Sentencia C-315/21
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la
demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Generalidades/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance
(…) lo
relevante es que el legislador regule «directamente el núcleo de las materias
reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior
especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación
administrativa». De lo contrario, el legislador «estaría delegando en el
Gobierno Nacional lo que la Constitución ha querido que no sea materia de
reglamento sino de ley». Por consiguiente, «todos los preceptos
constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los
aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva
estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal»; y, en algunos casos,
deben ser regulados mediante una ley especial.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA
DE LEY-Diferencias
El ejercicio de la potestad
reglamentaria por parte del ejecutivo supone siempre la existencia de una norma
legal objeto de reglamentación. Sin embargo, cuando «determinada temática
corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de
competencia legislativa, […] [la] ley no tiene que desarrollar integralmente la
materia». En este evento, basta con que el legislador «delimit[e] el tema y
permit[a] su concreción por medio de reglamentos administrativos». Por el
contrario, «si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe
una mayor exigencia de regulación para el Legislador» y la potestad
reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y subsidiaria
a la ley».
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL
GOBIERNO-Exige la existencia de un contenido o materia legal a reglamentar
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance como garantía institucional/GARANTIA
INSTITUCIONAL Y RESERVA DE LEY-Propósitos diferentes
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No limitación en ejercicio de potestad
reglamentaria
EDUCACION-Pilar del Plan Nacional de Desarrollo
EDUCACION COMO SERVICIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS-Fijación
de criterios y procedimientos para la redistribución de transferencias
La regla
jurisprudencial fijada por la Sentencia C-926 de 2005 es la siguiente: el
legislador no puede autorizar al Gobierno nacional para concertar con los
rectores de las universidades públicas los indicadores de gestión según los
cuales se deben distribuir recursos que la Nación transfiere a las
universidades públicas, ya sean parte de su base presupuestal o adicionales,
porque (i) solo el legislador puede establecer los criterios y los
procedimientos para distribuir los recursos que la Nación transfiere a las
universidades oficiales, regulación que en todo caso debe ser respetuosa de la
autonomía universitaria, y (ii) el proceso de concertación se traduce en una
intervención presupuestal del Gobierno nacional contraria a la autonomía
universitaria.
Referencia:
Expediente D-14.091
Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «[p]or
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad”»
Magistrada
ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil
veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
1.
ANTECEDENTES
1.
El ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez
presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 183 (parcial)
de la Ley 1955 de 2019, «[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». En su escrito de
demanda, el ciudadano sostuvo que la disposición acusada desconoce la reserva
de ley (artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política) y vulnera la
autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución Política).
2.
Mediante auto de 22 de febrero de 2021, la
magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, por
cuanto no cumplía con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia.
Tras evaluar el escrito de corrección, presentado por el demandante, por medio
de auto de 15 de marzo, la magistrada sustanciadora rechazó el pretendido cargo
por la presunta vulneración de la autonomía universitaria y admitió el cargo
por el presunto desconocimiento de la reserva de ley.
2.
NORMA ACUSADA
3.
A continuación, se transcribe el artículo 183 de
la Ley 1955 de 2019 y se subraya el aparte demandado:
LEY 1955 DE
2019
Diario Oficial
No. 50.964 de 25 de mayo 2019
Por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
[…]
SECCIÓN III.
PACTO POR LA
EQUIDAD: POLÍTICA SOCIAL MODERNA CENTRADA EN LA FAMILIA, EFICIENTE, DE CALIDAD
Y CONECTADA A MERCADOS.
SUBSECCIÓN 1.
EQUIDAD EN
LA EDUCACIÓN.
ARTÍCULO
183. FORTALECIMIENTO FINANCIERO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA. La Ley Anual de Presupuesto para 2020 asignará a la base
presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública
un incremento del IPC más 4 puntos a los recursos de transferencia ordinaria.
La Ley Anual de Presupuesto para 2021 asignará a la base presupuestal de
funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento
del IPC más 4,5 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual
de Presupuesto para 2022 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de
las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,65
puntos a los recursos de transferencia ordinaria. El Ministerio de Educación
Nacional establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos, con
criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros.
La Nación asignará
recursos de funcionamiento del Presupuesto General de la Nación a todas las
Instituciones de Educación Superior que son establecimientos públicos del orden
territorial. Para ello el Ministerio de Educación Nacional establecerá
anualmente con estas instituciones, el mecanismo de inversión en los
presupuestos institucionales.
La Nación financiará
proyectos de inversión de las Instituciones de Educación Superior Públicas los
cuales no harán parte de la base presupuestal, que incluyen saneamiento de
pasivos y aportes adicionales de inversión.
Estos programas incluirán
medidas orientadas al pago de acreencias laborales, reestructuración y
saneamiento de pasivos, adquisición de cartera, y estarán precedidos del
estudio que realizará cada Institución de Educación Superior Pública, el cual
deberá ser validado por el Ministerio de Educación Nacional.
Los recursos
adicionales para inversión también se podrán destinar para el mejoramiento de
la calidad de las Instituciones de Educación Superior Públicas, de acuerdo con
las líneas definidas por el Ministerio de Educación Nacional.
El Gobierno nacional
adelantará un proceso de revisión integral de fuentes y usos de los recursos de
las Instituciones de Educación Superior Públicas con miras a plantear una
reforma al esquema de financiación de las mismas, que permita la garantía de su
financiación y sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
3.
Demanda
4.
En el único cargo admitido, el demandante
cuestionó la constitucionalidad del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de
2019, por cuanto considera que desconoce el principio de reserva de ley y, por
tanto, vulnera los artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política. Para
sustentar este cargo el demandante explicó (i) por qué, a su juicio, la
financiación estatal de las Instituciones de Educación Superior Públicas (en adelante,
IESP) está sometida a la reserva de ley; (ii) cuáles son, en su
criterio, las exigencias del principio de reserva de ley y, finalmente, (iii)
por qué considera que la norma demandada no cumple con dicho principio.
5.
En primer lugar, el demandante sostuvo que «la
financiación pública de las Universidades oficiales es un asunto sometido a
reserva legal», debido
a que el artículo 67 de la constitucional «establece que la educación es un
servicio público, y […] los artículos 150-23 y 365 de la Carta Política, […]
encargan al Congreso de la República la regulación de los servicios públicos». Al respecto, el ciudadano sostuvo que «la
financiación pública de las Universidades oficiales es importante para
garantizar la prestación efectiva y adecuada del servicio público de educación», porque sin «las transferencias que la
Nación realiza a dichas instituciones […] es prácticamente imposible que las
[IESP] funcionen correctamente».
6.
En este sentido, el demandante indicó que la
Corte Constitucional «ha explicado que la definición de los criterios de
distribución de recursos públicos entre las Universidades oficiales, al igual
que los procedimientos para ello, son aspectos que tienen que ser determinados
directamente por el Legislador». En
particular, se refirió a la Sentencia C-926 de 2005 para señalar que la Corte
ha considerado que existe «vulneración del
principio de reserva de ley, […] [cuando] se permite al Ejecutivo, a través de
la concertación, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de
las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que
respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente
al legislador».
7.
En segundo lugar, el ciudadano explicó que, en
virtud del principio de reserva de ley, el Congreso de la República está
obligado a regular «los aspectos principales, centrales y esenciales» de «la
financiación pública de las Universidades oficiales». Esto implica que «solo el Legislador
(ordinario o extraordinario): (i) puede fijar criterios para la distribución de
recursos estatales entre las Universidades oficiales, así como el procedimiento
a utilizar para ello; (ii) correlativamente, no está facultado para ceder la
regulación de dichos aspectos a otras autoridades como las administrativas; y
(iii) el marco de referencia en mención puede ser básico, pero en todo caso
suficiente (completo) a fin de que el Gobierno, en uso de su potestad
reglamentaria, la desarrolle. Cualquier norma que contravenga lo anterior es
inconstitucional por desconocer la reserva de ley».
8.
En tercer lugar, el demandante sostuvo que la
norma demandada desconoce la reserva de ley, porque mediante esta el Congreso
de la República cedió al Gobierno nacional «su obligación de regular aspectos
esenciales de la financiación pública de las Universidades oficiales». En particular, afirmó que la norma faculta
al Ministerio de Educación Nacional (en adelante, MEN) para «decidir cuántos
recursos de la Nación son entregados a cada Universidad oficial», debido a que este ministerio «tendrá a su
cargo la definición de los mecanismos de distribución de fondos
estatales entre las Instituciones de Educación Pública Superior».
9.
De igual forma, el ciudadano indicó que, aunque
el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 «[s]eñala que el Ministerio de Educación
Nacional debe atender criterios de equidad y de fortalecimiento
institucional al momento de establecer los mecanismos de distribución
de recursos», «dichos
criterios son tan vagos e imprecisos que en últimas no terminan siendo ningún
límite a la actividad del Ejecutivo». Sobre
el particular, el demandante expuso que «[e]l diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española (RAE) asigna cinco (5) significados distintos al término “equidad”.
Esto sin contar que la jurisprudencia también le ha dado diferentes alcances».
En cuanto al segundo criterio, afirmó que sobre el «concepto “fortalecer”,
el diccionario de la RAE señala que es “hacer más fuerte o vigoroso” algo.
Pero ¿qué es lo que se necesita hacer más fuerte en las Instituciones de
Educación Superior? ¿su calidad? ¿su capacidad de investigación? ¿su
infraestructura? ¿su personal docente? ¿su cobertura?».
10.
En consecuencia, el demandante concluyó que «los
criterios “equidad” y “fortalecimiento institucional” adolecen
(sic) de un contenido normativo concreto».
Por lo que considera que el legislador ha debido definir tales términos, pero,
en su lugar, «defirió al Ministerio de Educación Nacional la potestad para
hacerlo y, por esa vía, terminar de fijar el marco regulatorio para diseñar los
mecanismos de distribución de recursos entre las Instituciones de Educación
Superior Pública». Por
ende, considera que «el Congreso de la República renunció a su obligación
constitucional de fijar criterios que contaran con un contenido objetivo (marco
legal de referencia) al que el Ejecutivo debiera atenerse para desarrollar su
potestad reglamentaria y se la cedió a este último».
11.
Finalmente, el ciudadano sostuvo que, mediante
la expresión «entre otros», el legislador «amplió de manera indefinida el
catálogo de criterios que el Ministerio de Educación Nacional debe observar al
momento de desarrollar la (inconstitucional) labor encomendada (definir los
mecanismos de distribución de recursos)».
De allí que, en su criterio, la norma demandada «[no] constituye una aplicación
del principio de colaboración armónica»,
porque «autorizó indebidamente al Ejecutivo para asumir funciones que le
corresponden a otra rama del poder público».
4.
INTERVENCIONES
12.
Grupo de investigación La Educación al
Derecho. Por medio de escrito enviado suscrito por
algunos de sus miembros, el
grupo de investigación La Educación al Derecho intervino con el fin de «apoyar
la demanda interpuesta por Yefferson Mauricio Dueñas Gómez en contra del artículo 183 (parcial) de
la Ley 1955 de 2019». Para
tal fin, afirmó que (i) existe «cosa juzgada material» y (ii) respaldó la acusación del
demandante según la cual la norma acusada vulnera el principio de reserva legal.
13.
En cuanto a la existencia de cosa juzgada
material, el interviniente sostuvo que, mediante la Sentencia C-926 de 2005, la
Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 84 de la Ley 812 de 2003
que, al igual que la norma ahora demandada, «estableció criterios que no se
encuentran precisados por el legislador y que pueden interferir en el ámbito
interno de las universidades estatales, constituyéndose de esta manera en una
injerencia indebida del Ministerio de Educación Nacional en la autonomía universitaria
garantizada en la Constitución».
14.
En relación con la alegada vulneración del
principio de legalidad, el interviniente sostuvo que la «norma demandada
transfiere al Ministerio de Educación Nacional, la facultad de reglamentar aspectos
en materia educativa que, en principio, están excluidos de la órbita de su
potestad reglamentaria por lo que deberían ser regulados por el legislador». A su juicio, los criterios de «equidad» y
«fortalecimiento institucional», así como la expresión «entre otros»,
contenidos en el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «introduce[n]
indeterminación y no orienta[n] de ningún modo la actuación del MEN». Considera que «abre[n] un amplio espectro
a la potestad reglamentaria para que esta vire hacia la discrecionalidad» y
«deslegalizan una materia sometida a reserva de ley».
15.
Universidad de Cartagena. Por medio de escrito enviado por el profesor Milton José Pereira
Blanco, la Universidad de Cartagena intervino en el proceso de la referencia y
sostuvo que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 «se ajusta al
principio de reserva legal». Esto,
por cuanto no existe reserva legal «para definir los mecanismos de distribución
de fondos estatales entre IES». En
este sentido, la universidad manifestó que (i) «determinar los
mecanismos de distribución de acuerdo al porcentaje fijado en la ley [es] muy
distinta es fijar el incremento vía reglamento»; (ii) el MEN «debe establecer los
mecanismos de distribución de estos recursos, [de acuerdo] con [los] criterios […]
orientadores, señalados expresamente por el legislador»; (iii) el legislador «no necesita
determinar con precisión los alcances de la expresión equidad y fortalecimiento
institucional, pues son conceptos jurídicos indeterminados que deberá atizar el
Ministerio a la hora de desarrollar su competencia» y (iv) la expresión «entre otros»
«debe entenderse como aquellos otros criterios que dentro del ordenamiento
jurídico pueda utilizar el MEN para efectos de establecer los mecanismos de
distribución de los recursos de que trata la ley demandada».
16.
