Sentencia C-153/22

 

CELEBRACIÓN DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EJECUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS-Prohibición para servidores públicos en época preelectoral tiene reserva de ley estatutaria

 

(…) el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario por virtud de lo dispuesto en los artículos 127 y 152, literal f), de la Constitución, al establecer una prohibición aplicable exclusivamente en época electoral a algunos empleados del Estado del orden territorial, con el objetivo claro de garantizar el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, pilar fundamental de nuestra Constitución. Su comprensión, además, debe partir de identificar que el escenario en el que se inscribe tiene una relación directa con la garantía de las reglas del juego democrático, lo que incluye por supuesto la imparcialidad necesaria para proteger que electores y elegidos encuentran las precondiciones necesarias para unas elecciones libres e iguales.

 

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Vulneración al modificarse norma estatutaria por ley de presupuesto

 

(…) para la Sala Plena es evidente (i) el desconocimiento de la materia estatutaria en esta ocasión; (ii) el hecho de que esta situación fue advertida ampliamente en el Congreso de la República; y (iii)  el impacto, dados los límites temporales de la modificación a la ley de garantías promovida por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, a los principios de frenos y contrapesos, y supremacía constitucional al eludirse el control previo de constitucionalidad ante esta Corporación, así como la afectación a un enunciado normativo con reserva estatutaria que refleja y es expresión de caros principios constitucionales, como la transparencia y equilibrio de la democracia representativa, y el consecuente principio de igualdad electoral.

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria propia de Ley Anual de Presupuesto

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen previo de cargo por violación de reserva de ley estatutaria

 

LEYES ESTATUTARIAS-Requisitos de procedimiento

 

LEYES ESTATUTARIAS-Control previo

 

(…) el esquema del control previo ante esta Corporación evidencia la irradiación del principio participativo en el Estado, al permitir que a través del proceso de constitucionalidad la ciudadanía y el Ministerio Público encuentren otro espacio en el que sus razones sean escuchadas, alrededor de la constitucionalidad de normas que, como se ha venido sosteniendo, ostentan una categoría especial en nuestro ordenamiento y que, para su incorporación al sistema normativo, no requieren solamente la presunción de validez -que acompaña a todas las leyes que se someten en general a un control posterior- sino la verificación previa y concreta, la seguridad, de su concordancia con los mandatos superiores.

 

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva 

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance de la inclusión de materias no sujetas a reserva

 

(…) según la jurisprudencia de la Corte Constitucional es válido que disposiciones de reserva legal ordinaria hagan parte de leyes estatutarias, sin que ello implique por sí mismo un vicio por inconstitucionalidad. Sin embargo, ha dicho que no es válido el supuesto inverso, al indicar que la inclusión de normas estatutarias en leyes -tramitadas como- ordinarias o de otro tipo no es correcta, bajo una lectura fiel y adecuada de la Constitución de 1991. 

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance sobre disposiciones no sujetas a reserva

 

PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Alcance conforme artículo 127 de la Constitución Política

 

PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Solo procede con la expedición de una ley estatutaria

 

LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Finalidad/LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Prohibición de celebrar convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos cuatro meses antes de las elecciones

 

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Naturaleza jurídica

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional

 

(…) la aplicación del principio de unidad de materia en el escenario de las leyes anuales de presupuesto ha sido un asunto recurrente en la jurisprudencia de la Corporación, que lo ha abordado a partir de dos premisas fundamentales, consistentes en que, por un lado, el contenido de este tipo de regulación se encuentra expresa, clara y principalmente definido en la Constitución y en la ley orgánica de que trata el artículo 151 superior; y, por el otro, en que estas leyes están integradas por tres tipos de disposiciones: (i) presupuesto de rentas, (ii) presupuesto de gastos y apropiaciones, y (iii) generales, según lo previsto en la normativa orgánica actualmente vigente. En particular, una de las preguntas que mayor atención ha suscitado gira alrededor de aquello que es permitido incluir -o no- en este último bloque, a partir de dos elementos que con claridad derivan de la misma lectura del artículo 11 del Decreto 111 de 1996: (i) tienen por objeto “asegurar la correcta ejecución del Presupuesto” y (ii) rigen solamente “para el año fiscal para el cual se expiden.” Sobre este último aspecto, en atención a los principios que guían el sistema presupuestal, el de anualidad predica que “[e]l año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.”

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad temática, causal, teleológica y sistemática

 

EFECTOS RETROACTIVOS DE DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Jurisprudencia constitucional

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas frente a la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos

 

 

 

Referencia: expedientes: D-14522 (AC) 

 

Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.

 

Demandantes:

Roy Leonardo Barreras Montealegre (D-14522) y otros.

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Diana Fajardo Rivera, Gloria Stella Ortiz Delgado y Paola Andrea Meneses Mosquera; y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumpliendo todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I. Antecedentes

 

1. En sesión virtual de la Sala Plena de la Corte Constitucional de 19 de noviembre de 2021 se asignó el conocimiento de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Roy Leonardo Barreras Montealegre contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 al despacho de la Magistrada ponente de esta providencia (D-14522). En la misma fecha, siguiendo las reglas de procedimiento aplicables y dada la afinidad de las materias,^[1] se acumuló a dicho trámite las demandas con los radicados D-14523, Edwing Fabián Díaz Plata; D-14525, Álvaro Garro Parra; D-14526, Katherine Miranda Peña; D-14528, Carlos Alberto Maya Restrepo; D-14529, Juan Sebastián Ramírez García; D-14530, Juan David Gamboa González; D-14533, Iván Cepeda Castro y otros;[2] D-14534, Antonio Eresmid Sanguino Páez y otro;[3] D-14537, Luis Fernando Velasco Chaves; D-14538, Juan Manuel López Molina; y, D-14539, David Andrés Luna Sánchez y otro[4]. Con posterioridad, en la sesión virtual de 24 de noviembre de 2021, se acumuló al expediente D-14522 las demandas con los radicados D-14545, Iván Darío Hernández Rodríguez; D-14547, Ferney Urrea Galán; D-14548, Alberto Ortiz Saldarriaga; y, D-14552, Diego Escallón Arango y otros.[5]

 

2. Por último, en sesión de Sala Plena del 9 de diciembre de 2021, la Corte acumuló al mismo expediente los procesos con radicados D-14566, Carlos Mario Porras Gamba; D-14567, Juliana Valentina Cruz Sánchez; D-14568, Valentina Álvarez Castro; D-14569, Juan Sebastián Mulford Hernández; D-14570, Laura Valentina Ramos Suárez; D-14571, Laura Montes Salazar; D-14572, Moisés Mariño Roberto; D-14573, Angie Bibiana Burgos Fajardo; D-14574, Francy Lizeth Rincón Tejedor; D-14575, Alex Ferney Albarracín Avella; D-14579, Henry Camilo Estupiñán Ballesteros; D-14580, Germán David Rocha De Felipe; D-14581, Angie Daniela Bonilla Pizza; D-14583, Johan Andrés Guerrero Becerra; D-14584, Karina Victoria Reyes Gutiérrez; D-14586, Mile Vanessa González Estupiñán; D-14587, María Paula Alvarado Niño; D-14588, Lina María Aguirre Páez; D-14589, Danna Valentina Dallos Soto; D-14590, Marlin Julie Cerón Lombana; D-14591, Laura Juliana Aponte Pinilla; D-14592, Angie Bibiana Burgos Fajardo; D-14596, Wilmar Santiago Becerra Bernal; D-14597, Inti Raúl Asprilla Reyes; D-14600, Jhisela Alejandra Estévez Anáve y D-14602, Jissel Amaid Gómez Estupiñán. En total el expediente acumulado quedó integrado por 41[6] demandas de inconstitucionalidad para proceder a su calificación inicial.

 

3. En atención a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Magistrada sustanciadora profirió el 16 de diciembre de 2021 el Auto de admisión total y parcial de algunas de las demandas presentadas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por los cargos de violación de reserva de ley estatutaria y quebrantamiento del principio de unidad de materia. Aunado a lo anterior dispuso (i) anular el número de radicación correspondiente al expediente D-14592 y remitir los documentos que conforman dicho trámite al expediente D-14573,[7] (ii) inadmitir el cargo que presentó el ciudadano Juan Manuel López Molina, dentro del radicado D-14538, contra el artículo 78 de la Ley 2159 de 2021,[8] y (iii) conceder a los accionantes cuyas demandas se inadmitieron, total o parcialmente, por no acreditar su condición de ciudadanos (as) o no haber propuesto uno o varios cargos aptos, el término legal para proceder a la subsanación, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

4. También dispuso el decreto de pruebas relevantes, por lo cual ordenó requerir a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, dentro del término de 10 días siguientes a la notificación de esa providencia, remitieran las gacetas del Congreso que contienen los antecedentes legislativos de la Ley 2159 de 2021, las certificaciones de quórum deliberatorio y decisorio, así como de las mayorías con las cuales fue aprobado en cada debate el texto que finalmente dio lugar al artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.

 

5. En el numeral octavo de ese mismo Auto del 16 de diciembre de 2021 se ordenó que, en firme la decisión sobre la admisión o inadmisión de la demanda y una vez calificadas las pruebas decretadas, se procediera a: (i) correr traslado a la Procuradora General de la Nación por el lapso de 30 días para la rendición de  concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política; (ii) fijar en lista el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por el término de 10 días, para que cualquier ciudadano y ciudadana la impugnara o defendiera; (iii) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; e, (iv) invitar a participar a diferentes entidades del Estado,[9] agremiaciones,[10] organizaciones[11] y sectores de la academia,[12] con el fin de que emitieran concepto técnico sobre la norma censurada.

 

6. Posteriormente, mediante el Auto del 31 de enero de 2022 resolvió admitir la subsanación de otro grupo de demandas, unas a título integral y otras parcialmente.[13] En cuanto al expediente D-14538, único de los acumulados en el que se invocaron reparos de inconstitucionalidad contra el artículo 78 de la Ley 2159 de 2021 -además de los expuestos contra el artículo 124 de la misma, el actor no allegó escrito de subsanación y ello motivó el rechazo de la demanda en contra de aquel artículo. 

 

7. De esta forma, concluida esta etapa inicial, los trámites admitidos integral o parcialmente corresponden a veintiocho (28) demandas públicas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por dos cargos: violación al principio de reserva de ley estatutaria y vulneración del principio de unidad de materia.

 

8. Ahora bien, en atención a las peticiones particulares solicitadas por los y las accionantes, mediante Auto 123 del 10 de febrero de 2022[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional (i) rechazó por improcedentes las solicitudes de avocar control automático de constitucionalidad y de decretar medida cautelar, (ii) impartió trámite de urgencia nacional a este acumulado, con el objeto de que se tramitara y fallara preferentemente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 9 del Decreto 2067 de 1991, 63ª de la Ley 270 de 1996 -adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009-, y 42 del Reglamento de la Corte Constitucional. Y, finalmente, (iii) ordenó informar de inmediato al Ministerio Público de este trámite de urgencia, para que rinda su concepto a la mayor brevedad posible.

 

9. Mediante los autos del 28 de febrero y 7 de marzo de 2022, la Magistrada sustanciadora dio impulso y cerró la etapa probatoria, incorporando al trámite de constitucionalidad los elementos de prueba allegados hasta ese momento por las autoridades requeridas, asegurándose de que todas las etapas del trámite legislativo se encontraran recogidas en las gacetas o en los videos de las sesiones oficiales. Finalizada esta etapa, el término de fijación en lista para que la ciudadanía pudiera participar en el asunto de la referencia venció el 23 de marzo de 2022, y el traslado a la señora Procuradora General de la Nación finalizó el 27 de abril de 2022, con la recepción del concepto respectivo el 25 de abril de 2022.

 

10. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver las demandas acumuladas de la referencia.

 

II. Norma demandada

 

11. A continuación, se transcribe el texto del artículo acusado:

 

“LEY 2159 DE 2021[15]

(noviembre 12)

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2022

 

(…)

 

ARTÍCULO 124°. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación.

 

La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. 

 

PARÁGRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial.”

 

III. Las demandas

 

12. Las y los demandantes de las acciones públicas de inconstitucionalidad solicitan declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Particularmente la demanda D-14533 pide que, en caso de que se declare tal inexequibilidad, se “ordene dejar sin efectos los convenios administrativos y demás actos jurídicos celebrados con ocasión del artículo 124 de la ley 2159 de 2021 desde la entrada en vigencia de la Ley citada hasta la fecha en que esta Corporación profiera su decisión de fondo.”[16]

 

13. Conforme al contenido admitido, los actores proponen dos cargos. El primero, violación del principio de reserva de ley estatutaria y, el segundo, vulneración del principio de unidad de materia. En síntesis, presentan seis argumentos estructurales frente al primer cargo, a saber: (i) las leyes estatutarias deben ser modificadas por normas de igual categoría, cumpliendo con cada uno de los requisitos dispuestos en el artículo 153 de la Constitución; (ii) en el trámite de la norma acusada no se cumplió la regla de mayorías absolutas para modificar una ley estatutaria, por lo cual se violó el artículo 153 constitucional; (iii) se desconocieron las competencias de las comisiones primeras de ambas Cámaras, lo que apareja el quebranto de los artículos 142 y 152 literal f) de la Constitución, así como del artículo 2 de la Ley Orgánica 3ª de 1992; (iv) se pretermitió el control previo por parte de la Corte Constitucional sobre la disposición acusada, situación que va en contravía de los artículos 241.8 y 153 de la Carta Política; (v) en la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no pueden incluirse asuntos con reserva de ley estatutaria en materia electoral; y, (vi) se desconoció el principio democrático por insuficiencia en el debate estatutario al momento de tramitar la disposición censurada.

 

14. En el segundo cargo por vulneración al principio de unidad de materia adujeron los y las accionantes que las particularidades de las leyes anuales de presupuesto, cuyo contenido está regulado constitucionalmente, no permite incluir materias como las propias de una ley estatutaria. Indicaron que, en atención a los criterios de valoración específicos de estas leyes, el artículo 124 demandado no encuentra conexidad con el cuerpo normativo del que hace parte.

 

IV. Síntesis de las intervenciones[17]

 

15. En el término de fijación en lista se recibieron las siguientes intervenciones: (i) de entidades estatales, en concreto del Departamento Administrativo de la Presidencia y de la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público (conjunta),[18] de la Nación -Ministerio del Interior[19] y del Departamento Administrativo de la Función Pública,[20] que solicitaron declarar la exequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 demandado porque, en su concepto, no se configura ninguno de los dos cargos invocados. La Nación -Ministerio del Interior, además, afirmó que las demandas no eran aptas y que, por lo tanto, lo procedente era inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo.

 

16. También allegaron intervención (ii) asociaciones o instituciones gremiales, por parte de la Federación Colombiana de Municipios,[21] la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales[22] y la Federación Nacional de Departamentos.[23] Las tres (3) asociaciones o instituciones gremiales solicitaron declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada.

 

17. Mientras Asocapitales y la Federación Nacional de Departamentos se pronunciaron sobre los dos cargos, la Federación Colombiana de Municipios no se refirió a ellos, pero indicó que la finalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 era reactivar la economía, promover el empleo y reducir la pobreza luego de la pandemia mediante la celebración de convenios para adelantar proyectos en las regiones y municipios de manera más fácil y expedita.[24] En su concepto, la  “ley de garantías” tuvo por objeto establecer garantías electorales como consecuencia de la aprobación de la figura de la reelección presidencial, situación que perdió vigencia con la prohibición posterior, por lo cual la norma es superflua en la actualidad.

 

18. Finalmente, intervinieron (iii) instituciones educativas, en concreto la Universidad del Rosario,[25] la Universidad Libre,[26] la Universidad de Cartagena[27] y la Universidad Externado,[28] todas ellas acompañaron la solicitud de los y las demandantes, invocando razones por las cuales se configuran cada uno de los cargos presentados. La Universidad del Rosario se refirió solo al quebrantamiento de la reserva de ley estatutaria.

 

19. En el siguiente cuadro se sintetiza el enfoque y argumentos principales de estas intervenciones, advirtiendo que, posteriormente, al analizar cada uno de los cargos invocados, se hará un recuento más detallado de las mismas.

 

 

20. Fuera del término de traslado, según el informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del 25 de abril de 2022, presentaron memorial de intervención la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia, razón por la cual no serán tenidos en cuenta.

 

 

V. Concepto de la Procuradora General de la Nación

 

21. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, la Procuradora General de la Nación, mediante concepto rendido el 25 de abril de 2022, solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. En su opinión, esta decisión debe seguir “las reglas ordinarias sobre los efectos temporales de sus decisiones”, en atención a la jurisprudencia sobre la materia. De fondo, consideró que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario y, de conformidad con lo sostenido en la Sentencia C-515 de 2004,[29] una ley anual de presupuesto no puede incorporar una materia estatutaria. Indicó que dada la procedencia de este reparo de inconstitucionalidad, no se pronunciaba sobre el presunto vicio por unidad de materia.

 

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

 

1. Competencia de la Corte

 

22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 2159 de 2021.

 

2. Presentación del caso y esquema de decisión

 

23. Las veintiocho demandas que dan lugar a este estudio de constitucionalidad se dirigen a cuestionar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.[30] Esta disposición, con el propósito de reactivar la economía y generar empleo en las regiones, autoriza a la Nación, “a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022”, a celebrar con las entidades territoriales convenios interadministrativos “para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación.”

 

24. En el segundo inciso, expresamente, se agregó que “[l]a presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.” (Resaltado fuera de texto). Por último, en el parágrafo único consagra un control “especial” por la Contraloría General de la Nación a los convenios que se suscriban bajo el amparo de esta disposición, precisando que “[e]l Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial.”

 

25. Con este tenor literal, los y las accionantes presentan dos (2) cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2022”, violación a la reserva de ley estatutaria y desconocimiento del principio de unidad de materia; los cuales, para su estudio, exigen consideraciones particulares. Por lo anterior, el examen de la Sala Plena se dividirá en dos apartados. Cada apartado corresponderá al estudio y decisión de un cargo y se referirá, individualmente, a los siguientes aspectos: (i) una síntesis del reparo realizado en las demandas por los y las accionantes, y los argumentos expuestos al respecto por los intervinientes, (ii) la formulación del problema jurídico, (iii) las precisiones normativas y jurisprudenciales necesarias para abordar el asunto, y finalmente (iv) la respuesta al problema jurídico planteado.

 

26. Antes de iniciar el plan propuesto, sin embargo, es necesario precisar el siguiente asunto. Tal como se anunció, la Nación -Ministerio del Interior valoró en su intervención que las demandas no eran aptas para provocar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. Verificado el escrito se evidencia que (i) en un primer momento, dicha Cartera explica la finalidad perseguida por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, destacando los niveles de desempleo en los años 2020 (15,9%) y 2021 (13,7%), así como el margen de pobreza monetaria, concluyendo que “la suscripción de convenios interadministrativos permite, en parte, buscar conjurar esas grandes deudas sociales que tiene el Estado en materia de salud, de infraestructura, de servicios públicos. Estimulando la economía de las regiones mediante proyectos de impacto fiscal”. (ii) A continuación, luego de sintetizar cada uno de los cargos invocados  y de pronunciarse de fondo respecto a cada uno de ellos, indicó que no se verifican oposiciones reales a la Carta, “sino por el contrario una serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes.”

 

27. Así, tras citar los requisitos de aptitud de los cargos de inconstitucionalidad que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, señaló que “[l]a demanda en cuestión, no cumple con estos requisitos, porque el fundamento de la misma es la particular interpretación que los demandantes hace[n] de la norma demandada y de su noción del asunto aquí debatido”. Por lo anterior, continuó el interviniente, “la demanda no reúne las condiciones exigidas por el precedente constitucional, porque no se trata de un asunto de constitucionalidad sino de una particular lectura de la norma que hace el demandante.”

 

28. Al respecto, observa la Corte Constitucional que el escrito allegado por la Nación -Ministerio del Interior no ofrece argumento alguno para oponerse a la aptitud de los cargos formulados por las veintiocho (28) demandas admitidas, integral o parcialmente, por esta Corporación tras una valoración del Despacho sustanciador en la etapa inicial que, si bien es preliminar, se sometió  estrictamente a los parámetros constitucionales. Por el contrario, las oposiciones del Ministerio atienden al fondo de los reparos formulados, dando cuenta del porqué, contrario a las acusaciones presentadas, el artículo demandado no contiene en su concepto materia estatutaria y el porqué, además, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 sí tiene relación con la temática general de una ley anual de presupuesto. Pese a lo anterior, la Sala Plena procederá a referir las razones principales de aptitud de los cargos invocados.

 

29. Las demandas admitidas[31] expusieron (i) de manera comprensible los dos cargos, presentando una argumentación articulada y coherente con la pretensión de inconstitucionalidad formulada, por lo cual se consideran claras; (ii) la lectura normativa dada a los enunciados que integran el artículo 124 demandado es razonable y deriva de los mismos. En concreto, las demandas establecen cuál es el alcance de la disposición con miras a justificar por qué modifica una ley estatutaria y, a partir de la determinación de su contenido sustancial, motivar luego el cargo de unidad de materia, por consiguiente, cumplen el requisito de certeza.

 

30. Adicionalmente, las demandas (iii) fijan los parámetros constitucionales que sustentan los cargos invocados y contrastan los mismos con la norma demandada. Así, exponen que el artículo de la Ley 2159 de 2021 modifica expresamente un contenido estatutario, previsto en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, indicando que dicho estatus fue previamente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 al estudiar el proyecto de ley que dio origen a la referida normativa sobre garantías electorales. Junto a esta manifestación, señalan que los trámites exigidos por la Constitución para la expedición de este tipo de normas fueron desconocidos por el Congreso de la República, tales como la actuación en comisiones primeras de las dos cámaras. Por su parte, respecto al reproche por desconocimiento del principio de unidad de materia, mencionan que el contenido de las leyes anuales de presupuesto está detallado por la Constitución y, en esa medida, los asuntos que allí se incluyen no son fijados de manera amplia por el Congreso de la República; también hacen mención al test que, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, se aplica en estos casos y concluyen que el artículo 124 cuestionado es ajeno a la ley de la que hace parte. En este sentido, los cargos cumplen con el requisito de especificidad.

 

31. A partir de los argumentos centrales expuestos por los y las accionantes de las demandas acumuladas, además, se concluye que los reparos (iv) son de orden constitucional, y no de legalidad y/o conveniencia, con lo cual se acredita el criterio de pertinencia; y (v) generan una mínima duda sobre la constitucionalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cumpliendo con el requisito de suficiencia. Por las razones expuestas, en consecuencia, se continuará con el estudio que le compete a este Tribunal.

 

2. Primer cargo: desconocimiento de la reserva de ley estatutaria

 

2.1. Antecedentes

 

2.1.1. Las demandas

 

32. Como se precisó previamente, de las demandas acumuladas y admitidas por este cargo,[32] se derivan seis argumentos estructurales que, a continuación, se enuncian de manera general pero que pueden consultarse más ampliamente en el anexo No. 2 a esta providencia.

 

33. Primero. Las leyes estatutarias deben ser modificadas por normas de igual categoría, cumpliendo con cada uno de los requisitos dispuestos en el artículo 153 de la Constitución. Los demandantes consideran que es inconstitucional modificar un artículo de naturaleza estatutaria a través de una ley anual de presupuesto que por su trámite es ordinaria, en tanto no se cumplen las mismas formalidades cualificadas para la expedición de la ley modificada. Así mismo, precisan que el trámite legislativo debe definirse por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el Legislador designe a título formal o nominal, y que la violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico.

 

34. Segundo. El trámite del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no cumplió con la regla de mayorías absolutas en su aprobación para modificar una ley estatutaria (Art. 153 de la CP). Los actores del proceso D-14534 afirman que en la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se desconocieron las mayorías requeridas para modificar una ley estatutaria, que son mayorías absolutas por el alto grado de permanencia que la norma tiene en el ordenamiento jurídico y lo establecido en el artículo 153 superior. 

 

35. Tercero. Desconocimiento de las competencias de las comisiones primeras constitucionales permanentes de ambas Cámaras, que son las que deben tramitar las materias estatutarias y sus modificaciones (Art. 142 de la Constitución Política, y 2 de la Ley 3 de 1992).[33] Manifestaron que, al modificar una ley estatutaria mediante la ley anual de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, se pretermite la competencia que tienen las comisiones primeras del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para intervenir y tramitar leyes estatutarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 142 de la Constitución, en concordancia con la Ley 3ª de 1992.

 

36. Cuarto. Se pretermitió el control previo por parte de la Corte Constitucional sobre la disposición acusada, situación que va en contravía de los artículos 241.8 y 153 de la Carta Política.[34] En concordancia con lo expuesto, la mayoría de las demandas explicaron que al no modificarse el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 mediante una ley estatutaria, se evita el control previo por parte de la Corte Constitucional. De esta manera, aprobado el proyecto en una sola legislatura, con la mayoría absoluta requerida, procedía el control de que trata el artículo 241.8 de la Constitución, en concordancia con su artículo 153 superior. El no hacerlo, como aconteció, apareja una elusión del control automático, previo e integral que le compete adelantar a la Corte Constitucional.

 

37. Quinto. En la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no pueden incluirse asuntos con reserva de ley estatutaria en materia electoral. Los demandantes de los expedientes D-14533, D-14534 y D-14538 afirman que existe un sólido precedente jurisprudencial que ha decantado la imposibilidad de incluir en leyes anuales de presupuesto la aprobación o la modificación de disposiciones con contenido estatutario. En especial citan la Sentencia C-515 de 2004,[35] en la cual se declaró la inexequibilidad de varios artículos del presupuesto general de la nación por la violación de la reserva de ley estatutaria en materia electoral.

 

38. Sexto. Desconocimiento del principio democrático por insuficiencia en el debate estatutario al momento de tramitar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. En la demanda D-14539 los actores aseveran que se desconoció el principio democrático por insuficiencia en el debate, pese a que un escenario deliberativo robusto en democracia es una de las características del trámite reforzado de las leyes estatutarias. Destacan que en la plenaria de la Cámara de Representantes a algunos de los integrantes solo se les dieron dos (2) minutos para presentar argumentos de oposición a esta reforma, los cuales, estiman, son insuficientes para discutir una materia como la que estaba involucrada.

 

2.1.2. Intervenciones a favor de la exequibilidad

 

39. El Departamento Administrativo de la Presidencia y la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideran que el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria puede analizarse desde dos aproximaciones; la primera consiste en que la norma tiene carácter estatutario, caso en el cual no se configuró ningún vicio de procedimiento; y la segunda radica en que no tiene dicho estatus y, por lo tanto, el cargo tampoco se configura.

 

40. En el primer caso, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,[36] la inclusión de temas sometidos a reserva de ley estatutaria en leyes ordinarias no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada mediante el procedimiento excepcional, solo aquellos asuntos con carácter estatutario deben ser sometidos a dicho trámite. Señalan los intervinientes que (i) el artículo 124 contó con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, (ii) el trámite de aprobación de la norma se efectuó en una sola legislatura, (iii) en estos casos el ordenamiento jurídico no prevé ningún mecanismo para efectuar el control previo automático de constitucionalidad de proyectos sometidos a trámite ordinario que incluyan normas de carácter estatutario. Sin embargo, advirtieron que mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se puede acceder al control,[37] como en efecto ocurrió en el presente caso,[38] y que, finalmente, (iv) el proyecto de ley fue tramitado por las comisiones constitucionales competentes, las comisiones de asuntos económicos conjuntamente por tratarse de la ley anual de presupuesto, de acuerdo con el artículo 346 superior, en aplicación del principio de especialidad (parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 3 de 1992).[39]

 

41. En el segundo supuesto, entonces, si la norma acusada no tiene carácter estatutario, su trámite no debía cumplir los requisitos del artículo 153 superior. Afirman que la cláusula de reserva de ley estatutaria es restrictiva y excepcional,[40] pues se exige cuando se trata de regular el núcleo esencial de un derecho o deber fundamental y se trata de una regulación integral, estructural y completa o un mecanismo constitucional de protección necesario e indispensable,[41]  pero no cuando el precepto solo guarda una relación indirecta con temas estatutarios. Según los intervinientes la suspensión de la prohibición contenida en el artículo 124 tiene una relación indirecta o tangencial con la igualdad electoral, no desarrolla de forma integral el contenido esencial de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, no regula la estructura general del derecho a la igualdad electoral, ni es un mecanismo necesario e indispensable para su garantía. La excepción temporal contemplada en el inciso 2 del artículo 124 no afecta las materias sujetas a reserva de ley estatutaria como son las múltiples medidas consagradas en la Ley 996 de 2005 para garantizar la igualdad de condiciones entre candidatos a la Presidencia.

 

42. A juicio de los intervinientes, permitir la celebración de convenios interadministrativos para ejecutar programas y proyectos del presupuesto de la presente vigencia fiscal, incluso cuatro (4) meses antes de las elecciones, no se subsumiría dentro del núcleo esencial objeto de la ley de garantías por cuanto (i) no se altera la igualdad de condiciones para el aprovechamiento de los recursos del Estado en las elecciones, (ii) no obstruye la expresión de la voluntad popular, (iii) no amplia o modifica disposiciones legales que permiten la participación en política de ciertos servidores públicos y (iv) no establece condiciones diferentes de acceso a los canales democráticos para favorecer a determinados candidatos. Suponer en abstracto que la disposición normativa acusada será mal utilizada para generar actos de corrupción, atenta contra el principio de presunción de buena fe que rige la conducta de autoridades y particulares (Art. 83 superior), y olvida el control especial en cabeza de la Contraloría establecido en el precepto acusado, y la existencia de controles institucionales  para la celebración de estos convenios.

 

43. Finalmente señalaron que, una vez eliminada la posibilidad constitucional de la reelección, pierde fundamento que el artículo 38 de la Ley de garantías, modificado temporal y parcialmente por el artículo 124 acusado, tenga carácter estatutario, en tanto que desapareció un elemento determinante para reconocerle esa jerarquía normativa.

 

44. La Nación -Ministerio del Interior considera que no se viola el principio de reserva de ley estatutaria, por cuanto la misma Corte ha aceptado la facultad del legislador de modificar a través de leyes ordinarias disposiciones contenidas en leyes estatutarias, por no tener contenido estatutario, al no regular aspectos estructurales de los derechos fundamentales.[42]

 

45. El Departamento Administrativo de la Función Pública consideró que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no regula materias “que se ocupen esencialmente de lo relacionado con la igualdad electoral contenida en el literal f) del artículo 152 de la Constitución Política”. Afirmó que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva,[43] y que, en este sentido, la modificación introducida por la disposición demandada no regula integral ni sistemáticamente el derecho a la igualdad electoral, ni contiene disposiciones esenciales que permitan, limiten o prohíban el ejercicio del mismo.

 

46. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales indicó que la Ley 996 de 2005 fue dictada en el contexto de la aprobación de la reelección presidencial y, una vez desaparecida dicha figura del ordenamiento jurídico a partir del 2015, pierde sustento la exigencia de reserva estatutaria para las normas contempladas en esta ley. Además, considera que, de acuerdo con los criterios materiales establecidos por la Corte, el precepto acusado al modificar de manera indirecta y temporal el inciso primero del parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005, no debía someterse al trámite estatutario por cuanto no se refiere a la regulación de derechos fundamentales.

 

47. La Federación Nacional de Departamentos afirmó que no se vulnera la reserva de ley estatutaria, por cuanto la disposición acusada no implica una regulación sustancial que afecte el núcleo esencial contemplado en el literal f) del artículo 152 superior. A su juicio, el demandante pretende que se aplique “una interpretación extensiva por conexidad del artículo 152 superior con el derecho a la igualdad que en ningún momento se ha probado.” Esto solo sería admisible si se demostrara que la modificación normativa afecta la igualdad electoral en temas como la participación en política de servidores públicos, el acceso equitativo a los medios de comunicación y la financiación estatal de las campañas electorales.

 

2.1.3. Intervenciones a favor de la inexequibilidad

 

48. Para el Ministerio Público el parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005 es una norma estatutaria, en tanto, con ocasión de la reforma constitucional prevista en el Acto legislativo 2 de 2004, se adicionaron los artículos 127 y 152 superiores,

cuyas materias fueron desarrolladas por la Ley 996 de 2005. En concreto, precisó que el artículo 38 de esta última estableció prohibiciones en torno a la participación política para los empleados del Estado, incluyendo en su parágrafo, entre otros, el supuesto de la suscripción de convenios interadministrativos que ejecuten recursos públicos. Agregó que “[e]n relación con la vigencia de la naturaleza estatutaria de dicho parágrafo… no fue afectada por la eliminación de la reelección presidencial mediante el Acto Legislativo 02 de 2015, puesto que se trata de una regulación que se refiere a la participación en política de los servidores públicos con ocasión de las diferentes elecciones, sin circunscribirse a los comicios para elegir al Jefe de Estado.” (Destacado fuera de texto). Aunado a lo anterior, advirtió que la condición estatutaria de este enunciado fue reconocida en las sentencias C-1153 de 2005[44] y C-671 de 2015.[45]

 

49. Precisó que si lo anterior es así, dado que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 modificó la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, “el Congreso de la República desconoció la imposibilidad derivada de los mandatos constitucionales de modificar una norma estatutaria por medio de una ley de presupuesto.” Para la Procuradora General de la Nación, en la Sentencia C-646 de 2001,[46] la Corte Constitucional consideró que sí era posible incluir una norma de contenido estatutario en una ley ordinaria, pero, indicó, a la fecha “no se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir para cumplir con la exigencia de control previo” respecto de esas disposiciones estatutarias en particular. No obstante, señaló que la Corte Constitucional sí ha precisado que no es posible incluir en una ley anual de presupuesto una norma estatutaria, en la Sentencia C-515 de 2004,[47] por lo cual, en la medida que esto fue lo que ocurrió en este caso, se desconoció dicha prohibición:

 

“Ahora bien, la referida imposibilidad de que una norma contenida en una ley de presupuesto pueda modificar una disposición estatutaria así comporte cierta incidencia fiscal, conlleva a que al verificarse el desconocimiento de dicha restricción por parte del legislador carezca de razonabilidad examinar el respecto del principio de unidad de materia. Ello, en tanto la comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo normativo, no influye sobre los efectos del desconocimiento de la mencionada limitación.”

 

50. Por lo expuesto, el Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada, “siguiendo las reglas ordinarias sobre los efectos temporales de sus decisiones, así como atendiendo a la jurisprudencia sobre la materia.”

 

51. La Universidad del Rosario consideró que se configura un vicio insubsanable de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria , dado que (i) el artículo demandado se encuentra contenido en una ley de presupuesto que fue aprobada como ley ordinaria, (ii) la norma demandada modifica el inciso primero del parágrafo del artículo 38 contenido en la Ley 996 de 2005 que es una ley estatutaria, y (iii) esta modificación es inconstitucional por no haberse surtido conforme al trámite establecido en el artículo 153 superior. Solicitó que, como consecuencia de la inexequibilidad y en atención a las reglas previstas en la Sentencia C-539 de 2011,[48] se disponga la “terminación y liquidación inmediata de los convenios que se hayan suscrito” al amparo de la disposición demandada.

