Sentencia C-237A/22

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2080 DE 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-091 de 2022

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y ABSOLUTA-Configuración

 

 

Referencia: expediente D-14.297

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 de la Ley 2080 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».

 

Demandantes: Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Juan Pablo Pantoja Ruiz

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá, D. C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Los ciudadanos Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Juan Pablo Pantoja Ruiz presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». Lo anterior, por vulnerar el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 229 y 230 de la Constitución, así como los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

 

2. Mediante Auto del 23 de junio de 2021, el despacho de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado inadmitió la demanda por considerar que los tres cargos propuestos no satisfacían los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por esta razón, concedió el término de tres días para su corrección.

 

3. El día 30 del mismo mes, los actores presentaron escrito de corrección de la demanda.

 

4. El 16 de julio siguiente, en concordancia con lo previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, la magistrada Ortiz presentó impedimento para continuar con el trámite de la demanda, con base en la causal de «tener interés en la decisión». No obstante, en sesión del día 29 del mes indicado, la Sala Plena no aceptó dicho impedimento.

 

5. Con fundamento en el escrito presentado el 30 de junio, por medio del Auto del 30 de julio 2021, el despacho de la magistrada Ortiz admitió únicamente el cargo formulado en contra del artículo 45 de la Ley 2080 de 2021 por el presunto desconocimiento de los artículos 29 y 229 superiores, en concordancia con los artículos 8 y 25 de la CADH.

 

6. En la misma oportunidad, la magistrada rechazó los cargos planteados en contra del artículo 23 de la referida ley por la supuesta vulneración del preámbulo y de los artículos 2 y 13 superiores. Por último, respecto de la manifestación de los demandantes de «prescindir» del tercer cargo, el despacho de la magistrada Ortiz tomó como no corregida la demanda. Por tanto, rechazó el cargo propuesto contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 por la vulneración de los artículos 6 y 230 superiores. Esta decisión no fue objeto de recurso de súplica.

 

7. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso de la República y a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, a la Contraloría General de la República, al Consejo de Estado y a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, dispuso la fijación en lista del proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas^[1]. Por último, corrió traslado a la procuradora general de la nación para que rindiera concepto sobre el asunto.

 

8. El 13 de agosto de 2021, la procuradora general de la nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Sostuvo que se encontraba incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de censura.

 

9. Mediante el Auto 582 del día 25 del mismo mes, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado y ordenó correr traslado al viceprocurador general de la nación para lo de su competencia.

 

10. El 11 de marzo de 2022, la magistrada Ortiz presentó nuevamente impedimento para conocer de la demanda con sustento en la causal de «tener interés en la decisión». Argumentó que el día anterior, y por las mismas razones expuestas en el escrito presentado por ella el 16 de julio de 2021, la Sala Plena había aceptado su impedimento para participar en la discusión del proyecto de sentencia del expediente D-14.197, en el que se examinó la constitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, y que culminó con la aprobación de la Sentencia C-091 de 2022.

 

11. En sesión el día 30 de ese mes, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado para tramitar y decidir el proceso D-14.297. Por ende, la magistrada Ortiz, mediante el Auto del 6 de abril de 2022, remitió el expediente a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, por tratarse de la que sigue en turno alfabético.

 

12. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

 

II. NORMA DEMANDADA

 

13. El texto de la norma demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 51.568 de 25 de enero de 2021, es el siguiente:

 

LEY 2080 DE 2021

 

(enero 25)

 

Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.

 

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

DECRETA:

[…]

 

ARTÍCULO 45. Adiciónese el artículo 185A a la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

 

Artículo 185A. Trámite del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal. Recibido el fallo con responsabilidad fiscal y el respectivo expediente administrativo, se surtirá lo siguiente:

 

1. Mediante auto no susceptible de recurso, el magistrado ponente admitirá el trámite correspondiente, en el que dispondrá que se fije en la secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo, así mismo en el auto admisorio se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto dentro del mismo término; se ordenará la publicación de un aviso en el sitio web d la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; así como la notificación al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto, a quien según el acto materia de control, hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable y al órgano de control fiscal correspondiente.

