esa elección y, a su vez, el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución difiere dicha elección a que se defina de conformidad con la ley; y (ii) la curul correspondiente al señor Seuxis Paucias Hernández Solarte, quien no tomó posesión del cargo.

 

Por lo tanto, el quórum para la sesión plenaria objeto de análisis es de 170 representantes a la Cámara, por lo que la mayoría absoluta es de 86 votos.

 

En ese sentido, concurre la controversia acerca de si el artículo 6º del PLE fue válidamente aprobado con 86 votos conforme con lo anunciado por el Secretario General de la Cámara durante la sesión, o en realidad, no contó con las mayorías necesarias para su aprobación, si la Corte se atiene a la “nota aclaratoria” incorporada posteriormente en el acta de plenaria y que da cuenta de que la votación favorable para esa disposición es de 85 votos, lo que haría que incumpliese con el requisito de mayoría absoluta.

 

40. Para resolver esta cuestión debe partirse de resaltar que la situación relatada genera una duda fundada sobre la mayoría con la que se aprobó el artículo 6º. De un lado, el Secretario General durante la sesión da cuenta de que cumplió con el número de votos requeridos y lo hace de forma expresa. Con todo, mediante un nota aclaratoria que fue incorporada tiempo después, luego de la elaboración del acta respectiva, se expresa una información diferente, según la cual ante la doble contabilización de uno de los votos, en realidad la votación fue de 85 votos, lo que haría que el artículo 6º no contara con las mayorías requeridas.

 

Por lo tanto, el asunto que la Sala debe dilucidar consiste en definir qué contabilización debe preferirse: la realizada durante la sesión o la que se explica en la nota aclaratoria.

 

41. En el ejercicio del control de constitucionalidad y a partir de la vigencia del principio democrático, el cual se deriva el de conservación del derecho, la Corte debe guardar una especial deferencia con el Legislador, lo que sustenta el denominado principio in dubio pro legislatore. Conforme a este, ante la duda sobre la existencia de un vicio de procedimiento deberá preferirse aquella decisión que preserve la constitucionalidad de la decisión legislativa y en razón de la legitimidad democrática de la que está investida. La aplicación de este postulado está intrínsecamente vinculada con el principio de conservación del derecho, que obliga a que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal sea el último recurso dentro del ejercicio del control judicial y en aras de mantener y reconocer la raigambre democrática que precede al derecho legislado.

 

Por ende, la concurrencia de la debida voluntad democrática de las cámaras es el elemento dirimente para definir el alcance de la significación, en términos de vicios de inconstitucionalidad, de las posibles irregularidades en el trámite legislativo. Al respecto, la sentencia C-633 de 2016[74], al estudiar el alcance de la norma del Reglamento del Congreso sobre el archivo de iniciativas objetadas por el Presidente, señaló lo siguiente:

 

“Para la Corte, según se expuso en el fallo en mención, resulta desproporcionada una interpretación literal del artículo 200 de la Ley 5ª de 1992, pues conduciría al exceso de archivar toda una iniciativa, cuando existe una clara y manifiesta voluntad democrática en su aprobación, la cual se expresa en el cumplimiento de las etapas básicas o estructurales del proceso de formación de la ley, con excepción únicamente de las normas objetadas sobre las cuales se presenta la discrepancia entre las cámaras. Por ello, cabe la exclusión o el retiro únicamente de las normas afectadas por la disconformidad entre las plenarias, como medio para garantizar la realización de los principios in dubio pro legislatore y de conservación del derecho.

 

Precisamente, a través del principio de conservación del derecho, se busca que los tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de preservar al máximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por esta razón, la fórmula que mejor se ajusta al citado mandato, es la de entender que sólo se estiman excluidas de la integridad de la iniciativa, las normas frente a las cuales se presentó la objeción y que, como consecuencia de su trámite, se produjo el fenómeno de la discrepancia entre las cámaras. A la misma conclusión se llega en aplicación del principio in dubio pro legislatore, cuyo alcance busca resguardar la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un conjunto de normas frente a las cuales no existió reparo alguno y lograron cumplir, en su integridad, con los elementos estructurales del proceso legislativo.”

 

42. Lo anterior opera de manera coincidente con la comprensión que ha tenido la jurisprudencia sobre el principio de instrumentalidad de las formas. Como se ha señalado, la trascendencia de los yerros en el trámite legislativo, en términos de su aptitud para viciar su constitucionalidad, debe siempre analizarse desde la perspectiva de la afectación de la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras.

 

Esto quiere decir que solamente aquellos defectos del trámite que incidan en esa voluntad tienen significación constitucional[75]. A esta regla se vincula el principio mencionado, de acuerdo con el cual la verificación sobre el cumplimiento de los requisitos del trámite legislativo debe escrutarse a partir de la satisfacción de los fines constitucionalmente relevantes para el cual fueron instituidos. De esta forma, cuando a pesar de que se formalmente se verifique un error en el procedimiento es posible acreditar dicha satisfacción, no se está ante un vicio con una entidad tal que afecte la constitucionalidad del trámite[76].  Este mismo precedente ha planteado las siguientes reglas, las cuales deben reiterarse para resolver el asunto planteado:

 

42.1. Las formas procesales no tienen un valor en sí mismo, sino que deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Por ende, algunos defectos pueden resultar intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, saneados a lo largo del trámite legislativo o subsanables bajo ciertas condiciones[77].

 

42.2. Los vicios con relevancia constitucional deben cumplir una de las siguientes condiciones: (i) vulnerar algún principio o valor constitucional; (ii) afectar el proceso de formación de voluntad democrática de las cámaras; (iii) desconocer las competencias y estructura básica institucional diseñada en la Constitución o en las normas orgánicas que fijan el procedimiento legislativo[78].

 

42.3. A partir de estos supuestos, los criterios para determinar si se está ante un defecto que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo consisten en determinar si: (i) el defecto tiene una entidad suficiente para afectar la validez de la norma objeto de control de constitucionalidad; (ii) en caso que se acredite ese vicio, la Corte debe verificar si el mismo fue convalidado; (iii) si ello no ocurrió, debe determinarse si existe posibilidad que el vicio sea considerado como subsanable, caso en el cual la Corte deberá analizar la posibilidad de remitir el asunto al Congreso para el efecto; y (iv) cuando esto no sea posible y como último recurso, la Corte deberá determinar si el vicio detectado puede ser subsanado en sede de control de constitucionalidad y bajo el respeto del principio de razonabilidad.

 

42.4. De manera general, no concurre un vicio de procedimiento cuando su causa es la negligencia de quien, pudiendo actuar de manera compatible con las reglas del trámite, se abstiene voluntariamente de hacerlo. Al respecto, debe insistirse en que, en la medida en que las autoridades involucradas en el trámite legislativo tienen definidos sus deberes en precisas normas constitucionales y orgánicas, su deber de diligencia en su cumplimiento es de carácter cualificado. A este respecto, la Corte ha dicho:

 

“La jurisprudencia constitucional ha sostenido que no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma. Por consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.”[79]

 

Con el fin de garantizar la eficacia del principio democrático, la instancia por excelencia en donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las garantías del procedimiento legislativo es durante el decurso de ese trámite. Así, “solo aquellas irregularidades que trasciendan ese ámbito, o, porque habiendo sido planteadas, no fueron atendidas, o porque fueron inadvertidas, o porque no tuvieron oportunidad de expresarse, tendrían la virtualidad de plantearse como eventuales vicios de procedimiento.”[80]

 

43. Con base en estas reglas debe resolverse si está o no ante una irregularidad sustantiva respecto de la aprobación del artículo 6º, para lo cual deberá acreditarse si se comprueba una genuina expresión de la voluntad democrática de las cámaras. Para la Corte, concurren en el trámite diferentes elementos de juicio que llevan a concluir la presencia de esa voluntad, como pasa a explicarse:

 

43.1. En primer lugar, se acredita la expresión unívoca del Secretario General de la Cámara en el transcurso de la sesión acerca de que la norma contaba con 86 votos favorables y cumplía, por ende, con las mayorías constitucionalmente requeridas.

 

Esta manifestación no tiene un carácter incidental, sino que adquiere un significado preciso y definido por la legislación orgánica. De acuerdo con el artículo 47 de la Ley 5ª de 1992 es deber del Secretario General de cada Cámara, entre otros, informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la Corporación. Esta competencia guarda concordancia con los principios de publicidad y el cumplimiento de las reglas que guían el proceso legislativo. En ese sentido, se relaciona con el deber fijado en el artículo 11 ibídem, según el cual “de toda sesión del Congreso pleno se levantará el acta respectiva”, y con el artículo 35 ejusdem que prevé el levantamiento de actas de las sesiones de las cámaras y sus comisiones permanentes.

 

A partir de estas previsiones legales es evidente que el Secretario General cumple una función fedataria durante la sesión, la cual no puede ser simplemente desvirtuada a partir de actos posteriores y adoptados por fuera de la misma. Esta función, además, tiene un vínculo necesario tanto con el principio de buena fe, como con el principio democrático.

 

43.2. Es evidente que el resultado de la votación que los secretarios expresan durante la sesión es una información crucial para la verificación de la regla de mayoría. En otras palabras, el insumo exclusivo que tienen los congresistas para conocer, en el marco de la actividad legislativa, si una iniciativa contó con el apoyo mayoritario es lo expresado por el secretario, quien a su vez, se insiste, está investido de esa competencia específica en virtud de una norma orgánica. Además, habida cuenta de ese carácter esencial de la función ejercida por los secretarios generales, la Sala insiste en el deber cualificado que tienen en su ejercicio. Esto implica, como es apenas obvio, que los resultados de las votaciones que se expresen en la sesión correspondan estrictamente con la realidad, sin que resulte admisible, bajo ninguna circunstancia, que puedan ser ajustados por fuera del debate.

 

En el caso bajo estudio, tanto oralmente como en el acta de la sesión quedó claro que se había obtenido la mayoría requerida, siendo esta la información a la que tuvieron acceso los representantes a la Cámara durante la sesión, que es precisamente el escenario donde se expresa y consolida la voluntad democrática del Legislativo. Además, esa misma información fue incorporada en el acta, como tuvo oportunidad de explicarse.

 

43.3. En segundo lugar, comprender que en este caso se consolidó la voluntad mayoritaria es consecuencia de la necesidad de otorgar efecto útil a disposiciones del Reglamento del Congreso que ofrecen instrumentos para oponerse a las votaciones que la mesa directiva considere que no cumplen con los requisitos constitucionales y legales. Sobre el particular, dentro de las reglas para las votaciones de que trata el artículo 123 de la Ley 5ª de 1992, se establece que “el número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición.”

 

Respecto del caso examinado, la Sala advierte que la presunta duplicidad en uno de los votos era un asunto que debió haberse verificado por el Presidente de la Cámara en ejercicio de la facultad transcrita. Por ende, resulta válido concluir que el efecto útil de esta norma implica que ante la inacción de la mesa directiva era evidente, en el marco de la sesión, que no existía disconformidad alguna sobre la suficiencia de la votación frente al artículo 6º. A esto se suma el hecho de que durante la plenaria ningún congresista haya manifestado desacuerdo sobre el particular lo que, a juicio de la Corte, demuestra la conciencia de la Cámara de que se estaba ante una genuina expresión de la voluntad democrática mediante la conformación de las mayorías exigidas.

 

43.4. En tercer lugar, también debe tenerse en cuenta el lugar central que tiene el artículo 6º del PLE dentro de la estructura de esa iniciativa, de manera que concluir la inconstitucionalidad del trámite afectaría desproporcionadamente el principio democrático. Esto a partir de dos supuestos definidos: (i) la actuación adelantada durante la sesión; (ii) y la necesidad de impedir que una visión maximalista de la competencia del Secretario General para certificar las votaciones pueda llegar al punto de alterar la voluntad de la Cámara de Representantes.

 

43.5. Frente a lo primero y conforme con lo explicado en fundamentos jurídicos anteriores, se tiene que durante la sesión fue claro, pues así lo informó el Secretario General de la Cámara de Representantes, que el artículo 6º del PLE había contado con las mayorías constitucionales exigidas para la aprobación de las leyes estatutarias. Incluso, así lo manifestó expresamente ese funcionario, por lo que, en virtud de sus competencias orgánicas, los congresistas actuaron de conformidad con esa información y luego manifestaron su concurrencia en que el PLE fuese ley de la República.

 

Resultaría irrazonable concluir que, a pesar de este convencimiento y luego de una actuación cobijada por la presunción de legalidad que se deriva del principio democrático, el Secretario General pudiese alterar la voluntad de la Cámara, a partir de un acto que no estuvo sometido a ningún previo conocimiento ni mucho menos al escrutinio de los representantes o a constancias de congresistas que se hubiesen opuesto a la iniciativa legislativa.

 

Además, como se explicará en el apartado que analiza el cumplimiento de los requisitos de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, el artículo 6º del PLE, norma que establece las consecuencias de la inscripción en el REDAM, es uno de los pilares de toda la regulación y la dota de sentido. Esta norma, a su turno, fue objeto de intensos debates a lo largo del trámite legislativo como ninguna otra de las disposiciones del PLE. Esto debe analizarse de cara a lo expresado por la Cámara, quien inequívocamente manifestó su conformidad, mediante 87 votos favorables, de que la iniciativa fuese ley de la República.

 

Es evidente que esta sola circunstancia no subsana las votaciones previas respecto del articulado, puesto que cada una de ellas se realiza de manera separada y en los términos en que se desarrolla el debate de la ponencia, el cual, conforme lo estipula el artículo 158 del Reglamento del Congreso, se adelanta artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún congresista. Esto implica que los votos se contabilizan de forma individual frente a cada artículo sometido a debate. Adicionalmente, no existe norma constitucional u orgánica que confiera esa efecto a la aprobación de la proposición final que da cuenta del acuerdo de la cámara legislativa.

 

Sin embargo, para la Sala habría una contradicción si, de un lado, se acepta que existe evidencia acerca de la intención de la Cámara de Representantes de que el PLE fuese aprobado y, a su vez, inexistencia de la misma voluntad frente al artículo más importante de esa iniciativa. Este argumento concurre en la conclusión de la Sala según la cual existe una unívoca intención de la Cámara en la aprobación del articulado y, en particular, del artículo 6º del PLE.

 

43.6. En cuanto a lo segundo, la Corte considera que resultaría desproporcionado que a partir de una certificación proferida meses después de efectuada la sesión, de la que los congresistas no tuvieron ningún conocimiento oportuno ni materialmente podrían haberlo obtenido, se frustre la intención unívoca de las diferentes instancias dentro del trámite legislativo. En contrario, el deber del Secretario General está definido: dar cuenta de las votaciones efectivamente realizadas en el marco de la respectiva sesión. Por ende, en caso de que se evidenciase algún yerro involuntario, este debe manifestarse en el marco de esa sesión y con el objeto de que los congresistas conozcan del mismo y la mesa directiva proponga los mecanismos admisibles para su subsanación. En la medida en que estas diferentes opciones no fueron utilizadas en la respectiva sesión plenaria, la Corte no tiene alternativa distinta que corroborar lo expresado por la Cámara de Representantes durante el trámite legislativo.

 

44. La Sala resalta que llegar a una conclusión diferente, esto es, resolver la duda planteada a favor de lo consignado en la nota aclaratoria, quebrantaría el principio de mayoría que guía la actividad del Congreso. En efecto, otorgar a dicha nota los efectos propios de la anulación de una votación significaría dotar al Secretario General de un poder omnímodo para definir, con posterioridad al debate, el alcance del principio de mayoría dentro del trámite legislativo, pues estaría, por sí y ante sí, en capacidad de alterar la contabilización de los votos y de espaldas al control de la Cámara de Representantes. Un poder de esta naturaleza, sobra indicar, es abiertamente incompatible con los postulados básicos de la democracia representativa y no encuentra asidero en norma jurídica alguna, por lo que también contradeciría el principio de legalidad que guía las diferentes actuaciones del Estado, entre ellas el trámite legislativo.

 

Sobre este particular debe insistirse en el carácter central que tiene la preservación del principio de mayoría como objetivo esencial del procedimiento legislativo. El precedente constitucional sobre esta materia[81] sostiene que el acto de votación está gobernado por el principio de mayoría, sin que ello se superponga a la necesidad de que la deliberación política deba garantizar el pluralismo y la participación de las diferentes corrientes. Así, de manera general, no son “admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa del Congreso, puesto que ello desconocería los dos elementos que, desde la perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de la función legislativa, esto es, la posibilidad de deliberación y la competencia de adopción de decisiones que permitan la configuración política del Estado, en el nivel legal y en el escenario de las normas constitucionales.”[82]

 

Conforme a ese mismo precedente, esta condición genera dos consecuencias principales: de un lado, el principio de mayoría, junto con el pluralismo político y el principio de publicidad, conforman los pilares de la actividad legislativa. De otro, la deliberación pública y pluralista es el procedimiento participativo que debe imperar en dicha actividad, puesto que permite alcanzar en mayor medida el contraste entre las diferentes posturas y, con ello, la conformación de la debida voluntad democrática.

 

Como se ha insistido en este apartado, la rectificación posterior de la votación, por fuera del debate legislativo y sin posibilidad de control por parte de los congresistas que integran la plenaria es una opción que en modo alguno cumple con estos presupuestos. En particular, es incompatible con el carácter público de la deliberación democrática y con el alcance del principio de mayoría, que mediante una nota aclaratoria posterior se modifiquen las votaciones, puesto que esa acción se realiza al margen del procedimiento legislativo y en perjuicio de la voluntad de las cámaras la cual, es necesario insistir, se configura durante la respectiva sesión y con la participación efectiva de los congresistas.

 

45. Con base en lo expuesto, la Sala concluye que la plenaria de la Cámara de Representantes actuó legítimamente convencida de que se había alcanzado la mayoría absoluta, a partir de la información expresada durante la sesión por el funcionario legalmente habilitado para el efecto. En ese sentido, otorgar predominio a una nota aclaratoria presentada mucho tiempo después del debate, en los términos aquí explicados, sería actuar en contravía de la voluntad democrática de las cámaras y afectar los principios de publicidad y de mayoría, en los términos antes explicados.

 

No obstante, la Sala considera oportuno aclarar que la verificación aquí realizada no se refiere a alguna modalidad de subsanación del trámite legislativo, puesto que en el presente caso no se evidenció la existencia de un vicio en ese procedimiento. En cambio, lo que se advierte es que respecto de la votación del artículo 6º del PLE la plenaria de la Cámara expresó unívocamente su voluntad democrática y la misma fue constatada durante la sesión respectiva por parte del Secretario General, funcionario que está investido de esa precisa facultad por el Reglamento del Congreso. Esta comprobación no resulta afectada por la existencia de la nota aclaratoria posteriormente incluida, pues la misma no tuvo lugar en el marco de la sesión plenaria, de modo que no está llamada a alterar los resultados de la votación objeto de examen.

 

46. En lo que respecta a las demás etapas del procedimiento legislativo, se advierte que la Comisión Primera del Senado de la República aprobó la proposición favorable con la que terminaba el informe de ponencia con mayoría absoluta de 13 votos. Idéntica votación tuvo el articulado, que fue votado en bloque y de manera nominal, así como el título del PLE y la decisión de la Comisión de que se le diera segundo debate.

 

47. La proposición favorable con la que finalizaba el informe de ponencia fue aprobada por la plenaria del Senado con mayoría absoluta de 65 votos. Acto seguido, se sometió a una sola votación nominal la omisión de lectura del articulado, el articulado en bloque con las proposiciones avaladas por el ponente, el título y la decisión de la plenaria de aprobar el PLE. Estos asuntos fueron aprobados con 67 votos.

 

48. Por último, el informe de la comisión accidental de conciliación fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes con 94 votos y por la plenaria del Senado de la República con 59 votos. En ambos casos la votación se hizo de forma nominal.

 

Consecutividad, identidad flexible y unidad de materia

 

49. El artículo 157 de la Constitución señala que ningún proyecto será ley sin que haya sido aprobado tanto en primer debate en comisiones como en segundo debate en la plenaria de cada cámara. El artículo 158 superior, a su turno, establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, lo que se conoce como el principio de unidad de materia. Estas reglas se complementan por lo previsto por el artículo 160 de la Constitución, conforme al cual durante el segundo debate cada cámara podrá introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.

 

El principio de consecutividad ha sido usualmente caracterizado por la jurisprudencia constitucional como la “regla de los cuatro debates” y obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes etapas del trámite[83]. El principio de identidad flexible se satisface, a su turno, cuando las diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas por esas instancias legislativas. En ese sentido, durante el segundo debate pueden introducirse modificaciones al articulado, siempre y cuando se trate de materias analizadas en el primero o de asuntos que guarden conexidad con aquellas. Lo que se exige, entonces, es que dichas modificaciones o adiciones refieran a temas específicos que hubiesen sido tratados en el primer debate.

 

Sobre estas variaciones en el articulado, el mismo precedente ha contemplado reglas específicas: (i) un artículo nuevo no necesariamente corresponde a un asunto nuevo, puesto que la disposición puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es un asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad del asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo en específico; y (iv) no constituye un asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión accidental de conciliación que crea una fórmula normativa original para resolver la disconformidad entre los textos aprobados por las plenarias de ambas cámaras.

 

50. El principio de unidad de materia evita la incorporación de tópicos extraños a los asuntos que integran un proyecto de ley. Es definido por la jurisprudencia constitucional a partir de los siguientes parámetros[84]: (i) constituye un instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa; (ii) actúa en beneficio del debate deliberativo y de la comprensión de la legislación por parte de la sociedad; (iii) no puede interpretarse de una manera tan estricta que sea incompatible con el principio democrático o con el ejercicio de la cláusula general de configuración normativa del Congreso; (iv) no es sinónimo de simplicidad temática de los proyectos de ley, por lo que su análisis debe involucrar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ello con el fin de verificar la conexión entre las disposiciones que integran la iniciativa y sus núcleos temáticos, con base en los criterios material, causal, teleológico y sistemático.

 

La Corte ha definido el significado de cada uno de los criterios mencionados[85]. La conexidad temática es la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia tratado concretamente por una disposición suya en particular. La conexidad causal implica la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones y en cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición. En otras palabras, la conexidad causal implica que las razones que sustentaron la expedición de la ley sean las mismas que justifican los contenidos que la integran. La conexidad teleológica opera de una manera similar: exige que la ley como unidad y cada una de sus partes estén dirigidas al logro de los mismos objetivos. Por último, la conexidad sistemática refiere a la relación existente entre las diferentes disposiciones de una ley, de manera que se evidencie una racionalidad interna entre sus partes.

 

51. Como se observa, si bien estos principios guardan su propia identidad y se distinguen conceptualmente, operan de manera coordinada. Así, los diferentes ejes temáticos específicos deben cumplir con los cuatro debates exigidos por la Constitución, sin perjuicio de que en debates posteriores se introduzcan modificaciones o adiciones, a condición de que resulten compatibles con el principio de unidad de materia.

 

A partir de este parámetro de control judicial, la Corte analizará el cumplimiento de los requisitos en comento por parte del PLE. Al respecto, cabe indicar que un cuadro explicativo de las modificaciones al texto durante su trámite legislativo obra como anexo de esta sentencia.

 

52. En relación con el texto original del PLE, la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes propuso dos adiciones: (i) el parágrafo al artículo 2º, sobre ámbito de aplicación, que especifica que la norma será predicable de los deudores morosos de las obligaciones en cabeza de personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código Civil y que incurran en las condiciones consagradas en ese artículo; y (ii) una adición al artículo 6º, sobre consecuencias de inscripción en el REDAM y del siguiente tenor:

 

“6. Impedimento para solicitar licencia de conducción o documento análogo ante las autoridades de tránsito y transporte habilitadas para tal fin.

 

7. Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.

 

Parágrafo. La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) será remitida a la Superintendencia Financiera, quien tendrá la facultad de enviar la misma a las bases de datos o centrales de información de las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia e interés.”

 

La Comisión Primera de la Cámara negó[86] el primer asunto y aprobó el segundo. Además, modificó el numeral primero del artículo 6º, el cual quedó del siguiente tenor:

 

“1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias”

 

De la misma manera, condicionó el numeral tercero del mismo artículo 6º a que la inhabilidad para ejercer cargos públicos operará hasta tanto el deudor no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.

 

53. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes introdujo las siguientes modificaciones respecto del texto aprobado por la Comisión Primera de esa Corporación:

 

a)      en cuanto al artículo 3º: aclaró que la inscripción puede ordenarla, entre otros, el juez que conoce el proceso de alimentos y no solo el “ejecutivo de alimentos”;

b)      extendió esa competencia no solo al juez sino a la autoridad administrativa;

c)       frente al parágrafo 5º del artículo 3º: determinó que la inscripción en el REDAM de los deudores que incumplen obligaciones que no constan en sentencia judicial opera garantizándose los derechos de contradicción y de defensa del presunto deudor alimentario moroso;

d)      en cuanto al artículo 4º: determinó que los certificados expedidos por el REDAM deben contener, como mínimo, la información de que trata el artículo 5º del PLE;

e)       respecto del numeral cuarto del artículo 6º: modificó la consecuencia vinculada a la enajenación de bienes inmuebles. Esto, con el fin de cambiar la prohibición aprobada por la Comisión Primera a la inclusión de las sumas debidas dentro del valor de los derechos notariales, de la manera como finalmente fue aprobado el PLE;

f)        en cuanto al numeral 5º del mismo artículo: aclaró que el descuento en el crédito aprobado a favor del deudor moroso se dirige a solventar la deuda alimentaria que le dio origen;

g)      incluyó una nueva causal, consistente en que no se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el REDAM para los fines previstos en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006, esto es, para que su hijo menor de edad salga del país;

h)      adicionó el artículo 6º con un parágrafo que extiende la aplicación de la causal prevista en el numeral tercero (inclusión de los alimentos debidos en los derechos notariales) a los representantes legales de las personas jurídicas que sean parte del negocio jurídico.

 

La plenaria de la Cámara de Representantes aprobó las modificaciones mencionadas[87]. Además, incorporó las siguientes adiciones: (i) retomó el texto que había sido negado en primer debate y que incluía un parágrafo al artículo 2º sobre el ámbito de aplicación del REDAM; (ii) adicionó un parágrafo al artículo 4º para determinar que el certificado que expide el REDAM tendrá validez de tres meses y podrá expedirse de manera física o electrónica; (iii) incluyó una nueva consecuencia de la inscripción en el REDAM, adicionándose el numeral octavo al artículo 6º para prohibir el otorgamiento de subsidios a los deudores reportados en el REDAM y hasta que se pongan al día en el pago de sus obligaciones; (iv) adicionó el parágrafo 3º al artículo 6º a fin de que la carga de verificación sobre si el ciudadano está inscrito en el REDAM corresponde exclusivamente al Estado, las notarías y las entidades bancarias, por lo que la duda al respecto debe resolverse a favor del obligado; (v) eliminó el parágrafo 4º del artículo 3º, que estaba previsto desde en PLE original y que establecía que la inscripción en el REDAM caducaría en cuatro años desde dicha incorporación; (vi) eliminó el numeral 5º del artículo 6º, que establecía como consecuencia de la inscripción en el REDAM la imposibilidad de solicitar licencia de conducción o documento análogo; (vii) incluyó en el artículo 8º sobre remisión a norma generales a la Ley 1581 de 2012; y (viii) adicionó el artículo 10º con el fin de aclarar que esa disposición solo tendría aplicación en el ámbito civil y no modifica el precedente en materia penal, el cual vincula el delito de inasistencia alimentaria a la necesidad de la víctima y la capacidad de pago del acusado.

 

54. La ponencia para primer debate ante la Comisión Primera del Senado no introdujo ninguna modificación respecto de lo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes. La Comisión, una vez discutido el PLE, aprobó los siguientes cambios[88]: (i) en el parágrafo del artículo 4º se confirió al Gobierno la facultad para reglamentar lo relativo a los certificados del REDAM, bajo el cumplimiento de las Leyes estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012; (ii) en relación con el numeral segundo del artículo 6º incluyó como consecuencia de la inscripción en el REDAM de servidores públicos la suspensión en el cargo hasta que paguen la obligación alimentaria, ello con la garantía de los derechos de defensa y debido proceso; y (iii) modificó el artículo 7º con el fin de señalar que la operación del REDAM estará a cargo de la entidad que designe el Gobierno Nacional, sin hacer referencia expresa al Ministerio de Justicia y del Derecho, como lo planteaba el PLE original.

 

55. La plenaria del Senado de la República aprobó la ponencia e hizo las siguientes modificaciones: (i) adicionó el artículo 7º con un parágrafo que estipula que la entidad responsable del tratamiento adoptará mecanismos para el cumplimiento de la ley y las demás regulaciones estatutarias sobre administración de datos personales. En ejercicio de esa competencia, la entidad deberá definir la finalidad de la recolección del dato, las condiciones de acceso a la información, los usos autorizados de la misma, el tiempo en que estará registrada y los mecanismos técnicos para limitar el alcance de las consultas y los usos no autorizados; e (ii) incluyó otro parágrafo al mismo artículo 4º, el cual incorpora al REDAM un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo o informalidad a través del servicio público de empleo.

 

Por último, se observa que el informe de conciliación aprobado por ambas cámaras acogió en su integridad el texto votado por la plenaria del Senado de la República.

 

56. La Corte encuentra que las modificaciones incorporadas dentro del trámite se circunscribieron a los núcleos temáticos que conforman el PLE. Sobre este particular debe tenerse en cuenta que el artículo 1º de la iniciativa determina que su objeto es “establecer medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias” al igual que crear el REDAM como mecanismo de control para el cumplimiento de dichas obligaciones.

 

En ese sentido, de manera general es válido afirmar que las diferentes modificaciones que razonablemente estén vinculadas con estos dos objetivos cumplirán con los principios analizados y a partir de los criterios de conexidad temática y teleológica antes explicados.

 

57. Respecto de las modificaciones introducidas por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, observa la Sala que estas se restringieron a incluir tres nuevas consecuencias[89] a la inscripción en el REDAM y que operan como incentivos para el pago oportuno de la obligación alimentaria, al imponer consecuencias desfavorables para el deudor incumplido: la prohibición de salir del país y la remisión de la información contenida en el REDAM a las centrales de riesgo crediticio.  Igualmente, la Comisión definió que la inhabilidad de contratar con el Estado se aplica hasta que el moroso se ponga al día, al igual que es extendida al caso en que el deudor incumplido represente legalmente a la persona jurídica que pretenda contratar con el Estado.

 

A su turno, los asuntos introducidos por la plenaria de la Cámara de Representantes, si bien son variados como se explicó en el fundamento jurídico 53, refieren esencialmente a precisiones sobre disposiciones discutidas y aprobadas en primer debate. Asimismo, incluyó dos nuevas consecuencias de la inscripción en el REDAM: la exclusión del permiso del deudor moroso para que sus hijos menores de edad salgan del país y la inelegibilidad para el otorgamiento de subsidios.

 

58. Sobre estos dos últimos asuntos, el Procurador General de la Nación manifiesta reparos al considerar que no cumplen con los requisitos de identidad flexible y unidad de materia. Considera que se trata de materias nuevas y que, al no haber sido discutidas y aprobadas por parte de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, desconocen dichos mandatos constitucionales.

 

La Corte se aparta de esta consideración y concluye, en contrario, que las adiciones en comento son constitucionales en cuanto a su trámite legislativo. A juicio de la Sala, el Ministerio Público yerra al sostener que cada una de las consecuencias de la inscripción en el REDAM es un tema autónomo y que, por esta razón, debe ser discutido en cada una de las etapas del trámite legislativo. Esta postura se muestra en exceso rígida, con lo que se desconoce el principio de identidad flexible y, además, deja sin efectos los criterios de conexidad temática y, en particular, de conexidad teleológica que guían el principio de unidad de materia. Son admisibles, con base en dichos criterios, aquellas adiciones al PLE que estén unívocamente dirigidas a lograr el cumplimiento en el pago de las obligaciones alimentarias, pues este es precisamente el objetivo general. Así, en uno y otro caso es evidente que las medidas operan como incentivo para que el deudor moroso se ponga al día en el pago de sus obligaciones alimentarias, lo que demuestra el vínculo exigido.

 

La conclusión de la Vista Fiscal, a su turno, deja de tener en cuenta que, conforme al criterio de conexidad teleológica, existe unidad de materia entre las disposiciones que desarrollan los objetivos comunes del respectivo proyecto de ley. Esta posición, del mismo modo, omite la regla jurisprudencial que establece que no es un asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central de la iniciativa, siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido. En este caso, la materia central es el establecimiento de consecuencias de la inscripción en el REDAM y que operen como incentivos para el pago oportuno de la obligación alimentaria, tópico que estuvo presente y fue debatido en cada una de las instancias del trámite. Innegablemente, las adiciones efectuadas en segundo debate por la Cámara de Representantes comparten esa naturaleza, de allí que resulten compatibles con los principios del procedimiento legislativo materia de estudio en este apartado.

 

59. Las modificaciones introducidas por la Comisión Primera del Senado también tuvieron naturaleza incidental, al precisar aspectos concretos que habían sido debatidos durante el paso de la iniciativa ante la Cámara de Representantes. En esta instancia también se estableció una nueva consecuencia de inscripción en el REDAM, consistente en la suspensión en el ejercicio del cargo del servidor público moroso hasta que cumpla con la obligación alimentaria. Sobre este asunto resultan, a juicio de la Sala, aplicables los mismos argumentos expresados en el fundamento jurídico anterior.

 

60. La plenaria del Senado de la República introdujo las modificaciones explicadas en el fundamento jurídico 55. Cada una de ellas, contrario a lo expresado por el Procurador General, guardan conexidad con los núcleos temáticos del PLE. En el primer caso, la fijación de reglas sobre el principio de responsabilidad demostrada, aplicable al encargado del tratamiento de datos personales, está estrechamente vinculada con la protección del derecho al habeas data en el caso particular de la administración de datos propia del REDAM. Así, existe un evidente vínculo entre el objetivo general de conformación del REDAM como instrumento para el logro del pago de las obligaciones alimentarias incumplidas y la determinación de reglas que, como se verá a mayor profundidad a propósito del estudio material, están dirigidas a la protección del derecho fundamental al habeas data del sujeto concernido en el registro. En otras palabras, resultaría irrazonable sostener simultáneamente que el PLE es un cuerpo legal que regula un escenario particular de administración de datos personales pero, a su turno, le es ajeno la estipulación de reglas sobre el adecuado tratamiento de esos datos.

 

En el segundo caso, aunque una estipulación que incorpore al REDAM un mecanismo destinado al apoyo de los deudores desempleados o que ejercen actividades informales se mostraría impropia al tema de protección de datos personales, una previsión de esa naturaleza guarda un vínculo verificable con el otro núcleo temático del PLE, esto es, el establecimiento de medidas para garantizar el pago de la obligación alimentaria. Al margen del estudio de fondo que realizará la Corte en apartado posterior, resulta razonable sostener que la utilización del servicio público de empleo como herramienta para la obtención de ingresos para los deudores morosos es una medida que tendería prima facie a la satisfacción de las obligaciones debidas. De allí que se trate de una adición con conexidad temática y teleológica con asuntos debatidos a lo largo del trámite legislativo.

 

Plazos entre los debates y aprobación en una sola legislatura

 

61. El artículo 160 de la Constitución establece que entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Estos plazos, de acuerdo con el artículo 83 del Reglamento del Congreso[90], deben contabilizarse en días calendario. Igualmente, el artículo 153 exige que la aprobación de las leyes estatutarias deba realizarse en una sola legislatura.

 

Estos requisitos son cumplidos en el caso examinado. El proyecto de ley fue publicado para su trámite ante el Congreso el 13 de septiembre de 2018, presentándose ponencia favorable para primer debate en la Cámara de Representantes el 20 de septiembre del mismo año. Fue aprobado en ese primer debate el 3 de octubre de 2018 y la discusión y votación de la iniciativa en segundo debate ante la plenaria de la Cámara ocurrió el 20 de noviembre de 2018.

 

El primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República se realizó el 5 de junio de 2019 y el segundo debate ante la plenaria de esa corporación tuvo lugar el 17 de junio siguiente. Por último, la aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación se verificó en sendas sesiones plenarias de ambas cámaras del 19 de junio de 2019.

 

62. Según lo expuesto, se cumplieron los plazos mencionados y el PLE fue discutido y aprobado durante la legislatura que inició el 20 de julio de 2018 y finalizó el 20 de junio de 2019.

 

Consulta previa

 

63. Con el fin de proteger los derechos de las comunidades étnicas y en cumplimiento de las normas del derecho internacional de los derechos humanos, integrantes del bloque de constitucionalidad y que prescriben derechos diferenciados de participación para dichos pueblos, la jurisprudencia constitucional ha concluido que aquellos proyectos de ley que afecten directamente a estas comunidades, en términos de la alteración de aquellos asuntos que conforman su identidad diferenciada, deben consultarse previamente a su trámite ante el Congreso[91].