 

52. La Universidad Libre, a través del Observatorio de Intervención ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, afirma que la norma acusada vulnera el principio de reserva de ley estatutaria, porque en este caso la materia objeto de modificación recae en el derecho de participación democrática en condiciones de igualdad, para garantizar que las campañas políticas tengan un equilibrio económico libre de injerencias indebidas del Estado.

 

53. La Universidad Externado, a través de la Directora del Centro de Estudios Fiscales, indicó que el precepto demandado viola el principio de reserva de ley estatutaria, por tratarse de una disposición que modifica una norma estatutaria, mediante la cual se reglamenta la elección del Presidente de la República (Art. 152 literal f de la CP), que requiere un trámite especial incluyendo la revisión previa de la Corte Constitucional. A su juicio, la relevancia de la materia modificada, como es la limitación de la contratación pública en época de elecciones, y su estrecha relación con el principio democrático, la separación de poderes, el sistema de contrapesos y los controles al ejecutivo, exigen que una norma como la demandada sea objeto de ley estatutaria, por lo cual la ausencia de este requisito vulnera la Constitución.

 

54. La Universidad de Cartagena, mediante profesores de la facultad de Derecho, apoyan la petición de inexequibilidad de las demandas. Se refieren a la jurisprudencia constitucional que ha fijado los criterios para determinar cuándo un asunto señalado en el artículo 152 de la Constitución debe ser sometido a trámite estatutario y al criterio de reserva menos estricto tratándose de funciones electorales. A juicio de los profesores, incluir una disposición que modifica otra de carácter estatutario en una ley ordinaria, es contrario a la Constitución por tratarse de garantías sobre la igualdad electoral.

 

2.2. Problema jurídico

 

55. De conformidad con lo planteado por los demandantes, corresponde a la Sala determinar si en el trámite y expedición del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se desconoció la reserva de ley estatutaria y, por lo tanto, el trámite especial y cualificado previsto en los artículos 152 y 153 de la Constitución, porque se modificó parcial y temporalmente un enunciado normativo del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, ley estatutaria que desarrolló el literal f) del artículo 152 superior y reguló, entre otros asuntos, garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos y otras materias asociadas a las garantías para el equilibrio y transparencia de las contiendas electorales. (Según lo sostenido en el plan de trabajo propuesto, el segundo apartado se ocupará del segundo problema jurídico referido al principio de unidad de materia -infra, párrafo 187).

 

2.3. Marco normativo y jurisprudencial pertinente para el estudio del cargo

 

2.3.1. Consideraciones generales sobre las leyes estatutarias. Reiteración de jurisprudencia 

 

56. El artículo 153 superior configura un procedimiento legislativo cualificado para determinados asuntos, los indicados fundamentalmente en el artículo 152, que el Constituyente estimó de trascendencia o de mayor relevancia para un Estado constitucional y social de derecho, pues “materializan una prolongación de la Constitución”.[49] Dicha valoración, con el consecuente reconocimiento de un estatus privilegiado en el sistema de fuentes del Derecho, explica y justifica cada uno de los requisitos previstos en la Carta.

 

57. En este sentido, la cercanía que las leyes estatutarias predican de la Constitución exige dotarlas de un sustrato democrático robusto y de estabilidad, en tanto “no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución.”[50] En esta dirección, el Constituyente prescribió en el artículo 153 superior la necesidad de que su aprobación, modificación o derogación se adelante (i) en una sola legislatura, para asegurar la concentración y racionalización de un debate democrático amplio y participativo; (ii) por mayorías absolutas, garantizando así la exclusión de “mayorías ocasionales” y la construcción de consensos ideológicos significativos con la participación de grupos minoritarios, pues, “es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.”[51] Por esta razón, además, el artículo 150.10 de la Carta prohíbe al Congreso conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para proferir decretos con fuerza de ley sobre estos asuntos, pues, evidentemente, en este último contexto se restringiría de manera importante el proceso deliberativo y participativo.

 

58. Finalmente, como requisito particular sobre este tipo de normas, la Constitución previó (iii) un control automático, jurisdiccional, previo, integral y definitivo de constitucionalidad de este Tribunal, que garantiza, por una parte, que aquello que entra en vigencia con un estatus cualificado en el ordenamiento se haya sometido antes a un análisis de compatibilidad con la Constitución, materializando así la aplicación del principio de supremacía constitucional, y por otra parte que, al hacerlo, ostente una estabilidad superior, brindando así seguridad jurídica.[52] 

 

59. Que el control sea automático garantiza que ningún otro órgano del poder público intente omitir la participación de este Tribunal y, con ello, desconocer su competencia constitucional, por lo cual la Corte debe ordenar la remisión del proyecto de acto normativo si el Congreso evade esta obligación (Art. 39 del Decreto 2067 de 1991). Es jurisdiccional porque, aunque el objeto del análisis es un proyecto de ley, el Tribunal no asume el rol de colegislador; su competencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 113, 116 y 241 de la Constitución, sigue siendo judicial y, en esta medida, no involucra juicios de conveniencia o inconveniencia. Es previo porque no procede la sanción del proyecto antes de que pase el examen judicial, evitando así que un contenido estatutario entre en vigor antes de que este Tribunal valide su correspondencia con la Constitución. Es integral porque supone un análisis de todo el acto normativo frente a toda la Constitución Política, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”,[53] de modo que en este ámbito no opera el carácter rogado del control. Y es definitivo dado el alcance del control que acaba de mencionarse, materializándose el principio de cosa juzgada constitucional absoluta.[54]

 

60. A la intervención de la Corte Constitucional en la configuración de las leyes estatutarias, conforme a la competencia que de manera clara y expresa se encuentra regulada en el artículo 241.8 superior, subyace también el diseño del Estado a partir del principio de separación funcional del ejercicio del poder, acompañado de los mandatos de colaboración armónica y de controles recíprocos, que permiten hablar de un sistema de frenos y contrapesos.[55] Esto, en la medida en que involucra la intervención judicial del Tribunal, como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución, en la labor propia de configuración legislativa a cargo primariamente del Congreso de la República.[56] Finalmente, el esquema del control previo ante esta Corporación evidencia la irradiación del principio participativo en el Estado, al permitir que a través del proceso de constitucionalidad la ciudadanía y el Ministerio Público encuentren otro espacio en el que sus razones sean escuchadas, alrededor de la constitucionalidad de normas que, como se ha venido sosteniendo, ostentan una categoría especial en nuestro ordenamiento y que, para su incorporación al sistema normativo, no requieren solamente la presunción de validez -que acompaña a todas las leyes que se someten en general a un control posterior- sino la verificación previa y concreta, la seguridad, de su concordancia con los mandatos superiores.

 

61. A partir de lo anterior, por lo tanto, para que un proyecto legislativo se convierta en ley estatutaria deben acreditarse las siguientes circunstancias: (i) que el Congreso en su función de hacer las leyes apruebe válidamente, esto es con sujeción a los trámites especiales, un proyecto; (ii) que la Corte Constitucional, en su condición de guardiana de la integridad y supremacía constitucional, realice un control de sujeción de dicho proyecto a la Constitución; (iii) que en el trámite de dicho control se garantice la oportunidad para que la ciudadanía y el Ministerio Público intervengan, y que, finalmente, (iv) el Ejecutivo efectúe el trámite de sanción presidencial.

 

62. Por su parte, el control de constitucionalidad que de manera excepcional se prevé para materias estatutarias en la Constitución, no puede comprenderse como un requisito accidental o contingente, sino que obedece y es expresión de principios constitucionales esenciales para nuestra organización estatal, como los de supremacía constitucional, de separación funcional del ejercicio del poder y de participación, pues las materias de las que se ocupa el Legislador son de la mayor relevancia para la existencia misma del Estado configurado por el Constituyente de 1991.

 

         2.3.2. Identificación de contenidos estatutarios. Reiteración de jurisprudencia

 

63. La tensión democrática alrededor del procedimiento cualificado exigido para la aprobación de una ley estatutaria ha llevado a acudir, en general, a un criterio de interpretación restrictivo para determinar qué contenidos, de las materias previstas en el artículo 152 de la Constitución, son estatutarios, con miras a no saturar por esta vía especial y cualificada las competencias regulatorias del Congreso de la República y anular, al mismo tiempo, su competencia ordinaria de hacer las leyes. Sin ánimo exhaustivo, a continuación, se mencionará el alcance que se ha fijado por esta Corporación respecto de algunas materias.

 

64. Acudiendo a un criterio restrictivo, la Corte ha considerado que la regulación estatutaria sobre los derechos y los deberes fundamentales, y sus procedimientos y recursos de protección (Art. 152.a de la CP), tiene por objeto desarrollarlos y complementarlos, pero no configurar “en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado [a los mismos]”,[57] pues, dado que todas las leyes tienen que ver, con mayor o menor proximidad, con los bienes fundamentales, se vaciaría la competencia del Legislador ordinario. Por este motivo, además, la aplicación de esta reserva es excepcional.

 

65. En la Sentencia C-646 de 2001[58] la Corte recogió los criterios que hasta ese momento permitían establecer cuándo un asunto relativo a esta materia debía ser regulado a través de ley estatutaria. De ellos, se destacan que (i) la regulación tenga por objeto directo desarrollar un derecho fundamental,[59] y que esta sea integral, completa y sistemática; (ii) regule aspectos definitorios o esenciales, esto es, aquellos inherentes a los mismos y que afectan o desarrollan sus elementos estructurales; y (iii) regule de manera integral un mecanismo de protección constitucional necesario para la defensa directa, inmediata y efectiva de un derecho fundamental.[60]  En reciente decisión, la Corporación señaló lo siguiente:

 

“19. En conclusión, las leyes expedidas por el Congreso de la República en su mayoría, se relacionan con la garantía y respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política. Esto es apenas un cumplimiento de las obligaciones constitucionales dentro del Estado Social de Derecho. Sin embargo, no todas las leyes que tengan estos contenidos deben ser tramitadas a través del proceso legislativo cualificado de las leyes estatutarias acorde con el literal (a) del artículo 152 de la CP. La jurisprudencia constitucional ha establecido con claridad unos requisitos necesarios que deben estudiarse al momento de evaluar cuándo una ley o materia debe ser regulada a través de ley estatutaria. El juez constitucional deberá analizar cada caso y establecer si hay una afectación al núcleo esencial del derecho fundamental objeto de regulación, así como, si se pretende regular de forma integral su alcance, contenidos y principios para hacer posible su ejercicio real y efectivo.”[61]

 

66. En cuanto al literal b), administración de justicia, la Corte ha sostenido que el criterio de interpretación también es restrictivo, reservando al trámite cualificado “la estructura general de la administración de justicia y… los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”,[62]  y excluyendo del mismo los asuntos procedimentales,[63] pues, lo contrario, implicaría una restricción amplia a la competencia del Legislador ordinario, quien, entre otras atribuciones, está facultado para la expedición de códigos. Recientemente, en la Sentencia C-050 de 2020[64] se precisó que “están sujetas a reserva de ley estatutaria las disposiciones que por su naturaleza: (i) afectan la estructura general de la administración de justicia, por lo que se diferencian de aquellas que se limitan a establecer instrumentos para garantizar la efectividad de la función; (ii) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre la materia; o (iii) desarrollan aspectos sustanciales en relación con esta rama del poder público. Estas reglas no implican que todas las leyes que atribuyen competencias a los jueces deben seguir el trámite de una norma estatutaria.”

 

67. Por su parte, para la determinación del contenido estatutario del estatuto de la oposición (Art. 152.c -parcial- de la CP) la Corte acudió a lo dispuesto en el artículo 112 superior y a la aplicación del principio de integralidad allí consagrado, concluyendo, en la Sentencia C-018 de 2018,[65] que esta reserva comprende (i) los asuntos relacionados con “la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una postura crítica frente al Gobierno”[66], (ii)  los derechos atribuidos a las organizaciones que toman esa decisión, y (iii) los “aspectos estrechamente relacionados con estos dos asuntos”, como sería la estipulación de los mecanismos de protección del ejercicio de la oposición política.

 

68. Dentro del mismo literal, el c), la materia objeto de regulación bajo la etiqueta de función electoral ha sido analizada con una perspectiva más amplia. En la Sentencia C-145 de 1994[67] esta Corporación, primero, destacó la autonomía de su contenido respecto del desarrollo de los derechos al voto y a la participación, y a los recursos para su protección (Art. 152.a de la CP), por un lado, y de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (Art. 152.d de la CP),[68] por el otro, en aplicación del principio del efecto útil de las normas superiores y pese a la existencia de lazos estrechos, entre otros,[69] con los asuntos referidos.

 

69. Y, segundo, indicó que “la regulación de la ley estatutaria [en este caso] debe ser mucho más exhaustiva”, porque (i) una definición estrecha, la haría disolver en los mecanismos y derechos de participación que, como se mencionó, tienen su cláusula constitucional propia; (ii) la delimitación jurídica de este campo, no genera un impacto significativo en la competencia amplia de legislación ordinaria a cargo del Congreso de la República; y, por último, (iii) por una justificación sustantiva importante: su relación inescindible con el principio democrático. En este sentido, la Corte destacó la significación de las reglas electorales como aquellas que materializan el juego democrático mismo, el cual, pese a que se resuelve a partir del principio mayoritario, requiere de precondiciones válidas y legítimas, que funcionen correctamente, brindando así garantías para todos los actores involucrados, incluso y con mayor razón, para las minorías.[70] Por lo anterior, concluyó que:

 

“(…) conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral… Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de la apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria.” (Negrilla fuera de texto).

 

70. Sobre la permanencia mencionada, en la Sentencia C-484 de 1996[71] se indicó que este término podía dar lugar a indeterminaciones, por lo cual, era necesario precisar que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios o instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se les brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas.”

 

71. Esta comprensión, que no es ajena a dificultades de determinación y, por lo tanto, exige un ejercicio de contrastación caso a caso con el objeto de establecer si un asunto en concreto requiere o no ser tramitado a través de una ley estatutaria, ha sido reconocida como una reserva reforzada. En la Sentencia C-616 de 2008, por ejemplo, este Tribunal precisó que esta reserva especial se predica de (i) los aspectos esenciales de las funciones electorales y, en general,  (ii) de los asuntos que “tienen efectos determinantes en la dinámica electoral”, como serían las disposiciones que se encarguen de reglamentar los órganos de administración electoral y los procesos electorales, a excepción de los asuntos absolutamente accesorios e instrumentales.[72]

 

72. De la comprensión de esta Corporación sobre la materia de reserva de ley estatutaria, a partir de la evaluación de cada uno de los enunciados establecidos en el artículo 152 de la Constitución, se concluye que, de manera general, el criterio de interpretación que ha prevalecido es el restrictivo, con el objetivo principal de no agotar la competencia regulativa del Congreso de la República sobre estos asuntos en el trámite legislativo más cualificado, vaciando la competencia general de configuración normativa que le corresponde a través de trámites ordinarios. No obstante, cuando las tensiones democráticas no son tan intensas, porque, por ejemplo, el objeto de la legislación es especializado y no llevaría a ese agotamiento de materia, y, a su turno, los requerimientos constitucionales así lo precisan, se ha admitido la existencia de una reserva reforzada, como ocurre con la función electoral. Por este motivo, aunque en principio existe una regla en materia interpretativa, lo cierto es que cada supuesto ha dado lugar a reflexiones individuales de cara a los aspectos antes mencionados.

 

         2.3.3. Trámite legislativo de disposiciones con contenido estatutario. Reiteración de jurisprudencia

 

73. Siguiendo lo expuesto en los acápites anteriores y por virtud del principio de legalidad, fundamento esencial de la configuración clásica del Estado de Derecho, es incontrovertible que el ejercicio de la atribución de configuración normativa radicada en el Congreso de la República debe adelantarse con sujeción estricta a los parámetros previstos en la Constitución y en la ley. Por lo tanto, las materias sometidas a la reserva estatutaria deben seguir el trámite que el Constituyente, por las razones ya indicadas y reiteradas en múltiples oportunidades por esta Corporación, diseñó particularmente en el artículo 153 superior.

 

74. Ahora bien, pese a la claridad y a la validez de una premisa como la indicada, que materializa el respeto mismo hacia la Constitución y el sometimiento a sus mandatos, es posible admitir que se presenten algunas dudas razonables sobre su aplicabilidad, dadas las dificultades asociadas a la delimitación de las materias calificadas como estatutarias y, además, a la amplitud y variedad de asuntos de la vida en sociedad a ser regulados por el Legislador.

 

75. Precisamente, la riqueza de los temas legislativos discutidos por el Congreso de la República determina que en muchos eventos, bajo un mismo proyecto de ley, concurran válidamente[73] materias estatutarias y ordinarias, y que, aun así, por decisión del Legislador y en atención a los principios de integralidad y sistematicidad, se opte por la expedición de una única Ley. En estos casos, es preciso reiterar los siguientes aspectos.

 

76. Primero. Respecto al trámite que debe dar el Legislador en estos eventos la única interpretación posible y conforme a la Constitución es que, reconociendo el contenido estatutario, el trámite de formación legislativa corresponda al cualificado y propio de las leyes estatutarias, y no al ordinario; porque omitir el estatus especial de un conjunto de disposiciones estatutarias implica quebrantar los principios que subyacen a la especial configuración del Constituyente. Con tal premisa, en la Sentencia C-018 de 2018[74] se reiteró que “dado que la Constitución no prohíbe que en un proyecto de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente como las ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre que se hubiere tramitado por el procedimiento que resulta más exigente y guarde una conexidad temática razonable.”[75]

 

77. Segundo. Aunque inicialmente la Corte estimó que la práctica de incluir disposiciones ordinarias en leyes estatutarias era inconstitucional, por desconocer las competencias del legislador ordinario,[76] posteriormente, de manera consistente, ha precisado que esta sola circunstancia no genera un vicio de inconstitucionalidad. En tal sentido, la Sentencia C-353 de 1994[77] indicó que este era un problema de “técnica legislativa” que no viciaba, por sí mismo, la disposición; mientras que la Sentencia C-295 de 2002[78] precisó que “[n]o sobra recordar, que aún en el caso que se pudiese llegar a considerar que las materias en mención no forman parte de la Ley Estatutaria, ello no implicaría necesariamente la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones pertinentes, pues… es un problema de técnica legislativa que no compromete las mayorías requeridas para aprobar una ley ordinaria.”

 

78. Tercero. No obstante lo anterior, este Tribunal ha precisado que la integración de normas ordinarias en una ley estatutaria no genera, por supuesto, lo que se ha denominado en la doctrina comparada como congelación de rango,[79] esto es, no varía  el estatus ordinario de las disposiciones que regulan materias ordinarias para garantizarles una estabilidad superior, y, por lo tanto, en el control automático que realiza la Corte Constitucional a los proyectos de ley estatutaria debe analizarse y determinarse sobre qué disposiciones, por ser ordinarias, la reforma y derogación no requieren de una ley estatutaria. En este sentido, en la Sentencia C-619 de 2012[80] se destacó que “la Corte ha precisado que no toda regulación que esté en una ley estatutaria queda automáticamente excluida del ámbito del legislador ordinario, sino que los asuntos que por su naturaleza no están sujetos a dicha reserva bien pueden ser modificados por una ley ordinaria.”[81]

 

79. Así entonces, en los términos y en las condiciones referidos, no cabe duda de que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional es válido que disposiciones de reserva legal ordinaria hagan parte de leyes estatutarias, sin que ello implique por sí mismo un vicio por inconstitucionalidad. Sin embargo, ha dicho que no es válido el supuesto inverso, al indicar que  la inclusión de normas estatutarias en leyes -tramitadas como- ordinarias o de otro tipo no es correcta, bajo una lectura fiel y adecuada de la Constitución de 1991. Veamos.

 

80. En la Sentencia C-646 de 2001[82] se puntualizó que “[l]o que la Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el trámite estatutario”. Y, en efecto, esto es así dado que el ámbito de cobertura del contenido estatutario no puede llegar al punto de vaciar las competencias del Congreso de la República en su función de hacer las leyes por la vía ordinaria, con los requisitos y bajo las condiciones menos estrictas que se aplican en este escenario. 

 

81. No obstante, como a continuación se precisó en la misma providencia, “[l]o anterior no implica el desmembramiento de una ley que regule integralmente la materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza, por ejemplo, a los códigos.” La habilitación que tiene el Congreso de la República en estos casos, en consecuencia, implica escoger una alternativa que, “cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas materias que requieren trámite especial.” (Destacado fuera de texto). En esta medida, en la elección que el Congreso de la República debe realizar sobre cuál es la alternativa, su vínculo y límite es la Constitución, que a través de sus reglas especiales fija un trámite específico y cualificado para los contenidos estatutarios.

 

82. En esta dirección, en la providencia C-646 de 2001[83] la Corte Constitucional fue concluyente al indicar que “cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes.” (Destacado fuera de texto). En idéntico sentido, más recientemente, la Sentencia C-018 de 2018[84] reiteró que es posible que una única ley tenga un contenido mixto pero que, en este caso, “deberá elegirse el procedimiento legislativo más gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales. En este sentido, si un mismo proyecto de ley regula asuntos propios de una ley estatutaria y otros de una ley orgánica, para que este sea constitucional es necesario que siga el procedimiento propio de las leyes estatutarias.” Finalmente, de manera contundente, en la Sentencia C-050 de 2020[85] se afirmó que “la Corte ha aclarado que una ley estatutaria que de manera integral pretende regular la Administración de Justicia puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero una ley ordinaria no puede contener disposiciones particulares reservadas por la Constitución a leyes estatutarias.”

 

83. Finalmente, retomando los eventos antes mencionados y precisando que los supuestos a los que a continuación hace referencia la Sala tienen que ver  tanto con la expedición, como con la modificación y  la derogación de una materia estatutaria, es posible advertir que (i) cuando un proyecto de ley mixto, integrado por disposiciones estatutarias y de otro tipo, como ordinarias, es tramitado con sujeción a los parámetros constitucionales respectivos, esto es, los indicados en el artículo 153 superior, la Corte Constitucional al momento de realizar el control previo de constitucionalidad es competente para precisar las materias que son ajenas a la categoría especial; conclusión que, por sí sola, no afecta su constitucionalidad. A esta verificación, además, va aparejada la circunstancia de que no ostentan -las disposiciones ordinarias y solo estas- un estatus especial, ni están sometidas para su modificación o derogación al procedimiento legislativo cualificado.

 

84. Por su parte, en principio, (ii) no sería posible que un proyecto de ley mixto, que incluya disposiciones estatutarias, sea tramitado bajo las reglas de las leyes ordinarias o, en cualquier caso, de leyes con trámites menos exigentes que los de las leyes estatutarias. Si la materia estatutaria es clara y evidente, el Legislador no tiene una opción diferente a la de darle trámite estatutario al proyecto o a la de desagregar el contenido especial del ordinario, por ejemplo, para tramitarla separadamente y respetar así todas las reglas de formación legislativa exigidas por el ordenamiento superior.

 

85. En este punto debe subrayarse de manera particular que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-515 de 2004,[86] fijó una regla con trascendencia para este caso, pues declaró la inconstitucionalidad, por incurrir en violación del principio de reserva de ley estatutaria, de una disposición incluida en una ley que modificó el Presupuesto General de la Nación, en tanto a través de ella se modificaron contenidos estatutarios. La Corte encontró probado el vicio mencionado[87] e indicó que:

 

“(…) es importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en ocasiones  leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual - o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución.”

 

86. Esta regla, recogida posteriormente en otras decisiones,[88] permite inferir que no puede darse el caso de una ley anual de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones que contenga una disposición estatutaria. Esto es así porque la primera cuenta con un trámite detallado y particular estipulado por la Constitución, en los artículos 345 y siguientes, y por las disposiciones de contenido orgánico respectivas, de tal manera que esta materia siempre debe seguir dicho trámite; mientras que las normas estatutarias tienen el suyo propio, en los términos de los artículos 151 y 152 superiores. En este sentido, también es importante destacar que en la Sentencia C-515 de 2004, la Corte enfatizó que la brevedad con la que se expide el presupuesto impide, entre otros asuntos, el ejercicio por el Presidente de la República de la presentación de objeciones, impactando así uno de los mecanismos previstos en la Constitución como expresión del principio de frenos y contrapesos. Por consiguiente, integrar una norma estatutaria en una ley anual de presupuesto representa una violación constitucional a varios principios y reglas superiores.

 

87. Ahora bien, si pese a las reglas antes mencionadas, (iii) se da el evento en el que, ante la persistencia de dudas razonables sobre si un contenido es estatutario o no, una ley ordinaria, por ejemplo, incluye una disposición sobre la que puede aducirse que se desconoció la reserva de ley estatutaria, en principio, (iii.1) la Corte Constitucional no ejerce el control previo respectivo y (iii.2) en virtud de la presunción de constitucionalidad de las leyes, la disposición entrará en vigencia y su posible inconstitucionalidad dependerá y se discutirá de la presentación de una demanda ciudadana que, reuniendo todas las condiciones, active el control rogado de esta Corporación.

 

2.4. Resolución del problema jurídico propuesto

 

88. En este acápite la Sala Plena determinará que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario para, a continuación y previa  determinación del alcance el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, concluir que se configura la violación invocada. Para su estudio, se abordarán los siguientes acápites: (i) origen de la Ley 996 de 2005 y, en particular, del parágrafo del artículo 38; (ii) determinación del contenido estatutario del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005; (iii) alcance de la modificación realizada al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, y, (iv) conclusiones generales sobre el cargo.

 

2.4.1. Origen y contexto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005

 

89. Para iniciar, se destaca que la Ley estatutaria 996 de 2005[89] tiene como antecedente directo el Acto legislativo 02 de 2004.[90] Esta reforma constitucional tuvo por objeto, principalmente, autorizar por una sola vez la reelección del Presidente de la República; [91] decisión que comportó la modificación de varias disposiciones constitucionales, con miras a armonizar esta regla con las demás estipulaciones superiores. Así, como queda en evidencia al consultar los antecedentes legislativos, se previó la necesidad de que la medida principal estuviera acompañada de una serie de permisiones y garantías; estas últimas con el fin de evitar el desequilibrio y la ausencia de transparencia en la contienda electoral. En este sentido, en el informe de ponencia para segundo debate al proyecto de Acto legislativo No. 02 de 2004, Senado, se indicó:

 

“ f) De todas formas, no se puede desconocer que una reelección consecutiva debe ir acompañada de previsiones que eviten un eventual anquilosamiento del poder o conductas de abuso frente a los recursos públicos.”[92]

 

90. Dentro de las disposiciones objeto de modificación por esta reforma, están los artículos 127 y 152. Con respecto al primero, el Acto legislativo 02 de 2004 (i) restringió el ámbito de la prohibición dirigida a los empleados del Estado para participar en las actividades de los partidos y los movimientos, y en las controversias políticas, y (ii) cualificó el tipo de ley que debía regular la participación en las referidas actividades y controversias de los empleados del Estado no cubiertos por la prohibición. El siguiente cuadro evidencia estas modificaciones principales:

 

 

91. Inicialmente, según la exposición de motivos del proyecto de acto legislativo, la modificación al artículo 127 se predicaba solamente del(la) Presidente(a) y Vicepresidente(a) de la República, que, por la regla de la reelección, podrían detentar al mismo tiempo el estatus de empleados del Estado, por un lado, y candidatos, por el otro;[95] por lo anterior, se propuso incluir -adicionar- el siguiente inciso: “[c]uando el Presidente o Vicepresidente de la República postulen su candidatura para un período presidencial sucesivo, podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral. Ejercerán dicho derecho durante los ciento veinte días anteriores a la elección del Presidente y Vicepresidente de la República.”[96] No obstante, la participación en política de empleados del Estado de una manera más amplia fue discutida en el primer debate, por la Comisión Primera del Senado de la República.

 

92. La discusión fue introducida en la plenaria de la Comisión por el senador Juan Fernando Cristo Bustos, quien indicó la existencia de “un principio de acuerdo en el sentido de que todos los funcionarios de la Rama del poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en el país, puedan hacer política libremente en los mismos términos en que lo haga el Presidente de la República.”[97] De conformidad con lo consignado en el Acta No. 33 de 4 de mayo de 2004, la proposición No. 119 tuvo el siguiente objeto “[e]n el inciso segundo del artículo primero suprímase la expresión “y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa o”;[98] la cual, una vez sometida a votación, fue aprobada en la misma sesión.[99]

 

93. Ahora bien, aunque no se previó en las proposiciones iniciales la sujeción de la participación en política de los empleados del Estado -en los casos permitidos- a las condiciones fijadas por una ley estatutaria, en este mismo debate el senador Antonio Navarro Wolff sostuvo que “no es posible que la participación en política del Presidente y el Vicepresidente sea una participación en política permitida de modo superior o más amplio o más generoso que el de cualquier otro funcionario público excepto los que no pueden participar en política, por eso al contrario de lo que propone el Ministro cuando dice: las condiciones que señale la ley… y, que eso puede ser una ley ordinaria, no señor Ministro, eso tiene que estar amarrado a la Ley Estatutaria del artículo 4º., de este mismo proyecto (…).” Como consecuencia de esta discusión, al momento de votarse la proposición 120, redactada inicialmente en los siguientes términos “[e]l inciso tercero del artículo 1º quedará así: “Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley” (negrilla fuera de texto), se introdujo la proposición 120A, en la cual se precisó que al final de ese mismo inciso se incluiría la palabra “Estatutaria”. Esta proposición fue aprobada, y durante los debates siguientes -por lo menos en esta materia- los dos aspectos citados se mantuvieron sin modificación.

 

94. Por su parte, en lo relevante, la Sala Plena destaca que la modificación del artículo 152 superior no estaba contemplada en la propuesta inicial del proyecto de acto legislativo que dio lugar a la reforma constitucional del año 2004 en estudio, aunque sí se preveía la necesidad de expedir una ley estatutaria que se encargara de garantizar la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. En concreto, el artículo 4º del proyecto de reforma -sin afectar disposición superior alguna- preveía que “[m]ediante una ley estatutaria” el Congreso de la República regulará, entre otros, “el derecho al uso equitativo de los medios de comunicación del Estado, a la financiación igualitaria de las campañas electorales y el derecho de réplica frente a afirmaciones de los funcionarios del Gobierno Nacional.” En la discusión que se adelantó en primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, y como consecuencia de la reforma aprobada frente al artículo 127 de la Carta, entre otros asuntos, se adicionaron temáticas a ser reguladas por la ley estatutaria indicada en el artículo 4º del proyecto, así se incluyeron “las garantías a la oposición” y “la participación en política de los Servidores Públicos”; aunado a lo anterior, se estimó que esta disposición sería transitoria.

 

95. Posteriormente, en el informe para segundo debate en el Senado de la República[100] los ponentes estimaron que, en cuanto a la temática de la ley estatutaria regulada en el artículo 4º, debían distinguirse dos contenidos, uno permanente y otro transitorio. Precisaron “[l]a necesidad de disponer de una ley estatutaria para regular el tema de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República”, proponiendo, en consecuencia, la adición de un  enunciado al artículo 152 de la Constitución; mientras que, lo atinente a la expedición de la ley estatutaria que contuviera este y los demás temas antes referidos, correspondería a una disposición transitoria que permitiera la puesta en marcha de esta reforma en las elecciones que se aproximaban para esa fecha. En los anteriores términos, la propuesta se formuló con el siguiente tenor literal:

 

“Artículo 4º. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

(…)

f) Un sistema que garantice la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República.

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional presentará, antes del primero de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso igualitario a los medios de comunicación social del Estado, financiación de las campañas presidenciales y derecho de réplica.

(…).”

 

96. La proposición así presentada fue acogida por la Plenaria del Senado de la República en segundo debate, de la primera vuelta, según se constata en la Gaceta 218 de 2004.[101] Tal como se evidencia al contrastar este contenido con el finalmente aprobado, luego de los ocho debates exigidos, se concluye que la estructura de la disposición se mantuvo, pues se adicionó de manera permanente un literal -el f)- al artículo 152 y, además, se previó una regulación transitoria para la expedición de una ley estatutaria que permitiera que, para las elecciones que se aproximaban, existiera una regulación con las garantías requeridas como consecuencia de la reforma constitucional introducida. A lo largo del trámite, no obstante, los enunciados del artículo 4º de este acto legislativo se precisaron.

 

97. Sobre esta reforma constitucional, prevista en el Acto legislativo 02 de 2004, la Corte Constitucional realizó control rogado de constitucionalidad en la Sentencia C-1040 de 2005.[102] En dicha oportunidad, a partir de los cargos formulados, se afirmó que no se sustituían, entre otros ejes identitarios de la Constitución, el régimen político democrático y el principio de igualdad.[103] Como premisa fundamental de dicha conclusión, la Corporación destacó cómo el Constituyente derivado se hizo cargo de las tensiones que la reelección y participación en política de empleados del Estado generaban dentro del orden constitucional, al prever que una ley estatutaria se encargaría de establecer, a partir de los lineamientos constitucionales, los límites y las garantías necesarias para mantener en este nuevo escenario institucional, principalmente, el equilibrio del ejercicio del poder y del debate electoral.

 

98. Bajo este nuevo marco constitucional, se expidió la Ley estatutaria 996 de 24 de noviembre de 2005, que (i) desarrolló el literal f) del artículo 152 superior, esto es, “[l]a igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley” y, (ii) entre otras materias, reguló: “[g]arantías a la oposición, participación política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo de los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.” 

 

99. Esta ley está compuesta por tres títulos. El primero, integrado por disposiciones generales; el segundo, prevé la reglamentación especial de la campaña presidencial, incluyendo en sus ocho capítulos una regulación detallada sobre, entre otros temas, el acceso a la financiación estatal previa, la financiación estatal de las campañas presidenciales, el acceso a medios de comunicación social, el derecho de réplica y disposiciones especiales durante la campaña presidencial, que incluyen prohibiciones dirigidas al Presidente de la República y restricciones a la contratación estatal. Finalmente, el título tercero se ocupa de la participación política de los servidores públicos. En este último título se incluye el artículo 38, cuyo parágrafo fue modificado parcialmente por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, ahora demandado.

 

100. Al realizar el control previo de constitucionalidad sobre esta normativa, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005[104] sostuvo como premisa de estudio que una ley de garantías electorales salvaguarda la democracia representativa, cuyo fortalecimiento y expansión, al lado del principio participativo, constituye un pilar de la Constitución, al establecer las reglas claras para acceder a los canales de expresión democrática de manera efectiva e igualitaria. En este sentido, adujo que, en síntesis, esta ley es:

 

“(…) una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan. En suma, una ley de garantías debe hacer que quienes se presenten a las elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan a ellas en calidad de electores, aprovechen en igualdad de condiciones los recursos ofrecidos por el Estado para la realización de la democracia, de manera que la voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningún tipo y la decisión del pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que se disputa.” (Destacado fuera de texto).

 

101. Al amparo de esta comprensión, se destacó que el proyecto de ley contenía, (i) en su mayor alcance, la regulación estatutaria referida en el artículo 1 del Acto legislativo 02 de 2004, que modificó el artículo 127 superior, y que se concreta en la participación en política de algunos empleados del Estado y, (ii) en su alcance restringido, las garantías equitativas y democráticas de las contiendas electorales por la Presidencia de la República, en beneficio de la igualdad de oportunidades de todos los candidatos, exista o no una aspiración de reelección; concluyendo que “las normas que componen el proyecto tienen aplicación; en términos generales, tanto en el contexto de una elección para presidente en la que ninguno de los candidatos ocupa cargo de autoridad, como en aquellas que el presidente es, a su vez, candidato a la Presidencia.”