 

2. Cuando lo considere necesario para adoptar decisión, podrá. decretar las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

 

3. Vencido el término de traslado o el período probatorio, cuando a ello hubiere lugar, el magistrado ponente. registrará el proyecto de fallo dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia.

 

4. La sala de decisión proferirá sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes al registro del proyecto de fallo, que incluirá, entre otros, el control de legalidad sobre la inhabilidad derivada de la inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales la cual se entenderá suspendida hasta el momento en que sea proferida la sentencia respectiva. Si encontrare que se configuró alguna de las causales de nulidad previstas por el artículo 137, así lo declarará y adoptará las demás decisiones que en derecho correspondan. La sentencia proferida en ejercicio del control automático se notificará personalmente a la contraloría, a quien hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable, y al Ministerio Público, al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto; y por anotación en el estado, a los demás intervinientes y será susceptible de recurso de apelación que será decidido por salas especiales conformadas por la corporación competente, en caso de que el fallo de primera instancia sea proferido por el Consejo de Estado la apelación será resuelta por una sala especial diferente a aquella que tomó la decisión. La sentencia ejecutoriada en ejercicio del control automático tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y se notificará en la forma dispuesta en el presente numeral.

 

III. LA DEMANDA

 

14. Los demandantes sostienen que el artículo 45 de la Ley 2080 de 2021 vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de quien es hallado fiscalmente responsable («artículos 29 y 229 superiores, en concordancia con los artículos 8 y 25 de la CADH»), por las dos siguientes razones^[2]:

 

14.1 El proceso no permite un adecuado ejercicio de los derechos de defensa y contradicción respecto de los hechos, fundamentos de derecho y pruebas presentados durante el trámite. Sobre el particular, los actores indican que el sujeto hallado fiscalmente responsable solo puede intervenir en el término de diez días, posterior al auto admisorio. Esa oportunidad procesal es anterior o concurrente a la práctica de pruebas, lo que impide controvertir los argumentos y los elementos probatorios allegados al proceso. Puntualmente, reprochan que no exista un período para impugnar las pruebas. Por último, cuestionan que el único actor legitimado para solicitar y practicar pruebas sea el magistrado sustanciador. Esto excluye a quien fue declarado fiscalmente responsable. Además, las pruebas se pueden decretar e incorporar al proceso sin que se exija haber escuchado al ciudadano afectado. Igualmente, se cuestiona que tales etapas procesales sean paralelas.

 

14.2 El proceso concentra las actuaciones y prevé términos que afectan la posibilidad del sancionado de defenderse efectivamente. En relación con este asunto, alegan que el término en el que se permite la intervención del ciudadano (diez días) es irrisorio para un adecuado ejercicio de su derecho de defensa. Esto es especialmente lesivo porque el sujeto fiscalmente responsable no cuenta con el tiempo suficiente para preparar una demanda. Además, el término de veinte días para proferir sentencia es insuficiente y no existe un término para presentar alegatos de conclusión. En criterio de los actores, el proceso no contempla la petición, decisión o práctica de medidas cautelares.

 

IV. INTERVENCIONES

 

15. La Corte Constitucional recibió seis intervenciones dentro del presente proceso. En el siguiente cuadro se presenta un resumen de las consideraciones más relevantes de cada una de ellas^[3]:

 

 

V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

16. El viceprocurador general de la nación, Antonio Emiro Thomas Arias, solicita a la Corte Constitucional que i) declare la exequibilidad del artículo 45 de la Ley 2080 de 2021, en relación con el argumento referente a la desproporción de los términos procesales y ii) profiera un fallo inhibitorio frente a los demás reproches formulados en la demanda debido a su ineptitud por falta de certeza y suficiencia.