Universidad Distrital Francisco José de
Caldas. Mediante escrito remitido por el jefe de la
Ofician Asesora Jurídica, la Universidad Distrital respaldó la solicitud del
demandante, debido a que considera que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955
de 2019 «vulnera no solamente la norma constitucional y sus precedentes
constitucionales, sino también y por defecto, a la Autonomía Universitaria». Al respecto, indicó que «en reiteradas
ocasiones, el Gobierno ha promovido el uso de indicadores de gestión para
distribuir parte del presupuesto, en especial cuando se destinan recursos
adicionales a los previstos en la Ley 30 de 1992». Sin embargo, mediante la Sentencia C-926
de 2005, la Corte Constitucional sostuvo, entre otros, que efectuar «la
redistribución de un porcentaje del total de las transferencias [con] base en
resultados de gestión […] es facultar al Gobierno para entrar a premiar o a
castigar a las universidades públicas con recortes o incrementos de su
presupuesto, lo que implica […] violar su autonomía universitaria». Por último, afirmó que el Estado «está
faltando a su obligación de garantizar el funcionamiento adecuado de las
universidades públicas». Para
ejemplificar, señaló «la distribución de los recursos flexibles entre
instituciones sin considerar sus demandas individuales ni su tamaño ni
complejidad, que se suma a la asignación inercial de los recursos previstos en
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992».
17.
Universidad Industrial de Santander. César Augusto Quijano Quiroga, en su calidad de asesor jurídico de
la Rectoría de la Universidad Industrial de Santander (UIS), presentó escrito
de intervención y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de «que los
mecanismos de distribución de recursos que defina el Ministerio de Educación
Nacional bajo criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre
otros, garanticen la igualdad material entre las Instituciones de Educación
Superior Públicas destinatarias de los recursos y aquéllos criterios se ajusten
a lo señalado en la Ley Orgánica del Presupuesto y a la Ley Anual de
Presupuesto en materia de partidas del “gasto público social”».
18.
Para sustentar esta solicitud, el interviniente
explicó que «le corresponde al Ministerio de Educación Nacional definir los
mecanismos de distribución de los recursos que se asignen previamente en la Ley
Anual de Presupuesto para funcionamiento de las IES públicas, de tal forma que
no se está delegando al poder ejecutivo, como lo asevera el actor, la
asignación de recursos pues ello se realizará mediante la Ley de Presupuesto de
cada vigencia». Así
mismo, indicó que, conforme a los artículos 84 de la Ley 30 de 1992, así como
350 y 366 de la Constitución Política, «el gasto público en la educación hace
parte del gasto público social».
19.
En este orden de ideas, sostuvo que, además de
«acatar lo señalado en la Ley Orgánica de Presupuesto y la respectiva Ley Anual
de Presupuesto», el MEN debe atender a los criterios «adicionales» de equidad y
fortalecimiento institucional. De tal suerte que los mecanismos de distribución
que adopte «se ajusten a lo señalado en las citadas normas en relación con las
partidas del “gasto público social” en procura de garantizar la igualdad
material entre las Instituciones de Educación Superior Públicas destinatarias
de esos recursos».
20.
Universidad de Antioquia. Mediante escrito remitido por José Agustín Vélez Upegui, en
calidad de director jurídico, la Universidad de Antioquia manifestó que el
artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 «es contrari[o] a la
Constitución», porque
desconoce lo previsto por los artículos 67, 150.23 y 365 constitucionales. Al
respecto, indicó que el legislador, al aprobar la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, «no puede desconocer las normas que rigen en materia presupuestal y
valerse de ello para reglamentar medidas o criterios para la distribución de
los recursos que se tendrán que asignar mediante la ley anual de presupuesto». Sin embargo, señaló que la ley anual de
presupuesto no puede «fijar criterios de distribución de recursos, toda vez que
su contenido no es de carácter abstracto».
21.
Esta universidad considera que la facultad
otorgada al MEN, mediante la norma acusada, «contraría el artículo 365 de la
Carta Política, el cual preceptúa expresamente que los servicios públicos “estarán
sometidos al régimen jurídico que fije la ley”; por lo cual, no podría el
ejecutivo entrar a regular los mecanismos de distribución de los recursos de
las Instituciones de Educación Superior Pública; cuando su competencia se
restringe a la regulación, control y vigilancia del servicio de educación». Por último, sostuvo que los criterios de
equidad y fortalecimiento institucional «puede resultar insuficientes para
garantizar un tratamiento igualitario entre las instituciones y sus
posibilidades de prestar un servicio educativo de calidad, con una
progresividad en la cobertura y que además garantice la permanencia de los
estudiantes en el mismo».
22.
Universidad Libre.
Esta institución educativa intervino por medio de escrito suscrito por Jorge
Kenneth Burbano Villamarín y Walter Pérez Niño, en calidad de director y
miembro, respectivamente, del Observatorio de Intervención Ciudadana de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre (Bogotá). En su intervención,
solicitó la inexequibilidad de la disposición demandada, por cuanto no fija
criterios inteligibles, claros, orientadores, generales y básicos para que el
ejecutivo ejerza su facultad reglamentaria.
23.
En su criterio, los criterios fijados por la
norma demandada no son inteligibles ni orientan al ejecutivo, porque, al no
estar definidos, «no se puede concebir cuales son las reglas básicas para el
financiamiento de las universidades públicas»
y, además, permite que «puedan ser adicionados por parte del ejecutivo». Así mismo, considera que no son claros,
«toda vez que no se establecen qué tipo de mecanismos se utilizarán y la manera
en que serán ponderados a la hora de trasferir los recursos a las universidades
públicas». En su
opinión, tampoco son básicos, porque «no ofrecen mayores ayudas para establecer
los términos en que se dará la financiación a las universidades públicas». Por el contrario, concluye que los
«parámetros fijados para la financiación de las universidades públicas
indicados en el precepto acusado […] son abstractos, vagos e imprecisos, al
punto de que permite al ejecutivo establecer otros».
24.
Asociación Colombiana de Universidades. Mediante correo electrónico,
el director de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) remitió dos
escritos de intervenciones, elaborados por la Universidad del Quindío y la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. José Fernando Echeverry
Murillo presentó escrito en representación de la Universidad del Quindío y
manifestó que las razones expuestas por el demandante «no son claras [y]
obedecen a posiciones subjetivas sobre la interpretación [de la norma
demandada], basado en argumentos genéricos, […] puesto que lo que se traduce
del escrito, es una inconformidad por considerarse que no fueron generadas unas
disposiciones claras en una norma, pero no se precisa en qu[é] consisten las
mismas». De
igual forma, manifestó que la materia objeto del artículo 183 de la Ley 1955 de
2019 «goza de reserva legal», pero
en esta disposición el legislador sí estableció «parámetros para realizar el
ejercicio de distribución de los recursos»:
equidad y fortalecimiento institucional. Por tanto, concluyó que «no hay lugar
a predicar la existencia de una inconstitucionalidad en la norma acusada».
25.
El director de ASCUN también remitió a la Corte
el concepto elaborado por Ricardo Antonio Bernal Camargo, en calidad de
director jurídico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. En
este concepto, el interviniente solicitó declarar la inexequibilidad de la
norma demandada por cuanto desconoce el principio de reserva de ley, vulnera la
autonomía universitaria e implica extralimitación de la potestad reglamentaria.
En primer lugar, el interviniente considera quebrantada la reserva de ley,
porque el legislador no definió «los mecanismos de distribución de fondos
estatales entre las Instituciones de Educación Pública, sino que le otorga
dicha facultad al MEN, lo cual implica la potestad de definir cuántos recursos
de la Nación son entregados a cada Universidad oficial». Además, la ley no define los criterios de
equidad y fortalecimiento institucional que el «MEN debe tener en cuenta al
momento de establecer los mecanismos de distribución de recurso».
26.
En segundo lugar, el interviniente manifestó que
la autonomía universitaria es «inescindible» al análisis de constitucionalidad
de la norma demandada, «ya que es un derecho constitucional que la asiste a las
universidades públicas como entes autónomos».
Por tanto, pese a que este cargo fue desestimado en la fase de admisibilidad de
la demanda, solicitó a la Corte «vincular al análisis del cargo objeto de
demanda, el derecho a la autonomía universitaria». Así, sostuvo que la disposición acusada
desconoce el derecho de las universidades públicas a «distribuir sus recursos
según sus necesidades y prioridades».
Finalmente, indicó que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 lleva a
que el ejecutivo se extralimite en el ejercicio de su facultad reglamentaria,
porque reglamentaría «[un] tema que fue dejado para ser objeto de ley».
27.
Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia. Mediante escrito remitido directamente
por la Facultad de Derecho de la UPTC, el profesor Yair Leonardo Fonseca
Alfonso solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 183
(parcial) de la Ley 1955 de 2019. Al respecto, sostuvo que los criterios de
equidad y fortalecimiento institucional «constituyen razones objetivas de la
manera cómo se van a distribuir los recursos que buscan fortalecer
financieramente la educación superior pública».
Así, concluyó que no se desconoce el principio de reserva de ley, «por cuanto
través de esta norma se están determinando directrices generales, para que el
ejecutivo, por medio de su potestad reglamentaria», en atención a los referidos
criterios, «oriente y establezca la manera determinada en la cual se van a
distribuir los recursos que buscan vigorizar la educación superior». Por lo demás, advirtió que el legislador
no facultó al MEN para fijar «directrices adicionales a las [IESP], constituyen
razones objetivas de la manera como se van a distribuir los recursos que buscan
fortalecer financieramente la educación superior pública».
28.
Ministerio de Educación Nacional. Por medio de apoderado judicial, el MEN remitió escrito de
intervención en el presente proceso. En su
intervención, el ministerio solicitó declarar la exequibilidad del artículo 183
(parcial) de la Ley 1955 de 2019, por cuanto «esta norma no vulnera ni
trasgrede la autonomía universitaria ni la reserva de ley aplicable en el caso
particular». Para
sustentar su solicitud, el MEN explicó que la norma demandada «se ocupa de
indicar la manera en que se llevarían a la base presupuestal de las IES
públicas los recursos adicionales comprometidos, según cada una de las
vigencias, de acuerdo con los incrementos pactados, y al amparo de los
criterios de equidad y fortalecimiento institucional, definidos por el
legislador». Supuesto
que considera distinto al analizado en la Sentencia C-926 de 2005, porque en
dicha oportunidad la Corte se refirió «a la reserva de ley que tiene la
modificación de la base de cálculo de los aportes estatales a las IES públicas
de acuerdo con el cálculo establecido en la Ley 30 de 1992», sin analizar «nada relacionado con sumas
adicionales»,
mientras que la norma acusada se refiere a «recursos adicionales o por fuera de
la base».
29.
Respecto del principio de reserva de ley, el
ministerio sostuvo que este «impone la aprobación parlamentaria del gasto
público […] por partidas cuyo desglose se realiza luego por la Administración», mediante el decreto de liquidación del
presupuesto, «sin que esta distribución puntual implique un desconocimiento del
principio de representación». En
este sentido, afirmó que el demandante no tiene en cuenta que, conforme a la
norma acusada, el Congreso de la República, mediante la ley anual de
presupuesto, «puede debatir y fijar parámetros que considere necesarios para la
ejecución del presupuesto correspondiente a determinada vigencia». Por tanto, concluyó que «es impreciso
considerar que, con la aprobación del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, el
Congreso renunció a su facultades y competencias asignadas por la Constitución
Política, al trasladarle al Gobierno -MEN- los mecanismos de distribución».
30.
El MEN explicó que el artículo 183 de la Ley
1955 de 2019 obedeció «a los compromisos adquiridos en el 2018 por parte del
Gobierno Nacional en conjunto con las IES públicas, lo cual significó el
compromiso en la asignación de recursos adicionales a los por parte del
Gobierno Nacional y puesto en consideración para su aprobación por parte del
Congreso de la República». Esto
con el fin de «poner a la educación superior en “una trayectoria incremental de
alta calidad”».
31.
De igual forma, sostuvo que los criterios de
equidad y fortalecimiento institucional «configuran verdaderos principios
rectores en materia de educación superior»
y son «suficientes para encaminar las actuaciones del Gobierno Nacional en aras
de garantizar el mejoramiento de las condiciones de la educación superior». En cuanto al criterio de equidad, el MEN indicó
que, de acuerdo con la Real Academia Española, «la palabra equidad presenta 5
acepciones, de las cuales 2 resultan útiles en la temática que nos ocupa». Además de citar algunas referencias
doctrinales sobre la equidad, el MEN afirmó que este principio «se refiere
concretamente a las IES públicas, y […] a la destinación de los recursos
mayores a los ordinarios para la consecución de los fines consagrados desde el
documento de Bases [del PND]», que señaló
la necesidad de «[a]vanzar hacia una mayor equidad en las oportunidades de
acceso a la educación superior de calidad»,
para lo cual el MEN «se ha propuesto fortalecer la educación superior pública,
revisar los esquemas de financiación de la educación superior [e] incrementar
el número de beneficiarios de acceso a la educación superior con un énfasis en
equidad».
32.
Respecto del criterio de fortalecimiento
institucional, el MEN explicó que, en el 2018, el Gobierno nacional acordó con
la Mesa de Diálogo que la destinación de los recursos adicionales para la
educación superior «depende exclusivamente de la autonomía universitaria» y que
el ministerio «promoverá que las IES oficiales tomen decisiones de política
dirigidas al fortalecimiento institucional, tales como la formalización de
profesores ocasionales y catedráticos en sus plantas docentes, entre otras». Así, explicó que el concepto de
fortalecimiento institucional no es ajeno a la educación superior, sino que,
por el contrario, es un «integrante del componente Fomento» del Acuerdo por lo
Superior 2034.
Finalmente, indicó que «siempre que se habla de fortalecimiento institucional
en el sector de la educación superior se hace referencia a la posibilidad de
apoyar iniciativas de las IES encaminadas a mejorar o potenciar algunos de los
elementos que consideren prioritarios, bajo la idea, ella si rectora, de
impactar directamente la calidad del proceso educativo».
33.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado. Por medio de apoderado judicial, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) presentó intervención en el
presente proceso y solicitó, como petición principal, que la Corte
Constitucional se declare inhibida, por cuanto considera que la demanda es
inepta. Subsidiariamente, solicitó declarar la exequibilidad del artículo 183
(parcial) de la Ley 1955 de 2019. En
criterio de esta entidad, de los artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución
Política «no se desprende una reserva de ley aplicable a la distribución de los
recursos de las IESP; es decir, a recursos distintos a los ordinarios que son
los propios del sistema y servicio público de educación».
34.