 

102. Este alcance, clara y preliminarmente definido, fue nuevamente reiterado al analizar la constitucionalidad del artículo 1º.[105] En este sentido, respecto al ámbito de aplicación de este estatuto afirmó que, “[e]n primer lugar, indica que el mismo regula el marco legal del debate electoral a la presidencia cuando no se pretenda hacer uso de la figura de la reelección presidencial o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el Vicepresidente aspire a ser elegido Presidente”, y destacó que este objeto “no excede el espectro jurídico fijado por la Constitución Política pues ésta le encomendó a la ley estatutaria que fijara las pautas de equilibrio electoral en todo tipo de elecciones presidenciales, incluso en las que el presidente decida no proponer su nombre para una reelección.”

 

103. Aunado a ello, y en el mismo contexto de estudio, señaló que al fijar reglas sobre la participación en política de los servidores públicos, entre otros asuntos, el legislador estatutario se sometió al mandato impuesto por el Constituyente en el artículo 4º del Acto legislativo 02 de 2004.

 

104. Esta última materia, precisamente, fue delimitada por el Congreso de la República en el Título III de la que, posteriormente, se sancionó como Ley 996 de 2005. En particular, el artículo 37 incorporó cláusulas sobre la “intervención en política de los servidores públicos”; el artículo 38 prevé “prohibiciones para los servidores públicos”; el artículo 39 establece aquello que “se permite a los servidores públicos”; el artículo 40 se refirió a las “sanciones”, y el artículo 41 a la “actividad política de los miembros de las corporaciones públicas.”

 

105. En concreto, en el artículo 38 “se estipularon prohibiciones dirigidas a empleados públicos que, por la Constitución, estaban autorizados al ejercicio de la actividad política.”[106] Esta premisa, sin embargo, será aclarada a continuación.

 

105.1. En el inciso primero, luego del control realizado por este Tribunal al proyecto de ley, se prevén prohibiciones para todos los empleados del Estado, en cinco numerales. Pese a que al inicio solo iban dirigidas para los aquellos autorizados al ejercicio de la actividad política, la Corte Constitucional consideró que la excepción que se hacía respecto de los funcionarios de la rama Judicial y de los órganos electorales, de control y de seguridad, era inconstitucional, pues daba lugar a entender que éstos podían incurrir en tales conductas. Entre las prohibiciones se encuentran (i) el acoso, presión o determinación sobre los subalternos, en cualquier forma, para respaldar causa, campaña o controversia política, (ii) la difusión de propaganda electoral, y (iii) el despido de funcionarios de carrera, aduciendo razones de buen servicio. Sobre este último, el enunciado inicial restringía la aplicación a los cuatro meses previos a las elecciones, sin embargo la Corte consideró que esta limitante debía operar en todo momento. En el segundo inciso del artículo 38 se contempla que la infracción a dichas prohibiciones constituye falta gravísima.[107]

 

105.2. El parágrafo, por su parte, contiene (i) prohibiciones; dirigidas a (ii) un grupo de empleados del Estado en particular, que integran el de aquellos a los que les es permitido participar en política solo en las condiciones que fije la ley estatutaria: gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios,  gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital; y que tienen un ámbito temporal de aplicación de (iii) cuatro (4) meses anteriores a las elecciones. Entre estas prohibiciones se encuentra la de (iv) no celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, y no destinar recursos públicos de las entidades a su cargo o de las entidades en las que participan como miembros de su junta directiva para reuniones proselitistas, entre otras.[108]

 

106. En el Congreso de la República las prohibiciones del parágrafo del artículo 38 se justificaron en la necesidad de incluir a “los gobernadores y alcaldes municipales y distritales en las prohibiciones para participar activamente en la promoción de candidatos a elecciones de Presidente, Vicepresidente, Congreso, concejales y asambleas, y a promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, y también prohibirles que inauguren obras en presencia de candidatos a las mismas corporaciones…”. Se agregó que su objeto era prever restricciones, “porque si no, cuál va a ser el equilibrio”; no con un ánimo paralizante para el país, sino para que “haya garantías”: [109]

 

“(…) se prohíbe suscribir convenios interadministrativos, pero el alcalde y el gobernador pueden ejecutar las obras hasta el último día y contratar.

(…).

Le pido a la Plenaria que nos acompañe en esta proposición para que el debate sea por lo menos equilibrado.”[110]

 

107. A continuación, en la misma sesión, el representante Gustavo Petro Urrego manifestó lo siguiente:

 

“La ley de garantías es para quienes no tienen el poder. Si este país es democrático o llega a serlo, todos los partidos aquí algún día tendrán el poder y otro día no lo tendrán. Por tanto las garantías son de todas maneras para todos, porque siempre en un país democrático un partido, algún día no tendrá el poder, sea regional o sea nacional.

Por tanto, si es una ley de garantías para los que no tienen el poder, tiene toda la razón el Representante Negret en impedir que quienes lo tienen abusan de él, de tal manera que usando el dinero público, lo que hagan es campaña proselitista.

Creo que el doctor Soto no tiene razón al afirmar que en el inciso segundo se paraliza la administración, no, lo único que se paraliza es a los candidatos para que asistan a las inauguraciones de obras públicas, y eso me parece sano para la administración, como sano que alcaldes y gobernadores se aíslen en su ejercicio de gobierno de cualquier campaña proselitista, por cualquier candidato, cualquiera que sea.

(…).”[111]

 

108. Al analizar la constitucionalidad de fondo del artículo 38 del proyecto de ley, la Corte afirmó frente al parágrafo que prevé “unas prohibiciones dirigidas a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas, durante los cuatro meses previos a las elecciones.” Indicó, en esta dirección, que la constitucionalidad de las limitaciones previstas atendía a la garantía de los principios de la función administrativa estipulados en el artículo 209 superior, en particular, los de moralidad, imparcialidad y eficacia en el cumplimiento de las funciones.

 

109. Ahora bien, aunque la Corte Constitucional en la providencia mencionada no abordó de manera individualizada la prohibición relacionada con la celebración de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos dentro de los 4 meses anteriores a las elecciones, destacó que “[s]i bien se permite constitucionalmente la participación en política de algunos funcionarios, tal participación no puede mezclar recursos públicos.”

 

2.4.2. Del contenido estatutario del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005

 

110. Para la Sala el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, y en particular la prohibición de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, tiene contenido estatutario. Ello es así a partir del análisis sobre su génesis y de la comprensión de las razones que a dicha configuración subyacen. Además de lo anterior, es necesario destacar que tal condición estatutaria no es un asunto novedoso para esta Corte, pues ello ya había sido materia de decisiones previas, como a continuación se expone.

 

111. Del trámite legislativo y de la modificación material realizada por el Acto legislativo 02 de 2004 a la Constitución, se pueden extraer varias conclusiones con miras a resolver el problema jurídico planteado.

 

112. Primera. Aunque el objeto principal de la reforma constitucional recayó en la posibilidad de la reelección presidencial, alrededor de esta materia surgió la necesidad de abordar una serie de asuntos más amplios, con miras a remover prohibiciones o limitaciones que hacían incompatible esta propuesta con otras disposiciones de la Constitución, y con la necesidad, a la vez, de no desconocer los principios que definen al Estado, como el democrático. Fue en este marco que se promovió (i) la inclusión de dos materias de reserva de ley estatutaria al texto constitucional, y (ii) el imperativo del constituyente derivado de expedir una ley estatutaria -conocida como ley de garantías electorales- que, ocupándose de varios asuntos, blindara en el modificado panorama institucional el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa.

 

113. Así, el Acto legislativo 02 de 2004 (i) no solo adicionó una materia de reserva de ley estatutaria al artículo 152, con el literal f): “[l]a igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la Ley”, sino que, sin impactar este artículo, introdujo una nueva reserva en el artículo 127 superior, al establecer que las condiciones de la participación en política de los empleados del Estado que así lo tengan autorizado, se desarrollará a través de una ley estatutaria, por lo cual su ejercicio solo se sujetará a lo indicado en esta normativa.

 

114. Por su parte, (ii) tras la modificación permanente de la Constitución en los dos aspectos mencionados, se previó en el parágrafo transitorio la necesidad de expedir, con urgencia, un ley estatutaria que se ocupara, en el contexto preelectoral, de desarrollar el literal f) del artículo 152 y, además, entre otras materias, regular la participación política de los servidores públicos.

 

115. Por estas razones, la Ley 996 de 2004 se ocupa de pluralidad de asuntos, todos ellos encaminados a permitir y garantizar que los procesos electorales cuenten con las condiciones de posibilidad para que sea a partir de un escenario político libre, transparente, equitativo y respetuoso de la igualdad de trato, que ciudadanos y ciudadanas, igualmente libres de cualquier apremio o presión, tomen las decisiones que marquen de manera importante el destino de todos en comunidad, como sociedad.

 

116. Segunda. Para atender el mandato impuesto por el Constituyente, el Congreso de la República expidió la Ley estatutaria 996 de 2005, cuya comprensión constitucional ya fue expuesta. De manera relevante, se destaca que el parágrafo del artículo 38 hace parte del Título III, que se denominó “Participación en política de los servidores públicos”, por lo cual, la Sala considera necesario reiterar las líneas principales que han sido expuestas por esta Corporación alrededor de dicha materia de reserva estatutaria.

 

116.1. Dentro de un Estado constitucional, social de derecho, organizado como una República democrática, participativa y pluralista, que se funda en la dignidad, es incuestionable el compromiso por el respeto, protección y garantía de los derechos fundamentales. No obstante, en este escenario no desprovisto de tensiones, la Constitución de 1991 restringió la libertad de expresión y la participación política a un grupo de empleados estatales, en la medida en que no pueden tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos, y en las controversias políticas, sin perjuicio del derecho al voto que les asiste.

 

116.2. La justificación de esta estipulación, ha afirmado la Corte,[112] se encuentra en la preservación de (i) la imparcialidad de la función pública, (ii) la prevalencia del interés general, (iii) la igualdad de los ciudadanos y de las organizaciones políticas, ante la necesidad de evitar el “trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia”, (iv) la libertad política del elector y del ciudadano, evitando el clientelismo y el uso indebido o coacción de la posición del empleado del Estado y de los recursos públicos, y (v) la moralidad pública.

 

116.3. La restricción mencionada, predicable de quienes se desempeñan en la Rama Judicial y en los órganos electorales, de control y de seguridad, no obstante, debe interpretarse de manera tal que comprenda aquellas situaciones necesarias para satisfacer adecuadamente las finalidades constituciones subyacentes a la prohibición, con el objetivo indeclinable e inaplazable de no anular los derechos comprometidos (Arts. 20 y 40 de la CP). En tal sentido, en la Sentencia C-794 de 2014[113] esta Corporación precisó que lo que no está permitido es intervenir, de manera activa o pasiva, en disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando una causa, una organización política o un candidato.[114] Por lo tanto, esta prohibición no impide que, en ejercicio de la aspiración política más básica dirigida a participar en la definición del camino colectivo, estos funcionarios puedan intervenir en controversias o debates de interés general, siempre que, se insiste, sean ajenos a los propios del debate electoral o de la disputa partidista.

 

116.4. Por su parte, aunque el artículo 127 superior permitió excepcionalmente a un grupo de empleados del Estado la participación en actividades y controversias de orden político, de manera más amplia a lo inicialmente concebido por el Constituyente de 1991 con ocasión de la reforma introducida por el Acto legislativo 02 de 2004, lo cierto es que su ejercicio solo puede materializarse con sujeción a las condiciones previstas en una ley estatutaria. La existencia de esta última, en consecuencia, constituye un requisito necesario para ello.

 

116.5. Así, aunque el balance entre los derechos y principios comprometidos permitió extender las fronteras de la participación política en favor de un mayor número de empleados del Estado, las tensiones persistentes condujeron a adoptar una fórmula que, aunque inusual, se comprende bajo el ideal regulativo de salvaguardar la finalidad pública del servicio desempeñado, y evitar que la confluencia de intereses ajenos al mismo desvíe el uso de las competencias asignadas por la Constitución, la ley y el reglamento a objetivos que alteren una democracia transparente y equilibrada, guiada por el principio de trato igual a todas las organizaciones políticas y candidatos. En palabras ya indicadas por este Tribunal, la ley cualificada que se ocupe de esta materia “debe orientarse al menos por tres propósitos a saber: promover el equilibrio entre los candidatos, asegurar que el ejercicio de la actividad política no opaque el desarrollo de las funciones públicas al servicio del interés general y evitar abusos en cabeza de quienes ostentan cargos públicos.”[115]

 

116.6. Ahora bien, sobre las condiciones de ejercicio a configurarse en la referida ley estatutaria, la Corte[116] ha considerado que deben (i) partir de los mandatos constitucionales al respecto,[117] como el previsto en el inciso 4º del artículo 127, según el cual el empleo no puede ser utilizado para presionar a la ciudadanía a respaldar causas o campañas políticas; (ii) ser claras y específicas;[118] (iii) atender a los “contenidos particulares de tal derecho, a  los contextos en los cuales se puede ejercer y a los límites que debe respetar”; (iv) sujetar las prohibiciones y sanciones al respeto por el “contenido esencial de los derechos y exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad”; y (v) tener en cuenta el régimen particular de vinculación de los empleados del Estado, en especial lo dispuesto en el artículo 122 y siguientes de la Constitución, y los principios que irradian la función pública según el artículo 209 superior.

 

117. Dicho lo anterior y retomando el análisis de la Ley 996 de 2005, los artículos 37 a 41 del proyecto de ley estatutaria abordaron varios asuntos referidos a la participación en política de los servidores públicos; sin embargo, el artículo 37 y parte fundamental del artículo 39 que preveían expresamente aquello que estaría permitido, se declararon inconstitucionales por su indeterminación y, en consecuencia, la imposibilidad de establecer los límites al ejercicio de la participación en política de empleados del Estado que, sin duda, sigue transitando en la excepcionalidad. Al declarar la inconstitucionalidad del artículo 37, la Corte Constitucional, además, precisó que esta decisión se tomaba “sin perjuicio de que una ley estatutaria posterior desarrolle la materia.” Por esta razón, en las sentencias C-794 de 2014[119] y C-127 de 2021[120] se ha insistido en que sobre esta tema no se ha proferido una legislación integral.

 

118. Lo anterior no quiere decir, no obstante, que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2004 no se ocupe de un asunto propio de la participación de los servidores públicos en política, cuyo momento de aplicación es, precisamente, la época preelectoral y que, por lo tanto, atiende de manera incuestionable a los objetivos que el Constituyente ha pretendido salvaguardar a través de los mandatos del artículo 127 superior.

 

119. En efecto, (i) tanto la restricción absoluta de participación como la permisión que se sujeta a las condiciones de una ley estatutaria, tienen por propósito garantizar la igualdad de trato a organizaciones políticas, en general, y a candidatos, en particular; proteger la libertad política del elector y de la ciudadanía, evitando interferencias o coacciones indebidas como consecuencia de un uso ajeno a la función pública; y salvaguardar la imparcialidad, moralidad pública y prevalencia del interés general. Estos cometidos, a su turno, (ii) fueron los tenidos en cuenta por el legislador estatutario al momento de introducir el parágrafo del artículo 38 al proyecto de ley estatutaria, de cara a brindar garantías de equilibrio y transparencia en un momento crucial para el juego democrático: el preelectoral. Aunado a lo anterior, (iii) fue en estos principios de la función pública que la Corte Constitucional encontró en la Sentencia C-1153 de 2005[121] que este enunciado era constitucional, al afirmar que se encaminaba a “garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las funciones.” Aunado a lo anterior, indicó al analizar una de las prohibiciones del parágrafo del artículo 38 que “[s]i bien se permite la participación en política de algunos funcionarios públicos tal participación no puede mezclar recursos públicos.”

 

120. Además de lo anterior, (iv) materialmente es importante hacer notar que la prohibición de suscripción de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos está dirigida a un grupo de funcionarios del orden territorial que tienen competencia para el manejo de recursos públicos, y opera dentro de una época determinada: cuatro (4) meses antes de las elecciones y, es necesario destacar, de cualquier elección para cargos públicos, esto es, no solamente la de Presidente(a) y Vicepresidente(a) de la República, sino la de Congreso de la República y cargos territoriales.[122]

 

121. En este contexto normativo, (iv.1) los destinatarios de la medida son empleados del Estado que pueden participar en política, solamente en las condiciones de una ley estatutaria; y que, (iv.2) ordinariamente, en ejercicio de sus atribuciones pueden suscribir convenios interadministrativos. Por supuesto, el que lo puedan hacer no los habilita en momento alguno a desviar los fines del buen servicio en su celebración y, por tanto, nunca podrían suscribirlos para favorecer políticamente, por ejemplo, a organizaciones políticas o eventuales candidatos. No obstante lo anterior, (iv.3) como una medida dirigida a garantizar la transparencia y equilibrio en las contiendas electorales, el Legislador estatutario consideró que en época preelectoral esta competencia estaría proscrita; no porque se presuma la mala fe de tales funcionarios, sino porque la valoró como una regla importante para la democracia representativa.

 

122. En estos términos, (iv.4) aunque el régimen integral que debe contener la ley estatutaria prevista en el artículo 127 no se ha proferido, la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en los términos del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene como fundamento esta cláusula constitucional, en tanto prevé prohibiciones particulares dirigidas a salvaguardar todos los fines asociados a una ley de garantías, en un momento de especial relevancia para el juego democrático; y, por lo tanto, su estatus cualificado es incuestionable.

 

123. Respecto a esta conclusión, la Sala deber enfatizar en que no es porque se trate de una prohibición general que se aplica al ejercicio de la función pública que este parágrafo es estatutario,[123] sino porque regula prohibiciones que se inscriben en el escenario de la participación política de quienes estarían habilitados para su ejercicio conforme a las reglas de una ley estatutaria y porque, en este escenario, la prohibición tiene por objeto preservar las garantías requeridas para el juego democrático. Como se mencionó previamente, la democracia representativa no se resuelve en una ley de mayoría, sino que se encuentra y fortalece en las reglas previas que permiten certámenes electorales confiables  y que promuevan el equilibrio y la transparencia.

 

124. Según esto último, en opinión de la Sala Plena la prohibición prevista para los empleados del Estado en el parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005 objeto de análisis tiene además una relación inescindible y estrecha con la determinación de las reglas del juego democrático y, en consecuencia, su comprensión se inscribe también en el escenario de las garantías de la igualdad electoral, en los términos del artículo 152.f), y en el más amplio que se propone también por vía estatutaria regular la materia electoral para proteger, por ejemplo, los derechos de la oposición. De otra manera no podría juzgarse el hecho de que la ley de garantías electorales surgiera a partir de la necesidad de blindar los comicios electorales de una serie de riesgos que, desde un punto de vista, pudieran incidir en el equilibrio de candidatos y organizaciones políticas, y, desde otro, en la libertad misma del votante. La prohibición analizada, entonces, en la medida en que protege la destinación de recursos públicos para evitar un desbalance en el contexto de elecciones, es una medida dirigida a proteger el principio democrático del Estado.

 

125. Finalmente, en cuanto a esta reserva de ley estatutaria, indica la Sala Plena que el nivel de detalle con el que puede concebirse la regla de prohibición en examen, no riñe con el criterio de interpretación restrictivo que, de manera general, esta Corporación ha aplicado a la interpretación del alcance de los literales previstos en el artículo 152 superior. Ello es así por varias razones.

 

125.1. Porque, según se expuso en el acápite normativo y jurisprudencial aplicable, no todas las materias sometidas a reserva estatutaria se sujetan a dicho criterio interpretativo, el restrictivo; ello depende de una ponderación adecuada entre el objeto de la materia a regular y la afectación de esta intervención en la competencia general y ordinaria de hacer las leyes del Congreso de la República.

 

125.2. En dicho marco, aunque la participación en política de los servidores públicos involucra derechos fundamentales tales como la expresión y participación política (Arts. 20 y 40 de la CP), esto no implica que su regulación deba someterse a las pautas fijadas por esta Corporación para la comprensión del literal a) del artículo 152 superior. La excepcionalidad de la configuración de la materia estatutaria indicada en el artículo 127 superior, ha permitido afirmar a esta Corporación que su desarrollo debe ser claro y específico, fijando los “contenidos particulares de tal derecho, a  los contextos en los cuales se puede ejercer y a los límites que debe respetar.” Esta comprensión, además, determinó que se declararan inconstitucionales disposiciones que, precisamente, no brindaban tal grado de certidumbre, como ocurrió respecto de los artículos 37 y 39 (parcial) del proyecto de ley estatutaria que culminó con la expedición de la Ley 996 de 2005.

 

125.3. En el marco de las prohibiciones, además, es importante que los límites relacionados con el ejercicio de la participación en política para aquellos empleados del Estado, que solo la pueden ejercer en las condiciones que fije la ley estatutaria, queden determinados en detalle; máxime cuando la prohibición, como ocurre en este caso, (i) es especial y está ligada a momentos preelectorales y (ii) implica suspender una competencia con la que, de ordinario, se cuenta. Así, entiende la Sala que el ámbito en el que se protegerá la participación debe estar especialmente detallado, pues la regla es la prohibición. Por su parte, tratándose de prohibiciones expresas y que riñen con funciones que, se reitera, se tienen de ordinario, es lógico que estas también queden expuestas de manera clara y precisa. Así entonces, la interpretación que debe caer sobre esta materia de reserva no es restrictiva.

 

125.4. Adicionalmente, como se ha venido explicando, la participación en política tiene una relación intrínseca con el equilibrio y transparencia electoral y, por lo tanto, con la igualdad debida a organizaciones políticas y candidatos, y, en últimas, con las reglas del juego democrático. En este sentido, la Sala recuerda que la Ley estatutaria 996 de 2005 desarrolla también el literal f) del artículo 152 de la Constitución, que prevé la garantía de la “igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”, por lo cual las prohibiciones del parágrafo 38 se aplican a momentos en los que está en disputa la Presidencia de la República. Con todo, su ámbito de irradiación se extiende a todas las elecciones, como las territoriales o en las que se elige al Congreso de la República,[124] dado que en todas ellas está comprometida dicha igualdad y la obligación del Estado de garantizar a todos los candidatos y organizaciones políticas condiciones de imparcialidad, evidenciándose, por lo tanto, que la proyección de la prohibición analizada es amplia e involucra una serie de materias que, como sucede con la reserva estatutaria de la función electoral, exigen un desarrollo más prolijo y preciso del Legislador, a través del trámite cualificado. Su alcance, entonces, no se guía por un criterio de interpretación restrictivo.

 

125.5. Esta interpretación, por su parte, no riñe con el ámbito de competencia del Congreso de la República para la configuración normativa ordinaria, en la medida en que se trata de escenarios de regulación específicos. Nótese que la participación en política de los servidores públicos no solo constituye un asunto cuyo contenido es especializado y delimitable, sino que no se predica de todas las personas, sino de un grupo más reducido de destinatarios, por lo cual, una regla de interpretación menos restrictiva o, como se ha afirmado respecto de la función electoral, de reserva reforzada, no genera tensiones democráticas irresolubles.

 

126. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, y en concreto la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en las condiciones allí establecidas, tiene contenido estatutario. Ahora bien, como se mencionó previamente, este no es un asunto que haya sido ajeno para la Sala Plena, por lo cual es importante indicar lo siguiente.

 

126.1. Al momento de realizar el control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, en la Sentencia C-1153 de 2005,[125] la Corporación determinó que “en su mayor alcance, el proyecto regula la posibilidad de que ciertos servidores públicos participen en política”, citando para el efecto lo dispuesto en el artículo 127 superior. Precisó que, de manera más restringida, regulaba la igualdad electoral de contiendas electorales, “tanto en el contexto de una elección para presidente en la que ninguno de los candidatos ocupa cargo de autoridad, como en aquellas en la que el presidente es, a su vez, candidato a la Presidencia.”

 

126.2. En este contexto, en el examen que se realizó por la Corporación en la providencia mencionada sobre el trámite de aprobación del proyecto de ley estatutaria en el Congreso de la República, se destacó que, en particular, el artículo 38 se votó cumpliendo con las mayorías exigidas por la Constitución para un asunto con reserva de ley estatutaria. En este sentido, entre otras afirmaciones, respecto del debate dado en la Plenaria de la Cámara de Representantes se sostuvo lo siguiente:

 

“En sesión plenaria del 14 de junio de 2005, se continuó con la discusión y aprobación del articulado restante (artículo 37, 21, 22, 27, 28, 29, 24, 10, 11, 38 con parágrafo aditivo, 1) y el título del proyecto. Se preguntó finalmente por parte de la Presidencia de la Cámara de Representantes si querían que ese proyecto de ley fuera ley de la República, a lo que la Corporación respondió afirmativamente. De los anteriores antecedentes se puede concluir, que la aprobación de cada uno de los artículos aprobados, cumplió con las mayorías establecidas en el artículo 153 de la Constitución Política.”

 

126.3. Aunado a lo anterior y tal como se mencionó en el acápite normativo y jurisprudencial aplicable a este caso, pese a que forma parte de la práctica constitucional de este Tribunal evidenciar, al momento de realizar el control de constitucional sobre proyectos de leyes estatutarias, qué asuntos no están sujetos por esta reserva, con el propósito, entre otros, de que su modificación o derogación se realice a través de una ley ordinaria, esto no sucedió en la Sentencia C-1153 de 2005.[126] Esto es, en dicha oportunidad no se afirmó algo similar respecto de las materias enunciadas en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 y, por el contrario, la Corte Constitucional avaló en la Sentencia la constitucionalidad de dicho enunciado realizando un estudio que tuvo como presupuesto el mandato del Constituyente de que se trataba de una materia reservada a una ley estatutaria, cuyo contenido, además, evidenció su clara relación con la época preelectoral y la intención de ofrecer garantías a la democracia representativa, concordante con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución.

 

126.4. Con todo, no solo en dicha oportunidad la Corte Constitucional reconoció esta condición estatutaria. En la Sentencia C-671 de 2015[127] se estudió la constitucionalidad de un Decreto legislativo expedido por el Ejecutivo en el marco de la declaración del Estado de emergencia económica, social y ecológica en algunos municipios de los departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y Guainía, como consecuencia de la crisis migratoria con la República Bolivariana de Venezuela. El objeto del mismo,[128] precisamente, recayó en la posibilidad de que los territorios afectados suscribieran convenios interadministrativos durante una época preelectoral, pues se llevarían a cabo elecciones regionales (alcaldes, gobernadores, diputados, concejales y ediles). Por lo anterior, entre los problemas jurídicos que formuló la Corte, se indicó el siguiente: “El Gobierno Nacional, mediante un Decreto Legislativo, ¿podía suspender temporal y geográficamente la vigencia de una disposición contenida en una Ley Estatutaria referente al régimen de garantías electorales, con el fin de afrontar una crisis humanitaria?” Esto es, lo que es relevante por ahora y con independencia de que más adelante se vuelva a este mismo caso, la Corte Constitucional reconoció en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 una cláusula estatutaria, dirigida a “garantizar la transparencia y el derecho a la igualdad de oportunidades en las competencias electorales.”

 

127. En conclusión, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario por virtud de lo dispuesto en los artículos 127 y 152, literal f), de la Constitución, al establecer una prohibición aplicable exclusivamente en época electoral a algunos empleados del Estado del orden territorial, con el objetivo claro de garantizar el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, pilar fundamental de nuestra Constitución. Su comprensión, además, debe partir de identificar que el escenario en el que se inscribe tiene una relación directa con la garantía de las reglas del juego democrático, lo que incluye por supuesto la imparcialidad necesaria para proteger que electores y elegidos encuentran las precondiciones necesarias para unas elecciones libres e iguales.

 

128. Para la Sala, la especificidad de esta prohibición en el marco de la Ley de garantías no desconoce el alcance, generalmente restrictivo, de los contenidos de reserva de ley estatutaria, dado que, éste admite excepciones. Y, precisamente,  esta Corporación ha afirmado que el régimen de participación en política de los empleados del Estado a quienes se les confiere esta posibilidad, debe ser detallado y claro en la determinación de la habilitación y de sus límites, y, además, porque ha reconocido que en cuanto a la determinación de las reglas del juego democrático -como las que tienen que ver con la igualdad electoral- la regulación del legislador estatutario debe ser más robusta. Finalmente, la Corte Constitucional destaca que esta naturaleza del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 ya había sido reconocida en las sentencias C-1153 de 2005[129] y C-671 de 2015.[130]

 

2.4.3. Alcance de la modificación promovida por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005

 

129. En atención a los reparos formulados por demandantes e intervinientes que compartieron su postura, así como a las líneas de defensa propuestas por quienes no lo hicieron, en este acápite la Sala Plena destacará algunos de los aspectos del trámite legislativo pertinentes para la resolución del cargo examinado.

 

130. Para iniciar, exalta la Sala que, una vez radicado y publicado el proyecto de ley “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2022”,[131] fue repartido a las comisiones económicas (terceras y cuartas) del Senado de la República para que iniciaran trámite conjunto, como corresponde a la ley anual de presupuesto.[132]

 

131. De conformidad con el mensaje presidencial que acompañó el proyecto de ley,[133] existe una “situación de recesión” mundial a la que Colombia no ha sido ajena como consecuencia de la aparición de la Covid-19 y, en este contexto, los objetivos y metas generales del proyecto de la ley de presupuesto, entre otros, consisten en la armonización de la necesidad de estabilizar las finanzas públicas, por un lado, y la prioridad nacional de robustecer la inversión social, reactivar la economía y generar empleo, por el otro; dando cuenta, además, de que, como propósitos centrales, este proyecto se enfoca en la reactivación, la equidad y la responsabilidad. En este sentido, se afirmó que “busca asegurar la financiación sostenible de políticas de desarrollo social y económico diseñadas para acelerar la creación de empleos, reducir la pobreza, mejorar la equidad y elevar la productividad del país”(…) “las prioritarias de la gestión presupuestal son la atención social y la recuperación productiva, (…) de tal forma que al finalizar el 2022 el país logre reducir la pobreza monetaria (…) y el desempleo (…).”[134]

 

132. Pese a que el artículo 124 demandado, que correspondió al 125 durante la mayor parte del trámite legislativo, no hizo parte de la ponencia inicial, fue introducido tempranamente en el informe de ponencia positivo para dar curso al primer debate conjunto.[135] Sin realizar una mención expresa, en el acápite de consideraciones generales se señaló que “[a] su vez, hemos visto la necesidad de buscar mecanismos para seguir reactivando la economía en las distintas regiones del país, para lo cual consideramos indispensable que las entidades tanto nacionales como territoriales puedan contar con la facultad para realizar convenios administrativos e interadministrativos durante la vigencia de la ley, lo cual permitirá la continuidad de los esfuerzos en las regiones en favor de su recuperación económica y social tan golpeada por los efectos adversos de la pandemia.”

 

133. En el marco del primer debate conjunto, del 22 de septiembre de 2021,[136] congresistas de las comisiones económicas cuestionaron y defendieron la modificación al artículo 38 de la Ley 996 de 2005 propuesta. En síntesis, de un lado, se invocó que esta materia era estatutaria y que, por lo tanto, no podía incorporarse en una ley de presupuesto;[137] mientras que, del otro lado, se adujo que no se estaba eliminando la ley de garantías, sino atendiendo al clamor de alcaldes y gobernadores, con el objeto principal de lograr la reactivación económica. Además, se indicó que la forma de contratación tendría controles que el mismo proyecto preveía, como los establecidos en el artículo 55,[138] y que, en todo caso, la ley de garantías no tenía mayor objeto una vez se prohibió nuevamente la reelección presidencial.[139] Por su parte, frente al alcance de la permisión que se estaba generando con esta disposición, el senador Juan Felipe Lemus afirmó:

 

“los recursos del Estado se bajan a los territorios, o a través del Sistema General de Participaciones que son recursos que tienen destinación específica, que los hace directamente el Estado en la ley de presupuesto, y la otra manera que son los recursos de inversión que ejecutan las diferentes entidades nacionales y que la única manera de bajarlos al territorio es a través de esos contratos interadministrativos. Pero esos recursos una vez llegan al territorio necesariamente tienen que ejecutarse por la vía de la licitación pública, es decir, cumpliendo con el principio de selección objetiva (…) y con los pliegos tipo.”[140]

 

134. En esta instancia del trámite legislativo, la aprobación del artículo 124 -en esta etapa 125- se efectuó en los siguientes términos:[141]

 

134.1. Comisión Cuarta de la Cámara: por el Si: 21 votos, por el No: 1 voto. Indicó la Secretaria “es decir que el artículo ha sido aprobado con la votación requerida para este tipo de artículos”.

 

134.2. Comisión Tercera de la Cámara: por el Si: 20 votos, por el No: 3 votos. Indicó la Secretaria “ha sido aprobada la proposición del artículo 125 avalado por el gobierno, con el quórum que requiere este tipo de artículos.”

 

134.3. Comisión Cuarta de Senado: por el Si: 9 votos, por el No: 3 votos. Indicó el Secretario “en consecuencia ha sido aprobada la proposición con la mayoría requerida para este tipo de artículos.”

 

134.4. Comisión Tercera de Senado: por el Si: 9 votos, por el No: 3 votos. Indicó el Secretario “ha sido aprobado el artículo 125 con la mayoría requerida para estos artículos.” [142]

 

135. En el informe positivo de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se propuso la adición de un parágrafo al artículo 125 -ahora 124-, referido al control especial que la Contraloría General de la República debía ejercer sobre los convenios interadministrativos celebrados como consecuencia de esta permisión.[143] En la discusión que se dio en la plenaria sobre este asunto, varios representantes pusieron de presente la presunta violación a la reserva de ley estatutaria y al principio de unidad de materia,[144] y también se verificó una votación por mayorías cualificadas. En este último sentido, resultan indicativas las siguientes intervenciones:

 

135.1. Representante José Daniel López:[145] “[g]racias señora Presidenta. Yo lo que tengo es una pregunta, una pregunta para los coordinadores ponentes y también para la mesa directiva. Y es este informe de ponencia cómo se va a votar, en el sentido de si debemos entenderlo como un proyecto de ley ordinaria o como un proyecto de ley estatutaria dado que en su contenido en el artículo 125 modifica la ley de garantías electorales, ley del año 2005 que justamente desarrolla de forma integral derechos fundamentales. Si me dijeran que se va a votar como ley ordinaria, no entendería por qué un artículo se mete con la ley estatutaria de garantías, pero si me dijeran que se votaría como ley estatutaria, quisiera también que me contarán si este proyecto de ley una vez salga del Senado y de la Cámara será enviado, como correspondería, con un contenido estatutario a la revisión previa por parte de la Corte Constitucional. Y también como integrante de la Comisión Primera de la Cámara, me gustaría pedir explicaciones amigables pero claras, a mis colegas de las Comisiones Tercera y Cuarta de por qué se abrogan facultades de la Comisión Primera justamente en el trámite de las leyes estatutarias. Nosotros acá presidenta juramos defender la Constitución y este es un momento en los cuales ese juramento es sometido a prueba ácida. Muchas gracias.”