 

El proyecto analizado no implica una afectación de esta naturaleza. Se trata de una norma de carácter general para todos los ciudadanos, que gravita alrededor de las medidas para incentivar el cumplimiento de obligaciones establecidas por la legislación civil. Además, tampoco se evidencia en el texto del PLE referencia alguna que lo vincule particularmente a asuntos propios de los pueblos indígenas y afrodescendientes. En ese sentido, el requisito de consulta previa no resultaba exigible en el presente caso.

 

Compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo

 

64. De acuerdo con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 – Orgánica de Presupuesto, el impacto fiscal de todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios. La jurisprudencia constitucional considera que este requisito[92] (i) es un parámetro para la racionalidad legislativa y cumple fines relevantes; (ii) su cumplimiento corresponde al Congreso pero prioritariamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) no genera un vicio de inconstitucionalidad cuando dicha cartera ministerial omite intervenir en el trámite legislativo o conceptuar sobre la viabilidad económica de la iniciativa; y (iv) el concepto que formule el Ministerio de Hacienda no es vinculante para el Congreso, pero sí le impone un deber de consideración, bajo criterios de vigencia del principio de colaboración armónica y reconocimiento de la importancia de la estabilidad macroeconómica.

 

Conforme a ese mismo precedente, el primer paso para determinar si se debe cumplir con la exigencia en comento es verificar si la norma analizada ordena gasto o confiere los mencionados beneficios. La Corte observa que el PLE carece de disposiciones de ese carácter, lo que implica que la comprobación de este requisito de la legislación orgánica no es necesaria en el presente estudio.

 

Conclusión

 

65. A partir de los argumentos anteriores, la Corte concluye que el PLE cumplió con los requisitos formales para su expedición y en lo relativo a la publicidad del trámite, el cumplimiento de las condiciones que dotan de racionalidad y transparencia al trámite legislativo y los presupuestos de discusión y aprobación que hacen a ese proceso compatible con el principio democrático. Igualmente, se demostró que, debido a la materia analizada, no resultaba exigible el requisito de consulta previa.

 

Por ende, satisfecha esta etapa de análisis, la Sala asume el estudio sustantivo de proyecto de ley estatutaria y de acuerdo con la metodología de decisión expresada anteriormente.

 

SEGUNDA SECCIÓN: CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA

 

Como se expresó en el fundamento jurídico 2, el estudio material del articulado del PLE tiene dos componentes: la explicación sobre aspectos generales y transversales al Proyecto y el estudio concreto de cada una de las disposiciones que lo integran. En ese sentido, se asume por la Sala el primero de estos apartes.

 

Los principios constitucionales sobre el contenido y alcance del derecho al habeas data

 

66. El artículo 15 de la Constitución consagra el derecho al habeas data, el cual tiene dos contenidos principales: faculta a todas las personas a conocer, actualizar y rectificar la información que sobre ellas se haya recogido en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas; a la vez que somete los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos al respeto de la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. 

 

El derecho al habeas data, como lo ha definido la jurisprudencia constitucional[93], tiene carácter autónomo y diferenciable de otras garantías como el derecho a la intimidad, el cual se concentra en el reconocimiento y protección de la esfera privada del individuo y su familia frente a intromisiones indebidas o injustificadas por parte de terceros y, en particular, del Estado[94]. Sin embargo, como se verá más adelante a propósito del principio de circulación restringida, existe un vínculo estrecho entre estos dos derechos, específicamente en lo referido a la clasificación de los datos personales en razón de la validez de su circulación, en cuanto no hacen parte de la información del sujeto que conforma el contenido esencial del derecho a la intimidad.

 

67. La Corte tiene un precedente consolidado sobre el contenido y alcance del derecho al habeas data. Sin embargo, para efectos de este apartado la Sala se concentrará en las reglas generales fijadas en las sentencias C-1011 de 2008[95] y C-748 de 2011[96], mediante las cuales la Corte estudió la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria que dieron lugar a las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, respectivamente. La primera normativa regula la administración de datos personales de contenido financiero comercial y crediticio, y que se destinan al cálculo del riesgo. La segunda tiene una pretensión general de regulación sobre los diferentes escenarios de administración de datos personales, con excepción de los supuestos que la misma norma identifica[97]

 

La razón de concentrarse en ese precedente es doble: de un lado, se trata de las dos regulaciones estatutarias en materia de habeas data que han sido promulgadas en el orden jurídico colombiano y que, en buena medida, recogen los estándares sobre protección de datos personales fijados por la jurisprudencia constitucional[98]. De otro lado, porque las sucesivas decisiones de la Corte adoptadas en la materia han consolidado las reglas sistematizadas en dichos fallos.

 

68. En lo que respecta al objeto del derecho al habeas data, este se define en los datos personales que son recopilados, almacenados, tratados y distribuidos, actividades que generalmente son agrupados bajo el concepto administración de datos personales.  De antemano la Corte declara que la operación del REDAM es una modalidad de administración de datos personales, razón por lo cual le son aplicables las categorías y el ámbito de protección propio del habeas data.

 

El dato personal es aquel que contiene información sobre condiciones o cualidades de un individuo o de una persona jurídica. Es definido por el artículo 3º de la Ley 1581 de 2012 como cualquier información vinculada o que pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables. Como se observa y contrario a la percepción usual, la condición personal del dato no establece ninguna cualificación determinada sobre la validez de su circulación, sino simplemente su adscripción a una persona en particular.

 

69. La potencialidad de circular de manera compatible con la vigencia del derecho a la intimidad depende de la naturaleza del dato personal. Para ello, tanto la jurisprudencia como las normas mencionadas plantean una clasificación al respecto.

 

El ámbito en el que el derecho a la intimidad encuentra una protección reforzada es en los datos sensibles, esto es, aquellos cuya difusión afecta inequívocamente este derecho o cuyo uso indebido puede generar discriminación al referirse a información que revele el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos[99]. Esta información se identifica también con la categoría “datos privados” que asume la Ley 1266 de 2008 y que define como aquellos que son por su naturaleza íntimos y solo son relevantes para su titular.

 

Los datos sensibles o privados, de manera general, no están llamados a circular, salvo que se cumplan con los requerimientos propios de un juicio estricto de proporcionalidad. Por ende, la validez de su transmisión a terceros debe cumplir con fines constitucionalmente imperiosos y ser una medida indispensable y que resulte menos lesiva en términos de afectación de los derechos a la libertad y a la intimidad. De la misma forma, los datos en comento están sometidos a una regulación estatutaria particular que asegura su circulación excepcional y en supuestos también taxativos[100].

 

70. La siguiente categoría son los datos semiprivados. Esta información personal es aquella cuyo conocimiento y divulgación puede interesar no solo al titular del dato sino a cierto sector o grupo de personas o la sociedad en general[101]. El rasgo distintivo de esta información es que su circulación requiere el consentimiento cualificado del titular del dato, salvo en los casos en que por ministerio de la ley y cumplidas condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, se releva de ese requisito. Un ejemplo de esa información es el dato financiero, comercial y crediticio cuya administración es regulada por la Ley 1266 de 2008 y, en general, aquella información que da cuenta del cumplimiento de obligaciones[102].

 

Por último, están los datos públicos que si bien pueden ser personales son personales no pertenecen a las categorías anteriores y por mandato constitucional o legal son de libre acceso. Entre estos datos se encuentran los contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no están sometidas a reserva y los relativos al estado civil de las personas[103].

 

71. En lo que refiere a los sujetos concurren dos tipos de clasificación concurrente en la legislación estatutaria. La Ley 1581 de 2012 distingue[104] entre (i) el titular del dato personal, quien es la persona natural cuyos datos personales sean objeto de tratamiento; (ii) el encargado del tratamiento, que es la persona natural y jurídica, pública o privada, que por sí misma o en asocio de otros, realiza el tratamiento de datos personales por cuenta del responsable del tratamiento; y (iii) el responsable del tratamiento es la persona natural o jurídica, pública o privada, que por sí misma en asocio con otros, decida sobre la base de datos.

 

La Ley 1266 de 2008, en cambio, además del titular identifica: (i) la fuente de información personal, quien es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole; (ii) el operador de la información, quien es la persona, entidad u organización que recibe de la fuente datos personales sobre varios titulares de la información, los administra y los pone en conocimiento de los usuarios; y (iii) los usuarios de información, categoría que corresponde a la persona natural o jurídica que puede acceder a la información personal de uno o varios titulares de la información suministrada por el operador o por la fuente, o directamente por el titular de la información.

 

Con todo, al margen de la clasificación que se adopte, es claro que los sujetos que intervienen en el proceso de administración de datos personales deben garantizar solidariamente la eficacia de los derechos fundamentales del titular del dato, en particular los que se derivan del habeas data y la intimidad[105].

 

72. En lo que respecta al contenido y alcance del derecho al habeas data, tanto las normas estatutarias como la jurisprudencia constitucional han acogido una perspectiva de definición de los diferentes componentes del derecho a partir de principios. Por lo tanto, en esta sección la Corte recapitulará su alcance a partir de la definición de tales principios, los que, a su turno, operarán como parámetro para la validez de las reglas del PLE vinculadas a la administración de datos personales.

 

Sobre este particular es importante advertir que los principios constitucionales del habeas data tienen una función particular: servir de cuerpo común de garantías para todas las diferentes modalidades de administración de datos personales, incluso aquellas exceptuadas por las normas generales de habeas data o que, como sucede con los datos de riesgo crediticio y ahora los referidos a los deudores de alimentos, están sometidos a regulaciones especiales[106].

 

73. De acuerdo con el principio de libertad, el tratamiento del dato personal solo puede ejercerse ante el consentimiento cualificado de su titular, esto es, previo, expreso e informado. Esto salvo que concurra mandato legal o judicial que releve de esa autorización.

 

El consentimiento cualificado garantiza que el titular del dato tenga consciencia acerca de que ha autorizado el tratamiento de su información personal, la finalidad de esa administración y los mecanismos concretos que tiene a su disposición para el conocimiento, actualización y rectificación de dichos datos. En ese sentido, el principio de libertad es una expresión concreta de un concepto más amplio: la autodeterminación informática del titular[107]. Esta autodeterminación implica que el individuo pueda ejercer plenamente su autonomía en el marco de los procesos técnicos de administración de sus datos personales, de manera que tales actividades no impliquen la eliminación de la permanente potestad del titular de controlar sus datos. Esta potestad, a su turno, consiste en consentir en la administración y conocer que fueron recopilados, estar advertido de la finalidad del tratamiento, la cual no podrá ser distinta a aquella que ha sido autorizada por el titular y, como se ha indicado, contar con herramientas efectivas para su conocimiento, actualización y rectificación.

 

El principio de libertad también implica el deber correlativo de quienes participan en la administración de datos de garantizar la autodeterminación informática del titular. En particular, (i) el responsable del tratamiento debe garantizar que se cuenta con la autorización del titular y que la misma cumpla con los atributos de cualificación antes explicados; y (ii) el encargado del tratamiento y los usuarios del dato personal deben administrar los datos en el ámbito preciso de la autorización dada por el titular o las finalidades que hayan sido definidas en el marco de la autorización por mandato legal, según el caso.

 

74. La autorización del titular puede ser válidamente exceptuada por un mandato legal. Con todo, debe partirse de la base de que el artículo 15 de la Constitución estipula a la libertad como uno de los aspectos centrales para la validez de la administración de datos. Esto significa que la regla general y prevalente es que el tratamiento del dato está sujeto a la autorización cualificada de su titular. La opción de que por ministerio de la ley se exceptúe ese requisito es excepcional, debe responder a un principio de razón suficiente, mostrarse proporcionada, así como tener condiciones de claridad y precisión[108]. Así, la excepción de la autorización para el tratamiento debe estar dirigida al cumplimiento de fines constitucionalmente importantes y ser necesaria para su satisfacción. Igualmente, como se explicará a propósito de los principios de proporcionalidad y finalidad, los supuestos exceptivos deberán circunscribirse a aquellos en donde la autorización se muestre como una carga desproporcionada o irrazonable, en términos del objetivo de la recopilación de la información personal.

 

75. El principio de finalidad impone el deber de que el tratamiento de los datos personales cumpla un objetivo constitucionalmente legítimo y que sea conocido por el titular al momento de la autorización, precisamente con el fin de que consienta sobre la recopilación del dato para tales fines. Ese objetivo, en consecuencia, debe estar necesariamente vinculado con el ámbito delimitado por la autorización del titular o la prescripción legal que la releva.

 

Este principio conlleva, a su turno, que la finalidad esté definida bajo condiciones de transparencia y temporalidad, tanto para el titular del dato como para el encargado del tratamiento, los responsables y los usuarios de esa información. Igualmente, debe existir identidad entre los objetivos materia de autorización o mandato legal para el tratamiento y los fines que efectivamente cumpla la gestión del dato personal. Así, en caso de que la finalidad exceda la autorización o la previsión legal supletoria, se está ante un abuso del poder informático[109] y, con ello, ante la vulneración del derecho al habeas data[110].

 

76. El principio de calidad o de veracidad impone la necesidad de que la información personal contenida en bases de datos sea cierta, completa y actualizada. Por ende, se vulnera el derecho al habeas data cuando los registros no responden a la realidad, están fraccionados o no concuerdan con las actuales condiciones del sujeto concernido. La vigencia de este principio, como es sencillo observar, guarda una estrecha relación con la eficacia de las potestades de conocimiento y actualización del dato personal, que integran el núcleo esencial del derecho al habeas data.

 

77. De acuerdo con el principio de necesidad, la actividad de recopilación y tratamiento de datos personales debe restringirse a aquella información indispensable para el cumplimiento de la finalidad para la cual se ha constituido la base de datos y que está cobijada por la respectiva autorización o mandato legal supletorio. Como se expresa por la jurisprudencia constitucional, de este principio se derivan dos reglas definidas: (i) está constitucionalmente prohibido el tratamiento de información personal que no guarde una relación estrecha con el objetivo de la base de datos; y (ii) cada base de datos debe identificar de manera clara, expresa y suficiente, cuál es el propósito de la recolección y tratamiento de la información personal[111]. Consecuencia de lo anterior es el principio de utilidad, que obliga a que el tratamiento recaiga exclusivamente respecto de aquellos datos personales que cumplan una función discernible para los propósitos de la base de datos.

 

78. El principio de transparencia o de libertad de acceso al titular exige que el sujeto concernido tenga la posibilidad de conocer en cualquier momento y sin restricción alguna la ubicación y uso de sus datos personales objeto de tratamiento en una base de datos.

 

Sobre el particular es importante resaltar que la autorización que confiere el titular o la habilitación legal supletoria, en los términos antes señalados, se restringe al permiso para el tratamiento de la información, pero en ningún caso involucra un acto de transferencia incondicional del dato personal. Por ende, el titular tiene una potestad jurídica amplia para acceder a su propia información, de modo que las barreras injustificadas a ese acceso y que supongan una suerte de propiedad del responsable o del encargado del tratamiento sobre el dato, conforman evidentes infracciones del derecho al habeas data.

 

79. El principio de acceso o circulación restringida confiere al titular del dato la garantía de que el tratamiento de su información personal y la transmisión de datos a los usuarios solo se realizará para los propósitos de la base de datos y que han sido objeto de autorización o mandato legal o judicial excepcional. En los términos de la Ley 1581 de 2012, este principio significa que la administración de datos personales se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos, de las disposiciones estatutarias y de los principios de la administración de datos personales, especialmente de los principios de temporalidad de la información y la finalidad del banco de datos. Esta restricción implica la prohibición del tratamiento indiscriminado de datos personales.

 

80. El principio de incorporación impone al responsable del tratamiento la obligación de registrar en la base de datos toda aquella información del sujeto concernido que involucre una consecuencia favorable para él. Como se observa, esta garantía guarda una relación intrínseca con el principio de calidad y veracidad. Para efectos del presente análisis debe resaltarse que en aquellos eventos en que la inclusión de la información personal en la base de datos implica consecuencias desfavorables para su titular, el responsable y el encargado del tratamiento tienen la obligación de actualizar esa información con los datos que den cuenta de comportamientos que incidan en la aplicación de esas consecuencias[112]

 

Con todo, el principio de incorporación tiene un sentido amplio, que se relaciona con lo que la jurisprudencia constitucional denomina habeas data aditivo. Este consiste en el derecho que tienen las personas a que sus datos personales sean incluidos en bases de datos, cuando esta acción les irrogue beneficios específicos, como sucede por ejemplo con el tratamiento de datos para programas sociales del Estado[113].

 

81. El principio de temporalidad obliga a que el tratamiento de los datos personales permanezca únicamente por el tiempo necesario para el cumplimiento de los fines de la base de datos. De lo contrario, se configuraría un escenario de administración abusiva de los datos personales que también contradice el contenido de los principios de finalidad y necesidad, al permitirse dicho tratamiento más allá del lapso en que resulta pertinente y necesario para la satisfacción de los derechos o bienes con significación constitucional cuya satisfacción depende del uso de los datos personales respectivos. 

 

Una consecuencia del principio de temporalidad es la caducidad del dato desfavorable. La Corte, de manera consonante como lo ha planteado el derecho comparado[114] y la jurisprudencia internacional[115], concluye que la permanencia indefinida de los datos personales que imponen consecuencias desfavorables para su titular es una forma abusiva y desproporcionada de tratamiento de esos datos. Por ello, en relación con el dato negativo, es necesario predicar el derecho al olvido, consistente en la garantía para el sujeto concernido que los datos en mención serán removidos de la base de datos y, en consecuencia, excluidos del tratamiento, dentro un plazo razonable y compatible con la necesidad del recaudo de la información.

 

Este derecho implica, adicionalmente, que la regulación del funcionamiento de las bases de datos determine un plazo definido y razonable de caducidad del dato desfavorable y al margen de que se haya cumplido o no la condición sustantiva para su remoción. Así por ejemplo, tratándose de la administración de datos personales de contenido financiero, comercial y crediticio, la Corte determinó que las normas estatutarias respectivas debían contemplar un plazo máximo de permanencia de la información negativa del deudor, incluso en aquellos en que la obligación insoluta prescribiera, puesto que el paso del tiempo hacía irrelevante ese dato para el cálculo del riesgo crediticio. Por ende, la inclusión intemporal de datos personales desfavorables para su titular vulneraba el derecho al habeas data[116]

 

Similar consideración fue planteada en la Sentencia C-1066 de 2002[117] que declaró la exequibilidad condicionada de una norma del Código Disciplinario Único en el entendido de que en las certificaciones sobre antecedentes disciplinarios solo podrían incluir las providencias ejecutoriadas dentro de los cinco años anteriores y, en todo caso, aquellas referidas a sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes en dicho momento. Para llegar a esta conclusión, este Tribunal sostuvo que el carácter intemporal de tales registros resultaba desproporcionado y contrario al derecho al olvido en los términos explicados.

 

82. El principio de integridad obliga a tratar los datos personales en forma completa, es decir, que se integre toda aquella información relevante para el cumplimiento de los fines la administración del dato personal. Por ende, está proscrita la recopilación y gestión de datos que sea parcial, incompleta o fragmentada. Este principio, junto con las garantías de veracidad, incorporación y finalidad, compromete al responsable y al encargado del tratamiento en la inclusión de la información que dé una debida cuenta del estatus cierto de su titular y de cara a los objetivos de la base de datos. De manera similar, la prohibición del tratamiento fraccionado de los datos personales confiere soporte al principio de individualidad conforme al cual es una conducta vulneratoria del derecho al habeas data la recopilación destinada al cruce de datos, fundada en la acumulación de informaciones provenientes de distintas bases de datos con fines distintos a los que fueron objeto de autorización del titular o dispensa legal o judicial.

 

83. El principio de seguridad impone al encargado, al responsable y al usuario del dato personal objeto de tratamiento la adopción de medidas técnicas y tecnológicas para evitar su acceso o circulación indiscriminada o diferente a las finalidades para las cuales se recopiló la información, así como su adulteración o pérdida.

 

84. El principio de confidencialidad, como lo describe la Ley 1581 de 2012, implica el deber de todas las personas involucradas en el tratamiento del dato personal que no sea información pública de garantizar la reserva de la información, incluso después de finalizada la relación con alguna de las labores que comprende el tratamiento. Así, solo podrán realizar el suministro o comunicación de datos personales a partir de una norma legal que así lo autorice, para una actividad objeto de autorización y bajo la garantía del derecho al habeas data.

 

85. El principio de legalidad impone el natural deber que las tareas propias del tratamiento de datos personales se realicen con sujeción a las disposiciones constitucionales y legales y, en particular, otorgándose plena eficacia a los derechos fundamentales. De allí que la Corte haya planteado la posibilidad de identificar otros principios que, si bien no tienen consagración legal expresa, se derivan directamente de la Constitución. Así, concurre con: (i) la prohibición de discriminación por las informaciones recaudadas en las bases de datos; (ii) el principio de interpretación integral de los derechos constitucionales y (ii) la obligación de indemnizar los perjuicios causados por las posibles fallas en el proceso de administración de datos.

 

86. Como se observa, los principios anteriormente sintetizados conforman un cuerpo normativo robusto, del cual se derivan diferentes prerrogativas para el titular del dato personal, así como deberes correlativos para los responsables y encargados del tratamiento al igual que para los usuarios de esa información. Por ende, al momento de estudiar la constitucionalidad de las diferentes disposiciones del PLE la Corte deberá verificar su compatibilidad con dichos principios.

 

Los alimentos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración de jurisprudencia

 

87. El régimen legal de los alimentos está definido, principalmente, en el Código Civil, en el cual se prevén la mayoría de sus elementos. Los alimentos involucran un derecho, desde la perspectiva de su destinatario y titular, que corresponde al alimentario; una obligación para el responsable de asegurarlos, que corresponde al alimentante; y en algunos casos se fijan como una sanción por el incumplimiento de obligaciones[118].

 

El derecho de alimentos ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como el que “le asiste a una persona para reclamar de quien está obligado legalmente a darlos, lo necesario para su subsistencia cuando no está en capacidad de procurársela por sus propios medios”[119]. En ese sentido, el artículo 24 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y la Adolescencia, luego de referir el derecho a los alimentos de los niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) precisa que este abarca: “lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido, asistencia médica, recreación, educación o instrucción y, en general, todo lo que es necesario para el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. Los alimentos comprenden la obligación de proporcionar a la madre los gastos de embarazo y parto.” De manera correlativa, la obligación alimentaria es aquella que la ley impone a una persona “(…) que debe sacrificar parte de su propiedad con el fin de garantizar la supervivencia y desarrollo del acreedor de los alimentos, y tiene su sustento en el deber de solidaridad que une a los miembros más cercanos de una familia.”[120]

 

El derecho de alimentos entendido como la potestad radicada, en virtud de la ley, en cabeza de una persona para exigir de otra los recursos necesarios para asegurar su subsistencia ante la imposibilidad de proveerse esos medios por sí mismo está fundado, principalmente, en el deber de solidaridad que se predica de los miembros de la familia, y responde a las condiciones de los extremos de la relación. De un lado, están regidos por el principio de necesidad del titular del derecho, en la medida en que este no cuente con las condiciones para garantizar su subsistencia de manera autónoma. De otro lado, también atienden a la capacidad económica del alimentante, pues de acuerdo con el artículo 419 del Código Civil la tasación de la obligación debe considerar las circunstancias del deudor. En ese sentido, la observancia de la obligación alimentaria no puede implicar el sacrificio de la propia existencia o de la dignidad humana[121].

 

88. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la obligación alimentaria no difiere de las demás obligaciones civiles, en tanto supone “la existencia de una norma jurídica y una situación de hecho, contemplada en ella como supuesto capaz de generar consecuencias en derecho[122]. Con todo, la particularidad de esta obligación se deriva de su estrecha relación con los principios constitucionales. Lo anterior, por cuanto: (i) está dirigida a preservar la vida en condiciones dignas del alimentario y, por lo tanto, se relaciona con todos sus derechos fundamentales; (ii) se erige en la solidaridad como sustento de la organización estatal, uno de los principales deberes del ciudadano y principio rector de las relaciones filiales -artículos 1º y 95.2 superiores-; (iii) obedece al principio de equidad; (iv) ampara a la familia como institución básica de la sociedad y responde al deber constitucional de los padres de sostener y educar a sus hijos mientras sean menores de edad o tengan impedimentos para cubrir sus necesidades básicas –artículos 5º y 42 de la Carta Política-; y (v) materializa el interés superior de los NNA y la especial protección de las personas en situación de debilidad manifiesta –artículos 13 y 44 superiores-. En efecto, la relevancia constitucional de la obligación alimentaria se refuerza cuando el alimentario es menor de edad, al punto que en relación con estos sujetos se trata de un derecho fundamental autónomo.

 

En consecuencia, a pesar de que la regulación de la obligación alimentaria esté definida principalmente por el derecho civil, no se erige en el ordenamiento jurídico como una obligación ordinaria y su diseño no se ajusta a las lógicas de la autonomía de la voluntad privada. Por el contrario, el alcance y la observancia de la obligación alimentaria tiene hondas repercusiones con respecto a los derechos fundamentales de las partes de la relación, especialmente del alimentario, y al generarse principalmente en el marco de las relaciones filiales sus efectos trascienden a los individuos e involucran a la sociedad en su conjunto. En consecuencia, el régimen de alimentos cuenta con fuertes restricciones normativas, mecanismos de protección y sus elementos han evolucionado de la mano de la concepción constitucional de la familia.

 

89. El artículo 411 del Código Civil inicialmente definió los titulares del derecho con criterios restrictivos y discriminatorios sobre la naturaleza del vínculo y el concepto de familia. Sin embargo, las restricciones originales se modificaron con los cambios normativos dirigidos a igualar los diferentes tipos de familia[123] y la jurisprudencia ha precisado que de acuerdo con lo previsto en el artículo 42 de la Carta Política: “(…) están derogadas, para efectos de los alimentos, las distinciones entre legítimo, natural y adoptivo, pues todos los ascendientes o descendientes se encuentran en condiciones de igualdad para efectos del derecho de alimentos.”[124] En consecuencia, actualmente son titulares del derecho de alimentos: el cónyuge o compañero permanente[125], los ascendientes, los descendientes, los hermanos legítimos y el donante de donación cuantiosa si no la hubiere rescindido o revocado. Adicionalmente, el artículo 427 del Código Civil precisa que mediante testamento o donación también pueden efectuarse asignaciones alimentarias. En atención a estas fuentes de la obligación, se ha precisado que los alimentos pueden dividirse en legales y voluntarios. Los primeros, derivados de la ley, que impone directamente la obligación y define su alcance, y los segundos originados en un acuerdo entre las partes o la decisión unilateral del alimentante. 

         

90. La legislación también clasificó los alimentos en necesarios, congruos, y provisionales. Los primeros corresponden a los recursos que cubren las necesidades básicas y, por lo tanto, los que bastan “(…) para sustentar la vida[126]. Los segundos superan la noción de la simple subsistencia y se cualifican en tanto toman como referente el contexto socioeconómico, por lo tanto, son los requeridos para “subsistir modestamente de un modo correspondiente a su posición social.”[127] Los terceros, son los causados por orden judicial o administrativa de forma transitoria mientras se define la existencia de la obligación[128] o su alcance[129].

 

En concordancia con la clasificación descrita, la normativa diferenció el alcance de la obligación alimentaria de cara a los sujetos. En concreto, bajo el marco normativo actual a la mayoría de los titulares del derecho se les deben alimentos congruos y con respecto a los hermanos legítimos y los alimentarios que hayan incurrido en injuria grave contra el alimentante la obligación comprende únicamente los alimentos necesarios[130]. En relación con estas distinciones, la Corte precisó que se trata de un diseño que se inscribe en el margen de configuración del Legislador y que también responde a principios constitucionales, pues los alimentos congruos los otorgó en relación con las personas que son más cercanas al alimentante en términos de parentesco o vínculo civil y, por lo tanto, con respecto a las que se predica un mayor nivel de solidaridad. Por su parte, la previsión de alimentos congruos al donante está fundada en razones de equidad[131].

 

91. Finalmente, es necesario destacar que con respecto a la obligación alimentaria el ordenamiento jurídico prevé una serie de instrumentos para lograr su materialización y cumplimiento. En efecto, en la medida en que la obligación asegura la vida en condiciones dignas de sujetos de especial protección constitucional o que se encuentran en circunstancias físicas o materiales que les impiden satisfacer autónomamente sus necesidades, se establecen diferentes mecanismos para lograr el cumplimiento de la obligación. En concreto, se prevén procedimientos para la fijación del alcance de la obligación, el requerimiento del cumplimiento ante el defensor de familia o el comisario de familia, la conciliación, el cobro ejecutivo de la obligación y la configuración de un tipo penal específico que sanciona la inasistencia alimentaria.

 

Los mecanismos dirigidos a definir y lograr la materialización de la obligación alimentaria han sido considerados como instrumentos que materializan y protegen importantes principios constitucionales. Por ejemplo, con respecto al delito por inasistencia alimentaria, la Corte destacó el principio de solidaridad como elemento fundante del Estado y como un deber de los particulares, que se ubica primigeniamente en la familia. Por lo tanto, la tipificación de la conducta omisiva en relación con la obligación de alimentos protege el bien jurídico de la familia, pues “a pesar de que dicha obligación se traduce, finalmente, en una suma de dinero, no se castiga a quien la incumple, por defraudar el patrimonio ajeno, sino por faltar a un deber nacido del vínculo de parentesco o matrimonio, y poner en peligro la estabilidad de la familia y la subsistencia del beneficiario.”[132]

 

De acuerdo con lo expuesto, se advierte que el derecho de alimentos tiene una importante relación con los principios constitucionales, y por lo tanto, su previsión, diseño y elementos se han examinado y definido desde la perspectiva constitucional. En efecto, como se describió previamente la definición de los titulares del derecho, el alcance de la obligación, las fuentes de la obligación alimentaria[133], la tipología de los alimentos, el momento en el que se causa el derecho[134] y la relevancia de los mecanismos para reclamar la protección de la obligación de alimentos han sido examinados bajo una especial consideración de los importantes bienes jurídicos que ampara la obligación alimentaria y los principios constitucionales que la sustentan.

 

Explicado lo anterior y en razón a que varias de las disposiciones que se analizarán posteriormente aparentemente consagran inhabilidades, la Sala entra a estudiar dicho concepto.

 

 

El derecho de alimentos y la protección de los niños, niñas y adolescentes

 

92. Tal y como se explicó previamente, uno de los elementos determinantes del derecho de alimentos corresponde a la necesidad del titular, en la medida en que no está en capacidad de procurar su subsistencia por sus propios medios. En consecuencia, los principales titulares del derecho son los niños, niñas y adolescentes, en relación con quienes el derecho a percibir alimentos es un derecho fundamental autónomo. Esta naturaleza obedece: (i) al carácter prevalente de sus derechos; (ii) su consideración como sujetos de especial protección, dadas las condiciones de vulnerabilidad derivadas de: “el proceso de maduración físico, intelectual y ético en el que se encuentran, aún no concluido”[135]; y (iii) la relevancia del derecho de alimentos para garantizar su desarrollo armónico e integral.

 

93. En primer lugar, el artículo 44 de la Carta Política señala, a título enunciativo, un catálogo de derechos fundamentales de los menores de edad y establece su prevalencia sobre los derechos de los demás, la cual implica […] que la satisfacción de sus derechos e intereses, debe constituir el objetivo primario de toda actuación (oficial o privada) que les concierna”[136]. De manera correlativa, resalta la protección de la cual deben ser objeto y el compromiso irrefutable de la familia, la sociedad y del Estado de asistirlos y protegerlos con el fin de garantizarles su desarrollo armónico e integral y el efectivo ejercicio de sus derechos.

 

En ese mismo sentido, Colombia ha suscrito múltiples instrumentos internacionales que establecen un estándar de protección mayor a los NNA. Entre estos se encuentran la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989[137] y sus Protocolos facultativos, la Declaración Universal de Derechos Humanos[138], la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[139], el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966[140],  la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969[141], el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[142]

 

94. En segundo lugar, el derecho a la alimentación adecuada es un componente esencial para lograr un nivel de vida adecuado[143], un derecho inalienable de todas las personas íntimamente relacionado con la dignidad humana[144], y que se cualifica y tiene una protección especial cuando los titulares son los menores de edad por el interés superior de sus derechos[145]. En relación con la alimentación adecuada la Observación General número 7, sobre la realización de los derechos del niño en la primera infancia, resaltó que:

 

“La malnutrición y las enfermedades prevenibles continúan siendo los obstáculos principales para la realización de los derechos en la primera infancia. Garantizar la supervivencia y la salud física son prioridades, pero se recuerda a los Estados Partes que el artículo 6 engloba todos los aspectos del desarrollo, y que la salud y el bienestar psicosocial del niño pequeño son, en muchos aspectos, interdependientes. Ambos pueden correr peligro por condiciones de vida adversas, negligencia, trato insensible o abusivo y escasas oportunidades de realización personal.”

 

95. En tercer lugar, el derecho de alimentos de los menores de edad es un presupuesto para la materialización de otros derechos fundamentales, en ese sentido también ostenta un carácter prevalente, y por lo tanto genera deberes concretos de asistencia y protección por parte de la familia, la sociedad y el Estado. La interdependencia entre el derecho alimentos y los otros derechos fundamentales se evidencia con nitidez en la definición prevista en el Código de la Infancia y Adolescencia, en la medida en que precisa que hace referencia a todo lo necesario para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes[146]. Esta definición supera un concepto de simple subsistencia por cuanto comprende la alimentación, pero no se agota en ella, sino que incluye los elementos para el desarrollo holístico a través de la garantía de la salud, la vivienda, la educación, la cultura, la recreación, entre otros.

 

Con base en los elementos anotados, esta Corporación ha precisado que cuando el derecho de alimentos se refiere a los niños, niñas y adolescentes:

 

“(…) participa del carácter prevalente atribuible a todos los derechos de los menores y que se reafirma en el hecho mismo de que con su ejercicio se logra satisfacer y garantizar otros derechos de rango fundamental, tales como la salud, la educación, la integridad física, entre otros (…)”[147]

 

Asimismo, con fundamento en el rol de los alimentos en el desarrollo integral de los NNA, la Corte ha señalado que la obligación de alimentos:

 

“(…) exige por parte del alimentante o persona obligada a darlos, generalmente los padres, una gran responsabilidad constitucional y legal, en tanto se encuentran en juego principios, valores y derechos fundamentales, puesto que este derecho es indispensable y esencial para el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes, los cuales se hallan inhabilitados para proveer su propio sostenimiento y se encuentran en una situación de indefensión y vulnerabilidad por ser menores de edad o por otras razones señaladas por el legislador. En efecto, así como los padres tienen derecho a decidir libre y responsablemente el número de hijos que desean tener, consecuentemente les asiste la obligación de cuidarlos, sostenerlos y alimentarlos desde su concepción, durante el embarazo y parto, y mientras sean menores de edad, con el fin de garantizarles una vida digna y el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales.”[148]

 

96. En concordancia con la relevancia de la obligación alimentaria para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, tanto los instrumentos internacionales como el ordenamiento interno hacen énfasis en la observancia de la obligación mediante la definición de los responsables y de los deberes que acarrea, y el desarrollo de los mecanismos dirigidos a asegurar su cumplimiento. En ese sentido, los artículos 3º, 4º y 5º de la Convención sobre los Derechos del Niño[149] destacan la necesidad de: (i) desarrollar medidas especiales de protección y asistencia que garanticen la efectividad de los derechos; (ii) enfatizar en los deberes de los padres, tutores y otras personas responsables en la protección de los niños; (iii) adoptar medidas legislativas y administrativas adecuadas que aseguren la observancia de los deberes de los obligados; y (iv) respetar las responsabilidades, los derechos y los deberes de los padres u obligados con la garantía de los derechos de los menores de edad.

 

Como quiera que la inobservancia de la obligación alimentaria transgrede un amplio catálogo de derechos fundamentales de los menores de edad e impacta en  su desarrollo físico, psicológico, espiritual, moral, cultural y social, todos estos necesarios para su desarrollo integral, los mecanismos dirigidos a lograr el cumplimiento de esa obligación tienen un papel trascendental para la protección del interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En consecuencia, el Estado debe prever las herramientas que aseguren la observancia de los deberes por parte de los obligados y, en todo caso, concurrir en la debida protección cuando los responsables incumplan sus obligaciones.

 

97. Finalmente, como consecuencia lógica del alcance e impacto de la obligación alimentaria su incumplimiento, en muchos casos, contribuye a fenómenos de graves violaciones de los derechos fundamentales como situaciones de desnutrición[150], desescolarización[151], trabajo infantil[152], explotación  sexual[153], situación de calle[154], entre otros. Por lo tanto, el examen de instrumentos dirigidos a lograr la observancia de la obligación de alimentos es un asunto que requiere una mirada integral en la que se considere no sólo el cumplimiento de un deber de carácter civil, fundado en la relación filial, sino los efectos concretos que la debida observancia de estos deberes acarrean en el desarrollo de la vida en condiciones dignas de los niños, niñas y adolescentes.