Además, afirma que la demanda «no explica, en
ningún momento, cómo podría extenderse la reserva de ley que, efectivamente,
existe en la Constitución de 1991 para los elementos esenciales del servicio
público de educación, entendido como una actividad prestacional que garantiza
el Estado». En su
largar, para la ANDJE, la demanda fundamentó la reserva de ley «en un argumento
secundario que utilizó ciertamente la Corte Constitucional en su sentencia
C-926 de 2005». Al
respecto, la entidad sostuvo que, en dicha sentencia, la Corte relacionó la
reserva de ley «con la autonomía universitaria, y no con la financiación
adicional para fortalecer la educación».
35.
De igual forma, la ADNJE sostuvo que «no es
cierto que, en virtud de la norma demandada, el MEN fije los criterios de
distribución de los recursos de la Nación para las [IESP], pues esos son
claramente fijados por el legislador y solo pueden ser objeto de reglamentación
y, en materia presupuestal, de liquidación por el Gobierno nacional para
concretizar la distribución con base en los criterios de ley». En este sentido, indicó que el legislador
«estableció que la distribución de los recursos a los que se refiere la norma
[demandada] se haría atendiendo a los criterios de equidades (sic) y
fortalecimiento institucional, entre otros».
36.
Así mismo, la entidad señaló que no es cierto
que los referidos criterios sean vagos e imprecisos «a tal punto que no sirvan
de parámetro para el MEN y que no constituyan “ningún límite a la actividad del
ejecutivo”». Esto,
por cuanto «el contenido y alcance que en la práctica tienen los criterios
fundamentales de equidad y fortalecimiento institucional» pueden ser
determinados a partir de «lo dispuesto en el documento Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022, el cual hace parte integral de la Ley 1955 de 2019». La ANDJE indicó que en dicho documento «se
expone de forma detallada» que uno de los objetivos del PND es «avanzar hacia
una mayor equidad en las oportunidades de acceso a la educación superior de
calidad», así
como el «fortalecimiento de la educación superior pública», para lo cual asignó
«a las IES públicas recursos adicionales al incremento del IPC y recursos
adicionales de inversión, bajo una senda de sostenibilidad y responsabilidad
fiscal». De
igual forma, afirmó que el Decreto Reglamentario único 1075 de 2015 «se refiere
en varias ocasiones a la equidad» y al
«fortalecimiento de la gestión institucional y el mejoramiento continuo de las
instituciones educativas».
37.
Por último, la ANDJE sostuvo que «tampoco es
cierto que la norma demandada autorice al MEN a fijar libremente otros
criterios», «pues en realidad la expresión “entre otros” se refiere a los demás
criterios existentes en la legislación existente». Por lo que concluye que «[la] interpretación
más razonable y acorde a la Constitución no es la que expone forzadamente la
demanda, sino aquella en virtud de la cual el Gobierno nacional podrá dar
aplicación a los demás criterios establecidos en el ordenamiento jurídico».
5.
Concepto de la Procuradora General de la Nación
38.
La Procuradora General de la Nación solicitó
declarar exequible el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019. En su
criterio, por medio de esta, el legislador «desarrolló una regulación básica
que constituye el marco de acción del ejecutivo». A su juicio, el Congreso de la República
fijó (i) el «objeto de la reglamentación», (ii) el «sujeto
encargado de la reglamentación» y (iii) los «parámetros para la
reglamentación».
39.
De igual forma, la procuradora manifestó que
«los parámetros de reglamentación», fijados por la norma acusada, «no son
genéricos y vagos». Por
el contrario, exigen al ejecutivo que (i) «la aplicación del mecanismo
permita el reparto de los recursos con equidad entre las instituciones de
educación superior, esto es conforme al significado del término a lo largo de
la ley, que garantice “la igualdad de oportunidades”» y (ii) «la
aplicación del mecanismo facilite el fortalecimiento institucional, lo cual, en
las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” y en la normatividad del sector
educación (Decreto 1075 de 2015), ha sido entendido como la promoción de
factores de alta calidad». A su
juicio, «los parámetros de reglamentación pueden precisarse razonablemente a
partir de los lineamientos políticos en materia de educación», señaladas por el documento de las Bases
del Plan Nacional de Desarrollo, en el cual el Gobierno nacional se comprometió
con el «fortalecimiento de la educación superior pública».
40.
En cuanto a la expresión «entre otros», la
Procuradora General de la Nación sostuvo que «no se trata de una carta abierta
para que por medio de la potestad reglamentaria se usurpen las facultades del
legislativo, sino que debe entenderse como la voluntad del Congreso de la
República de que se apliquen parámetros adicionales que estén contemplados en
otras normas legales y que, por ello, sujetan al ejecutivo en el ejercicio de
la atribución establecida en el artículo 189.11 de la Constitución». También resaltó que la disposición
demandada hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y, por
tanto, «que deben ser objeto de hermenéutica sistemática que incluya las
políticas fijadas en los distintos documentos de planeación nacional».
41.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Procuradora General de la Nación concluyó que el artículo
183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 se ajusta a la Constitución Política,
debido a que es «una disposición propia de los mecanismos de ejecución del plan
nacional de desarrollo, que permite al ejecutivo, por intermedio del Ministerio
de Educación, ejercer su potestad reglamentaria en el marco de parámetros
determinables a partir del contenido de la ley, con el fin ordenar criterios
técnicos y especializados requeridos para ejecutar la distribución de los
recursos adicionales asignados a las instituciones públicas de educación
superior».
6.
Decreto de pruebas
42.
Con el fin de contar con mayores elementos de
juicio, mediante auto de 24 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora ofició
al Ministerio de Educación Nacional, para que aportara información en relación
con (i) la financiación de las instituciones de educación superior
públicas, (ii) el contenido y alcance del artículo 183 de la Ley 1955 de
2019 y (iii) el impacto de los aportes de la Nación en la prestación del
servicio de educación superior, por medio de las IESP. El 3 de junio de 2021,
el MEN presentó escrito por el cual respondió a las preguntas formuladas por la
magistrada sustanciadora. La información aportada por el ministerio, en su
respuesta al auto de pruebas, será presentada a lo largo de las consideraciones
y, en especial, en el acápite «aportes económicos de la Nación a las
Instituciones de Educación Superior públicas».
43.
Intervención del demandante. El 16 de junio de 2021, el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas
Gómez intervino para presentar «algunas consideraciones sobre el escrito
allegado por el Ministerio de Educación Nacional en respuesta al auto de
pruebas del 24 de mayo de 2021». Al respecto,
afirmó que la Corte debe analizar «quién tiene la competencia para diseñar el
procedimiento a seguir al momento de distribuir los recursos públicos entre las
universidades oficiales», mas no si la metodología establecida por el MEN para
distribuir los recursos se ajusta a los criterios de equidad y fortalecimiento
institucional. Así
mismo, afirmó que el hecho de que el MEN hubiere discutido dicha metodología con
las IESP «no elimina […] que tal labor [diseñar el procedimiento de
distribución de los recursos] debe ser adelantada por el Congreso y no por el
Ejecutivo». Por
último, afirmó que la explicación del MEN «sobre qué entiende por “equidad” y
“fortalecimiento institucional” confirma que son criterios tan vagos e
imprecisos que, en últimas, no terminan siendo ningún límite a la actividad del
ejecutivo».
7.
CONSIDERACIONES
7.1. Competencia
44.
De conformidad con lo expuesto en el numeral 4º
del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente
para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
comoquiera que se dirige en contra de una norma contenida en una ley de la
República.
7.2. Cuestiones previas
45.
La Sala considera preciso analizar, a manera de
cuestiones previas, dos asuntos planteados por algunos de los intervinientes.
En primer lugar, la Sala responderá al cuestionamiento sobre la aptitud de la
demanda y explicará por qué esta sí plantea argumentos aptos para constituir un
auténtico cargo de inconstitucionalidad. En segundo lugar, la Sala atenderá el
cuestionamiento relativo a la existencia de cosa juzgada constitucional y
explicará por qué, en el asunto sub examine, no se ha operado este fenómeno
y, por tanto, la Corte debe pronunciarse sobre el fondo del asunto.
46.
Cuestionamiento sobre la aptitud de la
demanda. La Sala advierte que la Universidad del
Quindío manifestó que la demanda se sustenta en (i) razones que «no son
claras [y que] obedecen a posiciones subjetivas sobre la interpretación [de la
norma demandada]», así
como (ii) «en argumentos genéricos, […] puesto que lo que se traduce del
escrito, es una inconformidad por considerarse que no fueron generadas unas
disposiciones claras en una norma, pero no se precisa en qu[é] consisten las
mismas». A su
vez, la ANDJE solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud de la
demanda, porque (i) la Constitución Política no previó reserva de ley
respecto de la distribución de recursos adicionales para las IESP, (ii)
los criterios de equidad y fortalecimiento institucional no son vagos e
indeterminados y (iii) la norma acusada no faculta al MEN para fijar
nuevos criterios. Por tanto, a continuación, la Sala responderá a estos
cuestionamientos y explicará por qué el cargo por el presunto desconocimiento
de la reserva de ley es apto para que la Corte emita un pronunciamiento de
fondo.
47.
Aptitud de la demanda. La Sala considera que la demanda sub examine es apta para
emitir un pronunciamiento de fondo, porque, contrario a los sostenido por la
Universidad del Quindío, presentó argumentos claros, específicos y pertinentes.
De los escritos de demanda y de corrección se advierte con claridad que
el demandante cuestiona la constitucionalidad del artículo 183 (parcial) de la
Ley 1955 de 2019 porque considera que existe reserva de ley respecto de la
distribución de los recursos de la Nación entre las IESP. Por tanto, a su
juicio, el legislador no puede facultar al ejecutivo para establecer los
mecanismos de distribución de tales recursos y, además, fijar los criterios
para tal fin.
48.
Las razones que sustentan la pretendida
inconstitucionalidad también son específicas y pertinentes. Lo
primero, por cuanto el demandante confrontó la disposición demandada con las
normas constitucionales presuntamente vulneradas (artículos 67, 150.23 y 365),
así como con la jurisprudencia constitucional. Lo segundo, porque no fundamentó
su pretensión de inexequibilidad en opiniones subjetivas, sino que sostuvo que
dichas normas constitucionales instituyen, en general, la reserva legislativa
respecto de los servicios públicos, como lo es la educación superior pública. En
particular, con fundamento en la Sentencia C-926 de 2005, señaló que «el procedimiento para la redistribución de las transferencias a
las universidades» y los criterios para ello «corresponde directamente al
legislador». Ahora bien, la interpretación que el
demandante hace de los criterios de «equidad» y «fortalecimiento institucional»
pertenece al análisis de fondo que debe efectuar la Corte para determinar si
tienen la capacidad normativa para entender satisfecha la reserva legislativa
que, según el demandante, existe sobre el asunto sub judice.
49.
Finalmente, la Sala considera que, lejos de
explicar por qué la demanda no sería apta, la ANDJE presentó argumentos que
corresponden al fondo del asunto que debe analizar la Corte, mas no presentó
argumentos que pusieran en entredicho la aptitud de la demanda. De un lado, la
existencia de reserva de ley sobre el asunto regulado por la norma demandada
hace parte del concepto de violación formulado por el demandante, sin que la
ANDJE demostrara que el ciudadano hizo una lectura irrazonable o meramente
subjetiva de las normas constitucionales. Por el contrario, la entidad
reconoció que existe reserva de ley sobre «los elementos esenciales del
servicio público de educación».
Luego, corresponde a la Corte determinar si, en efecto, existe reserva de ley respecto
de los mecanismos de distribución de los recursos de la Nación destinados a las
IESP.
50.
De otro lado, la capacidad normativa de los
criterios de equidad y fortalecimiento institucional también hace parte del
debate constitucional propuesto por el demandante, sin que la ANDJE hubiere señalado
una definición específica para estos criterios a efectos de la distribución de
los recursos de la Nación entre las IESP. De tal suerte que, tampoco demostró
que la interpretación del demandante fuera irrazonable, máxime cuando el
ciudadano argumenta que la multiplicidad de significados de tales principios
hace que sean incapaces de guiar el ejercicio de la potestad reglamentaria del
ejecutivo. Por último, la ANDJE sostuvo que no es cierto que la expresión
«entre otros» habilite al MEN para fijar criterios adicionales a los de equidad
y fortalecimiento institucional, sino que autoriza al gobierno para «dar
aplicación de los demás criterios establecidos previamente en el ordenamiento
jurídico». Sin
embargo, no identificó si quiera otro criterio, previsto legalmente, que guíe
la distribución de recursos entre las IESP por parte del MEN. Luego, tampoco
logró desvirtuar la aptitud de la demanda.
51.
Cuestionamiento sobre la existencia de cosa
juzgada constitucional. En su intervención, el
grupo de investigación La Educación al Derecho sostuvo que existe cosa juzgada
material, porque, mediante la Sentencia C-926 de 2005, la Corte Constitucional
declaró inexequible el artículo 84 de la Ley 812 de 2003. En su criterio, dicho
artículo, al igual que el artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019,
«estableció criterios que no se encuentran precisados por el legislador y que
pueden interferir en el ámbito interno de las universidades estatales,
constituyéndose de esta manera en una injerencia indebida del Ministerio de
Educación Nacional en la autonomía universitaria garantizada en la
Constitución».
52.
Inexistencia de cosa juzgada constitucional. Contrario a lo sostenido por el interviniente, la Sala considera
que en el asunto sub judice no se ha configurado el fenómeno de la cosa
juzgada material. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que existe cosa
juzgada cuando concurren tres elementos, a saber: «(i) identidad de objeto;
(ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de
constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que, de manera excepcional, hagan procedente la
revisión». En
particular, la cosa juzgada material se configura «cuando existen dos disposiciones formalmente distintas que, sin embargo,
tienen el mismo contenido normativo».
53.
En el asunto sub judice, la Sala
considera que la Sentencia C-926 de 2005 constituye un precedente
jurisprudencial importante para analizar la constitucionalidad del artículo 183
(parcial) de la Ley 1955 de 2019, pero no tiene reúne los requisitos para
configurar cosa juzgada material para el presente caso. Mediante la referida
sentencia, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 84 (parcial) de
la Ley 812 de 2003, por el cual el legislador había dispuesto un sistema de
concertación con los rectores de las universidades públicas para la
redistribución de máximo el 12% de los aportes de la Nación a las IESP, del
total de los recursos a los que se refieren los artículos 86 y 87 de la Ley 30
de 1992, «basada en indicadores de gestión».