 

17. Con respecto a la primera solicitud, el Ministerio Público aduce que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, «la Constitución le otorga al Congreso de la República una amplia libertad de configuración normativa para “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”^[14]»^[15]. 

 

18. Sobre el particular, precisa que, ciertamente, los términos especiales para adelantar la primera instancia del control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal son más cortos que los establecidos en los procesos ordinarios que se desarrollan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, esto persigue un fin constitucional importante: otorgar celeridad a ese control para la recuperación oportuna de los recursos públicos. Igualmente, la medida es conducente porque permite que el control se adelante en menos de un año, según lo ordena el artículo 267 superior. Por último, los términos en cuestión no son evidentemente desproporcionados, ya que en el proceso no se define la responsabilidad fiscal, sino que se verifica la legalidad de la sanción.

 

19. En relación con la segunda petición, el viceprocurador consideró que los argumentos referentes a la restricción para controvertir las pruebas y solicitar medidas cautelares carecen de certeza y suficiencia. Señaló que el magistrado sustanciador, «en el evento de estimar conducente la práctica de alguna prueba, debe recaudarla conforme a la normatividad procesal vigente, que estipula oportunidades de contradicción de los elementos de juicio que son incorporados al proceso»^[16]. De ahí que, para la Procuraduría, «el reproche de los actores sobre la afectación del derecho a la contradicción de las pruebas se fundamente en un examen aislado de la norma enjuiciada, con lo cual la demanda pierde su poder de persuasión y no genera duda sobre la constitucionalidad de disposición acusada»^[17].

 

20. Además, señaló que, a diferencia de lo sostenido por los demandantes, en el proceso de control automático de los fallos con responsabilidad fiscal sí se pueden solicitar y decretar medidas cautelares, pues ese proceso es de naturaleza declarativa y la procedencia de las mismas no depende de que se pueda o no presentar una demanda. Por esto, la acusación incumple los requisitos de certeza y suficiencia, en la medida en que «la norma acusada no regula la materia y las disposiciones generales permiten que se acudan a las mismas en los trámites de control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal, desestimándose así, en principio, un desconocimiento evidente de las normas superiores»^[18].

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1. Competencia de la Corte

 

21. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley de la República.

 

2. Cuestión previa: configuración del fenómeno de la cosa juzgada

 

22. La Sala Plena se encuentra relevada de analizar la aptitud de la demanda. Esto es así porque, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse, deberá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-091 de 2021. En dicha sentencia, la Corporación declaró, con efectos retroactivos, la inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. En consecuencia, respecto de los citados artículos, operó la cosa juzgada formal y absoluta.

 

23. Tal situación implica que esas disposiciones no pueden ser objeto de un nuevo análisis, ya que no forman parte del ordenamiento jurídico y tampoco producen efectos. Por tanto, la Corte está obligada a estarse a lo resuelto en la providencia anterior, al margen de que la presente demanda sea apta o no para emitir un pronunciamiento de fondo.

 

2.1. El fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia

 

24. El artículo 243 de la Constitución dispone que «[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional». En consecuencia, dichos fallos tienen «el carácter de inmutables, vinculantes y definitivos»^[19]. Esto implica que el juez constitucional no podrá «volver a conocer y decidir sobre lo resuelto»^[20]. En este sentido, la cosa juzgada constitucional persigue dos propósitos fundamentales: i) otorga eficacia al principio de supremacía constitucional (artículo 4 de la CP) y ii) garantiza el principio de seguridad jurídica^[21], «la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales»^[22].

 

25. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia, la cosa juzgada constitucional se configura cuando se presentan los siguientes elementos: identidad de objeto, identidad de causa petendi e identidad del parámetro de control de constitucionalidad. En relación con la identidad de objeto, corresponde a la Corte verificar si la demanda «propon[e] estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior»^[23]. Respecto de la identidad de causa petendi, se debe determinar si se la demanda formula las mismas razones de inconstitucionalidad —«esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada»^[24]— analizadas en una sentencia previa. Finalmente, la identidad del parámetro de control de constitucionalidad exige establecer «que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración»^[25].