 

La tipología de las inhabilidades en el orden constitucional

 

98. Los artículos 1º, 40, 123 y 209 de la Constitución, entre otros, establecen que la función pública está al servicio de los intereses generales. En ese sentido, el desempeño y acceso a cargos o funciones públicas tiene como objetivo garantizar el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

 

Sin embargo, el derecho de ingreso a la función pública no tiene un carácter absoluto, debido a que está condicionado al cumplimiento de requisitos consagrados por la Constitución y la ley. El establecimiento de condiciones tiene como objetivo garantizar el interés general, la igualdad de oportunidades y los principios de la función pública. Dentro de las mencionadas circunstancias se encuentran las inhabilidades, que son aquellas reglas y exigencias que deben observarse para el acceso y ejercicio de funciones públicas[155].

 

99. La inhabilidad es definida como un defecto o un impedimento de una persona para obtener o ejercer un cargo público. En ese sentido, esta Corporación ha determinado que una “inhabilidad es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo en que concurre acceder a un cargo público.” [156] Respecto a su finalidad, la jurisprudencia ha determinado que es:

 

“preservar la pulcritud de la administración pública, garantizar que los servidores públicos sean ciudadanos de comportamiento ejemplar y evitar que sus intereses personales se involucren en el manejo de los asuntos comunitarios, comprometiendo la imparcialidad, moralidad, igualdad y eficiencia de la Administración.”[157]

 

Por lo tanto, las inhabilidades son circunstancias fácticas que impiden a una persona ejercer un cargo público, cuyos objetivos son (i) garantizar que el comportamiento de las personas que ejercen funciones públicas esté apegado al orden jurídico; y (ii) evitar que los conflictos de intereses privados de las personas que ocupan cargos públicos tengan un impacto en el ejercicio de sus funciones.

 

100. La jurisprudencia de la Corte Constitucional[158] y del Consejo de Estado[159] ha señalado que las inhabilidades pueden categorizarse por (i) el estatuto que las consagra (constitucionales o legales); (ii) su carácter (sancionatorio o preventivo); (iii) el momento en que se producen (previas o sobrevinientes); (iv) su duración (temporal o permanente); y (v) su campo de aplicación (generales o específicas). Estas características no son excluyentes entre sí sino que, por el contrario, pueden converger entre ellas. No obstante, teniendo en cuenta el análisis realizado en esta providencia, solo se estudiarán las inhabilidades constitucionales, legales, sancionatorias y preventivas.

 

101. Una inhabilidad es de origen constitucional cuando está establecida directamente en el texto de la Carta Política[160]. Por ejemplo, el artículo 197 de la Constitución establece una serie de circunstancias en las que no pueden incurrir las personas que buscan ocupar la Presidencia de la República. Por lo tanto, cuando las inhabilidades son de rango constitucional estas no pueden ser modificadas por el legislador[161] para ampliarlas, ni para reducirlas en sus componentes y sus efectos[162][163], debido a que el Legislador ordinario no es competente para modificar lo establecido por el Constituyente.

 

102. Una inhabilidad es de origen legal cuando, al no existir una norma de rango constitucional que regule la materia, es creada por el Legislador en ejercicio de su margen amplio de configuración normativa[164]. Por ejemplo, el numeral cuarto del artículo 38 del Código Disciplinario Único[165] establece que una persona que haya sido declarada responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. De este modo, en ejercicio de su facultad discrecional, el Legislador impone una sanción adicional de origen legal a las personas que han sido condenadas fiscalmente.

 

No obstante, esta Corporación[166] ha establecido que el ejercicio del margen de apreciación del Legislador para crear o modificar inhabilidades (i) no puede cambiar las condiciones establecidas por el Constituyente[167]; y (ii) debe ser ejercido de manera razonable y proporcional, de tal forma que no desconozca los principios, valores y derechos consagrados en la Carta Política.[168] Por lo tanto, si bien el Legislador tiene amplia potestad de configuración normativa para limitar el acceso a la función pública, esta facultad está limitada por aspectos competenciales y por la observancia de los principios de proporcionalidad y de razonabilidad. A su vez, respecto a la aplicación de estos principios la Corte se ha pronunciado en diversas oportunidades.

 

103. La Sentencia C-651 de 2006[169] analizó una demanda de constitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 60 de la Ley 610 de 2000. Esta norma impone a los representantes legales así como a los nominadores y demás funcionarios competentes, abstenerse de dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con el Estado a quienes aparezcan reportados en el boletín de responsables fiscales. En el escrito de la demanda el peticionario afirmó que esta norma violaba el derecho al trabajo y de acceso a cargos públicos. Por lo tanto, la Corte debió determinar la proporcionalidad de la inhabilidad para ejercer cargos públicos por parte de las personas reportadas en ese boletín.

 

En su análisis la Corte reiteró que el Congreso puede establecer requisitos y condiciones que limiten el derecho a ingresar a la función pública. No obstante, afirmó que el Legislador debe adelantar esa actividad con observancia del derecho a la igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder a las dignidades y empleos que el Estado ofrece. De este modo, señaló que los límites establecidos por las inhabilidades deben perseguir la realización de los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y moralidad que orientan la actividad de la administración pública.

 

Asimismo, afirmó que la distinción entre las personas que aparecen en el boletín de responsables fiscales y quienes no registran es adecuada, necesaria y proporcional. En ese sentido, resaltó que la medida es adecuada para el fin propuesto porque defiende el interés general representado por la necesidad de vincular con el Estado a personas que actúen en favor del patrimonio público. Asimismo, resaltó que la disposición es necesaria porque provee al Estado un medio idóneo y eficaz para cobrar el pago de las obligaciones a su favor. Finalmente, determinó que la medida es proporcional porque protege principios como los de prevalencia del interés general, imparcialidad, moralidad, entre otros.

 

Por otro lado, la sentencia determinó que la norma tampoco violaba el derecho al trabajo en la medida en que la vinculación con el Estado no es un derecho absoluto sino que “se encuentra relativizado por las condiciones y requisitos que el legislador puede imponer legítimamente para proteger principios constitucionalmente validos”[170]. Por lo tanto, concluyó que si bien los derechos al trabajo y al acceso al ejercicio de funciones públicas pueden entrar en tensión, en este caso la restricción era razonable, proporcional y necesaria para garantizar la vigencia de los principios de moralidad y prevalencia del interés general.

 

Por lo tanto, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de obligaciones fiscales es una razón legítima para limitar el acceso a cargos públicos, puesto que es una medida que defiende el interés general a través de un medio razonable y proporcional.

 

104. Más recientemente, en la Sentencia C-393 de 2019[171] este Tribunal resolvió una demanda presentada en contra del literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Esta norma impide que sea elegido como personero municipal quien, durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración o haya celebrado contratos de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Por lo tanto, la Corte se pronunció sobre la admisibilidad de esta restricción y, particularmente, analizó su razonabilidad y proporcionalidad.

 

La Corte determinó que debía resolver el caso mediante un juicio de razonabilidad de nivel intermedio, por cuanto a pesar de que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para limitar el acceso a la función pública, “la inhabilidad dispuesta en la disposición demandada genera, por lo menos prima facie, una restricción en el derecho de acceso a cargos públicos que de acuerdo con el demandante y algunos intervinientes, podría carecer de utilidad.”[172]

 

En el análisis de la norma, este Tribunal consideró que la inhabilidad es razonable porque “(i) no está proscrita, ya que no modifica ni altera el alcance y los límites de las inhabilidades fijadas directamente por la Carta Política; y (ii) persigue finalidades específicas que son constitucionalmente legítimas e importantes.”[173]

 

105. Por otro lado, resaltó que la inhabilidad es proporcional porque es una intervención adecuada en el derecho de acceso al cargo de personero municipal. De este modo, afirmó que esta contribuye efectivamente a salvaguardar el principio de igualdad de oportunidades en la elección de este cargo y restringe la posibilidad de que contratistas, en razón a su cercanía con la administración, puedan obtener ventajas en el proceso de elección al cargo al que se presentan. Asimismo, afirmó que la inhabilidad es un medio efectivamente conducente porque “contribuye efectivamente a evitar una confusión entre los intereses privados y públicos del individuo que aspira a ser personero municipal”[174].

 

Por lo tanto, la Corte declaró exequible la norma al concluir que la restricción impuesta por la norma es razonable en la medida en que persigue finalidades constitucionalmente legítimas e importantes porque evita una confusión entre intereses públicos y privados, a la vez que protege el principio de igualdad de oportunidades en la elección del personero municipal.

 

106. Las inhabilidades de carácter preventivo son aquellas “relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones.”[175] De este modo, estas persiguen salvaguardar el interés general limitando el ejercicio de funciones públicas a personas inmersas en diversas circunstancias no derivadas de una sanción.

 

Así, el artículo 240 de la Carta establece que no podrán ser elegidos magistrados de la Corte Constitucional quienes durante el año anterior a la elección se hayan desempeñado como ministros del despacho o magistrados de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado. En este tipo de inhabilidades la circunstancia fáctica que constituye un impedimento para ejercer una función no se deriva de un juicio de desvalor, sino de un atributo personal que eventualmente podría poner en riesgo el ejercicio adecuado de la función pública.

 

El Consejo de Estado ha justificado la importancia de este tipo de medidas en varias ocasiones. En una ocasión, analizó la inhabilidad para ser congresista consagrada en el numeral tercero del artículo 179 de la Constitución, según la cual no pueden ser miembros de este cuerpo colectivo quienes hayan intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas dentro de los seis meses anteriores a la elección. En ese sentido, afirmó que esta inhabilidad:

 

“[se] encuentra fundada en la necesidad de prevenir y erradicar factores que puedan alterar o desequilibrar indebidamente los resultados de las elecciones, con ruptura del principio de igualdad (art. 13 C.P.) y violación del derecho fundamental a participar en la conformación del poder político (art. 40 C.P.), toda vez que los candidatos que se encuentran en dichas circunstancias adquieren una ventaja no justificada frente al candidato común y corriente, derivada de su proximidad con el poder y con el tesoro público, esto es, de su cercanía con la capacidad a nombre del Estado para actuar en la comunidad, de manera que se creen a su favor unas condiciones que influyen en forma necesaria en la intención del votante y, por ende, que resultan determinantes para su elección.”[176]

 

Por otro lado, examinó la inhabilidad establecida en el artículo 126 de la Constitución, de conformidad con la cual los servidores públicos no pueden en ejercicio de sus funciones nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.  En su análisis resaltó que:

 

“con el fin de evitar que el ingreso al servicio público pueda originarse en consideraciones distintas a los méritos y calidades personales y profesionales de los aspirantes, algunos preceptos Constitucionales y legales prohíben a los servidores públicos designar bien sea de manera general o para el ámbito territorial de su jurisdicción a personas con las cuales se tienen cierto tipo de vínculos familiares.”

 

Por lo tanto, este tipo de inhabilidades no busca castigar a los ciudadanos que incurren en conductas prohibidas, sino que pretende garantizar la transparencia en el ejercicio del servicio público previniendo que personas inmersas en conflictos de intereses accedan a él.

 

107. En conclusión y a partir de los argumentos anteriores, se advierte que las inhabilidades tienen diversas características y responden a criterios constitucionales, legales, sancionatorios y preventivos de estas. Las primeras se refieren a aquellas consignadas directamente en el texto de la Constitución, de manera que no pueden ser ni ampliadas ni restringidas por el Legislador ordinario. Las segundas se distinguen por haber sido creadas por el Legislador en ejercicio de su amplio marco de valoración. Sin embargo, esta facultad no es ilimitada porque no puede modificar las inhabilidades establecidas en la Carta Política y debe ejercerse de forma que respete los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Las terceras se caracterizan por ser consecuencia de una sanción o juicio de desvalor establecido por la realización de una conducta antijurídica. Las últimas se derivan de circunstancias fácticas que, a pesar de no ser contrarias a derecho, podrían eventualmente poner en duda el buen ejercicio de la función pública.

 

El enfoque de género en el examen de los mecanismos para el cumplimiento de la obligación alimentaria[177]

 

108. Los artículos 1º y 2º de la Carta establecen que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto a la dignidad humana e instituido, entre otros fines, para garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución. Por su parte, el artículo 13 ibídem señala que “El Estado proveerá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”; y los artículos 40, 43 y 53 superiores prevén la protección especial a la mujer en razón a la discriminación histórica que ha sufrido en las diferentes esferas sociales.

 

Por su parte, el derecho internacional de los derechos humanos bajo el reconocimiento de que la discriminación hacia la mujer aún permea a las sociedades, y la distinción entre hombres y mujeres a través de una definición de roles estereotipados y las estimaciones de la valía del ser humano fundadas en el género, para atribuir un mayor valor a los hombres, son concepciones no superadas, prevé una serie de instrumentos y define múltiples obligaciones para los Estados dirigidas a lograr que la igualdad entre hombres y mujeres sea efectiva[178]. Los instrumentos han hecho énfasis en la erradicación de la violencia y la discriminación en contra de la mujer, las cuales adoptan diversas formas.

 

En lo que respecta a los roles en la familia y las actividades de cuidado, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Violencia contra la Mujer (CEDAW) parte de precisar que el papel de la mujer en la procreación no debe ser causa de discriminación y que este no altera la responsabilidad conjunta del padre y la madre en la familia y en la educación de los hijos.

 

109. Ahora bien, debe resaltarse que la maternidad ha hecho parte de la construcción de un imaginario social con respecto al rol de la mujer, concentrado en la crianza y la educación de los hijos, que corresponde a las actividades del cuidado de otros, y que la ha excluido de manera injustificada de otros escenarios[179]. Esta construcción social, al circunscribir a la mujer al rol de cuidadora, de manera correlativa ha relevado de esas actividades y de las obligaciones que aparejan a los hombres[180]. En este contexto, las medidas para la erradicación de la violencia contra la mujer no se limitan a eliminar la agresión física, sino que incluyen una serie de obligaciones para los Estados dirigidas a superar esos imaginarios y las realidades que confinan a las mujeres a los espacios de lo privado y de la familia, y las excluyen de los ámbitos de la educación, la política, la economía, la cultura, etc.

 

Sin la pretensión de dar cuenta de todas las obligaciones y medidas que deben adoptar los Estados para superar las diversas formas de violencia y discriminación hacia la mujer[181] y, por ser relevante para el examen de este caso, se destacarán las obligaciones relacionadas con la igualdad de los derechos en el marco de las relaciones familiares. En concreto, el artículo 5º de la CEDAW establece la obligación para los Estados de adoptar medidas para:

 

Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos.”

 

Por su parte, el artículo 16 de ese mismo estatuto prevé la obligación de adoptar todas las medidas para erradicar la discriminación de la mujer en las relaciones familiares, y asegurar las condiciones de igualdad entre hombres y mujeres en este escenario. Estas medidas deben orientarse, entre otras finalidades, a que se establezcan los mismos derechos y responsabilidades para los hombres y las mujeres como progenitores en relación con los hijos, lo que incluye los asuntos que involucran la tutela, curatela, custodia y adopción, o instituciones análogas, en el marco de las cuales los intereses de los hijos serán las consideraciones primordiales.

 

A su turno, la Convención de Belém Do Pará[182] consagra el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de toda forma de discriminación y a ser “valoradas y educadas libres de patrones estereotipados de comportamiento y prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación”. Su artículo 8 establece el deber de los Estados de adoptar medidas para “modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer”.

 

Los mandatos en mención no sólo determinan la inconstitucionalidad de situaciones que limitan el pleno goce de los derechos fundamentales de las mujeres en igualdad de condiciones con respecto a los hombres, sino también establecen la exigibilidad de acciones afirmativas con el objetivo de superar las barreras que impiden el pleno desarrollo de las capacidades de las mujeres y eliminar estereotipos de género negativos[183].

 

110. El marco descrito corresponde al fundamento normativo que reconoce la igualdad entre los hombres y mujeres y prevé algunos de los deberes de los Estados para que esa igualdad sea efectiva. En consecuencia, guía las actuaciones estatales en las que resulta fundamental la intervención de todas las autoridades públicas y, de forma particular, la actividad de los jueces para lograr la materialización del principio de igualdad, derrumbar las barreras impuestas a las mujeres para el goce de sus derechos, adoptar medidas de protección y reparación concreta frente a las diferentes formas de violencia y discriminación y avanzar en la construcción de sociedades en las que la igualdad sea apropiada y abanderada por los ciudadanos. En ese sentido, es necesario destacar que las decisiones judiciales en cumplimiento de los mandatos en mención han contribuido en el camino hacia la construcción de una sociedad más igualitaria, la resignificación del papel de las mujeres y el disfrute pleno de sus derechos, a través de las medidas de protección en el marco del control concreto, y al develar y superar los sesgos y las medidas discriminatorias previstas en leyes con apariencia de neutralidad.

 

La materialización del mandato de igualdad en relación con grupos históricamente discriminados requiere del juez un prisma de evaluación diferente. En particular, esa visión con respecto a las medidas con impacto diferenciado en las mujeres se ha denominado enfoque o perspectiva de género. Esta perspectiva es una herramienta, un método de análisis, un acercamiento al caso que implica una mirada cualificada para identificar los impactos normativos diferenciados y la aplicación de remedios para esa situación desigual. Esa medida exige del juez: (i) el conocimiento de ciertas características relevantes de los sujetos y el contexto de cada caso; (ii) la capacidad de identificar las circunstancias, las regulaciones y los contextos en los que se favorece o se discrimina a la mujer; (iii) la solvencia para comprender las variadas formas de discriminación de las que son víctimas las mujeres, muchas de las cuales son normalizadas o apropiadas socialmente por una construcción normativa desde lo masculino y la monopolización de los espacios de poder; y en ese contexto  (iv) la habilidad para reconocer y aplicar los mejores remedios para solventar esas consecuencias diferenciadas para las mujeres y, de esta forma, hacer realidad el mandato de igualdad[184].

 

111. El enfoque descrito se sustenta en tres premisas básicas, aceptadas por la jurisprudencia constitucional en diferentes niveles y materias: “(i) el fin del Derecho es combatir las relaciones asimétricas de poder y los esquemas de desigualdad que determinan negativamente el diseño y ejecución del proyecto de vida de las personas; (ii) la función jurisdiccional puede transformar la desigualdad formal, material y estructural; y (iii) el mandato de igualdad requiere de la verificación de la necesidad de aplicar la perspectiva de género[185].

 

De manera que, a partir del reconocimiento del rol transformador del derecho la actividad del juez para lograr la materialización de los mandatos constitucionales y la superación de las desigualdades es trascendental. Por lo tanto, en el marco de la actividad judicial, cuando se adviertan situaciones asimétricas de poder o contextos de desigualdad estructural basados en el sexo, el género o la orientación sexual debe aplicarse la perspectiva de género, la cual ofrece un método adecuado de interpretación y argumentación jurídica que permite identificar los elementos distintivos en los casos y la adopción de remedios concretos. En ese sentido, este enfoque no está limitado por la naturaleza de las acciones, las solicitudes de las partes o a que, de forma explícita, se prevean consecuencias fundadas en el género, pues en muchos casos la distinción injustificada se deriva de disposiciones con apariencia de neutralidad o que generan situaciones de discriminación indirecta[186].

 

112. El valor del enfoque de género en la administración de justicia fue destacado recientemente por la Sentencia C-519 de 2019[187], en la que se describió cómo la jurisprudencia constitucional, en concordancia con la evolución de los instrumentos de protección de los derechos de las mujeres y las variaciones sociales y culturales, ha dado cuenta y ha contribuido a un cambio de significación sobre el mandato de igualdad previsto en la Carta de 1991 para que la igualdad entre hombres y mujeres sea real y efectiva. En concreto, hizo referencia al papel de la jurisprudencia para: (i) hacer visibles los sesgos normativos que, bajo apariencia de neutralidad, tienen una naturaleza discriminatoria y ocultan el trato subalterno a las mujeres; (ii) eliminar las medidas discriminatorias fundadas en el género; (iii) reconocer a las mujeres como un grupo históricamente discriminado; y (iv) desarrollar categorías de análisis para identificar las consecuencias diferenciadas que los fenómenos sociales generan para las mujeres. En concordancia con estas contribuciones destacó “que la perspectiva de género en la resolución de los asuntos es indisponible.”[188]

 

113. Ahora bien identificado el marco normativo constitucional que sustenta el enfoque de género, su alcance, las premisas teóricas que lo sustentan, la utilidad que representa para el examen de los casos y su carácter imperativo la Sala precisa que en el asunto bajo examen aplicará el enfoque de género por las siguientes razones: (i) las disposiciones del proyecto aunque tienen apariencia de neutralidad, pues no prevén consecuencias normativas diferenciadas fundadas en el género, están relacionadas con la obligación de alimentos que, en la mayoría de los casos, responden principalmente a las relaciones de familia aún permeadas por sesgos de género[189]; (ii) cómo se indicó entre las medidas para superar la violencia de género se ha destacado la necesidad de que la maternidad no sea un factor de discriminación y de emprender acciones para lograr la igualdad de los derechos y los deberes del padre y la madre en relación con los hijos; (iii) en Colombia, quienes principalmente incumplen la obligación alimentaria son hombres; (iv) en concordancia con lo anterior el incumplimiento no sólo afecta a los NNA, que en muchos casos son los titulares del derecho de alimentos, sino también a las mujeres que en el rol de cuidadoras deben compensar el incumplimiento del padre; y (v) el proyecto de ley plantea de forma expresa que los mecanismos para lograr un mayor cumplimiento de la obligación alimentaria también son medidas de protección de los derechos de las mujeres.

 

114. En primer lugar, el proyecto de Ley Estatutaria bajo examen establece medidas para lograr el cumplimiento de la obligación alimentaria, entre las cuales creó el REDAM para la inscripción de los deudores de la obligación de alimentos y definió las consecuencias de esa inscripción. Las medidas no establecen efectos diferenciados fundados en el género del deudor de la obligación de alimentos. Sin embargo, como se explicó en precedencia, en la mayoría de los casos la obligación alimentaria se genera en las relaciones familiares y tiene sustento en el principio de solidaridad como un deber de los particulares, que se ubica primigeniamente en la familia.

 

Con respecto a la aparente neutralidad en la obligación de alimentos, pues de acuerdo con su definición actual prevista en el artículo 411 del Código Civil esta no presenta variaciones fundadas en el género del alimentante o del alimentado, la doctrina ha precisado que “la naturaleza y presión que surgen en dichas relaciones sobrepasa la neutralidad de las normas jurídicas al respecto, especialmente en relación con el derecho de los alimentos entre cónyuges “[190]

 

De manera que, a pesar de la neutralidad aparente de las disposiciones, lo cierto es que el contexto y las relaciones en las que surge el derecho de alimentos sí generan consecuencias diferenciadas, principalmente acentuadas en las mujeres.

 

115. En segundo lugar, en concordancia con lo anterior, los mecanismos dirigidos a lograr el cumplimiento de la obligación de alimentos también guardan relación con los mandatos para lograr la igualdad efectiva entre los hombres y las mujeres. En efecto, de acuerdo con las previsiones de la Carta Política y las obligaciones del Estado previstas en los instrumentos internacionales, el contexto de la familia es uno de los principales escenarios en los que se presentan diferenciaciones injustificadas entre hombres y mujeres, en los que se reproducen los estereotipos de género y se presentan situaciones de discriminación. En ese sentido, se ha hecho énfasis en la necesidad de que las medidas de los Estados apunten a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres en el escenario de la familia, y a que los padres sean titulares de los mismos derechos y obligaciones en relación con los hijos.

 

116. En tercer lugar, la mayoría de los casos reportados en relación con la inobservancia de la obligación alimentaria evidencia que el incumplimiento proviene principalmente de los hombres. Esta afirmación puede sustentarse en el porcentaje de mujeres reclamantes del pago de la obligación alimentaria.

 

Por ejemplo, en una observación de los casos de reclamación de alimentos atendidos en consultorios jurídicos de diferentes universidades del país[191], en el periodo comprendido entre 2010 y 2015 se constató que el mayor porcentaje de reclamantes son mujeres. En particular, de 1690 conflictos analizados sobre la reclamación de alimentos, 1426 casos, es decir el 84.3% fueron instaurados por mujeres[192]. Asimismo, se advirtió que la mayoría de los casos iniciados para obtener una reducción de la cuota alimentaria se promovieron por hombres (de 51 casos con este propósito 45 se iniciaron por hombres).

 

Con base en las reclamaciones y su objeto, las cuales variaron en función del género, se concluyó que estos datos comprueban que

 

“(…) el rol social de la mujer y del hombre ha sido determinado, con efectos particulares en la relación marital y filial. La mujer es finalmente la parte débil de la relación social y el hombre asume el papel de proveedor, que en la mayoría de los casos, pretende la reducción de sus cargas económicas.”[193]

 

Asimismo, resultan ilustrativas las diferencias en el número de personas sindicadas y condenadas por el delito de inasistencia alimentaria. Por ejemplo, de acuerdo con las estadísticas que reporta el INPEC “Incidencias Delitos Nacional Diciembre de 2020” se refieren los siguientes datos:

 

Delito: Inasistencia Alimentaria. Intramural[194]

 

Hombre condenado

Mujer

Condenada

Total Condenados

Hombre Sindicado

Mujer

Sindicada

Total sindicados

88

0

88

3

0

91

 

Delito: Inasistencia alimentaria. Prisión Domiciliaria[195]

 

Hombre detenido

Mujer

Detenida

Total detenidos

Hombre prisión

Mujer prisión

Total prisión

Total domiciliaria

26

2

28

848

12|

860

888

 

117. En cuarto lugar, el incumplimiento no sólo afecta a los NNA, que en la mayoría de los casos son los titulares del derecho de alimentos, sino también a las mujeres que en el rol de cuidadoras deben compensar el incumplimiento del padre. En efecto, de acuerdo con la información recaudada por el DANE, en 2017 sobre las horas anuales dedicadas a las tareas del cuidado no remuneradas[196] se evidencian grandes diferencias en los tiempos destinados por hombres y mujeres a estas labores y, por lo tanto, la pervivencia de roles que asignan las actividades del cuidado en las mujeres:

(i)                Con respecto al suministro de alimentos de un total de 12.860.727 horas anuales, los hombres dedicaron 1.675.782 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron 11.184.945 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las mujeres fue del 87%;

(ii)             En relación con el mantenimiento del vestuario de un total de 3.940.750. horas anuales, los hombres dedicaron 471.940 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron 3.468.810 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las mujeres fue de 88%;

(iii)           En lo que respecta a la limpieza y el mantenimiento del hogar de un total de 9.039.046 horas anuales, los hombres dedicaron 2.355.115 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron 6.683.931 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las mujeres fue de 73.9%.

(iv)           Con respecto a las compras y administración del hogar de un total de 3.730.424 horas anuales los hombres dedicaron 1.724.584 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron 2.005.840 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las mujeres fue de 53.8%.

(v)             En relación con el cuidado y apoyo de otras personas de un total de 6.220.220 horas anuales los hombres dedicaron 1.479.043 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron 4.741.177 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las mujeres fue de 76.2%.

 

En concordancia con las actividades del cuidado, en el estudio referido sobre las reclamaciones de alimentos se advirtió que en el 86.1% de los casos, con la precisión efectuada previamente sobre el porcentaje de mujeres reclamantes, el solicitante lo hizo en representación de un menor de edad y sólo el 10.3% de los casos se presentaron por padres o madres actuando en interés propio, como titulares del derecho[197]. En consecuencia, el porcentaje de mujeres reclamantes de alimentos, y la calidad en que efectúan la reclamación, es decir en representación de menores de edad, evidencian que las mujeres mayoritariamente asumen el rol de cuidado en relación con los hijos y, además, soportan la carga de acudir a mecanismos que generen el pago de la obligación alimentaria del padre.

 

118. Asimismo, es importante destacar el fenómeno de las familias monoparentales, las cuales revelan una fractura en la igualdad de los derechos y obligaciones en relación con los hijos, y la asignación material de esas obligaciones en cabeza de las mujeres. En ese sentido, la jurisprudencia ha precisado que el fenómeno es predominantemente femenino[198] y obedece a factores propios del contexto social y cultural[199] Sobre el particular, ha dicho esta Corporación:

 

“Suponer que el hecho de la “maternidad” implica que la mujer debe desempeñar ciertas funciones en la familia, ha llevado, por ejemplo, a que tengan que soportar dobles jornadas laborales: una durante el día como cualquier otro trabajador y otra en la noche y en sus ratos libres, desempeñando las labores propias de la vida doméstica. Esta imagen cultural respecto a cuál es el papel que debe desempeñar la mujer dentro de la familia y a cuál “no” es el papel del hombre respecto de los hijos, sumada al incremento de separaciones, así como al número creciente de familias sin padre por cuenta del conflicto armado y la violencia generalizada, trajo como consecuencia que una cantidad considerable de grupos familiares tuvieran una mujer como cabeza del mismo”[200]

 

Finalmente, la jurisprudencia también ha destacado cómo el rol asignado a la mujer como cuidadora es ocultado y devaluado de manera estructural, y le exige asumir mayores cargas en la sociedad en relación con las asumidas por los hombres. En concreto ha indicado que:

 

Uno de esos aspectos en los que las mujeres han sido un grupo tradicionalmente discriminado -en los escenarios personal, laboral, familiar y social- en donde por el hecho de nacer mujeres, la sociedad les atribuye la responsabilidad del cuidado de personas dependientes, en su mayoría se ven abocadas a compatibilizar su trabajo remunerado con el cuidado de personas mayores, madre, padre, de nietas o nietos, de hijas e hijos. En este punto la Sala resalta que aquellas mujeres (i) se ocupan del cuidado de personas que necesitan ayuda -que, en ocasiones, implica fuerza física-; (ii) dan afecto y apoyo emocional y (iii) deben resolver las contradicciones que afrontan cada día.

 

Debido a que se ha desconocido que cuidar conlleva una carga y que implica dejar de lado parte de la vida, no se visibiliza la realidad del trabajo de las mujeres que cuidan de dependientes. Lo cual se traduce en una disparidad que conduce a la desvalorización de las mujeres y hasta en la violencia contra ellas.

 

En efecto, si bien el reconocimiento del trabajo de cuidado -realizado por las mujeres- tiene un importante valor simbólico fundamental para establecer criterios de justicia social, dicho reconocimiento no transforma por sí solo la realidad de las mujeres y resulta necesario una serie de medidas que permitan cambiar una situación discriminatoria e injusta para las mujeres.”[201]

 

119. En quinto lugar, en la exposición de motivos del PLE se precisa que, en la medida en que se busca que las normas estén dirigidas a asegurar el cumplimiento de la obligación alimentaria, con lo que no solo se protege la institución familiar y los derechos de los titulares de la obligación, sino también buscan la protección de los derechos de las mujeres por cuanto: “el incumplimiento de la obligación alimentaria tiene un predominante componente de desigualdad y discriminación contra las mujeres y sus hijas e hijos, pues evidencia la carga cultural estereotipada alrededor del ejercicio del cuidado.”[202]

 

En ese sentido, se destacó que en algunos casos el incumplimiento de la obligación de alimentos constituye una forma de violencia de género y, por lo tanto, las medidas para lograr el cumplimiento de la obligación referida se enmarcan en las obligaciones del Estado colombiano previstas en los instrumentos de derechos internacionales para erradicar la violencia de género. Asimismo, se refirieron los mecanismos que prevé el ordenamiento para perseguir el cumplimiento de la obligación y los obstáculos que enfrentan las mujeres para acceder a esos mecanismos judiciales y administrativos[203].

 

120. Así las cosas, en el contexto en el que se inscribe el proyecto de ley y teniendo en cuenta las finalidades de las medidas, la Sala Plena considera necesario que el examen de constitucionalidad en este caso tenga un enfoque de género. Esta perspectiva implica la identificación, consideración y evaluación del impacto concreto y diferenciado de los mecanismos en la realización de la igualdad material entre hombres y mujeres.

 

Contexto del REDAM y breve referencia al derecho comparado

 

121. La exposición de motivos del PLE destaca que el cumplimiento de obligaciones alimentarias puede exigirse por tres vías judiciales: la civil, la civil administrativa y la penal.

 

En la primera debe llevarse a cabo un proceso ejecutivo de alimentos. Este se adelanta ante un juez de familia y tiene como objetivo el pago de la cuota a partir del embargo de bienes y derechos del deudor. No obstante, es importante resaltar que este supone (i) que la cuota de alimentos haya sido previamente fijada; y (ii) que se haya acudido a la conciliación extrajudicial como prerrequisito para iniciar el proceso ejecutivo de alimentos.

 

La segunda vía es el proceso administrativo de restablecimiento de derechos. En este, autoridades como las defensorías o comisarías de familia verifican si los padres o responsables de los menores de edad están garantizando el cumplimiento de sus derechos. Por lo tanto, cuando las autoridades encuentran una vulneración a los derechos de los NNA, estas pueden tomar alguna de las medidas para restablecer sus derechos. Estas últimas se encuentran consagradas en el artículo 53 del Código de Infancia y Adolescencia e incluyen la amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico, ubicación inmediata en medio familiar y adopción, entre otras.

 

Finalmente, la última medida para exigir el pago de obligaciones alimentarias es acudir a la jurisdicción penal. Este proceso puede ser iniciado mediante una denuncia penal o de oficio por la Fiscalía General de la Nación. Su objetivo es que el juez penal determine si una persona incurrió en el delito de inasistencia alimentaria consagrado en el artículo 233 del Código Penal y, eventualmente, emita una sentencia que obligue al pago de las acreencias y condene a quien incumplió.

 

Sin embargo, el proyecto legislativo resalta que estos procesos:

 

“tienen limitaciones derivadas no solo de la congestión propia de los despachos, sino también por los patrones que operan en la asignación de dichas cuotas a través de cualquier decisión administrativa o judicial; lo anterior representa que un porcentaje representativo de las demandas de alimentos por parte de las mujeres, en representación de sus hijas e hijos sean resueltas sin dar cumplimiento a la prevalencia a los derechos de las niñas, niños y adolescentes, y por tanto le sean asignadas cuotas insuficientes que no se compadecen realmente con los gastos proporcionales del cuidado y manutención en el marco del derecho de alimentos”[204]

 

Por lo tanto, el Proyecto resalta que es necesario ampliar los mecanismos para exigir el cumplimiento de obligaciones alimentarias de manera efectiva. No obstante, eso no debe suponer:

 

un aumento de penas [en el ámbito penal]; es decir, propiciar “la generación de espacios e incentivos de la obligación alimentaria, más allá de sus propósitos punitivos”[205] implica la adopción de medidas legislativas tales como el mejoramiento de los sistemas de identificación, monitoreo y reporte de los(as) alimentes [SIC] que incumplan su obligación de cuidado y manutención, facilitarían que la sanción legal cumpliera con su objetivo de persuadir a los demandados para que se abstuvieran de cometer o reiterar la conducta delictiva.”[206]

 

122. De este modo, el PLE señala que un mecanismo eficaz para combatir el incumplimiento de obligaciones alimentarias es la creación del REDAM. En ese sentido, resalta que este tiene como objetivo “proteger el derecho a la alimentación, entendido como ‘una acción que sustenta junto con los demás derechos fundamentales, el desarrollo físico, mental y social durante la infancia y etapas posteriores’[207].”[208]En consecuencia, afirma que la finalidad de la ley es crear un registro que genere incentivos a los deudores para que cumplan con su obligación.  

 

De esta manera, afirma que este tipo de registros son comunes en los diferentes ordenamientos jurídicos del mundo. Dada la relevancia de estas experiencias para la materia examinada en este caso, esta Corporación llevará a cabo un breve análisis del funcionamiento de estas en el derecho comparado y, particularmente, hará énfasis en las experiencias regionales.

 

123. En los Estados Unidos de América existe el Registro Federal de Casos (Federal Case Registry), el cual está encargado de centralizar la información principal del Registro Estatal de Casos (State Case Registries). Este último es un registro que lleva cada Estado en el que se inscriben a las personas que tienen obligaciones alimentarias sin pagar. Si bien las consecuencias de estar inscrito en este registro varían dependiendo del Estado, algunas de ellas son (i) negar el reconocimiento del pago de retenciones de impuestos; (ii) suspensión de la licencia de conducción y (iii) reporte y anotación en las centrales de riesgo crediticio. 

 

Asimismo, en Australia existe la Agencia de Manutención Infantil (Child Support Agency) la cual se encarga de llevar el registro de deudores morosos de alimentos. Los efectos jurídicos de estar inscrito en este registro son varios, entre los que se destacan (i) la imposibilidad de salir del país; (ii) deducciones en cuentas bancarias o en el pago de los salarios; (iii) interceptación de las devoluciones de impuestos.

 

Por su parte, en Ucrania se creó el Registro Unificado de Deudores. Entre las diferentes consecuencias que existen por estar inscrito están (i) la imposibilidad de ocupar cargos públicos; (ii) el congelamiento de cuentas bancarias; (iii) el embargo de los vehículos de los que se pretenda recibir o transferir la propiedad.

 

124. En América Latina, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires creó el Registro de Deudores Alimentarios Morosos mediante la Ley 269 del 11 de noviembre de 1999. Este surgió ante “la imposibilidad de obtener resultados positivos por la vía ejecutiva, se intentan las sanciones conminatorias, para torcer la voluntad del padre/madre obligado y lograr que éste cumpla con el pago de la cuota.”[209]

 

El artículo 2º de esta disposición afirma que las funciones del Registro son dos. La primera es llevar un listado de las personas que adeuden total o parcialmente “tres cuotas alimentarias consecutivas o cinco alternadas, ya sean alimentos provisorios o definitivos fijados u homologados por sentencia firme.”[210] La segunda es expedir certificados requeridos por personas naturales o jurídicas en forma gratuita. Por su parte, el artículo 3º resalta que “la inscripción en el Registro o su baja se hará sólo por orden judicial, ya sea de oficio o a petición de parte.”[211]

 

Estar señalado en el registro implica, entre otras, que el deudor no puede (i) realizar operaciones bancarias con las instituciones y organismos públicos; (ii) obtener o renovar su licencia de conducción; (iii) participar en licitaciones públicas; y (iv) ser habilitado para abrir establecimientos comerciales.

 

125. Al igual que la Ciudad de Buenos Aires, en Perú también existe un Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Este fue creado por la Ley 28970 del 26 de enero de 2007. El artículo 1º de esta disposición señala que en él se encuentran inscritas las personas que adeudan tres cuotas de sus obligaciones alimentarias “establecidas en sentencias consentidas o ejecutoriadas, o acuerdos conciliatorios con calidad de cosa juzgada.”[212] Este artículo también afirma que en él deben ser registradas las personas que “no cumplan con pagar pensiones devengadas durante el proceso judicial de alimentos si no las cancelan en un período de tres meses desde que son exigibles.”[213]

 

De este modo, este registro permite contar con información consolidada de los obligados alimentarios que hayan incurrido en morosidad en el cumplimiento de sus deudas. En ese sentido, el artículo 6º de esta disposición establece que la información contenida en este registro es proporcionada a la “Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones mensualmente, a efectos de que se registre la deuda alimentaria en la Central de Riesgos de dichas instituciones.”[214] Adicionalmente, esta información también puede ser remitida a las centrales de riesgo privadas.

 

126. En Uruguay, el Registro de Deudores Alimentarios se creó mediante la Ley 17.957 del 18 de abril del 2006. El artículo 2º de esta disposición establece que aquella persona que incumpla con su obligación de proporcionar alimentos será inscrita en el Registro Nacional de Actos Personales, Sección Interdicciones.

 

Las consecuencias de estar inscrito en el Registro son dos. Por un lado, el artículo 5º establece que el deudor no podrá acceder a créditos, abrir cuentas bancarias y obtener o renovar tarjetas de crédito. Para garantizar el cumplimiento de esta norma, dicha disposición señala que si una entidad financiera o emisora de tarjeta de crédito permite que un inscrito acceda a estos servicios, ésta se hará solidariamente responsable por el monto de la obligación alimentaria no cumplida. Por otro lado, el artículo 6º señala que las personas inscritas como deudores alimentarios no pueden contratar con el Estado, los Gobiernos Departamentales y los entes autónomos y servicios descentralizados.

 

127. Por su parte, la Ciudad de México también cuenta con un Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Este se encuentra consagrado en los artículos 323-Octavus, 323-Novenus y 323-Decimus del Código Civil para el Distrito Federal de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos académicos han señalado que la implementación de este registro obedece:

 

“al preocupante problema en el incumplimiento del pago de los alimentos que los deudores tienen con sus acreedores pues, siendo los alimentos una necesidad fundamental para la vida, desde la óptica jurídica se requiere la creación de figuras legales que tengan como fin principal el aseguramiento de dicha obligación.”[215]

 

Entre los efectos que produce la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos se encuentran la imposibilidad de salir del país[216] y de iniciar un proceso de adopción[217]. El artículo 323 de esta norma señala tres formas mediante las cuales se puede cancelar la inscripción en el registro. La primera ocurre cuando el deudor demuestra en juicio haber cumplido con su obligación alimentaria y que la misma está garantizada. La segunda es cuando al momento de dictar sentencia condenatoria, la pensión de alimentos se establece en un porcentaje del sueldo que percibe el deudor alimentario. La última es cuando el deudor alimentario, una vez condenado, demuestra haber cumplido con su obligación alimentaria, por un lapso de noventa días y habiendo también demostrado que la pensión está garantizada en lo futuro.

 

128. Recientemente, la República del Paraguay modificó la Ley 5415 de 2015 que creó el Registro de Deudores Alimentarios Morosos mediante la Ley 6506 de 2020. Particularmente, el artículo 9bis estableció que el certificado de antecedentes de deudores alimentarios morosos será requerido para obtener licencias de conducción, realizar trámites ante notario público relativos a la compraventa de bienes sujetos y no sujetos a registro y, finalmente, obligará al encargado de llevar a cabo el acto de matrimonio civil a poner en conocimiento de los presentes en la ceremonia si uno de los contrayentes se encuentra activo en el registro.

 

Además de la experiencia internacional, diferentes artículos académicos han resaltado que los Registros de Deudores Alimentarios Morosos son una herramienta efectiva para impulsar el pago de obligaciones alimentarias[218]. No obstante, algunos de ellos cuestionan la capacidad de algunas de las consecuencias jurídicas impuestas por estos para lograr el efecto deseado.

 

La primera crítica está dirigida a la efectividad que tiene la medida de informar en la ceremonia de matrimonio que una persona está inscrita en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Esta disposición ha sido adoptada en Ciudad de México y en Paraguay y, particularmente, se le ha objetado su ineficacia al momento de generar una consecuencia jurídica que obligue al deudor a pagar. En ese sentido, se ha resaltado que “estar inscrito en el registro en calidad de deudor alimentario moroso no constituye impedimento alguno para la celebración del matrimonio que se pretende”[219]. Por lo tanto, se ha enfatizado en que la falta de efectos jurídicos de la medida conlleva a que esta no sea eficaz para garantizar el pago de la obligación alimentaria adeudada.

 

La segunda objeción está dirigida a la notificación de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las instituciones crediticias privadas. Esta medida se encuentra vigente en Perú de manera adicional al registro en la central de riesgos de la Superintendencia de Banca y Seguros de este país. En este caso, la crítica académica recae en que la simple notificación de la inscripción a las instituciones bancarias “no representa una barrera de acceso a algún crédito bancario personal, hipotecario o apertura de cuentas o tarjetas de crédito”[220]. En ese sentido, la objeción resalta que la falta de efectos jurídicos emanados de esa medida no afecta los intereses del deudor alimentario y, por lo tanto, no implica que este pague sus obligaciones. 

 

129. Finalmente, se critica la disposición tomada por la Ciudad de México según la cual la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos es anotada en el certificado de folios reales de los inmuebles del deudor. Al igual que a las dos objeciones anteriores, a esta medida se le repara su falta de efectos jurídicos para garantizar el pago de obligaciones alimentarias. De este modo, se afirma que “la nula eficacia jurídica de la anotación del certificado en los folios reales inscritos en el Registro Público, en virtud de que la inscripción en la realidad jurídica no produce ninguna consecuencia de derecho”[221], no ayuda al cumplimiento de obligaciones alimentarias.

 

Por lo tanto, si bien las consecuencias jurídicas de estar inscrito en el registro varían dependiendo del país, todas comparten el objetivo de impulsar a los deudores de alimentos a pagar sus obligaciones mediante la imposición de sanciones de diversa índole. No obstante, si bien existe un consenso académico sobre la eficacia de los Registros de Deudores Alimentarios Morosos para garantizar el pago de obligaciones alimenticias, no sucede lo mismo con las medidas que se limitan a registrar pero no acompañan estrategias dirigidas a coaccionar al deudor a pagar su obligación, las cuales consideran efectivas.

 

Ahora bien, fijados estos contenidos transversales al estudio del PLE, la Corte analizará la constitucionalidad del proyecto objeto de revisión. Para ello explicará por qué se trata de una materia sometida a reserva de ley estatutaria para después estudiar la validez de cada uno de los artículos que integran la iniciativa.

 

La regulación está sometida a reserva de ley estatutaria

 

130. El PLE está conformado por once artículos, los cuales regulan: (i) el objeto del REDAM; (ii) el ámbito de aplicación de ese registro; (iii) el procedimiento para la inscripción en el REDAM y las garantías que en ese proceso tiene el titular de la información; (iv) las funciones del REDAM y el contenido que deben tener los registros en esa base de datos; (v) las consecuencias jurídicas de la inscripción en el REDAM; (vi) las reglas sobre administración y puesta en marcha de la REDAM por parte del Gobierno; (vii) la remisión a las normas estatutarias existentes sobre administración de datos personales; (viii) la obligación de advertir en decisiones sobre alimentos acerca de las consecuencias de su incumplimiento en términos de inscripción en el REDAM; (ix) la definición de reglas sobre la subrogación de las obligaciones alimentarias; y (x) vigencia y derogatorias.

 

A partir de este listado, la Corte comprueba que, salvo algunos aspectos puntuales, la regulación tiene por objeto definir las reglas sobre la administración de datos personales incluidos en el REDAM en tanto base de datos que tiene por objeto lograr el pago oportuno de las obligaciones alimentarias.

 

131. La jurisprudencia constitucional ha concluido que aquellos cuerpos legales que conforman bases de datos y contienen disposiciones sobre el conocimiento y actualización y rectificación de los datos personales contenidos en ellos están sometidos a reserva de ley estatutaria.

 

Concurre en ese sentido un precedente reiterado. Así, en la sentencia C-567 de 1997[222] la Corte consideró que la norma que atribuía al Departamento Administrativo de la Función Pública la competencia para completar los datos que deben consignarse en el formato único de hoja de vida era una materia objeto de la mencionada reserva, puesto que constituía una modalidad de administración de datos personales respecto de la cual el Legislador no había establecido parámetro alguno para su ejecución[223].

 

Esta regla fue reiterada por la sentencia C-384 de 2000[224] que analizó, entre otros asuntos, la norma legal que permitía a las entidades o personas naturales que suministren regularmente datos financieros a realizar tratamiento de estos y en las condiciones fijadas por la, en ese entonces, Superintendencia Bancaria. La Corte evidenció que si bien no toda regulación sobre datos personales estaba sometida a la reserva de ley estatutaria, ese rigor sí era exigible tratándose de normas sobre el conocimiento, actualización y rectificación de esa información, puesto que esas actividades integran el núcleo esencial del derecho al habeas data[225]. Este requisito, además, resultaba predicable tanto para una regulación general sobre la administración de datos, como aquellas normativas especiales o sectoriales, siempre y cuando versaran sobre las actividades mencionadas. Por lo tanto, declaró la inexequibilidad del precepto acusado.

 

132. La reserva de ley estatutaria en el caso de regulaciones sectoriales sobre administración de datos personales, a su turno, fue reiterada en la citada Sentencia C-1011 de 2008. En esa oportunidad se dejó claro que la aplicación de dicha reserva en el caso analizado no se derivaba del hecho que la norma fuese una regulación integral sobre la administración de datos personales sino que tenía por objeto establecer previsiones sobre el núcleo esencial del derecho al habeas data, referidas a las competencias de conocimiento, actualización y rectificación del dato por parte de su titular. Sobre este aspecto, la sentencia en comento resaltó:

 

“La restricción que impone la Carta Política para la regulación estatutaria es que su temática verse sobre los aspectos del derecho fundamental que conformen su contenido esencial. En ese sentido, puede válidamente el legislador estatutario establecer un régimen de regulación que, aunque verse sobre dicho contenido esencial, sólo resulte aplicable a un determinado ámbito, puesto que la Constitución no le impone una limitación relacionada con el carácter genérico de la regulación. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el carácter integral de la regulación estatutaria no se predica de los distintos ámbitos en que pueda expresarse un derecho fundamental, sino del escenario concreto que el Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, ha considerado pertinente regular, a través de un conjunto de reglas que den respuesta a las necesidades de regulación propias del ámbito escogido. Es evidente que los derechos fundamentales son cláusulas abiertas que tienen múltiples efectos en los más diversos planos de la vida social, de modo que no solo resulta irrazonable, sino en muchas ocasiones imprescindible, que incluso los aspectos más generales de regulación tengan carácter sectorial. No podría supeditarse la constitucionalidad de una ley estatutaria a que regule la totalidad de las materias susceptibles de relacionarse con el derecho fundamental, pues ello supondría crear un requisito que la Carta Política no contempla. Para el caso concreto, el carácter sectorial de la regulación propuesta no afecta la constitucionalidad de la iniciativa en cuanto a la reserva de ley estatutaria, debido a que establece disposiciones vinculadas al contenido esencial del derecho fundamental y, a su vez, configura un régimen integral de protección del mismo derecho, aplicable al caso de la información personal de carácter comercial, financiero y crediticio.”

 

133. Con todo, debe recabarse en el asunto analizado en la Sentencia C-877 de 2005[226] resulta a juicio de la Sala particularmente importante para el presente análisis y en razón de que pareciere contradecir, aunque como se verá de manera apenas aparente, la línea jurisprudencial expuesta. En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de una norma que imponía a las entidades estatales crear un boletín sobre sus deudores morosos que contuviese su identificación y los datos sobre la obligación incumplida, con el fin de remitirlo a la Contraloría General de la República para su publicación en lo que tradicionalmente se ha denominado boletín de responsables fiscales. La norma fue demandada con el argumento de que las reglas sobre ese boletín eran una forma de administración de datos personales objeto de reserva de ley estatutaria.

 

La Corte declaró exequible el precepto demandado al considerar que no regulaba aspecto alguno del núcleo esencial del derecho al habeas data, puesto que la información recopilada por las entidades y luego remitida a la Contraloría General surgía de procesos administrativos de carácter público, no correspondía a aspectos propios de la intimidad del individuo y solo refería a obligaciones ciertas que no han sido canceladas al Estado y que, por esa misma naturaleza, transcendían el ámbito de lo privado.

 

134. A juicio de la Sala, lo fijado en esta sentencia no contradice los fallos precedentes, al menos por dos tipos de motivos: En primer lugar, las decisiones comparten un sustrato común, consistente en reconocer que las actividades de conocimiento, actualización y rectificación hacen parte del núcleo esencial del derecho al habeas data y, por lo mismo, son materias cuya regulación está sometida a la reserva de ley estatutaria. En segundo lugar, es claro que esas actividades se predican de aquel tipo de información personal diferente a aquella de carácter público. Esto debido a que los datos personales públicos, debido a su naturaleza, son de libre consulta, de manera que resultaría desproporcionado, en términos de derecho de acceso a la información[227], que sus usuarios tuviesen que cumplir con los estándares de la administración de datos personales y vinculados a la autorización o dispensa legal o judicial para el tratamiento. Es por esta razón que la Ley 1581 de 2012 establece, a propósito del principio de acceso y circulación restringida, que los datos personales no podrán estar disponibles en Internet u otros medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido solo a los titulares o terceros autorizados.

 

135. A partir de estos argumentos la Corte evidencia que la regulación del REDAM estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Sus diferentes disposiciones están dirigidas a regular el acceso, conocimiento, actualización y rectificación de los datos personales relativos al incumplimiento de obligaciones alimentarias. Esta información, a pesar de que puede estar basada en documentos públicos, tiene carácter semiprivado y, por esta razón, está sometida a los principios de administración de datos personales. A esa conclusión se llega a partir de los siguientes argumentos:

 

En primer lugar, no debe confundirse la fuente de la obligación y su incumplimiento. En este caso, evidentemente las obligaciones alimentarias se fundan en mandatos legales que son públicos y de decisiones judiciales o administrativas con el mismo carácter. Sin embargo, el objeto del REDAM no es la inscripción de las fuentes del deber jurídico, sino la información sobre su incumplimiento, el cual es un dato que da cuenta del comportamiento del deudor incumplido y que interesa a los terceros que son acreedores de la obligación alimentaria o que, por mandato legal, están vinculados con las consecuencias de ese registro. Es decir, aunque concurre un interés general en la protección de los derechos fundamentales cuya eficacia es interferida por el incumplimiento en el pago de la obligación alimentaria, esa sola circunstancia no confiere a la información personal en comento naturaleza pública.

 

En segundo lugar, los datos sobre el incumplimiento de las obligaciones alimentarias están vinculados al derecho a la intimidad de la familia. Aunque no se trata de información privada o sensible y, por esta razón pueden circular bajo determinadas condiciones previstas en la legislación estatutaria, en todo caso incorporan aspectos de la vida familiar que no pueden ser sometidos al acceso público e indiscriminado so pena de vulnerar ese derecho fundamental. Esto, además, tiene consecuencias sobre la naturaleza jurídica del REDAM y la circulación de los datos contenidos en ese registro, lo cual será materia de análisis en los artículos correspondientes del PLE. 

 

Finalmente, en tercer lugar, no puede perderse de vista que la administración de datos personales debe efectuarse de manera compatible con los principios de finalidad y proporcionalidad. En ese sentido, si se parte de la base de que el objetivo del REDAM es el logro del pago de las obligaciones alimentarias insolutas, la libre circulación del dato no se muestra necesaria para cumplir con esa finalidad. Esto a menos que se prohíje una suerte de escarnio público sobre la condición de incumplido, lo cual resultaría irrazonable y contrario a los derechos a la intimidad y al habeas data, no solo del deudor incumplido sino también de los acreedores alimentarios.

 

136. En suma, concurren razones suficientes para concluir que el PLE estaba sometido a la reserva de ley estatutaria. Esto incluso a pesar de que contiene algunas regulaciones, en particular lo previsto en el artículo 10, que no están sometidas a ese requisito. Con todo, como lo ha explicado la jurisprudencia de la Corte[228] y siguiendo la línea consolidada, esta circunstancia no acarrea reproche alguno de constitucionalidad, en la medida en que las leyes estatutarias están sometidas a condiciones de trámite legislativo más estrictas que las leyes ordinarias, de modo que se considera que la inclusión de este tipo de disposiciones en nada afecta la vigencia del principio democrático.

 

Resuelto este asunto, la Sala asume el estudio del articulado en el apartado siguiente. Para ello, reiterará el contenido de cada una de las disposiciones del PLE, hará mención de las observaciones que sobre las mismas plantearon los intervinientes y el Ministerio Público, para luego resolver sobre la constitucionalidad de las previsiones estatutarias.

 

Análisis sobre la constitucionalidad del articulado

 

Artículo 1º - Objeto

 

La presente ley tiene por objeto establecer medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.

 

Las intervenciones formuladas y el concepto del Procurador General de la Nación afirman que la regulación es constitucional debido a que cumple con propósitos constitucionalmente importantes, ligados a la necesidad de garantizar el pago de alimentos. En ese sentido, aunque la existencia del REDAM incide en el derecho a la intimidad del obligado incumplido, esa afectación es proporcionada y razonable ante la entidad de los bienes constitucionales vulnerados por el incumplimiento. La senadora autora del PLE, a su turno, señala que el REDAM es una institución diferente a la contemplada en la Ley 311 de 1996 y que fue declarada inexequible por la Corte. Esto debido a que, contrario a lo que planteó la Corte en esa oportunidad, la propuesta ahora analizada sí plantea instancias que la hacen compatible con el derecho al debido proceso. 

 

Solo uno de los intervinientes propone la declaratoria de inexequibilidad de la disposición, al señalar que el REDAM no guarda ninguna eficacia y se limita a conformar una “ley de contravenciones” que, sin garantizar el derecho al debido proceso, impone sanciones al deudor moroso de alimentos.

 

137. La Corte considera que el artículo 1º del PLE es constitucional. Como fue explicado ampliamente en apartado anterior, el debido cumplimiento de las obligaciones alimentarias cumple con fines constitucionales no solo importantes sino imperiosos, al estar vinculados con la satisfacción del derecho al mínimo vital de sus acreedores. Estos son por lo general sujetos de especial protección constitucional, por lo que el incumplimiento mencionado afecta aspectos esenciales para el Estado constitucional, lo que valida las acciones dirigidas a promover el pago oportuno. De otro lado, también se ha demostrado que el incumplimiento en las obligaciones alimentarias es una problemática que afecta con mucha mayor intensidad a las mujeres, puesto que salvo casos excepcionales, los deudores morosos son hombres. Ello necesariamente impone cargas desproporcionadas a las mujeres que son madres o cuidadoras, pues les obliga a asumir de forma exclusiva los costos de manutención propia y de los acreedores alimentarios.

 

Ante esas circunstancias, resulta plenamente justificado desde la perspectiva constitucional la instauración del REDAM y la fijación de la finalidad descrita en el artículo analizado. Ello no solo porque apunta a la satisfacción de bienes constitucionales de primer orden, sino también porque opera como un factor favorable para la reducción de la violencia económica contra las mujeres derivada del incumplimiento en el pago de las obligaciones alimentarias.

 

Sin embargo, la Sala considera necesario hacer algunas precisiones conceptuales sobre la naturaleza de ese registro, su compatibilidad general con el régimen constitucional de administración de datos personales y las diferencias entre la presente normativa y el Registro Nacional de Protección Familiar que fue parcialmente declarado inexequible por la Corte.

 

138. El REDAM, conforme al artículo 1º, tiene por objeto garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias. En ese sentido, debe distinguirse de las bases de datos que generan reportes para la evaluación del riesgo crediticio y que están reguladas, desde una perspectiva sectorial, por la Ley 1266 de 2008. La finalidad de las centrales de riesgo es evaluar, a partir de diferentes fuentes, cuál es el comportamiento del deudor respecto del pago de sus obligaciones y, de esta forma, pronosticar las probabilidades de incumplimiento ante operaciones de crédito en el futuro. En cambio, lo que busca el REDAM es recapitular y centralizar la información acerca del incumplimiento exclusivamente de la obligación alimentaria, con el fin de incentivar su pago a partir de las consecuencias de que trata el artículo 6º en caso de que persista esa mora. 

 

En ese sentido, no pueden aplicarse en el presente caso y de manera integral las reglas de administración de datos personales de contenido financiero, comercial y crediticio previstas por la Ley 1266 de 2008, pues estas regulan, se insiste, de manera sectorial, un ámbito de tratamiento de datos personales diferente al ahora analizado. Tampoco resultaría acertado, como lo hacen algunos intervinientes y lo expresaron varios congresistas durante el trámite del PLE, sostener que el REDAM es una central de riesgo específica para las obligaciones alimentarias. Nótese que en este caso no hay evaluación alguna sobre la expectativa de cumplimiento o mora futura, sino la recopilación y tratamiento de datos objetivos actuales que dan cuenta del incumplimiento de obligaciones con raigambre legal.

 

139. Esta premisa lleva a analizar el segundo aspecto. La jurisprudencia constitucional ha considerado que constituye un ejercicio abusivo de la administración de datos personales la existencia de bases de datos que solo incorporen información desfavorable. Sobre el asunto, la Sentencia C-1011 de 2008 concluyó que la norma de la Ley 1266 de 2008 que proscribía la administración de información exclusivamente desfavorable era constitucional en la medida en que desarrollaba el principio de incorporación propio del habeas data. Así, afirmó:

 

“En segundo término, el parágrafo 4º proscribe la administración de información exclusivamente desfavorable, prohibición que facilita que los datos financieros sean completos e incorporen toda la información pertinente, tanto la que da cuenta de la mora, como la que confiere situaciones ventajas para el titular, en tanto lo califican como un agente económico cumplidor de sus obligaciones crediticias y comerciales.  Esto último, por supuesto, desarrolla el principio de incorporación, identificado por la jurisprudencia constitucional dentro del contenido y alcance del derecho fundamental al hábeas data.  Finalmente, debe resaltarse como esta última disposición se opone a prácticas abusivas en la administración de datos personales, en especial aquellas dirigidas a la confección de “listas negras”, las cuales desvirtúan la finalidad constitucionalmente legítima de los procesos de administración de datos personales de contenido crediticio, al convertirlos en instrumentos dirigidos a la imposición de barreras injustificadas para el acceso al mercado comercial y financiero.[229]

 

La aplicación concreta de esta regla jurisprudencial fue realizada por la Corte en la Sentencia T-987 de 2012[230]. En esa oportunidad se concluyó que la práctica adelantada por una empresa de transporte aéreo, consistente en conformar una “lista de viajeros no conformes” a partir de aquellos usuarios que habían presentado altercados con personal de la empresa y con el fin de prohibir el acceso al servicio vulneraba el derecho al habeas data. Esto porque se trataba de una lista secreta, dirigida exclusivamente a denegar la prestación de un servicio público y a partir de criterios que no respondían a riesgos actuales para la operación aérea, sino meras conjeturas sobre el comportamiento futuro de determinados pasajeros. En punto a la prohibición de este tipo de tratamiento de datos personales, la sentencia señaló:

 

“Los principios de la autodeterminación informativa obligan a que el tratamiento del dato personal sirva de base para el acceso eficiente a estos ámbitos, más aún cuando se trate de servicios públicos, que por definición están basados en el suministro equitativo a los usuarios.  Esta circunstancia proscribe, desde la perspectiva constitucional, que el prestador del servicio configure registros de información dirigidos exclusivamente a negar el acceso correspondiente.  Esta fue, a su vez, la posición adoptada por la Corte en la sentencia C-748/11, cuando consideró que a partir del principio de acceso y circulación restringida de los datos personales incluidos en un registro o base de datos, “… se encuentra prohibida toda conducta tendiente al cruce de datos entre las diferentes bases de información, excepto cuando exista una autorización legal expresa, es decir, lo que la jurisprudencia ha denominado el principio de individualidad del dato. Como consecuencia de lo anterior, queda prohibido generar efectos jurídicos adversos frente a los Titulares, con base, únicamente en la información contenida en una base de datos.” (Negrillas originales).

 

Por supuesto, es admisible que el prestador registre, si ha tenido la autorización previa, expresa e informado para ello, información personal del usuario que le conlleve consecuencias desfavorables y favorables.  En este escenario se estaría ante una recopilación objetiva del dato personal.  Contrario sucede cuando la finalidad del registro es exclusivamente determinar la exclusión del sujeto concernido del acceso a determinado servicio público, puesto que en ese caso se está ante un ejercicio desproporcionado de la habilitación legal para la administración de datos personales.  Además, en el caso particular de los servicios públicos, esa conducta contradice el principio de garantía de acceso objetivo y equitativo que gobierna esas actividades.”

 

140. Podría válidamente considerarse, a partir de los supuestos mencionados, que el REDAM incurriría en la prohibición mencionada, pues la información consignada en ese registro da cuenta exclusivamente del incumplimiento en el pago de la obligación alimentaria, dato que resultaría desfavorable para su titular.

 

La Corte se opone a este argumento y, en contrario, considera que el REDAM es una forma de tratamiento de datos personales compatible con la Constitución. Este registro no tiene como objetivo esencial discriminar, negar un servicio público o estigmatizar al titular del dato, sino que da cuenta del incumplimiento de una obligación de origen legal y que el ordenamiento jurídico reprocha desde el punto de vista civil e incluso, en algunos casos, con implicación penal. De otro lado, al margen de la evaluación que realizará la Corte sobre la proporcionalidad de las consecuencias del registro previstas en el artículo 6º del PLE, no es en modo alguno acertado sostener que el objetivo esencial de la base de datos es imponer barreras de acceso a bienes constitucionales al titular de la información. Antes bien, el objetivo constitucionalmente válido de la legislación es lograr el pago de obligaciones estrechamente vinculadas con la vigencia de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios y evitar la imposición de tratamientos desproporcionados en contra de las mujeres, quienes generalmente se subrogan fácticamente en el cumplimiento de la obligación ante la mora por parte de su titular jurídico. Finalmente, el PLE contempla la exclusión del dato en razón del pago de la obligación insoluta, circunstancia que refuerza la naturaleza objetiva del reporte y que lo diferencia de las actuaciones arbitrarias que ha identificado la Corte basadas en la existencia de tratamientos basados exclusivamente en información desfavorable.

 

141. Por último, es importante anotar que el REDAM es un instrumento distinto al analizado por la Corte en la sentencia C-657 de 1997[231]. En esa ocasión la Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 8º de la Ley 311 de 1996 “por la cual se crea el Registro Nacional de Protección Familiar y se dictan otras disposiciones”. Ese precepto determinaba que en el evento en que el extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, encargado de administrar dicho registro, certificara que la persona tenía obligaciones alimentarias pendientes, el nominador o empleador, en su caso, procedería a desvincular del empleo o cargo al funcionario o empleado, según el caso, so pena de sanción prevista en la misma ley.

 

La Corte consideró que esta previsión: (i) establecía una afectación desproporcionada del derecho al trabajo, privándose al servidor público de los ingresos que estarían dirigidos, precisamente, a atender la obligación alimentaria; (ii) vulneraba el derecho al debido proceso pues que no contemplaba ninguna instancia o procedimiento para que el afectado se opusiese a la certificación expedidas por el DAS, por lo que la misma se tornaba en incontrovertible y basada solo en una declaración administrativa, sin que fuese necesario acreditar la existencia de responsabilidad definida judicialmente.

 

Estas circunstancias son diferentes a las contempladas por el PLE.  En el articulado concurren diferentes herramientas que permiten la contradicción del reporte por parte del titular de la información. Asimismo, como se explicará más adelante con mayor detalle, la inclusión del dato en el REDAM está precedida del traslado del asunto al obligado moroso y tiene su origen en decisión judicial o administrativa que dé cuenta de la mora. De igual modo, en el apartado anterior se explicó cómo el objetivo esencial del tratamiento de datos personales en este escenario es el logro del cumplimiento de la obligación alimentaria a partir de diferentes estrategias. Un cuerpo legal estatutario de este tipo difiere sustancialmente de la desvinculación en el empleo del servidor público, que fue el asunto objeto de reproche en la sentencia mencionada.

 

142. Aclaradas las cuestiones anteriores, la Sala concluye que el artículo 1º es constitucional, por lo que declarará su constitucionalidad.

 

Artículo 2º - Ámbito de aplicación:

 

La presente ley se aplica a todas las personas que se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.

 

La obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.

 

Parágrafo. Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente artículo.

 

143. Dos de los intervinientes solicitan a la Corte que adopte un fallo de exequibilidad condicionada, en el entendido de que la inscripción en el REDAM no será procedente cuando el incumplimiento de la obligación responda a una causal objetiva. Los demás intervinientes y el Ministerio Público no formularon objeciones sobre esta regulación.

 

144. De manera preliminar, la Corte considera que el asunto puesto de presente por los intervinientes no debe resolverse a propósito del análisis del artículo 2º, sino que es un tópico que corresponde al artículo 3º, el cual regula específicamente qué excepciones resultan válidas, a la luz del PLE, contra la inscripción de la mora en el REDAM. Por ende, es en ese escenario donde habrá que definirse si los motivos objetivos mencionados obligan a otorgar determinada interpretación vinculante a ese precepto.

 

145. El artículo 2º del PLE determina el ámbito de aplicación del REDAM. El Legislador estatutario señala en el inciso primero que la incorporación del dato personal en ese registro opera para las obligaciones alimentarias que consten en cualquier título ejecutivo y que se hayan incumplido a partir de tres meses continuos o discontinuos.  Esta previsión debe leerse en armonía con lo previsto en el parágrafo de la misma disposición, que identifica la fuente en la legislación civil sobre la clase de alimentos que generan la inscripción del deudor en el REDAM.

 

Una previsión de esta naturaleza no ofrece mayores debates sobre su constitucionalidad. Su carácter omnicomprensivo en cuanto a las obligaciones alimentarias cuyo incumplimiento da lugar a la inscripción del dato personal en el registro es consecuencia necesaria de la vigencia del principio de igualdad y la prohibición de establecer diferenciaciones fundadas en el origen familiar.

 

146. La regulación establece dos parámetros de tratamiento equitativo: (i) el registro de las diferentes obligaciones alimentarias que se prevén en la legislación civil, tanto en lo que respecta a los beneficiarios como al tipo de alimentos; y (ii) el reconocimiento de la posibilidad del registro a los diferentes títulos ejecutivos que contengan dichas obligaciones. Como se explicó en el apartado introductorio, la obligación alimentaria se predica de diferentes sujetos, varios de ellos que tienen, a su vez, la condición de sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, la disposición no hace nada distinto que reconocer esas diversas fuentes y darle a cada una de ellas un tratamiento paritario que, como se dijo, es constitucionalmente obligatorio. Adicionalmente, no concurriría alguna razón admisible para que en el caso se diese un tratamiento diverso, lo cual confirma la constitucionalidad del precepto.

 

147. El artículo analizado, a su turno, indica que la inscripción en el REDAM opera luego de que transcurran tres meses de mora continua o discontinua. Para la Corte es razonable que el PLE establezca un requisito de consistencia de la mora, puesto que permite evidenciar un comportamiento sistemático del obligado en incumplir sus obligaciones, que resulta a su vez proporcional con la índole de las consecuencias de la inscripción en el registro, que serán analizadas a propósito del estudio sobre la constitucionalidad del artículo 6º. 

 

De la misma forma, un precepto de este carácter impide que la inscripción de la información se suscite como consecuencia de incumplimientos incidentales, que respondan a simples descuidos del obligado o a situación económicas coyunturales. La existencia de mora por más de tres meses, aunque no tiene carácter concluyente, sí conforma un hecho indicativo de la voluntad del obligado de sustraerse del pago del deber alimentario, lo cual justifica la inscripción en el registro. Esto más aún si se tiene en cuenta que, como se explicará a continuación respecto del artículo 3º del PLE, concurren instancias de contradicción para el obligado, previas al registro y que le permiten acreditar el pago de las acreencias como paso previo a la inscripción de sus datos personales en el REDAM.

 

Por lo tanto, la Sala concluye que el artículo 2º del Proyecto es constitucional.

 

Artículo 3º Procedimiento para la inscripción en el REDAM

 

El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien, previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para resolverlo.

 

Parágrafo 1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito de hacer efectiva la misma.

 

Parágrafo 2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.

 

Parágrafo 3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de alimentos del Registro.

 

Parágrafo 4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo, garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del presunto deudor alimentario moroso.

 

148. Contra esta regulación los intervinientes y la Procuraduría General formulan varios cuestionamientos. Señalan que la expresión “solo” contenida en el parágrafo 2º es inconstitucional, puesto que impide que el deudor alimentario pueda exponer otras razones objetivas que le impiden solventar la mora, lo que vulnera su derecho al debido proceso. Otros intervinientes consideran que la constitucionalidad del parágrafo debe condicionarse a fin de que se permita el deudor ejercer su derecho de defensa con argumentos diferentes al pago de la obligación alimentaria. Llaman la atención, sobre este particular, acerca de la contradicción existente entre los parágrafos 2º y 3º del artículo analizado: mientras el primero determina un periodo de seis meses de permanencia del registro en el caso de que el deudor sea reincidente, el segundo ordena la exclusión del reporte cuando se acredite el pago.

 

Lo anterior plantea una controversia sobre la caducidad del dato desfavorable. Para resolver este asunto el ICBF considera que debe declararse la inexequibilidad del parágrafo 2º. La Universidad del Rosario, a su turno, propone el condicionamiento de la norma para que proceda el retiro del dato personal luego del pago de la obligación. La Academia Colombiana de Jurisprudencia advierte que la disposición es inconstitucional al no prever un plazo para la caducidad del dato negativo. A esta consideración se suma el Procurador General, quien solicita que se declare parcialmente inexequible el parágrafo 3º, en lo que respecta a la permanencia de la información del obligado que reincide en el incumplimiento. Esto, al considerar que la permanencia de ese dato es contraria al derecho al habeas data.

 

Por último, el Ministerio Público advierte que, con excepción del aspecto planteado, la regulación es constitucional en tanto cumple con un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, relativo a la necesidad de proteger los derechos de NNA. Ello ante la comprobación, explicada en esta sentencia, acerca de que aunque existen otros mecanismos para obtener el pago de la obligación alimentaria, estos se han mostrado ineficaces. Además, sostiene que la afectación de los derechos a la intimidad y el habeas data resulta menor que el beneficio obtenido en términos de protección de los derechos mencionados.

 

Habida cuenta de que el artículo 3º del PLE tiene diferentes contenidos normativos, la Corte los analizará de manera separada y en el orden propuesto por esa disposición.

 

149. El primer inciso contempla el procedimiento que debe surtirse previamente a la inscripción en el REDAM. Radica en el acreedor alimentario la facultad para solicitar el registro ante el juez o funcionario que conoció del proceso de alimentos. Es claro que el que mejor conoce el estado de la obligación alimentaria es el acreedor y la autoridad que puede evaluar objetivamente la situación es aquella que impuso la medida. Este funcionario correrá traslado al obligado para que se pronuncie sobre el asunto y, en particular, para que demuestre si existe justa causa que enerve la inscripción mencionada. Para garantizar el derecho de defensa, la decisión que adopte el juez podrá ser objeto de recurso de recusación. A su vez, el parágrafo 1º determina que una vez en firme la decisión que considera procedente la inscripción el juez o autoridad oficiará a la entidad encargada de la operación del REDAM para que haga efectiva esa actuación.

 

A juicio de la Sala, la regulación integral de ese trámite es constitucional puesto que desarrolla dos derechos fundamentales. De un lado, otorga eficacia al derecho al debido proceso, en su componente del derecho de defensa, en tanto confiere al deudor la oportunidad de manifestar su oposición en aquellos casos en que haya acreditado el pago de la obligación y, con ello, la improcedencia del registro. De otro lado, la norma protege el derecho al habeas data, particularmente en lo que refiere a los principios de transparencia y finalidad. El primero puesto que la regulación opera como una notificación del titular del dato sobre el inicio del trámite tendiente a inscribir su información personal en el REDAM, lo cual es un presupuesto para el conocimiento, actualización y rectificación del dato. El segundo, puesto que al preverse por el Legislador estatutario un procedimiento para verificar la existencia de la mora como paso previo a la inscripción del dato personal en el REDAM, se asegura que la recopilación del dato personal esté dirigida a cumplir los fines de la base de datos, que son previstos por el artículo 1º del PLE.

 

En ese sentido, al desarrollar postulados constitucionales, este primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 3º serán declarados constitucionales por la Corte.

 

150. La Corte encuentra que respecto del parágrafo 2º, a pesar de su redacción confusa, es posible identificar dos premisas. Una, que restringe al pago de la obligación en mora como única excepción posible para evitar la inscripción en el REDAM. Otra, que determina una fórmula de caducidad del dato desfavorable, término por el que permanecerá la información personal luego del pago de la obligación alimentaria y en el caso de que existe recurrencia en el incumplimiento.

 

151. La Sala desestima los cuestionamientos formulados contra el primer apartado normativo y, en contrario considera que la regulación es constitucional. Esto con base en las siguientes razones:

 

151.1 La inscripción opera solo después de acreditarse tres meses de mora. Esto quiere decir que concurre un periodo considerable en el cual el obligado puede utilizar los mecanismos judiciales y administrativos a su alcance para acreditar ante la autoridad competente los motivos objetivos que no harían exigible la obligación alimentaria, entre ellos la cesación de la obligación ante la concurrencia de las causales legales de su extinción[232].

 

En ese sentido, debe resaltarse que, con base en las reglas fijadas en el PLE, las autoridades judiciales o administrativas están investidas de la competencia para acreditar la existencia de la mora en el pago de los alimentos y, con ello, la procedencia del registro. Esta competencia no puede extenderse al punto de generar un procedimiento litigioso para debatir la obligación o de permitir la discusión de pretensiones dirigidas a que se declare la inexigibilidad de la obligación, puesto que para ello el ordenamiento jurídico ofrece instancias procesales definidas y que disponen de las instancias necesarias para garantizar el derecho al debido proceso y los demás derechos fundamentales de las partes. En cambio, resultaría contrario a la Constitución que, mediante el mecanismo expedito previsto en el inciso primero del artículo 3º del PLE, pudiese adoptarse decisiones de contenido declarativo sobre la mencionada exigibilidad y que pudiese modificarse una decisión obligatoria.

 

151.2. De manera similar, debe advertirse que, conforme al mismo artículo 3º, la inscripción del registro está precedida del incumplimiento de una sentencia judicial, acto administrativo o acuerdo conciliatorio en donde se ha definido las condiciones de la obligación alimentaria y en el que el deudor ha tenido la oportunidad de expresar las causales objetivas que harían inexigible la obligación. Esto implica, en la gran mayoría de los casos, que la inscripción en el REDAM ha estado precedida de una previa controversia sobre el cumplimiento de la obligación, la cual dio lugar a una decisión judicial o administrativa que la resolvió y que ahora viene a ser incumplida por el obligado alimentario. En estas sucesivas etapas previas al registro, el deudor cuenta con múltiples oportunidades para poner de presente las causales que, de acuerdo con la ley, le eximen de la obligación alimentaria. Por ende, resulta razonable que la excepción de pago sea la única admisible para enervar la inscripción en el REDAM, puesto que todas las demás válidas fórmulas de oposición bien pudieron discutirse en momentos procesales previas y con la plenitud de las garantías del proceso.

 

151.3. Además, restringir las excepciones oponibles a la de pago es una medida que responde a la eficiencia que requiere el REDAM como herramienta de incentivo para el pago de la obligación alimentaria incumplida. Como lo expuso la Procuraduría General en su intervención y de acuerdo con los datos presentados en el aparte introductorio de esta sección, no existen en Colombia suficientes herramientas eficaces para el logro del pago de alimentos, circunstancia que precisamente fue la que motivó la decisión del Legislador estatutario de crear el REDAM como instrumento para incentivar el cumplimiento de dichas obligaciones.

 

De la misma manera, no puede perderse de vista que la efectividad de esta clase de regulaciones también tiene efectos concretos en términos de igualdad de género, en la medida en que son las mujeres, y en un especial las madres cabeza de familia, quienes resultan más perjudicadas con el incumplimiento de las obligaciones alimentarias en favor de menores de edad. De allí que imponer requisitos mayores para la inscripción del REDAM, además de desconocer las instancias adecuadas en donde deben resolverse las pretensiones dirigidas a excusar el pago de la obligación alimentaria, también incide en la vigencia de los derechos de las mujeres gravemente interferidos por ese incumplimiento.

 

A partir de las consideraciones expuestas, el primer apartado normativo del parágrafo 3º del artículo 2º será declarado constitucional por la Corte.

 

152. En relación con el segundo apartado normativo del parágrafo mencionado, la Sala advierte que su análisis debe hacerse de manera conjunta con el parágrafo 3º, el cual establece la obligación del juez de ordenar la exclusión del dato personal desfavorable del REDAM cuando se acredite el pago de la obligación alimentaria incumplida. Esto debido a que regulan el mismo fenómeno, esto es, la caducidad del dato negativo sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria.

 

Sobre este asunto debe partirse de considerar que el principio de caducidad exige que el dato personal desfavorable sea removido dentro de un plazo razonable, sin que la Constitución defina la extensión de ese término. Por ende, este tendrá que ser evaluado a la luz de dos parámetros: la naturaleza de la información desfavorable y los objetivos a los que sirve la base de datos. Esto en el entendido de que, cuando el dato personal en concreto no resulte pertinente para esos propósitos, deberá ser excluido del tratamiento.

 

En este caso, el dato da cuenta del incumplimiento de la obligación, conducta que como se ha explicado reiteradamente en esta sentencia, (i) involucra la afectación de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios, que principalmente corresponden a NNA, sujetos de especial protección constitucional; (ii) tiene un efecto particularmente intenso respecto de las mujeres madres o cuidadoras, quienes, ante la mora del padre incumplido, deben asumir en su integridad los gastos de sostenimiento familiar.

 

El objetivo de la base de datos es, en los términos del artículo 1º del PLE, establecer medidas para garantizar el pago de las obligaciones alimentarias, por lo que resultan prima facie constitucionales aquellas medidas que siendo razonables y proporcionadas sean idóneas para cumplir esa finalidad. Estas medidas son, en esencia, incentivos de diferente índole que promueven el pago cumplido de la obligación alimentaria y la puesta al día en el caso de aquellos deudores que incurren en mora.

 

153. A pesar de la presunta contradicción entre los parágrafos 2º y 3º del artículo 3º, la Corte encuentra que pueden armonizarse a partir de una lectura detenida que muestra un esquema progresivo de caducidad del dato sobre la mora del deudor alimentario, que es el propuesto por el PLE. Así, ante el primer incumplimiento en la obligación, su pago genera el retiro inmediato del dato inscrito en el REDAM, conforme lo regula el parágrafo 3º. Cuando la mora se presente por una segunda oportunidad, el dato desfavorable estará sometido un término de caducidad de tres meses. Finalmente, si se incurre por tercera o más veces en mora en el pago de la obligación alimentaria, la inscripción del dato personal desfavorable se mantendrá por seis meses.

 

No obstante, tres tipos de controversias interpretativas surgen de este esquema: (i) ¿a partir de cuándo debe contarse la caducidad del dato desfavorable; (ii) ¿prever un plazo de caducidad como el expuesto es compatible con el principio de caducidad del dato personal desfavorable?; y (iiii) ¿cuál es el plazo de caducidad que debe preverse tratándose de obligaciones alimentarias que permanecen insolutas?

 

154. Frente al primer asunto, la Sala considera que el término de caducidad debe contarse a partir del pago de la obligación, fundándose en dos tipos de argumentos. Uno de carácter lógico interpretativo, derivado de que el esquema progresivo propuesto por el PLE requiere de un momento preciso a partir del cual se inicie a contabilizar la caducidad de la información y este no puede ser otro que el pago de la obligación, debido a que es el parámetro previsto por el parágrafo 4º. Otro de carácter analógico, puesto que al analizar la regulación estatutaria sobre habeas data, particularmente la Ley 1266 de 2008 sobre administración de datos personales de contenido financiero, comercial y crediticio, se encuentra que la caducidad se cuenta desde el momento del pago de la obligación[233]. De esta manera, con base en la regla de remisión normativa prevista en el artículo 8º del PLE y habida cuenta de que se trata de asuntos afines, es aceptable interpretar la norma en ese sentido.

 

155. Respecto del segundo asunto, la Corte disiente de lo planteado por los intervinientes y el Procurador General y considera, en cambio, que el esquema progresivo de caducidad del dato personal desfavorable es compatible con la Constitución. Esta conclusión se sustenta en advertir que se trata de un asunto que hace parte del margen de configuración normativa del Legislador estatutario, quien ha adoptado un plazo razonable.

 

Nótese que la permanencia del dato negativo es directamente proporcional al plazo en que la obligación alimentaria estuvo en mora y luego de haberse realizado el reporte. No debe perderse de vista que la primera inscripción del dato personal ya estuvo precedida de un periodo mínimo de mora de tres meses, pues antes de la comprobación de ese plazo el registro es improcedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º del PLE. Quiere ello decir que un segundo registro estará precedido de cuando menos seis meses de mora (tres meses iniciales y otros tres meses exigidos para el nuevo registro) y a partir del tercer registro el plazo de la mora no será menor de nueve meses. Por lo tanto, los plazos de caducidad del dato son inclusive inferiores al término en que la obligación permaneció en mora antes de su pago por el deudor alimentario.

 

Si se parte de la base que la jurisprudencia constitucional en asuntos análogos ha considerado que el plazo equivalente al doble de la mora[234] es razonable para la caducidad del dato financiero negativo, en el caso de la inscripción de información desfavorable contenida en el REDAM este estándar es cumplido con suficiencia.

 

Adicionalmente, prodigar el mismo tratamiento jurídico a los distintos supuestos de incumplimiento generaría un trato inequitativo y contrario al logro de los fines del REDAM. En efecto, considerar que al margen del periodo en mora debe excluirse el reporte una vez proceda el pago eliminaría los incentivos para el oportuno cumplimiento de la obligación alimentaria. Esto en el entendido de que el deudor tendría las mismas consecuencias, en términos de la aplicación de los efectos jurídicos previstas en el REDAM, si incumple sus obligaciones por primera vez o de forma sistemática. Este escenario, sin duda alguna, atenta contra las finalidades del tratamiento y de información y ofrece menores garantías para la eficacia de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios, así como de las personas, la mayoría de las veces mujeres, que asumen la manutención de aquellos ante el incumplimiento.

 

156. Para resolver el tercer interrogante la Sala debe partir de que, de acuerdo con el artículo 422 del Código Civil, los alimentos que se deben por ley se entienden concedidos por toda la vida del alimentario. Esto con excepción de los alimentos debidos a los hijos que no están en situación de discapacidad, que son exigibles hasta la mayoría de edad. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional[235] y de la Corte Suprema de Justicia[236] ha destacado que tratándose de los descendientes, la obligación alimentaria subsiste hasta que el acreedor llegue a la mayoría de edad o cuando, habiéndose cumplido esa edad, se encuentra inhabilitado para prodigarse su propia subsistencia, por ejemplo debido a que cursa estudios en jornada completa lo cual le impide ejercer una profesión u oficio; esto hasta los 25 años o excepcionalmente en un plazo superior, como ha sido reconocido también jurisprudencialmente[237].

 

Por lo tanto, el derecho a pedir alimentos se extingue por la muerte del acreedor o, en el caso de los hijos e hijas, por llegar a determinada edad o situación que permite la autonomía económica del sujeto. Este fenómeno es diferente a la posibilidad de alegar la prescripción de la obligación alimentaria en concreto, según la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil, según la cual puede alegarse judicialmente la aplicación de cualquiera de las causales de extinción de las obligaciones, incluso frente al crédito derivado del derecho de alimentos y, en todo caso, salvaguardándose los derechos de los menores de edad a quienes no les es predicable la prescripción de la obligación[238].

 

157. En apartado anterior se dejó claro que la función del REDAM se concentra en dar cuenta del incumplimiento de la obligación alimentaria, por lo que no hace parte de la competencia de los jueces o autoridades administrativas decidir, en el marco del trámite regulado en el artículo 3º del PLE, sobre la procedencia de causales de extinción de la obligación alimentaria. Por ende, esa clase de asuntos tendrán que decidirse por la autoridad judicial competente y en el proceso respectivo. 

 

En lo que respecta a la inscripción en el REDAM y conforme se deriva del principio de veracidad propio del habeas data, la información deberá mantenerse en el registro mientras sea cierta, esto es, mientras se mantenga la mora. Sin embargo, en caso de que se compruebe judicialmente la extinción de la obligación, la información personal deberá mantenerse en el REDAM por el término de seis meses, el cual es plazo máximo de permanencia previsto por el PLE. Este término se contará a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró dicha extinción.

 

Comprueba la Corte que sobre la materia concurren dos posibles interpretaciones. La identificada por los intervinientes, según la cual ante el silencio del Legislador estatutario sobre la caducidad del dato personal en el caso de obligaciones absolutas, el reporte tendría carácter permanente. Otra interpretación es la planteada en esta sentencia, la cual simultáneamente reconoce la necesidad de que la extinción de la obligación insoluta deba ser decretada judicialmente y que el reporte generada por ella debe eliminarse luego de un plazo razonable que ha previsto el PLE. En la medida en que únicamente la segunda comprensión de la norma la hace compatible con el principio de caducidad propio del derecho al habeas data, entonces la Corte condicionará la constitucionalidad de los parágrafos 2º y 3º en ese sentido.

 

158. Adicionalmente, la Sala encuentra que el parágrafo 3º del artículo 3º incurre en una omisión legislativa relativa, en realidad derivada de un error de técnica, que motiva la adopción de un fallo de constitucionalidad condicionada. La disposición prescribe el deber del juez de ordenar la cancelación de la inscripción en el REDAM cuando se acredite el pago total de la obligación alimentaria. Sin embargo, esta norma deja de tener en cuenta que idéntico deber jurídico debe predicarse de la autoridad administrativa que ordenó la inscripción. De lo contrario se generaría un tratamiento discriminatorio injustificado en contra de los deudores cuyo registro fue autorizado por dicha autoridad y que han satisfecho la obligación.

 

Por ende, están acreditadas las condiciones para la comprobación de la omisión legislativa relativa, a saber: (i) la existencia de una norma de la que se predica dicha omisión; (ii) un trato diferente entre los deudores cuya información ha sido incorporada en el REDAM y que se han puesto al día; y (iii) la inexistencia de una razón constitucionalmente admisible para prodigar un tratamiento distinto. De allí que resulte necesario condicionar la constitucionalidad del parágrafo en comento, en el entendido de que, en caso de que se cancele totalmente la obligación en mora, tanto el juez como la autoridad administrativa que autorizó la inscripción en el REDAM deberán oficiar a la entidad responsable del tratamiento para que proceda el retiro de la información personal.

 

159. El parágrafo 4º faculta al acreedor alimentario cuya obligación conste en título ejecutivo diferente a sentencia judicial, como podría ser un acuerdo conciliatorio, para que ante el incumplimiento solicite a una comisaría de familia o al ICBF que inicie el procedimiento descrito en el artículo 3º para obtener la inscripción del deudor incumplido en el REDAM. Esta norma no plantea mayores debates sobre su constitucionalidad y, antes bien, se muestra como una herramienta adecuada para la garantía del derecho a la igualdad entre los diferentes acreedores alimentarios y respecto a la distribución de los incentivos para el pago derivado de dicha inscripción. De allí que la Sala declarará su constitucionalidad.

 

160. En conclusión, la Sala declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 3º en el entendido de que (i) una vez declarada judicialmente la extinción de la obligación alimentaria insoluta, la inscripción en el REDAM permanecerá por el término de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia respectiva; y (ii) en caso del pago total de la obligación alimentaria en mora, tanto el juez como la autoridad administrativa que autorizó la inscripción en el REDAM deberán oficiar a la entidad responsable del tratamiento para que proceda el retiro de la información personal.

 

Artículo 4º Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos

 

Las funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:

 

1. Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.

 

2. Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

 

Estos certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el artículo 5° de la presente ley.

 

Parágrafo. Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

 

161. Varios de los intervinientes y el Procurador General cuestionan este artículo al considerar que la circulación indiscriminada de la información personal contenida en el REDAM y su puesta a disposición a todas las personas vulnera el derecho a la intimidad. Para solucionar esta controversia proponen dos fórmulas de constitucionalidad condicionada: la circulación del dato exclusivamente a las autoridades vinculadas con las consecuencias del reporte en el REDAM o la limitación de los datos personales que pueden ser objeto de consulta, de modo que solo den cuenta de la finalidad de la recopilación, por lo que los terceros con interés legítimo deberán usar esos datos únicamente para los fines para los que fueron recopilados. La Unión del Notariado Colombiano considera que, con ese mismo fin, la expresión “ciudadano” del parágrafo del artículo 4º debe ser sustituida por “requirente”.

 

162. En fundamentos jurídicos anteriores han sido expuestas las razones que justifican la validez del objetivo del REDAM como mecanismo para el logro del pago de las obligaciones alimentarias morosas. Por ende, las funciones contenidas en la regulación analizada, consistentes en llevar el registro, expedir gratuitamente los certificados que se soliciten, fijar las reglas sobre término de vigencia de esos documentos y los medios tecnológicos que pueden utilizarse, y reconocer que el Gobierno puede ejercer la facultad reglamentaria para la materia, teniendo como límite la legislación estatutaria sobre habeas data, son tópicos que no presentan controversias constitucionales.

 

De un lado, se trata de previsiones de carácter eminentemente operativo acerca del tratamiento de la información que son, salvo en lo que respecta a la circulación del dato personal, compatibles con los principios que informan la administración de datos personales. De otro lado, precisamente debido a esa naturaleza técnica, no están sometidos a reserva de ley por lo que no merece reproche su estipulación mediante el reglamento. Esto más aún si se tiene en cuenta que de forma expresa esa habilitación está sometida a las normas estatutarias que prevén, entre otros asuntos, los mencionados principios.

 

163. La discusión radica, como lo ponen de presente los intervinientes, en la posible afectación del derecho al habeas data por el hecho de la circulación indiscriminada de la información personal. De la lectura del artículo puede acertadamente concluirse que (i) cualquier persona puede obtener un certificado sobre inscripción en el REDAM; y (ii) ese certificado contendrá la información prevista en el artículo 5º del PLE, la cual identifica plenamente al deudor, el documento fuente de la obligación, las condiciones de la mora en su pago y la existencia misma de la inscripción.

 

Por lo tanto, habrá que determinarse por parte de la Corte si viola el derecho a la intimidad y el principio de circulación restringida que el REDAM incorpore información personal del obligado al pago de alimentos, tanto sobre su identificación y la existencia de la obligación insoluta y que estos datos circulen libremente.

 

164. Para resolver este problema jurídico debe recordarse que el dato personal sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria tiene carácter semiprivado. Esto significa que si bien concurre un interés general sobre el conocimiento sobre el dato personal, en este caso representado en la necesidad imperiosa de proteger los derechos de los NNA, quienes son usualmente los acreedores de la obligación alimentaria, al igual que evitar la imposición de cargas desproporcionadas en contra de las mujeres que usualmente asumen esa obligación, esa sola circunstancia no lo convierte en un dato público. Ello debido a que involucra información vinculada con la intimidad de la familia y que, si bien no pertenece al núcleo esencial de ese derecho, en todo caso está amparada por ese derecho. Desde el punto de vista del contenido y alcance del habeas data esta comprobación conlleva dos consecuencias definidas: (i) que la circulación del dato personal está supeditada al consentimiento previo, claro y expreso del titular o, como sucede en este caso, a una autorización legal fundada en la necesidad imperiosa de proteger derechos constitucionales; y (ii) que el tratamiento de la información personal debe circunscribirse a la finalidad para la cual fue constituida la base de datos y que justificó bien la autorización del titular o aquella de naturaleza legal. En otras palabras, no se trata en modo alguno de datos que pueden circular libremente, como sucede con la información personal pública.

 

165. Llevadas estas premisas al caso analizado, para la Corte es evidente que la información personal contenida en el REDAM no puede circular libremente, cuando menos por tres tipos de razones. En primer lugar, porque no existe un vínculo verificable entre el incentivo del pago de la obligación alimentaria y la circulación indiscriminada del dato personal. Del hecho de que haya libre acceso a la información personal no se deriva necesariamente una promoción particular del cumplimiento de ese deber legal, sin que en una sociedad democrática resulten aceptables actuaciones que tengan por objeto esencial el escarnio público, puesto que son opuestas a la dignidad humana.

 

En segundo lugar, el PLE determina en su artículo 6º las consecuencias de la inscripción en el REDAM, por lo que el tratamiento de la información debe estar dirigida a permitir la consecución de esos fines jurídicos. Usos diferentes de esa información, que corresponderían a las infinitas variables que se derivan del acceso público e indiscriminado del dato personal, son contrarias a los principios de finalidad y circulación restringida explicados en esa decisión.

 

En tercer lugar, permitir el acceso ilimitado a estos datos afectaría desproporcionadamente el derecho a la intimidad del obligado y de su familia. Como tuvo oportunidad de indicarse anteriormente y a propósito de la evaluación de las razones que llevan a concluir que la información personal inscrita en el REDAM es de índole semiprivada, los datos sobre el incumplimiento del deudor alimentario refieren a situaciones muchas de las veces sensibles y que hacen parte de un entramado más amplio de conflictos al interior de la familia. Por lo mismo, hacen parte del objeto protegido por el derecho a la intimidad.

 

166. Evidenciada esta situación, la Corte encuentra que la circulación indiscriminada del dato personal analizado viola los derechos al habeas data y a la intimidad. Sin embargo, como lo señalan algunos de los intervinientes y el Procurador General, la norma puede ser interpretada de forma que se eviten los riesgos antes mencionados. Ello a través de la restricción de la circulación del dato exclusivamente a su titular y a las autoridades involucradas en imponer las consecuencias jurídicas descritas en el artículo 6º del PLE. De esta forma, se permite la normal operación del REDAM y se restringe la puesta a disposición de la información únicamente a quienes tienen un interés legítimo, amparado por la Constitución y por la legislación estatutaria, para acceder a esos datos personales. En consecuencia, la Corte declarará constitucional el artículo 4º del PLE en el entendido de que las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, a las que refiere, serán exclusivamente aquellas que estén vinculadas a la aplicación de las consecuencias de la inscripción en el REDAM descritas en el artículo 6º de la presente ley estatutaria.

 

Artículo 5º - Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos

 

Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como mínimo, la siguiente información:

 

1. Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.

 

2. Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.

 

3. Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.

 

4. Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.

 

5. Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e intereses hasta la fecha de la comunicación.

 

6. Identificación de la autoridad que ordena el registro.

 

7. Fecha del registro.

 

167. La Superintendencia de Industria y Comercio, al igual que el Procurador General de la Nación señalan que, con el fin de garantizar el principio de finalidad en la administración de datos personales, los datos recopilados deben ser únicamente aquellos necesarios para cumplir con el objetivo de la base de datos. Por ende, la interpretación de la expresión “como mínimo” que contiene el inciso primero debe ser de interpretación restrictiva.

 

Estos intervinientes también señalan que la Corte debe condicionar la norma para que se prevea un plazo de caducidad del dato personal sobre la mora en el pago de la obligación alimentaria. Con todo, estos fueron asuntos que la Sala ya tuvo oportunidad de resolver a propósito del control de constitucionalidad del artículo anterior y por esa razón no se referirá nuevamente a ello.

 

168. En ese sentido, ahora habrá de determinarse si la inclusión de los datos descritos en el artículo analizado es compatible con la Constitución y, en particular, con los derechos a la intimidad y al habeas data. 

 

La Corte encuentra que el artículo analizado es constitucional. Los datos que plantean permiten identificar adecuadamente la identificación y ubicación del deudor moroso, así como el título que da cuenta de la obligación alimentaria incumplida. Estos datos son necesarios para cumplir los dos aspectos principales para los cuales ha sido instituida la base de datos: (i) la imposición de las consecuencias de que trata el artículo 6º del PLE, que operan como incentivos para el pago oportuno de la obligación; y (ii) la verificación del pago en caso de que se acredite y, con ello, la remoción de la información personal en el REDAM luego de los plazos descritos en el artículo 4º del PLE. Además, no puede perderse de vista que la constitucionalidad condicionada declarada respecto del artículo 4º del PLE hace que la información en comento carezca de acceso público, lo que justifica su necesidad en vista que solo será consultada por el titular del dato y por las autoridades concernidas en la imposición de las consecuencias del reporte.

 

169. La Sala, a su turno, no encuentra que ninguno de los datos que enlista el artículo 5º resulten impertinentes o ajenos al tratamiento de información personal propio del REDAM, con lo cual se cumple el principio de necesidad en la administración de datos personales. Tampoco advierte la Corte que resulte necesario el condicionamiento planteado por el Procurador General de la Nación respecto de la expresión “como mínimo”. El sentido del condicionamiento propuesto no haría más que reiterar que en la comprensión de la norma deben cumplirse con los principios del habeas data, en particular el de finalidad. Es evidente que no solo esta sino cada una de las disposiciones del PLE debe interpretarse de manera armónica con estos principios, no solo porque la normativa analizada así expresamente lo plantea, sino porque ese mandato se deriva del principio de supremacía constitucional. Así, en caso de que se aceptase la solicitud del Ministerio Público resultaría necesario condicionar la totalidad del articulado del PLE en el mismo sentido, lo cual es por completo innecesario debido al carácter superior y ordenador de los mencionados principios.

 

Sin embargo, la Sala considera pertinente aclarar que la expresión “como mínimo” tampoco significa que el Legislador estatutario haya conferido una potestad ilimitada al Gobierno para que, en ejercicio de la facultad reglamentaria, pueda incorporar cualquier otro contenido en los reportes del REDAM. En contrario, es evidente que habida cuenta que la inclusión de información en ese registro incide en el ámbito de protección del derecho a la intimidad, su regulación está sometida a reserva material de ley. Ello significa que el Ejecutivo podrá incorporar únicamente aquellos requisitos que hayan sido previstos por otras disposiciones de naturaleza legal y que, a su vez, resulten pertinentes y necesarios para cumplir con los propósitos del registro y en los términos explicados en esta sentencia.

 

170. Otro aspecto en donde la Corte considera necesario hacer algunas precisiones conceptuales es el alcance del concepto “domicilio” contenido en el numeral segundo del artículo 5º. En razón de que el PLE no ofrece una definición sobre este aspecto, debe hacerse uso de las estipulaciones legales que regulan la materia. De acuerdo con lo regulado por los artículos 76 a 78 del Código Civil (i) el domicilio consiste en la residencia acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella; (ii) el domicilio civil refiere a una parte determinada de un lugar del territorio; y (iii) el lugar donde el individuo se asienta o donde ejerce habitualmente su profesión u oficio, determina su domicilio civil o vecindad.

 

Esta precisión conceptual es importante para el asunto analizado, puesto que debe evitarse que la noción de domicilio subsuma a la de residencia, esta última entendida como la identificación del lugar preciso de habitación o trabajo de las personas. Ello debido a que, al ser el REDAM una modalidad de administración de datos personales, está guiada por el principio de necesidad. Efectivamente, mientras el domicilio es un dato semiprivado que está llamado a circular bajo la autorización del titular o la orden legal que suple esa voluntad, la residencia es un dato que corresponde a la intimidad de las personas, precisamente porque la vivienda o el lugar de trabajo son los entornos en que, por excelencia, se ejerce ese derecho y, por lo mismo, gozan de una particular protección constitucional.

 

Por ende, solo están llamados a incorporarse en los reportes respectivos y, en consecuencia, circular en las condiciones previstas en la legislación estatutaria, aquellos datos personales que permitan la adecuada identificación del deudor. En este caso, la mención del municipio en que reside el obligado alimentario, aunado con la demás información contenida en el registro, se muestra suficiente y adecuada para cumplir con los objetivos propios del REDAM explicados en esta sentencia.

 

171. La inclusión en el registro del sitio de residencia, en cambio, se muestra problemática por al menos dos tipos de razones: en primer lugar, el dato no es necesario para la identificación plena del deudor alimentario y por parte de las autoridades encargadas de aplicar las consecuencias del registro. En efecto, el único acto de notificación personal que prevé el PLE es previo al registro y dentro del trámite de traslado de que trata el inciso primero del artículo 3º. Por ende, las actuaciones posteriores no suponen esa actuación y, en consecuencia, en ellas bastarán la precisión sobre el domicilio del actor. En segundo lugar, la decisión de incluir en el REDAM el lugar de residencia constituiría una afectación desproporcionada, en tanto innecesaria, del derecho a la intimidad no solo del deudor sino de su familia cuando la dirección corresponda al sitio de vivienda. Por lo tanto, la Corte concluye que la noción “domicilio” del numeral segundo del artículo 5º corresponde a la identificación del municipio o distrito en el que reside el deudor alimentario, sin que se extienda a su dirección de residencia.

 

A partir de los anteriores argumentos, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 5º del PLE.

 

Artículo 6º: Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos

 

Como se ha explicado en varios apartes de esta sentencia, el artículo 6º del PLE es la norma respecto de la cual se concentran el mayor número de reparos por parte de los intervinientes y el Procurador General. Habida cuenta este hecho, sumado a la extensión del precepto, la Sala hará un estudio separado de cada uno de sus numerales, agrupándolos temáticamente cuando resulte pertinente. 

 

172. Numerales 1º y 2º:

 

1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias.

 

2. No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.

 

Si el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido proceso.

 

Las universidades de la Sabana y del Rosario, el ICBF, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Procurador General de la Nación sostienen que estos numerales son inconstitucionales. Indican que son innecesarios y desproporcionados, puesto que generan el efecto contrario al objetivo buscado con el REDAM, consistente en el pago oportuno de las obligaciones alimentarias; en cuanto privan al deudor de los recursos que requiere para asumir esa obligación. Resaltan que existirían otros mecanismos menos gravosos, en particular que procediese el descuento de las sumas debidas respecto de los ingresos que surjan en virtud del contrato o la vinculación con el Estado. El ICBF indica que en este caso se estaría ante una situación análoga a la que estudió la Corte en la Sentencia C-657 de 1997, por lo que habría que aplicarse el mismo sentido de decisión. Agregan que la extensión de las consecuencias de la inscripción a las personas jurídicas también es desproporcionada y desconoce el carácter personal de la obligación alimentaria. Por la misma razón, se afecta el derecho al debido proceso de la persona jurídica, quien termina siendo declarada responsable del pago de la acreencia sin que se hubiese surtido un procedimiento previo y con su concurrencia.

 

173. A partir de estos asuntos, los dos numerales citados generan los siguientes problemas jurídicos que la Corte debe resolver:

 

¿Las inhabilidades para el ejercicio de empleos públicos y para contratar con el Estado resultan desproporcionadas e irrazonables, al presuntamente no ser medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación alimentaria?

 

¿Extender las inhabilidades mencionadas a las personas jurídicas cuando su representante legal es deudor moroso es desproporcionado al ampliar las consecuencias de una obligación que es personal y, además, vulnera el derecho al debido proceso de la persona jurídica?

 

¿Es compatible con la Constitución la disposición que estipula una inhabilidad sobreviniente cuando el contratista o representante legal de la persona jurídica es inscrito en el REDAM durante la ejecución del contrato estatal?

 

174. Para resolver el primer asunto debe partirse de recordar que el precedente de esta Corporación ha sostenido que una de las causales válidas para la previsión de inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos es el debido cumplimiento de las obligaciones legales, pudiendo plantearlas bien de tipo preventivo o sancionatorio, estas últimas ante la comisión de conductas antijurídicas. El incumplimiento de la obligación alimentaria es una evidente infracción de normas legales, que además tiene una específica significación constitucional, tal y como se ha explicado ampliamente en esta sentencia.

 

Es por esta significación que la jurisprudencia constitucional ha admitido la validez de la imposición de sanciones de la más alta índole contra el obligado moroso, como es la responsabilidad penal por el delito de inasistencia alimentaria. Debe llamarse la atención que contra ese tipo penal se formuló demanda de inconstitucionalidad basada en argumentos similares a los planteados por los intervinientes: la inconstitucionalidad derivada del hecho de que el tratamiento penal de la inasistencia alimentaria impedía el ejercicio de actividades laborales necesarias para la obtención de recursos destinados, precisamente, para el pago de la obligación en mora.  Por ende, es necesario hacer referencia a lo decidido por la Corte en esos casos.

 

En la Sentencia C-237 de 1997[239] la Corte puso de presente que el delito de inasistencia alimentaria no tenía como bien jurídico protegido el patrimonio del acreedor sino la familia. Aunque la obligación alimentaria se traduce en una suma de dinero, “no se castiga a quien la incumple, por defraudar el patrimonio ajeno, sino por faltar a un deber nacido del vínculo de parentesco o matrimonio, y poner en peligro la estabilidad de la familia y la subsistencia del beneficiario.”.

 

En esta misma decisión, este Tribunal indicó que el análisis sobre la conveniencia del tipo penal era un asunto propio del Legislador y fundado en razones de política criminal. Por ende, la labor de la Corte era verificar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, que en el caso se encontraban acreditadas en razón de la importancia del bien jurídico tutelado[240]

 

175. Una consideración similar fue expuesta en la Sentencia C-984 de 2002[241] la cual analizó el mismo problema jurídico ante la expedición del actual Código Penal. Además de reiterar los anteriores argumentos, la Sala Plena explicó cómo la norma no vulneraba el derecho a la igualdad al imponer un tratamiento más gravoso a los deudores de alimentos frente a los deudores de otro tipo de obligaciones. Para ello señaló que se trataba de supuestos diferentes en virtud de los fines constitucionales a los que sirve el pago de los alimentos. Para la decisión en comento, la razón de la sanción penal en este caso es “el incumplimiento [que] genera en la unidad familiar y en la subsistencia de los miembros del núcleo social, mientras que el deudor incumplido de otro tipo de créditos afecta, apenas, el patrimonio ajeno. Siendo pues, dos situaciones diferentes las que se regulan en uno y otro caso, no podría argumentarse con suficiencia un cargo por violación del derecho a la igualdad.”

 

176. Finalmente, también deben reiterarse las consideraciones realizadas por la Corte en la Sentencia C-651 de 2006[242], citada en el fundamento jurídico 103 y en la que determinó que el establecimiento de la inhabilidad derivada del registro en el boletín de responsables fiscales era constitucional, porque (i) estaba fundada en la protección del interés general representado en el pago oportuno de las obligaciones con el Estado; (ii) era una medida idónea y eficaz para recaudar dichas acreencias; y (ii) la medida es proporcional en términos de protección del mencionado interés general, así como de la imparcialidad y la moralidad.

 

Esta regla, a su turno, guarda similitud con lo decidido recientemente por la Corte en la Sentencia C-093 de 2020[243], la cual declaró exequible la norma del Código Nacional de Seguridad y Convivencia que establece como una de las consecuencias de la mora en el pago de multas de policía la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un cargo público[244]. La Sala consideró que el Legislador está habilitado para imponer requisitos para el acceso a los cargos del Estado diferentes al mérito, como son aquellos vinculados a la moralidad pública, a condición de que resulten proporcionales. De esta manera, resultan razonables condiciones que “desarrollan para garantizar fines imperiosos del Estado, tales como la defensa del principio de igualdad, la garantía de derechos fundamentales de personas -p. ej., los niños-, la protección de la vigencia del Estado de Derecho -cumplimiento de los deberes constitucionales y legales-, entre otros.”

 

177. Las reglas planteadas resultan útiles para resolver sobre las inhabilidades en comento. Es claro que si se reconoce la validez constitucional de medidas altamente invasivas de la autonomía individual, como son las que se derivan del uso de la tipificación penal, resultaría un contrasentido cuestionar instrumentos de menor intensidad, como es la imposición de este requisito para el acceso a los cargos públicos o a contratar con el Estado. Adicionalmente, no puede perderse de vista el hecho de que uno de los motivos que fundamentan la imposición de inhabilidades es la conservación de la transparencia y la moralidad administrativa. El incumplimiento de las obligaciones alimentaria afecta valores constitucionales esenciales y, en modo alguno puede desconocerse a la hora de analizar las calidades de los futuros servidores públicos o contratistas del Estado.

 

178. Adicionalmente, la Corte considera importante llamar la atención sobre dos argumentos que deben tenerse en cuenta para resolver los problemas jurídicos mencionados. De un lado, debe insistirse en el carácter central que tiene el pago de la obligación alimentaria en términos de la protección de los derechos fundamentales, en particular de los NNA. En ese sentido, el incumplimiento en el pago de los alimentos no es un asunto equiparable a la mora en cualquier otra obligación civil. Se trata de un deber jurídico básico, amparado por la vigencia del principio de solidaridad y la protección que la Carta Política prodiga a la familia como núcleo esencial de la sociedad. Estas diferentes razones concurren en la validez de un margen de maniobra amplio para que el Legislador determine consecuencias de ese cumplimiento, más aún cuando se trata de relaciones entre el individuo y el Estado. Esto bajo el entendido de que interesa a la sociedad en su conjunto que quienes concurren en el ejercicio de las funciones públicas tengan las más altas calidades morales. Esa condición es, sin duda alguna, incompatible con la mora en el pago de las obligaciones alimentarias.

 

De otro lado, también debe tenerse en cuenta que, contrario a como sucede con las demás obligaciones civiles, los alimentos carecen de mecanismos paralelos de pago. Mientras que otras deudas logran usualmente su pago a través de instrumentos que no requieren la intervención judicial o administrativa, como cobros prejurídicos o suspensiones de servicios ante la mora, no sucede lo mismo respecto de la obligación alimentaria, a pesar de su vital importancia. Este déficit justifica prima facie la acción del Legislador estatutario para la fijación de mecanismos eficaces y que operen como incentivo para el pago oportuno de los alimentos insolutos.

 

Sobre este último aspecto, debe resaltarse que la aproximación que tiene el PLE al fenómeno de la mora en el pago de los alimentos se basa, no en la imposición de sanciones penales o de otra índole al obligado moroso, sino a un esquema que privilegia (i) la previa notificación al deudor sobre el registro y con el fin de que proceda al pago inmediato; y (ii) la determinación de consecuencias económicas y laborales ante la persistencia en la falta de pago. Este enfoque tiende a generar una serie de incentivos para el pago que son importantes, en la medida en que se muestran más efectivos que la simple imposición de sanciones que muchas de las veces no son ejecutadas y, en particular, no guardan relación material con el cumplimiento de la acreencia.

 

179. Con base en estas consideraciones la Corte decidirá el primero de los problemas jurídicos planteados. Para ello hará uso de un juicio de proporcionalidad de carácter intermedio, habida cuenta que la medida involucra una limitación al ejercicio de los derechos políticos a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. 

 

La Sala encuentra que la medida cumple con una finalidad no solamente importante, sino imperiosa, consistente en proteger los derechos fundamentales de personas que se ven afectados en su mínimo vital por el hecho del incumplimiento de las obligaciones alimentarias, quienes usualmente son sujetos de especial protección constitucional. La medida, a su vez, es necesaria porque opera un incentivo para el pago cumplido de esas obligaciones, al supeditar el nombramiento o la suscripción del contrato respectivo al pago de esa obligación.

 

Sobre este aspecto particular la Corte se opone a lo planteado por varios intervinientes y el Procurador General, en el sentido de que sería una medida menos gravosa permitir el acceso al cargo público o la suscripción del contrato y luego, a partir de los ingresos que reciba el obligado por ese concepto, lograr el pago de la obligación alimentaria.

 

En primer lugar, la evaluación sobre la conveniencia de la medida es un asunto que corresponde prioritariamente al Legislador y, como se explicó anteriormente, la Corte ha avalado la constitucionalidad de medidas que, como la sanción penal, imponen consecuencias más intensas para el obligado que las que se derivan de la mencionada inhabilidad.

 

En segundo lugar, el cuestionamiento planteado por los intervinientes es incompleto, en la medida en que solamente analiza el asunto desde el punto de vista del acreedor pero deja de tener en cuenta la necesidad de resolver con prontitud la mora en el pago de la obligación alimentaria. Así, supedita ese pago a las actuaciones posteriores a la suscripción del contrato o a la vinculación laboral o reglamentaria con el Estado. Con esa misma lógica podría válidamente plantearse que el futuro servidor o contratista puede valerse de los diferentes mecanismos de crédito existentes para atender la obligación alimentaria y luego, con base en los salarios o ingresos contractuales recibidos, asumir esa obligación y continuar con el pago cumplido de la acreencia alimentaria. Esta opción encuentra fundamento adicional en el hecho de que las personas que aspiran a los cargos públicos o a contratar con el Estado generalmente no hacen parte de los sectores con mayores necesidades sino, antes bien, están precedidos de determinado nivel de formación profesional o técnica que los habilita para el empleo y que les permite acceder a dichos mecanismos de crédito. En ese sentido, la Corte encuentra que existen diferentes alternativas, todas ellas válidas desde la perspectiva constitucional, por lo que su escogencia es un asunto en el que prima la deferencia al procedimiento democrático y a la decisión del Legislador estatutario.

 

Por último, debe tenerse en cuenta que esta conclusión no se opone a lo planteado por la Sentencia C-657 de 1997 antes citada. En esa oportunidad, la Corte concluyó que la restricción para acceder a los empleos del Estado por encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Protección Familiar era inconstitucional, no porque la obligación alimentaria morosa no fuese materia de reproche, sino porque la norma analizada no preveía ninguna instancia para que el deudor ejerciese su derecho de contradicción y defensa, lo que afectaba desproporcionadamente el derecho al trabajo.

 

En el presente caso, como se explicó a propósito de la constitucionalidad del artículo 4º del PLE, sí se prevén dichos mecanismos de contradicción a favor del obligado, lo que demuestra la diferencia entre ambas situaciones y descarta el carácter de precedente de dicha decisión judicial. Adicionalmente, debe resaltarse que la misma Sentencia C-657 de 1997 concluyó que el juramento sobre la inexistencia de obligaciones alimentarias en mora, exigido por el artículo 6º de la Ley 311 de 1996, no afectaba el derecho al trabajo. Para sustentar esta conclusión la decisión en comento explicó:

 

“Que una persona deba prestar juramento en el sentido de que ignora tener un juicio pendiente por alimentos, o afirmando que cumplirá las obligaciones que al respecto le impone la ley, no implica, como lo estima el actor, una violación de su derecho al trabajo. La disposición legal no le impide que lo ejerza ni implica que se lo despoje de la especial protección que la Carta Política le garantiza. Apenas se establece un requisito previo, ligado a las obligaciones que el trabajador debe cumplir si las tiene a cargo, con el objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de otras personas -quienes de él pueden reclamar alimentos- para realizar los fines propios del Estado Social de Derecho y la vigencia cierta del orden jurídico.

 

No debe olvidarse que el trabajo, además de ser un derecho fundamental que el Estado ampara en todas sus modalidades, es también, en los términos del artículo 25 de la Constitución, una obligación social. La persona no trabaja solamente para su personal sustento, bajo una concepción egoísta e individualista de la remuneración que recibe, sino que debe proyectar su actividad al beneficio colectivo, principiando por el que, en razón de sus compromisos de familia, debe atender con prioridad.

(…)

La Corte considera que el legislador bien puede exigir que el ejercicio de los derechos tenga lugar sobre la base de asegurar que se están cumpliendo los deberes y las obligaciones que les son correlativos, siempre que no se afecte de manera injustificada el núcleo esencial de aquéllos. El juramento, expresado en el sentido de la norma objeto de demanda, no coarta el derecho de las personas a trabajar ni introduce entre ellas distinciones ni discriminaciones carentes de motivo fundado y, por tanto, no vulnera los artículos 13, 25 ni 53 de la Constitución Política.”

 

Como es sencillo advertir, estos argumentos concurren en la línea jurisprudencial explicada en este apartado y que justifica la validez constitucional de medidas que supediten el ingreso al empleo público al pago cumplido de las obligaciones alimentarias. A partir de estas consideraciones, la Corte concluye que la medida analizada es razonable y proporcionada, solucionándose así el primer problema jurídico.

 

180. Respecto del segundo problema jurídico, la Corte parte de dos comprobaciones importantes para este análisis. En primer término, aunque es evidente que el representante legal de una persona jurídica es un sujeto jurídico diferente a esta, en todo caso existe entre los dos una relación cualificada de dependencia y confianza. El representante legal ejerce las acciones materiales en nombre de la persona jurídica, está en capacidad de obligarla jurídicamente y es quien, en suma, recae la carga de la interacción de la empresa o entidad con otros sujetos. Asimismo, tratándose de formas societarias integradas por pluralidad de personas naturales y/o jurídicas, el representante legal es depositario de la confianza de los socios, por lo que sus cualidades morales, entre ellas el debido cumplimiento de sus obligaciones alimentarias, es un asunto de la mayor importancia y respecto del cual el Legislador puede válidamente plantear consecuencias jurídicas específicas.

 

En segundo lugar, habida cuenta estas condiciones e interacciones entre la persona jurídica y su representante legal, es claro que surge un deber de debida diligencia en su selección. Por ende, se espera que quienes ejercen la representación legal de las sociedades que pretenden contratar con el Estado sean personas idóneas desde el punto de vista del cumplimiento de sus obligaciones, puesto que precisamente tendrán que interactuar con las entidades públicas en la ejecución de contratos que están dirigidos a la satisfacción del interés general. Quiere ello decir que esas cualidades del representante legal interesan al Estado y, por esa misma razón, ingresan al margen de configuración legislativa; más aún cuando se refieren al cumplimiento de deberes jurídicos que, como la satisfacción de las acreencias alimentarias, están estrechamente vinculados con la protección de derechos fundamentales.

 

181. Entonces, resulta problemática la postura planteada por los intervinientes, en el sentido de desligar la responsabilidad del representante legal de la de la persona jurídica. La segunda tiene efectos prácticos en la interacción propia de los negocios jurídicos en tanto existe la primera, de allí que se predique el mencionado deber de mínima diligencia. Por ende, no se muestra desproporcionado exigir que el representante legal no esté inscrito en el REDAM como condición para contratar con el Estado, precisamente porque ese deber apela tanto al cumplimiento de ese deber como al interés general representado en la obligación de que las personas que participan en los procesos contractuales públicos cumplan con sus deberes jurídicos esenciales, como es la debida atención a las acreencias alimentarias.

 

Asimismo, es importante reiterar que la Corte ha declarado la exequibilidad de normas que establecen inhabilidades de amplio espectro para la contratación con el Estado derivada del incumplimiento de obligaciones vinculadas con la satisfacción del interés general. En la varias veces citada Sentencia C-651 de 2006 la Corte consideró que era compatible con la Carta Política la prohibición de contratar con el Estado con quien fuese deudor moroso de obligaciones fiscales, sin hacer distinción entre las acreencias a cargo de las personas jurídicas o sus representantes legales[245]. Por ende, lo que hace parte del margen de evaluación del Legislador es la revisión de las calidades de quién contrata con el Estado, resultando por ende artificiosa la distinción que plantean los intervinientes. Esto debido a que en modo alguno se trasladan obligaciones de un sujeto jurídico a otro, sino que el interés general se ve representado en que tanto las personas jurídicas como quienes actúan en su nombre sean sujetos que cumplen con las obligaciones vinculadas a la vigencia de derechos fundamentales.

 

182. De la misma manera, la Sala encuentra dos tipos de argumentos adicionales que también justifican la constitucionalidad de la extensión de las consecuencias del REDAM a los representantes legales de las personas jurídicas. De un lado, las normas legales confieren a dichas personas potestades amplias y flexibles[246] para la remoción y sustitución en cualquier tiempo de sus representantes legales[247], generalmente delegando el nombramiento de ese representante a la junta directiva y conforme lo establezcan los estatutos.[248] De esta manera resulta plenamente factible que ante la contingencia de que el representante sea registrado en el REDAM la persona jurídica pueda alternativamente proceder a su pronta remoción (y con ello permitir el normal desarrollo del objeto social frente a los contratos con el Estado) o exigir a aquel que se ponga de inmediato al día en el pago de sus obligaciones, a fin de que sea excluido de dicho registro. Es claro, en consecuencia, que la controversia en la suscripción del contrato estatal dentro del supuesto estudiado puede ser fácilmente resuelta mediante una decisión corporativa, que se muestra compatible tanto con la oportuna asunción de la obligación alimentaria como con la debida suscripción del contrato estatal.

 

183. De otro lado, la Corte encuentra que a partir de determinados tipos societarios la exclusión de los representantes legales de los efectos del REDAM puede generar un déficit de protección de los derechos de los acreedores alimentarios. En efecto, para el caso de la sociedad por acciones simplificada y conforme lo estipulan los artículos 1º y 17 de la Ley 1258 de 2008, esta puede ser conformada por una sola persona natural o jurídica y, en el primer supuesto, durante el tiempo en que la sociedad cuente con un solo accionista, este podrá ejercer las atribuciones que la ley le confiere a los distintos órganos sociales, en cuanto sean compatibles, incluida la del representante legal.

 

Por ende, bien podría esta sociedad unipersonal servir de vehículo para entorpecer el pago de la obligación alimentaria cuando el único socio también ostente la condición de representante legal. Así, en ese escenario y de acogerse la postura propuesta por algunos intervinientes, podría oponerse al registro en el REDAM y, con ello, debilitarse el incentivo para el pago cumplido de los alimentos debidos.

 

Esta razón concurre con las demás expuestas anteriormente en el sentido de extender los efectos que impiden la contratación con el Estado cuando el representante legal está reportado en el REDAM. Por supuesto, esta extensión también implica la obligación del juez y/o funcionario que ordena la inscripción que comunique de esta, en los términos del inciso primero del artículo 3º del PLE, no únicamente a la persona natural sino también a la persona jurídica cuando aquella es su representante legal. Esto con el fin de que puedan ejercer las posibilidades de remoción o de exigencia del pago de la obligación, anteriormente mencionadas. De esta manera, en caso de que no ejerza esas opciones, la persona jurídica terminará siendo cobijada por los efectos del reporte, no por el simple hecho de un tercero sino ante su propia inacción y negligencia en acudir a los remedios legales para evitar tales consecuencias jurídicas.

 

184. En consecuencia, la Corte evidencia que concurren importantes razones de índole constitucional que justifican la validez de la disposición que extiende las inhabilidades a la persona jurídica cuando su representante legal está inscrito el REDAM. Por ende, el segundo problema jurídico es resuelto por la Corte de forma negativa.

 

185. Frente al tercer problema jurídico que ofrecen los dos primeros incisos del artículo 6º del PLE, la Corte encuentra que los mandatos legales que (i) ordenan la suspensión del servidor público que es inscrito en el REDAM; y (ii) obligan a la terminación del contrato cuando el contratista que es persona natural o el representante legal de la persona jurídica incurran en mora en el pago de las acreencias alimentarias, plantean algunas controversias que deben ser resueltas en esta sentencia.

 

186. En el primer evento es necesario definir si una medida de esa naturaleza se muestra proporcionada y razonable. Para el efecto habrá de adelantarse un juicio de proporcionalidad de carácter intermedio, habida consideración de que la regulación afecta los derechos constitucionales del servidor público a desempeñarse en el cargo. 

 

Como se ha expresado en diversos apartes de esta sentencia, la inscripción de los datos personales del deudor alimentario moroso es una medida que busca satisfacer fines constitucionalmente importantes e imperiosos, vinculados a la protección de los derechos fundamentales, en particular de los NNA, que son interferidos por la falta de pago de la obligación alimentaria. Además, la medida se muestra idónea para cumplir esas finalidades en la medida en que opera como un incentivo efectivo para que, advertido de la posibilidad de suspensión en el cargo, no incurra en mora en sus obligaciones alimentarias.

 

Por último, la medida es proporcionada en sentido estricto. La suspensión del servidor público moroso está precedida, de acuerdo con lo previsto por el artículo 4º de PLE, de una previa notificación en donde el deudor está en capacidad de cancelar la obligación insoluta. Esta instancia es reafirmada por la norma analizada cuando establece que la suspensión se realizará bajo la vigencia del derecho al debido proceso. Asimismo, debido a la comprobación sobre el ingreso salarial que se deriva del vínculo laboral o reglamentario con el Estado, el obligado está en plena capacidad de asumir cumplidamente el pago de sus obligaciones. A esto se suma la necesidad de que el servidor público mantenga un comportamiento compatible con el principio de moralidad, que para el caso se traduce en el debido cumplimiento de las obligaciones legales vinculadas con la satisfacción de derechos fundamentales.  Por ende, se concluye que lo previsto en el inciso segundo del numeral segundo del artículo 6º del PLE es constitucional.

 

Sobre este preciso particular también debe resaltarse que el Legislador ha dotado de connotación disciplinaria al incumplimiento de la obligación alimentaria. En efecto, el numeral 11 del artículo 35 del Código Disciplinario Único actualmente vigente establece como una de las prohibiciones del servidor público incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación. Acerca de la compatibilidad de esta previsión con la Constitución, la Sentencia C-949 de 2002[249] explicó que medidas de esta naturaleza son proporcionales en la medida en que evitan el perjuicio que genera para la instituciones estatales contar con servidores que incumplen sistemáticamente con deberes que se derivan del orden jurídico. En ese sentido, hace parte de la libertad de configuración legislativa establecer medidas sancionatorias ante esas conductas, las cuales no solo protegen a la Administración sino que también están vinculadas con el logro de objetivos que interesan a la sociedad en su conjunto.

 

Por ende, es claro que existe un precedente constitucional identificable que considera compatibles con la Constitución aquellas previsiones que reprochan la conducta de los servidores públicos que incumplen con sus obligaciones jurídicas, entre ellas las de carácter familiar. Esto porque a pesar de que en estricto sentido ese cumplimiento no está vinculado con sus funciones, sí hay un interés estatal válido y verificable en que los servidores públicos cumplan con dichos deberes, más aún cuando se trata de aquellos que, como los alimentos, están estrechamente ligados con la vigencia de los derechos fundamentales. Es claro que la norma objeto de análisis se inserta dentro de esa perspectiva, por lo que la Sala acoge el mismo sentido de decisión.

 

187. Sin embargo, la Corte arriba a una conclusión diferente tratándose de lo dispuesto en el numeral primero del mismo artículo. La regulación dispone que si el contrato está en ejecución y el contratista o su representante legal incurren en mora de las obligaciones alimentarias se configura causal de terminación de aquel.

 

La medida cumple el propósito constitucionalmente importante e imperioso de satisfacer la obligación alimentaria y se muestra idónea para cumplirlo en tanto conforma un incentivo relevante para que el contratista esté al día con dicha obligación y, de esta manera, enerve la posibilidad de que se termine el contrato. No obstante, la Sala encuentra que la medida impone un tratamiento desproporcionado e irrazonable en términos de satisfacción de los principios constitucionales de la función administrativa, en particular los de eficacia, economía y celeridad. Esto por las siguientes razones:

 

187.1. La norma no distingue entre las diferentes clases de contratos estatales, por lo que tiene aplicación general. Por ende, se predica tanto del contrato de prestación de servicios por parte de una persona natural como de aquellos que involucran el suministro de bienes y servicios de toda índole y la construcción de infraestructura. Es evidente que la suspensión abrupta de estos contratos afecta gravemente los principios mencionados y, de una manera más amplia, el adecuado funcionamiento del Estado y el cumplimiento de sus fines esenciales mediante la actividad contractual. En ese sentido, se contradice la regla fijada por la jurisprudencia constitucional que reconoce que la satisfacción de los principios de economía, eficacia y celeridad no es un fin en sí misma, sino que es un vehículo para el cumplimiento de los fines estatales, razón por la cual resultan contrarios a la Constitución mandatos legales que impliquen afectaciones desproporcionadas a estos principios[250].

 

187.2. De aceptarse la terminación intempestiva de cualquier contrato estatal por el hecho del incumplimiento de las obligaciones alimentarias se forzaría a la Administración a adelantar nuevamente un proceso contractual, con las demoras y traumatismos que ello acarrea, pues habría que terminarse el contrato de forma inmediata, incluso a pesar de que el contratista esté cumpliendo adecuadamente con el objeto del contrato estatal. Estas dificultades no solo se predican de aquellos contratos que proveen bienes, sino incluso de la prestación de servicios por parte de personas naturales, puesto que también en ese evento la entidad estatal debe surtir un nuevo proceso y, en el entretanto, limitar su capacidad de respuesta institucional ante la repentina finalización del vínculo contractual.

 

Sobre el particular es importante aclarar que esta circunstancia es diferente a la analizada respecto de la suspensión del servidor público registrado en el REDAM. Mientras en ese caso la Administración tiene a su disposición herramientas jurídicas ágiles que permiten continuar con el servicio, en particular el encargo provisional de las funciones que ejercía el moroso en otro servidor público que cumpla con las condiciones legales exigidas[251], esta opción no concurre cuando se trata del contrato estatal. Así, conforme el régimen general de contratación estatal habría que adelantarse el proceso correspondiente y, mientras tanto, suspenderse la ejecución del objeto del contrato, lo que implica las graves consecuencias antes explicadas.

 

187.3. La causal de terminación del contrato estatal que ofrece la regulación estudiada es indeterminada. Nótese que la lectura literal de la parte final del numeral 1º en revisión no refiere a la inscripción en el REDAM sino al incumplimiento de las obligaciones alimentarias, que es un paso previo al registro y que, por esta razón, no está amparado de los procedimientos explicados en esta sentencia y que aseguran los derechos de contradicción y defensa del deudor moroso. Por ende, la disposición analizada implica que basta con que se acredite cualquier incumplimiento para que se termine el contrato, lo cual refuerza la tesis sobre la desproporción de la medida. Esto más aún si se tiene en cuenta que el Legislador estatutario no contempló ninguna medida intermedia y menos onerosa en términos de continuidad del contrato estatal, como sí lo hizo tratándose de los servidores públicos que son suspendidos y sí se supedita la medida a la inscripción en el REDAM, lo que no sucede en el presente caso.

 

188. Finalmente, la exclusión de la consecuencia jurídica en comento no impone un tratamiento irrazonable o desproporcionado a los acreedores alimentarios. Ello debido a que subsisten las demás consecuencias de la inscripción en el REDAM, tanto para la persona natural contratista como para el representante legal de la persona jurídica. Entre estas están la imposibilidad de contratar nuevamente con el Estado o de acceder a cargos públicos, las cuales se concluyeron compatibles con la Constitución.

 

En consecuencia, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la expresión “Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias”.

 

Por último, la Sala estima necesario hacer algunas precisiones sobre la constitucionalidad de aspectos particulares del numeral 2º del artículo 6º analizado.

 

189. Respecto del inciso primero, la Corte advierte que existe un lapsus calami en su redacción derivado de la indebida inclusión del adverbio “no”. En efecto, la norma establece que no se podrán nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a las personas registradas en el REDAM, “hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias”. Es evidente que la lectura sistemática de esta disposición con el resto del articulado lleva a la conclusión inequívoca que el nombramiento o posesión está suspendido hasta que se pague la obligación, lo que hace innecesaria la referida expresión. Este yerro, no obstante, no significa la inconstitucionalidad de dicho adverbio, puesto que (i) el ejercicio del control de constitucionalidad no tiene como objeto corregir la redacción del Legislador; y en todo caso (ii) la dificultad explicada puede fácilmente superarse mediante un adecuado ejercicio interpretativo, lo que deja a salvo a la correcta comprensión del precepto.

 

190. En relación con ese mismo inciso, la Sala advierte que surgiría la duda acerca de cuándo opera la consecuencia jurídica en comento tratándose de los cargos de elección popular. Esto debido a que si se atiene a otras normas legales que regulan la materia[252], habría que determinarse si la inscripción en el REDAM constituye inhabilidad para la inscripción de la candidatura o únicamente para la posesión del candidato electo.  

 

La Corte considera que la inhabilidad objeto de análisis opera únicamente al momento de la posesión del elegido, conclusión que se apoya en razones de índole literal, histórica y sistemática. En cuanto a lo primero, el numeral 2º analizado restringe la inhabilidad a los actos de nombramiento y posesión, sin que los extienda a la inscripción de candidatos de elección popular, por lo que no resulta permitido que a través de un ejercicio interpretativo se incluya un ingrediente normativo que no fue contemplado por el Legislador estatutario.

 

Respecto de lo segundo, revisado el trámite legislativo se encuentra que durante la exposición del PLE en el debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el ponente de la iniciativa insiste en que la inhabilidad opera para la posesión en los cargos públicos, entre ellos los de elección popular. Sobre el particular, se lee en el acta respectiva lo siguiente:

 

“La inscripción en el registro de que efectivamente no está en mora o se encuentra al día, pues una vez se haga la inscripción por parte de la autoridad que se establece aquí en el articulado y aquí en el proyecto para llevarlo a cabo, pues las inhabilidades para contratar con el Estado no se podría generar pues posición[253] (sic) en cargos públicos ni de elección popular, daría los impedimentos para perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles sometidos a registro y esto con el fin también, donde muchas veces se genera insolvencia por parte de aquellos acreedores morosos que se insolventan para precisamente no ser sujeto de las acciones ejecutivas que se derivan no solamente de las Sentencias sino de las actas de conciliación o acuerdos conciliatorios que prestan mérito ejecutivo.”[254]

 

En cuanto al tercer aspecto la Sala encuentra que interpretado el numeral en su conjunto es unívoca la intención del Legislador estatutario de aplicar la inhabilidad al momento de la posesión de los distintos cargos, entre ellos los de elección popular. Esto actúa en consonancia con lo explicado en precedencia acerca de la necesidad de que los servidores públicos cumplan con sus obligaciones jurídicas en tanto exigencia vinculada con la imagen del Estado y el interés general vinculado a ese cumplimiento. Asimismo, la satisfacción de las obligaciones familiares es un asunto que se muestra pertinente para el escrutinio ciudadano previo a la elección, lo que también concurre en que la inhabilidad opere una vez el candidato ha sido electo y se posesiona en la dignidad correspondiente.

 

191. Frente al inciso segundo del numeral 2º, se encuentra que incurre en el mismo lapsus calami antes enunciado, por lo que la Corte se remite a las razones explicadas en fundamento jurídico anterior.  Frente a los demás contenidos normativos de ese apartado, se ha explicado que la suspensión del servidor público inscrito en el REDAM, hasta tanto se ponga al día en el pago de las obligaciones alimentarias, es una medida proporcionada y razonable para la satisfacción de esa acreencia y, a su vez, no impone consecuencias irrazonables para la administración pública. En ese sentido, el Legislador estatutario dispone una inhabilidad sobreviniente que busca garantizar, conforme con los argumentos anteriormente explicados, que el comportamiento del servidor público sea compatible con estándares aceptables de ética pública, representada en este caso en el cumplimiento de sus obligaciones jurídicas esenciales. Asimismo, la medida opera como un incentivo eficaz para el logro del pago de los alimentos, puesto que supedita el reintegro del servidor público a que se ponga al día a ese respecto.  

 

Del mismo modo, la previsión que estipula que en todo caso se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y el debido proceso no hace nada distinto que reiterar garantías de raigambre constitucional, por lo que su exequibilidad no ofrece ningún cuestionamiento.

 

192. Numerales 3º y 4º

 

3. Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.

 

4. Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la deuda alimentaria originaria.

 

La Unión Colegiada del Notariado Colombiano considera que el numeral tercero es inconstitucional debido a que impone una atribución extraña a la actividad fedante, consistente en el recaudo de obligaciones alimentarias. Además, considera que afecta de forma desproporcionada la autonomía privada al someter a requisitos adicionales los actos contractuales de enajenación de bienes. La Superintendencia Financiera considera que el numeral cuarto se opone al acceso y la democratización del crédito debido a que impone un desincentivo para la adquisición de préstamos y hace más complejo el cálculo del riesgo crediticio. El ICBF plantea una acusación general contra ambos numerales, al considerar que vulneran la Constitución debido a que privan al obligado moroso de recursos requeridos para el pago de la acreencia alimentaria. Finalmente, la Academia Colombiana de Jurisprudencia cuestiona que las normas impongan lo que en la práctica es una pena de confiscación en contra del deudor alimentario moroso, mediante una forma de “impuesto” que desconoce la Constitución.

 

193. La Corte advierte que los numerales 3º y 4º del artículo 6º del PLE plantean dificultades de índole constitucional, pero por razones diferentes a las planteadas por los intervinientes. A través de estas previsiones el Legislador estatutario dispuso un mecanismo de ejecución de la obligación alimentaria, a cargo de notarios y entidades del sector financiero, instrumento que es concurrente con otros que el ordenamiento jurídico confiere a los jueces ordinarios y que fueron explicados en esta sentencia. 

 

Esta decisión legislativa conlleva dos falencias que implican su inconstitucionalidad. De un lado, configuran una atribución de facultades jurisdiccionales sin que se cumplan los requisitos para el efecto. De otro lado, omiten prever una serie de reglas y condiciones constitucionalmente obligatorias para la garantía del derecho al debido proceso.

 

194. En cuanto al primer aspecto, el artículo 116 de la Constitución establece que excepcionalmente los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad. 

 

A partir de esta caracterización, la Corte ha considerado[255] que la habilitación a los particulares para el ejercicio de la función de administrar justicia: (i) es de carácter esencialmente ocasional o transitoria, por lo que son incompatibles con la Constitución normas que trasladen dicha función de manera permanente; (ii) es una forma de colaboración en la eficacia del acceso a la administración de justicia, sin que puedan reemplazar al ejercicio estatal de la jurisdicción, este sí de naturaleza general y permanente; y (iii) está supeditada a la convocatoria de las partes y su acuerdo en hacer uso de esa forma excepcional de resolución de conflictos. Por ende, su uso depende del previo compromiso consensuado entre las partes sin que pueda operar de manera coactiva, como sí sucede con la jurisdicción del Estado.

 

Los numerales analizados infringen dos de los requisitos mencionados. Atribuyen una función de carácter permanente a particulares, consistente en un mecanismo de cobro para la obligación alimentaria en mora.  Asimismo, esa función judicial de ejecución opera sin el previo consenso de las partes. Aunque es claro que el uso de los trámites notariales para la tradición de bienes sujetos a registro y la solicitud de créditos son actos voluntarios, en todo caso la decisión en estos casos se restringe a acceder a esos servicios, más no a someter la ejecución de la mora alimentaria a la decisión de un particular.

 

195. En segundo término, las disposiciones examinadas incurren en falencias que van más allá de simples aspectos operativos en su aplicación y que, en contrario, vulneran el derecho al debido proceso. En efecto, las normas no plantean mecanismo alguno para la liquidación de la acreencia debida ni tampoco algún instrumento que permita al acreedor demostrar si ha cumplido parcial o totalmente con la obligación. Tampoco se prevé ningún procedimiento para la formulación de la excepción de pago ni otros medios de defensa que sí concurren en el proceso de ejecución ante los jueces ordinarios.

 

Incluso, el trámite se adelantaría sin que exista un documento que tenga mérito ejecutivo, puesto que, como se ha explicado en esta sentencia, el REDAM se restringe a recopilar información personal sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria, pero no toma la forma de documento que dé cuenta de la existencia de esas acreencias, ni menos aún que reemplace la sentencia judicial o el acuerdo conciliatorio que sí tiene dicha naturaleza ejecutiva. Esta circunstancia no solo tiene implicaciones legales, sino también constitucionales en la medida en que, al no concurrir los elementos esenciales de todo juicio de ejecución, es inviable cualquier mecanismo de defensa del deudor, así como la exigibilidad plena de los derechos del acreedor. Así por ejemplo, no hay ninguna instancia que permita al acreedor alimentario verificar si su crédito se ha liquidado correctamente. 

 

196. Bajo esas circunstancias, los derechos que contradicción y defensa que integran el debido proceso están ante un evidente déficit de protección. Esto implica la inexequibilidad de los apartados de los numerales analizados y que establecen la acción de cobro de la obligación a cargo de los notarios o las entidades bancarias y de financiamiento. Los apartes iniciales de cada numeral son constitucionales puesto que tienen un propósito eminentemente informativo y su previsión no incide en la eficacia del derecho al debido proceso del deudor alimentario. Nótese que establecer el deber de contar con el reporte para el perfeccionamiento de actos sujetos a registro inmobiliario o para la solicitud de un producto de crédito no es una previsión que se oponga la Constitución. Inclusive, en el último caso contar con esa información resulta pertinente para la evaluación del riesgo crediticio del futuro deudor y a partir de su grado de cumplimiento con la obligación alimentaria. Así, conformaría un nuevo incentivo para el pago de esa acreencia, puesto que el interesado tendría motivos importantes para ponerse al día como paso previo a la solicitud de crédito.

 

Por lo tanto, la Corte declarará la inconstitucionalidad de las expresiones: (i) “En caso de estar reportado, el monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.” contenida en el numeral tercero; y (ii) “y, en caso de ser aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la deuda alimentaria originaria” prevista en el numeral cuarto. Esto debido a que son contrarios al derecho fundamental mencionado y desconocen las condiciones de que trata el artículo 116 la Constitución para la habilitación excepcional y temporal a los particulares para que ejerzan la función de administrar justicia.

 

197. De la misma forma, al tratarse de una disposición subordinada a la sección declarada inexequible del numeral tercero y que perdería todo sentido ante esta decisión, la Sala también concluye la inconstitucionalidad del parágrafo 2º del artículo 6º del PLE. En efecto, la norma mencionada dispone lo siguiente:

 

Parágrafo 2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo, aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico.

 

Como se observa, es una cláusula normativa que depende por completo de la vigencia del texto íntegro del numeral 3º del artículo 6º. En efecto, la extensión de las consecuencias a las personas naturales y representantes legales de personas jurídicas que sean parte del negocio jurídico tiene sentido en caso de que se hubiese mantenido la posibilidad de cobro de la obligación alimentaria como condición del registro inmobiliario, más no cuando la remisión del reporte al notario tiene un propósito eminentemente informativo. Por lo tanto, como dicha previsión es parcialmente inconstitucional, según las razones expuestas anteriormente, entonces igual consecuencia jurídica debe aplicarse frente a la norma transcrita.

 

198. Numeral 5º

 

Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces

 

La Procuraduría General de la Nación considera que la norma es inconstitucional al ser una medida inconducente, que impone una afectación desproporcionada a la libertad de locomoción y que es innecesaria puesto que existirían otros mecanismos para el logro del pago de la obligación alimentaria, como la concesión de garantías previas a la salida del país. Además, la disposición incorpora un trato desproporcionado, debido a que atenta contra derechos como el libre desarrollo de la personalidad, el trabajo, la educación y la unidad familiar. A esta objeción se suma el ICBF, entidad que considera que la medida no es necesaria para el cumplimiento de la acreencia en comento.

 

199. El artículo 24 de la Constitución establece que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en el país. A esta disposición se suma lo previsto, en el ámbito del sistema interamericano de derechos humanos, por el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, norma integrante del bloque de constitucionalidad, que entre otras prescripciones señala que (i) toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio; y (ii) dicha libertad puede ser restringida para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, el orden público, la moral o la salud pública o los derechos y libertades de los demás. Cabe advertir que idénticas previsiones están contenidas en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

 

La jurisprudencia de la Corte ha señalado que en relación con la libertad de locomoción deben resaltarse dos aspectos[256]. Su eficacia opera de manera interdependiente con otros derechos constitucionales, entre ellos la educación, el trabajo o la salud. De igual manera, es posible imponer limitaciones a este derecho, a condición de que sean razonables, proporcionadas, cumplan con fines constitucionales discernibles y cumplan con el requisito de reserva de ley. En referencia puntual a dichos límites, ese mismo precedente ha señalado que los mismos no pueden llevar a la anulación del derecho fundamental, sin que tampoco tengan una naturaleza tal que lo hagan impracticable o que atenten contra su núcleo esencial[257]. Más recientemente la Corte también ha señalado que es un derecho en el cual la Constitución, al adscribirlo a los colombianos, confiere un grado de protección más intenso para los nacionales, pudiéndose establecer restricciones legales de mayor alcance para los extranjeros, fundadas en razones de orden público, siempre a condición de que sean proporcionadas y no incurran en tratamientos discriminatorios injustificados[258].

 

200. La interpretación autorizada de las normas de derecho internacional de derechos humanos ofrece un estándar similar[259]. De acuerdo con este parámetro, las condiciones aplicables a las limitaciones del derecho a salir del país son las siguientes:

 

200.1. La libertad de salir del territorio del Estado no puede hacerse depender de ningún fin concreto o del plazo que la persona decida permanecer fuera del país.

 

200.2. Esta libertad involucra el derecho a obtener los documentos para viaje, en particular pasaporte, cuya expedición corresponde normalmente al Estado de la nacionalidad de la persona.

 

200.3. Las restricciones deben estar previstas por la ley y deben ser necesarias en una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas y los derechos y libertades de terceros. Igualmente, deben ser compatibles con los demás derechos humanos y con los principios de igualdad y no discriminación.

 

200.4. La ley debe determinar mediante criterios precisos las condiciones para que pueda limitarse el derecho a salir del país, de modo que no confieran una discrecionalidad sin trabas a las autoridades encargadas de su aplicación. Las restricciones no deben comprometer la esencia de la libertad de circulación, ni invertir la relación entre derecho y restricción, ni entre norma y excepción. 

 

200.5. Las restricciones y su aplicación deben cumplir con el principio de proporcionalidad. Deben estar dirigidas a satisfacer fines permisibles y deben ser necesarias para protegerlos. Asimismo deben ser adecuadas para desempeñar su función protectora, deben ser el instrumento menos gravoso de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse. Esto es, debe ser proporcionada en sentido estricto.

 

200.6. Los Estados deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o restricción del derecho se lleva a cabo con celeridad y que se expliquen las razones de las medidas restrictivas.

 

201. Con base en lo expuesto, la constitucionalidad del numeral 5º del artículo 6º del PLE depende de la acreditación de los requisitos formales y sustantivos antes explicados. En cuanto a los requisitos formales, se encuentran satisfechos en tanto se trata de (i) una medida que está expresamente prevista en la ley, y en este caso en una regulación de naturaleza estatutaria, lo que le otorga un mayor peso en términos de deliberación democrática; y (ii) se trata de una regulación con el suficiente grado de precisión. Esto porque la prohibición de salida del país depende la inscripción del deudor moroso en el REDAM lo que, como se ha explicado en esta sentencia, responde a un procedimiento reglado y público.  De la misma forma, el PLE ofrece mecanismos céleres para que, una vez acreditado el pago, el dato personal sea removido del registro habilitándose con ello la posibilidad de salir del país.

 

202. En cuanto a los requisitos sustantivos, la jurisprudencia constitucional y el estándar internacional coinciden en que la validez de la restricción para salir del país depende de la acreditación de condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que habrá de adelantarse el juicio correspondiente. La Sala considera que su intensidad debe ser estricta, debido a que se trata de una medida que tiene incidencia en uno de los componentes del contenido esencial de la libertad de locomoción, como es el derecho a salir del país.

 

En diferentes apartados de esta decisión se ha explicado cómo la inscripción en el REDAM sirve a un fin constitucionalmente imperioso consistente en la satisfacción de diversos derechos fundamentales de los acreedores alimentarios, quienes generalmente son NNA y otros sujetos de especial protección constitucional.

 

La medida es indispensable y responde a un riesgo previsible y razonable, consistente en la imposibilidad de hacer efectiva la obligación alimentaria incumplida ante la salida del país del deudor moroso. Además, no se evidencia que exista otro mecanismo que permita satisfacer la finalidad constitucional imperiosa y que, a su turno, faculte el ejercicio del derecho a salir del país de manera plena. 

 

La Corte disiente de lo planteado por los intervinientes para quienes existen otros mecanismos menos gravosos para cumplir el fin. Esto debido a cuando menos tres tipos de razones. En primer término, la constitución de garantías para el pago de las obligaciones supone necesariamente la disposición de recursos económicos para su conformación, que bien pueden ser utilizados para asumir el pago de la obligación alimentaria y lograr la cancelación de la inscripción el REDAM. En ese sentido, no puede válidamente considerarse que la conformación de esas garantías sean un mecanismo adecuado para cumplir con la obligación alimentaria, puesto que el obligado alimentario que desee salir del país bien puede utilizar esos recursos para el pago de la acreencia en vez de conformar con ellos una garantía para el pago. En otras palabras, no habría ninguna razón atendible que justifique validar la constitución de la garantía y, simultáneamente, mantener la mora en el pago de la obligación alimentaria, que es precisamente lo que motiva el reporte en el REDAM y la imposición de sus consecuencias, entre ellas la imposibilidad de salir del país.

 

En segundo lugar, la Sala encuentra que la conformación de garantías no es una herramienta idónea para el cumplimiento de la obligación alimentaria incumplida, pues dicha acción encuentra soporte fáctico y jurídico tratándose del aseguramiento de obligaciones que deben pagarse en el futuro, como sucede por ejemplo cuando se constituyen garantías mobiliarias, inmobiliarias o bancarias para amparar la satisfacción de contratos futuros sometidos a plazo. En cambio, la inscripción en el REDAM supone la comprobación de una mora continuada de al menos tres meses en el pago de la obligación alimentaria, que a su vez está antecedida de un proceso judicial o administrativo en donde se discutió el cumplimiento de esa obligación. Luego, la conformación de garantías no es una vía idónea y antes bien, configuraría un escenario de afectación de los derechos fundamentales del acreedor, al supeditarlos a las vicisitudes propias de la conformación de esa garantía y su posterior exigibilidad, incluso a través de la vía judicial y con las inevitables demoras que ello significa.

 

Idéntica consideración puede plantearse respecto de otras medidas alternativas como el delito de inasistencia alimentaria o la inclusión del obligado moroso en el Registro Nacional de Protección Familiar. Precisamente, como tuvo oportunidad de explicarse en el apartado introductorio a esta sección, la exposición de motivos del PLE explica que una de las razones que sustenta la necesidad de la creación del REDAM es la ineficacia que han mostrado estos instrumentos para el logro del adecuado cumplimiento en el pago de la acreencia alimentaria. Por ende, resultaría un contrasentido considerar que una medida menos gravosa es aquella respecto de la cual se cuestiona su naturaleza insatisfactoria para el logro del fin constitucionalmente imperioso.

 

En tercer término, no debe perderse de vista que la restricción fue adoptada por el Legislador estatutario, a partir de mayoría cualificada. Adicionalmente, como fue expuesto en la sección sobre el análisis del procedimiento legislativo, las consecuencias de la inscripción en el REDAM fue el asunto que tuvo mayor debate por parte del Congreso. Ante esas condiciones y dada la entidad de los derechos fundamentales del acreedor alimentario, la Corte advierte que es una decisión legislativa que no es arbitraria y que contó con los presupuestos procedimentales y democráticos para la previsión legal de afectaciones, incluso significativas, como sucede en el presente caso respecto de la libertad de locomoción.

 

En consecuencia, la medida cumple con juicio de proporcionalidad estricto. Está dirigida a la satisfacción de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios, generalmente NNA, lo cual es un fin constitucionalmente imperioso. La medida es indispensable para cumplir con ese objetivo, puesto que permitir la salida del país del obligado moroso genera un riesgo cierto y significativo de que no cumpla con el pago de la obligación y, con ello, afecte gravemente los derechos mencionados. Por último, el grado de afectación del derecho a la libertad de locomoción, si bien es intenso (i) puede conjurarse mediante el pago de la obligación debida; y (ii) impide que se perfeccione una vulneración, está sí irremediable, a los derechos fundamentales del acreedor alimentario.

 

Con base en estas consideraciones, la Sala declarará la constitucionalidad del numeral quinto del artículo 6º del PLE.

 

203. Numeral 6º

 

No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.

 

La Unión Colegiada del Notariado Colombiano, el ICBF y la Procuraduría General de la Nación consideran que la norma es inconstitucional, puesto que no está dirigida al cumplimiento de la obligación alimentaria. Agregan que la norma confunde el ejercicio de la patria potestad con el pago de las acreencias derivadas del derecho de alimentos y vulnera el derecho de los niños y niñas a tener una familia y no ser separados de ella.

 

El artículo 110 de la Ley 1098 de 2006 - Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 9º de la Ley 1878 de 2018, establece que cuando un NNA que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona distinta a los representantes legales deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos. Esta autorización no se requiere, en los términos de este precepto legal, cuando (i) provenga del padre o madre a quien se le haya suspendido o privado de la patria potestad; o (ii) el menor de edad tiene residencia habitual en el exterior igual o superior a un año, caso en el que podrá salir con uno solo de sus progenitores.

 

Con base en esta norma, el efecto del numeral 6º del artículo 6º del PLE consiste en que respecto del padre o madre deudor alimentario incumplido y cuyos datos personales son incluidos en el REDAM, no es necesario obtener autorización para salida del país del menor de edad acreedor alimentario. Esta norma plantea las dificultades desde el punto de vista constitucional que han sido señaladas, por lo que es necesario determinar por parte de la Corte si la medida es proporcionada y razonable.

 

204. Para analizar este aspecto debe tenerse en cuenta que el efecto práctico de que uno de los padres, en este caso el deudor alimentario moroso, niegue el permiso para que el menor de edad salga de país es la imposición de una restricción intensa para el ejercicio de la libertad de locomoción de NNA. La razonabilidad de esa limitación debe estudiarse, a juicio de la Corte, a partir de tres criterios: (i) el mandato constitucional de no abusar de los propios derechos; (ii) el carácter prevalente de los derechos de los NNA; y (iii) el deber de evitar afectaciones desproporcionadas a los derechos a la unidad familiar, la educación, la cultura y la recreación de los menores de edad.

 

204.1. En cuanto a lo primero, la autorización materia de análisis hace parte de las prerrogativas propias de la patria potestad. Su ejercicio, como todas las demás adscripciones jurídicas a los individuos, está gobernado por el deber contenido en el numeral 1º del artículo 95, que estipula la obligación de todas las personas de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios.

 

Los menores de edad acreedores de la obligación alimentaria son titulares de diversos derechos, entre ellos la libertad de locomoción. A juicio de la Sala, constituiría un comportamiento abusivo por parte del padre deudor que, de un lado, permanezca en su condición de moroso en el pago de los alimentos y, de otro, ejerza de manera plena las prerrogativas de la patria potestad, en especial cuando estas involucran una afectación intensa de los derechos de los NNA, como sucede en el caso analizado.

 

204.2. Respecto de lo segundo, debe recordarse que, conforme lo estipula el artículo 44 de la Constitución, los derechos de los niños y niñas prevalecen sobre los de los demás. Esta regla superior opera en este caso como un parámetro central de interpretación: ante la tensión entre otorgar alcance pleno a las facultades de la patria potestad que ejerce el deudor moroso y garantizar la libertad de locomoción de los segundos, debe preferirse la segunda opción en cuanto es la más compatible con la vigencia del principio pro infans.

 

204.3. Frente a lo tercero, debe tenerse en cuenta que mantener la limitación para salir del país de los NNA en la circunstancia analizada impone afectaciones no solo a la libertad de locomoción sino a otros derechos preferentes. En efecto, en la gran mayoría de los casos la salida del país de los menores de edad tiene por objeto servir de vehículo para la satisfacción de los derechos a la recreación mediante el desarrollo de actividades turísticas, la unidad familiar a través de la visita a parientes que residen en otras naciones, o la educación y la cultura por medio de la asistencia a cursos, salidas pedagógicas o actividades similares. Asimismo, la posibilidad de ejercer todas estas actividades indudablemente se inserta en el ámbito propio del derecho al libre desarrollo de la personalidad de los NNA.

 

205. Por lo tanto, a fin de determinar la razonabilidad de la medida es necesario adelantar un juicio de proporcionalidad, que para el caso debe ser de intensidad estricta puesto que se está ante una limitación de derechos de los NNA en tanto sujetos de especial protección constitucional.

 

En primer lugar, se encuentra que el fin de la medida es evitar un ejercicio abusivo de las prerrogativas propias de la patria potestad, al igual que incentivar el pago oportuno de la obligación alimentaria al supeditar una de esa facultades al cumplimiento en el pago de esa acreencia. Esta finalidad es imperiosa habida cuenta tanto el vínculo que existe entre los alimentos y los derechos de los NNA, como el reconocimiento constitucional expreso acerca del deber de las personas de no abusar de sus propios derechos, mencionado anteriormente.

 

La medida es imprescindible para lograr el propósito mencionado. Contrario a lo planteado por los intervinientes y el Ministerio Público, la medida analizada no solo tiene por objeto ser un incentivo para el pago de la obligación, condición que efectivamente adquiere al suspender el ejercicio pleno de las facultades propias de la patria potestad, sino que también es un instrumento que impide la limitación desproporcionada de los derechos de los NNA que están vinculados a la posibilidad de salir del país. En efecto, de mantenerse ese ejercicio pleno, entonces el padre moroso podría impedir la libre circulación del menor de edad y el ejercicio de los derechos fundamentales que operan de manera interdependiente con esa libertad. Además, sería un evidente abuso del derecho hacer uso de esa prerrogativa cuando no existe la debida corresponsabilidad frente al cumplimiento de la principal obligación que se deriva de la patria potestad, que es el pago oportuno de la obligación alimentaria.

 

Finalmente, en cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, la Corte encuentra que no se afecta el contenido esencial de los derechos de los menores de edad. Debe resaltarse que la salida del país se realizaría, en cualquier caso, en compañía de la madre o padre que no está reportado en el REDAM, lo cual haría que el menor de edad vea salvaguardados sus derechos a la unidad familiar y a la seguridad. Adicionalmente, como se ha indicado, los motivos del viaje fuera del país pueden responder a múltiples propósitos, muchos de ellos vinculados a la vigencia de derechos fundamentales, por lo que sería contrario al principio de buena fe concluir que la salida del país tendrá como único objetivo separar al menor de edad del padre moroso.

 

Además, no debe perderse de vista que la limitación a las facultades de la patria potestad que establece la norma analizada opera sin perjuicio de la aplicación de las normas para la restitución internacional de los NNA indebidamente retenidos por uno de sus padres, o por personas encargadas de su cuidado[260]. Por ende, la medida analizada no genera, en si misma considerada, un riesgo de desarraigo o vulneración del derecho de los niños y niñas a ser separados de su familia. Antes bien, es un instrumento imprescindible para evitar una afectación, esta sí desproporcionada, a la libertad de locomoción y los derechos interdependientes a esta.

 

En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye la constitucionalidad del numeral 6º del artículo 6º del PLE.

 

206. Numeral 7º

                                  

No se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con las obligaciones alimentarias.

 

La Unión Colegiada del Notariado Colombiano, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el ICBF y el Procurador General consideran que la norma es inconstitucional, puesto que no incide en el pago oportuno de la obligación alimentaria y, antes bien, priva a las personas de menores recursos económicos de ingresos que requieren, entre otros objetivos, para asumir dichas acreencias en mora.

 

207. Como ha sucedido en los casos anteriores, la constitucionalidad del precepto depende que se superen condiciones de razonabilidad y proporcionalidad. Es un hecho que los subsidios del Estado están focalizados en aquellas personas en situación de marginalidad, pobreza y debilidad manifiesta. Bajo ese criterio, la medida tiene la potencialidad de afectar a sujetos de especial protección constitucional, por lo que la intensidad del juicio debe ser de carácter estricto.

 

La medida coincide con las demás consecuencias del REDAM en el logro del pago de las obligaciones alimentaria en mora, lo cual es un fin constitucionalmente imperioso. Sin embargo, la Corte coincide con los intervinientes en el sentido de que no se trata de una medida indispensable para el logro de esa finalidad puesto que, más que operar como incentivo para el pago, en realidad lo impide.

 

Nótese que, contrario a otras consecuencias del REDAM, esta se dirige a personas en condiciones socioeconómicas menos favorables, que es precisamente el presupuesto objetivo para la priorización en el acceso a los subsidios del Estado. Por lo tanto, se trata de individuos que carecen de recursos necesarios para atender sus necesidades, incluso las más básicas, por lo que la imposición de barreras para el acceso mencionado no genera el incentivo de cumplir con la obligación alimentaria sino que, antes bien, aumenta la precariedad económica del deudor moroso. En otras palabras, la eficacia del incentivo para el pago depende de que el deudor alimentario tenga alternativas de ingreso que pueda direccionar al pago de la acreencia y, con ello, evitar las consecuencias de la inscripción en el REDAM. Sin embargo, habida cuenta de la caracterización socioeconómica de los beneficiarios de los subsidios del Estado, dicho uso alternativo de recursos no sería viable, lo que le resta idoneidad al medio escogido por el Legislador estatutario.

 

208. A su turno, la medida impone consecuencias desproporcionadas en virtud de su vaguedad. La regulación hace una referencia genérica a todos los subsidios, por lo cual válidamente podría concluirse que la inscripción en el REDAM haría inelegible al deudor moroso para recibir beneficios como los que derivan del régimen subsidiado de salud, los subsidios al pago de servicios públicos domiciliarios o el acceso a subsidios a la oferta de vivienda de interés social o prioritario, entre muchos otros. Incluso, también sería válido afirmar que en la medida en que la norma ni siquiera restringe la noción “subsidio” a aquellos entregados directamente por el Estado, la exclusión incluye al subsidio familiar y a sus diferentes prestaciones. Similar consideración puede plantearse respecto al subsidio de desempleo, que precisamente operaría como ingreso para que el obligado pueda hacerse cargo de la obligación alimentaria. 

 

Es evidente que la eficacia de distintos derechos fundamentales depende del acceso a dichos subsidios y, por ende, el carácter indiscriminado de la prohibición impone cargas desproporcionadas a los deudores alimentarios morosos. En consecuencia, el numeral analizado no satisface los objetivos a los que sirve el REDAM e impone consecuencias irrazonables a los deudores alimentarios al privarlos de beneficios estatales que son definitivos para la vigencia de diversos derechos constitucionales. Por estas razones la Corte declarará su inconstitucionalidad.

 

209. Parágrafo 1º

 

La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar, administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.

 

Sobre este parágrafo no se plantearon comentarios particulares por parte de los intervinientes y el Procurador General de la Nación.

 

210. La Corte advierte que este precepto no ofrece mayores debates sobre su constitucionalidad. Debe señalarse que la jurisprudencia ha considerado que la inclusión de información personal sobre el cumplimiento en el pago de las diferentes obligaciones en las centrales de riesgo no tiene ninguna connotación desfavorable ni menos sancionatoria, puesto que: (i) se limita a dar cuenta de un hecho objetivo; y (ii) se trata de información cuyo tratamiento tiene relevancia constitucional, en tanto sirve de parámetro para la adecuada distribución de los recursos que administran las entidades financieras y de crédito, que a su vez es obtenido del ahorro público, por lo que se trata de actividades vinculadas al interés general, en los términos del artículo 335 de la Constitución. En efecto, sobre este asunto la Sentencia C-1011 de 2008 expuso cómo la válida, en la función de cálculo del riesgo crediticio la valoración de toda la información que pueda dar cuenta del grado de cumplimiento de las obligaciones a cargo del sujeto concernido. Esto, a su vez, como consecuencia de la vigencia del principio de veracidad en la administración de datos personales. Sobre el particular expuso esa decisión:

 

“la Corte advierte que el cumplimiento de la función constitucionalmente legítima del cálculo del riesgo crediticio, consistente en contar con información para la adecuada distribución de los recursos de crédito y la subsecuente garantía de la estabilidad financiera y la protección del ahorro público, se cumple de manera suficiente y razonable cuando cada una de estas variables sean tenidas en cuenta por las entidades correspondientes como paso previo para la suscripción de contratos de crédito.  En caso contrario, un análisis apenas parcial, no sólo es incompatible con las exigencias técnicas antes enunciadas, sino que desnaturaliza la finalidad misma del reporte crediticio, pues lo convierte en un instrumento destinado a servir de barrera para la democratización de los recursos de crédito, en contraposición de las obligaciones que se derivan del deber de responsabilidad social en la administración de datos personales.” 

 

211. El cumplimiento de las obligaciones alimentarias es un parámetro importante para la determinación del nivel de riesgo crediticio. Por ende, como la labor de cálculo de ese riesgo es válida desde la perspectiva constitucional, al estar vinculada al interés público representado en el adecuado funcionamiento del sistema comercial y de crédito, entonces la inclusión del reporte del REDAM a dichas centrales es compatible con la Constitución. Con todo, es importante recordar que ese traslado implica la obligación de las centrales de riesgo de garantizar la eficacia de los derechos a la intimidad y al habeas data del titular del dato y conforme al plexo de principios identificados en esta sentencia.

 

212. Finalmente, debe señalarse que esta remisión legal de información opera como excepción a la obligación de las centrales de riesgo de contar con el consentimiento previo, expreso e informado del titular del dato personal. Como se ha explicado en esta sentencia, la autorización para el tratamiento puede también preverse por ministerio de la ley, a condición de que se trate de una excepción razonable. En el caso analizado, habida cuenta de que: (i) la fuente de la incorporación del dato personal en el REDAM es el incumplimiento de una obligación de carácter legal, no derivada de un contrato sino impuesta por el orden jurídico que determina a quiénes se deben alimentos; (ii) existe un vínculo estrecho entre la satisfacción de esas obligaciones y la protección de los derechos fundamentales del acreedor alimentario, al igual que a la necesidad de impedir la imposición de cargas desproporcionadas en contra de las mujeres que asumen el deber alimentario incumplido; (iii) el dato sobre el cumplimiento de la obligación alimentaria hace parte de aquella información personal relevante para el cálculo del riesgo crediticio; y (iv) la inscripción en las centrales de riesgo opera como un incentivo para el pago de la obligación alimentaria, con el fin de evitar el reporte desfavorable respecto del deudor moroso, concurren argumentos suficientes para sustentar la constitucionalidad de la excepción legal al deber de autorización para el tratamiento del dato personal.

 

213. Parágrafo 3º

 

La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del ciudadano.

 

Únicamente la Procuraduría General expresó argumentos sobre la constitucionalidad de este precepto, al considerar que es expresión del principio de buena fe. La Corte concuerda con el Ministerio Público y agrega que la medida guarda coherencia con argumentos planteados en esta sentencia, en el sentido de que los reportes derivados de la inscripción de datos personales en el REDAM interesan únicamente a aquellas autoridades vinculadas con las consecuencias previstas en el artículo analizado. Asimismo, el objetivo de la norma es evitar que se imponga cargas desproporcionadas o irrazonables a los ciudadanos, lo que de suyo no tiene reproche constitucional.

 

Con todo, la Sala considera necesario armonizar el contenido del parágrafo analizado con lo previsto en el artículo 4º del PLE. Por lo tanto, se insiste en que el envío de los reportes contenidos en el REDAM no es indiscriminado, puesto que ello es incompatible con el principio de circulación restringida que subordina la administración de datos personales. En ese sentido, a partir de la interpretación sistemática de los artículos 4º y 6º del PLE se concluye que son válidas destinatarias de los reportes del REDAM (i) las notarías, entidades bancarias y otras instituciones involucradas con la implementación de las consecuencias jurídicas del registro, como sucede por ejemplo con las cámaras de comercio que administran el registro mercantil y respecto de la extensión de dichas consecuencias a las personas jurídicas cuyo representante legal es un deudor moroso inscrito en el REDAM; (ii) las autoridades administrativas involucradas en las diferentes consecuencias de índole laboral, contractual o migratoria; y (iii) las centrales de riesgo crediticio, en virtud de la regla especial que al respecto ofrece el parágrafo 1º del artículo 6º del PLE.

 

Esta precisión demuestra, a su turno, que hay un error de técnica legislativa derivado de dos previsiones yuxtapuestas. Así, el parágrafo 3º mencionado enlista a las entidades que tienen acceso a los reportes del REDAM y el parágrafo 1º determina que la entidad designada por el Gobierno Nacional, como encargada del REDAM, remitirá la información de ese registro a las centrales de riesgo y para lo de su competencia. A pesar de que esta última previsión operaría como regla especial para la remisión de los reportes del REDAM a las centrales de riesgo, en todo caso también podría válidamente concluirse que al no ser dichas entidades incluidas en lo regulado por el parágrafo 3º, entonces no estarían sujetas a la carga de verificación sobre la inscripción de ciudadano en el REDAM, lo cual generaría un déficit de protección del derecho al habeas data respecto de los acreedores alimentarios cuyos datos personales son remitidos a dichas centrales y dejaría ineficaz la disposición que autoriza a las centrales de riesgo a consultar el registro. Así, con el fin de evitar la configuración de dicho déficit, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del parágrafo 3º con el fin de que incluya en sus efectos a las centrales de riesgo que reciban reportes derivados del REDAM.

 

Artículo 7º - Operación del REDAM

 

El Gobierno nacional, designará a una entidad del orden nacional para que implemente, administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias.

 

Parágrafo 1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá constituir una base de datos de carácter público para la administración de la misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto de esta ley.

 

Parágrafo 2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.

 

Parágrafo 3º. La entidad responsable del tratamiento de la información adoptará mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos personales que harán parte del citado registro.

 

En la reglamentación de este registro se definirá, entre otros, lo siguiente: (a) la finalidad de la recolección y utilización de los datos; (b) las condiciones en las que podrán ser accedidos por parte de personas naturales o jurídicas, públicas y privadas; (c) el tipo de información que se suministrará a los interesados; (d) los usos que se puede dar a la información contenida en el registro; el tiempo que estará registrada la información, de conformidad con el principio de temporalidad o caducidad del dato.

 

Adicionalmente, se deben prever mecanismos técnicos capaces de limitar el alcance de las consultas y de las búsquedas electrónicas con el fin de prevenir todo tipo de descarga o de consulta no autorizada de datos personales.

 

Parágrafo 4º. El registro contará con un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo o informalidad a través del Servicio Público de Empleo.

 

214. La senadora Maritza Martínez Aristizábal, autora del PLE, considera que la Corte debe aclarar que el carácter público de la base de datos no otorga acceso público a la misma. La Superintendencia de Industria y Comercio se concentra en el parágrafo 3º para señalar que es constitucional en tanto desarrolla el principio de responsabilidad demostrada, propio de la administración de datos personales, aunque propone que se condicione su constitucionalidad en el entendido de que ese principio refuerza la obligación de los diferentes agentes de implementar las medidas apropiadas, efectivas y verificables para garantizar en la práctica los principios rectores, derechos y deberes incorporados en la Ley 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias.

 

El ICBF advierte que la constitucionalidad de la norma debe condicionarse con el fin de que no proceda la inscripción en el REDAM cuando el incumplimiento en la obligación alimentaria responda a una causal objetiva. El Procurador General concluye que la norma es constitucional pues es compatible con los principios de la función administrativa. No obstante, resalta que la reglamentación a la que refiere deberá cumplir con los principios propios de la administración de datos personales.

 

215. De manera preliminar, la Sala advierte que la observación planteada por el ICBF fue resuelta a propósito del análisis de los artículos precedentes, por lo que el estudio se concentrará en los demás aspectos expuestos por los demás intervinientes y el Ministerio Público, para lo cual se adoptará el mismo orden propuesto por la disposición objeto de examen.

 

La asignación de competencia al Gobierno Nacional, por parte del Legislador estatutario, para que designe a la entidad del orden nacional que sea responsable del tratamiento de los datos contenidos en el REDAM es corolario de la necesidad de garantizar los principios de la administración de datos personales, a través de la definición precisa de dicho responsable, ante quien los titulares del dato personal podrán ejercer sus garantías constitucionales. Además, el asunto no hace parte de aquellos sometidos a reserva de ley, por lo que bien podía el Legislador estatutario diferirlo al reglamento. De allí que el inciso primero del artículo 7º del PLE se declarará constitucional por la Corte.

 

216. El artículo 15 de la Constitución expresamente indica que el ámbito de vinculatoriedad de las garantías de conocimiento, actualización y rectificación que integran el habeas data se extiende a la información personal recopilada en “bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.” A partir de esta norma superior es evidente que el Estado se encuentra facultado para constituir bases de datos con información personal de los ciudadanos, siempre y cuando (i) la recopilación de los datos personales responda a una finalidad vinculada con el cumplimiento de los fines esenciales de que trata el artículo 2º superior; (ii) que en esa actividad de recopilación y en los demás procesos que integran la administración de datos personales se protejan los derechos constitucionales, en particular el habeas data y la intimidad de los sujetos concernidos.

 

Por ende, es válida la decisión legislativa de facultar a instituciones del Estado, en este caso a la entidad que se designe para obrar como responsable del tratamiento propio del REDAM, para que conforme una base de datos con esa finalidad. Asimismo, en la medida en que la Corte consideró que el parágrafo 1º del artículo 6º era compatible con la Constitución, la remisión que hace el parágrafo 1º del artículo 7º del PLE no plantea controversia alguna.

 

217. Ahora bien, la Sala comparte la perspectiva de la senadora autora del PLE, en el sentido de que la designación de una base de datos con carácter público en modo alguno significa el acceso indiscriminado a la información semiprivada contenida en el REDAM, puesto que ello vulneraría los principios de circulación restringida y finalidad. Por ende, a partir de los argumentos planteados por la Corte sobre la constitucionalidad del artículo 4º del PLE, los datos mencionados solo pueden ser tratados y, de una manera más amplia, accedidos y utilizados, exclusivamente para los fines previstos en la ley y con el objetivo de aplicar las consecuencias jurídicas de que trata el artículo 6º del PLE. 

 

Con todo, esta precisión no amerita, a juicio de la Sala, la declaratoria de la constitucionalidad condicionada del precepto, puesto que una concepción que confiera acceso público al REDAM es abiertamente contraria a los principios de la administración de datos personales y, por lo mismo, irrazonable. Es claro que la exequibilidad condicionada es una medida excepcional, que solo procede ante la existencia de interpretaciones concurrentes de una misma disposición, pero todas ellas razonables, de modo que es imperativo preferir con fuerza de autoridad aquellas que sean compatibles con la Constitución. En el caso analizado no se está ante esta situación, habida cuenta que la comprensión que otorga acceso irrestricto a los datos del REDAM se fundamenta en la vulneración objetiva y abierta de derechos fundamentales y es, por ello, irrazonable.

 

218. El parágrafo 2º del artículo 7º del PLE prevé el término para la implementación del REDAM. Normas de esta naturaleza tienen un carácter eminentemente instrumental y reflejan los principios de eficiencia y celeridad en la administración pública. Adicionalmente, el plazo previsto es adecuado para los fines de la implementación, por lo que la medida no se muestra arbitraria. Por ende la Sala concluye su constitucionalidad.

 

219. El principio de responsabilidad demostrada, conocido en el derecho comparado como accountability en la protección de datos personales, es incorporado por la legislación interna por el Decreto 1377 de 2013, reglamentario de la Ley 1581 de 2013. El artículo 26 de esa normativa determina que los responsables del tratamiento de datos personales deberán demostrar, a petición de la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que obra como autoridad colombiana de protección de datos, que han implementado medidas apropiadas y efectivas para cumplir con las citadas normas jurídicas. Esto de manera proporcional a: (i) la naturaleza jurídica del responsable y, cuando sea el caso, su tamaño empresarial; (ii) la naturaleza de los datos personales objeto de tratamiento; (iii) el tipo de tratamiento; y (iv) los riesgos potenciales que el referido tratamiento podrían causar sobre los derechos de los titulares del dato personal. Con este fin, los responsables deben informar a la SIC acerca de los procedimientos usados para el tratamiento de datos. A esta medida se suma lo previsto en el artículo 27 ejusdem, que estipula la obligación del responsable de establecer políticas internas que garanticen: (i) la existencia de una estructura administrativa proporcional a la estructura y tamaño empresarial del responsable; (ii) la adopción de mecanismos internos para poner en práctica dichas políticas; y (iii) la previsión de procesos para la atención y respuesta a consultas, peticiones y reclamos de los titulares, respecto de cualquier aspecto del tratamiento de datos personales.

 

El principio de responsabilidad demostrada, de acuerdo con lo expuesto, consiste en el deber jurídico del responsable del tratamiento de demostrar ante la autoridad de datos que cuenta con la institucionalidad y los procedimientos para garantizar las distintas garantías del derecho al habeas data, en especial, la vigencia del principio de libertad y las facultades de conocimiento, actualización y rectificación del dato personal. 

 

Este principio, cuyo origen se remonta a estándares internacionales sobre la protección de datos personales[261] y, en particular, su circulación transfronteriza[262], logra reconocimiento jurídico en el derecho interno y, en la medida en que está dirigido a la satisfacción de las garantías que componen el derecho al habeas data y que están consagradas a favor del titular del dato personal, es por entero compatible con la Constitución.

 

220. El parágrafo 3º del artículo 7º del PLE determina la exigibilidad del principio de responsabilidad demostrada para el caso de la administración de datos personales realizada en el marco de la operación del REDAM. Para ello impone tres tipos de obligaciones: (i) el establecimiento de mecanismos para el cumplimiento de las leyes estatutarias sobre protección de datos personales; (ii) la determinación de los contenidos mínimos de la reglamentación del REDAM y vinculados a satisfacer el principio en comento; y (iii) la previsión de mecanismos técnicos que impidan las descargas o consultas no autorizadas de datos personales.

 

Estas previsiones son constitucionales, puesto que constituyen desarrollos de los principios que conforman el derecho al habeas data. En cuanto a la primera medida, ya se ha señalado que el principio de responsabilidad demostrada no se opone a la Constitución sino que, antes bien, es desarrollo propio de la eficacia del derecho al habeas data. Además, la remisión a las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, objeto de previo control de constitucionalidad al ser normas estatutarias, no ofrece controversia alguna.

 

Respecto de la segunda medida, la previsión de reglas concretas para el ejercicio de la potestad reglamentaria de que es titular el Gobierno Nacional es un asunto que claramente recae en la órbita del Legislador, quien ejerce la cláusula general de competencia normativa. Además, la definición específica de dichos asuntos redunda en la eficacia de los principios que integran el habeas data, en especial los de finalidad y circulación restringida. Esto en la medida en que el titular podrá, en virtud de esa circunscrita regulación, conocer detalladamente la finalidad de la recolección en el REDAM, las condiciones de acceso de esa información personal y los usos válidos de la misma. Por supuesto, esta reglamentación está sujeta al marco fijado por la legislación estatutaria, puesto que de otra manera se configuraría un ejercicio abusivo de tal potestad de regulación. Adicionalmente, debe recordarse que, conforme con el análisis efectuado respecto del artículo 6º del PLE, las reglas reglamentarias que se adopten en virtud de la regulación analizada deberán circunscribir la circulación del dato personal contenido en el REDAM exclusivamente a aquellas entidades relacionadas con las consecuencias de la inscripción de esa información.

 

En ese sentido y de manera consonante con lo explicado a propósito del artículo 4º del PLE, la expresión “entre otros” contenida en el inciso segundo del parágrafo 3º debe comprenderse necesariamente como la facultad que tiene el Gobierno para reglamentar la legislación estatutaria en el sentido de incorporar aquellas disposiciones constitucionales y legales que regulan la administración de datos personales. Estas diferentes regulaciones están sometidas a reserva de ley, al estar vinculada al contenido y alcance del derecho fundamental al habeas data.

 

Por ende, la expresión en mención no puede comprenderse como una facultad omnímoda para el Ejecutivo, sino simplemente como una competencia para incorporar en la reglamentación sobre la operación del REDAM aquellas condiciones que previamente ha fijado la Constitución y la ley para la administración de datos personales, así como para definir su incidencia concreta en el caso de ese registro en particular. Al respecto no puede perderse de vista que la facultad reglamentaria en comento, a partir de lo previsto por el mismo parágrafo 3º, está instituida con el objetivo de adoptar mecanismos útiles, eficientes, demostrables para garantizar el cumplimiento de las diferentes legislaciones estatutarias sobre protección de datos personales. Esto quiere decir que la imposición reglas distintas constituiría un evidente exceso en el ejercicio de dicha facultad reglamentaria.

 

Por último, en cuanto a la tercera medida, la obligación de prever mecanismos técnicos es consecuencia inmediata de la vigencia de los principios de seguridad y circulación restringida, de la forma expuesta en esta sentencia. De allí que resulten constitucionales.

 

221. El parágrafo 4º del artículo 7º ordena que el REDAM cuente con un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo o informalidad, a través del Servicio Público de Empleo.

 

A lo largo de esta decisión se ha señalado que el objetivo del REDAM es lograr el pago oportuno de las obligaciones alimentarias, esto a través de diversos mecanismos que operen como incentivos para ese fin. La previsión citada concurre en ese objetivo al permitir que, a partir de los datos contenidos en el registro, se fomenten políticas para la formalización y la vinculación laboral de los deudores, para que de esta manera obtengan los ingresos necesarios para la asunción de las acreencias alimentarias en mora. Esta decisión del Legislador estatutario, del mismo modo, hace parte del papel estatal de especial protección del derecho al trabajo que prevé el artículo 25 superior. Por ende, no tiene reproche sobre su constitucionalidad.

 

Artículo 8º - Remisión general

 

Los principios y reglas generales previstas en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.

 

222. Los intervinientes no plantearon objeciones sobre esta norma. El Procurador General considera que es constitucional en tanto permite subsanar vacíos en la regulación objeto de estudio. La Corte advierte que la remisión a los principios generales de las dos regulaciones estatutarias en materia de protección de datos personales no hace más que reafirmar la sujeción del REDAM a la vigencia de los contenidos que integran el derecho al habeas data y que han sido explicados en distintos apartados de este fallo. Esta disposición, a su turno, soluciona varias de las inquietudes planteadas por los intervinientes y el Ministerio Público respecto de otros artículos y en las que la Corte ha expuesto reiteradamente que cada uno de los procesos que integran el tratamiento de datos personales de los deudores alimentarios morosos debe realizarse de manera compatible con dichos principios.

 

De la misma forma, debe reiterarse que las disposiciones a las que se remite el Legislador estatutario fueron objeto de control de constitucionalidad e, incluso, han hecho parte del análisis para el estudio de la presente regulación sectorial sobre protección de datos personales. De allí que el artículo 8º del PLE sea plenamente compatible con la Constitución.

 

Artículo 9º - Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones alimentarias

 

En las sentencias que impongan alimentos, y en los acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas en esta ley por su incumplimiento

 

223. La Universidad de la Sabana y la Procuraduría General de la Nación consideran que la norma incurre en una omisión legislativa relativa al no incluir dentro de sus efectos a las conciliaciones que se realicen ante centros privados.

 

224. La inclusión de una advertencia sobre la potencial inclusión en el REDAM ante el incumplimiento de las obligaciones fijadas en sentencias judiciales o en acuerdos de conciliación que impongan alimentos sirve a diferentes propósitos constitucionales. Desarrolla el derecho al debido proceso, en la medida en que notifica preventivamente al obligado sobre las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones fijadas judicialmente o mediante el mecanismo alternativo de la conciliación. Asimismo, concurre en la eficacia de los principios de transparencia y libertad de acceso al titular del dato personal, puesto que informa al deudor acerca del posible tratamiento ulterior de su información en caso de que incumpla en el pago de la acreencia alimentaria. Aunque esta acción no releva del deber de previa notificación al deudor moroso prevista en el artículo 3º del PLE, puede válidamente advertirse que es una medida concurrente con el logro de los objetivos vinculados a los principios antes mencionados.

 

A pesar de la constitucionalidad general del precepto, la Corte coincide con la universidad interviniente y con el Ministerio Público acerca de la existencia de una omisión legislativa relativa, la cual es derivada esencialmente de un error de técnica legislativa. En efecto, el artículo 66 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 10 de la Ley 640 de 2001, establece que las personas jurídicas sin ánimo de lucro y las entidades públicas podrán crear centros de conciliación, a los cuales se suman los centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho. En los términos del artículo 14 de la Ley 640 de 2001, cada uno de esos centros tiene la obligación de registrar las actas que profieran con el fin de que surtan los efectos de hacer tránsito a cosa juzgada y prestar mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 446 de 1998.

 

Advertido el hecho de que los acuerdos de conciliación proferido por los diferentes centros tienen las mismas consecuencias jurídicas, se hacen evidente la omisión legislativa alegada. Razones vinculadas al principio de igualdad y al acceso equitativo de la administración de justicia obligan a que las diferentes modalidades de conciliación reciban un tratamiento jurídico similar en cuanto a sus efectos, sin que se encuentre razón constitucionalmente relevante para que se prodigue un trato distinto entre unos acreedores y otros. Esto resulta agravado por lo consagrado en el numeral segundo del artículo 40 de la Ley 640 de 2001, que prevé como requisito de procedibilidad al proceso judicial la conciliación extrajudicial en derecho respecto de asuntos relacionados con obligaciones alimentarias.

 

Por ende, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 9º del PLE, en el entendido de que la advertencia prevista en esa disposición deberá también incorporarse en los acuerdos de conciliación celebrados ante centros constituidos por personas jurídicas sin ánimo de lucro o adscritos a los consultorios jurídicos de las facultades de derecho.

 

Artículo 10 – Término para exigir alimentos

 

Quienes sean titulares de alimentos, en los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.

 

Parágrafo 1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las mismas.

 

Parágrafo 2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado.

 

225. El Procurador General formula dos comentarios a esta disposición. Considera que el inciso primero y el parágrafo 1º son constitucionales en tanto permiten que quien se subroga de la obligación alimentaria pueda lograr el pago de esa acreencia, lo cual resulta particularmente relevante para el caso de las mujeres madres cabeza de familia. En contrario, concluye que el parágrafo 2º es parcialmente inconstitucional al afectar la independencia judicial, puesto que el reconocimiento que hace de la actual postura jurisprudencial en materia penal sobre el delito de inasistencia alimentaria petrifica ese precedente y afecta el carácter intrínsecamente dinámico de la jurisprudencia.

 

A su turno, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, aunque considera que la norma no plantea problemas de constitucionalidad, sostiene que es innecesaria debido a que la legislación civil ya ha fijado reglas para la subrogación de las obligaciones, las cuales son plenamente aplicables al caso de la acreencia alimentaria.

 

226. A fin de resolver sobre la constitucionalidad del artículo 10 del PLE, la Corte considera necesario definir su alcance, en razón de que tiene contenidos diversos y que requieren ser, por ello, debidamente delimitados.

 

El inciso primero de la disposición adiciona el régimen civil sobre la exigibilidad de la obligación alimentaria con una nueva regla conforme a la cual el reconocimiento judicial de la obligación alimentaria procede incluso cuando el acreedor tenga capacidad económica para asumir su subsistencia. Esto a condición de que la obligación alimentaria hubiese sido necesaria para consolidar dicha capacidad. En otras palabras, si el acreedor alimentario solvente puede demostrar que para lograr su actual condición socioeconómica requirió del pago de la obligación incumplida, entonces podrá solicitarla por vía judicial.

 

El parágrafo 1º establece una regla de subrogación de las obligaciones civiles con carácter específico para el caso de la acreencia alimentaria. Así, podrá solicitar el reconocimiento judicial de esa obligación quien demuestre haberla sufragado, por lo que podrá alternativamente subrogar al titular del derecho de alimentos. 

 

Finalmente, el parágrafo 2º prevé una regla de interpretación de las anteriores normas para restringir su alcance de modo que: (i) solo son aplicables en pretensiones que se formulen ante la jurisdicción civil; (ii) operan sin perjuicio de las reglas, estas de origen jurisprudencial, que vinculan la responsabilidad penal por el delito de inasistencia alimentaria a que se verifique tanto la necesidad material de la víctima como la capacidad económica del acusado.

 

Sobre este último particular la Corte advierte que la interpretación que realiza el Ministerio Público es equivocada. El parágrafo mencionado en modo alguno tiene como consecuencia la imposibilidad que la jurisdicción penal modifique en el futuro su precedente sobre las condiciones para acreditar la antijuridicidad y la culpabilidad en el delito de inasistencia alimentaria. Su propósito es mucho más reducido: reconoce ese precedente, precisamente para distinguirlo de las reglas explicadas y que permiten la exigibilidad civil de la obligación alimentaria incluso cuando en el caso del acreedor alimentario solvente o cuando el pago de la acreencia fue realizado por una persona distinta al obligado. Para la Sala es evidente que ese reconocimiento no afecta de ninguna manera la competencia constitucional para que en el futuro la jurisdicción penal varíe su postura sobre la materia.

 

227. Con base en esta aclaración sobre la interpretación del precepto, la Corte concluye que las reglas descritas son constitucionales. Como se explicó en precedencia, el artículo 10 del PLE regula una materia propia del Legislador ordinario, sin que su inclusión en una norma estatutaria afecte su constitucionalidad, restringiéndose el asunto a un tópico de regulación integral.

 

En cuanto al inciso primero, la exigibilidad judicial de las obligaciones alimentarias del acreedor solvente no contraría ninguna regla constitucional. Antes bien, se está ante una disposición que prodiga equidad en la asunción de deberes que, como se ha explicado en esta sentencia, tienen un estrecho vínculo con la vigencia de los derechos fundamentales de NNA y otros sujetos de especial protección constitucional. Además, es pertinente anotar que esta previsión opera sin perjuicio de la formulación de otras razones exceptivas o extintivas del pago de los alimentos, como se explicó a propósito del estudio sobre la caducidad del dato desfavorable derivado de la existencia de obligaciones alimentarias insolutas.

 

228. La regla que permite la subrogación encuentra justificación, como lo señala el Procurador General de la Nación, en atender los reclamos judiciales usualmente ejercidos por mujeres madres cabeza de familia o cuidadoras, quienes asumen el pago de la obligación alimentaria ante el incumplimiento del progenitor incumplido. Uno de los ejes estructurales de esta sentencia es el reconocimiento de que la mora en el pago de la obligación alimentaria es un asunto que afecta con mayor intensidad a las mujeres madres y/o cuidadoras, porque son ellas quienes asumen exclusivamente la responsabilidad del cuidado de sus hijos y, en especial, la económica de la manutención de los NNA debido a la mora del obligado y, en consecuencia, se ven expuestas a soportar cargas desproporcionadas correlativas. Por ende, una medida que tienda a ampliar el acceso a la justicia civil de las mujeres en esas circunstancias reafirma la perspectiva de género desde la cual debe obligatoriamente analizarse el fenómeno de la asunción de la responsabilidad alimentaria. Una regla de esta naturaleza, por esas mismas razones, no solo es compatible de la Carta Política sino que desarrolla múltiples garantías constitucionales y, en particular, la promoción de la igualdad material entre hombres y mujeres.

 

229. En cuanto el parágrafo 3º debe partirse de advertir que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que el delito de inasistencia alimentaria es de carácter doloso, por lo que su comisión depende de la inexistencia de justa causa para el incumplimiento, concepto del que hace parte la incapacidad económica del victimario. Al respecto, señala la alta Corporación:

 

“Frente al examen sobre el carácter justo o injusto de la infracción al deber de asistencia alimentaria, resulta fundamental la determinación de las posibilidades fácticas y jurídicas del obligado para suministrar alimentos. Al respecto, la Sala de antaño ha precisado lo siguiente[263]:

 

Las diversas disposiciones han sido coincidentes y uniformes en otro tema: incluir dentro de la definición típica el elemento “sin justa causa”. Con ello se quiere dar a entender que el delito se estructura con el incumplimiento en la prestación de alimentos, siempre y cuando se haga sin motivo, sin razón que lo justifique, esto es, el dejar de hacer lo que se debe hacer tiene que ser infundado, inexcusable.

 

4. La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad de la norma que define la conducta, mediante su sentencia C-237, del 20 de mayo de 1997. En esa decisión, dejó en claro que no puede ser responsable quien incumple sus deberes determinado o empujado por una “justa causa”. Afirmó: “El deber de asistencia alimentaria se establece sobre dos requisitos fundamentales: la necesidad del beneficiario y la capacidad del deudor, quien debe ayudar a la subsistencia de sus parientes, sin que ello implique el sacrificio de su propia existencia...” (…)

 

Cualquiera sea la postura dogmática que se asuma, lo cierto es que la carencia de recursos económicos no sólo impide la exigibilidad civil de la obligación, sino -a fortiori- la deducción de la responsabilidad penal, dado que cuando el agente se sustrae al cumplimiento de su obligación, no por voluntad suya, sino por haber mediado una circunstancia constitutiva de fuerza mayor, como lo es la carencia de recursos económicos, la conducta no es punible por ausencia de culpabilidad (art. 40-1 Código Penal); en consecuencia, tampoco este último cargo está llamado a prosperar.”

 

Bajo este entendido, cuando el agente se sustrae del cumplimiento de su obligación, no por voluntad suya, sino por haber mediado una circunstancia de fuerza mayor como lo es la falta de capacidad económica, la conducta no es punible (CSJ SP 4 dic. 2008, rad. 28.813).”[264]

 

Por ende, el parágrafo 2º analizado guarda armonía con una comprensión del delito de inasistencia alimentaria en donde se requiere que la conducta (i) vulnere el bien jurídico tutelado, en este caso la familia; y (ii) se efectúe en razón de un comportamiento voluntario y consciente del sujeto activo, esto es, que se realice a título de dolo. Estas dos condiciones se fundamentan, esta vez desde la perspectiva constitucional, por el carácter excepcional que tiene la sanción penal debido al alto grado de interferencia que contrae para la autonomía individual.

 

230. Es evidente que este estándar es diferente al exigido para la inscripción del deudor moroso en el REDAM. Esto debido a que dicha inclusión se guía exclusivamente por el incumplimiento sistemático de obligaciones civiles y, en consecuencia no puede analizarse bajo los requerimientos propios del reproche penal. Por lo tanto, es compatible con la Carta Política que el Legislador estatutario haya reservado las exigencias mencionadas en el fundamento jurídico anterior al ámbito penal, puesto que en lo que respecta a la exigibilidad de pretensiones ante la jurisdicción civil, el reclamo se restringe a la dimensión patrimonial de la acreencia alimentaria. Es a esta dimensión a la que, a su vez, se circunscribe la finalidad del REDAM, lo que demuestra la validez de la regulación examinada.

 

Sobre este aspecto, la Corte en reciente sentencia dejó claro que el derecho a recibir alimentos se predica en razón de la condición de acreedor alimentario y no se sujeta a un plazo particular. En efecto, en la Sentencia C-017 de 2019[265] se consideró que si bien el artículo 421 del Código Civil señala que los alimentos se deben desde la primera demanda, ello debe interpretarse de manera restrictiva, esto es, que a partir de ese momento se exige el pago de la obligación alimentaria por ese medio judicial, pero ello no significa que los demás alimentos debidos no puedan ser exigidos por las otras vías legales existentes. Acerca de este asunto, la decisión en comento señaló:

 

“este mecanismo de reclamación judicial a través de la demanda se debe entender e interpretar sistemática e integralmente de conformidad con el marco legal fijado por el Código de Infancia y Adolescencia que contiene los diferentes mecanismos para la reclamación de los alimentos de los menores de edad. En efecto, si se presenta incumplimiento frente a la obligación de alimentos, los padres, parientes o funcionarios pueden recurrir a las diferentes vías legales, como el requerimiento administrativo ante el Defensor de Familia, policivo ante el Comisario de Familia, o a la Conciliación, incluyendo la vía judicial mediante la demanda de Alimentos, de manera que no resulta admisible constitucionalmente la interpretación planteada por los demandantes en el sentido de que la obligación de los alimentos depende de la presentación de la primera demanda. Así, el artículo 111 del Código de Infancia y Adolescencia establece que una vez se haya agotado sin éxito la vía de la conciliación, el caso se remitirá al juez de familia para que inicie el respectivo proceso. Ahora bien, en caso de incumplimiento de la obligación reconocida a través de estos mecanismos legales –administrativos o judiciales-, los titulares del derecho pueden recurrir al proceso ejecutivo o la vía penal para hacerlo efectivo o reclamar las consecuencias jurídicas de dicho incumplimiento.

 

De esta manera, la demanda judicial no es un acto constitutivo del derecho o de la obligación de alimentos a favor de los menores de edad, como lo entienden los demandantes, ya que este derecho se encuentra consagrado constitucional y legalmente, sino que la demanda es una de las vías de reclamación o exigibilidad del derecho existente, y la consecuente sentencia judicial que se deriva de su presentación es un acto declarativo o de reconocimiento de dicho derecho u obligación existente constitucional y legalmente, que a su vez constituye la obligación civil y patrimonial de la pensión alimenticia.”

 

A partir de esta comprobación, la Sala concluye que la inscripción en el REDAM, si bien no es un mecanismo de ejecución de la obligación alimentaria, sí opera como consecuencia del ejercicio de las diferentes alternativas que el ordenamiento jurídico confiere para el efecto y ante el sistemático incumplimiento del deudor alimentario. Por ende, la norma que distingue conceptualmente estas herramientas del reproche penal es útil en términos de aseguramiento del pago de los alimentos y desde la perspectiva civil de su exigibilidad.

 

Artículo 11 – Vigencia y derogatorias

 

La presente ley rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

 

231. La Unión Colegiada del Notariado Colombiano y el Procurador General de la Nación llaman la atención acerca de que la norma es problemática en términos del principio de legalidad. Esto debido a que se dispone la vigencia de la legislación a partir de la fecha de expedición y no de su promulgación. Con todo, advierten que yerros de ese mismo carácter han sido evidenciados por la Corte, por lo que solicitan que se adopte el mismo sentido de la decisión.

 

232. En los términos del artículo 153 de la Constitución, las condiciones del procedimiento legislativo de las leyes estatutarias difieren de los requisitos ordinarios en las mayorías exigidas para su aprobación, su aprobación en una sola legislatura y el control previo y automático de constitucionalidad. En lo demás, el asunto se rige por las reglas comunes. Así, el artículo 165 superior indica que aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasa al Gobierno para su sanción. Si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley.

 

La promulgación es un concepto con un significado jurídico definido y se vincula con la “publicidad o divulgación de la ley, y su finalidad es ponerla en conocimiento de todas las personas para poder exigir posteriormente su cumplimiento. De ahí que se hayan establecido como principios generales de derecho que "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación" y que "nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)”[266]

 

Bajo ese entendido, la promulgación de la ley se lleva a cabo con su publicación y es un requisito para que adquiera naturaleza vinculante debido a la relación inescindible entre los principios de legalidad y publicidad de las normas jurídicas. Así, una ley no puede entrar a regir antes de su promulgación, puesto que ello socavaría aspectos esenciales del Estado constitucional. Sobre el particular la Corte señaló en la Sentencia C-932 de 2006[267]:

 

“En el ordenamiento jurídico colombiano la promulgación de la ley equivale a su publicación, y que si bien no es un requisito para la validez de la misma, si lo es para su vigencia y obligatoriedad, es decir, para que ésta vincule a los asociados. En esa medida la jurisprudencia constitucional ha relacionado los conceptos de promulgación de la ley –que se materializa mediante su publicación en el Diario Oficial- y de eficacia jurídica o vigencia de la misma, entendidas estas últimas como fuerza o capacidad para producir efectos jurídicos de una norma, pues como antes se señaló los mandatos legales sólo serán oponibles a los asociados -y por ende éstos sólo resultarán afectados por sus consecuencias jurídicas- a partir de su publicación, por lo tanto una ley mientras no haya sido publicada es inoponible y no produce efectos jurídicos.”

 

233. Llevadas estas reglas al caso analizado la Corte evidencia que la fórmula de vigencia del PLE desconoce el artículo 165 de la Constitución, al vincularla a la expedición y no a la promulgación. Debe insistirse en que este no es un asunto meramente nominal o semántico, puesto que el concepto “promulgación” tiene un significado específico para la Constitución y, además, efecto performativo o realizativo[268] respecto de los principios de publicidad y legalidad. Es decir, el acto de la promulgación, que se perfecciona con la publicación de la ley en el Diario Oficial es la que permite otorgar obligatoriedad a la regulación respecto de todas las personas, vulnerándose la Carta Política cuando se utiliza una fórmula diferente y, por ende, incompatible con el mecanismo que se ha previsto para la publicidad de las normas jurídicas.

 

Por ende, la expresión “expedición” que utiliza el artículo 11 del PLE será declarada inconstitucional por la Corte. Con todo, esta actuación haría que la norma perdiese su sentido, por lo que se muestra imperativo adoptar una sentencia integradora sustitutiva[269] que, a la par que excluya el mencionado término lo reemplace por “promulgación”. De esta forma la norma recobra una comprensión jurídica discernible y, a su vez, es compatible con las previsiones superiores en materia de publicidad de las leyes. En lo demás, el artículo se ajusta a la Constitución.

 

Síntesis y conclusiones

 

234. La correspondió a la Corte Constitucional adelantar el control constitucional previo, automático e integral del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”

 

En cuanto al trámite legislativo, la Sala concluyó que el PLE cumplió con las reglas constitucionales y orgánicas aplicables al procedimiento que antecede a las leyes estatutarias. Fueron realizadas las publicaciones del proyecto en cada una de las etapas del debate legislativo, al igual que los anuncios previos a las diferentes votaciones. De la misma forma, las modificaciones al articulado introducidas por las comisiones y plenarias fueron compatibles con los principios de consecutividad e identidad flexible y estuvieron vinculadas a los núcleos temáticos que conforman el PLE, todos ellos relacionados con la previsión de incentivos para el pago de las obligaciones alimentarias en mora, en particular la creación del REDAM y la imposición de consecuencias de la incorporación de datos personales en ese registro. Los plazos entre cada uno de los debates cumplieron con los límites previstos en la Constitución y el proyecto fue tramitado en una sola legislatura como se exige para el caso de la legislación estatutaria. A su vez, en la medida en que el PLE no incluye asuntos que afecten directamente a las comunidades étnicas, el requisito de consulta previa no resulta aplicable.

 

La comprobación del quórum y de la mayoría absoluta también fueron debidamente acreditados. Sobre este asunto, la Corte evidenció una inconsistencia en la contabilización de los votos para la aprobación del artículo 6º del PLE en la plenaria de la Cámara de Representantes, consistente en que, si bien durante el debate la Secretaría General dio cuenta de que la disposición había sido aprobada con la mayoría requerida de 86 de votos, más de un año después de verificada la votación y a través de una constancia incorporada en la Gaceta del Congreso contentiva del acta de plenaria, señaló que en realidad el artículo contó con 85 votos favorables, esto es, con menos del mínimo exigido para su aprobación con mayoría absoluta.

 

La Corte considera que ante esta divergencia, debe preferirse aquella opción interpretativa que otorgue un peso específico mayor a lo acreditado durante la plenaria. Así, no se está en este caso ante un vicio de procedimiento, puesto que la voluntad de la Cámara se conformó debidamente a través de la información que entregó la Secretaría General durante la sesión y una vez realizada la votación del articulado. En ese sentido, resultaría contrario al principio democrático aceptar que varios meses después y mediante una simple constancia de la Secretaría General se frustre esa voluntad y sin que medie ninguna posibilidad de que los congresistas cuestionen o en modo alguno controlen esa afirmación.

 

235. Frente al análisis de constitucionalidad material, los asuntos regulados corresponden en la mayoría de los casos a materias objeto de reserva de ley estatutaria. La jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera reiterada, que las reglas sobre conocimiento, actualización y rectificación de información personal contenida en bases de datos integran el núcleo esencial del derecho al habeas data y, por ende, su alcance en escenarios concretos debe ser regulado mediante normas estatutarias. Como el principal mecanismo de incentivo para el pago de alimentos que regula el PLE es el REDAM, entonces la normativa debió someterse a dicha reserva debido a que contiene disposiciones que determinan el modo de incorporación, acceso y las consecuencias de la inscripción de datos personales en ese registro. Además, aunque el PLE también contiene otras reglas que harían parte de la competencia del legislador ordinario, ello no contrae vicio alguno habida cuenta del mayor rigor en el trámite legislativo que es exigido para la aprobación de normas estatutarias y de la razonabilidad de su inclusión al entenderse el tema a tratar de manera integral.

 

236. La Corte encontró que, de manera general, las normas objeto de examen son compatibles con la Carta Política. Esto debido a que tienden a la satisfacción de bienes constitucionales imperiosos, específicamente la eficacia de los derechos fundamentales de los acreedores de la obligación de alimentos, que en la gran mayoría de los casos corresponden a sujetos de especial protección constitucional. Además, estas medidas tienden a reducir cargas desproporcionadas asumidas generalmente por las mujeres madres y cuidadoras, quienes ante el incumplimiento en el pago de las obligaciones alimentarias, deben asumir en su integridad los gastos vinculados a las necesidades del acreedor alimentario. Por ende, la Corte insiste en que el control de constitucionalidad del PLE debe analizarse mediante un enfoque de género que reconozca dichas cargas y que evalúe las normas examinadas de cara a la vigencia de los derechos de las mujeres interferidos por la mora del deudor alimentario.

 

De otro lado, las normas que integran el PLE, en particular las que regulan el funcionamiento del REDAM, son armónicas con los principios generales que definen el contenido y alcance del derecho al habeas data y que fijan las reglas para la administración de datos personales. 

 

237. La conformación del REDAM es constitucional, puesto que (i) tiene por finalidad la protección de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios; y (ii) la información personal recopilada es susceptible de tratamiento, debido a que refiere al incumplimiento de obligaciones legales reguladas en normas civiles y que son de orden público. En el mismo sentido, las previsiones del PLE contienen diferentes herramientas para que el obligado alimentario conozca con anterioridad sobre la inscripción en el registro; asimismo, otorga una oportunidad para demostrar el pago de los alimentos y, con ello, evitar las consecuencias del registro. Estas circunstancias, sumadas a los hechos de que, como regla general, la inscripción en el REDAM ha estado precedida de una discusión judicial o administrativa sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria y que, antes del registro, debe acreditarse un periodo de mora superior a tres meses, llevan a que la inscripción en comento resulte proporcional y razonable. Con base en estos mismos argumentos es constitucional el hecho de que la única excepción predicable sea la del pago de la obligación morosa, pues el REDAM no puede operar como instrumento para debatir la obligación o como una etapa sucedánea de los procedimientos judiciales dirigidos a acreditar causales distintas que enervan el pago de la obligación alimentaria. Lo contrario desconocería tanto el derecho al debido proceso como la eficacia necesaria del registro para que opere como incentivo eficaz para el pago de la obligación alimentaria incumplida.

 

238. Los plazos de permanencia del dato sobre el incumplimiento en el pago son, a juicio de la Corte, razonables de cara a la duración de la mora. Sin embargo, la Sala evidencia que la regulación dejó de prever el término de caducidad del dato negativo cuando se trata de obligaciones insolutas. Por ende, ante la necesidad de fijar ese plazo so pena de incurrir en una modalidad abusiva de administración de datos personales, se considera que una vez declarada la extinción judicial de la obligación alimentaria el dato negativo se mantendrá en el registro por seis meses, que es el plazo máximo de permanencia contemplado en el PLE. Adicionalmente, se encontró que la regulación prevista en el artículo 4º incurrió en una omisión legislativa relativa, presuntamente por un mero error de técnica en la legislación, al omitir a las autoridades administrativas del deber de oficiar a la entidad responsable del tratamiento sobre el pago de la obligación y con miras a la eliminación del registro. Por ende, en la parte resolutiva se adoptará un fallo de constitucionalidad condicionada en ese sentido.

 

239. Respecto del artículo 5º del proyecto, la Corte advierte que el dato sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria es semiprivado al estar vinculado con la intimidad de la familia. De allí que la circulación de los reportes deba circunscribirse exclusivamente a aquellos sujetos involucrados con las consecuencias de la inscripción, sin que en modo alguno pueda circular de forma indiscriminada, pues ello no solo desconocería el derecho mencionado, sino que también carecería de vínculo alguno con la finalidad del REDAM. Por lo tanto, debe condicionarse la constitucionalidad de la norma del modo propuesto.

 

240. Respecto de las consecuencias de la inscripción en el REDAM, la Corte concluye que algunas de ellas son inconstitucionales. Así, aunque es aceptable que el incumplimiento de la obligación legal de pagar alimentos configure una causal de inhabilidad para el empleo público o para contratar con el Estado, esta opción no puede extenderse hasta imponer la terminación de los contratos estatales en ejecución, puesto que esa circunstancia afectaría desproporcionadamente los principios de la función administrativa, por lo que debe declararse la inconstitucionalidad de ese efecto específico de la inscripción en el REDAM.

 

No sucede lo mismo respecto de la suspensión de los servidores públicos en ejercicio, puesto que la medida está precedida de la oportunidad para que, previa a la imposición de esa consecuencia, el deudor pueda ponerse al día en el pago de la obligación alimentaria. Asimismo, es razonable que las consecuencias se extiendan a las personas jurídicas representadas por el obligado moroso, puesto que aquellas tienen un deber de mínima diligencia en lo que respecta a la acreditación de las calidades de sus representantes legales y, además, la norma conjura el riesgo de que determinadas formas societarias puedan utilizarse para defraudar al acreedor alimentario.

 

Los numerales 3º y 4º y el parágrafo segundo del artículo 6º son parcialmente contrarios a la Constitución, en la medida en que establecen mecanismos de ejecución de la obligación alimentaria a cargo de particulares y sin que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 116 superior para esa habilitación excepcional. Además, la regulación plantea varios vacíos sobre aspectos esenciales de la ejecución de las obligaciones civiles, omisiones que tornan a dichos mecanismos incompatibles con el derecho al debido proceso.

 

La consecuencia contenida en el numeral 5º y que impide que el obligado moroso salga del país será declarada constitucional, puesto que supera un juicio estricto de proporcionalidad al ser una medida imprescindible para satisfacer bienes constitucionales imperiosos y vinculados a la satisfacción de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, la restricción cumple con el estándar previsto en el derecho internacional de los derechos humanos para limitaciones de esa naturaleza.

 

241. Igual conclusión se predica del numeral 6º, que exceptúa la autorización del padre o madre inscrito en el REDAM para que el menor de edad titular del derecho de alimentos salga del país. En este caso, la medida está dirigida a evitar una afectación desproporcionada de la libertad de locomoción de los NNA, al igual que los demás derechos que operan de manera interdependiente con aquella. Del mismo modo, la norma impide un ejercicio abusivo de las prerrogativas de la patria potestad por parte del acreedor moroso.

 

El numeral 7º que excluye a las personas registradas en el REDAM para la obtención de subsidios es igualmente desproporcionado habida cuenta de su vaguedad, que involucra la eliminación de recursos que son necesarios para la protección de los derechos fundamentales del deudor y para el pago mismo de la obligación alimentaria. Esta situación es agravada por el hecho de que los titulares de los subsidios son personas de menores condiciones socioeconómicas, por lo que su eliminación impone cargas irrazonables y que no concurren con el logro del pago de los alimentos debidos.

 

La previsión del parágrafo primero del artículo 6º es constitucional, puesto que el cumplimiento de las obligaciones alimentarias es un dato por completo relevante para la evaluación del riesgo crediticio. Por ende, los principios de integridad e incorporación, propios de la administración de datos personales, justifican la inclusión del dato personal sobre el incumplimiento de las obligaciones alimentarias a las centrales de riesgo. De la misma forma, la carga de la prueba hacia el Estado que dispone el parágrafo tercero es consecuencia de la necesidad de evitar la imposición de deberes irrazonables a los ciudadanos, lo cual es plenamente compatible con la Constitución. No obstante, idéntica carga también debe predicarse de las centrales de riesgo crediticio, en tanto son destinatarias de los reportes derivados del REDAM. Por ende, la Corte condicionará la constitucionalidad del parágrafo mencionado en ese sentido.

 

242. Los artículos 7º y 8º del PLE no plantean asuntos constitucionales problemáticos al tratarse de normas eminentemente procedimentales y que acogen los principios constitucionales de administración de datos personales. Al respecto debe en todo caso precisarse que la connotación que hace el PLE al carácter público del REDAM versa exclusivamente sobre el hecho de que será una autoridad estatal la responsable del tratamiento de los datos personales, pero ello no significa de ninguna manera que sea un base de datos de acceso público. El artículo 9º es constitucional en tanto la advertencia sobre el potencial registro ante la mora opera como incentivo para el pago cumplido de la obligación alimentaria. Sin embargo, como sucede respecto del artículo 4º, se está ante una omisión legislativa derivada de un error de técnica legislativa, al excluir del deber de advertencia a los acuerdos de conciliación celebrados ante centros constituidos por personas jurídicas sin ánimo de lucro o adscritos a consultorios jurídicos. Por lo tanto, se adoptará un fallo de constitucionalidad condicionada en ese sentido.

 

243. El artículo 10º establece medidas que (i) facilitan el cobro judicial de la obligación alimentaria cuando una persona, generalmente mujer madre o cuidadora, asume la manutención ante el incumplimiento del obligado; y (ii) distinguen los efectos del REDAM de las exigencias que la jurisprudencia penal impone para la comisión del delito de inasistencia alimentaria, sin petrificarla. Estas precisiones son compatibles con la Constitución, concurren en el objetivo general de incentivo al pago cumplido de la obligación alimentaria y están en armonía con el enfoque de género que debe adoptarse para el análisis constitucional sobre las medidas destinadas al cumplimiento de la acreencia alimentaria.

 

244. Por último, el artículo 11º del PLE sobre la vigencia de la legislación estatutaria es problemático desde el punto de vista de los principios de legalidad y publicidad. Esto, debido a que vincula esa vigencia a la expedición de la ley y no a su promulgación, como lo ordena el artículo 153 de la Constitución. En consecuencia, se adopta una sentencia integradora sustitutiva sobre ese aspecto, a fin de declarar la inconstitucionalidad de la expresión “expedición” para sustituirla por “promulgación” y, en lo demás, se declarará su constitucionalidad.

 

V. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, respecto del trámite legislativo, el Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”.

 

SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 5º, 7º, 8º y 10º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”.

 

TERCERO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que (i) una vez declarada judicialmente la extinción de la obligación alimentaria insoluta, la inscripción en el REDAM permanecerá por el término de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia respectiva; y (ii) en caso del pago total de la obligación alimentaria en mora, tanto el juez como la autoridad administrativa que autorizó la inscripción en el REDAM deberán oficiar a la entidad responsable del tratamiento para que proceda el retiro de la información personal.

 

CUARTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, a las que refiere la norma, serán exclusivamente aquellas que apliquen las consecuencias de la inscripción en el REDAM previstas en el artículo 6º de la presente Ley Estatutaria.

 

QUINTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”, salvo los siguientes apartados normativos que se declaran INEXEQUIBLES:

 

5.1. La expresión “Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias”, contenida en el numeral primero.

 

5.2. La expresión “En caso de estar reportado, el monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria”, contenida en el numeral tercero.

 

5.3. La expresión “y, en caso de ser aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la deuda alimentaria originaria”, contenida en el numeral cuarto.  

 

5.4. El numeral séptimo y el parágrafo segundo.

 

Asimismo, se declara EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 6º en el entendido de que también serán responsables de la carga de verificación las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial que reciban reportes derivados del REDAM

 

SEXTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que la advertencia prevista en esa disposición deberá también incorporarse en los acuerdos de conciliación celebrados ante centros constituidos por personas jurídicas sin ánimo de lucro o adscritos a los consultorios jurídicos de las facultades de derecho.

 

SÉPTIMO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”. Esto con excepción de la palabra “expedición” que se declara INEXEQUIBLE. En consecuencia, se ordena sustituir ese término por “promulgación”.

 

OCTAVO: Conforme los numerales anteriores, DISPONER que el texto que se someta a sanción presidencial es el siguiente:

 

LEY ____

 

Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones”

 

El Congreso de la República de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.

 

Artículo 2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.

 

La obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.

 

Parágrafo. Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente artículo.

 

Artículo 3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien, previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para resolverlo.

 

Parágrafo 1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito de hacer efectiva la misma.

 

Parágrafo 2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.

 

Parágrafo 3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de alimentos del Registro.

 

Parágrafo 4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo, garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del presunto deudor alimentario moroso.

 

[Disposición declarada exequible por la Sentencia C-032 de 2021 en el entendido de que (i) una vez declarada judicialmente la extinción de la obligación alimentaria insoluta, la inscripción en el REDAM permanecerá por el término de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia respectiva; y (ii) en caso del pago total de la obligación alimentaria en mora, tanto el juez como la autoridad administrativa que autorizó la inscripción en el REDAM deberán oficiar a la entidad responsable del tratamiento para que proceda el retiro de la información personal.]

 

Artículo 4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos son:

 

1. Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.

 

2. Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas

 

Estos certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el artículo 5° de la presente ley.

 

Parágrafo. Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

 

[Disposición declarada exequible por la Sentencia C-032 de 2021 en el entendido de que las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, a las que refiere la norma, serán exclusivamente aquellas que apliquen las consecuencias de la inscripción en el REDAM previstas en el artículo 6º de la presente Ley Estatutaria.]

 

Artículo 5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como mínimo, la siguiente información:

 

1. Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.

 

2. Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.

 

3. Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.

 

4. Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.

 

5. Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e intereses hasta la fecha de la comunicación.

 

6. Identificación de la autoridad que ordena el registro.

 

7. Fecha del registro.

 

Artículo 6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos generará las siguientes consecuencias:

 

1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado.

 

2. No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.

 

Si el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido proceso.

 

3. Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos

 

4. Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos.

 

5. Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.

 

6. No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.

 

7. Declarado inexequible.

 

Parágrafo 1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar, administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.

 

Parágrafo 2°. Declarado inexequible.

 

Parágrafo 3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro recaerá únicamente en el Estado. La imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del ciudadano.

 

[Disposición declarada exequible por la Sentencia C-032 de 2021 en el entendido de que también serán responsables de la carga de verificación las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial que reciban reportes derivados del REDAM]

 

Artículo 7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno nacional, designará a una entidad del orden nacional para que implemente, administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias.

 

Parágrafo 1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá constituir una base de datos de carácter público para la administración de la misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto de esta ley.

 

Parágrafo 2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.

 

Parágrafo 3º. La entidad responsable del tratamiento de la información adoptará mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos personales que harán parte del citado registro.

 

En la reglamentación de este registro se definirá, entre otros, lo siguiente: (a) la finalidad de la recolección y utilización de los datos; (b) las condiciones en las que podrán ser accedidos por parte de personas naturales o jurídicas, públicas y privadas; (c) el tipo de información que se suministrará a los interesados; (d) los usos que se puede dar a la información contenida en el registro; (e) el tiempo que estará registrada la información, de conformidad con el pr