54.
Por su parte, el artículo 183 (parcial) de la
Ley 1955 de 2019 optó por facultar directamente, sin concertación alguna, al
MEN para que establezca los mecanismos de distribución de la totalidad de los
recursos asignados por la ley anual de presupuesto para el funcionamiento de todas
las IESP (no solo las universidades públicas), según los criterios fijados en
esta misma norma. Además, la expresión «entre otros», contenida en el aparte
demandado, facultaría al MEN para fijar criterios adicionales a los previstos
por la ley para distribuir los recursos públicos entre las IESP. Finalmente, la
norma ahora demandada se refiere a la distribución de recursos de la Nación
entre todas las IESP, mientras que la norma analizada mediante la Sentencia
C-926 de 2005 se ocupaba solo de recursos debían ser distribuidos entre
universidades públicas.
7.3. Problema jurídico y metodología
55.
Problema jurídico.
Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico ¿el
legislador puede autorizar al Ministerio de Educación Nacional para establecer
los mecanismos de distribución de los recursos adicionales a los que hace
referencia el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, de acuerdo con los criterios
de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros, sin desconocer el
principio de reserva de ley?
56.
Metodología. Para
resolver el problema jurídico propuesto, la Sala reiterará su jurisprudencia
sobre la cláusula general de competencia legislativa y el principio de reserva
de ley, en particular, respecto de los servicios públicos y del servicio de
educación. Posteriormente, la Sala identificará cuáles son los principales
aportes de la Nación a la financiación de las instituciones de educación
superior pública y analizará el contenido del artículo 183 de la Ley 1955 de
2019. En seguida, la Sala analizará si existe reserva de ley sobre la materia
objeto de la norma demandada y, en caso afirmativo, procederá a analizar si los
criterios de «equidad» y «fortalecimiento institucional» satisfacen las
exigencias del principio de reserva de ley.
7.4. Cláusula general de competencia legislativa y reserva de ley
57.
Cláusula general de competencia legislativa.
La Corte Constitucional ha explicado que la cláusula general de competencia
legislativa «tiene su origen en la división tripartita
del poder público en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho,
división consagrada en nuestro ordenamiento por el artículo 113 de la
Constitución Política». En
virtud de esta cláusula, «corresponde al Congreso de la República, como regla
general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de
ley, de conformidad con los artículos 114 y 150 CP». De tal suerte que, si la regulación de
determinado asunto no ha sido asignada por la Constitución Política a una
autoridad específica, «se debe entender, con base en la cláusula general de
competencia, que se trata de una materia o un asunto que corresponde
desarrollar primariamente al Legislador, lo cual no significa que la ley deba
desarrollar íntegramente o agotar en el detalle toda la materia».
58. El principio de reserva de ley. La
jurisprudencia constitucional ha reiterado que el principio de reserva de ley «es una de las manifestaciones de los principios democrático y de
separación de poderes», «unido a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea
legítimo». En
virtud de este principio, «ciertas materias deb[en] ser directamente
reguladas por el legislador mediante la expedición de leyes, y no a través de
regulaciones de menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos por el
Gobierno Nacional». De manera que «el
Legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas que el
Constituyente le ha confiado, ni el instrumento a través del cual se reglamenta
puede adoptar las decisiones que sean propias del ámbito del Legislador».
Por tanto, «las materias objeto de reserva de ley no pueden
ser “deslegalizadas”, esto es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que
regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la
Constitución».
59. La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que el principio de reserva de ley
tiene distintas manifestaciones. En efecto, la Corte ha distinguido entre la
reserva ordinaria de ley y la reserva especial de ley,
«según el trámite de adopción de la ley
correspondiente». Así,
si la Constitución Política sometió determinado asunto a reserva de ley, pero
no indicó que debiera ser objeto de una ley especial, dicho asunto está dentro
de la reserva ordinaria de ley, por cuanto puede ser regulado mediante una ley
ordinaria. A su
vez, si la Constitución Política dispuso que cierta materia debe ser regulada
mediante una ley especial, por ejemplo, orgánica o estatutaria, dicha materia
está cobijada por la reserva especial de ley.
60. Además, la Corte ha sostenido que existe reserva de ley estricta en
aquellos casos para los cuales la Constitución prohibió la posibilidad de
habilitar al presidente de la República para legislar de manera extraordinaria. Contrario sensu, de los asuntos que
tienen reserva de ley, pero sobre los que no recae la prohibición de delegación
legislativa al ejecutivo, se predica la reserva de ley simple. El artículo
150.10 de la Constitución Política dispone que es competencia del Congreso de
la República habilitar al presidente de la República para «expedir normas con
fuerza de ley». Sin embargo, estas facultades legislativas extraordinarias no
pueden ser otorgadas para decretar impuestos ni para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas o marco. En consecuencia, la reserva especial de ley es
siempre estricta y la reserva ordinaria de ley es, por regla general, simple;
salvo en casos específicos señalados por el Constitución.
61. Así
las cosas, aunque la preferencia por el debate democrático está presente en
todos los escenarios de reserva de ley, tiene mayor relevancia en los casos de
reserva estricta de ley. Esto, por cuanto la regulación debe ser expedida
directamente por el Congreso de la República. Por el contrario, en los asuntos
de reserva simple de ley, el debate democrático no tiene lugar en el momento mismo
de la regulación, sino cuando el Congreso de la República faculta,
temporalmente y de manera precisa, al presidente de la República para que, en
ejercicio de funciones legislativas extraordinarias, regule el asunto que le
fue encomendado.
62. Ahora
bien, el principio de reserva de ley no excluye, per se, el ejercicio de
la función reglamentaria del Gobierno Nacional.
Sin embargo, «[e]l
poder reglamentario es un poder para desarrollar la Ley, no para reemplazar al
Legislador». La
Corte ha reconocido que «en muchos casos, la naturaleza misma de las
materias objeto de regulación no excluye la posibilidad de que las leyes
contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida
ejecución y que, en tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo
esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a
desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa
contemplado en la ley».
63.
En todo caso, lo relevante es que el legislador
regule «directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de
la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos
supuestos, se deje a la actuación administrativa». De lo contrario, el legislador
«estaría delegando en el Gobierno Nacional lo que la Constitución ha querido
que no sea materia de reglamento sino de ley». Por consiguiente, «todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de
ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales
de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de
rango legal»; y, en
algunos casos, deben ser regulados mediante una ley especial.
64.
Diferencia entre la cláusula general de
competencia y la reserva de ley. El ejercicio de la
potestad reglamentaria por parte del ejecutivo supone siempre la existencia de
una norma legal objeto de reglamentación. Sin embargo, cuando «determinada
temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula
general de competencia legislativa, […] [la] ley no tiene que desarrollar
integralmente la materia». En
este evento, basta con que el legislador «delimit[e] el tema y permit[a] su
concreción por medio de reglamentos administrativos». Por el contrario, «si se trata de una
materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor exigencia de
regulación para el Legislador» y la
potestad reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y
subsidiaria a la ley».
65.
Reserva de ley en servicios públicos. De manera expresa, la Constitución Política previó que es
competencia del Congreso de la República «[e]xpedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos», así mismo dispuso que «[l]os servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley». Con fundamento en estas normas
constitucionales, la Corte ha sostenido que «la competencia para definir el
régimen jurídico de los servicios públicos […] [corresponde] a la Rama
Legislativa del Poder Público, es decir, al Congreso de la República»[152].
66.
La existencia de la reserva de ley en materia de
servicios públicos «busca que el régimen de los
servicios públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista,
público, abierto a la participación de todos y responsable ante las personas
que sean usuarios de dichos servicios».
Al respecto, la Corte ha explicado que la reserva de ley en este ámbito «obedece a la importancia que ellos revisten dentro de la forma de
Estado Social de Derecho» y a
que el «acceso a ellos es necesario para que las personas puedan gozar
efectivamente de sus derechos». En
consecuencia, «el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional,
debe señalar al menos los criterios, los parámetros y las bases de la
regulación, en una norma de la jerarquía de Ley previa o anterior a la que se
juzga, con base en los cuales el Presidente de la República puede ejercer
la potestad reglamentaria establecida en el Art. 189, Num. 11, de la Constitución,
respetando tanto el contenido de la ley reglamentada como el de las demás
leyes».
67.
En este sentido, la Corte ha sostenido que el régimen jurídico de los servicios públicos «se compone de
aquellos elementos básicos “que por su naturaleza corresponden a una decisión
esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la
configuración y delimitación del derecho prestacional” y […] de las actividades
que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo». Así, a modo
ilustrativo, la Corte ha sostenido que la Constitución Política confió al
legislador «la misión de formular las normas básicas relativas a: la
naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no,
los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la
regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación,
las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al
régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y
la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para
asegurar su prestación eficiente».
68.
Ahora bien, la Corte ha advertido que «el
Presidente de la República también participa en la configuración de algunos
aspectos relativos a la prestación de los servicios públicos». Esto lo hace en ejercicio de «la potestad
reglamentaria sobre las leyes que en materia de servicios públicos expida el
legislador (C.P. art. 189-11)» y,
además, «tiene a su cargo las funciones específicas como la de “Ejercer la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (C.P. art.
189-22 y 370), y de “señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”
(C.P. art. 370)».
Competencias que el Presidente de la República debe ejercer de conformidad con
«los mandatos constitucionales en esta materia y a las disposiciones normativas
que establezca el legislador».
69.
Esta Corte, así como el Consejo de Estado, han
sostenido que «la reserva legal en materia de servicios públicos es altamente
“flexible” y menos estricta que otro tipo de reservas (v. gr., reserva de ley
en derechos fundamentales)». Esta
flexibilidad del principio de reserva de ley tiene fundamento en el hecho de
que la Constitución Política «trazó algunos
lineamientos estructurales, [pero] no definió integralmente el régimen jurídico
de los servicios públicos, ni la forma específica de intervención del Estado en
ese sector económico»[164].
En consecuencia, «al momento de desarrollar el régimen de
los servicios públicos, el legislador puede emplear “fórmulas de desarrollo legal amplias”»[165].
Esto, «con el objeto de que el Presidente o las autoridades
administrativas tengan un margen de actuación amplio y suficiente para el
diseño específico de “los elementos puntuales, técnicos y
cambiantes” del régimen de prestación y operación de estos servicios».
70.
Reserva de ley en educación. La jurisprudencia constitucional ha concluido que, «de conformidad
con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 67, 68, 69
de la Constitución Política, así como en el numeral 23 del artículo 150 y 365
de la CP, la educación está sometida no sólo a la cláusula general de
competencia, sino más allá, al principio de reserva general de ley». En efecto, la Constitución Política
califica a la educación como «un derecho de la persona y un servicio público
que tiene una función social». En
este sentido, la Corte ha concluido que, «[e]n su calidad de servicio público,
la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en
general […], lo mismo que al régimen específico de prestación que fije la ley». En consecuencia, corresponde al Congreso
de la República «la regulación general de la educación».
71.
De igual forma, esta Corte precisó que «el
ejercicio de la potestad reglamentaria y de la facultad de inspección y
vigilancia, […] sólo implica el control del cumplimiento de la ley» y, por tanto, debe ejercerse «con
fundamento en los criterios y parámetros definidos previamente por el
legislador». En consecuencia,
«el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa
corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la
enseñanza se ejerce por el presidente de la República “conforme a la ley”». En virtud de la potestad reglamentaria,
prevista por el artículo 189.11 de la Constitución Política, el presidente de
la República «se encuentra facultado para expedir los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes que rijan en materia
de educación».
72.
En este sentido, «no le es posible al
Legislador, a través de una determinación legal y habilitación general,
trasladar al Gobierno Nacional de manera íntegra la regulación de materias
relativas a la educación, que le corresponden por mandato constitucional al
Legislador, alegando como fundamento de dicha transferencia irregular la
facultad de inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria». Por el contrario, la reserva de ley en
materia educativa exige que el legislador señale «al menos los criterios, los
parámetros y las bases de la regulación, en una norma de jerarquía de Ley, con
base en los cuales el Presidente de la República puede ejercer la potestad
reglamentaria». Así
las cosas, «el fenómeno de la deslegalización se puede producir, bien por una
decisión expresa del legislador, ora por una regulación tan ambigua o insuficiente
que, en la práctica, termine delegando en el ejecutivo la definición de los
temas que corresponde regular a la ley».
73.
En relación con la prestación del servicio de
educación superior por parte de universidades públicas, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el principio de reserva de ley y la garantía
institucional de la autonomía universitaria están relacionadas. En la Sentencia C-162 de 2008 la Corte
reconoció dicha relación, pero sostuvo que esta «no significa que la garantía
institucional equivalga a una reserva de ley». Posteriormente, en la Sentencia C-507 de
2008, la Corte sostuvo que la remisión expresa a la ley, contenida en el
artículo 69 constitucional, «supone que cualquier intromisión, modulación o
limitación sustantiva a la autonomía universitaria debe tener origen preciso y
específico en una ley». Por
tanto, no es admisible «que sean las autoridades administrativas las que, en
ejercicio de la potestad reglamentaria, terminen limitando sustancialmente la
autonomía universitaria».
74.
Como consecuencia de la anterior aproximación, en
la Sentencia C-926 de 2005, la Corte concluyó que era contrario a la
Constitución Política y, en particular, al principio de reserva de ley y a la
autonomía universitaria que el legislador autorizara al ejecutivo para concertar
con los rectores de las universidades los criterios y el procedimiento para
redistribuir un porcentaje de los recursos que la Nación transfiere a las
universidades oficiales, en virtud de los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de
1992. De un lado, porque los procedimientos y criterios «para la redistribución
de las transferencias a las universidades […] es un asunto que corresponde
directamente al legislador». De otro lado, debido a que «cualquier injerencia
sustancial en la administración de las rentas propias de las universidades debe
provenir del legislador y ajustarse a los principios constitucionales que
garantizan el respeto a la autonomía universitaria». Sin embargo, la Corte sostuvo que «el
legislador puede intervenir en esta decisión, siempre y cuando respete la
garantía de la autonomía universitaria»,
por el contrario, no puede «asign[ar] al gobierno la función de intervenir en
la destinación de tales rentas».
7.5. Aportes económicos de la Nación a las Instituciones de Educación
Superior públicas
75.
Tipos de Instituciones de Educación Superior
públicas. En términos generales, las IESP se
clasifican en universidades e instituciones técnicas profesionales,
tecnológicas y universitarias (ITTU).
Mientras las primeras son entes autónomos, las segundas son establecimientos
públicos,
adscritas al MEN, pero
ambas pueden ser del orden nacional o territorial. Así, el ámbito de autonomía de cada IESP
depende de si es ente universitario o ITTU.
Esta diferenciación, junto con el carácter nacional o territorial, determina
las fuentes de financiamiento de cada IESP.
76.
Ingresos y patrimonio de las instituciones de
educación superior públicas. De conformidad con el
artículo 85 de la Ley 30 de 1992, los ingresos y el patrimonio de las
instituciones estatales de educación superior están constituidos por: (i)
«[l]as partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional,
departamental, distrital o municipal»; (ii) «[l]os bienes muebles e
inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como
sus frutos y rendimientos; (iv) «[l]as rentas que reciban por concepto
de matrículas, inscripciones y demás derechos» y (iv) «[l]os bienes que
como personas jurídicas adquieran a cualquier título». Como lo informó el MEN
en la respuesta a las pruebas solicitadas en el presente proceso de
constitucionalidad, «[l]a Nación transfiere anualmente recursos para
funcionamiento e inversión tanto a las Universidades Públicas como a las
Instituciones Técnicas, Tecnológicas y Universitarias (ITTU) públicas». Para resolver el asunto sub examine
es pertinente detenerse en la primera fuente prevista por el artículo 85 de la
Ley 30 de 1992, que corresponde a los aportes de la Nación al financiamiento de
las IESP, por medio de la asignación de partidas dentro del presupuesto
nacional.
77.
Aportes de la Nación al financiamiento de las
universidades públicas. Los aportes de la Nación al
financiamiento de las universidades oficiales pueden dividirse en aquellos que
conforman la «base presupuestal» y los recursos adicionales. Los primeros
corresponden a los ordenados por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 y los
segundos a aportes que son dispuestos por el artículo 87 de la Ley 30 de 1992,
así como por otras disposiciones legales. En virtud del artículo 86 de la Ley
30 de 1992, «las 33 universidades públicas del orden nacional, departamental y
municipal reciben recursos recurrentes de la Nación para funcionamiento, los
cuales constituyen la llamada “base presupuestal” […] [y] quince (15)
universidades públicas del orden nacional reciben anualmente recursos para
inversión».
78.
En relación con los recursos a los que se
refiere el artículo 86 para funcionamiento, el MEN informó que «gestiona la
transferencia de estos a cada universidad, conforme a la apropiación disponible
asignada en el Presupuesto General de la Nación al comienzo de cada vigencia
fiscal». Por
su parte, los recursos de inversión del artículo 86 para las 15 universidades
del orden nacional son «asigna[dos] directamente mediante el Decreto de
Liquidación del Presupuesto General de la Nación». En ninguno de estos escenarios, se
requiere una metodología en particular para la distribución de los aportes de
la Nación entre las universidades oficiales, porque «el recurso asignado a cada
universidad es equivalente al valor transferido en el año anterior indexado de
acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)».
79.
Por su parte, el artículo 87 de la Ley 30 de
1992 dispuso «recursos adicionales para funcionamiento, sujetos al crecimiento
de la economía y asignados a las universidades públicas en razón al
mejoramiento de su calidad y según sus resultados en materia de formación,
investigación, bienestar y extensión».
En cuanto a estos recursos, el MEN explicó que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público «estima y apropia anualmente en el presupuesto del MEN el total
de recursos a distribuir por este concepto».
Posteriormente, «[l]os recursos apropiados son distribuidos entre las
universidades de acuerdo con la metodología que fue desarrollada en conjunto
con el Sistema de Universidades Estatales (SUE) y socializada en el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU)».
Por último, «[e]stos recursos se transfieren mediante un único giro previa
expedición del acto administrativo correspondiente».
80.
De igual forma, existen otras fuentes normativas
que sirven, en la actualidad, como
fundamento para que la Nación efectúe aportes adicionales a la base
presupuestal de las universidades públicas. Así, «en virtud de lo establecido
en la Ley 1371 de 2009, la Nación concurre con recursos para el pago del pasivo
pensional de las universidades estatales del orden nacional que con
anterioridad al 23 de diciembre de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y
pago de pensiones directamente o a través de una caja con o sin personería
jurídica, en los términos de la citada Ley».
Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional informó que «Nación concurre
con recursos para el pasivo pensional de seis (6) universidades públicas de
orden nacional, recursos que son apropiados en el presupuesto del Ministerio de
Educación Nacional».
81.
La Ley 1697 de 2013 creó la estampilla «Pro
Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia».
Esta estampilla es una «contribución parafiscal con destinación específica para
el fortalecimiento de las universidades estatales y que será administrada
directamente por el ente autónomo en cuyo favor se impone el tributo». Esta misma ley dispuso la manera en la
que se distribuirían los recursos recaudados por esta contribución y creó el
Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia, para recaudar y
administrar tales recursos. En
cuanto al mecanismo de distribución, el artículo 3° previó que, durante los
primeros 5 años de vigencia de la ley, «el 70% del recaudo se transferirá a la
Universidad Nacional de Colombia y el 30% restante a las demás universidades
estatales del país» y, a partir del 6° año «el 30% de lo recaudado se
transferirá a la Universidad Nacional de Colombia y el 70% a las demás
universidades estatales del país».
82.
Así mismo, el legislador otorgó al MEN la
dirección y administración del Fondo Nacional de las Universidades Estatales de
Colombia y
ordenó que «[l]os recursos transferidos a las universidades estatales,
exceptuando la Universidad Nacional de Colombia, se asignarán mediante
resolución del Ministerio de Educación Nacional». A su vez, dispuso que
«[d]icha asignación se har[ía] de acuerdo con el número de graduados por nivel
de formación del año» y, para tal fin, fijó los valores con los cuales debe
efectuarse la ponderación de cada graduado según el nivel académico al que
corresponda.
83.
Aportes de la Nación al financiamiento de las
ITTU. La manera en que la Nación contribuye
económicamente al financiamiento de las ITTU depende de si se trata de
instituciones del orden nacional o territorial y de si la norma que las creó comprometió
a la Nación en su financiamiento. Al respecto, el MEN informó que, «[d]e las 30
ITTU públicas, cinco (5) son de orden nacional y tienen asignados recursos del
Presupuesto General de la Nación para funcionamiento e inversión». A su vez, «13 ITTU son descentralizadas
de orden territorial y en el marco de sus procesos de descentralización,
reciben anualmente recursos de la Nación para funcionamiento a través del MEN
(Decreto 1052 de 2006 para 11 ITTU (sic) y Ley 37 de 1987 – Aportes
Conservatorio del Tolima)». Por
último, el ministerio indicó que «[l]as 12 ITTU restantes son de orden
territorial, cuya norma de creación no vincula a la Nación en su financiación y
no venían recibiendo partidas presupuestales recurrentes a través del MEN».
7.6.
Contenido del artículo 183 de la Ley 1955 de
2019
84.
Origen del artículo 183 de la Ley 1955 de
2019. El Ministerio de Educación Nacional informó,
tanto en su intervención como en la respuesta al auto de pruebas, que el artículo
183 del Plan Nacional de Desarrollo corresponde a la materialización de los
compromisos adquiridos por el Gobierno nacional con «con rectores, estudiantes
y profesores», en 2018. De
allí que, «una parte importante de las iniciativas de política pública
planteadas para la asignación de recursos adicionales a la educación superior
pública en el gobierno que transcurre, fueron discutidas y pactadas en mesas de
trabajo adelantadas por el ejecutivo con actores del sistema de educación
superior, y formalizadas al nivel de acuerdo, durante octubre y diciembre de
2018».
85.
Objeto del artículo 183 de la Ley 1955 de
2019. El artículo 183 del Plan Nacional de
Desarrollo tiene por objeto disponer recursos adicionales en el presupuesto
general de la Nación, «para el fortalecimiento de los presupuestos de
funcionamiento e inversión de todas las IES públicas del país». Así, previó que en la ley anual de
presupuesto se «asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las
Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4 [4,5 y
4,65] puntos a los recursos de transferencia ordinaria [para el 2020, 2021 y
2022, respectivamente]». En tales términos, el artículo 183 de la Ley 1955 de
2019 autoriza el gasto público en favor de la prestación del servicio público
de educación superior. Así, esta norma se enmarca en lo dispuesto por el
artículo 346 de la Constitución Política,
en virtud del cual «[e]n la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida
alguna que no corresponda […] a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a
uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo».
86.
El MEN explicó que los aportes adicionales
dispuestos por el artículo 183 están destinados a:
(i)
Incrementar «los recursos de funcionamiento
adicionales a la base [presupuestal]» de «las 33 universidades públicas (17 de
orden nacional y 16 de orden territorial) y 18 ITTU que incluyen a las 5 que
son de orden nacional y a las 13 que son descentralizadas y que en el marco de
sus procesos de descentralización reciben recursos del PGN recurrentes para
funcionamiento, a través del MEN». Estos
recursos son adicionales al IPC causado cada año y están «distribuidos en el
cuatrienio de la siguiente manera: tres punto cinco (3.5) puntos porcentuales
en 2019, cuatro puntos (4.0) porcentuales en 2020, cuatro punto cinco (4.5)
puntos porcentuales en 2021 y cuatro punto sesenta y cinco (4.65) puntos
porcentuales en el año 2022».
(ii)
Asignar «[r]ecursos de inversión con cargo al
Presupuesto Nacional, destinados a pago de pasivos y a la financiación de
proyectos de inversión». Estos
recursos benefician a «las 63 IES públicas, es decir, las 33 universidades y
las 30 ITTU públicas».
(iii)
Disponer «[r]ecursos para fortalecer los
presupuestos de funcionamiento de las Instituciones Técnico Profesionales,
Tecnológicas y Universitarias – ITTU de orden territorial y cuya norma de
creación no vincula a la Nación en su financiación o que no cuentan con
partidas presupuestales apropiadas a través del Ministerio de Educación Nacional». Estos recursos benefician a «las 12 ITTU
de orden territorial cuya norma de creación no vincula a la Nación en su
financiación y no venían recibiendo partidas presupuestales recurrentes a
través del MEN».
87.
Distribución de los recursos adicionales a
los que se refiere el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019. El Ministerio de Educación Nacional informó que las metodologías
para la distribución de los recursos adicionales, previstos por el artículo 183
de la Ley 1955 de 2019, en cada uno de sus componentes, «ha[n] sido previamente
discutida y socializada con las instituciones». En términos generales, tales metodologías
«incorporan, en su definición conceptual, modelos que valoran la gestión y el
desempeño de las instituciones en diferentes componentes y dimensiones
relacionadas con sus actividades misionales y que reconocen la heterogeneidad
institucional».
88.
En cuanto a la distribución de los recursos
adicionales destinados a incrementar los presupuestos de funcionamiento, el
Ministerio de Educación Nacional explicó que tiene dos componentes. El primero
se asigna «de manera proporcional, según la participación de cada universidad
en el total de recursos de artículo 86 de Ley 30 para funcionamiento girados en
el año inmediatamente anterior». El
segundo componente, corresponde a los recursos restantes y son distribuidos
«con base en un índice sintético». Esta herramienta agrupa diferentes
indicadores que «permiten valorar la situación financiera y presupuestal de las
IES, así como la gestión y el desempeño de estas». El MEN explicó que los indicadores
incorporados en el índice sintético comprenden los componentes de (i)
bienestar, permanencia y pertinencia; (ii) «matrícula, acceso y
regionalización; (iii) «oferta de formación de alto nivel y
caracterización de la planta docente» y (iv) «indicadores de logro y
condiciones de calidad».
Asimismo, responde a las dimensiones de: (i) «gestión institucional,
aporte de las IES al sistema»; (ii) «equidad interinstitucional» y (iii)
«equidad en el acceso». La
estimación de los indicadores se efectúa «a partir de la información disponible
en los sistemas de información oficiales del sector» y «de fuentes secundarias como las bases
de datos que proporciona el ICFES […] y Minciencias».
89.
El Ministerio de Educación Nacional informó que
los recursos adicionales destinados al «pago de pasivos y a la financiación de
proyectos de inversión» corresponden en total a «$1,35 billones adicionales
para los cuatro años de gobierno, de los cuales $850.000 millones están
destinados a proyectos de inversión que promuevan el mejoramiento de la calidad
de las instituciones públicas y $500.000 millones están destinados a pago de
pasivos, en el marco de los acuerdos celebrados en 2018 con estudiantes,
profesores y rectores de instituciones públicas». Sobre el particular, el MEN indicó que
«[l]os aumentos a la base presupuestal para el 2019, ascendieron a cerca de
$107.530 millones y como su nombre lo indica, a partir de esa vigencia harán
parte del presupuesto para funcionamiento recurrente de las universidades».
90.
Para la distribución de los recursos destinados
a proyectos de inversión, el MEN «define inicialmente un porcentaje de
participación para las universidades y las ITTU en el total de los recursos a
distribuir. Al interior de cada grupo (universidades e ITTU) la distribución se
realiza con base en un índice sintético construido a partir de indicadores que
permiten valorar la gestión y el desempeño de las instituciones». El MEN explicó que la metodología para la
construcción de este índice sintético «es la misma utilizada en el caso de los
recursos de funcionamiento adicionales a la base». Es decir, los comprende indicadores que
responden a los componentes y dimensiones señaladas en el f.j. 88.
91.
A su vez, para la distribución de los recursos
destinados al pago de pasivos, el MEN «define inicialmente un porcentaje de
participación para las universidades y las ITTU en el total de los recursos a
distribuir. Al interior de cada grupo (universidades e ITTU) la distribución se
realiza con base en un índice sintético construido a partir de indicadores que
permiten valorar la situación financiera y presupuestal de las IES, así como la
gestión y el desempeño de estas».
Además de los componentes y dimensiones indicadas en el f.j. 88, este
índice sintético también tiene en cuenta indicadores que valoran (i) la
«situación financiera», (ii) la «situación presupuestal» y (iii)
el «impacto de los recursos asignados en vigencias anteriores». Estos indicadores «son estimados a
partir de la información disponible en los sistemas de información oficiales
del sector y de fuentes de información como el CHIP de la Contaduría General de
la Nación y otras herramientas dispuestas por el Ministerio de Educación
Nacional para el reporte de información financiera y presupuestal de las IES
públicas».
92.
Los recursos para fortalecer los presupuestos de
funcionamiento de ITTU «de orden territorial y cuya norma de creación no
vincula a la Nación en su financiación o que no cuentan con partidas
presupuestales apropiadas a través del Ministerio de Educación Nacional», son distribuidos por el MEN «con base en
un índice sintético construido a partir de indicadores que permiten valorar la
gestión y el desempeño de las instituciones, así como su situación financiera y
presupuestal». Así, además
de los componentes y las dimensiones expuestos en el f.j. 88, este
índice sintético incorpora indicadores financieros que valoran (i) la
«situación financiera» y (ii) la «situación presupuestal». Los indicadores son estimados a
partir de la información disponible en los sistemas de información oficiales
del sector y «de fuentes de información como el CHIP de la Contaduría General
de la Nación y otras herramientas dispuestas por el Ministerio de Educación
Nacional para el reporte de información financiera y presupuestal de las IES
públicas».
93.
Por último, resulta relevante tener en
consideración, a manera ilustrativa, la representatividad en la vigencia 2020
de los recursos adicionales dispuestos por el artículo 183 de la Ley 1955 de
2019, como aportes de la Nación al financiamiento de las IESP. Para el 2020,
fueron asignados $131.100 millones para los aumentos a la base presupuestal de las
universidades públicas. De igual forma, con fundamento en dicho artículo, en la
vigencia 2020, «los recursos adicionales que fueron destinados a inversión
ascendieron a cerca de $266.000 millones»
y representaron «un 59.32% de los recursos a destinar por parte (sic) de las
instituciones».
94.
En cuanto a los recursos adicionales para el
funcionamiento de las ITTU, el MEN indicó que, conforme a lo previsto en el
artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, se destinaron $3.927 millones al aumento
de la base presupuestal y $16.86 millones al fortalecimiento del funcionamiento. A su vez, para 2020, los recursos
adicionales, con fundamento en el referido artículo 183, «fueron destinados a
inversión ascendieron a la suma de $84.000 millones». De tal suerte que en la vigencia 2020
«los recursos adicionales de inversión, previstos en el artículo 183 de la Ley
1955 de 2019 representaron un 84.89% de los recursos a destinar por parte de
las instituciones».
95.
Finalmente, el MEN informó que «[e]n
cumplimiento a los acuerdos suscritos en 2018 con estudiantes, profesores y
rectores de las instituciones públicas, actualmente el MEN viene avanzando en
el proceso de giro de los recursos adicionales dispuestos desde el artículo 183
de la Ley 1955 de 2019 (PND)». Así,
«en su totalidad, los recursos dispuestos en el marco del precitado artículo,
fueron apropiados en el presupuesto del MEN, de acuerdo con lo establecido en
la Ley 2063 del 28 de noviembre de 2020 por la cual se decretó el “presupuesto
de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1° de enero a 31 de diciembre de 2021”, y de acuerdo con el Decreto 1805
del 31 de diciembre de 2020 por el cual se liquidó el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia 2021». En cuanto al proceso de «distribución,
asignación y transferencia» de dichos recursos a las IESP, el MEN indicó lo
siguiente:
a) Incrementos de los recursos de funcionamiento adicionales a la base
(IPC art. 86). De acuerdo con lo establecido en el
artículo 183 del PND, para 2021 fueron asignados cuatro punto cinco (4.5)
puntos porcentuales adicionales al IPC para el fortalecimiento de la base
presupuestal. El monto de estos recursos ascendió a cerca de $162.382 millones,
recursos que fueron girados en su totalidad el mes de marzo.
b) Recursos de inversión con cargo al Presupuesto Nacional, destinados
a pago de pasivos y a la financiación de proyectos de inversión. Para la vigencia 2021 fueron apropiados $350.000 millones así:
$100.000 millones para pago de pasivos y $250.000 millones para proyectos de
inversión. A la fecha, estos recursos se encuentran en proceso de distribución
a partir de las metodologías definidas para tal fin y serán girados en su
totalidad en julio.
c) Recursos para fortalecer los presupuestos de funcionamiento de las
Instituciones Técnico Profesionales, Tecnológicas y Universitarias – ITTU de
orden territorial y cuya norma de creación no vincula a la Nación en su
financiación o que no cuentan con partidas presupuestales apropiadas a través
del Ministerio de Educación Nacional. En 2021
fueron apropiados cerca de $17.918 millones, recursos que fueron distribuidos entre
las 12 ITTU beneficiadas, a partir de la metodología definidas para tal fin, y
fueron girados en su totalidad en marzo.
96.
Ubicación de la disposición demandada dentro
del Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con
el artículo 3 de la Ley 1955 de 2019, «[e]l Plan Nacional de Desarrollo está
compuesto por objetivos de política pública denominados pactos». En total
contiene tres pactos estructurales: legalidad, emprendimiento y equidad. El
artículo 183 contiene una medida instrumental, ubicado en el capítulo II,
titulado «mecanismos de ejecución del plan». A su vez, se encuentra en la
sección III «Pacto por la equidad: Política social moderna centrada en la
familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados» y en la subsección 1,
denominada «equidad en la educación».
97. Documento
de las Bases de Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El artículo 2 de la Ley 1955 de 2019 dispone que «[e]l documento
denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022: Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, elaborado por el Gobierno nacional con la
participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de
Planeación, y construido desde los territorios, con las modificaciones
realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan Nacional de
Desarrollo, y se incorpora a la presente Ley como un anexo». En relación con las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022, la Corte ha sostenido que en este «instrumento se traza una ruta: legalidad y
emprendimiento para el logro de la equidad»
y, además, desagrega «las estrategias de cada uno de los pactos y desarrolla
sus contenidos específicos en perspectiva de la consecución de los objetivos
generales».
98.
La Corte ha explicado que el documento de las Bases
del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, las bases del PND) «el Gobierno Nacional explica –in extenso– el contenido de
los pactos estructurales y transversales» y, en particular, «precisa que cada
pacto se compone de varias líneas o materias que, a su vez, están sustentadas
en una serie de objetivos y estrategias concretas para la consecución de las
metas trazadas en el plan». Así,
el documento de las bases del PND han sido de gran utilidad para que la Corte
efectúe el control de constitucionalidad de las leyes de los planes nacionales
de desarrollo. La Corte ha acudido a este documento en reiteradas oportunidades
para evaluar si determinada disposición de la ley del PND es respetuosa del principio
de unidad de materia. De
igual forma, las bases del PND son de utilidad para «verificar las razones
constitucionales que subyacen» a determinada disposición de la ley del Plan
Nacional de Desarrollo y, así, identificar con claridad su finalidad.
99.
Pacto por la equidad: política social moderna
concentrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados. El pacto por la equidad es el «resultado final» del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Este
pacto tiene como finalidad alcanzar «la igualdad de oportunidades para todos,
por medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social
y la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias
como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y
de tejido social». De
acuerdo con las Bases del PND, este pacto «tiene como gran objetivo una
Colombia con más bienestar, con menos desigualdad de resultados y con mayor
equidad de oportunidades». Mayor
equidad de oportunidades, en el marco del PND, se entiende «como el avance
hacia una Colombia incluyente y con más oportunidades a través de la reducción
de la pobreza monetaria y multidimensional, la nivelación del terreno de juego
y el Principio de la no discriminación».
A su vez, «[la] equidad de oportunidades implica remover las barreras que
impiden el acceso a la educación» y a otros servicios sociales «independientemente
de su origen y de sus circunstancias, como la localización geográfica,
pertenencia étnica, sexo, condición de discapacidad, edad, entre otras».
100.
Línea educación de calidad. El pacto por la equidad comprende varias líneas, dentro de las
cuales se encuentra la línea «educación de calidad para un futuro con
oportunidades para todos», que plantea
«una apuesta decidida por la educación superior incluyente para la población
pobre y vulnerable de Colombia». Esta
línea reconoce que «[l]a educación es la herramienta más poderosa para promover
la movilidad social y para la construcción de equidad». En cuanto a la educación superior, busca
avanzar en brindar más oportunidades de acceso a una educación de calidad, con
un énfasis en las poblaciones vulnerables, contribuyendo al logro de la equidad
y la movilidad social».
101.
De allí que una de sus prioridades sea «el
fortalecimiento de la educación pública, a través de nuevos recursos para
inversión y funcionamiento, la implementación de un esquema de gratuidad
gradual, y de propuestas para avanzar en la desconcentración de la oferta y
llegar a zonas y regiones apartadas, la promoción de la educación virtual, el fortalecimiento
del sistema de aseguramiento de la calidad y la formación de capital humano de
alto nivel».
102.
Objetivo número cinco. El pacto por la equidad también contempla varios objetivos. Para
el asunto sub examine, resulta relevante el objetivo número cinco (5),
denominado «apuesta para impulsar una educación superior incluyente y de
calidad». Este
objetivo responde a la necesidad de avanzar «hacia una mayor equidad en las
oportunidades de acceso a la educación superior de calidad». Para lograrlo, el Ministerio de Educación
Nacional se propuso «fortalecer la educación superior pública, revisar los
esquemas de financiación de la educación superior, incrementar el número de beneficiarios
de acceso a la educación superior con un énfasis en equidad, construir nuevas
rutas de excelencia y fortalecer las ya existentes, contribuir al cierre de brechas
regionales y urbano-rurales, fomentar la educación virtual, fortalecer el
sistema de aseguramiento de la calidad y formar capital humano de alto nivel».
103.
En el documento de las Bases del PND se
previeron ocho «apuestas» o puntos específicos para impulsar la educación
superior incluyente y de calidad, a saber: (i) fortalecimiento de la
educación superior pública, (ii) financiación de la educación superior, (iii)
gradualidad en la gratuidad en el acceso a la educación superior para población
vulnerable, (iv) reconocimiento de la excelencia académica, (v)
cierre de brechas regionales y urbano-rurales, (vi) educación virtual, (vii)
fortalecimiento del sistema de aseguramiento de la calidad y (viii)
formación de capital humano de alto nivel. Cada uno de estos puntos está
explicado con claridad en las Bases del PND 2018-2022. Sin embargo, la Sala
considera importante destacar los siguientes aspectos.
104.
Para el «fortalecimiento de la educación
superior pública», el Gobierno nacional «asignará a las IES públicas recursos
adicionales al incremento del IPC y recursos adicionales de inversión bajo una
senda de sostenibilidad y responsabilidad fiscal». De esta manera, el Gobierno nacional
busca que el «subsistema de educación superior [esté] en una trayectoria
incremental de alta calidad». Para
lograrlo, «es fundamental que los recursos adicionales al funcionamiento y a la
inversión sean destinados hacia los factores de alta calidad (cualificación
docente, bienestar y permanencia de los estudiantes, fortalecimiento de
infraestructura tecnológica y dotación, proyectos de regionalización, diseño y
adecuación de nueva oferta académica y proyectos de investigación) con una
gestión transparente a nivel institucional que promueva, en el marco de la
autonomía, la adopción de prácticas de buen gobierno y gestión en los procesos
de toma de decisiones y ambiente de control interno, y con una rendición de
cuentas permanente frente a la ciudadanía».
105.
De igual forma, contempla el fortalecimiento de
«la estructura de los mecanismos de financiación» de la educación superior,
tanto de la oferta como de la demanda.
Asimismo, las Bases del PND destacan la importancia de «[g]arantizar el acceso
y permanencia de estudiantes vulnerables socioeconómicamente a Instituciones de
Educación Superior públicas con un esquema gradual de gratuidad (en costos de
matrícula y sostenimiento)». En
este sentido, también se reconoce «la excelencia académica de estudiantes de
alto mérito académico y en condiciones de vulnerabilidad, […] que deseen cursas
programas en instituciones públicas o privadas acreditadas en alta calidad». Para el «cierre de brechas regionales y
urbano-rurales», el MEN «promoverá el acceso y permanencia en la educación
superior de jóvenes provenientes de zonas rurales», en programas «que tengan
componentes pertinentes para la ruralidad y las necesidades de los territorios,
y estén articulados con proyectos productivos». Además, «fomentará la
regionalización de las Instituciones de Educación Superior», mediante la «mayor
articulación, cooperación y complementariedad entre las instituciones que
tienen presencia en las regiones» y educación virtual, para lo cual «se fomentará la oferta de
programas virtuales y a distancia» de calidad.
106.
Para el «fortalecimiento del sistema de
aseguramiento de calidad», el Gobierno nacional, «con el concurso de distintos
actores», «estructurará el sistema de aseguramiento de la calidad, basado en
resultados de aprendizaje de los estudiantes, que reconozca y promueva la
diversidad de las instituciones y programas académicos, y contribuya al
desarrollo regional de educación superior». En este sentido,
el «Ministerio de Educación Nacional impulsará la calidad de las instituciones,
programas y sus diversas modalidades, en los diferentes niveles de formación en
educación superior, a través de la promoción de planes de mejoramiento en las
IES».
Finalmente, para la «formación de capital humano de alto nivel», en las Bases
del PND se contempló, entre otros, la necesidad de «apoy[ar] a las
Instituciones de Educación Superior, para mejorar el acceso a la información
que fortalezca sus capacidades de investigación».
7.7. Análisis del asunto sub examine
107.
Reserva de ley respecto de la definición de
los mecanismos de distribución de los recursos aportados por la Nación al
financiamiento de las IESP. Con fundamento en los
artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que «la educación está sometida no sólo a la
cláusula general de competencia, sino más allá, al principio de reserva general
de ley». Esto,
por cuanto el artículo 150.23 de la Constitución Política confirió al Congreso
de la República la competencia para regular la prestación de los servicios
públicos y el artículo 365 constitucional dispuso que los servicios públicos
están sometidos al régimen jurídico que fije la ley. En consecuencia, habida
cuenta de que la educación es un servicio público (artículo 67 de la CP), «está
sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general» y, por
tanto, está sometida a la reserva de ley prevista para este tipo de servicios. Cuando el servicio público de educación
superior es prestado por entes universitarios autónomos, el principio de
reserva de ley se ve reforzado por el artículo 69 de la Constitución Política
que instituye y protege la autonomía universitaria.
108.
Además de la reserva de ley que existe sobre la
regulación del servicio educativo, en general, también existe reserva de ley
respecto de los mecanismos de distribución de los aportes de la Nación al
financiamiento de las IESP, en particular. En efecto, los recursos que la
Nación aporta a las IESP, independientemente de que correspondan a su base
presupuestal o sean aportes adicionales, son determinantes para el adecuado
funcionamiento de estas instituciones y, por ende, fundamentales para
garantizar la prestación del servicio público de educación superior (artículo
67 de la CP). Esta conclusión es compatible con la jurisprudencia
constitucional y, en especial, con la Sentencia C-926 de 2005, en la cual la
Corte reconoció que, en virtud del principio de reserva de ley, corresponde al
legislador «fijar los criterios y el procedimiento para la redistribución de
las transferencias a las universidades».
109.
Los recursos que aporta la Nación para el
financiamiento de las IESP son fundamentales para la adecuada prestación del
servicio público de educación superior. La Sala
advierte que la reserva de ley general, prevista por los artículos 150.23 y 365
de la Constitución Política, para la definición del régimen jurídico de los
servicios públicos cobija la distribución de los recursos que aporta la Nación
al financiamiento de las instituciones públicas de educación superior y, de
contera, la determinación de los mecanismos para tal fin. En primer lugar, los
aportes de la Nación a las IESP son determinantes para la prestación con
calidad del servicio público de educación superior pública, como lo dispone el
artículo 67 constitucional. En este sentido, la Corte ha reconocido que «el presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su
totalidad del Estado, y así debe ser, pues la educación superior es un servicio
público a su cargo».
110.
La Corte no encuentra justificación alguna para
excluir de la reserva de ley la definición de los mecanismos de distribución de
aportes adicionales de la Nación a las IESP. Por el contrario, habida cuenta
del carácter prestacional del derecho a la educación superior, los aportes
adicionales y los aportes ordinarios inciden de manera importante en el
funcionamiento de las IESP y, de contera, en la calidad del servicio público
que prestan estas instituciones. Sobra decir que garantizar el funcionamiento
de instituciones públicas que presten el servicio de educación superior de
calidad es indispensable para que las personas puedan acceder al sistema
educativo y ejercer su derecho a la educación.
111.
En segundo lugar, la definición de los
mecanismos de distribución de los aportes de la Nación a las IESP implica «una
decisión esencialmente política», por
cuanto «guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del
derecho prestacional». De
tal suerte que la regulación por parte del legislador de los referidos
mecanismos también es coherente con la incidencia que tiene la destinación y
asignación de recursos de la Nación en la prestación del servicio de educación
superior pública, así como el ejercicio del derecho prestacional a la
educación, reconocido por el artículo 67 de la Constitución Política.
112.
La Sala advierte que el artículo 183 de la Ley
1955 de 2019 materializa una parte importante de los acuerdos a los que llegó
el Gobierno nacional con los representantes de estudiantes y profesores de IESP
en 2018, en el marco de la Mesa de Diálogo creada para tal fin. Esta realidad social y política comprueba
y evidencia los presupuestos teóricos que sustentan la reserva de ley respecto
de la definición de los mecanismos de distribución de recursos de la Nación
entre las IESP. De allí que la asignación y la distribución de los recursos
adicionales de que trata el citado artículo 183 buscan responder a las
necesidades de los usuarios del servicio público de educación superior pública.
113.
Ahora bien, sobre la materia objeto de
análisis recae reserva de ley ordinaria y simple. En otras palabras, en
principio, corresponde al Congreso de la República regular, mediante ley
ordinaria, lo correspondiente a los criterios y mecanismos de distribución de
los recursos que la Nación destina al financiamiento de instituciones de educación
superior públicas. Sin embargo, también podría habilitar al presidente de la
República para que, en ejercicio de facultades legislativas precisas y
temporales, regulara estos asuntos, debido a que la Constitución no prohibió la
delegación legislativa en relación con la regulación de los servicios públicos.
Esta apreciación implica que la preferencia por la deliberación propia del
Congreso de la República se debilita ante la posibilidad de delegación
legislativa al ejecutivo.
114.
Las conclusiones expuestas en los ff.jj.
107 a 111 son compatibles con la jurisprudencia constitucional sobre reserva de
ley y, en particular, con la Sentencia C-926 de 2005. En esta providencia, la
Corte Constitucional concluyó que la norma analizada en aquella oportunidad vulneraba
el principio de reserva de ley, porque autorizaba al ejecutivo para que, por
medio de un proceso de concertación con los rectores de las universidades
oficiales, «fija[ra] criterios y el procedimiento para
la redistribución de las transferencias a las universidades, cuando ello, en
principio y siempre que respete la autonomía universitaria, es un asunto que
corresponde directamente al legislador».
115.
En efecto, la Corte declaró inexequible la
segunda parte del primer inciso del artículo 84 de la Ley 812 de 2003, «por la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un estado
comunitario». Mediante dicha norma, el legislador dispuso que «[s]e mantendr[ían]
los aportes totales de la Nación al conjunto de Universidades Estatales de
acuerdo con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992» y se establecía que el
Gobierno nacional «concertar[ía] y acordar[ía] con los rectores de las
Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el
procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un
porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder
el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el
esquema vigente».
116.
Además del desconocimiento de la reserva de ley
respecto de la definición de los procedimientos y criterios para distribuir
recursos de la Nación entre las universidades públicas, la Corte concluyó que
la norma también vulneraba la autonomía universitaria. Esto, por cuanto, sujetar
la distribución de un porcentaje de los aportes de la Nación a las
universidades públicas «a indicadores de gestión, que no se encuentran
precisados por el legislador, es una forma a través de la cual el Gobierno,
utilizando mayor o menor distribución de ese 12%, puede interferir en
decisiones que corresponden al ámbito interno de las universidades estatales». Así, la falta de definición, por parte
del legislador, de los indicadores de gestión que serían utilizados para
redistribuir un porcentaje de los recursos dispuesto por los artículos 86 y 87
de la Ley 30 de 1992, implicaba que estos serían definidos por «el Gobierno,
luego de un proceso de concertación, el cual se traduce en una
intervención indebida en las universidades, ya que prevalecerán, en todo caso,
los criterios impuestos por el Gobierno».
117.
Es importante advertir que la norma analizada en
la Sentencia C-926 de 2005 se refería a la distribución de recursos que
conforman la base presupuestal de las universidades públicas y recursos adicionales,
todos transferidos por la Nación. Esto es así, debido a que el artículo 84 de
la Ley 812 de 2003 permitía que el Gobierno nacional definiera el procedimiento
y los criterios para distribuir un porcentaje de los recursos que la Nación
transfiere a las universidades públicas en virtud de los artículos 86 y 87 de
la Ley 30 de 1992. Como se explicó previamente, el artículo 86 constituye la
base presupuestal de las universidades oficiales y el artículo 87 se refiere a
recursos adicionales que serán asignados a las universidades públicas en la
medida en que aumente el PIB del país. Además, en aquella oportunidad el
legislador no previó ningún criterio que orientara el proceso de concertación,
sino que justamente, mediante dicho proceso el Gobierno nacional concertaría
con los rectores de las universidades tanto los criterios como el procedimiento
para la distribución de los referidos recursos.
118.
La regla jurisprudencial fijada por la Sentencia
C-926 de 2005 es la siguiente: el legislador no puede autorizar al Gobierno
nacional para concertar con los rectores de las universidades públicas los
indicadores de gestión según los cuales se deben distribuir recursos que la
Nación transfiere a las universidades públicas, ya sean parte de su base
presupuestal o adicionales, porque (i) solo el legislador puede establecer
los criterios y los procedimientos para distribuir los recursos que la Nación
transfiere a las universidades oficiales, regulación que en todo caso debe ser
respetuosa de la autonomía universitaria, y (ii) el proceso de
concertación se traduce en una intervención presupuestal del Gobierno nacional
contraria a la autonomía universitaria.
119.
Por su parte, la norma sub examine (i)
autoriza al ejecutivo (MEN) para que defina los mecanismos (procedimientos) y
criterios para la distribución de recursos que constituyen aportes de la Nación
a instituciones de educación superior públicas, (ii) según los criterios
de equidad y fortalecimiento institucional los cuales no están definidos en el
texto de la norma demandada, como tampoco el artículo 84 de la Ley 812 de 2003
definió los indicadores de gestión que servirían como criterios para distribuir
los recursos entre las universidades públicas.
120.
En tales términos, la Sala concluye que la
Sentencia C-926 de 2005 constituye un antecedente jurisprudencial relevante
para resolver el presente asunto. En efecto, el problema jurídico que debe
resolver la Corte en esta oportunidad se encuentra dentro del ámbito de la
regla fijada mediante la referida sentencia. Sin embargo, la Sala advierte dos
diferencias relevantes presentes en la norma sub examine. Primera, la
disposición demandada comprende recursos destinados al financiamiento de todas
las IESP, es decir, tanto a universidades oficiales como a ITTU, mientras que regla
jurisprudencial fue formulada en la Sentencia C-926 de 2005 se ocupó de la
distribución de recursos de la Nación únicamente entre universidades estatales.
121.
Segunda, la norma ahora acusada previó que el
MEN deberá atender a los criterios de equidad y fortalecimiento institucional
al momento de establecer los mecanismos de distribución de los referidos
recursos, mientras que en la disposición analizada en la Sentencia C-926 de
2005 el legislador autorizó al Gobierno nacional para concertar con los
rectores de las universidades públicas los criterios y el procedimiento de
redistribución de los recursos, sin siquiera fijar algún criterio orientador de
dicho proceso de concertación, puesto que se limitó a señalar que la
redistribución debía estar «basada en indicadores de gestión», pero sin
disponer criterios sirvieran para identificar tales indicadores.
122.
En síntesis, en virtud de los artículos 67,
150.23 y 365 de la Constitución Política, existe reserva de ley respecto de la
definición de los mecanismos de distribución de los recursos que la Nación
transfiere a las instituciones de educación superior pública. Esta conclusión
tiene sustento en dichas normas superiores y la jurisprudencia constitucional
sobre el principio de reserva de ley. Además, es compatible con la Sentencia
C-926 de 2005 que constituye un antecedente relevante por cuanto fijó la regla
según la cual el legislador no puede autorizar al ejecutivo para definir los
mecanismos y procedimientos para la distribución de recursos de la Nación entre
universidades públicas que, como se explicó, también están cobijadas por la
norma sub judice.
123.
Exigencias derivadas del principio de reserva
de ley. La existencia de reserva de ley, en los
términos indicados, implica que el legislador debe instituir los mecanismos
para la distribución de los recursos que la Nación aporta al financiamiento de
las instituciones de educación superior pública. Ahora bien, si el legislador
no establece dichos mecanismos de manera directa debe fijar, al menos, los
criterios, los parámetros y las bases para que, con fundamento en estos, el
ejecutivo pueda crear tales mecanismos, en ejercicio de su potestad
reglamentaria. De
allí que «el fenómeno de la deslegalización se puede producir, bien por una
decisión expresa del legislador, ora por una regulación tan ambigua o
insuficiente que, en la práctica, termine delegando en el ejecutivo la
definición de los temas que corresponde regular a la ley»[285].
124.
En este sentido, esta Corte ha sostenido que es
compatible con el principio de reserva de ley que el legislador fije «criterios normativos generales, básicos, esenciales y suficientes […]
que puedan orientar la labor reglamentaria y la labor de inspección y
vigilancia del Ejecutivo». De
tal suerte que exista la «regulación legal básica que es necesaria para que
pueda proceder con posterioridad y de conformidad con los parámetros
constitucionales […] la reglamentación de dichas materias por parte del
Ejecutivo». En
otras palabras, en virtud del principio de reserva de ley, «la ley debe definir los lineamientos básicos de la regulación, pues
de lo contrario no existiría una materia reglamentable por parte del ejecutivo». En consecuencia, «en aquellos asuntos
cuya regulación corresponde de manera privativa al órgano legislativo por
mandato constitucional, la facultad reglamentaria se extiende únicamente a
aspectos técnicos y secundarios cuyo desarrollo sea indispensable para la
ejecución de la ley».
125.
La disposición demandada aisladamente
considerada no cumple con las exigencias mínimas del principio de reserva de
ley. Como se expuso previamente, el artículo 183 de
la Ley 1955 de 2019 autorizó la apropiación, en la ley anual de presupuesto, de
recursos de la Nación para hacer aportes adicionales a las IESP. En el aparte
demandado, la norma dispuso que «el Ministerio de Educación Nacional
establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de
equidad y fortalecimiento institucional, entre otros». Es evidente que el
legislador no previó los mecanismos para la distribución de los recursos que la
Nación asignaría para el financiamiento de las IESP. Aunque, como lo indicó el
MEN en su intervención, el Congreso de la República puede definir, mediante una
nueva ley, los mecanismos de distribución de los recursos adicionales de que
trata el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, lo cierto es que la norma
sometida a control no previó dichos mecanismos de distribución, sino que
autorizó al MEN para que los estableciera, en atención a los criterios de
equidad y fortalecimiento institucional.
126.
Así las cosas, la disposición demandada,
considerada de forma aislada, no satisface a cabalidad las exigencias del
principio de reserva de ley», debido a que el legislador no definió en su
propio texto los mecanismos para la distribución de los recursos adicionales
entre las IESP y tampoco señaló criterios claros y determinados para establecer
tales mecanismos de distribución. En efecto, la expresión «equidad y
fortalecimiento institucional, entre otros» resulta en extremo vaga e
indeterminada. De allí que el condicionamiento que impuso el legislador al
ejercicio de la potestad reglamentaria no tenga la capacidad de dirigir al
ejecutivo en un sentido específico para establecer los mecanismos de
distribución de los recursos y, por tanto, no satisface las exigencias de la
reserva de ley que opera en esta materia.
127.
Así, la equidad ha sido entendida por la Corte
como un contenido «extra-sistemático»,
debido a que no responde a la regla de reconocimiento y por tanto está fuera
del ordenamiento jurídico, pero sirve para calificar normas que lo conforman o
para aplicar la ley en casos concretos. La equidad requiere de un contexto
determinado para ser aplicada. A su
vez, como lo advirtieron el MEN y la Procuradora General de la Nación en sus intervenciones,
el criterio de fortalecimiento institucional corresponde, en términos
generales, a la mejora de la calidad de la prestación de servicio de educación
superior. Sin embargo, dicha mejora puede lograrse por medio de diferentes vías,
tales como el fortalecimiento de la infraestructura, administración, cuerpo
docente, investigación, internacionalización, bienestar estudiantil, entre
otros aspectos.
128.
En tales términos, ambos criterios carecen de
contenido normativo propio y específico, por lo que admiten diferentes
interpretaciones, situación que no satisface las exigencias de la reserva de
ley ordinaria, en la medida en que no guía en un sentido específico el
ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo. Además, la expresión
«entre otros» puede interpretarse como una habilitación irrestricta al MEN para
adoptar cualquier otro criterio según su propio arbitrio.
129.
La Sala destaca que la disposición demandada
hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Esta situación
es relevante, debido a que el documento de las Bases del PND hacen parte
integral de esta ley y, por tanto, constituyen un referente importante y
valioso para interpretar adecuadamente sus disposiciones. En este sentido, la
Sala estima necesario acudir al documento de las Bases del PND para establecer
el verdadero alcance de la expresión «equidad y fortalecimiento institucional,
entre otros». En concreto, resulta indispensable tener en consideración el
«Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia,
eficiente, de calidad y conectada a mercados»; la línea «educación de calidad
para un futuro con oportunidades para todos» y el objetivo 5 «apuesta para
impulsar una educación superior incluyente y de calidad», en particular, los
puntos: (i) fortalecimiento de la educación superior pública, (ii)
financiación de la educación superior, (iii) gradualidad en la gratuidad
en el acceso a la educación superior para población vulnerable, (iv)
reconocimiento de la excelencia académica, (v) cierre de brechas
regionales y urbano-rurales, (vi) educación virtual, (vii)
fortalecimiento del sistema de aseguramiento de la calidad y (viii)
formación de capital humano de alto nivel.
130.
Así, la indeterminación de la expresión «equidad
y fortalecimiento institucional, entre otros» es contrarrestada mediante la
lectura conjunta y sistemática de la disposición de demandada con la Bases del
PND y, en concreto, con los apartes señalados en el párrafo anterior. De esta
manera, la Sala considera que el ejercicio de la función reglamentaria no queda
al total arbitrio del ejecutivo, si no que, por el contrario, cuenta con
criterios orientadores mínimos y claros. De tal suerte que se satisface la
exigencia mínima de la reserva de ley ordinaria, debido a que existe la «regulación legal básica que es necesaria para que pueda proceder con
posterioridad y de conformidad con los parámetros constitucionales […] la
reglamentación de dichas materias por parte del Ejecutivo».
131.
En otras palabras, de la lectura conjunta de la
disposición demandada con los apartes señalados del documento de las Bases del
PND, se constata la existencia de lineamientos básicos para la reglamentación,
por lo que existe materia reglamentable por parte del ejecutivo.
Al respecto, es importante reiterar que el documento de las Bases del PND fue
«elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior
de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, y construido desde los
territorios, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es
parte integral de [la ley del] Plan Nacional de Desarrollo». De allí que, como se expuso, la Corte suele
acudir a este documento para interpretar las disposiciones de la ley del PND.
132.
Exequibilidad condicionada de la disposición demandada. Así las cosas, la Sala concluye que el artículo 183 (parcial) de
la Ley 1955 de 2019, al ser interpretado en conjunto con el documento de las
Bases del PND, satisface los requerimientos mínimos de la reserva de ley ordinaria
que recae sobre la definición de los mecanismos de distribución de los recursos
que la Nación destina para el financiamiento de las instituciones de educación
superior públicas. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad
condicionada de la disposición demandada en el entendido según el cual los
criterios de «equidad y fortalecimiento institucional, entre otros», son
aquellos a que se refiere el documento de las Bases del Plan de Desarrollo
2018-2022, concretamente aquellas incluidas en el «Pacto por la equidad:
política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y
conectada a mercados», línea «Educación de calidad para un futuro con
oportunidades para todos», Objetivo 5 «Apuesta para impulsar una educación
superior incluyente y de calidad».
8.
Síntesis de la decisión
133.
El artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 autorizó
la apropiación, mediante la ley anual de presupuesto, de recursos adicionales
para el financiamiento de las IESP, en cumplimiento de lo acordado entre el
Gobierno nacional y los representantes de estudiantes y profesores de IESP, en
el marco de la Mesa de Diálogo creada en el 2018 para atender a las
inconformidades de dicha comunidad. La Sala estudió la demanda presentada en
contra de la expresión «[e]l Ministerio de Educación Nacional establecerá los
mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de equidad y
fortalecimiento institucional, entre otros», contenida en el artículo 183 de la
Ley 1955 de 2019, por la vulneración del principio de reserva de ley (artículos
67, 150.23 y 365 de la Constitución Política). Para resolver el problema
jurídico propuesto, la Sala reiteró su jurisprudencia sobre el principio de
reserva de ley, en general, y respecto de la reserva de ley en servicios
públicos y en materia educativa, en particular. Posteriormente, expuso los
principales aportes que efectúa la Nación a las IESP y explicó el contenido del
artículo 183 de la Ley 1955 de 2019.
134.
La Sala concluyó que, en virtud de los artículos
67, 150.23 y 365 de la Constitución Política, existe reserva de ley ordinaria respecto
de la definición de los mecanismos de distribución de los recursos que aporta
la Nación para el financiamiento de las IESP. Esto, por cuanto dichos recursos
son determinantes para la adecuada prestación del servicio público de educación
superior por parte de instituciones públicas, en los términos previstos por el
artículo 67 constitucional. Esta conclusión también tiene sustento jurisprudencial
robusto y, en particular, es compatible con la Sentencia C-926 de 2005, en la
cual la Corte sostuvo que existe reserva de ley sobre la definición de los
procedimientos y criterios para distribuir recursos de la Nación entre
universidades oficiales.
135.
La Sala consideró que la expresión demandada, aisladamente
considerada, no satisface las exigencias del principio de reserva de ley,
debido a que el legislador no definió en su propio texto los mecanismos para la
distribución de los recursos entre las IESP y tampoco señaló criterios claros y
determinados de distribución de los mismos. En cambio, la disposición menciona
criterios en extremo vagos e indeterminados que no tienen contenido normativo
propio y, por tanto, no tienen la capacidad de dirigir al ejecutivo en sentido
específico, al ejercer su potestad reglamentaria. En concreto, la Sala encontró
que la expresión «equidad y fortalecimiento institucional, entre otros» era
indeterminada y estaba sujeta a distintas interpretaciones, situación que en sí
misma no corresponde con la reserva de ley ordinaria que existe sobre la
materia.
136.
No obstante, la Corte reparó en que se trata de
una norma recogida en la Ley del Plan de Desarrollo Económico 2028-2022. En ese
sentido, para establecer el verdadero alcance criterios de distribución es
imprescindible acudir al documento de las Bases del Plan correspondiente,
concretamente aquellas incluidas en el «Pacto por la equidad: política social
moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados»; la
línea «Educación de calidad para un futuro con oportunidades para todos», el
objetivo 5 «apuesta para impulsar una educación superior incluyente y de
calidad», en particular, los puntos: (i) fortalecimiento de la educación
superior pública, (ii) financiación de la educación superior, (iii)
gradualidad en la gratuidad en el acceso a la educación superior para población
vulnerable, (iv) reconocimiento de la excelencia académica, (v)
cierre de brechas regionales y urbano-rurales, (vi) educación virtual, (vii)
fortalecimiento del sistema de aseguramiento de la calidad y (viii)
formación de capital humano de alto nivel.
137.
En virtud de lo anterior, la Corte decidió
condicionar la exequibilidad de la expresión demandada, en el sentido según el
cual los criterios de «equidad y fortalecimiento institucional, entre otros»,
son aquellos a que se refiere el documento de las Bases del Plan de Desarrollo
2018-2022, en los apartes mencionados anteriormente.
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA de la expresión «[e]l Ministerio de Educación Nacional
establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de
equidad y fortalecimiento institucional, entre otros», contenida en el artículo
183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, «[p]or el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en el
entendido según el cual los criterios de «equidad y fortalecimiento institucional,
entre otros», son aquellos a que se refiere el documento de las Bases del Plan
de Desarrollo 2018-2022, concretamente aquellas incluidas en el «Pacto por la
equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad
y conectada a mercados», línea «Educación de calidad para un futuro con
oportunidades para todos», Objetivo 5 «Apuesta para impulsar una educación
superior incluyente y de calidad».
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A
LA SENTENCIA C-315/21
Expediente: D-14.091
Magistrada
ponente:
Cristina Pardo
Schlesinger
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones adoptadas por la mayoría de la Sala Plena, procedo a exponer las
razones por las cuales decidí aclarar mi voto en la Sentencia C-315 de 2021.
Comparto la decisión de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 183
(parcial) de la Ley 1955 de 2019, que prevé incrementos del IPC más 4.50 y 4.65
puntos para los años 2020 a 2022 a la asignación de la base presupuestal de
funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública (en adelante
IESP), y que, además, faculta al Ministerio de Educación Nacional para
establecer los mecanismos de distribución de los recursos con criterios de equidad
y fortalecimiento institucional, entre otros. No obstante, considero importante
realizar las siguientes precisiones:
La norma acusada guarda relación
con la financiación de las IESP y determina los criterios con base en los
cuales el Ministerio de Educación debe establecer los mecanismos de
distribución de los recursos destinados a estas instituciones. Para tal efecto,
los criterios de equidad y fortalecimiento institucional están definidos, en su
contenido y alcance, en los programas y proyectos de inversión incluidos en la
Ley 1955 de 2019, y, a su turno, en el Plan Nacional de Inversiones y en las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, por mandato expreso del artículo 2° de
la Ley 1955 de 2019.
En efecto, el objetivo 5 “Apuesta
para impulsar una educación superior incluyente y de calidad”, señala que
el Ministerio de Educación se ha propuesto: (i) fortalecer la educación
superior pública; (ii) revisar los esquemas de financiación de la
educación superior; (iii) incrementar el número de beneficiarios al
sistema con un énfasis en equidad; (iv) construir nuevas rutas de
excelencia y fortalecer las existentes; (v) contribuir al cierre de
brechas regionales y urbano-rurales; (vi) fomentar la educación virtual;
(vii) fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad y (viii)
formar capital humano de alto nivel.
Para tal fin, las principales
apuestas en la materia comprenden el fortalecimiento de la educación superior
pública por medio de la asignación a las IESP de recursos adicionales al
incremento del IPC y recursos adicionales de inversión bajo un parámetro de
sostenibilidad y responsabilidad fiscal.
No obstante, la norma objeto de
análisis no regula lo relativo a la prestación del servicio público de
educación en los términos a que se refieren los artículos 67 a 69 y 150,
numeral 3, de la Constitución Política, según los cuales la educación como
servicio público está sometida a la cláusula general de competencia y al
principio de reserva de ley. Por el contrario, el artículo acusado se refiere a
la financiación de las IESP, cuyo parámetro de control y análisis está
contenido en otras normas constitucionales.
En ese orden de ideas, si se trata
de incrementos del IPC más 4.50 y 4.65 puntos para los años 2020 a 2022 con
cargo al Presupuesto General de la Nación ordenados por la Ley del Plan
Nacional de Inversiones Públicas, como ocurre en este caso, el parámetro de
control lo determinan los artículos 339, 341 y 346 de la Constitución Política.
Con arreglo a estas normas, la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones
Públicas, a través de sus normas instrumentales, fija los criterios de
distribución.
Si se trata de normas relacionadas
con la financiación con cargo a los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP), tales normas deben analizarse conforme a los parámetros
previstos en los artículos 356 y 357 de la Constitución, con sujeción a los
cuales la ley fija los criterios de distribución, como es el caso del artículo
16 de la Ley 715 de 2001.
En igual sentido, si se trata de
normas concernientes a la financiación con cargo a los recursos provenientes de
rentas obtenidas por la explotación de monopolios con arbitrio rentístico,
aquellas deben evaluarse teniendo en cuenta los parámetros del artículo 336 de
la Constitución Política, con base en los cuales la ley debe fijar igualmente
los criterios de distribución.
En línea con lo anterior, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-926 de 2005, estableció que los criterios de
distribución de recursos de financiación entre las IESP deben ser determinados
por el Legislador. En esa oportunidad, la Corte analizó la constitucionalidad
del artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003, que había adoptado un sistema
de concertación con los rectores de las universidades públicas para la
redistribución de máximo el 12% de los aportes de la Nación a dichas
instituciones. Al decidir sobre los cargos formulados en la demanda, la Sala
Plena determinó que el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 había violado el
principio de reserva de ley, y en consecuencia, declaró la inexequibilidad de
la segunda parte del primer inciso del citado artículo. Como fundamento de su
decisión, la Corte estimó que el Legislador no podía ceder o autorizar al
Gobierno nacional para concertar con los rectores de las universidades públicas
los indicadores de gestión para la distribución de los recursos que la Nación
transfiere, independientemente si son de la base presupuestal o adicionales,
puesto que solo el Legislador tenía la facultad de establecer los criterios y
procedimientos de distribución de tales recursos.
En el caso examinado, el artículo
183 de la Ley 1955 de 2019 sí fijó los criterios de distribución, cuyo alcance
debe observarse a la luz de la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones y de
sus Bases que forman parte de ella. Por esta razón, la norma se ajusta a la
Constitución Política y debía declararse exequible, como lo dispuso la Corte,
incluido su condicionamiento, para que tales criterios se interpreten y
apliquen de conformidad con los programas y objetivos contenidos en la misma
Ley del Plan Nacional de Inversiones y las Bases del Plan que forman parte de
ella.
En estos términos, dejo
expuestas las razones de mi aclaración, con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Sala Plena.
Fecha ut supra,
JORGE
ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
MAGISTRADO