 

26. En este orden, la Corte ha diferenciado entre cosa juzgada formal y material, y cosa juzgada absoluta y relativa. Mientras la cosa juzgada formal «se produce cuando una demanda se dirige contra una disposición previamente demandada»^[26], la cosa juzgada material «ocurre cuando se cuestiona la misma norma (contenido interpretado), aunque se encuentre en otra disposición»^[27]. Es decir, la primera tiene lugar «cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con el mismo texto normativo demandado en el caso sub judice»^[28]; y, la segunda, cuando «existen dos disposiciones distintas que tienen identidad de contenido normativo, una de las cuales fue sometida, de manera previa, al control de constitucionalidad a cargo de esta Corte»^[29]. En otras palabras, la cosa juzgada formal recae sobre el texto legal o enunciado jurídico (disposición jurídica) y la cosa juzgada material, sobre los contenidos normativos propiamente dichos (norma jurídica)^[30].

 

27. Cuando se configura la cosa juzgada formal, la decisión deberá declarar el estarse a lo resuelto en la providencia anterior^[31]. Si se trata de una cosa juzgada material, la decisión será «estarse a lo resuelto en providencia anterior y declarar la exequibilidad simple o condicionada de la disposición acusada»^[32].

 

28. Por su parte, la cosa juzgada absoluta se produce, en principio, en dos casos: cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma jurídica o luego de que se ha contrastado la norma con toda la Constitución^[33]. En estos eventos, como es natural, la norma no podrá ser objeto de un nuevo control de constitucionalidad y, por tanto, «la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse o, en caso de haberse surtido la admisión, será necesario [dictar] un fallo en el que se esté a lo resuelto en la decisión anterior»^[34]. Esto, «con independencia del parámetro de constitucionalidad que desconoció la norma invalidada»^[35]. En tales circunstancias, no resulta necesario confrontar las razones que fundamentaron la decisión anterior de la Sala Plena con la demanda, en la medida en que el texto legal ya no forma parte del ordenamiento jurídico, lo cual impide un nuevo juicio de constitucionalidad^[36].

 

29. Por el contrario, la cosa juzgada relativa se presenta cuando en la sentencia previa, que declara la inexequibilidad parcial o exequibilidad de la norma, se analizaron únicamente los cargos de inconstitucionalidad propuestos. Este tipo de decisión deja abierta la posibilidad de formular un cargo distinto al examinado en la providencia anterior^[37]. Si la decisión previa declaró la exequibilidad de la norma con base en el mismo cargo planteado en la demanda, «en principio, la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella providencia para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones»^[38].

 

30. La cosa juzgada relativa puede ser explícita o implícita. Será explícita «en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, e implícita cuando tal hecho ocurre en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se haga mención alguna en la parte resolutiva»^[39].

 

31. Ahora bien, la Sala Plena ha identificado tres supuestos excepcionales que debilitan la cosa juzgada constitucional y, a su vez, habilitan a la Corte a emitir un nuevo pronunciamiento. Estos son: «i) la modificación del parámetro de control, lo cual sucede cuando se aprueban reformas constitucionales^[40]; ii) el cambio en el significado material de la Constitución, que se relaciona con modificaciones en el “carácter dinámico de la Carta”^[41] y iii) la variación del contexto normativo de la disposición o norma objeto de control, caso en el cual es necesario llevar a cabo una nueva ponderación de principios constitucionales^[42]»^[43]. 

 

32. Finalmente, es del caso mencionar que en la reciente Sentencia C-147 de 2022, la Corte declaró estarse en lo resuelto en la Sentencia C-091 del mismo año, luego de constatar la existencia de la cosa juzgada formal y absoluta respecto de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. Esto, al observar que en la Sentencia C-091 de 2022, esta Corporación declaró la inexequibilidad de los mencionados artículos, con efectos retroactivos. En palabras de la Corte, como consecuencia de la expedición de ese fallo, «los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 no se encuentran vigentes ni producen efectos jurídicos en la actualidad, por lo que no pueden ser sometidos a escrutinio de este tribunal».