 

135.2. La Presidenta de la Plenaria, representante Jennifer Arias,[146] procede a dar respuesta: “Representante Daniel le voy a dar respuesta a su pregunta. La ley se tramita como una ley ordinaria y el artículo al que usted hace mención se va a votar de manera individual con las mayorías que se van a requerir por la… doctor Juan Manuel usted va a hablar sobre este tema y usted doctor Juan Gabriel Santos también sobre este tema. Vale, entonces les voy a dar el uso de la palabra a ustedes, ya voy, y se va a votar por las mayorías requeridas para poder hacer esa modificación.”

 

135.3. En réplica, el representante José Daniel López indica:[147] “[g]racias Presidenta. Celebro que reconozca que acá se debate contenido de naturaleza estatutaria ya que así se votará, en ese orden de ideas lo que quisiera solicitar a la mesa directiva es que este artículo, si no fuera toda la ley, este artículo sí sea enviado para la revisión previa por parte de la Corte Constitucional. Si acá nos estamos quitando funciones de una comisión a otra, pues no cometamos la indelicadeza de quitarle funciones a la Corte Constitucional. Gracias Presidenta.”

 

136.  Sometida a consideración la aprobación de este artículo, el siguiente fue el resultado:[148] por el Si:  27 votos manuales y 71 electrónicos, para un total de 98 votos; y por el No: 7 votos manuales y 32 electrónicos, para un total de 39 votos.

 

137. Finalmente, en la sesión Plenaria del Senado del 19 de octubre de 2021 la discusión alrededor del artículo 125 -ahora 124- se replicó en términos similares a los que se han mencionado previamente. En esta dirección, al presentarse ponencia negativa el senador Iván Marulanda afirmó:

 

“(...) finalmente referirme al artículo que revive estos contratos intergubernamentales que derrumban la ley de garantías. Por un lado, es evidente la inconstitucionalidad de esa norma y la avivatada que hay detrás de esa propuesta a sabiendas que la Corte Constitucional la va a declarar inconstitucional, pero quieren pasarla para gastarse ese dinero en las campañas políticas, cosa que han hecho toda la vida y por eso este país está en guerra, porque las condiciones de competencia electoral son desiguales, injustas, tramposas en favor de un establecimiento político. Pues bien, esa propuesta, si queremos estar a la altura de estos tiempos de descrédito enorme de las instituciones lo más peligroso que le está pasando a esta democracia, que la gente no cree en sus instituciones porque ocurren este tipo de cosas, debiera ser una actitud digna, debiera ser negar esa propuesta que derrumba la ley de garantías.”[149]

 

138. Derrotada la anterior ponencia y acogida la mayoritaria en sentido positivo, al abrirse la discusión sobre el artículo 125 -ahora 124- se presentaron, entre otras, la intervención del senador Rodrigo Lara en los siguientes términos:

 

“Dado el inmenso peso que tiene el Estado en las regiones del país, la dependencia de los departamentos hacia los recursos del gobierno nacional central y el rol de casi únicos empleadores que cumplen los municipios en zonas de escasa actividad económica, suspender la ley de garantías en pleno proceso electoral no es más que una participación directa del gobierno nacional en estas elecciones. El argumento de que esta medida tiene como propósito de promover la reactivación económica es falaz… Esta es además una medida abiertamente ilegal, que pretende suspender una ley estatutaria con una ley de menor garantía, algo que nunca se había visto en el Congreso de la República (…).”[150]

 

139. Por su parte, la senadora Esperanza Andrade precisó que “[e]s preciso resaltar que en esta época de pandemia donde necesitamos la reactivación de la economía, muchos alcaldes, gobernadores, se han pronunciado sobre la necesidad de que se puedan realizar este tipo de convenios. A este art 125 le damos el SÍ porque creemos que si se debe privilegiar la generación del empleo, pero no sin antes hacerle un llamado a la Contraloría General de la República para que desde ya se actúe un mecanismo especial para hacer un seguimiento a los gastos del Estado en los próximos meses y con miras a que el proceso electoral del próximo año sea y se examine con certeza del comportamiento de la contratación, no solo durante la vigencia de la ley de garantías, sino antes establecer que la firma de los contratos se incremente antes de la restricción establecida en la ley.”

 

140. La votación en esta instancia fue: por el No: 30 votos; por el Si: 54 votos. Por lo tanto, el Senado aprueba el artículo 125 -ahora 124- como viene en el texto de la ponencia.

 

141. A partir de los antecedentes mencionados y del tenor literal del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, con esta disposición se pretendió y materializó la suspensión parcial y temporal del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, respecto de la celebración de convenios interadministrativos. A continuación, la Sala precisará el impacto concreto del artículo ahora demandado sobre la Ley de garantías electorales. 

 

142. Primero. Es una suspensión parcial en la medida en que la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 se predica de “gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital”, mientras que la permisión del artículo 124 cobija a las entidades territoriales y no, por ejemplo, a las entidades descentralizadas. Por otra parte, en la disposición ahora analizada solo se permite la celebración de convenios entre la Nación y las mencionadas entidades territoriales, y no entre entidades territoriales, por ejemplo.

 

143. Segundo. Es temporal porque, aunque cobijó y continúa cobijando la totalidad del periodo preelectoral de final del año pasado y de este año, se predica solamente del momento a partir del cual se publicó la Ley 2159 de 2021 y de la vigencia fiscal 2022,[151] esto es, no constituye una modificación permanente -que afecte próximos calendarios electorales- al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.

 

144. No obstante, desde ahora es preciso indicar que, aunque la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 comprende el periodo indicado, sus efectos se concretan solo en época preelectoral,[152] porque una vez superada la misma, la suscripción de los convenios citados constituye una competencia ajustada al ordenamiento para todos los servidores públicos allí establecidos y que se ejerce, por lo tanto, no por virtud del artículo 124 cuestionado sino de las disposiciones que regulan el régimen contractual en tiempos ordinarios.

 

145. Tercero. La Sala evidencia que la prohibición del parágrafo del artículo 38 recae sobre los convenios interadministrativos para la ejecución de recursos;[153] y la permisión del artículo 124 recae sobre la celebración de convenios interadministrativos para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación, esto es, para ejecutar recursos públicos, como de ello da cuenta también el debate sobre la expedición de la norma que se incluyó en la ley anual de presupuesto. A partir de lo anterior, respecto del parágrafo del artículo 38 la habilitación o permisión del artículo 124 es restringida, pues solo pueden celebrarse convenios que recaigan en programas y proyectos del Presupuesto General de la Nación, por lo cual siguieron prohibidos los que no tienen dicho nexo. Mientras que, de manera similar, las dos disposiciones recaen sobre convenios que ejecuten recursos públicos, aspecto en el cual no habría diferencia. 

 

146. Esta figura, la de los convenios interadministrativos, tiene fundamento en los principios de coordinación y colaboración estatal,[154] en la medida en que constituye una forma negocial que tiene por objeto “cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados.”[155] Su fuente normativa se encuentra en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998[156] y han sido comprendidos como “formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que pueden llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas (…).”[157]

 

147. Aunque, como lo ha reconocido esta Corporación, “[l]o que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes”,[158] la celebración de estos convenios, por regla general, se sujeta a las reglas de la contratación directa, tal como se prevé en el artículo 2, numeral 4 literal c) de la Ley 1150 de 2007. Este artículo prevé las modalidades de selección contractual, incluyendo (i) la licitación pública, (ii) la selección abreviada, (iii) el concurso de méritos y (iv) la contratación directa. Entre las opciones de esta última vía, la ley incluye los “contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.”[159] Es de destacar, no obstante, que el referido literal c), del numeral 4º,  prevé excepciones a este régimen de contratación directa, remitiendo al de la licitación pública o contratación abreviada respecto de algunas entidades.[160]

 

148. Cuarto. El artículo 124 previó que sobre estos convenios se efectuaría una vigilancia especial por la Contraloría General de la República; en virtud de la cual, posteriormente, dicho ente de control profirió la Circular 05 de 2021 con el objeto de que, entre otras indicaciones, se remitieran los convenios y contratos interadministrativos celebrados a partir del 13 de noviembre de 2021 entre la Nación y las entidades territoriales con fundamento en la misma disposición.[161]

 

149. Finalmente, quinto, la Sala estima necesario realizar algunas consideraciones adicionales sobre la comprensión de la modificación al artículo 38, parágrafo, que se deriva de las discusiones sostenidas en el Congreso de la República y que tienen impacto en la valoración constitucional de la modificación que por el artículo 124 cuestionado se realizó a la disposición mencionada. Para empezar, debe reiterarse que el citado parágrafo regula prohibiciones que se aplican de manera más general a todas las elecciones, incluyendo, por supuesto, las del Congreso de la República y Presidente(a) de la República. Mientas las Ley 996 de 2005 prevé otras disposiciones que se encargan más específicamente de las garantías para las elecciones de Presidente(a) de la República.

 

150. Entre estas últimas, el artículo 33 prevé una prohibición general para todos los entes del Estado respecto de la contratación directa: “[d]urante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.” Esta prohibición, empero, no fue modificada por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 que solo impactó el parágrafo del artículo 38.

 

151. En concepto de la Sala Plena, tal situación no lleva a concluir que cuatro (4) meses antes de las elecciones presidenciales la Nación no podía suscribir convenios interadministrativos por contratación directa, dado que el levantamiento de una prohibición específica y concreta, como la de los convenios interadministrativos, determinaba la primacía de ésta sobre la primera. Esta interpretación, además, es la que se deriva de aquello que se pretendió hacer por el Legislador con la Ley 2519 de 2022, evidenciándose que en el Congreso de la República insistentemente se mencionó que esta norma permitiría la celebración de todos los convenios interadministrativos entre la Nación y los entes territoriales durante toda la vigencia fiscal.

 

152. Aunado a lo anterior, como soporte de esta interpretación, es claro que allí donde se quiso advertir que no operaba la contratación directa sino un proceso de selección, el Legislador lo hizo. Esto no ocurrió en el artículo 124 sino en el artículo 55 de la Ley 2159 de 2021, pero frente a una etapa diferente a la suscripción por las entidades púbicas del convenio.  En este sentido, el artículo 55 de la Ley 2159 de 2021 prevé que:

 

“Las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación que celebren contratos y convenios interadministrativos con entidades del orden territorial, y en donde se ejecuten recursos de partidas que correspondan a inversión regional, exigirán que para la ejecución de dichos proyectos, la entidad territorial publique previamente el proceso de selección que adelante en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), y solo se podrán contratar con Pliegos Tipo establecidos por el Gobierno nacional.” 

  

153. Según lo anterior, el Legislador estipuló que para la ejecución del objeto del convenio interadministrativo suscrito entre la Nación y la entidad territorial, esta última realizara proceso de selección, único posible por regla general en vigencia de ley de garantías, para la ejecución de los recursos públicos vinculados al convenio. Este proceso de selección, como garantía para la transparencia de la contratación estatal, debía publicarse y contratarse a través de pliegos tipo.[162]

 

154. Por estas razones, en consecuencia, pese a que el artículo 33 de la Ley de garantías no se afectó, no se puede indicar por ello que los únicos convenios interadministrativos permitidos durante los 4 meses antes a las elecciones para la Presidencia de la República sean aquellos que se realizan a través de un mecanismo de selección pública, pues la prohibición que se levantó es la del parágrafo 38, que prevé de manera amplia los convenios interadministrativos que tienen por objeto la ejecución de recursos públicos.

 

155. Finalmente, si en gracia de discusión se admitiera que durante la época preelectoral presidencial no se podían suscribir convenios interadministrativos entre la Nación y los entes territoriales por la vía de la contratación directa, lo cierto es que, con mayor o con menor impacto, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 modificó, porque así lo dispuso expresamente el artículo 124 demandado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, norma de contenido estatutario.

 

156. Por lo expuesto, no existe duda que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 por sus antecedentes y su literalidad misma, modificó parcial y temporalmente la garantía prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, en los términos aquí indicados.

 

2.4.4. Conclusiones sobre la violación de la reserva de ley estatutaria promovida con la expedición del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021

 

157. Luego de la explicación del contexto de aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y de su alcance, se puede señalar que se configura el vicio material por competencia en estudio. A continuación se dará cuenta de cómo la violación a la reserva de ley estatutaria y, en consecuencia, a los artículos 152 y 153 superiores se refleja con el desconocimiento de los requisitos de formación, modificación y derogación de una ley con dicho contenido.  Para ello se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en las demandas y en las intervenciones recibidas.

 

158. En criterio de la Sala, les asiste razón a los demandantes cuando afirman que el trámite legislativo dado a esta disposición desconoció que la modificación al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, de contenido estatutario, debió adelantarse a través de las comisiones primeras permanentes del Congreso de la República, encargadas de los asuntos estatutarios, y no de las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras, como se ordena para una ley de presupuesto. Lo anterior con fundamento en las siguientes razones.

 

159. Para iniciar, teniendo en cuenta la argumentación expuesta sobre este aspecto por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención, se reiterarán las reglas construidas por la Corte sobre la violación del criterio de especialidad de las comisiones constitucionales permanentes y los eventos en los cuales constituye un vicio de inconstitucionalidad.[163] Al respecto, se ha destacado que (i) a la distribución del trabajo legislativo en comisiones permanentes, subyace la protección de los principios democrático y participativo que caracterizan al Estado, así como el cumplimiento de la labor con garantías de eficiencia, especialidad, publicidad y transparencia, facilitando así el control político directo del trabajo de  los congresistas por la ciudadanía;[164] (ii) normativamente la existencia de dicha especialización deriva de lo ordenado por el artículo 142 superior, reservado al desarrollo del Legislador orgánico;[165] mientras que el desconocimiento de las reglas así establecidas, como motivo de inconstitucionalidad, proviene de lo dispuesto en los artículos 151 y 157.2 superiores.[166] Ahora bien, mediante la Ley 3ª de 1993, el Congreso de la República reguló la materia y estipuló, por ejemplo, que las comisiones primeras constitucionales serían las encargadas de discutir materias estatutarias, mientras las comisiones tercera y cuarta tratan temas económicos. 

 

160. En este contexto, no obstante, la Sala Plena ha reconocido que (iii) es comprensible que de una u otra manera los asuntos abordados por un proyecto de ley tengan relación con las materias tratadas en varias comisiones,[167] por lo cual, aplicar con estricto rigor el principio de especialidad haría impracticable la labor del Congreso de la República. En estos escenarios, entonces, el estándar de valoración constitucional debe ser flexible, por virtud del respeto a la actuación de Legislador y, en consecuencia, al principio democrático.[168] Esto se traduce en determinar si la asignación de competencia fue razonable, teniendo en cuenta cuál era la materia dominante, reservando los eventos de inconstitucionalidad a los casos en los que “una decisión de asignación de competencia por parte del presidente de la respectiva cámara (…) aparezca irrazonable.”[169]

 

161. Esta postura, que aquí se reitera, evidencia que los desacuerdos razonables sobre cuál es la comisión competente para iniciar el trámite de un proyecto de ley, no generan un vicio de inconstitucionalidad. No obstante, en este asunto, la existencia de dos materias en un mismo cuerpo normativo: una de presupuesto y otra estatutaria, sí configuran una violación al principio de especialidad del trabajo legislativo. Esto en atención a que (i) aunque es admisible que en un mismo proyecto de ley, junto al contenido estatutario, existan disposiciones de otra naturaleza, lo cierto es que la regla que se afirma en esta providencia es que en estos casos debe seguirse el trámite constitucional especial y cualificado, como sería el establecido para las normas estatutarias; y, (ii) de otro lado porque, según la regla de la Sentencia C-515 de 2004,[170] una ley anual de presupuesto no puede contener reglas estatutarias, por consiguiente no es admisible dicho contenido mixto, entre otras razones, porque el trámite de formación legislativo en el caso de las leyes anuales de presupuesto está regulado de manera detallada y particular en los artículos 345 y siguientes de la Constitución y en las disposiciones orgánicas respectivas, incluyéndose en esas reglas el inicio del trámite legislativo en primer debate conjunto por las comisiones económicas de las dos cámaras, esto es, las comisiones terceras y cuartas.

 

162. Por lo expuesto, pese a que les asiste razón a quienes afirmaron en el curso de este trámite que ante proyectos de ley con contenido mixto existe un criterio de análisis flexible sobre la especialidad de las comisiones, omitieron el reconocimiento de las reglas que indican que todo contenido estatutario, que se expida, modifique o derogue, debe seguir las reglas cualificadas para su configuración y, además, que no es posible un proyecto mixto consistente en una ley anual de presupuesto que integre disposiciones estatutarias, pues esta última posibilidad ha sido explícitamente rechazada en la Sentencia C-515 de 2004.[171]

 

163. De otro lado, contrario a lo afirmado dentro de los cargos de la demanda, el artículo 124 demandado se aprobó con mayorías calificadas, propias de una materia estatutaria, y en una sola legislatura. De estas dos situaciones dan cuenta los antecedentes legislativos expuestos en el acápite previo. No obstante, en manera alguna esta verificación subsana el vicio del Congreso de la República de haber tramitado una materia estatutaria a través de una ley anual de presupuesto, como lo pretendió hacer valer en su intervención el Departamento Administrativo de la Presidencia y la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público; dado que, además del vicio mencionado en el párrafo anterior, no se cumplió con el requisito del control judicial previo de la Corte Constitucional, el cual no es una garantía de la que puedan prescindir o eludir los demás órganos del poder público que intervienen en la formación de la ley.

 

164. Sobre este último aspecto, el Departamento Administrativo de la Presidencia y la Nación -Ministerio de Hacienda en su intervención conjunta afirmaron que haber sometido la ley de presupuesto a un trámite de revisión judicial previo “a pesar de que está contenido en una ley ordinaria y [que] dicha Corporación carece de competencia para realizar un control previo sobre este tipo de leyes (…) resultaría inadmisible [al] dejar en suspenso la sanción de una ley ordinaria so pretexto de un control previo inaplicable para esta clase de leyes, más aun teniendo en cuenta que aquél trámite podría exceder los tiempos que gobiernan la expedición del Presupuesto, lo cual se traduce en una actuación que, a la hora de ponderar los principios en tensión, no resulta proporcional en sentido estricto, pues el artículo con carácter estatutario acabaría por afectar la determinación oportuna del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, sin la obtención de beneficio que compense en alguna medida dicha afectación.”

 

165. En cuanto a esta afirmación, debe precisarse nuevamente por esta Sala que el control automático, jurisdiccional, previo, integral y definitivo de constitucionalidad no constituye una barrera “inadmisible” para la expedición de una ley como la anual de presupuesto, dicha afirmación desconoce que la actuación del Tribunal Constitucional en materias estatutarias obedece a principios constitucionales definitorios del Estado, como son los de supremacía constitucional y de división del ejercicio del poder. El error, por lo tanto, está es en incluir materias estatutarias en una ley que, como la del presupuesto, tiene un proceso de formación particular y ágil en el tiempo, carente de la deliberación concentrada, amplia y participativa de los contenidos estatutarios. Por lo tanto, el argumento propuesto por el Ejecutivo es inaceptable y opuesto a la más fiel y auténtica comprensión del ordenamiento superior.

 

166. Ahora bien, a diferencia de lo afirmado también por varias autoridades estatales intervinientes en este trámite y por el Ministerio Público, la Corte Constitucional no debe señalar las condiciones en las que una norma estatutaria -o grupo de ellas- puede pertenecer a una ley ordinaria y, a pesar de ello, surtir todos los requisitos previstos en el artículo 153 superior. Esto parte no solo de una inadecuada lectura de lo dicho en la Sentencia C-646 de 2001, ampliamente explicada en esta decisión, sino de una comprensión aislada de la jurisprudencia constitucional, que ha afirmado que cuando un proyecto de ley es mixto -no puede separarse y, además, sus contenidos cumplen los demás requisitos constitucionales- el trámite debe adelantarse por la vía más agravada, como sería el caso de una ley estatutaria cuando, además, existen contenidos ordinarios.

 

167. Claro, es evidente que en este evento era imposible tramitar la ley anual de presupuesto a través de una ley estatutaria, dado que se estarían incumpliendo las reglas constitucionales que fijan los términos y las particularidades de la primera, razón por la cual, es necesario reiterar lo sostenido en la Sentencia C-515 de 2004,[172] esto es, que una materia estatutaria no puede hacer parte de una ley anual de presupuesto. El trámite de este última es indudablemente incompatible con los requerimientos de una ley estatutaria, configurándose, además, déficit deliberativo dados los términos con los que debe tramitarse y las limitantes para la introducción de modificaciones al proyecto de ley que presenta el Gobierno nacional. Es por este motivo, y no por el tiempo de dos (2) minutos que señalaron algunos accionantes en el otorgamiento de la palabra al algunos representantes en la Plenaria del Senado,[173] que se desconoce también la naturaleza de las leyes estatutarias y de las condiciones deliberativas que le son propias.

 

168. Tampoco es de recibo para la Sala Plena el argumento que proviene del foro democrático  y representativo por excelencia, el Congreso de la República, y de varios de los intervinientes en esta acción, en el sentido de indicar que, (i) dado que la reelección presidencial se prohibió a partir de la reforma constitucional promovida por el Acto legislativo 02 de 2015, entonces, (ii) la Ley de garantías 996 de 2005 carece de sentido. Al respecto, con independencia de que pueda discutirse por la sociedad y los diferentes órganos con competencia la necesidad de realizar modificaciones a dicha normativa, lo cierto es que la ley de garantías no solo obedece a la reelección, sino a todas las circunstancias adicionales discutidas y modificadas, que aún permanecen, de la reforma del Acto legislativo 02 de 2004. En este sentido, con buen tino el Ministerio Público advirtió que varias garantías electorales se previeron para cualquier elección presidencial, incluso cuando no se postulaba el presidente en ejercicio, y para elecciones generales. Por lo tanto, este argumento desconoce el alcance que el Constituyente y el Legislador estatutario dieron a la reforma del año 2004, y el reconocimiento que de tal hecho realizó la Corte Constitucional en varias decisiones sobre la materia.

 

169. Do otro lado, no puede la Sala Plena conceder que la modificación realizada por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 a la Ley  de garantías no es inconstitucional si se atiende a que (i) es temporal, esto es, solo tuvo impacto para los procesos electorales adelantados y que restan de este año; (ii) es parcial, pues solo modificó una disposición y no la Ley de garantías en su integridad; y (iii) obedece a una necesidad de conveniencia: la reactivación económica luego de la crisis económica y social causada por la pandemia de la Covid-19. Sobre el particular, debe precisarse lo siguiente.

 

169.1. El que sea temporal no constituye una razón para debilitar o desvanecer el impacto que el artículo 124 tiene sobre las garantías electorales, pues las leyes estatutarias se caracterizan por su condición de estabilidad y, por tanto, en el trámite para su expedición, modificación o derogación tiene que presentarse un debate concentrado, amplio y participativo; con la intervención de minorías y de la sociedad en diferentes etapas; y, se insiste, la actuación de la Corte Constitucional en ejercicio de su competencia judicial. Si se avalara la posibilidad de suspender transitoriamente y precisamente en los momentos de su aplicación las garantías electorales, significaría que el ordenamiento no es capaz de contener las elusiones de las exigencias constitucionales más básicas y necesarias para la configuración de un Estado de Derecho, que tiene entre sus señas identitarias el principio democrático. Por último, es oportuno reiterar que la Corte Constitucional ha sostenido la importancia de la estabilidad de las reglas electorales, con miras a generar confianza de toda la comunidad en los comicios electorales.[174]

 

169.2. Por razones similares, el que no sea una modificación integral a la Ley de garantías tampoco debilita la conclusión de la vulneración que aquí se verifica. La incorrección de este argumento recae en la premisa que lo fundamenta, esto es, en la afirmación de que solo las regulaciones integrales de derechos fundamentales constituyen una ley estatutaria, por lo cual, solo las modificaciones integrales deben adelantarse por el trámite cualificado. En contra de dicho argumento debe advertirse que (i) la materia de ley estatutaria involucrada en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no es la del artículo 152.a de la Constitución, sobre derechos fundamentales, cuya comprensión sobre el contenido estatutario es restrictivo; (ii) aunque la integralidad de las regulaciones estatutarias ha sido un carácter reconocido por esta Corporación, también se ha precisado, en la Sentencia C-646 de 2001 y sobre el tópico de los derechos fundamentales que menciona el Ejecutivo, que “si una norma no regula integralmente un derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria”; y (iii) resulta inadmisible sostener que, en la medida en que a través de una regulación no se modifique o derogue en su totalidad otra de contenido estatutario, aquella no debe tramitarse siguiendo las exigencias del artículo 153 superior, porque esto sería permitir, en una clara elusión a las reglas constitucionales, que una ley estatutaria se desmorone poco a poco a través de otro tipo de leyes. La comprensión de las garantías electorales es la propia de un sistema, en la que cada pieza hace sentido en un conjunto diseñado por el Congreso de la República para la protección de un tema que el constituyente reservó a su competencia por una vía cualificada. Bastaría entonces que en una sucesión de leyes ordinarias o ajenas al carácter estatutario se incluyeran aisladas disposiciones modificatorias de una ley estatutaria para que, según esta línea de defensa del artículo 124, no se desconociera la Constitución.

 

169.3. Por último, la afirmación general sobre la necesidad de incorporar el artículo 124 en la Ley anual de presupuesto con miras a permitir una verdadera reactivación económica, constituye un argumento que sacrifica por completo la significación de la Ley de garantías en época preelectoral. La Sala Plena advierte que, tal como lo mencionaron algunos intervinientes, en la Sentencia C-671 de 2015,[175] en el marco de la emergencia económica, social y ecológica dictada en parte del territorio nacional se admitió la suspensión del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 y, por lo tanto, se habilitó la suscripción de convenios interadministrativos entre los entes territoriales afectados cuando estaban próximas las elecciones territoriales. No obstante, ello obedeció a que, precisamente, se acreditó que era una situación excepcional, de tal envergadura que provocó la activación de la configuración estatal propia de dichas situaciones.

 

170. Para la Sala, la regulación prevista en los artículos 122 a 125 de la Constitución sobre los eventos que dan lugar a un estado de excepción y lo dispuesto en la Ley estatutaria 137 de 1994, evidencian que para el Constituyente tales momentos no podían constituir una fuga del Estado constitucional de derecho, sino más bien una sujeción al mismo pero con unas particularidades que permitieran a los órganos, con mejor posición para hacerlo, enfrentar las situaciones de crisis. Por lo anterior, en dichos escenarios se permiten unas dinámicas institucionales que, si bien son ajenas a los momentos ordinarios, no escapan a los principios fundantes de la Constitución, como el de frenos y contrapesos. Estas características particulares, han permitido afirmar que, previa la valoración de las circunstancias y por supuesto de la aplicación de criterios tales como el de proporcionalidad, sea razonable  admitir la suspensión, por ejemplo, de disposiciones de origen estatutario por parte del Gobierno nacional en ejercicio de sus competencias normativas de orden legal.[176]

 

171. Sin embargo, de allí no se deriva que invocándose una situación de excepcionalidad, al margen de la configuración de los eventos previstos en los artículos 122 a 125 superiores y sin la activación de todos mecanismos de control político y judicial previstos por el Constituyente y el legislador estatutario para garantizar la supremacía de la Constitución, sea válido asumir competencias que en momentos ordinarios no se ajustan al ordenamiento constitucional. En este sentido, en consecuencia, no es de recibo para la Sala pretender equiparar la situación de un estado de excepción con aquella existente al momento de expedirse la ley 2159 de 2021,[177] en la que, si bien permanecía la declaración de una urgencia sanitaria por parte del Ejecutivo, no puede asimilarse constitucionalmente en su diseño.

 

172. De hecho, y este es un asunto que llama la atención de la Corte, la reforma a la ley de garantías electorales no es un asunto que solamente se valorara con posterioridad a la Covid-19 y los efectos vislumbrados en la vigencia 2021, pues intentó realizarse antes en el proyecto de ley estatutaria de código electoral que, en reciente decisión, se declaró inconstitucional por razones de trámite legislativo. En efecto, durante el primer debate conjunto de las comisiones primeras existía un artículo de vigencia que derogaba, entre otras disposiciones, el parágrafo del artículo 38 mencionado. Esta inclusión, sin embargo, fue excluida desde el primer debate, y luego de ello no hizo parte del texto que finalmente se aprobó.[178]

 

173. Por todo lo expuesto,  para la Sala Plena es evidente (i) el desconocimiento de la materia estatutaria en esta ocasión; (ii) el hecho de que esta situación fue advertida ampliamente en el Congreso de la República; y (iii)  el impacto, dados los límites temporales de la modificación a la ley de garantías promovida por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, a los principios de frenos y contrapesos, y supremacía constitucional al eludirse el control previo de constitucionalidad ante esta Corporación, así como la afectación a un enunciado normativo con reserva estatutaria que refleja y es expresión de caros principios constitucionales, como la transparencia y equilibrio de la democracia representativa, y el consecuente principio de igualdad electoral.

 

3. Segundo cargo: violación del principio de unidad de materia

 

174. Pese a que las anteriores razones son suficientes para declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y a que, incluso, en casos similares, como el examinado en la Sentencia C-515 de 2004,[179] no se resolvió de fondo un cargo invocado por este mismo motivo ante la verificación de la  violación de la reserva de ley estatutaria, la Sala Plena considera relevante analizarlo en esta oportunidad con el ánimo de  proferir una decisión que abunde en razones sobre la inconstitucionalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, en consideración además a que constituye un reparo autónomo y concluyente para efectos del análisis de constitucionalidad, y en razón a la importancia de evidenciar las incompatibilidades surgidas con la aprobación de esta norma de manera que, a futuro, no se desconozcan los mandatos constitucionales que subyacen al principio de unidad de materia. Por lo anterior, se resolverá de fondo el segundo cargo, planteado por varias de las demandas admitidas.

 

3.1. Antecedentes

 

3.1.1. Las demandas

 

175. Los promotores de las acciones públicas que invocaron este cargo[180] señalan que los artículos 158 y 169 de la Constitución Política consagran el principio de unidad de materia, mientras que el procedimiento de aprobación y contenido de la ley anual de presupuesto está definido en los artículos 347 a 352 de la Constitución, por lo cual en este último evento la libertad de configuración del legislador se encuentra limitada por el principio de unidad de materia. De tal manera, si una disposición no hace parte de (i) la estimación de ingresos, (ii) la autorización de gastos, ni (iii) la definición de la “correcta ejecución” del Presupuesto General de la Nación, es inconstitucional en virtud del principio de unidad de materia calificado que existe para esta clase de leyes.

 

176. Indican que la jurisprudencia de la Corte ha determinado que, tratándose de la Ley anual del presupuesto, el principio de unidad de materia debe ser analizado bajo unos criterios especiales: “(…) una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.[181] Por tanto, la Corte ha considerado que son ajenas a las leyes anuales del presupuesto, y por consiguiente transgreden el principio de unidad de materia, iniciativas “(v) (...) (que) regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004).”[182]

 

3.1.2. Intervenciones a favor de la exequibilidad

 

177. El Departamento Administrativo de la Presidencia y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmaron que no se configura el vicio por unidad de materia. Afirman reconocer que son ajenas a las leyes de presupuesto materias propias de una ley estatutaria, pero recuerdan que este Tribunal también ha señalado que el análisis de conexidad debe realizarse en forma específica y cuidadosa, sumando tres (3) criterios adicionales en estos casos: temporalidad, tema y finalidad.[183] Al tenor de lo anterior, argumentan que se cumple el requisito de conexidad, pues el artículo 124 demandado tiene por objeto  asegurar la correcta ejecución del presupuesto del 2022, con el fin de que las autoridades de las entidades territoriales puedan celebrar convenios interadministrativos solo para ejecutar proyectos contemplados en esta ley presupuestal anual. Se trata, en su concepto, de una norma instrumental dirigida a favorecer la reactivación económica de las entidades territoriales luego de la crisis económica provocada por la pandemia, lo que exige fortalecer la coordinación nacional y territorial para aprovechar de manera eficiente los recursos territoriales y potenciar los efectos del gasto público.

 

178. Afirmaron que los gobiernos regionales y locales ejecutan alrededor del 40% del gasto público total y las restricciones a la movilidad social por la pandemia retrasaron la ejecución de los planes de desarrollo del 2020.  Desacelerar la ejecución de programas de gasto territorial cofinanciados con recursos del presupuesto nacional, en su criterio, atentaría contra la recuperación económica, la generación de empleo municipal y departamental, especialmente en territorios con menor capacidad de recaudo propio, que son los de menor desarrollo. A su juicio, no existe una formula distinta para lograr este propósito y no es posible esperar, como en épocas de normalidad, que pasen más de 6 meses con un Estado paralizado mientras se surte el proceso electoral, pues se afectaría la generación de empleo, el desarrollo del país y aumentarían las desigualdades sociales.

 

179. Aunado a lo anterior, indicaron que el artículo 124 respeta (i) el límite temporal, pues la ley de presupuesto solo tiene vigencia durante el 2022 y no una vocación permanente, y (ii) la finalidad, pues el artículo 124 tiene un contenido instrumental para permitir la adecuada ejecución del presupuesto considerando los efectos de la crisis económica derivada de la pandemia. Esta situación demanda la acción inmediata del estado en inversión social y tener en cuenta las recomendaciones del FMI y la OCDE que incluyen programas de estimulación fiscal con medidas coordinadas de colaboración entre gobiernos nacionales y territoriales.

 

180. La Nación -Ministerio del Interior, mediante apoderado, sostiene que este cargo no está llamado a prosperar porque (i) una ley puede regular múltiples temas sin vulnerar este principio, y (ii) la norma acusada no regula asuntos relativos a la financiación de campañas políticas, sino a la ejecución de proyectos presupuestales.

 

181. El Departamento Administrativo de la Función Pública consideró que es clara la relación del artículo demandado con la finalidad de la Ley 2159 de 2021, que es la de asegurar la correcta ejecución del presupuesto anual y, por lo mismo, tiene una vigencia temporal. Siguiendo los criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional,[184] afirmó que existe relación de conexidad y complementariedad entre las materias de la norma acusada y la modificada, pues en ambos casos se trata de disposiciones relativas a la ejecución de recursos públicos. Afirma que si bien el artículo acusado no hizo parte del proyecto de ley, de acuerdo con los artículos 158 y 160 de la Constitución, es válido realizar modificaciones durante el trámite siempre que sean aprobadas en los debates de comisiones y plenarias de las Cámaras

 

182. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales, representada por el Director jurídico, señaló que no se vulneró el principio de unidad de materia porque el artículo 124 cuestionado tiene una relación directa con el objeto de la ley anual del presupuesto, como disposición instrumental para su correcta ejecución, y por ello cumple los criterios generales de conexidad (causal, teleológica, temática y sistemática). Señaló que se satisfacen los criterios adicionales de (i) temporalidad, para la vigencia fiscal de la ley anual de presupuesto, (ii) tema, por tener una relación directa con la materia presupuestal y (iii) finalidad, ya que persigue la correcta ejecución del presupuesto mediante la celebración de contratos interadministrativos.

 

183. La Federación Nacional de Departamentos, mediante el Director ejecutivo, señaló que no se desconoce el principio de unidad de materia por cuanto su finalidad es promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones afectadas por la pandemia para la vigencia fiscal del 2022, mediante la celebración de convenios interadministrativos entre la Nación y las entidades territoriales a fin de ejecutar proyectos contemplados en el presupuesto nacional. En virtud de lo anterior, considera que la norma (i) tiene conexión con la materia presupuestaria, (ii) su propósito es lograr la adecuada ejecución del presupuesto y la reactivación de la economía, y (iii) su vigencia se limita al año 2022.

 

3.1.3. Intervenciones a favor de la inexequibilidad

 

184. La Universidad Libre estimó que es evidente la ausencia de relación temática entre una ley anual de presupuesto y la ley estatutaria de garantías electorales, considerando además la temporalidad de la ley presupuestal. En su concepto es censurable la falta de carga argumentativa y probatoria para sustentar la tesis sobre la necesidad de desmontar restricciones contractuales en época de campañas electorales para reactivar la economía luego de la pandemia. En su concepto, el Gobierno nacional propone un falso dilema entre la necesidad de impulsar la economía mediante procesos de contratación en tiempos electorales frente a la garantía de la participación electoral equitativa. A su juicio, debe realizarse un análisis ponderando los intereses en juego, para concluir que no puede afectarse el derecho de participación política en tiempos electorales para lograr la reactivación económica.

 

185. La Universidad de Cartagena afirmó que el cumplimiento del principio de unidad de materia respecto de las leyes anuales de presupuesto exige, además de los requisitos de conexidad general (causal, teleológica, temática y sistemática), la satisfacción de los criterios de finalidad, temporalidad y contenido temático.[185] En su concepto no podía incluirse en una ley como la del presupuesto anual, temas considerados ajenos y con vocación de permanencia, que además requieren un trámite especial para ser modificados.

 

186. La Universidad Externado, a través de la directora del Centro de Estudios Fiscales, destacó que el artículo 124 acusado, si bien tiene una vigencia temporal, no tiene un carácter presupuestario para suplir gastos legales ni tiene contenido instrumental para la correcta ejecución presupuestal, sino que se trata de una norma de derecho contractual que modifica una norma estatutaria, ajena a la ley del presupuesto anual.

 

3.2. Problema jurídico

 

187. Corresponde a la Sala determinar si la inclusión en una ley anual de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones de una disposición que tiene por objeto modificar transitoriamente una disposición que regula prohibiciones en materia de contratación entre entidades públicas, durante la época preelectoral, desconoce o no el principio de unidad de materia.

 

3.3. Marco normativo y jurisprudencial pertinente para el estudio del cargo

 

Principio de unidad de materia en el marco de las leyes de presupuesto general - Reiteración jurisprudencial

 

188. El principio de unidad de materia tiene fundamento en los artículos 158 y 169 de la Constitución. Por virtud del primero, (i) todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, por lo cual, son inadmisibles las disposiciones que no aludan a aquella,[186] y (ii) el presidente de la respectiva comisión en el Congreso de la República es competente para rechazar las proposiciones que no satisfagan dicho mandato. De conformidad con el segundo, entre el título y el contenido de la ley debe existir una relación de correspondencia.

 

189. Este principio, según se ha afirmado en reiterada jurisprudencia, incorpora un instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa, que se concreta en la pretensión de que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con el tema general que les concede cohesión; con el objeto de garantizar una deliberación democrática coherente, informada y transparente, [187] que repercuta en la seguridad jurídica y en la mejor y adecuada eficacia de las normas, al evitar su dispersión. Además de lo anterior, se ha precisado que su aplicación no puede ser tan estricta que desconozca el principio democrático, dado que no es sinónimo de simplicidad temática,[188] pero que su análisis sí debe resistir criterios de razonabilidad y objetividad, a partir de la valoración de elementos de conexidad (i) temática, que “se relaciona con el núcleo temático de la norma, el cual podrá ser determinado en el análisis de los antecedentes legislativos o en el título de la ley”;[189] (ii) causal, es decir, “si existe identidad entre la disposición y los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley”;[190] (iii) teleológica, que se refiere a la “identidad en los fines u objetivos que persigue la ley, tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”[191] y (iv) sistemática, que atiende a la relación de racionalidad interna con las demás normas que hacen parte o integran la regulación; propendiendo, a partir de todos estos criterios, por un control material equilibrado sobre la actuación legislativa.

 

190. Ahora bien, el desconocimiento de esta exigencia de coherencia y congruencia al Legislador ha sido considerada como un vicio que, si bien se configura en el transcurso del procedimiento legislativo, es material y, por supuesto, afecta la constitucionalidad de la norma así proferida por el Legislador.[192] Esto es así, en la medida en que lo que debe analizarse no es si se adelantaron las etapas y se siguieron las reglas procedimentales de formación, sino que se precisa evaluar el contenido normativo, por un lado, de la disposición acusada, y, por el otro, del resto del articulado, con el objeto de determinar su conexidad, siguiendo los parámetros antes mencionados.

 

191. Ahora bien, la aplicación del principio de unidad de materia en el escenario de las leyes anuales de presupuesto ha sido un asunto recurrente en la jurisprudencia de la Corporación, que lo ha abordado a partir de dos premisas fundamentales, consistentes en que, por un lado, el contenido de este tipo de regulación se encuentra expresa, clara y principalmente definido en la Constitución[193] y en la ley orgánica de que trata el artículo 151 superior; y, por el otro, en que estas leyes están integradas por tres tipos de disposiciones: (i) presupuesto de rentas, (ii) presupuesto de gastos y apropiaciones, y (iii) generales, según lo previsto en la normativa orgánica actualmente vigente.[194] En particular, una de las preguntas que mayor atención ha suscitado gira alrededor de aquello que es permitido incluir -o no- en este último bloque, a partir de dos elementos que con claridad derivan de la misma lectura del artículo 11 del Decreto 111 de 1996:[195] (i) tienen por objeto “asegurar la correcta ejecución del Presupuesto” y (ii) rigen solamente “para el año fiscal para el cual se expiden.” Sobre este último aspecto, en atención a los principios que guían el sistema presupuestal,[196] el de anualidad predica que “[e]l año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.”[197]

 

192. A la anterior discusión, además, preexistió una mucho más amplia en torno a la naturaleza de la ley de presupuesto, existiendo posturas que se decantaron por la idea de que era eminentemente técnica y que, por lo tanto, sus disposiciones no poseían un contenido normativo o material, sino meramente formal.[198] Esta visión, sin embargo, fue reevaluada y desde hace ya varios años es claro para la jurisprudencia de la Corte Constitucional que las disposiciones del presupuesto sí ostentan dicho estatus normativo, como un instrumento con importantes finalidades políticas y económicas[199] que, teniendo en cuenta el principio de legalidad del gasto, por ejemplo, permite y prohíbe determinados cursos de acción a las autoridades.[200]

 

193. Bajo la anterior perspectiva y en relación con las disposiciones que pertenecen a la categoría de generales, en la Sentencia C-177 de 2002[201] se afirmó que “revisten también un contenido normativo”, el cual, no obstante, debe “circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. En este sentido se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario.”

 

194. Además de lo anterior debe advertirse que, tal como se sintetizó en la Sentencia C-006 de 2012,[202] el estudio de constitucionalidad por la presunta lesión del principio de unidad de materia en la ley de presupuesto fue abordado de una manera restringida al inicio de la jurisprudencia de la Corte, exigiendo una vinculación estricta y eminentemente presupuestal; posición que fue matizándose a una línea más ponderada,[203] a partir de la cual se configura una lesión de la Constitución por desconocimiento de este principio cuando se incluya “una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere la (sic) limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).”

 

195. Tal sujeción de las normas generales de la ley de presupuesto al principio de unidad de materia, en consecuencia, exige que el análisis no sea tan estricto, de tal manera que anule las competencias legislativas que en una democracia ostenta el órgano representativo por excelencia, teniendo en cuenta, no obstante, el corto tiempo con el que se cuenta para su estudio y aprobación.[204] De manera particular, además de aquellas previsiones generales que aplica para el análisis del principio de unidad de materia en todo tipo de disposiciones (fundamento jurídico No. 189), se exige que (i) por virtud del principio de temporalidad, no se extiendan más allá de la vigencia anual;[205] (ii) presenten conexión con la materia presupuestal y no modifiquen normas sustantivas,[206] porque “dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico”[207] y, además, que (iii) tengan una finalidad presupuestal, en términos de lograr su ejecución adecuada.[208]

 

3.4. Resolución del problema jurídico - La inclusión del artículo 124 en la Ley 2159 de 2021 lesiona el principio de unidad de materia

 

196. Retomando los antecedentes mencionados de manera amplia al estudiar el cargo anterior, resalta la Sala que la justificación para introducir el artículo 124 en la Ley 2159 de 2021 radicó en la pretensión -urgencia y necesidad- de promover la reactivación económica y generar empleo en las regiones, tras la crisis sanitaria, social y económica causada por la pandemia de la Covid-19. En esta dirección, la justificación expuesta por el Gobierno nacional al presentar este proyecto de ley dio cuenta de que entre sus ejes principales se encontraba, precisamente, la recuperación económica. Ahora bien, pese a que la norma aquí cuestionada no hizo parte del proyecto inicialmente presentado a trámite por el Gobierno nacional, su inclusión sí se justificó en idénticas necesidades. Así, durante el tránsito legislativo, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público,[209] el Gobierno nacional destacó los siguientes objetivos:

 

“Este artículo lo pusimos de frente al país, sin temor alguno, con la convicción que es un artículo importante en el marco del presupuesto general de la Nación, y que es un artículo esencial también en el propósito de reactivar la economía. Apreciados congresistas, este artículo tiene un propósito superior y el propósito superior se llama empleo, empleo y más empleo, porque hoy lo que los ciudadanos colombianos reclaman del gobierno y del Estado es cómo tener oportunidades de inversión que conduzcan a que haya empleo, y que ese empleo genere ingresos y oportunidades para la gente… Así que lo que este artículo pretende, y tengo que ser absolutamente claro, es de ninguna manera desmontar la ley de garantías. Aquí no se está acabando la ley de garantías. Aquí lo que se está haciendo es un ajuste temporal a un inciso de un parágrafo de un artículo de la ley de garantías. Eso es totalmente distinto. Aquí estamos contribuyendo a que entre la Nación y los entes territoriales se permitan esos convenios interadministrativos, que permitan justamente que llegue esa inversión a una escuela pública en el territorio (…). De lo que se trata, y se preguntan ustedes que por qué en el presupuesto general de la Nación, porque el presupuesto general de la nación hay que hacerlo eficiente. Queridos congresistas, qué sentido tiene que aquí aprobemos recursos para la inversión, para la reactivación social, que no se puedan ejecutar en un periodo de un año… Yo creo que aquí hay un compromiso con el propósito superior, y el propósito superior en medio de una pandemia, el peor choque en la historia del país, como ya lo he señalado, es empleo, empleo y más empleo.”[210]

 

197. A partir de lo anterior, y teniendo en cuenta los criterios generales exigibles para satisfacer el principio de unidad de materia en el marco de una ley anual de presupuesto, la Sala Plena destaca que tanto la Constitución Política, en el artículo 345 y siguientes, como la ley orgánica de que trata el artículo 151 superior, [211] prevén con claridad el alcance de las disposiciones que válidamente pueden pertenecer a este tipo de leyes, atendiendo, por supuesto, no solo a la materia específica de las que se ocupan sino a las especiales condiciones de su trámite.

 

198. En este esquema de configuración, el artículo 124 demandado integra la tercera parte, “disposiciones generales”, capítulo V, “disposiciones varias”, de la Ley 2159 de 2021, por lo cual su alcance debe sujetarse a lo establecido en el artículo 11.c) del Decreto 111 de 1996, que dispone que su objeto consiste en “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”.

 

199. Al amparo de dicha premisa, un enunciado normativo que tiene por objeto prever una regla de aplicación de uno de los instrumentos de contratación a disposición de las entidades del Estado, no guarda una relación de conexidad temática con la ley anual de presupuesto. Aunque remotamente todos los mecanismos contractuales -en un sentido amplio- de los que puede hacer uso una entidad pública constituyen vías o medios para la ejecución de los recursos públicos,[212] la comprensión de la instrumentalidad presente en las normas generales de una ley anual de presupuesto no puede ser tan amplia que resulte desconociendo y usurpando competencias del Legislador en otras materias, tramitadas por los procedimientos legislativos generales y con una pretensión de estabilidad, como sería el régimen contractual de la administración pública de que trata el inciso final del artículo 150 superior. Lo contrario, implicaría admitir que un asunto como este pueda ser regulado en atención a las necesidades anuales de orden presupuestal, con la consecuente inestabilidad que acompañaría un régimen que, por el contrario, debe brindar seguridad jurídica.

 

200. Aunado a lo anterior, aunque el proyecto de ley anual de presupuesto que el Gobierno nacional presentó ante el Congreso de la República se fundó en la recuperación económica -el robustecimiento de la inversión social y la generación de empleo, entre otros fines ligados-, y, por su parte, la inclusión del artículo 124 ahora cuestionado se enmarcó en idéntica pretensión, no se encuentra satisfecho el requisito de conexidad causal. Ello es así porque lo que motivó la iniciativa legislativa que culminó con la Ley 2159 de 2021 fue la configuración de la ley anual que fija las rentas y gastos durante la vigencia 2022, con sus disposiciones instrumentales, y no la implementación de políticas de recuperación económica que exigían la alteración de las reglas sobre suscripción de convenios interadministrativos entre la Nación y los entes territoriales, en época preelectoral. En otras palabras, la razón de la ley anual de presupuesto está prevista y claramente predeterminada en la Constitución y en las disposiciones orgánicas vigentes, mientras que la modificación parcial y temporal de la ley sustantiva y permanente de garantías electorales no cabe en dicho escenario.

 

201. Para la Sala Plena, tampoco se cumplen los criterios de conexidad teleológica ni sistemática. El primero, porque mientras la ley anual de presupuesto es el “instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social”,[213] para lo cual prevé el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de  apropiaciones y las disposiciones generales, la finalidad del artículo 124 se dirige a suspender, temporal y parcialmente, una prohibición en materia contractual que es aplicable en época preelectoral, excediendo de esta forma el objeto para el cual se previó la primera. Aunque de manera concurrente la ley anual de presupuesto y el artículo 124 estén motivados por la urgencia y necesidad de reactivar la economía, los ámbitos normativos a los que apuntan son evidentemente diferenciables, incumpliéndose de esta forma el criterio en estudio. En este sentido, finalmente, el artículo demandado rompe con la racionalidad interna de la ley anual de presupuesto, siendo contraevidente esperar que ella contenga previsiones que inciden en la regulación de la actividad contractual de las entidades del Estado, incumpliendo de esta forma la conexidad sistemática.

 

202. Ahora bien, pasando al análisis específico del principio de unidad de materia respecto de la ley anual de presupuesto, se encuentra que se desconoce el principio de temporalidad. Aunque en este caso algunos intervinientes han afirmado que el artículo 124 solo estará vigente en el año 2022 y, por lo tanto, atiende la regla temporal de las leyes anuales de presupuesto, la Sala evidencia una duda interpretativa que surge de la lectura literal del artículo 124 de la Ley 2591 del 12 de noviembre de 2021. En este sentido, de conformidad con esta última, la celebración de los convenios interadministrativos allí regulados se permite “a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022” (negrilla fuera de texto); lo cual daría cuenta de que esta disposición sí excedería la vigencia anual para interferir en la vigencia previa, esto es, la del año 2021. Esta lectura, de hecho, fue la realizada por uno de los destinatarios de la disposición, la Contraloría General de la República, que en la Circular No. 05 de 2021 que emitió para dar cumplimiento al deber de vigilancia allí previsto de manera específica, indicó que a dicho órgano deberían remitirse diariamente “[c]onvenios y contratos interadministrativos celebrados a partir del 13 de noviembre de 2021 ente la Nación y las entidades territoriales que tengan como fin promover la reactivación económica (…).” (Negrilla fuera de texto).

 

203. En este sentido, sin desconocer que las incidencias relacionadas con la aplicación efectiva de una norma no constituyen en general asuntos de constitucionalidad, la comprensión dada por la Contraloría General de la República daría a entender que la interpretación que previamente se expuso era posible y que, por lo tanto, una disposición para la vigencia 2022 se empezó a aplicar antes, en este preciso evento a partir del 13 de noviembre de 2021, fecha en la que entraba en vigencia la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. La anterior situación lleva a preguntarse nuevamente la verdadera relación de conexidad entre esta disposición y la ejecución del presupuesto del año 2022, asunto que no fue expuesto ni justificado en las motivaciones de la Ley.

 

204. Una interpretación en tal sentido, entonces, desconoce que las leyes anuales del presupuesto tienen una temporalidad determinada por la vigencia fiscal y que, en consecuencia, no pueden exceder dicho periodo, máxime cuando, tal como se reguló en el artículo 139 de la Ley 2159 de 2021, “[l]a presente ley rige a partir de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 7 de enero de 2022.” Por lo expuesto, y en aquellos casos en los que se suscribieron convenios interadministrativos durante la vigencia 2021, comprometiendo recursos públicos del mismo año, se generaría una violación particular, adicional a las restantes ya mencionadas, consistente en que se desconoció el principio de anualidad del presupuesto (Arts. 11.c y 14 del Decreto 111 de 1996).

 

205. A lo anterior debe agregarse que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 tuvo por objeto modificar una regla sustantiva completamente ajena a la materia presupuestal, esto es, la prohibición de suscribir convenios interadministrativos en época preelectoral, en los términos del artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005, con lo cual la ausencia de conexidad entre la materia de la Ley 215 de 2021 y la disposición demandada continua en evidencia.

 

206. Finalmente, la política de reactivación económica y más empleo no es propia de una ley de presupuesto, sino de otras regulaciones en las que, respetando los principios constitucionales, se adopten medidas que favorezcan el crecimiento económico y la disminución de la tasa de desempleo; pues, aunque la unidad de materia no implica simplicidad temática, el contenido de la ley anual de presupuesto está ampliamente configurado por la Constitución y las disposiciones orgánicas y, por tanto, en ella no pueden incluirse todo tipo de materias que permitan que los recursos del Estado puedan invertirse, pues están destinadas más bien a garantizar técnicamente la correcta ejecución del presupuesto. Por lo cual, es necesario concluir que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no tiene una finalidad presupuestal, configurándose de este modo el vicio objeto de estudio.

 

207. Ahora bien, pese a que la Corte reconoce los serios impactos generados por la crisis sanitaria causada por el virus de la Covid-19, reitera que el diseño institucional colombiano cuenta con herramientas adecuadas para afrontar situaciones de emergencia, eventos en los que el ordenamiento normativo permite una serie de controles, dentro del sistema de frenos y contrapesos, que alejan situaciones de concentración del ejercicio del poder y evitan el desconocimiento de las competencias de los demás órganos del Estado. De hecho, dichas herramientas fueron usadas en dos ocasiones por el Gobierno nacional en el año 2020. Por lo anterior, no es admisible que una ley de presupuesto incluya disposiciones que tienen como efecto la regulación de asuntos contractuales del Estado y, en este escenario, la suspensión de prohibiciones que, aunque se aplican en momentos determinados -época preelectoral-, tienen una vocación de permanencia indudable, pues resultan ajenas a la finalidad presupuestal que se reconoce en esta materia a las disposiciones de contenido general.

 

208. En conclusión, por las  razones expuestas,  la inclusión del artículo 124 en la Ley anual de presupuesto para la vigencia 2022 desconoció el principio de unidad de materia, encontrándose así configurado también el segundo cargo propuesto por varias de las demandas admitidas dentro de este proceso de constitucionalidad acumulado.

 

4. De la decisión a adoptar en este caso

 

209. Teniendo en cuenta lo concluido al analizar cada uno de los cargos presentados, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 es incompatible con la Constitución, por haberse proferido con desconocimiento de la reserva de ley estatutaria y vulnerar el principio de unidad de materia; por lo cual, se declarará su inexequibilidad. En este caso, sin embargo, la concurrencia de varias circunstancias exigen a este Tribunal determinar si la expulsión de la disposición a partir de la adopción de esta decisión, regla general en la materia, es la que garantiza de manera más adecuada la supremacía constitucional.[214]

 

210. En efecto, no solo en el marco de la demanda D-14533 sino de algunas intervenciones, como la de la Universidad del Rosario, se propuso de manera expresa que, tras la declaración de la inexequibilidad, se modularan sus efectos, con miras a impactar la validez de los convenios interadministrativos celebrados al amparo del artículo demandado. Por su parte, de manera expresa, la Procuraduría General de la Nación solicitó que, pese a la incompatibilidad del artículo 124 demandado con la Constitución, se preservaran los efectos de la inexequibilidad hacia futuro.

 

211. Para dicho examen, la Sala recuerda que el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 establece que los efectos en el tiempo de las decisiones de la Corte Constitucional son hacia el futuro, a menos que la Corte resuelva lo contrario. Esta habilitación, que ocupó la atención de las sentencias C-113 de 1993[215] y C-037 de 1996,[216] y que es expresión de su competencia de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución bajo los principios de separación funcional del ejercicio del poder, y de frenos y contrapesos,[217] exige tomar en cuenta que la regla general se sustenta en la presunción de constitucionalidad de las leyes y, entre otros, en los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.

 

212. En este sentido, el reconocimiento de las condiciones -procedimentales y sustanciales- democráticas de expedición de una ley por el Congreso de la República, determina que solo sea posible retirar una norma del ordenamiento jurídico con efectos generales a partir de un proceso en el que se determine de manera suficiente que no es compatible con la Constitución. Esta afirmación, que implícitamente advierte la existencia de una presunción de constitucionalidad, se refleja en la validez y entrada en vigencia automática de la norma,[218] lo cual, por su parte, repercute en la garantía del principio de seguridad jurídica y, así, en la certeza de todos los destinatarios de aquella de que su comportamiento es adecuado en la medida en que se ajuste a lo ordenado por la misma; comportamiento que, además, está protegido por el principio de buena fe.

 

213. Estas razones, que subyacen a los efectos hacia futuro de las decisiones de la Corte, no obstante, exigen ser ponderadas en eventos en los que validar la consumación de situaciones ocurridas durante el lapso de su vigencia sea inaceptable, de cara a la supremacía constitucional.[219] En esta dirección, la Sentencia C-507 de 2020[220] se refirió a los escenarios en los cuales este Tribunal ha admitido la adopción de decisiones con efectos desde entonces, esto es, retroactivos, así: (i) eventos en los que, “desde la entrada en vigor de la Constitución de 1991”, es evidente la incompatibilidad de la disposición con la nueva norma superior, y (ii) casos en los que tales efectos son necesarios para, por un parte, la protección de “derechos constitucionales abiertamente desconocidos” y, por la otra, “sancionar una violación flagrante y deliberada de la Constitución.”[221]

 

214. Ahora bien, retomando lo expuesto ampliamente en la Sentencia C-280 de 2014,[222] para la realización del examen dirigido a determinar la adecuación constitucional de fijar efectos retroactivos a una decisión de inexequibilidad es necesario: (i) valorar la gravedad y la evidencia razonable previa -o notoriedad- de la transgresión constitucional que lleva a tomar la decisión de retirarla del ordenamiento; “existe una especie de relación de proporcionalidad inversa entre la gravedad y la notoriedad de la vulneración, y la flexibilidad en la aplicación de la norma declarada inexequible, de modo que entre mayor sea la gravedad y mayor sea la notoriedad de la violación del ordenamiento superior, el juez constitucional es más reticente a permitir la aplicación de la norma, o a validad su aplicación pasada”;  y, luego, (ii) reconocer y precaver el impacto de una decisión con efectos retroactivos.

 

215. Trasladando dichos criterios al asunto que analiza la Sala Plena, se encuentra lo siguiente. En primer lugar: la transgresión constitucional encontrada es intensa y, en consecuencia, grave. Esta premisa se sustenta en los siguientes argumentos.

 

215.1. En esta decisión se reiteró la comprensión de la existencia y configuración de las leyes estatutarias, evidenciando cómo el Constituyente encontró unas materias que, por su valor sustantivo en el entendimiento mismo del Estado constitucional de derecho, tienen una cercanía estrecha con los contenidos de la norma de normas y, por lo tanto, deben ser abordadas por el Congreso de la República a través de un procedimiento cualificado que garantice (i) una deliberación reforzada; (ii) un consenso superior al ordinario, en el que las minorías y el principio participativo del Estado se potencializan, y (iii) un control de constitucionalidad por esta Corporación, que materializa no solo el principio de frenos y contrapesos sino el de supremacía constitucional. Por este motivo, desconocer el sometimiento de un asunto a este procedimiento no es una cuestión meramente formal, sino esencial a la democracia y al Estado constitucional.

 

215.2. La Corte destacó que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 es de contenido estatutario. De conformidad con las consideraciones realizadas al respecto, el parágrafo del artículo 38 y, en particular, la prohibición de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, es estatutario por lo dispuesto en los artículos 127 y 152.f) de la Constitución; esto es, se constituye en una garantía de la democracia representativa, en tanto atiende a la necesidad de salvaguardar certámenes electorales transparentes y equilibrados, en los que la neutralidad de los empleados del Estado en los términos aquí analizados, la igualdad de las organizaciones electorales y de los candidatos, y la libertad del elector constituyen la razón del Estado.

 

215.3. El Congreso de la República aprobó la modificación de una disposición de contenido estatutario a través de una ley anual de presupuesto, desatendiendo los requisitos para su formación. La Sala Plena destaca que el reproche al artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 sobrepasa incluso el hecho de que se haya tratado un asunto estatutario a través de una vía no cualificada, e ingresa en un escenario mucho más cuestionable, en el que se suspendió la aplicación de un contenido estatutario previamente definido por el Legislador en el marco de una regulación integral y sistemática que, en su conjunto, se estimó necesaria para la satisfacción de los cometidos constitucionales encomendados.

 

215.4. Finalmente, como un asunto adicional en la gravedad de la transgresión, debe atenderse a la corta vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Sobre este particular, aunque por la característica temporal de la ley anual de presupuesto el artículo 124 permanecería vigente solo hasta el 31 de diciembre de 2022, el impacto real del artículo 124 corresponde a la época preelectoral -hasta que se elija a quienes ejercerán como Presidente(a) y Vicepresidente(a) de la República-, pues es en este momento en el que se encuentra prohibido suscribir convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos. Esta situación, en este caso, no se traduce en una disminución en el impacto de la medida sino que más bien repercute en un impacto concentrado, y que corresponde con el momento en el que estuvo fuera de las posibilidades de un control judicial efectivo.

 

215.5. Por lo anterior es incuestionable que el trámite dado por el Congreso de la República a la modificación parcial de la ley de garantías permitió, entre otras lesiones, la elusión del control de constitucionalidad previo y efectivo -dada su corta vigencia-, desconociendo con ello los principios que soportan la configuración legislativa de este tipo de reglas; pero, además, impactó el contenido mismo de unas garantías electorales, en época precisamente de comicios para elegir al Congreso de la República y los cargos de Presidente(a) y Vicepresidente(a) de la República.

 

216. En segundo lugar. La evidencia previa -o notoriedad- sobre la transgresión es incuestionable. Esto se justifica en los siguientes aspectos.

 

216.1. Para el Congreso de la República -y el Gobierno nacional, que en la promulgación de la ley anual de presupuesto tiene una incidencia determinante- era claro que la permisión de suscribir convenios interadministrativos, en los términos previstos en el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, impactaba el parágrafo del artículo 38 de la ley 996 de 2005, por lo cual incluyó el siguiente enunciado “[l]a presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.” (Negrilla fuera de texto). Esto es, para dichas autoridades era evidente que estaban modificando parcialmente una ley de contenido estatutario.

 

216.2. Al aprobarse la modificación al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 era indiscutible que en la Corte Constitucional (i) existían decisiones que daban cuenta del contenido estatutario de dicha disposición; en particular, las sentencias C-1153 de 2005 y C-671 de 2015; y que (ii) existe -y permanece- una línea consolidada según la cual una ley ordinaria no puede válidamente incorporar materias de ley estatutaria y, más específicamente, que una ley anual de presupuesto tiene proscrita dicha posibilidad.

 

216.3. La certeza del contenido estatutario para quienes participaron de la expedición de la Ley 2159 de 2021, además, quedó en evidencia con la discusión que se presentó alrededor de este tema. Así, en esta providencia se transcribieron apartados en los que varios integrantes del Congreso de la República advirtieron la situación, así la como respuesta de otros congresistas y empleados del Estado que, admitiendo tal premisa, solo afirmaron que, por tal motivo, la aprobación del artículo 124 -en algunos momentos 125- se efectuaría por las mayorías calificadas o requeridas para este tipo de normas. Aunado a lo anterior, en los debates realizados no se encuentran en general argumentos relacionados con la ausencia de contenido estatutario de la disposición o con la posibilidad de incluir contenidos estatutarios en una ley anual de presupuesto, sino en la conveniencia de levantar la prohibición o en la presunta pérdida de sentido de la Ley 996 de 2005 tras la prohibición de la reelección presidencial, razones estas dos últimas que también han sido confrontadas y rechazadas en acápites previos.

 

216.4. Sobre el primero de los mencionados argumentos, esto es la conveniencia de levantar la prohibición de suscribir convenios interadministrativos entre la Nación y los entes territoriales, es preciso, no obstante, mencionar lo siguiente. La Sala Plena, como ya lo ha mencionado previamente, no desconoce la importancia de una política pública comprometida y decidida con la reactivación de la economía y la generación de empleo, en momentos en los cuales, como consecuencia de la pandemia de la Covid-19, la población en Colombia ha sufrido fuertes y profundos impactos socio-económicos. No obstante, las finalidades estatales constitucionalmente relevantes -como las involucradas en este caso- pierden consideración o nublan su espectro protegido al amparo del ordenamiento jurídico, cuando su realización toma cauces prohibidos por la Constitución o, dicho de otra manera, cuando se soportan en el quebrantamiento de la supremacía de la Carta. Admitir lo contrario sería tanto como predicar que el fin justifica los medios.

 

216.5. Tampoco contraría el reproche claro y contundente que se predica de la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, el hecho de que la modificación a la Ley de garantías electorales haya sido parcial y que, además, incluyera un control especial por parte de la Contraloría General de la República sobre los convenios celebrados por virtud de la autorización prevista en el artículo  demandado. Esto es así porque, en primer lugar, el sometimiento al procedimiento especial previsto por el Constituyente para las materias estatutarias comprende su “modificación” y, por tanto, por amplio o estrecho que sea su alcance, un contenido estatutario solo puede modificarse por un enunciado con el mismo estatus. En segundo lugar, cada una de las medidas previstas por el Legislador estatutario para la garantía de la transparencia y el equilibrio en las elecciones juega un papel fundamental dentro de la comprensión sistemática o la racionalidad interna de dicho entramado, por lo cual su desarticulación o desmonte, así no sea integral, impacta los cometidos estatales pretendidos con la expedición de la Ley 996 de 2005. Y, tercero, en razón a que el control especial a cargo de la Contraloría General de la República, “en el marco de sus competencias constitucionales y legales”, no solo es una función que, con independencia de esta norma, debe adelantarse sobre las actuaciones que comprometan recursos públicos, sino que es una medida que no tiene la virtualidad de reemplazar una garantía estatutaria en las condiciones ya varias veces referida.

 

216.6. En conclusión, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en atención a la discusión que se adelantó al aprobar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, existía evidencia razonable previa -o notoriedad- de que la modificación parcial promovida a la Ley de garantías electorales no estaba autorizada a través de una ley anual de presupuesto.

 

217. Por lo expuesto, la Sala encuentra que en este caso la transgresión constitucional fue grave y que existía evidencia razonable previa -o notoriedad- sobre la misma, con lo cual están acreditados estos elementos esenciales para la adopción de una decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos. Resta valorar el impacto de un fallo en tal sentido.

 

218. Para adelantar este estudio es importante advertir que la aplicación de la disposición demandada involucra dos momentos diferenciables pero ligados estrechamente. El primero, se refiere a la celebración del convenio interadministrativo entre la Nación y el ente territorial, por virtud de la permisión prevista en el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, para ejecutar programas y proyectos correspondientes al presupuesto general de la nación. El segundo, tiene que ver con la ejecución de los recursos objeto del convenio, directamente por el ente territorial o por un tercero, en los términos del instrumento inicial. Esta última relación, por supuesto, debe inscribirse en las vías contractuales previstas en la ley y, en particular, en aquellas permitidas en momentos preelectorales en los que rigen las prohibiciones establecidas en la Ley 996 de 2005.  

 

219. Ahora bien, aunque el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 solo reguló la celebración de convenios interadministrativos, en las precisas condiciones allí estipuladas, es claro para la Sala Plena que la inexequibilidad que afecta al primer momento negocial impacta al segundo, esto es, los contratos estatales que de allí derivaron, pues estos últimos tienen sentido solo en la medida en que ejecutan los recursos públicos comprometidos para la satisfacción del objeto del convenio, transferencia inicial que precisamente está prohibida por la ley estatutaria de garantías electorales en el parágrafo del artículo 38.

 

220. Al amparo de la anterior precisión, el retiro de la norma demandada a partir del momento de su expedición irradia no solamente a los convenios interadministrativos suscritos como consecuencia de la permisión establecida en el enunciado normativo demandado, sino también a los contratos estatales que se suscribieron para la ejecución de los recursos comprometidos en los primeros. El retiro de la norma en estas condiciones, además, permite que la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 retorne a su plena vigencia y, por consiguiente, se restituya la supremacía constitucional y cumpla con su finalidad de constituir una garantía para la transparencia y el equilibrio electoral.

 

221. Por su parte, la Corte Constitucional no desconoce que durante el tiempo en que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se ha aplicado, se han comprometido recursos públicos importantes. Con el objeto de identificar este alcance, se convocó a la Contraloría General de la República a este trámite constitucional, entidad llamada a realizar una vigilancia especial a los convenios interadministrativos suscritos en virtud de lo dispuesto en dicha norma y que, por lo tanto, cuenta detalladamente con información relacionada con los negocios jurídicos que se han llevado a cabo en vigencia de la misma. No obstante, no intervino.[223]

 

222. Por lo anterior, con miras a evidenciar algunos datos que puedan ser de utilidad para dimensionar el nivel de la contratación estatal, específicamente respecto de convenios interadministrativos en época preelectoral, la Sala dio cuenta de la existencia de, por ejemplo, una coalición entre el sector privado, con la Andi, y el público, con Colombia Compra Eficiente, en la que diario El Tiempo se encargaba de divulgar resultados. Así, en una nota de este último, publicada el 6 de abril de 2022, se indicó que “[s]egún los datos encontrados en la plataforma de Colombia Compra Eficiente, en el primer mes de vigencia de la modificación de la ley de garantías, que empezó a contar desde el pasado 29 de enero, se celebraron 440 contratos por valor de 732.400 millones de pesos con 182 entidades y 346 contratistas. Y para los dos meses de aplicación, que se cumplieron la semana pasada, ya van 689 contratos por valor de 811.770 millones de pesos. // Hasta el momento, los municipios o ciudades que han realizado un mayor número de contratos han sido Bogotá, seguido de Villavicencio (Meta), Pereira (Risaralda), Bucaramanga (Santander), Manizales (Caldas), Neiva (Huila) y Cali (Valle del Cauca).”. Entre las entidades con mayor número de contratos suscritos aparece, por ejemplo, el Ministerio del Interior.[224]

 

223. Ahora bien, en el portal de Colombia Compra Eficiente, Contratos y Convenios Interadministrativos,[225] clasificando los datos por orden del contratante: nacional y orden del contratado: territorial, entre el 16 de noviembre de 2021 y el 22 de abril de 2022, se registró una contratación por 3,54 billones de pesos, en la que, primero el Instituto Nacional de Vías (con 2,83 billones), y luego el Ministerio del Interior (con 0,21 billones), son las entidades con mayor nivel de contratación; mientras que la Gobernación de Caldas es la primera en contratación por proveedores (con 0,53 billones).

 

224. Estos datos, junto a la justificación dada por el Gobierno nacional y el Congreso de la República al aprobar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, permiten concluir que los recursos comprometidos en la suscripción de convenios interadministrativos son evidentemente considerables. Aunado a lo anterior, según lo indicado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención dentro de este trámite, no puede perderse de vista que parte importante del gasto público se materializa a través de los gobiernos locales y, dentro de este, es posible precaver que su destinación en algunos eventos esté dirigida a la atención de las necesidades básicas insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda de población en situación de vulnerabilidad.

 

225. Al tenor de lo dicho, algunos aspectos deben ser abordados de manera particular. Una decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos (i) alterará proyectos o programas que, aunque iniciaron, no se encuentran aún terminados, lo que podría generar un resultado adverso respecto a la protección del patrimonio público; y, (ii) repercutirá en situaciones de terceros, en concreto, de quienes suscribieron contratos estatales para ejecutar los recursos comprometidos en los convenios interadministrativos. Para la Sala Plena, sin embargo, estos supuestos no inhiben la adopción de un fallo con el efecto que viene estudiándose.

 

225.1. Respecto al primer evento, la Corte Constitucional enfatiza que será responsabilidad de las autoridades estatales suscriptoras del convenio, en el marco de sus competencias, evitar una afectación mayor de los intereses públicos, así como también es misión constitucional y legal de los entes de control, como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, vigilar la actuación de las mismas, de cara a que se satisfagan las finalidades estatales involucradas y evitar lesiones al patrimonio público.

 

225.2. Y, en cuanto al segundo, debe indicarse que en el contexto propio del juicio abstracto de constitucionalidad no es dable ingresar en el análisis de asuntos particulares sino que corresponde fijar el alcance de una decisión que con efectos erga omnes garantice la supremacía constitucional, en un caso en el que la violación a la Carta fue flagrante y, además, era previsible por las razones aquí explicadas. Lo anterior se afirma con independencia de las acciones que, quienes así lo consideren, puedan interponerse contra funcionarios estatales o incluso contra el Legislador, por el hecho imputable a él.

 

226. Contrario a lo dicho previamente, un tercer evento debe ser analizado con mayor detalle. Para la Sala, un fallo modulado en sus efectos temporales sí podría comprometer intensamente los derechos de población en situación de vulnerabilidad. Así, es previsible que algunos de los convenios suscritos a partir de la permisión prevista en el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 hayan tenido por objeto la destinación de recursos para la garantía de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda. En estos escenarios, la consecuencia de este pronunciamiento sobrepasa los dos supuestos antes mencionados e interfiere en la situación actual de grupos de personas completamente ajenas a la aplicación de la norma cuestionada, cuya garantía de derechos fundamentales constituye también un imperativo constitucional.

 

227. Bajo este presupuesto, la necesidad de reestablecer el orden constitucional y de “sancionar una violación flagrante y deliberada de la Constitución” debe ser ponderada y armonizada con el déficit de protección de derechos de dicha población vulnerable, con miras a fijar, como más adelante se precisará, una regla de excepción que permita continuar con la ejecución de recursos dirigidos exclusiva y estrictamente a la finalidad mencionada: la atención de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.

 

228. Finalmente, cuarto y último aspecto, es previsible que durante el tiempo que ha permanecido en el ordenamiento jurídico el artículo 124 de la Ley 2150 de 2021 sin un control judicial constitucional efectivo, el contenido obligacional de algunos convenios interadministrativos se haya ejecutado completamente, expresión que en este escenario debe entenderse como la realización plena del objeto contractual a través -usualmente- del contrato estatal subsiguiente a la suscripción del primero. Si esto es así, esto es, si el programa o proyecto ya se materializó, una orden en el sentido de terminar la relación y/o liquidarla cuando esto ya ocurrió, no sería procedente. Por lo tanto, la Corte Constitucional no impartirá orden alguna sobre estas situaciones, porque, pese a la inconstitucionalidad de su origen, desde el punto de vista de los efectos las considera una situación consumada.

 

229. Por supuesto, en este último caso, la decisión de la Corte Constitucional sobre ese tipo de convenios no inhibe las acciones o medios que puedan interponerse como consecuencia de una presunta responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal  y administrativa derivada del uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia de la norma cuestionada.

 

230. A partir de las consideraciones realizadas, está plenamente justificado proferir una decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos, lo que significa que la incompatibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 con la Constitución se declarará desde el momento mismo de su expedición, bajo las siguientes reglas: 

 

1. Sobre los convenios interadministrativos suscritos por virtud del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cuyo objeto se haya ejecutado completamente al momento de informar esta decisión mediante el comunicado oficial, pese a que se fundaron en una disposición claramente inconstitucional, no se impartirá orden alguna, como consecuencia de la inexequibilidad aquí declarada, en la medida en que desde el punto de vista de los efectos constituyen una situación consumada.

 

2. A partir del comunicado oficial de esta decisión no es posible suscribir convenios interadministrativos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por lo cual, aquellos trámites que se encuentran en curso deberán terminarse inmediatamente para impedir su perfeccionamiento.

 

3. Los convenios interadministrativos suscritos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, que a la fecha del comunicado oficial de la presente decisión, no se hayan ejecutado completamente, deberán terminarse y liquidarse inmediatamente, sin perjuicio de la devolución de los recursos girados y no ejecutados y de las restituciones a que haya lugar.

 

Los contratos estatales financiados con fundamento en los convenios interadministrativos anteriores se terminarán y liquidarán a partir de esta misma fecha.

 

Se exceptúan de esta regla, los contratos en curso dirigidos a atender las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.

 

4. Las reglas aquí establecidas se aplican sin perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y administrativa que pueda derivarse por el uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.

 

Síntesis de la decisión

 

231. La Sala Plena se ocupó de las veintiocho (28) demandas de inconstitucionalidad presentadas por el ciudadano Roy Leonardo Barreras Montealegre y otros contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria[226] y del principio de unidad de materia.[227] 

 

232. Al analizar de fondo el primer cargo, la Sala Plena indicó que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene contenido estatutario por virtud de lo dispuesto en los artículos 127 y 152, literal f), de la Constitución, al establecer una prohibición aplicable exclusivamente en época electoral a algunos empleados del Estado del orden territorial, con el objetivo claro de garantizar el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, pilar fundamental de nuestra Constitución. Se precisó, además, que su comprensión debe partir de identificar que el escenario en el que se inscribe tiene una relación directa con la garantía de las reglas del juego democrático, lo que incluye por supuesto la imparcialidad necesaria para proteger que electores y elegidos encuentran las precondiciones necesarias para unas elecciones libres e iguales. La Corte Constitucional destacó también que esta naturaleza del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 ya había sido reconocida en las sentencias C-1153 de 2005[228] y C-671 de 2015.[229]

 

233. A continuación, la Corte Constitucional valoró cuál fue el alcance de la modificación que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 tuvo sobre el parágrafo, evidenciándose que fue parcial y temporal. Lo primero porque, respecto del enunciado previsto en la Ley de garantías electorales, la habilitación para  suscribir convenios interadministrativos que comprometieran recursos públicos se realizó solo respecto de las entidades territoriales y de objetos contractuales que tuvieran como propósito ejecutar programas o proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación.  En cuanto a lo segundo, se destacó que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no tiene la potencialidad de suspender, para otros procesos electorales diferentes a los programados para este año, la prohibición de celebrar los referidos convenios.

 

234. Una vez identificado lo anterior y considerados algunos aspectos fundamentales del procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición del artículo 124 cuestionado, la Corporación destacó que en este asunto se desconoció la regla según la cual una ley estatutaria no puede ser modificada por una ley con un estatus y trámite normativo diferente. En concreto, y siguiendo la regla inicialmente estructurada en la Sentencia C-515 de 2004,[230] precisó que una ley estatutaria no podía ser modificada por una ley anual de presupuesto, cuyo contenido y trámite se encuentra detallado por la Constitución, en los artículos 345 y siguientes, y por las disposiciones orgánicas.

 

235. Esta violación material competencial implicó el desconocimiento de los principios que subyacen a dicha configuración. Para la Corte, la actuación del Congreso de la República promovió la elusión del control de constitucionalidad automático, previo, jurisdiccional, integral y definitivo que corresponde a este Tribunal. En este sentido, a partir del engranaje institucional existente en nuestra Constitución, así como el Congreso de la República se considera el foro representativo por excelencia, la Corte Constitucional cumple la misión de asegurar los mínimos constitucionales fijados como límites y vínculos en la norma de normas. Por esta razón, el control de constitucionalidad a cargo de este tribunal sobre los proyectos de ley estatutaria -que crean, modifican o derogan dichos contenidos- no es una garantía de la que puedan prescindir los demás órganos del poder público que intervienen en su formación. Este obedece al lugar que ocupan, arriba de las leyes y muy cerca de la Constitución misma; y a la misión esencial de este tribunal, de salvaguardar la integridad y la supremacía de los mandatos superiores del pacto constitucional. Es una manifestación del sistema de frenos y contrapesos, y, al igual que las mayorías especiales, un mecanismo para preservar los derechos de las minorías, personas y colectivos de especial protección constitucional.

 

236. Aunado a lo anterior, la Corporación rechazó que se pretendiera justificar el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria argumentando suspensiones temporales y/o parciales, en la medida en que por esta vía podría estarse permitiendo que tras una secuencia de leyes ordinarias o, como en este caso, de leyes anuales de presupuesto dichos estatutos que obedecen a una comprensión de sistema e integralidad se descompongan silenciosamente. En esta misma dirección indicó que una de las características fundamentales de las leyes estatutarias es la estabilidad y que su sentido en el marco de leyes de garantías electorales obedece al respeto mismo por la democracia representativa, por lo cual, alterar las reglas de juego en época preelectoral es sumamente lesivo de la Constitución.

 

237. Por lo anterior, en síntesis, la Corte Constitucional concluyó que al expedirse el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se configuró el primer vicio invocado por los demandantes, esto es, el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria y el consecuente quebrantamiento de los artículos 152 y 153 de la Constitución.

 

238. Igualmente, respecto del segundo cargo, se verificó que la inclusión del artículo 124 en la Ley 2150 de 2021 desconoció el principio de unidad de materia, a partir de la aplicación del test de análisis construido por la Corte para asuntos como el presente. Así, reiteró que cuando se analiza este mandato en el marco de una ley anual de presupuesto se precisa abordar el estudio de conexidad temática, causal, teleológica y sistemática; junto a tres criterios adicionales: (i) temporalidad, (ii) conexión temática presupuestal y (iii) finalidad presupuestal. Adicionalmente, se indicó que, dado que el contenido de la ley anual de presupuesto se encuentra regulado de manera precisa por la Constitución y las disposiciones orgánicas aplicables, la inclusión de una norma en la misma debe inscribirse en uno cualquiera de los siguientes componentes (i) presupuesto de rentas, (ii) presupuesto de gastos y apropiaciones, y (iii) disposiciones generales, estas últimas llamadas a “asegurar la correcta ejecución del Presupuesto".

 

239. Bajo este esquema, se indicó que no se satisfizo ninguno de los anteriores criterios. En particular, se evidenció una violación al principio de temporalidad, dado que el artículo 124 indicó, sin justificación, que se aplicaría desde su publicación y durante la vigencia 2022, esto es, que excedió la vigencia anual estipulada en los artículos 11.c) y 14 del Decreto 111 de 1996, y cobijó parte de la previa, la del 2021. Por este motivo, se destacó que los convenios suscritos durante el 2021 que comprometieron recursos de dicha vigencia, además de los problemas de constitucionalidad analizados en esta providencia, incurrieron en violación de tales disposiciones orgánicas. Aunado a ello, se advirtió que esta disposición no tenía el sentido instrumental presupuestal propio de las normas generales, por lo cual, tras todo el análisis detallado, se concluyó que el cargo también debía prosperar.

 

240. En atención a la flagrante violación acaecida en este caso y a las repercusiones de ello para las reglas del juego democrático, la Corte Constitucional consideró imprescindible, en virtud del principio de supremacía constitucional, adoptar una decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos.  Para el efecto tuvo en cuenta de manera principal la gravedad de la afectación a los principios constitucionales, así como la evidencia razonable previa sobre el vicio invocado. Respecto a la gravedad, es importante destacar que con una regla de tan corta vigencia, la gravedad de la elusión del control de constitucionalidad era mucho más intensa; y, en cuando a la evidencia de la lesión, se enfatizó en que en este caso en el Congreso de la República existió una discusión amplia y aceptación sobre el contenido estatutario que se estaba modificando. Por estas razones, es lógico que la declaración que en esta providencia se realizará impacta de manera definitiva los convenios administrativos suscritos ya por las entidades, a partir de las reglas ampliamente explicadas y justificadas por la Sala, así como los contratos estatales suscritos para ejecutar los recursos comprometidos en los primeros.

 

241. No obstante, al analizar las consecuencias que esta decisión traería en algunos escenarios particulares, se advirtió que la necesidad de reestablecer el orden constitucional y de “sancionar una violación flagrante y deliberada de la Constitución” debía ser ponderada y armonizada con el déficit de protección de derechos de la población vulnerable, con miras a fijar una regla de excepción que permitiera continuar con la ejecución de recursos dirigidos exclusiva y estrictamente a la atención de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.

 

En virtud de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

RESUELVE

 

Primero. Declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”, con efectos retroactivos, a partir de su expedición.

 

Segundo. Como consecuencia de esta declaración, se deberán aplicar las siguientes reglas:

 

1. Sobre los convenios interadministrativos suscritos por virtud del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cuyo objeto se haya ejecutado completamente al momento de informar esta decisión mediante el comunicado oficial,[231] pese a que se fundaron en una disposición claramente inconstitucional, no se impartirá orden alguna, como consecuencia de la inexequibilidad aquí declarada, en la medida en que desde el punto de vista de los efectos constituyen una situación consumada, de conformidad con los fundamentos de esta sentencia.

 

2. A partir del comunicado oficial de esta decisión[232] no es posible suscribir convenios interadministrativos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por lo cual, aquellos trámites que se encuentran en curso deberán terminarse inmediatamente para impedir su perfeccionamiento.

 

3. Los convenios interadministrativos suscritos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, que a la fecha del comunicado oficial de la presente decisión, no se hayan ejecutado completamente, deberán terminarse y liquidarse inmediatamente, sin perjuicio de la devolución de los recursos girados y no ejecutados y de las restituciones a que haya lugar.

 

Los contratos estatales financiados con fundamento en los convenios interadministrativos anteriores se terminarán y liquidarán a partir de esta misma fecha.

 

Se exceptúan de esta regla, los contratos en curso dirigidos a atender las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.

 

4. Las reglas aquí establecidas se aplican sin perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y administrativa que pueda derivarse por el uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

Con salvamento parcial de voto

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Aclaración de voto y salvamento parcial de voto

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Salvamento parcial de voto y aclaración de voto

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración y salvamento parcial de voto

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento parcial y aclaración de voto

 

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

EXPEDIENTES D-14522 AC – ARTÍCULO 124 LEY 2159 DE 2021

Anexo

 

* La casilla “Decisión de rechazo total o parcial en el auto que analiza corrección de demandas”, contiene visualiza la decisión adoptada en la etapa de corrección a partir de los escritos de corrección allegados y del silencio guardado por las personas a las que se les inadmitió inicialmente por no acreditar ciudadanía y/o por no formular la aptitud de uno o más cargos de inconstitucionalidad.

**La casilla “Conclusión del estudio de admisión”, compendia las decisiones de admisión, total o parcial, y de rechazo adoptadas en los dos autos proferidos en esta etapa procesal. 

 

 

Anexo 2. Síntesis de las demandas

 

1. Las y los demandantes de las acciones públicas de inconstitucionalidad solicitan declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Particularmente en la demanda D-14533 se pide que, en caso de que se declare tal inexequibilidad, se “ordene dejar sin efectos los convenios administrativos y demás actos jurídicos celebrados con ocasión del artículo 124 de la ley 2159 de 2021 desde la entrada en vigencia de la Ley citada hasta la fecha en que esta Corporación profiera su decisión de fondo”.[233]

 

2. Conforme al contenido admitido, los actores proponen dos cargos: (i) violación del principio de reserva de ley estatutaria; y, (ii) desconocimiento del principio de unidad de materia. Con el ánimo de sistematizar y simplificar los argumentos planteados, seguidamente se esquematizarán las acusaciones respecto de cada cargo, sin sacrificar por ello las particularidades de las veintiocho (28) demandas de inconstitucionalidad. 

 

Primer cargo: desconocimiento del principio de reserva de ley estatutaria[234]

 

3. El enfoque principal de este cargo se centra en el presunto quebranto de las reglas de procedimiento legislativo que debieron ser respetadas al tramitar la reforma a una disposición perteneciente a una ley estatutaria, a través de una ley anual de presupuesto. A partir de ello, se presentan seis argumentos  estructurales que fundamentan este cargo, a saber: (i) las leyes estatutarias deben ser modificadas por normas de igual categoría, cumpliendo con cada uno de los requisitos dispuestos en el artículo 153 de la Constitución; (ii) en el trámite de la norma acusada no se cumplió la regla de mayorías absolutas para modificar una ley estatutaria, por lo cual se violó el artículo 153 constitucional; (iii) se desconocieron las competencias de las comisiones primeras de ambas Cámaras, lo que apareja el quebranto de los artículos 142 y 152 literal f) de la Constitución, así como del artículo 2 de la Ley Orgánica 3ª de 1992; (iv) se pretermitió el control previo por parte de la Corte Constitucional sobre la disposición acusada, situación que va en contravía de los artículos 241.8 y 153 de la Carta Política; (v) en la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no pueden incluirse asuntos con reserva de ley estatutaria en materia electoral; y, (vi) se desconoció el principio democrático por insuficiencia en el debate estatutario al momento de tramitar la disposición censurada. A continuación, se sintetiza cada argumento, no sin antes advertir el presupuesto esencial de esta acusación.

 

4. En general, las demandas fundamentan este cargo en el supuesto según el cual la naturaleza estatutaria del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 fue afirmada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005, decisión en la que se destacaron los objetivos de las prohibiciones allí previstas -entre estas la de suscribir convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos-. En su concepto, el artículo 124 de la Ley demandada es claro al modificar una disposición que pertenece a una Ley estatutaria -estatus que, en su concepto, quedó claro en la providencia antes mencionada-, por lo cual, se configuraría este vicio competencial y material.

 

Primero. Las leyes estatutarias deben ser modificadas por normas de igual categoría, cumpliendo con cada uno de los requisitos dispuestos en el artículo 153 de la Constitución.

 

5. Los demandantes consideran que es inconstitucional modificar un artículo de naturaleza estatutaria a través de una ley anual de presupuesto que por su trámite es ordinaria, en tanto no se cumplen las mismas formalidades cualificadas para la expedición de la ley modificada.[235] Así mismo, precisan que el trámite legislativo debe definirse por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el Legislador designe a título formal o nominal, y que la violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico.

 

6. Indican que, si bien la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional, lo cierto es que aquellos asuntos que por criterio material tengan contenido estatutario deben ser tramitados como tal, en acatamiento al artículo 153 superior.

 

7. Explican que lo anterior adquiere relevancia porque el artículo 124 acusado modificó la Ley 996 de 2005, la cual se ocupó de consagrar la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República en desarrollo del artículo 152 literal f) de la Carta Política y del Acto Legislativo 02 de 2004, es decir, reguló una materia de naturaleza estatutaria dotándola de mayor estabilidad en el ordenamiento jurídico colombiano, al punto que surtió control previo en la Corte Constitucional mediante la sentencia C-1153 de 2005. 

 

8. Particularmente las demandas aducen que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 al consagrar restricciones en materia de contratación estatal para la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro meses anteriores a las elecciones, lo hizo con el fin de fomentar la transparencia de la democracia representativa mediante la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, de evitar que el poder incline las preferencias electorales en favor de uno o de varios candidatos,[236] y de fijar como garantía la igualdad electoral que constituye una materia estatutaria que debe ser modificada por una ley de igual categoría (reforma cualificada) para proteger la relativa rigidez de las normas sometidas a la reserva de ley estatutaria, cumpliendo con la aprobación por mayorías especiales e incluyendo el control previo por parte de la Corte Constitucional antes de su entrada en vigencia.

 

9. Algunos demandantes precisan que en la sentencia C-1153 de 2005 la Corte Constitucional analizó el contenido del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 y lo encontró ajustado a la Carta Política, señalando que se trata de una norma que efectivamente regula las garantías electorales para que la participación en política de algunos funcionarios no se mezcle con recursos públicos y de esa forma se garantice la igualdad entre los candidatos, temas que se encuentran reservados a las leyes estatutarias.[237] Además, indican que en esa oportunidad la Corte estimó que el artículo 38 en comento desarrolla principio constitucionales como el democrático, la igualdad, la moralidad, la eficacia y la transparencia, y estableció que contribuye a la preservación de la independencia en escenarios electorales, introduciendo como fórmula de equilibrio entre los actuales gobiernos nacionales, regionales y locales, y otras fuerzas políticas, la prohibición de emplear la contratación estatal, específicamente los convenios interadministrativos, dentro de los cuatro meses previos a certámenes electorales.[238]

 

10. Sumado a ello, varios demandantes destacan que en el trámite legislativo del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 996 de 2005, la aprobación del artículo 38 con parágrafo aditivo se hizo con las mayorías especiales,[239] situación que fue advertida en la sentencia C-1153 de 2005 y que refuerza su contenido estatutario.    

 

11. Por consiguiente, en tanto el artículo 124 censurado suspendió el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, los actores estiman que dicha suspensión a la ley de garantías no podía hacerse mediante el trámite legislativo propio de una ley ordinaria como lo es la Ley del Presupuesto,[240] sino a través de las exigencias de las leyes estatutarias como lo indica el artículo 153 de la Constitución Política.[241] Sobre todo porque la contratación directa, como es el caso de los convenios o contratos interadministrativos en medio de una campaña electoral, genera alto riesgo de favorecimiento a ciertos partidos, campañas o candidatos, dado que se permite un amplio margen de discrecionalidad del ordenador del gasto y ello puede incidir en el desarrollo de la contienda electoral perjudicando en especial a la oposición y a quienes constituyen minorías políticas. De allí que, para salvaguardar el proceso electoral, cualquier modificación que se pretenda sobre el artículo 39 de la Ley 996 de 2005, incluyendo su suspensión, está reservada al legislador estatutario.[242]

 

12. En las demandas D-14538, D-14567 y D-14597 se identifican las temáticas de igualdad electoral, participación en política de los servidores públicos y las garantías de la oposición, como materias propias del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 que lo dotan de contenido estatutario; y en la demanda D-14539 se explica que la prohibición de celebrar convenios interadministrativos entre las entidades territoriales y la Nación para la ejecución de recursos públicos en época preelectoral, hace parte del núcleo esencial de las garantías electorales, así como del derecho fundamental a la participación en política a título general y en su contenido esencial de otorgar igualdad entre los candidatos, lo que en criterio de los demandantes justifica que su modificación o suspensión deba tramitarse mediante el procedimiento reforzado.  

 

 Segundo. El trámite del artículo 124 de la Ley 2059 de 2021 no cumplió con la regla de mayorías absolutas en su aprobación para modificar una ley estatutaria (art. 153 de la CP).

 

13. Los actores del proceso D-14534 afirman que en la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se desconocieron las mayorías requeridas para modificar una ley estatutaria, que son mayorías absolutas por el alto grado de permanencia que la norma tiene en el ordenamiento jurídico y lo establecido en el artículo 153 superior. 

 

14. Señalan que la votación es un acto cumbre en la formación de una ley y, por ello, no puede presumirse ni suprimirse, sino que debe ser expresa y específica para asegurar la participación activa de todas las instancias legislativas, máxime porque se encuentra ligada al principio de transparencia para brindar claridad en torno a las mayorías que aprobaron la iniciativa legislativa. A partir de lo anterior, consideran indispensable que exista claridad sobre los congresistas que se ausentaron, los que se abstuvieron, los que votaron y cuál fue el sentido de los que así lo hicieron. De allí que sea necesario tener claridad frente al quórum en tanto la naturaleza estatutaria del artículo acusado impone su aprobación por mayorías absolutas. 

 

15.  Refieren que en la votación de la norma en la plenaria del Senado de la República (que en ese momento correspondía al artículo 125 del proyecto de ley), “al revisar al detalle, se certifica en audio durante la sesión plenaria del 19 de Octubre de 2021, que para la aprobación del artículo 125 se presentó una votación de: 54 votos a favor y 30 votos en contra. Pero al revisar la votación solo se escuchan en audio 48 votos a favor. Lo que genera diversos cuestionamientos dado que el artículo que modifica el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, requería para su aprobación mayoría absoluta, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política de 1991.”

 

16. Según los demandantes, la mayoría absoluta debe calcularse no sobre 108 sino sobre 106 integrantes del Senado de la República, “atendiendo a las modificaciones que se han realizado sobre el quórum por aplicación de la silla vacía a algunos senadores”. En ese sentido, insisten en que “al revisar la votación en audio, sólo se escuchan contestar de viva voz 48 senadores por la aprobación del artículo que modifica la denominada ley de garantías, no cumpliéndose con la regla de mayorías absolutas, ya que esta mayoría corresponde actualmente a 53 senadores”.[243]

 

Tercero. Desconocimiento de las competencias de las comisiones primeras constitucionales permanentes de ambas Cámaras, que son las que deben tramitar las materias estatutarias y sus modificaciones (art. 142 de la Constitución Política, y 2 de la Ley 3 de 1992).[244]

 

17. Manifestaron que, al modificar una ley estatutaria mediante la ley anual de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, se pretermite la competencia que tienen las comisiones primeras del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para proferir leyes estatutarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 142 de la Constitución, en concordancia con la Ley 3ª de 1992. Por tanto, la reforma que se introdujo a título de suspensión de un aparte del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 debió tramitarse en forma separada de la referida ley, por lo que el primer y tercer debate debieron surtirse en las comisiones primeras de Senado y Cámara. Indicaron que no es posible flexibilizar el criterio de especialización por materias de las comisiones, por cuanto la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no puede referirse a una norma de contenido estatutario, sobre todo porque dicha ley anual del presupuesto no tiene una naturaleza multitemática.

 

18. El demandante en el expediente D-14529 señaló que en las sentencias C-011 de 2013 y C-975 de 2002, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles normas legales que han desconocido las competencias que tienen las comisiones del Congreso de la República para tramitar ciertas materias y la distribución interna del trabajo, en tanto constituye un vicio insubsanable por violación al principio de especialidad, el cual precisa el actor se acentúa en el presente caso por cuanto los asuntos de naturaleza estatutaria deben surtir el trámite legislativo en las comisiones primeras constitucionales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y no en las comisiones económicas del Congreso. Es más, plantea que incluso solo la comisión cuarta es la competente para conocer sobre las leyes de presupuesto, y no incluirse a la comisión tercera porque ello estructura un vicio. 

 

19. Por su parte, los actores en la demanda D-14534 afirmaron que las comisiones económicas del Congreso de la República con su actuar usurparon funciones asignadas a las comisiones primeras constitucionales modificando normas de contenido estatutario, desconociendo el trámite legislativo especial que la Constitución y la ley ha reservado para esas materias estatutarias, lo que afecta gravemente las garantías en materia electoral desarrolladas en normas como la Ley 996 de 2005.

 

20. Los promotores de la demanda D-14537 explicaron que las comisiones económicas del Congreso están facultades para aprobar en primer debate el proyecto de ley anual de presupuesto, como ocurrió durante el trámite de la Ley 2159 de 2021, pero que el artículo 124 acusado y aprobado al interior de esa ley, en razón a que ha debido ser tramitado con observancia de los requisitos estrictos de formación propios de las leyes estatutarias, no es de resorte de las comisiones económicas, siendo inobjetable según la norma orgánica que es parámetro para el juicio de constitucionalidad (Ley 3ª de 1992) que su aprobación es competencia exclusiva de las comisiones primeras constitucionales del Senado y Cámara. Precisaron que siendo un tema sensible dada la naturaleza estatutaria -aparece adscrita según norma orgánica a las comisiones primeras constitucionales-, no es viable la flexibilización en el reparto de trabajo de las comisiones constitucionales para que se diera su aprobación por las comisiones económicas. 

 

Cuarto. Se pretermitió el control previo por parte de la Corte Constitucional sobre la disposición acusada, situación que va en contravía de los artículos 241.8 y 153 de la Carta Política.[245]

 

21. En concordancia con lo expuesto, la mayoría de los demandantes explicaron que al no modificarse el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 mediante una ley estatutaria, se pretermite el control previo por parte de la Corte Constitucional. De esta manera, aprobado el proyecto en una sola legislatura, con la mayoría absoluta requerida, procedía el control de que trata el artículo 241.8 de la Constitución, en concordancia con su artículo 153 superior. El no hacerlo, como aconteció, apareja una elusión del control automático, previo e integral que le compete adelantar a la Corte Constitucional.

 

22. Algunos demandantes[246] indicaron que el tratamiento que se le dio al artículo 124 censurado fue el de una norma ordinaria, trámite que fue usado como excusa para evadir el control previo de constitucionalidad que es procedente ante la naturaleza reservada que tiene la materia de garantía electoral que consagra ese artículo. 

 

Quinto. En la ley anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones no pueden incluirse asuntos con reserva de ley estatutaria en materia electoral.

 

23. Los demandantes de los expedientes D-14533, D-14534 y D-14538 afirman que existe un sólido precedente jurisprudencial que ha decantado la imposibilidad de incluir en leyes anuales de presupuesto la aprobación o la modificación de disposiciones con contenido estatutario. En especial citan la sentencia C-515 de 2004, en la cual se declaró la inexequibilidad de varios artículos del presupuesto general de la nación por la violación de la reserva de ley estatutaria en materia electoral.

 

24. A partir de lo anterior, estiman que la Ley 2159 de 2021 por ser una ley ordinaria de presupuesto a la luz del artículo 346 de la Constitución, no podía contener normas de carácter estatutario y menos realizar modificaciones en esas materias especiales así sea bajo la justificación de tener una incidencia fiscal porque se desconocen los lineamientos de la reserva de ley estatutaria, el funcionamiento del sistema democrático y las garantías electorales en materia de igualdad.

 

25. Señalan que la ley anual del presupuesto tiene un objetivo totalmente ajeno al debate electoral, o a la participación en política de los servidores públicos, o a las garantías de la oposición, por lo cual, según sus características y su incidencia, no le es dable incluir asuntos electorales que pueden ser considerados como accesorios e instrumentales de alta importancia y que deben ser regulados mediante leyes estatutarias. Justificar la inclusión del artículo 124 en una ley ordinaria de presupuesto a partir de la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, se torna en una pretexto que tiene como propósito evadir la reserva de ley estatutaria en materia electoral y desconocer la igualdad electoral para todos los candidatos en época preelectoral.

 

Sexto. Desconocimiento del principio democrático por insuficiencia en el debate estatutario al momento de tramitar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.

 

26. En la demanda D-14539 los actores aseveran que se desconoció el principio democrático por insuficiencia en el debate, pese a que un escenario deliberativo robusto en democracia es una de las características del trámite reforzado de las leyes estatutarias. Para fundamentar lo anterior, aducen que dentro del procedimiento reforzado se encuentran las mayorías especiales que deben confluir para la aprobación de una ley estatutaria, lo cual ha sido asociado por la jurisprudencia constitucional, en especial por las sentencias C-162 de 2003 y C-523 de 2005, con un amplio debate democrático en el que se garantice y fomente la participación de todos los grupos asentados en las cámaras legislativas, dado que se ocupan de temas esenciales para la vida social. De esta manera, estiman que el amplio debate democrático es una de las características del trámite cualificado de las leyes estatutarias.

 

27. A continuación explicaron por qué, en su criterio, eso no se cumplió en el trámite del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021: “De acuerdo con la grabación de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 19 de octubre de 2021, el tiempo total de discusión del artículo (…) fue de 44 minutos. En la discusión solicitaron la palabra 21 congresistas, y por disposición de la Mesa Directiva, encabezada por la presidenta Jennifer Arias Falla, se le otorgó solo 2 minutos a cada congresista para intervenir (…). De esos congresistas, y como consta en la grabación, 13 congresistas no pudieron concluir la presentación de sus argumentos, pues les fue cortado el sonido desde la cabina del recinto”.[247] Para ilustrar este punto, los demandantes elaboraron un cuadro con el tiempo de intervención de cada Representante, precisando si terminaron o no su exposición.

 

28. Los actores precisan que los 2 minutos que fueron otorgados son insuficientes para presentar argumentos completos y sólidos en relación con un tema esencial para la vida social, como lo es, el referente a la ley de garantías electorales. El suficiente debate democrático no se limita a la simple posibilidad de intervenir, sino a que se otorguen tiempos razonables para exponer los argumentos otorgando la posibilidad de mayor participación de los voceros de los diferentes intereses y de la máxima oportunidad deliberativa. Ese estándar de suficiencia en la deliberación no se cumplió en el presente caso, en tanto no se garantizó el mayor consenso ideológico y la mayor consciencia en la aprobación del artículo 124 acusado, situación que conlleva a la inconstitucionalidad del precepto censurado.

 

Segundo cargo: violación al principio de unidad de materia[248]

 

29. Los promotores de las acciones públicas señalan que los artículos 158 y 169 de la Constitución Política consagran el principio de unidad de materia, el cual se constituye en un instrumento de transparencia y racionalidad en el proceso legislativo, que permite materializar los principios de seguridad jurídica y democrático habida cuenta que dota de un mínimo de coherencia y congruencia los enunciados contenidos en un proyecto de ley con respecto a la materia principal que establece el mismo. Así, las disposiciones extrañas e inconexas con el eje temático central deben ser declaradas inexequibles por configurar un vicio material insubsanable.  

 

30. Los demandantes arguyen que el procedimiento de aprobación y contenido de la ley de presupuesto están definidos en los artículos 347 a 352 de la Constitución Política. En tanto se trata de una ley que tiene una vigencia exclusiva de un año, no puede incluir temas de carácter permanente ni asuntos que no se relacionen con el objeto propio del presupuesto y las rentas de capital, así como tampoco puede incluir reformas a leyes de carácter estatutario.[249]

 

31. En particular, precisan que el procedimiento de aprobación y contenido de la ley anual de presupuesto está definido en los artículos 347 a 352 de la Constitución, y que en tratándose de tales leyes la libertad de configuración del legislador se encuentra limitada por el principio de unidad de materia que debe examinarse, adicionalmente, a través de los artículos 345, 346 y 347 superiores, siendo entonces una regla más estricta para este tipo de normas por considerar su naturaleza jurídica especial. De tal manera, si una disposición no hace parte de (i) la estimación de ingresos, (ii) la autorización de gastos, ni (iii) la definición de la “correcta ejecución” del Presupuesto General de la Nación, es inconstitucional en virtud del principio de unidad de materia calificado que existe para esta clase de leyes.

 

32. Indican que la jurisprudencia de la Corte ha determinado que, tratándose de la Ley anual del presupuesto, el principio de unidad de materia debe ser analizado bajo unos criterios especiales: “(…) una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.[250] Por tanto, la Corte ha considerado que son ajenas a las leyes anuales del presupuesto, y por consiguiente transgreden el principio de unidad de materia, iniciativas “(v) (...) (que) regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”.[251]

 

33. Es así que las leyes anuales de presupuesto tienen un contenido específico definido en la Constitución y en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, razón por la cual no resulta viable incorporar una modificación al artículo 38 de la Ley 996 de 2005 en la ley anual de presupuesto de 2022, sin una clara justificación de la relación de conexidad con el presupuesto de rentas y recursos de capital. En tal sentido, sostienen que la ley anual de presupuesto tiene un contenido determinado en relación con los ingresos corrientes de la Nación, las apropiaciones presupuestales y la correcta ejecución del presupuesto, lo que no ocurre con la disposición demandada cuya norma que se modifica fue objeto de regulación mediante una ley estatutaria para garantizar la igualdad en las competencia electorales en Colombia, y por ello no puede ser modificada o suspendida para habilitar la limitación prevista en materia de convenios interadministrativos durante la época preelectoral y electoral a través de una ley anual de presupuesto. “Esta suspensión nada tiene que ver con el contenido que por definición orgánica debe contener la ley presupuestal y tampoco constituye un medio para la adecuada ejecución del presupuesto”,[252] lo que viola el estándar estricto de unidad de materia.

 

34. Particularmente en las demandas D-14537 y D-14539 se explica que en el presente caso se transgrede el estándar estricto de unidad de materia en el trámite de leyes anuales de presupuesto, porque el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 modifica una ley estatutaria a través de una disposición contenida en una ley ordinaria anual de presupuesto, lo que resulta inconstitucional según ha decantado la Corte en las sentencias C-515 de 2004 y C-006 de 2012[253] y C-493 de 2015. Agregan que la norma acusada excede el ámbito del objeto de la ley anual de presupuesto, porque suspender la restricción de firmar convenios interadministrativos con antelación a las elecciones no tiene nada que ver con el contenido orgánico que propende la ley presupuestal, así como tampoco es un medio para la adecuada ejecución del presupuesto.

 

35. Sumado a ello, los demandantes que proponen este cargo señalan que se trata de una disposición que no fue incluida en la versión original del proyecto de ley de presupuesto No. 158 de 2021 Cámara – 096 de 2021 Senado que fue radicado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público el 29 de julio de 2021, sino que fue propuesta por los ponentes en la ponencia mayoritaria para surtir el primer debate conjunto en las comisiones económicas de Senado y Cámara, es decir, se trata de una disposición que no se relaciona con la materia presupuestal desde el inicio del trámite legislativo. Así mismo, indican que el contenido de la norma acusada tampoco se relaciona con el título de la Ley 2159 de 2021.

 

36. Precisan que la incorporación del artículo 124 acusado en la ley anual de presupuesto, según sus autores y el texto mismo de la norma demandada, busca contribuir a la reactivación económica del país permitiendo que las entidades territoriales y descentralizadas puedan contratar con la Nación. Sin embargo, con ella se derogó de facto y mediante una ley ordinaria, una prohibición estatutaria, derivando en inconstitucionales los contenidos que carecen de conexidad con la misma. 

 

37. En la demanda D-14538 el actor explica que la norma acusada incumple los criterios de unidad de materia estricta en tanto no hay conexidad (i) temática, porque la ley anual de presupuesto se refiere a disposiciones sobre ingresos, gastos y normas para la debida ejecución presupuestal, mientras que el artículo 124 censurado se refiere a una temática de contenido electoral cuyo eje central son las garantías electorales como la igualdad electoral, la moralidad y la imparcialidad en elecciones; ni (ii) teleológica, ya que la finalidad de la ley anual de presupuesto es la correcta estimación y delimitación de los ingresos y los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal, mientras que la finalidad de la norma censurada es totalmente diferente como se expuso en la conexidad temática. Adicionalmente, indica que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 tampoco cumple con el criterio de (iii) temporalidad, porque suspender el parágrafo del artículo 38 de la Ley 966 de 2005 solo por la vigencia de 2022 desatiende la vocación de permanencia de que goza una ley estatutaria.  

 

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO

DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-153/22

 

 

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES-Alcance de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos (Salvamento parcial de voto)

 

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría salvo parcialmente y aclaro mi voto respecto de la decisión adoptada.

 

En relación con mi salvamento parcial, si bien comparto que la disposición demandada viola la reserva de ley estatutaria en materia de garantías electorales, no considero ajustada a la Constitución las órdenes consistentes en terminar y liquidar, “de manera inmediata”, los convenios de financiación suscritos entre la Nación y las entidades territoriales, y los contratos estatales celebrados conforme a la ley en desarrollo de dichos convenios. En relación con mi aclaración, a excepción de una única razón, disiento de las demás aducidas por la mayoría de la Sala para justificar el carácter estatutario de la disposición demandada y, a partir de allí, estructurar el análisis relativo a su inexequibilidad. Adicionalmente disiento de la modificación del precedente en cuanto al control de las disposiciones ordinarias contenidas en leyes estatutarias (fj 126.3) y en cuanto a la equiparación que la decisión mayoritaria hizo de los convenios con los contratos interadministrativos.

 

En cuanto a las razones de mi salvamento parcial de voto, considero, en primer lugar, que las órdenes consistentes en terminar y liquidar, “de manera inmediata”, los convenios de financiación suscritos entre la Nación y las entidades territoriales, por una parte, y los contratos estatales celebrados conforme a la ley en desarrollo de dichos convenios, por la otra, desconocen el ordenamiento constitucional y legal en materia de contratación estatal durante los procesos electorales, por las siguientes razones:

 

(i) La garantía electoral consistente en suspender temporalmente –durante las campañas electorales– el ejercicio de la función administrativa en materia de celebración de convenios interadministrativos, no implica la prohibición de financiar con recursos de la Nación determinados objetos o finalidades públicas, razón por la que tales convenios podían celebrarse antes de las campañas y pueden serlo después de las mismas.

 

(ii) La contratación estatal, por otra parte, no se encuentra prohibida durante las campañas electorales, excepto la modalidad de contratación directa. Además, no todo procedimiento de contratación directa se encuentra prohibido pues el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 permite los siguientes objetos contractuales: “defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.

 

Así las cosas, era necesario diferenciar los convenios interadministrativos celebrados entre la Nación y las entidades territoriales para ejecutar recursos del presupuesto nacional –cuya celebración se encontraba suspendida–, y los contratos estatales celebrados por las entidades territoriales, cuya celebración no se encontraba prohibida ni suspendida por el ordenamiento jurídico, con excepción de la contratación directa.

 

(iii) Al ordenar la terminación y liquidación “inmediata” de los convenios interadministrativos, la Corte desconoce que, pasadas las elecciones, dichos acuerdos pueden volver a celebrarse, luego, su liquidación a escasas semanas de terminar la actual campaña presidencial no cumple ninguna finalidad constitucionalmente legítima ni relevante. Por el contrario, genera una grave alteración en el funcionamiento del Estado, sin que ello logre restablecer la garantía electoral desconocida por la norma declarada inexequible.

 

Por tanto, la finalidad perseguida con esta medida podía obtenerse por otros medios menos lesivos, como la suspensión temporal de la ejecución de dichos convenios y de los contratos derivados. No adoptar otras medidas menos lesivas desconoce el ordenamiento jurídico en materia de contratación, afecta a los contratistas que de buena fe celebraron los contratos y, finalmente, pone en riesgo el patrimonio público, la prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de las funciones estatales.

 

(iv) Además, las órdenes a que se ha hecho referencia resultan contradictorias, pues la celebración de contratos estatales por parte de las entidades territoriales con cargo a recursos provenientes de los convenios interadministrativos con la Nación, necesariamente implican que el objeto de tales convenios se encuentra cumplido, en la medida en que la celebración de los contratos necesarios para su ejecución supone la incorporación de los recursos de la Nación al presupuesto territorial, con destino al objeto contractual subsecuente, con lo cual se habría agotado el objeto convenido con la Nación.

 

En segundo lugar, la mayoría de la Sala no tuvo en cuenta que la medida declarada inexequible solo alteraba parcialmente la garantía electoral, pues mantuvo la prohibición de celebrar convenios con el objeto de ejecutar recursos de las entidades territoriales y de sus descentralizadas, así como para la ejecución de recursos del presupuesto nacional que no tuvieran por propósito promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones.

 

La Corte, por otra parte, no evaluó el mencionado propósito de reactivación económica que perseguía la disposición, lo cual constituye un objetivo constitucionalmente legítimo e importante para hacer frente a la crisis derivada de la pandemia de la Covid-19, como lo ha reconocido la Corte en diversas sentencias al examinar medidas de emergencia, cuyos efectos todavía tienen impactos importantes en el territorio nacional.

 

Sobre este particular era relevante examinar, en el contexto de la actual crisis que afecta al país, el precedente contenido en la Sentencia C-671 de 2015. En dicha ocasión, la Corte declaró exequible una disposición contenida en un decreto legislativo que autorizó a ciertas entidades territoriales para celebrar temporalmente convenios interadministrativos en época preelectoral con la finalidad de canalizar recursos para la atención humanitaria de las poblaciones afectadas con las deportaciones y expulsiones de Venezuela. El problema jurídico resuelto por la Corte en la citada sentencia fue el siguiente: “El Gobierno Nacional, mediante un Decreto Legislativo, ¿podía suspender temporal y geográficamente la vigencia de una disposición contenida en una Ley Estatutaria referente al régimen de garantías electorales, con el fin de afrontar una crisis humanitaria?”. Para justificar la necesidad de la medida, la Corte indicó:

 

“[…] una suspensión temporal, y circunscrita a un ámbito geográfico específico, de un parágrafo de la Ley Estatutaria de Garantías Electorales, contentivo de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos dentro los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, es una medida necesaria. || Sin duda, la aplicación de la referida prohibición conduciría a imposibilitar la canalización de importantes recursos económicos de la Nación y los Departamentos hacia los municipios afectados. Además, el objeto de los convenios interadministrativos se encuentra perfectamente delimitado: conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. || Téngase además presente que el legislador extraordinario no suspendió la aplicación de toda la Ley de Garantías en los territorios afectados por la crisis humanitaria; tampoco se trata de una medida de carácter permanente, toda vez que su vigencia se limita a un lapso de poco más de un mes”.

 

Y agregó:

 

“En este orden de ideas, surge la pregunta: ¿el legislador extraordinario puede suspender temporal y geográficamente la aplicación de un enunciado contenido en una Ley Estatutaria sobre Garantías Electorales? || […] En este contexto, la Corte considera que, luego de un ejercicio de ponderación entre el derecho que le asiste a cientos de familias de recibir prontamente una ayuda humanitaria y la garantía electoral de prohibir la celebración de convenios interadministrativos cuatro (4) meses antes de las elecciones, prevalece el primero. Téngase presente que no se trata realmente de derogar o modificar el contenido de una Ley Estatutaria mediante un decreto legislativo –lo cual vulneraría abiertamente la Constitución-, sino de inaplicar de manera temporal y en un ámbito geográfico específico, una prohibición estatutaria específica, con miras a garantizar la pronta y efectiva entrega de ayuda humanitaria a las referidas poblaciones”.

 

Si bien, la mayoría de la Sala plantea razones en contra de este precedente, las mismas son insuficientes para superar su ratio, en las circunstancias actuales, relacionada con la existencia de una situación excepcional y relevante que determina la necesidad de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, como consecuencia de los efectos económicos y sociales adversos que persisten derivados de la pandemia de la Covid-19.

 

En cuanto a las razones de mi aclaración de voto, de manera principal, la mayoría de la Sala justifica el carácter estatutario de la norma demandada a partir de un argumento por extensión o a fortiori. Según este, dado que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene carácter estatutario, una disposición que lo modifique tiene igual carácter. Por su parte, la naturaleza estatutaria de esta última norma la hace consistir en que contiene “una prohibición aplicable exclusivamente en época electoral a algunos empleados del Estado del orden territorial, con el objetivo claro de garantizar el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, pilar fundamental de nuestra Constitución”, al restringir la celebración de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, de allí que corresponda a un desarrollo específico del artículo 152, literal f) de la Constitución, adicionado por el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004^[254]. Seguidamente precisa que, en todo caso, “Su comprensión [como norma estatutaria], además, debe partir de identificar que el escenario en el que se inscribe tiene una relación directa con la garantía de las reglas del juego democrático, lo que incluye por supuesto la imparcialidad necesaria para proteger que electores y elegidos encuentran las precondiciones necesarias para unas elecciones libres e iguales”.

 

A diferencia de las otras razones propuestas por la mayoría de la Sala, considero que la disposición demandada es objeto de reserva de ley estatutaria únicamente por cuanto la garantía que suspendió de manera temporal (la contenida en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005) tenía por objeto proteger el ejercicio de la función electoral en condiciones de libertad e igualdad, elementos “estructurales” y definitorios de la citada función, en el contexto en el que se insertó la disposición, como se deriva de lo dispuesto por el artículo 152, literal c), apartado final, de la Constitución, que no del literal f) de la disposición constitucional en cita^[255]. Esto es así, por las siguientes razones:

 

En primer lugar, de que una disposición haga parte de una ley estatutaria no se sigue, de manera necesaria, que su contenido material sea este. De manera consecuencial, del hecho de que una norma disponga que cierta disposición, contenida en una ley estatutaria, no se aplica en un cierto periodo, para lograr una finalidad constitucional importante (en este caso, promover la reactivación económica y generar empleo en las regiones, luego de la crisis sanitaria, social y económica causada por la pandemia de la Covid-19), tampoco se sigue que aquella tenga un contenido estatutario.

 

Lo dicho es consecuente con la jurisprudencia constitucional, según la cual, el carácter estatutario de cierta materia –en los términos del artículo 152 constitucional– debe interpretarse de manera restrictiva, so pena de afectar gravemente el principio de democrático, mediante un vaciamiento de las competencias del legislador ordinario^[256].

 

En segundo lugar, en este caso, la restricción que incluye el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, y que de manera temporal y parcial levanta la disposición demandada (de allí que no suponga una modificación total ni permanente), corresponde a un desarrollo específico de los principios de la función administrativa y del régimen de la contratación estatal, aspectos propios de una regulación legislativa ordinaria y no estatutaria.

 

En cuanto a que estas normas contienen un desarrollo específico de la función administrativa (arts. 209 y 150.23 de la Constitución), en la Sentencia C-1153 de 2005, que valoró la compatibilidad del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 con la Constitución^[257], se indica: “La Sala observa que todas las limitaciones previstas en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las funciones. En esa medida, en términos generales, el artículo 38 no contraría disposición alguna de la Carta, sino que la desarrolla” (resalto). Por tanto, las restricciones que contiene el artículo 38 de la Ley 996, entre ellas, la prohibición de “celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos” no constituye per se un desarrollo estatutario, sino particular de la función administrativa, materia, esta última, propia de la facultad ordinaria de regulación del Congreso.

 

En cuanto a que estas disposiciones contienen un desarrollo específico del régimen de la contratación estatal y, por tanto, no sujeto a una reserva especial, el inciso final del artículo 150 de la Constitución dispone que “compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial, de la administración nacional”. La regulación de una excepción temporal a la celebración de convenios interadministrativos es un aspecto propio de una regulación contractual y, por tanto, no puede catalogarse como un asunto per se de reserva de ley estatutaria.

 

En tercer lugar, esta forma de razonar no es nueva en la jurisprudencia. En especial, en el estudio de constitucionalidad del proyecto de la ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz (Sentencia C-080 de 2018) se señala:

 

“el hecho de que en la ley estatutaria se regulen contenidos de naturaleza ordinaria, no quiere decir que tales contenidos queden sometidos a reserva de ley estatutaria. Igual observación cabe respecto de materias propias de la ley ordinaria reguladas mediante leyes orgánicas. Así lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación respecto de las leyes estatutarias, entre otras, en las Sentencias C-114 de 1999 y C-778 de 2003, oportunidades en las que ha dicho: ‘por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria, […], no por ello queda automáticamente excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria’. Respecto de las leyes orgánicas ha advertido, entre otras en la Sentencia C- 579 de 2001: ‘aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario”.

 

En cuarto lugar, en lo que hace referencia a la regulación de las “funciones electorales”, como materia reservada al legislador estatutario (artículo 152, literal c, apartado final, de la Constitución), la Corte ha precisado que, a pesar de la amplitud de esta atribución, y, en consecuencia el carácter “detallado” de su contenido, “corresponde al juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos casos difíciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisión”^[258]. Esto es así, ya que al legislador estatutario le corresponde regular no solo los “elementos esenciales” de las funciones electorales (“aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos”), sino aquellos aspectos de detalle o “potestades menores o aspectos puramente técnico[s], pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral”^[259].

 

Finalmente, la Sala no tuvo en cuenta que la garantía electoral contenida en la disposición demandada se adoptó por el Congreso al regular, por una parte, la igualdad de los candidatos a la presidencia de la República cuando uno de los candidatos era el Presidente de la República y, por la otra, la participación en política de los servidores públicos, supuestos que no existen en la actualidad pues la reelección presidencial se prohibió mediante el Acto Legislativo 02 de 2004 y la regulación de la participación en política de los servidores públicos fue declarada inexequible por la Corte mediante la Sentencia C-1153 de 2005. Ese cambio de contexto normativo no fue valorado por la Sala y mantuvo una argumentación basada en los mencionados supuestos inexistentes en la actualidad.

 

Dada la declaratoria de inexequibilidad del artículo 37 de la que sería la Ley 996 de 2005^[260] que, salvo ciertos tipos de servidores públicos, permitía su intervención en política, el alcance del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no puede relacionarse en la actualidad con la competencia estatutaria que regula el artículo 152, literal f) de la Constitución. En efecto, no es posible inferir prima facie que la celebración de convenios interadministrativos entre la Nación y las entidades territoriales, con el propósito de “promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones”, mediante la ejecución de “programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación”, pueda derivarse una situación que pueda afectar “el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa”, que adscribe la sentencia al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 y a la disposición demandada, para justificar su carácter estatutario, tal como lo deriva del artículo 152, literal f) de la Constitución.

 

Esta última disposición estatutaria tenía un pleno sentido en los eventos en que el presidente de la República aspirara a la reelección y, al mismo tiempo, los servidores públicos -entre ellos alcaldes y gobernadores-, estuvieran autorizados para “participar en política”, ya que la celebración de convenios para ejecutar recursos en las regiones indudablemente afectaría la igualdad electoral entre los candidatos a dicho cargo. Dado que al momento de adoptar la disposición demandada la reelección presidencial se encontraba prohibida y la regulación de la participación en política contenida en el citado artículo 37 fue declarada inexequible, el alcance de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos ya no cumple el conjunto de finalidades que dicha garantía perseguía.

 

Por estas razones, a diferencia de la postura de la mayoría de la Sala, en mi concepto, en el presente asunto, la disposición demandada desconoció el artículo 152, literal c), apartado final, de la Constitución ya que levantó una restricción (la contenida en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005) que estaba dirigida a proteger el ejercicio de las funciones electorales en condiciones de libertad e igualdad.

 

Consideraciones adicionales. Finalmente disiento de la modificación del precedente en cuanto al control de las disposiciones ordinarias contenidas en leyes estatutarias (fj 126.3). Sostiene la mayoría “que forma parte de la práctica constitucional de este Tribunal evidenciar, al momento de realizar el control de constitucional sobre proyectos de leyes estatutarias, qué asuntos no están sujetos por esta reserva, con el propósito, entre otros, de que su modificación o derogación se realice a través de una ley ordinaria, esto no sucedió en la Sentencia C-1153 de 2005^[261]”, con fundamento en lo cual concluyó que como respecto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no se afirmó su naturaleza ordinaria y, por el contrario, la Corte Constitucional avaló la constitucionalidad de dicho enunciado realizando un estudio conforme al procedimiento propio de las leyes estatutarias. Esta regla atribuye a la omisión de señalar expresamente en las sentencias de control de constitucionalidad de leyes estatutarias los asuntos no sujetos a dicha reserva la potencialidad de transformar las materias ordinarias en materias estatutarias, desbordando de esa manera la regla constitucional que señala expresamente cuáles materias se encuentran reservadas al legislador estatutario.

 

Por otra parte, en el fundamento jurídico 147 la decisión mayoritaria equipara los convenios interadministrativos a los contratos interadministrativos, no obstante que la Ley 996 de 2005 los regula de manera diferenciada en sus artículos 33 y 38, al suspender en el primero la contratación directa, excepto respecto de algunos objetos contractuales, y al suspender en el segundo los convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, desconociendo, así mismo, que la disposición demandada sólo levantaba parcial y temporalmente dicha suspensión respecto de la facultad de celebrar convenios por parte de la Nación para celebrar convenios interadministrativos exclusivamente destinados a la ejecución de recursos del presupuesto nacional asignados para la reactivación económica y la generación de empleo.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

SENTENCIA C-153/22

 

 

VIOLACION DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Corte debió activar sus competencias de control preventivo (Aclaración de voto)

 

 

 

1.               Con el acostumbrado y debido respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional presento aclaración de voto a la sentencia C-153 de 2022. Este fallo declaró la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”, al constatar la configuración de dos cargos de inconstitucionalidad.

 

2.               En primer lugar, la Corte advirtió que la disposición acusada, incluida en la ley ordinaria del presupuesto nacional, modificó una norma, el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, cuya naturaleza estatutaria resultaba indudable a luz de los artículos 127 y 152 literal f) de la Constitución y de las sentencias C-1153 de 2005 y C-671 de 2015. Este tribunal precisó que la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en época preelectoral ­–establecida por la norma modificada– protegía un pilar fundamental de la Constitución, pues garantizaba el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. La derogación de esta norma a través de una ley ordinaria desconoció en forma flagrante la reserva de ley estatutaria que la cobijaba (artículos 152 y 153 superiores) y, en tal sentido, promovió la elusión del control de constitucionalidad previo, jurisdiccional, integral y definitivo a cargo de la Corte Constitucional (artículo 241 numeral 8 superior).

 

3.               En segundo lugar, la Sala Plena concluyó que la norma demandada desconoció el principio de unidad de materia porque no respetó la conexidad temática, causal, teleológica y sistemática respecto de la ley anual de presupuesto en la cual fue incluida. El fallo destacó que el artículo demandado no cumplió con los criterios de temporalidad, conexidad temática presupuestal y finalidad presupuestal exigidos por la jurisprudencia constitucional respecto de los artículos que integran este tipo específico de leyes.

 

4.               La Corte estimó que, en atención a la intensidad de la violación constatada, para preservar la supremacía de la Constitución era imprescindible adoptar una decisión con efectos retroactivos. En consecuencia, precisó que la declaratoria de inexequibilidad tendría por efecto la expulsión de la disposición demandada del ordenamiento jurídico desde su adopción y, con ella, la de todos los convenios interadministrativos suscritos a su amparo, así como la de los contratos estatales celebrados para ejecutar recursos comprometidos en tales convenios. No obstante, la Corte decidió limitar estos efectos respecto de aquellos convenios y contratos ya ejecutados; y de aquellos, en ejecución, dirigidos exclusiva y estrictamente a atender necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.

 

5.               Comparto plenamente la decisión adoptada y las razones que la fundamentaron. Por ello, mi voto acompañó la decisión mayoritaria. El objetivo de esta aclaración es, sin embargo, poner de relieve que, en mi concepto, el remedio adoptado por la Sala Plena frente a la flagrante violación de la Constitución constatada en este caso resulta claramente insuficiente para compensar el grave perjuicio ocasionado por la norma objeto de control al sistema democrático y a los recursos públicos. En tal sentido, como lo señalé en mi salvamento de voto frente al Auto 123 de 2022, considero que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y cuando era oportuno, la Corte ha debido adoptar medidas excepcionales tendientes a adaptar el trámite otorgado a la acción pública al del control previo previsto para los proyectos de ley estatutaria o decretar la suspensión provisional de la norma impugnada como medida cautelar. Tales alternativas habrían permitido a esta Corte cumplir cabalmente con su función de guardiana de la supremacía de la Constitución y preservar uno de los pilares más importantes del Estado constitucional frente a la grave afrenta cometida. En mi criterio, así lo confirman los argumentos expuestos por la Sala Plena para demostrar la necesidad de dotar de efectos retroactivos la declaratoria de inconstitucionalidad efectuada por la Sentencia C-153 de 2022.

 

6.                Con el propósito de sustentar mi postura, analizaré en forma sucinta cada uno de tales argumentos. En primer lugar, me referiré al carácter evidente de la transgresión constitucional declarada por la Corte; en segundo lugar, abordaré elementos relativos a la gravedad de dicha transgresión; y, finalmente, expondré algunas reflexiones sobre las consecuencias que se derivan del camino procesal preferido por la mayoría de la Sala Plena y los efectos de la sentencia objeto de esta aclaración de voto.

 

El carácter evidente de la inconstitucionalidad. La transgresión declarada por la Corte jamás fue objeto de duda

 

7.               Como lo constata la Sentencia C-153 de 2022, la evidencia previa o notoriedad de la transgresión es, en este caso, incuestionable. En ese sentido, la decisión adoptada solo confirma una violación de la Constitución que había sido advertida desde cuando el hoy artículo 124 surgió en el trámite legislativo de la Ley 2159 de 2021. Desde ese momento, no cupo duda de que el propósito de esta norma era suspender una norma estatutaria^[262] (el artículo 38 de la Ley 996 de 2005) y que, por estar contenida en una ley ordinaria (la ley de presupuesto), contravenía la reserva de ley prevista por los artículos 152 y 153 superiores^[263]. Así fue advertido por los parlamentarios que intervinieron en el trámite desde el primer debate celebrado en forma conjunta por las comisiones económicas de Senado y Cámara; fue implícitamente aceptado por la propia presidenta de la Cámara de Representantes durante el debate en la plenaria de este órgano^[264]; y, finalmente, así quedó plasmado en la presentación de la ponencia negativa ante la plenaria del Senado de la República y en el debate que siguió a la derrota de esa ponencia^[265]. Asimismo, la comprensión diáfana por parte del Congreso de la República de que el artículo requería una mayoría cualificada en razón de la naturaleza estatutaria de su contenido determinó las mayorías exigidas para su aprobación en una única legislatura^[266].

 

8.               El carácter manifiesto de la violación de la Constitución fue enseguida resaltado en las 42 acciones públicas de inconstitucionalidad presentadas ante este tribunal a partir del día que siguió al de la aprobación por la plenaria del Senado de la República. Algunas de estas acciones fueron instauradas por parlamentarios y otras por ciudadanos que no ostentaban esta calidad. Varios de ellos solicitaron expresamente a la Corte Constitucional que adecuara el trámite constitucional o que suspendiera provisionalmente los efectos de la norma como medida cautelar^[267]. Todos ellos advirtieron a la Corte sobre la gravedad de lo ocurrido y llamaron la atención sobre la importancia de su intervención para proteger la democracia representativa.

 

9.               Aunque la mayoría de la corporación decidió rechazar estas peticiones por estimarlas improcedentes, la providencia (Auto 123 de 2022) da a entender que la Corte se percata tanto de la notoriedad como de la gravedad de la violación reprochada por los accionantes. En tal sentido, señaló que:

 

“ Incluso si se considera que la tarea del Congreso de la República y del Presidente de la República al formar, sancionar y promulgar la ley demandada es cuestionable, por ser manifiestamente contraria a la Carta, si así se procediera asumiendo competencia para modificar la naturaleza de la norma bajo control, no resulta menos cuestionable. Los jueces no pueden obrar de este modo, incluso si enfrentan circunstancias como las señaladas”.

 

10.         En esta ocasión no reiteraré los argumentos que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria plasmada en el mencionado auto. Como lo anuncié, me limitaré a resaltar que la sentencia respecto de la cual aclaro mi voto constata una transgresión constitucional respecto de la cual jamás existió duda alguna ni para el Congreso, ni para los ciudadanos, ni para la Corte.

 

11.         Como lo deja en claro la Sentencia C-153 de 2022, ninguno de los argumentos presentados en defensa de la norma durante el trámite de urgencia que se dio a las acciones públicas ^[268] tenía la virtualidad de rebatir el carácter manifiesto de la violación de la Constitución operada a través de la suspensión del artículo 38 de la Ley de Garantías. Su naturaleza estatutaria no resistía el más mínimo cuestionamiento. Esta se derivaba en forma sólida de los artículos 127 y 152 literal f) superiores y de las sentencias C-1153 de 2005 y C-671 de 2015. Ni la necesidad de reactivación económica, ni el carácter temporal de la suspensión efectuada podían ser considerados como razones suficientes para desconocer la exigencia del trámite estatutario en este caso. Como lo advirtió la Procuraduría General de la Nación, la jurisprudencia de la Corte no deja duda respecto de la imposibilidad de incluir contenidos estatutarios en las leyes anuales del presupuesto nacional.

 

12.         De ahí que, la declaratoria de inconstitucionalidad por parte de este tribunal no solo era absolutamente previsible, sino que, en realidad, pudiera darse como un hecho futuro y cierto desde cuando el artículo demandado fue incluido en la Ley 2159 de 2021.  

 

La gravedad de la transgresión. El Congreso de la República promovió una elusión constitucional que permitió la instrumentalización de la presunción de constitucionalidad de las leyes

 

13.         El segundo argumento tenido en cuenta por la Corte para dotar de efectos retroactivos la inconstitucionalidad declarada en la Sentencia C-153 de 2022 radica en la gravedad de la violación constatada. Al respecto, el fallo subraya que la norma atacada subvirtió un pilar definitorio del Estado constitucional protegido por la reserva de ley estatutaria: el principio democrático. El artículo 38 de la Ley 996 de 2005 (modificado por la norma acusada) prevé garantías que buscan asegurar la igualdad electoral (artículo 152 literal f) superior) con relación a la participación política de los servidores públicos (artículo 127 superior). Como lo señaló la Corte al efectuar el control de constitucionalidad de dicha ley (Sentencia C-1153 de 2005), estas garantías aseguran que la participación pueda darse en forma efectiva y en condiciones de transparencia e igualdad. Permiten que sean las ideas y propuestas las que definan el ascenso al poder y no el músculo económico de los que se lo disputan; afianzan la neutralidad de los servidores públicos y el acceso en condiciones de igualdad a los recursos ofrecidos por el Estado.

 

14.         La Corte constató que la violación de la reserva de ley estatutaria que se configuró con la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 fue particularmente grave por tres razones. Primero, porque no solo se aprobó una norma con contenido estatutario desconociendo la reserva, sino que tal desconocimiento llevó a suspender la aplicación de un contenido estatutario previamente definido por el legislador y que, en tal sentido gozaba de una mayor jerarquía y estabilidad en el sistema de fuentes. Segundo, porque la vigencia de la norma permitió que esta tuviera un impacto concentrado en la época preelectoral en la que debía regir la prohibición suspendida. Tercero, porque esta época coincidió específicamente con “el momento en el que estuvo fuera de las posibilidades de un control judicial efectivo”.

 

15.         Coincido plenamente con lo anterior y subrayo, como elemento adicional, que la transgresión constatada por la Corte en este caso llevó a que un contenido manifiestamente inconstitucional fuera sancionado eludiendo el control de constitucionalidad, con el objeto de hacer que dicho contenido quedara cobijado por una presunción de constitucionalidad que, en su caso, jamás ha debido aplicarse. En efecto, debido a los rasgos propios del control de constitucionalidad aplicable a las leyes estatutarias (automático, jurisdiccional, previo, integral y definitivo), estas solo pueden ser sancionadas y entrar en vigor una vez han sido declaradas conformes a la Constitución por la Corte Constitucional. A partir de ese momento, debido a los efectos de la cosa juzgada absoluta, la ley estatutaria queda revestida de una presunción de constitucionalidad reforzada.

 

16.         En este caso, sin embargo, la elusión del control que correspondía aplicar permitió que la presunción de constitucionalidad que se predica de las leyes ordinarias fuera utilizada en forma oportunista para que este tribunal solo pudiera asumir su competencia por vía de acción pública. De esta forma y contando con el tiempo que indudablemente tardarían en ser tramitadas tales acciones, la presunción fue instrumentalizada para amparar una suspensión de garantías electorales violatoria de la supremacía constitucional y del principio democrático.

 

17.         Como lo sostuvo este tribunal en la Sentencia C-074 de 2021:

 

“ la presunción de constitucionalidad de las leyes no opera de forma automática. Su potencia, existencia y efectos dependen de la fuerza democrática y deliberativa del procedimiento legislativo. La deferencia que el control constitucional debe reflejar respecto de las leyes deriva no solo del hecho de haber sido aprobadas por el Congreso de la República. Ella tiene, también como causa, el grado de respeto que merece una norma aprobada cumpliendo estándares adecuados de transparencia, representación y deliberación”.  

 

18.         La alternativa acogida por la Corte en el Auto 123 de 2022 la llevó a adelantar un trámite de urgencia durante el cual la presunción de constitucionalidad de la norma se mantuvo incólume y, en consecuencia, esta siguió produciendo efectos. Este tribunal solo llegó a declarar la inconstitucionalidad de la norma casi seis meses después de su entrada en vigor; cuando restaban poco más de veinte días para que se realizara la votación de la primera vuelta de la elección presidencial y un mes más para la segunda. En el fallo respecto del cual aclaro mi voto, la Sala Plena concluyó que los cargos formulados por los accionantes eran suficientemente sólidos para desvirtuar la presunción de constitucionalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. La presunción, como lo anoté, fue instrumentalizada para mantener en el ordenamiento jurídico una disposición cuya inconstitucionalidad era notoria y que afectó gravemente elementos definitorios de nuestro sistema político.

 

La insuficiencia de la retroactividad como remedio frente al menoscabo del Estado de Derecho y de los recursos públicos

 

19.         Precisamente en atención a la notoriedad y a la gravedad de esa violación, la Corte decidió dotar la sentencia de efectos retroactivos. Se trata de una decisión acertada que busca reivindicar la supremacía constitucional al dejar en claro que, tanto la norma objeto de control, como los convenios interadministrativos y los contratos estatales celebrados a su amparo, son y fueron contrarios a la Constitución desde que surgieron. A pesar de ser un remedio necesario, los efectos ex tunc de la sentencia son a todas luces insuficientes para compensar o siquiera contener los efectos deplorables de la norma respecto del principio democrático y del patrimonio público.

 

20.         Ante la renuencia de la Contraloría General de la República a informar sobre el monto de los recursos destinados a convenios interadministrativos durante la suspensión de la Ley de Garantías, la Corte calculó, con base en información pública, que dicho monto superó los tres billones de pesos. Pese a la imposibilidad de estimar con precisión el impacto generado por esta suma en la contienda electoral, no cabe duda de que tales recursos afectaron en forma directa o indirecta la igualdad de oportunidades de quienes aspiraron al poder en las elecciones parlamentarias y presidenciales celebradas en el primer semestre de 2022. Desde ese punto de vista, la afectación del principio democrático es innegable e inconmensurable. Lo es también el sacrificio que para el Estado de Derecho supuso que el Congreso de la República aprobara una norma cuyos cuestionables efectos se mantuvieron gracias a una presunción de constitucionalidad que nunca debió cobijarla. El daño causado al Estado constitucional es en esa medida irreparable.

 

21.         Aunque la retroactividad concedida al fallo conduce a terminar y liquidar un número importante de convenios y contratos en ejecución, esta medida no es suficiente para contener el menoscabo patrimonial que tuvo origen en la norma acusada. Además de los recursos del Presupuesto General de la Nación que jamás debieron comprometerse en convenios interadministrativos ni dar lugar a contratos estatales durante ese periodo, la merma económica podría extenderse debido a las acciones instauradas por particulares que consideren que, habiendo actuado sobre la base de su confianza legítima en la constitucionalidad de la norma, sufrieron daños antijurídicos cuya reparación, estiman, corresponde al Estado. Debe resaltarse que esta gravísima afectación de los recursos públicos no es consecuencia de los efectos retroactivos de la sentencia, sino de la misma violación de la Constitución advertida en ella.

 

22.         La Corte se vio en la necesidad de limitar estos efectos respecto de los convenios y contratos plenamente ejecutados y de aquellos celebrados con el propósito de garantizar necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda. Estas limitaciones confirman el carácter irreversible de algunas de las afectaciones generadas por la norma declarada inconstitucional; y, asimismo, auguran las dificultades que para la administración en sus distintos niveles y para los jueces contencioso administrativos puede suponer la determinación de los efectos en el tiempo de la decisión en cada caso.

 

23.         Si bien no cabe duda de la importancia de la retroactividad ordenada, el remedio acogido por la Corte parecería tener un valor más simbólico que efectivo en atención al carácter flagrante y evidente de la transgresión constitucional constatada en esta sentencia. Por ello, aunque suscribo la posición de la mayoría de la Sala, aclaro mi voto pues considero fundamental llamar la atención sobre la necesidad de que el tribunal constitucional asuma en forma más decidida su rol de guardián de la Constitución ante amenazas como la que se materializó en este caso. El uso instrumental de la presunción de constitucionalidad y la comprensión puramente formal de la competencia de la Corte no pueden servir como patente de corso para permitir afrentas tan intensas y notorias a la Constitución. La competencia de la Corte respecto de los contenidos sujetos a reserva estatutaria no es una potestad sino una obligación que vincula a todos los poderes públicos. De su defensa y ejercicio depende la vigencia efectiva de los principios fundantes de nuestro sistema político.

 

24.         Tengo por cierto para mi que el apego formal como argumento termina convirtiéndose en cómplice de la traición de la Carta. Dicho de otra manera, la alegación hecha en su día en el sentido de carecer la Corte de una regla que habilite expresamente la suspensión provisional de los efectos de una ley de la república que se exhiba a prima facie groseramente inconstitucional, pasa por alta una razón más fuerte y es que el artículo 241 de nuestra ley fundamental le adjudica a este tribunal la misión de la “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”,  por lo cual concluyo que no se requiere de una norma que habilite esa suspensión de la vigencia. Actuar como a la postre se hizo, al final posibilitó que los fines que no dudo eran aviesos, se pudieran materializar, tal como ha quedado supra anotado, contabilizados en billones de pesos. La Corte tenía plena habilitación para actuar en la ruta anotada, pero no lo hizo. Al final, lo que se quería evitar en la norma que bien pensó el constituyente originario, terminó irrespetándose, y no apenas por un inocente actuar desalumbrado de quienes discutieron y aprobaron la ley en cita, sino –todo lo contrario—por una evidente, querida, calculada y voluntariamente realizada trasgresión de la Carta. Lo que en el derecho punitivo suele llamarse dolo directo de primer grado.

 

 

Fecha ut supra

 

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

A LA SENTENCIA C-153/22

 

 

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES-Alcance de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos (Salvamento parcial de voto)

 

 

 

Referencia: Expediente D-14.522 (AC)

 

Asunto: Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.

 

Demandantes: Roy Leonardo Barreras Montealegre (D-14522) y otros.

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, presento salvamento parcial a la decisión mayoritaria de la sentencia C-153 de 2022, respecto de la orden de liquidación y terminación de los contratos estatales financiados con fundamento en convenios interadministrativos suscritos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2001. Lo anterior, por cuanto a mi juicio la contratación estatal, salvo la directa, no está prohibida por la Ley de Garantías en los periodos electorales y los contratos administrativos así suscritos fueron perfeccionados al amparo de la presunción de constitucionalidad de la norma acá declarada inexequible. Así, la orden de terminación y liquidación resulta excesiva, pudiéndose haber ordenado solamente su suspensión, a fin de precaver las drásticas consecuencias fiscales adversas a los fiscos territoriales y a contratistas de buena fe que esta decisión implica.

 

En los anteriores términos presento salvamento parcial de voto de la decisión de la sentencia C-153 de 2022.

 

Fecha ut supra,

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-153/22

 

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Alcance frente a convenios interadministrativos celebrados para la ejecución de recursos públicos (Salvamento parcial de voto)

 

 

 

Expediente D-14522 (AC)

 

Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 d3-e diciembre de 2022”.

 

Demandante: Roy Leonardo Barreras Montealegre (D-14522) y otros. 

 

Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera

 

 

Con el mayor respeto por las decisiones adoptadas por la Corte, me permito aclarar mi voto en relación con el resolutivo primero y apartarme de la decisión mayoritaria adoptada en el ordinal primero del resolutivo segundo de la Sentencia C-153 de 2022.

 

Aclaración en relación con el resolutivo primero

 

En primer lugar, con el debido respeto declaro que comparto en su integridad la decisión adoptada por la Sala Plena contenida en el Resolutivo Primero mediante el cual se declaró la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, ‘[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022’, con efectos retroactivos, a partir de su expedición.

 

La pertinencia del trámite y de la decisión adoptada

 

Tal y como se señala en la Sentencia C-153 de 2022, en algunas de las demandas de inconstitucionalidad promovidas en este proceso, los actores presentaron tres clases de solicitudes, a saber: (i) asumir el conocimiento de este proceso como control previo, dado que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, se refería a un tema objeto de ley estatutaria; (ii) la adopción de una medida cautelar de suspensión de los efectos de la disposición, o (iii) que se le diera impulso de manera preferente por su urgencia nacional (Decreto 2067 de 1991, artículo 9) o por la trascendencia social que ostentaba (Ley 270 de 1996, artículo 63A).

 

En efecto, las solicitudes, así como las principales razones aducidas fueron las siguientes:

 

(i)               Las solicitudes de adecuar el trámite a una revisión previa de constitucionalidad

 

En el marco de las demandas D-14528,^[269] D-14539^[270] y D-14552^[271] los accionantes pidieron a la Corte realizar la revisión del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, en ejercicio del control previo de constitucionalidad no obstante que ya dicha formaba parte de una ley que fue sancionada y promulgada por el Presidente de la República y que había sido demandada, ya que, a juicio de los actores,  materialmente se trataba de una norma de contenido estatutario, a pesar de que se le hubiera dado el trámite previsto para una norma ordinaria. Para ello, en virtud de los artículos 33 y 39 del Decreto 2067 de 1991, indicaron que la Corte podría solicitar (i) copia auténtica del proyecto a las Secretarías de la Cámara de Representantes o del Senado de la República y acometer de oficio la revisión del artículo estatutario (D-14539 y D-14552^[272]); o, (ii) a los Presidentes de las Cámaras y al Presidente de la República que enviaran el texto del artículo 124 para su estudio previo (D-14528).^[273]

 

Los ciudadanos promotores de la acción con radicado D-14539, tanto en la demanda como en el escrito allegado dentro del término de corrección, indicaron que la Corte Constitucional debía asumir el conocimiento del artículo 124 de la Ley 2150 de 2021 en control previo de constitucionalidad, a partir de una interpretación armónica de lo dispuesto en (i) el artículo 241.8 de la Constitución, que confiere la competencia previa de análisis a este Tribunal sobre proyectos de leyes estatutarias; (ii) el parágrafo de la misma disposición, según el cual los vicios de procedimiento que sean subsanables, deben enmendarse; y, (iii) los artículos 33 y 39 del Decreto 2067 de 1991, que facultan a la Corporación a “solicitar copia auténtica del proyecto a la Secretaría de la Cámara de Representantes o del Senado de la República y acometer de oficio la revisión del artículo estatutario”, todo ello en el marco del principio de instrumentalidad de las formas, que le permitiría a la Corporación, ya en la decisión, evidenciar falencias de procedimiento para que fueran subsanadas, en caso de ser posible.

 

Finalmente, indicaron que la Corporación ha hecho valer su competencia constitucional en trámites con alguna similitud, como en la revisión de tratados internacionales y su ley aprobatoria. En este sentido, resaltaron que debe darse prevalencia al contenido material y no a la denominación formal que se le haya dado a la normativa de que se trate, señalando que en el auto 288 de 2010 “la Corte determinó que a un tratado se le había dado el trámite de acuerdo simplificado y no el de tratado, por lo que ordenó remitir a la autoridad competente (en ese asunto, el Presidente de la República) para que le diera el trámite correspondiente de acuerdo con la Constitución. De igual manera, se señaló que el acto no podría producir efectos jurídicos en el ordenamiento, hasta tanto se le diera el trámite constitucional adecuado.”

 

 

(ii)             Las solicitudes de suspensión de los efectos del Artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, como medida provisional^[274]

 

Varios de los demandantes que acusaron de inconstitucional el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 solicitaron a la Corte decretar la suspensión provisional de sus efectos, mientras se adoptaba una decisión de fondo acerca de su compatibilidad con la Carta.^[275] En este sentido, los actores de los procesos D-14525, D-14539 y D-14545 indicaron que el artículo 124 era abiertamente inconstitucional (por contrariar los artículos 152 y 153 de la Constitución Política) y eventualmente podía producir efectos contrarios a los mandatos constitucionales, como causar un perjuicio irremediable a la participación política o poner en peligro la democracia participativa y representativa. Por lo tanto, en su criterio, era necesario adoptar medidas cautelares como la suspensión provisional de los efectos de la norma. Refirieron que, aunque es un tema controversial y la “voz mayoritaria” indica la imposibilidad de suspender los efectos de una norma demandada mediante la acción pública, se hace necesaria esta medida en procura de la guarda de la Constitución.

 

Por su parte, los demandantes dentro del expediente D-14533 sostuvieron que si bien en el Auto 368 de 2015 la Corte estimó que la medida cautelar de suspensión provisional de efectos jurídicos de las normas demandadas no hace parte de las competencias expresamente previstas en el artículo 241 de la Carta ni en el Decreto 2067 de 1991, lo cierto es que dada la gravedad del asunto bajo estudio, es necesario suspender el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “con el ánimo de evitar que se consoliden circunstancias que nunca debieron nacer a la vida jurídica, o de perjuicios irremediables en los próximos comicios electorales y en el ejercicio de la función pública, que hagan ineficaz la intervención de esta Corporación por vía de la acción pública de inconstitucionalidad.”

 

De otro lado, los demandantes de los procesos D-14534 y D-14539 consideraron que debía aplicarse de manera analógica el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, dado que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 “tiene la posibilidad de generar daños contra la sociedad y el patrimonio público que pudiesen ser evitados a través de la herramienta cautelar.” Por tanto, señalaron que debía suspenderse la aplicación de esa norma hasta que se profiriera una decisión de fondo. “[D]e no adoptarse la medida provisional solicitada se estarían causando perjuicios irremediables a la moralidad pública, a la igualdad de condiciones entre los candidatos electorales, a la transparencia y a los principios democráticos fundantes de nuestro Estado Social de Derecho.”^[276]

 

En síntesis, sostuvieron que la función de la Corte consiste en proteger la integridad y la supremacía de la Constitución, lo que haría necesaria la suspensión de la aplicación de las normas demandadas como mecanismo para evitar modificaciones a menos de dos meses de un año electoral y el incremento de los riesgos del desvío de los recursos públicos hacia propósitos electorales.^[277]

 

(iii)          Las solicitudes de trámite preferente

 

Por último, en algunos escritos se solicitó a la Corte Constitucional dar trámite preferente a este asunto,^[278] para lo cual adujeron que era de especial trascendencia social (artículo 63A de la Ley 1285 de 2009, que modificó la Ley estatutaria 270 de 1996) o de urgencia nacional (artículo 9 del Decreto 2067 de 1991). En general, quienes así lo reclamaron, consideraron que este proceso debía resolverse ágilmente porque, con el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, se suspendieron garantías electorales que evitaban que los recursos públicos en cabeza de las entidades territoriales pudieran tener alguna injerencia en las elecciones que se avecinaban, en particular las del Congreso de la República y la de la Presidencia de la República. Esas circunstancias, indicaron, contrariaban el clima de plena independencia, transparencia y buen funcionamiento que debía tener el servicio público durante la época preelectoral.

 

Frente a las dos primeras solicitudes mencionadas, mediante Auto 123 del 10 de febrero de 2022, la Sala Plena de la Corte consideró necesario reiterar la jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a su manifiesta incompetencia para modificar las expresas facultades otorgadas por el artículo 241 y s.s. de la Constitución a la Corte Constitucional, así:

 

(i)               Sobre la solicitud de que esta Corte adopte un trámite de “revisión previa de constitucionalidad”

 

Frente a esta solicitud a la Sala Plena le bastó con mencionar lo dicho en la Sentencia C-174 de 2017 en la que se explicó el tipo de control que realiza esta Corte y en la que de manera especial se indicó:

 

“5.1. El control judicial de constitucionalidad en cabeza de la Corte puede activarse dos modos. En primer lugar, de forma rogada, evento en el cual la Corte solo puede revisar la constitucionalidad de una o más normas cuando así se le solicite por una persona u organismo legitimado para ello. En segundo lugar, de forma automática, caso en el cual no requiere solicitud de ninguna naturaleza, pues puede aprehender incluso de oficio, y por ministerio de la Constitución, el conocimiento del respectivo acto. El control rogado puede originarse en una acción pública de inconstitucionalidad instaurada contra actos reformatorios de la Constitución, leyes y decretos con fuerza de ley (CP art 241 nums 1, 4 y 5), o en objeciones gubernamentales contra los actos susceptibles de objetarse (CP art 241 núm. 8). El control automático se ejerce, por ejemplo, respecto de las leyes que convocan a un referendo o a asamblea constituyente, de decretos legislativos que declaran, desarrollan, prorrogan o levantan un estado de excepción, de los proyectos de ley estatutaria y de las leyes aprobatorias de tratados expedidas con posterioridad a la Constitución de 1991 (CP art 241 nums 2, 7, 8 y 10). También es automática la revisión de constitucionalidad de los actos legislativos, las leyes, los proyectos de ley estatutaria y los decretos leyes expedidos en el marco de las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 (AL 1 de 2016 arts. 1 y 2).

 

“5.2.  El control constitucional que ejerce la Corte puede ser posterior o previo a un momento jurídicamente relevante. Usualmente, el control es previo o posterior, según si se efectúa antes o después de ser promulgado el acto sujeto a revisión, sin considerar su momento de entrada en vigencia.[3] En este sentido, sería posterior el control de los actos reformatorios de la Constitución, las leyes, los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos (CP arts. 241 -nums 1, 4, 5 y 7- y 379), y previo el de los proyectos de ley estatutaria y de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional”

 

De conformidad con lo anterior, la Corte señaló que “es claro que la norma acusada, esto es, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, ‘Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022’ hace parte de una ley de la República ya sancionada y promulgada, expedida con sujeción a las leyes orgánicas de presupuesto a que se refieren los artículos 151 y 352 de la Constitución y cuyo contenido está prefigurado en los artículos 345 a 351 de la misma Carta y su confrontación con la Constitución se originó en sendas demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, por lo que su trámite se rige por lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.”

 

La Corte igualmente indicó que “Tal y como atrás se señaló, en este caso, la Magistrada sustanciadora ya profirió el Auto por medio del cual admitió algunos cargos propuestos en las demandas y, por tanto, se está surtiendo el proceso de control de constitucionalidad. El pretender modificar ahora el tipo de control, el proceso y la vigencia y aplicabilidad de la norma objeto de control es algo que desborda de manera evidente la competencia de la Corte Constitucional.” Y agregó:

 

“En efecto, la Corte no tiene competencia para modificar el tipo de control de constitucionalidad que debe realizar, incluso si hay razones para pensar que una norma de especial categoría, como la estatutaria, se ha tramitado como una norma ordinaria. El control por medio de la acción pública de inconstitucionalidad debe ser activado por una demanda ciudadana y, si bien la Corte puede en ejercicio de él confrontar la norma demandada con toda la Constitución, no es equiparable a un control oficioso, en el cual la Corte debe revisar tanto el proceso de formación de la norma bajo control como su contenido, confrontándolo con toda la Constitución.

 

“Admitir las solicitudes en tal sentido elevadas a la Corte, conllevaría además que en este caso ya no habría acción ni demandante, sería irrelevante la demanda, que en el mejor de los casos sería una intervención, y la Corte asumiría una competencia muy amplia para ejercer un control oficioso e integral. Así mismo, también se afectaría el proceso, pues todo lo actuado, no sólo lo relativo al auto admisorio, sería nulo, lo que implica dictar una nueva providencia por medio de la cual la Corte asuma el conocimiento del asunto, ordene fijarlo en lista y disponga el traslado a la Procuradora General de la Nación. La consecuencia de lo anterior es la de que el proceso, por los nuevos términos, se tomará más tiempo del que ya estaba en curso.

 

“Las anteriores cuestiones, si bien son graves, pasan a un segundo orden al considerar que adoptar una decisión como la que se solicita, afecta de manera directa y necesaria, la vigencia y la aplicabilidad de una ley de la República. El asumir que un contenido de una ley, debidamente sancionada y promulgada, merced a un auto de la Sala Plena de la Corte Constitucional, pueda pasar a ser un mero proyecto de ley, constituiría un inédito y peligroso precedente, que se apartaría sustancialmente de lo que debe ser el principio de autolimitación que es propio de los tribunales constitucionales.

 

“Incluso si se considera que la tarea del Congreso de la República y del Presidente de la República al formar, sancionar y promulgar la ley demandada es cuestionable, por ser manifiestamente contraria a la Carta, si así se procediera asumiendo competencia para modificar la naturaleza de la norma bajo control, no resulta menos cuestionable. Los jueces no pueden obrar de este modo, incluso si enfrentan circunstancias como las señaladas.

 

“Proferir una decisión inusual de adecuación del proceso, comportaría de un juzgamiento de fondo. El presupuesto necesario para sostener que el trámite a seguir sería el del control de los proyectos de ley estatutaria, es el de que la norma demandada sería, en efecto, una norma estatutaria y tal decisión estaría contenida en un auto que, en realidad, tendría un contenido sustancial que sería propio de una sentencia.

 

“Debe ponerse de presente que uno de los cargos principales de las demandas es el de que la norma demandada desconoce el principio de reserva de ley estatutaria. Esta es, justamente, la cuestión que debe resolverse en la sentencia por lo que es manifiestamente improcedente resolverla en un auto con el pretexto de adecuar el trámite del proceso.

 

“El que se asuma de manera definitiva que la norma es estatutaria y, por tanto, un proyecto de ley y no, como indica el hecho de que fue sancionada y promulgada, una ley de la República, implica que se está frente a un mero proyecto de ley que, evidentemente, no tiene la capacidad de producir en este momento ningún efecto. Esto en la práctica va más allá de lo que podría ser una suspensión provisional de los efectos de la norma, pues no habría ley a suspender, sino que equivale a una declaratoria de inexequibilidad implícita, pues la norma, en realidad, no podría aplicarse.

 

“El tema de la inexistencia de la sanción, que es una consecuencia del cambio de control, no solo presenta problemas desde el punto de vista de la competencia de la Corte, sino desde la perspectiva de su aplicación misma. La sanción de un proyecto de ley, como parte del proceso legislativo, es el acto mediante el cual “(…) el Presidente de la República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad.”^[279] Se trata entonces de un acto de aprobación único e indivisible que se predica de todo el proyecto y que, en consecuencia, no puede escindirse respecto de un artículo en específico. La regulación constitucional de esta figura da cuenta de ello, pues ni el artículo 157 (requisitos mínimos de los proyectos de ley), ni el artículo 165 (aprobación por el Gobierno), autorizan una sanción parcial conforme a la cual toda la ley, salvo el artículo del que se afirma que es una norma estatutaria, sí estaría sancionado, mientras que este último no lo estaría.”

 

Por tales razones expuestas, en consecuencia, esta solicitud fue rechazada por manifiestamente improcedente.

 

(ii)             Sobre la suspensión de los efectos del Artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 como medida provisional

 

En este punto, en el citado Auto 123 de 2022,  la Corte reiteró lo que ya había señalado en el sentido de que el Constituyente no dotó expresamente a esta Corporación de la facultad de decretar la suspensión provisional de las normas sometidas a su control de constitucionalidad. Al respecto anotó que

 

“El debate en la Asamblea Nacional Constituyente al respecto culminó con la decisión de no atribuirle a la Corte Constitucional la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los efectos de las normas objeto de control judicial, como sí se hizo expresamente en el artículo 238 de la Constitución para la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuyos jueces y tribunales quedaron habilitados para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados ante dicha jurisdicción.

 

“La jurisprudencia en vigor de la Corte, sentada en el Auto 368 de 2015, ha señalado que el ‘silencio en la norma que dispone las competencias de la Corte Constitucional es muestra inequívoca de que tal circunstancia no es admisible en el trámite de las acciones de inconstitucionalidad de su competencia.’

 

“Así mismo, en el reciente Auto 518 de 2021, esta Corporación reiteró que este tipo de solicitudes deben ser rechazada por cuanto:

 

‘De conformidad con lo expuesto previamente, la Sala Plena encuentra que la solicitud de suspensión provisional del artículo 170 de la Ley 1801 de 2016, presentada por el ciudadano Edier Esteban Manco Pinera (D-14305), es improcedente. Lo anterior, por cuanto no son aplicables las medidas de suspensión provisional en el marco de un proceso de constitucionalidad, dado que:

 

‘i) No hacen parte de la enumeración taxativa de las funciones asignadas a la Corte Constitucional mediante el artículo 241 de la Carta.

 

‘ii) Fue voluntad del constituyente atribuir dicha posibilidad únicamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los asuntos que le competen; y

 

‘iii) Esa clase de medidas solo tienen sentido en el marco de un proceso de control concreto (tutela), cuyo trámite no es asimilable para los procesos de control abstracto de constitucionalidad’.”^[280] 

 

Como consecuencia de lo expuesto, la Corte procedió a rechazar in limine estas solicitudes.  

 

(iii)          Sobre la facultad de solicitar el trámite preferente o de urgencia nacional

 

Frente a la tercera solicitud consistente en dar un trámite preferente o de urgencia nacional, en el Auto 123 de 2022, se señaló que existen normas expresas que prevén que la decisión debe adoptarse por la Sala Plena de la Corporación,^[281] para lo cual se procedió a realizar el estudio requerido en el cual se señaló que:

 

El artículo 9 del Decreto 2067 de 1991 dispone que: “El magistrado sustanciador presentará por escrito el proyecto de fallo a la Secretaría de la Corte, para que ésta envíe copia del mismo y del correspondiente expediente a los demás magistrados. Entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco días, salvo cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de urgencia nacional.”

 

El artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015 “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional” señala los criterios para elaborar los programas de trabajo y reparto.

 

Por su parte, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, en lo pertinente, prevé:

 

“ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación.” (énfasis propio).

 

Según lo previsto en el artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015, el proceso debía exceptuarse de la regla sobre inclusión en los programas de trabajo, pues se estaba ante una excepción a dicha regla y, por tanto, era posible incluso excluir los procesos ordinarios, si ello fuere necesario, para atender de manera pronta este proceso.

 

Luego de examinar el contenido general de la norma demandada, el contexto de los procesos acumulados y la solicitud de varios de los demandantes, mediante el citado Auto 123 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que este era un caso de urgencia nacional en los términos del artículo 9 del Decreto Ley 2067 de 1991^[282] y que al mismo tiempo existían razones para considerarlo como un asunto de especial trascendencia social, por lo cual determinó que se tramitaría y fallaría preferentemente según lo previsto en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, transcrito. En efecto, dijo la Sala Plena, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”, rezaba:

 

“LEY 2159 DE 2021

 

POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1o. DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”

 

El Congreso de Colombia,

 

DECRETA:

 

ARTÍCULO 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación.

 

La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.”

 

En tal virtud, la Sala Plena señaló que “la acusación promovida en contra de la norma acusada, implicaría, en principio, que el legislador al expedir la ley que fija el presupuesto de rentas y recursos de capital y apropiaciones puedo haber soslayado el principio de reserva de ley estatutaria, entre otros mandatos constitucionales, por medio de una ley con una vigencia corta y definida, lo cual, en atención a las múltiples voces de la ciudadanía que por medio de 42 acciones públicas de inconstitucionalidad han ejercido la defensa de la Constitución, constituye un asunto de urgencia nacional que debe tramitarse con prelación.^[283]”

 

De conformidad con lo anterior, la Corte procedió a rechazar de plano las solicitudes en las que la Corte es incompetente, denominadas como “Revisión previa de constitucionalidad”^[284] y “Suspensión de los efectos de las leyes”,^[285] por una parte y, por la otra, por existir razones para considerarlo como un asunto de especial trascendencia social, conforme a varias de las solicitudes elevadas, impartió el trámite de urgencia nacional a los expedientes acumulados en este proceso por lo cual resolvió que debían ser tramitados y fallados preferentemente según lo previsto en el artículo 9 del Decreto 2067 de 1991, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 42 del Reglamento de la Corte Constitucional.

 

Estas razones explican la pertinencia del trámite adoptado y la urgencia con la cual se tramitó y falló este proceso. 

 

Los determinación de los efectos retroactivos, a partir de la expedición de la norma acusada, como único remedio constitucional válido en el caso sub judice

 

Revisado el fondo del asunto, es un hecho incontestable que el Congreso de la República violó de forma flagrante la reserva de ley estatutaria, el principio de unidad de materia y las normas constitucionales que prefiguran el contenido de la ley anual de presupuesto, e instrumentalizó la presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes con el objetivo de eludir el control constitucional. Por lo tanto, al declarar la inexequibilidad de la disposición acusada como se hizo, la Corte estaba en la obligación de utilizar todos los instrumentos a su alcance para materializar la integridad y supremacía constitucional y restablecer el orden jurídico.

 

El mandato conferido a la Corte para garantizar la integridad y la supremacía constitucional garantiza el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, es condición para la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, y es lo que dota de validez el ejercicio del poder público. En virtud de este, la Corte Constitucional tiene, además de la potestad, el deber de modular los efectos temporales de sus providencias, pues a ella se le confía la guarda de la integridad de la Carta Política. Comparto entonces, porque así lo propuse y fue acogido, la decisión adoptada por la mayoría de declarar la inexequibilidad de la disposición acusada con efectos retroactivos, partir de su expedición.

 

Es que la expedición de la disposición acusada no obedeció a un error inocente del Legislador en el trámite de la ley anual de presupuesto, sino a una intención clara, manifiesta y decisiva de desconocer el contenido constitucionalmente prefigurado de la ley anual de presupuesto, de desconocer el contenido de una Ley Estatutaria y la sentencia mediante la cual se realizó el control previo, automático y definitivo de constitucionalidad y de contera eludir el control constitucional automático previsto para los proyectos de leyes estatutarias. Tal como la misma sentencia lo reconoce, en el curso del trámite legislativo varios congresistas advirtieron que esta reforma implicaba una violación del principio de unidad de materia lo mismo que del principio de reserva de ley estatutaria (ver párrafos 135 a 139 supra); y consultaron expresamente a la mesa directiva de la Cámara de Representantes si, dado el evidente carácter estatutario de la regla, se permitiría su control automático por la Corte Constitucional. Pese a lo anterior, el Congreso de la República, en sus dos Cámaras, decidió paladinamente soslayar los mandatos constitucionales y darle apariencia de constitucionalidad a la disposición acusada mediante su aprobación por mayoría absoluta. Esto no es más que un artilugio que desconoce el carácter normativo de la Constitución, y la sistematicidad de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la función legislativa.

 

La Constitución Política prevé un sistema de frenos y contrapesos con el objetivo de racionalizar y controlar el ejercicio del poder público. Evidentemente, el control judicial de constitucionalidad en sus diversas modalidades, previo o posterior, automático o por vía activa, hace parte de esos frenos y contrapesos. Se espera que no haya una norma aprobada por el Legislador -sea ordinario, extraordinario, excepcional o especial-, que escape al control judicial constitucional atribuido a la Corte Constitucional.

 

Empero, a fuerza de ensayo y error, algunos Gobiernos y sus mayorías -del Partido que lo llevó al Poder o de las coaliciones que su bancada organiza en el Congreso de la República-, han descubierto una estrategia grosera y abiertamente inconstitucional para expedir normas por fuera del sistema de frenos y contrapesos mediante su inclusión en el trámite de la ley de presupuesto, y el agotamiento de sus efectos antes de que se logre su control constitucional.

 

Prueba de ello es que, en los últimos años, la Corte Constitucional ha proferido seis sentencias que declaran la inexequibilidad de una o varias disposiciones contenidas en leyes anuales de presupuesto por violación del principio de unidad de materia.^[286] Por esta vía se consolidan situaciones antijurídicas con efectos que mutan en inexpugnables o irremediables que escapan del control constitucional real, pues aun cuando las disposiciones son juzgadas y declaradas inexequibles, sus efectos permanecen incólumes, bien porque la exequibilidad tiene efectos a futuro, o porque la Corte, al ejercer la facultad de modular los efectos de sus fallos, considera las consecuencias extrajurídicas que podría generar la inexequibilidad retroactiva y matiza el alcance de sus decisiones para no agravar más las consecuencias de las decisiones inconstitucionales que adopta el legislador.

 

El caso sub judice es aún más grave, pues no se trata solo de la aplicación de la estrategia burda y grosera descrita que más parece una vía de hecho legislativa, sino de su utilización para modificar parcial y temporalmente una regla que garantiza la igualdad de armas en el proceso electoral, y precave la destinación de recursos públicos al favorecimiento de intereses electorales particulares. Ante casos de esta gravedad, la Constitución prevé la invalidez e ineficacia de los actos que resulten de estas componendas y de allí surge el deber de esta Corporación al expedir su decisión de modularla.

 

El deber y la facultad de la Corte de modular sus fallos

 

El deber de modular los fallos según lo previsto en el artículo 149 de la Constitución

 

En primer lugar, el artículo 149 de la Constitución Política dispone que “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.”

 

Hasta ahora la jurisprudencia ha analizado el alcance de esta disposición constitucional únicamente en relación con medidas relativas a las condiciones formales de reunión del legislativo. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-685 de 2011, la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 1373, 1375, 1377, 1378, y 1380 de 2010 por la presunta violación del artículo 138, 149, 151, 160.5 y 161 de la Constitución Política. Según los accionantes, las leyes fueron aprobadas en versión conciliada durante sesiones extraordinarias que fueron convocadas mediante un Decreto que no fue publicado en el diario oficial previo a la realización de las sesiones en las que se aprobó el informe de conciliación. En esa ocasión, la Sala Plena reiteró la Sentencia C-141 de 2010 y señaló que el artículo 149 de la Constitución elimina cualquier posibilidad de subsanación del vicio, al privar por completo de efectos a las reuniones que se lleven a cabo sin el cumplimiento de los requisitos para que las decisiones allí tomadas constituyan una manifestación de voluntad del Congreso por faltar un presupuesto que lo estructura como cámara de decisión. En particular, la Sala Plena citó el siguiente aparte de la Sentencia C-141 de 2010 que es aplicable a este caso:

 

“Tal como se ha sostenido a lo largo de esta decisión, lo que nutre de significado el procedimiento legislativo, es que se trata de la forma de creación normativa más democrática que existe en el Estado Colombiano. En efecto, en desarrollo del mismo se concretan, a su vez, principios como el mayoritario, el pluralismo político y el de publicidad en la actividad de las cámaras, los cuales aportan una legitimidad única a la fuente jurídica creada siguiendo este procedimiento: la ley. Su realización siguiendo lineamientos democráticos es la razón para que la ley sea la principal fuente del ordenamiento jurídico luego de la Constitución y en la que recae la cláusula general de competencia. Ninguna otra norma dentro del ordenamiento jurídico en el nivel nacional es elaborada por un cuerpo democráticamente elegido, de conformación plural y cuyo funcionamiento sea transparente de cara a sus propios miembros y de cara a la sociedad que representa. Por esta razón resulta esencial para la legitimidad constitucional de la ley que, además de que su contenido no contraríe disposiciones constitucionales, ésta sea elaborada siguiendo el procedimiento por medio del cual se concreta el principio democrático.” (énfasis añadido)

 

Si bien es cierto en ese caso el problema a resolver por la Corte versaba sobre el cumplimiento del requisito de publicidad para la adopción de decisiones legislativas, la Corte reconoció que el incumplimiento grave de las normas procedimentales que garantizan el principio democrático es insubsanable y da lugar a la invalidez y la ineficacia de las decisiones que allí se adopten. Para justificar la insubsanabilidad del yerro, la Corte señaló que “no es dable corregir una manifestación de voluntad que, por expresa manifestación constitucional, carece de cualquier atisbo de validez, en cuanto no se cumplió con el presupuesto que investía a las cámaras de la competencia para debatir y decidir en desarrollo de un procedimiento legislativo. Siendo esta la situación, y existiendo una consecuencia expresamente prevista por el texto constitucional –la carencia de validez y la imposibilidad de atribuir efectos de algún tipo- no existe manifestación de voluntad del Congreso que deba ser corregida, por lo que no es la subsanación una acción posible para enmendar el error cometido”. En otras palabras, no se puede corregir aquello que no existe.

 

En la sentencia C-084 de 2018 la Corte reiteró el entendimiento de que el artículo 149 de la Constitución regula únicamente el fenómeno de las reuniones irregulares. Pese a que el supuesto de hecho previsto en el artículo 149 es la reunión de miembros del Congreso celebrada por fuera de las condiciones constitucionales con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa, lo cual no excluye condiciones adicionales a las reglas de reunión, la Corte en esta sentencia distinguió ese supuesto de aquel en el que las decisiones legislativas se toman en abierta violación a las reglas procedimentales que garantizan el principio democrático. Sin perjuicio de la distinción conceptual la Corte llegó a la conclusión de que uno y otro supuesto generan vicios de constitucionalidad insubsanables en tanto desconocen las garantías constitucionales fundamentales que protegen las reglas asociadas al principio democrático.