 

33. Sobre el particular, este Tribunal hizo hincapié en que la decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos exime a la Corte de «realizar un cotejo entre las razones que [la] llevaron […] a expulsar la disposición del ordenamiento con los nuevos argumentos que se planteen, pues al margen de ello, lo cierto es que el texto normativo no forma parte ya del ordenamiento, lo que impide la realización del juicio de constitucionalidad». 

 

34. Con sustento en lo sostenido hasta aquí, la Sala Plena encuentra que es menester estarse a lo resuelto en la citada Sentencia C-091 de 2022, en virtud de la configuración de la cosa juzgada formal y absoluta. Lo anterior, porque, como ya se dijo, en esa providencia la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. En el asunto de la referencia, también se admitió a trámite una demanda contra el artículo 45 de la Ley 2080. Así, en razón de la decisión adoptada en la Sentencia C-091 de 2022, el aludido artículo 45 ya no forma parte del ordenamiento jurídico y, por tanto, no es posible examinar su constitucionalidad.

 

VII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

ÚNICO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-091 de 2022, en la que se declaró la inexequibilidad, con efectos retroactivos, de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

A LA SENTENCIA C-237A/22

 

 

Ref.: Expediente D-14297

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, suscribo la presente aclaración de voto a la Sentencia C-237A de 2022. En la providencia, la Sala Plena resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-091 de 2022. En dicha oportunidad, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad, con efectos retroactivos, de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021.

 

Tal como lo manifestó la Sala Plena en la presente sentencia, en el caso concreto, se produjo una cosa juzgada formal y absoluta. Ello se debe a que en la Sentencia C-091 de 2022 se dispuso la expulsión del ordenamiento de las normas demandadas. Por tal motivo, en la medida en que las disposiciones demandadas ya habían sido declaradas inexequibles, al momento de adoptar la decisión aquellas no se encontraban vigentes; por ende, no podían ser sometidas a revisión judicial por parte de esta corporación. Comparto plenamente este juicio, razón por la cual acompaño la decisión de resolver la demanda de inconstitucionalidad disponiendo estarse a lo resuelto en la Sentencia C-091 de 2022.

 

A pesar de lo anterior, encuentro necesario reiterar las razones por las cuales, en su momento, me aparté de la Sentencia C-091 de 2022. El desacuerdo que tuve, y que mantengo, con la decisión adoptada entonces es la justificación de la presente aclaración de voto.

 

En la sentencia en cuestión, la Sala Plena resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021.  En opinión de la mayoría de los magistrados, las disposiciones vulneraban el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y desconocían algunas garantías inherentes al debido proceso. En razón de lo anterior, declaró su inexequibilidad, con efectos retroactivos.

 

En mi criterio, en dicha oportunidad, la Sala Plena se encontraba llamada a emitir un fallo inhibitorio, pues la demanda no satisfizo la carga argumentativa exigible a las demandas que denuncian la violación del principio constitucional de igualdad. Por otra parte, debió abstenerse de flexibilizar de manera extrema los requisitos de admisibilidad de la demanda. Esta última actuación llevó al tribunal a resolver un problema jurídico completamente distinto de aquel que planteó el escrito de demanda. A mi juicio, este proceder conlleva una grave afectación del carácter rogado de la justicia constitucional y, muy especialmente, de la índole democrática que la Constitución ha atribuido al juicio de constitucionalidad. Enseguida, reiteraré brevemente las razones de mi desacuerdo.

 

En cuanto al incumplimiento de la aludida carga argumentativa, conviene recordar que la demanda pretendió demostrar la violación del principio constitucional de igualdad con base en el supuesto otorgamiento de una serie de privilegios procesales a las personas que hubieren sido declaradas culpables en un proceso de responsabilidad fiscal. El demandante procuró demostrar la existencia de estos privilegios al contrastar la situación de quien ha sido declarado fiscalmente responsable con aquella en la que se encuentra quien ha sido sancionado en una actuación de índole administrativa.

 

En mi opinión, este planteamiento debió ser inadmitido por cuanto proponía un equivocado criterio de comparación —tertium comparationis—. La jurisprudencia constitucional ha atribuido a la responsabilidad fiscal una señalada índole resarcitoria. Por tal motivo, no resultaba admisible que la demanda propusiera una comparación entre esta institución y aquella que permite a la Administración imponer sanciones. La facultad sancionatoria se caracteriza por su talante punitivo, del cual carece enteramente la responsabilidad fiscal. Tal circunstancia impedía la comparación entre estas dos figuras, lo que hacía inviable el análisis de la violación del principio en cuestión.

 

La segunda razón por la que me aparté de la decisión guarda relación con la reinterpretación que hizo el tribunal del cargo de inconstitucionalidad. Según acaba de indicarse, la demanda originalmente interpuesta afirmaba que las normas demandadas otorgaban un conjunto de privilegios que lesionaban el principio constitucional de la igualdad. A pesar de la claridad de la formulación, la Sala Plena resolvió reorientar la controversia, por lo que terminó declarando la inconstitucionalidad de las disposiciones por un argumento diametralmente opuesto al que propuso el demandante. En opinión de la Sala Plena, aquellas eran inconstitucionales en la medida en que dispensaban un trato discriminatorio a quienes hubieran sido declarados fiscalmente responsables.

 

La Sala Plena quiso justificar este viraje en el hecho de que algunas intervenciones propusieron este argumento. Además, adujo que la Sentencia C-284 de 2014 y los artículos 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996 permiten la ampliación del análisis de constitucionalidad. En su argumentación, la Sala Plena soslayó que uno de los requisitos primordiales para que sea posible tal ampliación exige que la demanda tenga la «aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo»[44]. Habida cuenta de lo anterior, en aplicación del precedente alegado, es evidente que la Corte no se encontraba habilitada para modificar el marco del control de constitucionalidad. Ello se debe a que, como se señaló antes, la demanda era inepta, por lo que era inviable la aludida ampliación del control judicial.

 

Además de la inadecuada aplicación del precedente, considero que la decisión adoptada en la Sentencia C-091 de 2022 modificó, de manera negativa, la índole democrática que tiene este proceso judicial específico. 

             

Hasta ese momento, la jurisprudencia constitucional había reconocido la inexistencia de un control automático u oficioso de constitucionalidad cuando aquel iniciara por vía de acción pública. La Sala Plena había declarado que se encontraba «limitada para asumir nuevos asuntos que no h[ubier]an sido propuestos por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones nuevas. En términos simples, la Corte tiene vedado suplir la acción del demandante, bien sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la formulación de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no contenidos en el líbelo»[45]. La inconsistencia de la Sentencia C-091 de 2022 con el precedente aplicable y con las normas que determinan las competencias del tribunal fue tal que la Sala Plena quiso disimular el verdadero alcance de la decisión, afirmando que, en realidad, no efectuó un control oficioso[46].

 

En el salvamento de voto a la sentencia expuse ampliamente las razones por las cuales considero que esta decisión constituye una modificación de las competencias de este tribunal que carece de sustento jurídico. Un cambio semejante —en la medida en que desconoce los límites que el principio de legalidad impone a las autoridades del Estado, y en tanto supone una restricción correlativa de la facultad de configuración legislativa del Congreso de la República— desconoce el principio del Estado de Derecho.

 

Estas razones me llevaron a apartarme de la decisión adoptada en la Sentencia C-091 de 2022. En atención a que en la presente oportunidad, en el fallo C-237A de 2022, la Corte dispuso estarse a lo resuelto en dicha providencia, reitero los argumentos por los cuales no compartí aquella determinación.

 

Fecha ut supra

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada