TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia SU-545/23

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Suspensión de operativos de erradicación forzada en virtud del carácter vinculante de los acuerdos colectivos suscritos entre el Gobierno Nacional y la población campesina

 

(...) los acuerdos colectivos suscritos contienen no solo los compromisos que adquieren las comunidades que manifiestan su voluntad de pertenecer al programa de sustitución sino también se contemplan las obligaciones a cargo del Gobierno Nacional que inician con la formalización de estas manifestaciones de voluntad y poner en marcha los distintos planes que componen el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).

 

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Asociación conformada por comunidades campesinas y étnicas, sin personería jurídica

 

(...), en virtud de la condición de vulnerabilidad de las comunidades que defienden y representan, la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) está legitimada por activa para defender los derechos fundamentales invocados, entre ellos a la participación en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS).

 

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Marco jurídico

 

ACUERDO FINAL DE PAZ-Solución al problema de los cultivos de uso ilícito y de criminalidad asociada al narcotráfico

 

ACUERDO FINAL DE PAZ-Naturaleza política/ACUERDO FINAL DE PAZ-Componentes programáticos/ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2017-Tiene como propósito dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final suscrito entre el gobierno y las FARC

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Alcance y contenido

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios

 

PLANES INTEGRALES COMUNITARIOS Y MUNICIPALES DE SUSTITUCION Y DESARROLLO ALTERNATIVO-Componentes

 

PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Finalidad/PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Cobertura geográfica

 

PLAN DE ACCION PARA LA TRANSFORMACION REGIONAL-Instrumentos de materialización de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias nacionales de ejecución

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias territoriales de coordinación y gestión

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Objeto

 

(...), el PNIS se introduce «como un mecanismo destinado a combatir y limitar la expansión de los cultivos ilícitos; implementa la priorización territorial, en correspondencia con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PEDT, con la finalidad de lograr el desarrollo de las regiones; se fundamenta en la participación institucional, territorial y social; reconoce en su integración un tratamiento penal diferencial y desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final dentro del cronograma de implementación».

 

ACUERDO FINAL DE PAZ-Obligaciones del Estado para solucionar el problema de los cultivos de uso ilícito y de criminalidad asociada al narcotráfico

 

ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Exige respecto de los derechos fundamentales y protección del medio ambiente

 

ERRADICACIÓN MANUAL Y FORZADA DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Diferencias

 

ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Perspectiva de función social

 

ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Acuerdos voluntarios de sustitución con la población campesina y comunidades étnicas

 

ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Consulta previa de comunidades indígenas/ERRADICACIÓN FORZADA DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Jurisprudencia constitucional

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Componente de seguridad para líderes sociales que promueven la sustitución voluntaria

 

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes sociales

 

(...), el Estado debe garantizar medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo que existe sobre los líderes del PNIS se materialice. En consecuencia, el Gobierno Nacional debe acompañarlos para que no se sientan desprotegidos y se continúen fortaleciendo los lazos de confianza con quienes le han apostado a la sustitución.

 

ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Naturaleza jurídica

 

ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Alcance

 

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Fundamento constitucional/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Dimensiones de confianza legítima y Respeto por el Acto Propio

 

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance

 

RESPETO POR EL ACTO PROPIO-Alcance

 

ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Pacto plurilateral vinculante

 

(...), los acuerdos colectivos son vinculantes para las partes respecto del contenido allí pactado, en tanto se derivan de lo dispuesto en el Decreto 896 de 2017 y materializan lo pactado en el AFP.

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Jerarquía entre los medios de erradicación en el Acuerdo Final de Paz

 

(...), es deber de las autoridades estatales priorizar la sustitución voluntaria en las zonas en las cuales se celebraron acuerdos colectivos, y a la vez tomar las medidas necesarias con enfoque étnico para la implementación de la sustitución cuando así sea requerido.

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Antes de realizar cualquier proceso de erradicación manual de cultivos ilícitos debe llevarse a cabo consulta previa a las comunidades étnicas que este programa tenga la potencialidad de afectar

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Enfoque étnico

 

PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS

 

ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Aplicación del principio de distinción en actividades de erradicación forzada

 

ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Aplicación del principio de no estigmatización contra la población campesina y grupos étnicos

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Déficit presupuestal para la implementación de sus componentes

 

ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Compromisos de la población campesina y comunidades étnicas

 

ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Compromisos del Gobierno Nacional

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Plan de Atención Inmediata

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Asistencia Técnica Integral

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente seguridad alimentaria

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente desarrollo de proyectos productivos, para la generación de ingresos

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente formalización de la propiedad

 

PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes sociales

 

ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID 19-Carencia actual de objeto por situación sobreviniente (terminación de la emergencia sanitaria)

 

DERECHOS AL DEBIDO PROCESO, A LA CONSULTA PREVIA, AL MÍNIMO VITAL Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Incumplimiento generalizado del Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, en el marco del Acuerdo Final de Paz

 

EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad/EFECTOS INTER COMUNIS-Requisitos

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

SENTENCIA SU-545 DE 2023

 

 

Referencia: Expedientes T-7.963.865, T-8.020.865, T-8.097.843 y T-8.355.272 AC

 

Asunto: Acciones de tutela presentadas por las Comunidades Campesinas de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez del Cauca contra el Ministerio de Defensa y otros; Sandra Panchalo y otros contra el Ministerio de Defensa y otros; la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez y otros contra la Alcaldía de Tibú y otros; el Resguardo Nasa Jerusalén San Luis - Alto Picudito y otros contra el Ministerio de Defensa y otros, respectivamente.

 

Magistrada y Magistrados ponentes:

Antonio José Lizarazo Ocampo

Cristina Pardo Schlesinger

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.                  ANTECEDENTES

 

La Corte utilizará el siguiente listado de siglas, abreviaturas y acrónimos para facilitar la lectura de la decisión.

 

 

Resumen de los antecedentes y hechos comunes en los expedientes acumulados

 

1.   Los cuatro expedientes acumulados tienen en común que sus accionantes son representantes de víctimas y apoderados de comunidades campesinas y étnicas –provenientes de los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo– que solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la vida, integridad, intimidad, familia, salud, mínimo vital, debido proceso y consulta previa. Igualmente invocaron la protección de la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, la paz y el principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil.

 

2.   Consideraron que sus derechos fueron vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante la ART), el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el marco del incumplimiento de las obligaciones del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (en adelante PNIS), y la realización de operativos de erradicación forzada en los departamentos del Cauca, Norte de Santander, Nariño y Putumayo.

 

3.   Los accionantes manifestaron que, a pesar de haber suscrito acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco del PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final de Paz, en adelante AFP) firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, algunos: (i) no han ingresado formalmente al programa; (ii) han suscrito acuerdos colectivos pero no pudieron suscribir los formularios individuales; y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado.

 

4.   En su criterio, lo anterior ha afectado sus condiciones de vida, su mínimo vital y la seguridad alimentaria de sus familias, pues no tienen otra fuente para cambiar las actividades que venían realizando antes de la sustitución y de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional. Además, relataron que las entidades estatales han venido realizando operaciones de erradicación forzada sin agotar etapas de participación con las comunidades involucradas, y sin verificar los acuerdos suscritos en el marco del PNIS. En algunos casos, señalaron que estas actividades se realizaron desatendiendo las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia generada por la Covid-19.

 

5.   En este escenario, los accionantes solicitaron, principalmente, (i) amparar los derechos vulnerados y en consecuencia suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en sus territorios y veredas; (ii) ordenar la implementación del punto 4 del AFP, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iii) ordenar el cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral; (iv) garantizar el derecho a la participación y consulta previa de comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas; (v) ordenar medidas de protección en favor de los accionantes, líderes, lideresas y organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, amenazados por su defensa del territorio y participación en el PNIS; y (vi) instar al Gobierno y al Congreso para que se materialice la reglamentación del tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.

 

6.   Los hechos y actuaciones judiciales relevantes de cada proceso y las decisiones de instancia se relatan de forma detallada en el Anexo II de esta providencia[1].

 

Conocimiento de los casos y decreto de pruebas por la Sala Plena 

 

7.   En virtud de lo dispuesto por el artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación y teniendo en cuenta la unidad de materia entre los expedientes T-7.963.865, T-8.020.865, T-8.097.843 y la relevancia constitucional del asunto, en sesión del 23 de junio de 2021, la Sala Plena decidió avocar el conocimiento de los mismos, acumularlos y asignar la ponencia de la sentencia respectiva, en forma conjunta, a los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. El auto proferido por los tres magistrados sustanciadores en la misma fecha dio cuenta de las decisiones adoptadas por la Sala Plena, declaró la suspensión de términos y ordenó poner en conocimiento de las partes las referidas determinaciones[2].

 

8.   Posteriormente, el expediente T-8.355.272 (Putumayo) fue seleccionado para revisión, mediante auto del 28 de septiembre de 2021[3] por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve, la cual ordenó su acumulación al expediente T-7.963.865.

 

9.   Mediante autos del 13 de septiembre de 2021^[4], 29 de noviembre de 2021[5], 14 de diciembre de 2021^[6] y 9 de mayo de 2022^[7], se solicitaron diversas pruebas y se mantuvo la suspensión de términos. Luego, a través de Auto del 11 de agosto de 2022, los magistrados sustanciadores ordenaron a la Secretaría General poner a disposición de las partes o terceros con interés legítimo las intervenciones remitidas por fuera del plazo indicado en el Auto del 9 de mayo de 2022.

 

10.   Dado el número de intervenciones presentadas durante el trámite de revisión, las mismas hacen parte del Anexo III de esta decisión. En consecuencia, los aspectos relevantes de las mismas se mencionarán en la resolución de los casos concretos.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

11.   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y, 33 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

Objeto de la decisión y metodología

 

12.   De acuerdo con los escritos de las acciones de tutela antes relacionados, el objeto de la controversia se concentra en el acceso e implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. En todos los casos se advirtieron actividades de erradicación forzada dentro de sus propiedades, desconociendo su manifestación de voluntad de sustituir los cultivos de conformidad con los acuerdos suscritos con el Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el punto 4 del AFP y el Decreto Ley 896 de 2017. Los accionantes, como campesinos y comunidades étnicas, alegaron que algunos (i) no han ingresado formalmente al programa; (ii) han suscrito acuerdos colectivos, pero no pudieron suscribir los formularios individuales; y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado. Lo anterior, ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad alimentaria, debido proceso, consulta previa y seguridad e integridad física.

 

13.   En cuanto al primer grupo descrito, existe presuntamente un déficit presupuestal y ausencia de una ruta étnica. En lo relativo al segundo grupo, no existe claridad sobre la naturaleza de los acuerdos colectivos y su alcance. Al respecto, las entidades estatales competentes en la implementación del PNIS alegaron que los acuerdos colectivos suscritos por la mayoría de los accionantes no tienen un carácter vinculante para ingresarlos de forma inmediata a los proyectos productivos de sustitución. Como consecuencia, la ejecución de operativos de erradicación forzada se ha seguido adelantando en los territorios. En lo referente al tercer grupo, relacionado con el posible incumplimiento de los componentes económicos y productivos a los beneficiarios del programa, se alegó la falta de presupuesto.

 

14.   Con el fin de pronunciarse sobre los asuntos descritos, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, analizará si las acciones de tutela cumplen con los requisitos de procedencia. En segundo lugar, se presentarán los problemas jurídicos que se resolverán y, que serán formulados con base en los hallazgos recolectados por la Sala sobre las diferentes fases del PNIS en los departamentos objeto de revisión. En tercer lugar, se desarrollarán las consideraciones relacionadas con las problemáticas más relevantes de los asuntos; y, finalmente, se hará el análisis de los casos en concreto.

 

Procedencia de la acción de tutela

 

15.   En este caso, los hechos expuestos involucran una posible vulneración de derechos fundamentales de personas o comunidades campesinas o étnicas en el marco de la implementación del PNIS y de la ejecución de operativos de erradicación forzada adelantados por miembros del Ejército Nacional. Al respecto, es preciso recordar que esta Corporación ha reconocido que tanto las comunidades indígenas[8] como las campesinas[9] son sujetos de especial protección en determinados escenarios, dadas las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que históricamente los ha afectado, aspectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de analizar los requisitos de procedencia de las acciones de tutela.

 

Legitimación en la causa por activa

 

16.   Como se indicó previamente, en el caso de los expedientes T-7.963.865^[10], T-8.020.865^[11], T-8.097.843^[12] y T-8.355.272^[13] las demandas de tutela son interpuestas por varias asociaciones campesinas y por colectivos que dicen representar un interés común de esta población y, en algunos casos, de las comunidades indígenas afectadas por el incumplimiento de los acuerdos suscritos con autoridades nacionales y locales en el marco del PNIS. Asimismo, alegan la vulneración de derechos fundamentales de los núcleos familiares inscritos en el PNIS y de aquellos que suscribieron acuerdos colectivos en el marco de dicho programa.

 

17.   Respecto de la legitimación de estas personas jurídicas que actúan en representación de sus miembros o afiliados, esta Corporación ha señalado que existen derechos que no son exclusivos «de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto son parte de grupos y organizaciones cuya finalidad es específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes, y por tanto, también pueden ser tutelados en cabeza de las asociaciones que los representan»^[14]. De manera que las personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales directa o indirectamente^[15].

 

18.   Así, dado el objeto social de estas asociaciones campesinas y de los colectivos que intervienen en la defensa de derechos humanos de la población vulnerable, para esta Corte es claro el interés real y común que tienen la ATCC, ANZORC, Asociación de Trabajadores Campesinos por La Zona de Reserva Campesina del Municipio de Caloto^[16], CAJAR, PRODETER, ASIMTRACAMPIC, CEALDES, CCALP, ASCAMCAT, ASOCORDILLERA y la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz en la defensa de los intereses de sus asociados y de las personas que acreditaron representar a través de los respectivos documentos obrantes en los expedientes, que son habitantes de las zonas involucradas en operaciones de erradicación forzada y de celebración de acuerdos individuales o colectivos en el marco del PNIS, en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. En ese sentido, están legitimados para interponer las acciones de tutela, al igual que las personas naturales que acudieron a esta acción de manera directa, en la defensa de sus derechos individuales fundamentales.

 

19.   De otra parte, respecto de la legitimación de la COCCAM[17] para participar en las distintas acciones de tutela como accionante, se advierte que este grupo, conformado por comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, no cuenta con personería jurídica. Al respecto, se tiene que la COCCAM «es una organización que representa a las víctimas de la política antidrogas y, a su vez, defiende a estas personas de la violación sistemática a los derechos fundamentales y del ecosistema», a la vez que indicaron que «desde el proceso organizativo campesino, la COCCAM y otras organizaciones están con la disponibilidad de aportar a la paz, a mantener y defender la posición sobre los Acuerdos de Paz, el derecho a la vida, a vivir en paz en los territorios, a través de los diferentes mecanismos que le da la Constitución para ello»^[18].

 

20.   Sin perjuicio de lo expuesto previamente sobre la legitimación de personas jurídicas, la Sala Plena advierte que, en este caso, se entiende legitimada esta asociación dada las particulares afectaciones que sufren sus miembros como consecuencia, entre otros aspectos, de las operaciones de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito acompañadas de estigmatizaciones, agresiones y amenazas, como fue especificado en los antecedentes de esta providencia.

 

21.   Adicionalmente, resalta esta Corte el propósito que tiene la COCCAM de defender los derechos e intereses comunes de sus asociados en el marco del AFP. En efecto, no puede desconocerse la importancia de las gestiones y aportes realizados por la COCCAM para la solución a la problemática de los cultivos de coca, marihuana y amapola en el país y su participación en los escenarios de discusión y concertación locales, regionales y nacionales definidos en el marco del PNIS^[19]. Máxime, teniendo en cuenta que la COCCAM, a través de un delegado municipal, participó de la suscripción del acuerdo colectivo en el caso de Cajibío –Cauca–, cuyo cumplimiento se reclama, lo que evidencia la legitimidad de la organización para representar los intereses de sus asociados ante el Gobierno nacional y municipal[20].

 

22.   Igualmente, es necesario considerar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las familias representadas por la COCCAM que buscan sustituir sus cultivos, en tanto se ven obligadas a depender de las acciones del Estado para que les sean garantizados sus derechos al mínimo vital y seguridad alimentaria. Lo anterior, como consecuencia de los alegatos relacionados con el presunto mal manejo del PNIS por parte del Gobierno Nacional que afecta a varias comunidades de forma abstracta.

 

23.   En este orden de ideas, la Corte aplicará los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la buena fe y el principio de informalidad que orienta la acción de tutela^[21], para concluir que, en virtud de la condición de vulnerabilidad de las comunidades que defienden y representan, COCCAM está legitimada por activa para defender los derechos fundamentales invocados, entre ellos a la participación en la implementación del PNIS.

 

24.   Ahora bien, el 4 de octubre de 2021, en sede de revisión, la ART cuestionó la legitimación para actuar de los voceros de COCCAM, en el expediente T-8.020.865, dentro de los cuales hace parte Sandra Panchalo, por considerar que los mismos no son beneficiarios del PNIS ni cumplen los presupuestos para actuar como agentes oficiosos. En su criterio, no se puede predicar alguna vulneración de derechos por parte de la entidad y, por lo tanto, no podían otorgar poder a los miembros del colectivo de abogados como en este caso se hizo. La entidad consideró que el poder otorgado por Sandra Panchalo al abogado Alirio Uribe de la Corporación Colectivo de Abogados CAJAR, no fue remitido como mensaje de datos ni se indica la dirección de correo electrónico del abogado ni tampoco se evidencia en el mismo la presentación personal.

 

25.   Al respecto, considera esta Sala que, si bien es cierto, el poder conferido al abogado Alirio Uribe no cuenta con presentación personal, este presupuesto no era imprescindible dada la vigencia del Decreto 806 de 2020 para la fecha de presentación, 3 de junio de 2021. Igualmente, en cuanto a la remisión del poder a través de mensaje de datos, como lo dispone el artículo 5 del citado Decreto^[22], se advierte que la norma contiene como verbo rector «podrá», es decir, como una alternativa a las formas en las que se otorgue el poder. En este caso, el poder se otorgó de manera digital, fue firmado de la misma forma por las partes involucradas y fue remitido a través del correo electrónico mediante el cual se han mantenido las comunicaciones dentro del proceso con dicho colectivo de abogados. Correo electrónico que, si bien no está anunciado en el poder conferido por la señora Sandra Panchalo, es el mismo que se relaciona en la demanda por el abogado Alirio Uribe, quien también actúa como demandante y tiene vigente su tarjeta profesional[23].

 

26.   En ese sentido, y teniendo en cuenta lo expuesto previamente sobre la legitimación de COCCAM en este proceso, no advierte la Sala irregularidad alguna en el poder otorgado por Sandra Panchalo, como vocera de dicha asociación, a la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, CAJAR.

 

27.   Por todo lo anterior, la Sala considera que se cumple con la legitimación para actuar de los accionantes en los distintos procesos acumulados.

 

Legitimación en la causa por pasiva

 

28.   El PNIS como un programa de política pública no depende de una única entidad, sino que involucra la participación de múltiples organismos y autoridades del Estado que, por lo mismo, ostentan la posibilidad de satisfacer materialmente la protección de los intereses reclamados como se explica a continuación.

 

29.   Así las cosas, es clara la legitimación por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional^[24] al ser el responsable de la ejecución de la política antidrogas del Estado y de las estrategias y áreas de focalización que se intervienen. Por su parte, el Ministerio de Justicia y el Derecho^[25] también estaría legitimado al tener dentro de sus funciones la relacionada con adoptar y coordinar la política de lucha contra las drogas ilícitas.

 

30.   En cuanto al Ministerio del Interior -Dirección de Consulta Previa-^[26] advierte la Sala que dentro de los accionantes se encuentran integrantes de comunidades indígenas que cuestionan la ausencia de consulta previa en las actividades de erradicación. En ese contexto, el Ministerio está legitimado por pasiva al ser el responsable de la determinación de la procedencia y oportunidad de la consulta previa y de dirigir y coordinar dichos procesos.

 

31.   El Ejército Nacional^[27] está legitimado por pasiva al participar en las actividades de erradicación manual forzada en el marco de las estrategias lideradas por el Ministerio de Defensa Nacional. La Policía Nacional^[28], conforme al Decreto 2253 de 1991, es la encargada de llevar a cabo la destrucción material de plantaciones ilícitas a través de la Dirección de Policía Antinarcóticos de la Policía Nacional.

 

32.   De otra parte, dadas las circunstancias de salud pública en las que se presentaron los hechos cuestionados en las demandas, es decir, durante la pandemia generada por la Covid-19, el Ministerio de Salud y Protección Social^[29] está legitimado en atención a su competencia para fijar los protocolos de bioseguridad en el marco de la pandemia.

 

33.   Ahora bien, actualmente la entidad responsable de la implementación del PNIS es la ART^[30] a través de la Dirección de Cultivos de Uso Ilícito. Por tanto, es la entidad llamada a cumplir los efectos de esta providencia[31].

 

34.   En relación con la UNP^[32], la Sala advierte que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4065 de 2011, esta entidad es la encargada de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal. De manera que sería la principal ejecutora de las órdenes que lleguen a proferirse en este sentido.

 

35.   Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público^[33] es el encargado de gestionar y ejecutar los recursos públicos de la Nación, de conformidad con el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008 y el Departamento Nacional de Planeación^[34] lleva a cabo la coordinación, diseño y apoyo en la formulación de políticas públicas y la planificación del presupuesto de los recursos de inversión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 2189 de 2017. Por ello, dichas entidades serían las destinatarias de eventuales órdenes que impliquen gasto público a nivel nacional o territorial.

 

36.   Teniendo en cuenta lo dispuesto en el punto 6 del AFP, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)^[35], es la competente para realizar el seguimiento a los componentes del Acuerdo y verificar su cumplimiento, así como para dar impulso y seguimiento a la implementación legislativa de los acuerdos y realizar los informes de seguimiento a la implementación. Por lo tanto, estaría legitimada para recibir órdenes relacionadas con el cumplimiento de los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4.

 

37.   Finalmente, aunque en principio las autoridades territoriales demandadas, como la Gobernación de Cauca, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Tibú y la Gobernación de Nariño, no estarían a cargo de la implementación de la Política Nacional de control de drogas ilícitas ni de los procedimientos de erradicación forzada cuestionados en las acciones de tutela acumuladas, lo cierto es que de conformidad con el Acuerdo de Paz, la implementación y ejecución del PNIS en general requiere de la articulación del Gobierno Nacional con estas entidades territoriales^[36], motivo por el cual, estarían legitimadas por pasiva.

 

Inmediatez

 

38.   La Corte considera que las acciones de tutela se presentaron en un término razonable, teniendo en cuenta la fecha en la que ocurrieron los hechos o se realizaron las distintas denuncias en cada expediente.

 

39.   Así, se advierte que en los expedientes T-7.963.865 (Cauca), T-8.020.865 (Nariño) y T-8.097.843 (Norte de Santander) algunas comunidades campesinas cultivadoras de hoja de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco PNIS en el año 2017 y las denuncias sobre las actividades de erradicación forzada se presentaron a partir del mes de marzo de 2020^[37]. Las acciones de tutela fueron presentadas en los expedientes de Cauca (T-7.963.865) y Nariño (T-8.020.865) en el mes de junio de 2020 y en el expediente de Norte de Santander (T-8.097.843), en el mes de julio de 2020.

40.   En el expediente T-8.355.272 (Putumayo) aunque las comunidades demandantes no han suscrito acuerdos colectivos o individuales en el marco del PNIS, denuncian erradicaciones forzadas en sus territorios desde el año 2019 hasta el mes de noviembre de 2020^[38]. En esa perspectiva, aunque podría pensarse que transcurrió un año desde el inicio de los hechos y la presentación de la acción de tutela, lo cierto es que los demandantes denuncian la ocurrencia de dichas actividades hasta noviembre de 2020.

 

41.   Sin perjuicio de lo anterior, la Corte considera importante tener en cuenta las zonas en las que se encuentran los accionantes, es decir, municipios ubicados en zona rural, en contexto de conflicto y con condiciones deficientes en materia de infraestructura. También, que los hechos denunciados se presentan en medio de restricciones impuestas por el gobierno en materia de movilidad y libre circulación durante los primeros meses de la pandemia en el año 2020.

 

42.   Adicionalmente, no puede perderse de vista que el presunto incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado con la implementación del PNIS, según los hechos narrados en las demandas, persiste, haciendo que la vulneración de sus derechos fundamentales sea actual. En efecto, los accionantes manifestaron que la suscripción de los acuerdos de sustitución voluntaria inició en mayo de 2017, pero los tiempos diseñados y establecidos para el cumplimiento e implementación del PNIS no se pudieron cumplir. Por lo tanto, en la actualidad el programa cuenta con un retraso considerable en algunos componentes.

 

43.   Así las cosas, dada la permanencia en el tiempo del posible incumplimiento en la implementación del PNIS y la profundización de la amenaza que esto genera en la garantía de protección de los derechos fundamentales de las familias que hacen parte de este programa, la Corte considera cumplido el requisito de inmediatez.

 

Subsidiariedad

 

44.   La mayoría de las entidades demandadas al dar respuesta ante los jueces de instancia de las acciones de tutela, alegaron la improcedencia de estas al existir otros medios de defensa de los derechos invocados, como la acción popular por tratarse de una afectación de derechos colectivos^[39], la acción de nulidad y restablecimiento al pretender dejar sin efectos actos administrativos^[40] o la acción de cumplimiento^[41]. No obstante, la Sala advierte que teniendo en cuenta las dificultades que enfrenta la implementación del PNIS, no se advierte otro mecanismo idóneo para garantizar la efectiva protección de los derechos afectados de estas comunidades, como se explica a continuación.

 

45.   En primer lugar, respecto de la procedencia de la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, en los casos analizados no existen actos administrativos o jurídicos que los accionantes puedan controvertir ante las autoridades. Por un lado, advierte la Sala que la naturaleza de los acuerdos colectivos está en controversia razón por la cual no puede afirmarse que se trate de actos administrativos que puedan demandar. Por otro lado, de acuerdo con las denuncias y las respuestas recibidas, las decisiones gubernamentales relacionadas con la ejecución de las distintas fases del PNIS y la suspensión o retiro del programa no cuentan con canales de socialización o con destinatarios directos que permitan que los integrantes y representantes de estas comunidades las cuestionen a través de otro mecanismo distinto a la acción de tutela. 

 

46.   En este contexto, no es posible concluir que la acción de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho sean los mecanismos idóneos para lograr la protección de los derechos invocados, al no existir un acto administrativo para controvertir por parte de los demandantes.

 

47.   En segundo lugar, tampoco se advierte que la acción de cumplimiento sea procedente en estos casos. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, esta acción es la procedente cuando se pretende hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos[42].

 

48.   Bajo ese entendido, podría considerarse que los accionantes debieron acudir a esta acción para exigir lo dispuesto en los Decretos 896 de 2017 y 362 de 2018 que reglamentan el PNIS. Sin embargo, es claro que en esta oportunidad los demandantes no pretenden exclusivamente el cumplimiento de estas normas para lograr el correcto funcionamiento del programa sino la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados por causa de la omisión en la implementación del PNIS.

 

49.   Adicionalmente, tampoco procedería la acción de cumplimiento si se analizan las pretensiones dirigidas a la exigencia de lo dispuesto en los acuerdos colectivos o individuales suscritos por los accionantes y el Estado. Lo anterior, teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica de estos acuerdos, como ya se indicó, está en controversia y por esta razón no es conducente afirmar que se trata de actos administrativos, ni mucho menos exigible para los accionantes acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

 

50.   Así las cosas, la acción de cumplimiento no sería procedente para analizar las pretensiones de la demanda, toda vez que (i) la acción es subsidiaria frente a la protección de derechos fundamentales, (ii) de entenderse que lo pretendido sí es la exigencia del cumplimiento por parte del Estado de lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS, debe resaltarse que estas disposiciones implican la ejecución de recursos.

 

51.   Respecto del carácter subsidiario de esta acción, esta Corporación en sentencia SU-077 de 2018^[43] explicó lo siguiente:

 

La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener el acatamiento de mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Es una acción subsidiaria respecto de la acción de tutela, de manera que la última prevalece cuando lo que se persigue es la protección directa de derechos constitucionales, amenazados por la omisión de una autoridad. En contraste, cuando se pretende que la administración garantice derechos de jerarquía legal o administrativa, mediante la aplicación de un mandato de igual naturaleza, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento.

 

52.   Igualmente, existe jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la improcedencia de esta acción cuando las normas sobre las cuales se pretende el cumplimiento establecen gastos. Sobre el particular, ha señalado que la acción de cumplimiento:

 

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos^[44].

 

53.   En este asunto, teniendo en cuenta que las pretensiones de la acción de tutela también implican que se cumpla con lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS (decretos 896 de 2017 y 362 de 2018), debe resaltarse que dichas disposiciones implican la ejecución de recursos y, por ello, no es posible acudir a la acción de cumplimiento.

 

54.   En tercer lugar, situación similar se advierte frente a la procedencia de la acción popular. La Sala reconoce que es posible alegar que la acción a promover en casos como los analizados, en los que se persigue la protección de un grupo significativo de familias campesinas e indígenas, sea la acción popular.

 

55.   Sin embargo, en la sentencia T-302 de 2017^[45] la Corte afirmó que «[l]a tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción popular. Como lo ha dicho la Corte ‘[un] derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas.’ En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, que han ocurrido de manera generalizada y afectan simultáneamente a todos los niños y niñas del pueblo Wayúu. La Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos como el medio ambiente o la salubridad, pero no el acceso al agua, la alimentación, ni la salud, que son el aspecto central de este caso. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un recurso sea idóneo, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el ‘objeto directo’ de ese medio judicial».

 

56.   Con base en lo anterior, la acción popular tampoco resulta idónea ni eficaz para detener la vulneración a derechos fundamentales denunciada por los accionantes dada su dimensión personal. Ello, es así por dos razones. En primer lugar, la acción popular resulta inidónea debido a que se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, los cuales deben ser protegidos mediante la acción de tutela. En segundo lugar, la acción popular resulta ineficaz, dada la urgencia de proteger esos derechos. Así las cosas, las acciones de tutela cumplen con el requisito de subsidiariedad.

 

57.   Superados los requisitos formales de procedencia, a continuación, se formularán los problemas jurídicos y, enseguida, se plantearán las consideraciones generales que fundamentarán la resolución de los asuntos.

 

Problemas jurídicos

 

58.   Los casos que se estudian en la presente providencia, todos relacionados con la implementación del PNIS en cuatro departamentos, a saber, Cauca, Norte de Santander, Nariño y Putumayo, muestran dentro del material probatorio un conjunto de acciones y omisiones que representan posibles fallas en la vinculación de beneficiarios, implementación, articulación y ejecución del PNIS que fueron identificados por esta corporación como “hallazgos” en el desarrollo de esta sentencia.

 

59.   En primer lugar, la fase de inclusión o vinculación al PNIS, entendida esta como la fase en la cual, habiéndose manifestado la voluntad de sustituir cultivos de uso ilícito a través de la suscripción de acuerdos colectivos o de la suscripción del formulario de acuerdos individuales, no se ha iniciado la implementación de los acuerdos. En todo caso, tal como se explicará más adelante, de la inclusión de las comunidades en el PNIS se derivan las obligaciones correlativas de dar continuidad al programa[46]. En relación con esta fase, se presentan dos problemas jurídicos, atinentes a la naturaleza de los acuerdos colectivos suscritos por las comunidades accionantes y a la realización de las operaciones de erradicación forzada:

 

(i) ¿Se desconocieron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, y a la paz, de las comunidades que suscribieron acuerdos colectivos en el marco de la socialización del PNIS, cuando su inclusión al programa fue denegada porque las entidades competentes consideraron que los acuerdos colectivos son meras socializaciones y no son vinculantes?

 

(ii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal, a la intimidad, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad personal, a la paz, y a la consulta previa, de las comunidades campesinas y/o étnicas, que a pesar de haber manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos y/o individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado en el marco del PNIS, sus predios fueron objeto de operativos de erradicación forzada?

 

60.   En cuanto a la fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, se pueden formular los siguientes problemas jurídicos:

 

(iii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, y a la paz de las comunidades campesinas y étnicas que manifestaron su voluntad de suscribir acuerdos colectivos y/o individuales para la sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado al negárseles acceder al PNIS por falta de cobertura financiera?

 

(iv) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad alimentaria y al mínimo vital de las comunidades campesinas y étnicas que suscribieron acuerdos colectivos y/o individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado, al interrumpirse la continuidad de los programas productivos de sostenimiento de mediano y largo plazo?

 

(v) ¿Se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de las familias que suscribieron acuerdos individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito y fueron posteriormente suspendidas del PNIS al presentarse un presunto incumplimiento de los compromisos?

 

(vi) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la consulta previa y autonomía étnica de las comunidades indígenas del pueblo Nasa del departamento del Putumayo al no contemplarse unos criterios diferenciales en el PNIS para su vinculación y aplicación teniendo en cuenta sus usos y costumbres tradicionales con la hoja de coca?

 

(vii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de las comunidades campesinas y étnicas que suscribieron acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito con el Estado al no garantizarse las medidas de seguridad adecuadas y efectivas por parte de las entidades estatales competentes en el marco del PNIS?

 

61.   Para resolver los interrogantes enunciados, la Sala Plena se pronunciará sobre (i) el marco constitucional y legal del PNIS, (ii) la jurisprudencia constitucional sobre la implementación de estrategias de erradicación de cultivos ilícitos, y (iii) el deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el PNIS. Posteriormente, se referirá a los hallazgos, particularmente, en la fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al programa y en la fase de su implementación, los cuales configuran fallas en la ejecución del PNIS que generan como consecuencia violaciones a los derechos fundamentales de los y las accionantes. De ese modo, la Sala dará respuesta a los problemas jurídicos presentados.

 

(i) Marco constitucional y legal del PNIS

 

Punto 4 del Acuerdo Final de Paz: Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y su desarrollo normativo

62.            En el año 2016, el Gobierno Nacional y las FARC-EP suscribieron el AFP, poniendo así fin al enfrentamiento armado de más de medio siglo de duración entre el Gobierno y las FARC-EP. El Acuerdo constituye un todo indisoluble ya que todos los puntos que contiene están permeados por un mismo enfoque de derechos. Al respecto, esta Corte señaló que el AFP es uno en la medida en que «el texto final incorpora el conjunto de principios, estructuras y roles institucionales liderados por el Gobierno, que constituyen a la vez la base de la gestión estatal de lo que se considera necesario para materializar el derecho-deber a la paz»[47].

 

63.   A través del Acto Legislativo 02 de 2017[48], el AFP se convirtió en una política pública de Estado al establecerse que los contenidos del Acuerdo que correspondan a normas de DIH o derechos fundamentales definidos en la Constitución, y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo[49]. Si bien es cierto que el AFP no tiene valor normativo per se, no significa que no resulte vinculante, pues como política pública[50], comprometa a todos los órganos, instituciones del Estado a su desarrollo e implementación de buena fe[51]. De modo que su incorporación normativa al derecho interno requiere la activación de los mecanismos de producción normativa dispuestos en el ordenamiento jurídico en observancia del principio de progresividad[52].

 

64.   La calidad de política pública del AFP supone compromisos a mediano y largo plazo sobre temas que consoliden el principio de la paz, y que versan sobre medidas de tipo legislativo en materia penal, política, social, económica, cultural, de seguridad, y en general, aquellas que se apunten a la eliminación de las causas que dieron origen al conflicto interno y garanticen su no repetición. De lo anterior se desprende que las medidas adoptadas para la implementación del AFP, respondan verdaderamente a los objetivos allí propuestos, y sobre todo, garanticen su implementación.

 

65.   El AFP estableció como uno de sus ejes fundamentales[53], la solución a los problemas que daban lugar al conflicto interno colombiano. Así, el punto 4 contiene la «Solución al Problema de las Drogas Ilícitas», como un aspecto importante en la construcción de la paz y propone un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género. Lo anterior, sin desconocer los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca como parte de la identidad cultural de las comunidades indígenas y la posibilidad de la utilización de cultivos de uso ilícito, para fines médicos y científicos y otros usos lícitos que se establezcan.

 

66.   El AFP reconoce que la presencia y persistencia de cultivos de drogas ilícitas en varias zonas del país está ligado a «la pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico». En ese contexto, tanto el Gobierno Nacional como las FARC-EP- consideraron necesaria la puesta en marcha de un nuevo programa que contribuyera a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos[54]. El enfoque que pretende el punto 4 del AFP es claramente integral, pues no se limita a la eliminación física de cultivos de uso ilícito, sino que reconoce que dicha problemática surge de un contexto de precariedad en las garantías económicas y sociales. Siendo coherente con el objetivo de contrarrestar dichas problemáticas, los objetivos que se propone alcanzar el PNIS trascienden la eliminación de los cultivos y propenden por incluir modelos de economía lícita en los territorios afectados que respondan a las causas históricas que permitieron en primer lugar la expansión de los cultivos de uso ilícito. Lo anterior implica, entre otros compromisos, aumentar la presencia del Estado –no solo a partir de la respuesta punitiva– como prestador de garantías sociales plasmados a lo largo del AFP.

 

67.   Esta finalidad dio origen a la creación del PNIS como un proceso de planeación conjunta para garantizar la participación activa y efectiva de las comunidades en la toma de decisiones y en la construcción coordinada de las soluciones que además, contribuya a las «transformaciones estructurales de la sociedad rural que resulten de la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), de la que es parte, y a la puesta en marcha de los mecanismos de participación ciudadana acordados». Este programa se regiría, además de los principios acordados en el marco de la RRI, por los siguientes: (i) integración a la RRI; (ii) construcción conjunta participativa y concertada; (iii) enfoque diferencial de acuerdo a las condiciones de cada territorio; (iv) respeto y aplicación de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana y, (v) sustitución voluntaria. En cuanto a los elementos de este programa, el Acuerdo Final destaca, entre otros, los siguientes:

 

(i) Condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, a través del fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección de las comunidades, de interdicción y judicialización de las redes territoriales de narcotráfico. Igualmente, se deberá asegurar el desminado y la limpieza de las áreas afectadas por estos artefactos.

 

(ii) Acuerdos con las comunidades: uno de los principios de este programa es el carácter voluntario y concertado, de manera que, para formalizar el compromiso y la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito, «se celebrarán acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio». Especial consideración amerita el rol de las mujeres -particularmente las mujeres rurales- cuya incorporación en la concertación es un compromiso del Acuerdo, en virtud del cual, se incorporará a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación en la sustitución voluntaria, reconociendo su rol activo en los procesos de desarrollo rural, a la vez que se fortalecerá la participación de las organizaciones de mujeres rurales para el apoyo de sus proyectos.

 

Lo anterior incluye el compromiso de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada y el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.

 

El AFP es claro al señalar que en aquellos casos en los que «las comunidades no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación manual, previo un proceso de socialización e información con las comunidades».  Igualmente, se indica que, si no hay acuerdo con las comunidades, se procederá «a la erradicación de los cultivos de uso ilícito, priorizando la erradicación manual donde sea posible, teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente, la salud y el buen vivir. El Gobierno, de no ser posible la sustitución, no renuncia a los instrumentos que crea más efectivos, incluyendo la aspersión, para garantizar la erradicación de los cultivos de uso ilícito. Las FARC-EP consideran que en cualquier caso en que haya erradicación esta debe ser manual».

 

(iii) Priorización de territorios: Aunque el PNIS tiene una cobertura nacional su implementación iniciará por los territorios priorizados, de conformidad con lo indicado en el Acuerdo Final.

 

(iv) Componentes de los planes integrales de sustitución: Además de los proyectos para la implementación de los Planes Nacionales acordados en el Punto 1 del Acuerdo Final, se tendrán los siguientes componentes para los planes de sustitución: Plan de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos; obras de infraestructura social de ejecución rápida; sostenibilidad y de recuperación ambiental; plan de formalización de la propiedad; planes para zonas apartadas y con baja concentración de población y cronogramas, metas e indicadores.

 

68.   Así las cosas, el AFP dispone que habrá una estrategia de comunicaciones con el fin de motivar a las comunidades a participar en estos programas de sustitución, dejando claro, además, que la difusión del PNIS «se hará directamente a través de encuentros comunitarios e indirectamente a través de los medios de comunicación, en especial los medios locales y comunitarios».

 

El Acto legislativo 02 de 2017

 

69.   Como se viene de señalar, el Acto Legislativo 02 de 2017[55] se expidió con el fin de dar estabilidad y seguridad jurídica y elevar a categoría de «política pública de Gobierno»  al AFP suscrito entre el gobierno y las FARC-EP, y que resulta vinculante para todas las instituciones y autoridades públicas, al representar el compromiso del Presidente y del Congreso de la República de lograr una convivencia pacífica, el respeto de los derechos humanos y el reconocimiento de la paz como valor de primer orden dentro del territorio nacional. En ese contexto, esta política de Estado implica una obligación de cumplimiento de buena fe por parte de las instituciones y autoridades públicas, y como estrategia de mediano y largo plazo, se mantiene su vigencia durante los próximos tres gobiernos, plazo que el constituyente derivado encontró razonable para la implementación y consolidación de lo acordado.

 

70.   Ahora bien, la Corte Constitucional fue clara al establecer que «el Acto Legislativo 02 de 2017 no tiene el propósito de incorporar automáticamente el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 al ordenamiento jurídico interno, ni tampoco al bloque de constitucionalidad, sin perjuicio de las disposiciones de DIH y de derechos humanos que inspiran parte de los contenidos del Acuerdo, las cuales derivan su fuerza vinculante directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso de la República, que las contienen». En ese sentido y de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017, el AFP requiere una implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto, así como la adopción de medidas orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución[56].

 

Decreto Ley 896 de 2017

 

71.   En ejercicio de la facultad legislativa extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza material de Ley orientados a la implementación del Acuerdo Final que confirió el Acto Legislativo 01 de 2016 al Presidente de la República, se expidió el Decreto Ley 896 de 2017 con el fin de «facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los puntos 4.1 y 6.1.10, literal a, del Acuerdo Final». Este Decreto está compuesto por 9 artículos que corresponden a contenidos concretos del AFP y fue estudiado por la Corte y declarado exequible mediante sentencia C-493 de 2017.

 

72.   El contenido del Decreto puede resumirse de la siguiente forma: creación del PNIS (art. 1); objeto (art. 2); instancias de ejecución del Programa (arts. 3, 4 y 5); beneficiarios (art. 6); elementos que desarrollan el Programa (art. 7); institucionalización de los PISDA como mecanismo de desarrollo del PNIS (art.8), y vigencia del Programa (art. 9), esta última, prevista por diez años, que corresponden a su vez con la vigencia de diez años de los PDET, creados por el Decreto Ley 893 de 2017[57].

 

73.   Los PISDA -Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo- son las medidas a través de las cuales se busca mejorar las condiciones sociales y de vida de quienes se comprometen a sustituir los cultivos ilícitos y cuyo sustento depende de estos. Los componentes de los planes integrales son: (1) planes de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos[58], (2) obras de infraestructura social de ejecución rápida, (3) sostenibilidad y recuperación ambiental, (4) formalización de la propiedad, (5) planes para zonas apartadas y con baja concentración de población, (6) cronogramas, metas e indicadores.

 

74.   Por su parte, los PDET -Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial- son un instrumento de ejecución de la Reforma Rural Integral que fue propuesta en el marco del punto 1 del AFP. Tienen por objeto «lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad»[59]. El Decreto 893 de 2017 creó 16 PDET con cobertura en 170 municipios y 11.000 veredas. Estos territorios fueron priorizados en virtud de «los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas, el grado de afectación derivado del conflicto, la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión, la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas».

 

75.   Los criterios de priorización de los territorios PDET muestran que son regiones afectadas directamente por la violencia y las economías ilegales. Por ello, es lógico que las herramientas implementadas para dar solución al problema de las drogas ilícitas -del punto 4- coincidan en los mismos territorios. En efecto, el PNIS es un componente de la RRI, y en consecuencia, los PISDA, son herramientas que sirven para acabar con las economías ilegales como única fuente de ingresos dentro de los territorios priorizados y transformarlas a través de proyectos productivos que garanticen una sostenibilidad de las poblaciones y su seguridad alimentaria.

 

76.   Conforme con lo anterior, para la Sala es claro que los proyectos productivos para la sustitución voluntaria y los demás componentes de los PISDA, dependen inescindiblemente del avance de los procesos de titulación y formalización de la tierra y el acceso a la infraestructura vial, así como el acceso a circuitos de comercialización. Hay ejemplos similares, en el frente educativo o de atención a la primera infancia, en los que la efectividad del PNIS, concretado en los PISDA, depende de la implementación real de los planes y programas de la RRI concertados en los PDET. Por ello, el efectivo cumplimiento del PNIS está necesariamente asociado al avance en la implementación de los PDET, y como instrumento de cambio de la realidad de los territorios.

 

77.   Todos los puntos del AFP se encuentran íntimamente relacionados entre sí en tanto pretenden responder a las múltiples causas del conflicto interno. Concretamente, el punto 4 del Acuerdo se encuentra en estrecha relación con el cumplimiento del punto 1[60], por lo cual, el mismo AFP establece que el PNIS se implementará en el marco, y como parte, de la RRI para cumplir con los objetivos propuestos, siendo el primero de ellos «superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas, y en particular de los núcleos familiares que las conforman, afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante la creación de condiciones de bienestar y buen vivir en los territorios (…)». Es claro para el AFP que un enfoque limitado por la mera eliminación de los cultivos de uso ilícito resulta insuficiente para evitar la resiembra o para generar en las comunidades verdaderos proyectos de vida digna.

 

78.   Aunado a lo anterior, la falta de presencia institucional fue reconocida como una de las causas del conflicto en los territorios donde además hay mayor presencia de cultivos de uso ilícito, por lo que el AFP establece la necesidad de fortalecer la presencia institucional del Estado «promoviendo el desarrollo integral y la satisfacción de los derechos de todos los ciudadanos y las ciudadanas; garantizando la seguridad, la convivencia y la observancia y protección de los derechos humanos; y asegurando la provisión de infraestructura, servicios públicos, educación, acceso a las comunicaciones entre otros»[61]. Todo lo anterior teniendo en cuenta el enfoque diferencial de acuerdo con las condiciones y particularidades de cada territorio, especialmente, de las comunidades indígenas, afrodescendientes y de las mujeres en las comunidades y territorios.

 

79.   El reconocimiento de que el tránsito a las economías lícitas no se agota en la sustitución, sino que requieren de una transformación social en términos de provisión de garantías que materialicen los derechos fundamentales, fue desarrollado el punto 8 del Decreto Ley 896 de 2017. Este, centra la promoción de la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito, en los PISDA, que a su vez se compone de los siguientes puntos: (i) los PAI[62]; (ii) obras de infraestructura rápida; (iii) sostenibilidad y recuperación ambiental; (iv) plan de formalización de la propiedad; (v) planes para zonas apartadas y con baja concentración de población; (vi) cronogramas, metas e indicadores.

 

80.   Estos puntos son objetos de la definición técnica que corresponde a la dirección del PNIS debiéndose integrar a los PDET, aunque la construcción y desarrollo de los PISDA debe ser participativa[63], de ahí que, el AFP estableció que el proceso de planeación participativa se fortalecerá de abajo hacia arriba, desde las asambleas comunitarias con participación efectiva de hombres y mujeres de la comunidad, creándose instancias y seguimiento a nivel municipal. Para ello, el eje central son las asambleas comunitarias en donde se construyen los planes municipales integrales de sustitución, sobre el cual, el PNIS como autoridad nacional competente, define y pone en marcha la metodología de planeación participativa. En todo caso, el PNIS debe dar acompañamiento técnico a las comunidades en dicho proceso de construcción de las propuestas y proyectos, identificando las prioridades[64]. El AFP dispuso que el seguimiento y evaluación de los planes municipales se haga de manera periódica en el marco de los Consejos municipales de evaluación y seguimiento de los planes de sustitución y desarrollo alternativo desarrollado por el Decreto 362 de 2018 tal y como pasa a exponerse[65].

 

Decreto Ley 362 de 2018^[66]

 

81.   Mediante este decreto, el Presidente de la República haciendo uso de las facultades señaladas en los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución, reglamentó el Decreto Ley 896 de 2017, especialmente lo dispuesto en sus artículos 3 y 4 relacionados con las instancias de ejecución del PNIS.

 

82.   El artículo 3 del citado Decreto dispuso que habrá una Junta de direccionamiento estratégico, una Dirección general, a cargo de la DCSI adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y un Consejo Permanente de Dirección del PNIS. Por su parte, el artículo 4 del Decreto 896 de 2017 señaló que a nivel territorial la coordinación y gestión del PNIS estará a cargo de los consejos asesores territoriales, las comisiones municipales de planeación participativa y los consejos municipales de evaluación y seguimiento.

 

83.   Así las cosas, el Decreto 362 de 2018 hace referencia en primer lugar al objeto y composición de la Junta de Direccionamiento Estratégico, la cual se constituirá como «escenario de diálogo, orientación, evaluación y monitoreo de la gestión e implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución PNIS, en concordancia con el Acuerdo Final», y estará integrada de la siguiente manera: (1) cuatro representantes del Gobierno Nacional de alto nivel, designados por el Presidente de la República, uno de los cuales la presidirá; (2) cuatro representantes designados por el Consejo Nacional de Reincorporación, con el fin de propiciar el proceso de reincorporación de los miembros reincorporados o en proceso de reincorporación de las FARC-EP a través de la implementación del PNIS; y (3) a título de invitados, cuando los miembros lo consideren pertinente, participará la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), la Comisión Global de Drogas y a las personas o instituciones que se consideren de relevancia.

 

84.   Dentro de las funciones asignadas a la Junta de Direccionamiento Estratégico se destacan, entre otras, la de (i) orientar la política estratégica del PNIS, según lo definido en el AFP; (ii) impartir instrucciones a la Dirección General del PNIS para que desarrolle una adecuada coordinación con las entidades competentes y las comunidades, en la aplicación de los planes de sustitución y recuperación ambiental de las áreas afectadas por cultivos de uso ilícito, incluyendo los Parques Nacionales Naturales; (iii) aprobar la guía metodológica y protocolos de planeación participativa para el diseño de los PISDA; (iv) orientar y hacer seguimiento a la ejecución operativa y administrativa del PNIS; (v) aprobar los territorios que serán priorizados para la ejecución del PNIS, en armonía con el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto 896 de 2017; y (vi) velar por la participación efectiva, amplia y pluralista de todos los actores del territorio, en los diferentes niveles, en el proceso de elaboración, ejecución, actualización seguimiento y evaluación del PNIS.

 

85.   En segundo lugar, el Decreto destaca las funciones de la Dirección General del PNIS y la composición y funciones del Consejo Permanente de Dirección, como instancia de apoyo. 

 

86.   En tercer lugar, en este decreto se reglamenta la composición y funciones de las instancias territoriales de coordinación y gestión del PNIS, es decir, de los Consejos Asesores Territoriales^[67], las Comisiones Municipales de Planeación Participativa^[68] y los Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento. Esta última instancia es la encargada de adelantar el seguimiento y la evaluación de la ejecución y cumplimiento de los PISDA y los PAI, tras lo cual, debe presentar informes a las respectivas asambleas comunitarias, las comisiones municipales de planeación participativa y a los consejos asesores territoriales. En el consejo municipal, a su vez, participan los delegados de las asambleas comunitarias, de las autoridades nacionales, departamentales y municipales, y de las FARC-EP en proceso de reincorporación o reincorporados.

 

87.   Finalmente, se regula lo relacionado con la coordinación interinstitucional del PNIS, disponiendo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Decreto 896 de 2017, «la Dirección General del PNIS podrá citar, cuando lo considere pertinente, a las entidades del orden nacional que tengan alguna relación con el desarrollo del PNIS, para que brinden el apoyo que sea necesario, participen activamente en las actividades requeridas y suministren la información necesaria» a través de un funcionario del más alto nivel, directivo o asesor y con poder de decisión para que sirva como su representante ante el PNIS.

 

88.   Cabe precisar que en cumplimiento de las disposiciones del Punto 6.1.1 del AFP, el Gobierno Nacional, con la aprobación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo Final (CSIVI), expidió el Plan Marco de Implementación del AFP[69]. En este documento de política pública se establecen las bases de la implementación y ejecución de todos los puntos del Acuerdo Final. Así, la normativa descrita anteriormente debe ser leída en conjunto con este documento. Particularmente, cabe precisar que, en cuanto al PNIS se determinan al detalle los objetivos, componentes y las competencias de implementación del programa. Se precisa por indicadores y responsabilidades específicas «las entidades del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito» las cuales son, principalmente, Presidencia de la República, a través de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, Vicepresidencia de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho, Comisión Intersectorial para la Primera Infancia, Ministerio de Salud, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Agencia para la Renovación del Territorio.

 

89.   De acuerdo con lo señalado, la competencia de implementación del PNIS, no solo depende de la ART, sino de varias entidades a nivel nacional y territorial que están obligadas, según sus competencias, a ejecutar los diferentes componentes del PNIS.

 

90.   Así las cosas, a juicio de esta corporación, el PNIS se introduce «como un mecanismo destinado a combatir y limitar la expansión de los cultivos ilícitos; implementa la priorización territorial, en correspondencia con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PEDT, con la finalidad de lograr el desarrollo de las regiones; se fundamenta en la participación institucional, territorial y social; reconoce en su integración un tratamiento penal diferencial y desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final dentro del cronograma de implementación»^[70].

 

Obligaciones del Estado para el debido cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz

 

91.   Una vez descrito el marco jurídico del PNIS, la Sala precisará cuáles son los compromisos adquiridos por el Estado para su cumplimiento.

 

92.   En primer lugar, el Estado debe garantizar la participación de las comunidades involucradas en la implementación del programa de sustitución. Esto implica asegurar espacios de diálogo y concertación de las medidas y componentes del programa, a la vez que se incorpore a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación. Las instancias de diálogo se materializan entre (a) las entidades estatales responsables de ejecutar el PNIS, (b) las comunidades que firmaron acuerdos para ser beneficiarias de esta política pública, (c) las comunidades étnicas que manifiesten su intención de ingresar al PNIS y (d) quienes se encuentran incluidas y recibiendo los componentes de los programas integrales. Por su parte, las entidades estatales encargadas de ejecutar el PNIS deben cumplir con sus funciones, en coordinación y articulación con las de otras instancias gubernamentales que atienden la problemática de las drogas ilícitas, entre ellas, el Ejército Nacional y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional. Esta instancia tiene una verdadera relevancia, en la medida en que las operaciones de erradicación forzada no pueden realizarse ante la existencia de acuerdos de sustitución, el compromiso de las comunidades y su cumplimiento.

 

93.   En segundo lugar, el Estado tiene la obligación de atender al orden jerárquico y secuencial de los medios de erradicación, priorizando en todo caso la sustitución voluntaria sobre la erradicación, y teniendo en cuenta que esta solo procederá cuando fracase la primera. Seguidamente, solo en caso de que se intente la erradicación manual y ésta también falle, podrá acudirse a la aspersión aérea.

 

94.   En tercer lugar, aunado con el anterior, el Estado debe abstenerse de realizar operativos de erradicación forzada en territorios en los que existan acuerdos de sustitución individuales o colectivos y cuyo cumplimiento sea verificable. Para el efecto, es imprescindible que las distintas autoridades estatales involucradas con la ejecución del PNIS, así como aquellas que se dedican a luchar contra el narcotráfico, articulen y coordinen sus objetivos, con miras a lograr prioritariamente, la implementación de las medidas a favor de las comunidades.

 

95.   En cuarto lugar, ante el compromiso voluntario de las personas y comunidades de sustituir los cultivos ilícitos, el Estado tiene la obligación de incluirlos en el PNIS y garantizar el cumplimiento continuo y oportuno de sus componentes, entre ellos la AAI, los proyectos productivos y de generación de ingresos rápidos y la formalización de la tierra. De la mano con lo anterior, el Estado se compromete a generar políticas y oportunidades laborales y productivas para las personas recolectoras vinculadas con los cultivos de uso ilícito.

 

96.   En quinto lugar, el Estado debe garantizar la seguridad de las personas, comunidades y líderes que participaron y hoy hacen parte del PNIS, pues la confianza en el programa depende de la protección de los derechos de quienes lo impulsaron en sus territorios. 

 

97.   En sexto lugar, el Estado tiene la obligación de adoptar la legislación necesaria y adecuada que garantice un tratamiento penal diferencial para pequeños recolectores y/o cultivadores en los siguientes términos «el Gobierno se compromete a tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito. El Gobierno Nacional garantizará durante este año el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar los criterios para identificar quiénes son los pequeños agricultores y agriculturas de cultivos de uso ilícito»[71].

 

(ii) Implementación de estrategias de erradicación de cultivos de uso ilícito. Reiteración de jurisprudencia

 

98.   La complejidad del fenómeno de los cultivos de uso ilícito puede ser analizada desde varias perspectivas según se enfatice en la cadena de siembra, producción, transformación, venta o consumo. El AFP^[72] introdujo una «Solución al Problema de las Drogas Ilícitas», en el cual se consideró indispensable promover una nueva visión en donde impere un «tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género», lo anterior, redunda en el uso más efectivo de los recursos judiciales contra las organizaciones criminales vinculadas al narcotráfico[73].

 

99.   En el marco de la política criminal, le corresponde a la Nación definir y aplicar de manera soberana y autónoma, las diferentes estrategias de erradicación de los cultivos ilícitos. Así, es claro que la erradicación de cultivos de uso ilícito constituye prima facie una actividad legítima del Estado, y puede resultar concordante con políticas internacionales trazadas para encontrar una coordinación frente a la lucha contra el narcotráfico[74].

 

100.       Sin embargo, la Corte ha reconocido que la persecución del narcotráfico no puede resultar arbitraria, pasar por alto las obligaciones de respeto de los derechos fundamentales, ni del medio ambiente. Desde la sentencia C-176 de 1994^[75], la Corte señaló que la lucha contra el narcotráfico: «no puede traducirse en un desconocimiento de la obligación que tiene el Estado colombiano de proteger el medio ambiente, no sólo para las generaciones presentes sino también para las generaciones futuras». A la vez que reconoció que:

 

«No se puede colocar en el mismo plano la planta coca y los usos lícitos y legítimos que de ella se han hecho y se pueden hacer, y la utilización de la misma como materia prima para la producción de cocaína. Esta diferenciación entre la hoja de coca y la cocaína es necesaria puesto que numerosos estudios han demostrado no sólo que la hoja de coca podría tener formas de comercio alternativo legal que precisamente podrían evitar la extensión del narcotráfico, sino además que el ancestral consumo de coca en nuestras comunidades indígenas no tiene efectos negativos».

 

101.       En Colombia la erradicación de cultivos, que es distinta de la sustitución^[76], se puede llevar a cabo por dos vías^[77]: (i) erradicación manual: que consiste en «arrancar los cultivos ilícitos del arbusto de coca y/o marihuana, o cortar (soquear) la planta de amapola, produciendo la consecuente muerte por deshidratación». A su vez, esta erradicación puede hacerse de forma (a) voluntaria: que se define como la «eliminación de sembrados ilícitos realizada por libre decisión de las comunidades o como resultado de la concertación con ellas, quienes la realizan directamente comprometiéndose a mantener libres de cultivos ilícitos los territorios en los que habitan»^[78]; y (b) forzada: la cual consiste en «eliminar la totalidad de las plantas de coca, amapola y marihuana a través de los Grupos Móviles de Erradicación –GME, cuando no existe concertación con la comunidad o cuando es la comunidad quien solicita expresamente que se ejecute esta modalidad de erradicación». Esta misma resolución[79] establece que la modalidad de erradicación a emplear se determina a partir de las condiciones de seguridad de los territorios a intervenir y de los resultados del proceso de coordinación y articulación con la Fuerza Pública.

 

102.       En el marco de un Estado Social de Derecho, los programas de erradicación de cultivos ilícitos deben comprenderse no desde una perspectiva exclusivamente policiva y de seguridad, sino a partir de una función social, en donde se contemplen soluciones a la luz de las necesidades de las personas involucradas, que amparen los derechos de las comunidades étnicas, sus medios de subsistencia y sus tradiciones y sean respetuosas con el medio ambiente^[80]. Por ello, esta Corte ha llamado la atención frente al uso de sustancias químicas potencialmente tóxicas como única forma de combatir los cultivos de uso ilícito, en el sentido de advertir que el amplio margen de definición de la política criminal debe siempre respetar los derechos fundamentales y los límites constitucionales[81].

 

103.       La adopción de decisiones en materia de lucha contra las drogas es competencia del Gobierno Nacional, en cabeza del Consejo Nacional de Estupefacientes, quien determinará, previos estudios técnicos y conceptos favorables de los organismos correspondientes, cuál es el mecanismo de erradicación de cultivos ilícitos que debe ejecutarse. No obstante, el AFP privilegió, a través del PNIS, la sustitución como la estrategia principal para enfrentar el fenómeno de los cultivos ilícitos. A su vez, y sin renunciar a la erradicación, estableció un sistema secuencial para agotar las diversas herramientas en caso de que no prospere la sustitución. De conformidad con el punto 4.1.3.2 del AFP, en los casos donde no haya acuerdo con las comunidades en el marco del PNIS, el Gobierno debe priorizar la erradicación manual teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, la salud y medio ambiente. De no ser posible la sustitución, el gobierno podría, en última instancia utilizar otros instrumentos como la aspersión.

 

104.       El AFP reconoció el complejo escenario de los territorios con presencia de cultivos de uso ilícito, pues ante la presencia de diversos actores ilegales, las poblaciones son más vulnerables. Por ello, el PNIS es una respuesta racional que intenta solventar condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional y debilitar el negocio de las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. A su vez, como se refirió anteriormente, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad mediante sentencia C-493 de 2017^[82] al considerar que la creación de este programa, así como su adscripción a la Dirección para la Sustitución de Cultivos, corresponde al cumplimiento de lo pactado en el AFP.

 

105.       En dicha sentencia, la Corte consideró que mediante los acuerdos voluntarios de sustitución, es posible enfrentar de un modo adecuado el problema de expansión de los cultivos ilícitos, articulando un mecanismo alternativo al de erradicación. Lo anterior, además de honrar lo pactado, cumple fines constitucionalmente relevantes, como son los de restituir la legalidad, la convivencia pacífica, la integración a la vida económica y social de los campesinos, utilizando un medio adecuado, como lo es la implementación de planes y programas comunitarios y municipales.

106.       Ahora bien, el juez constitucional puede intervenir en la implementación de políticas públicas en materia de lucha contra los cultivos de uso ilícito, siempre y cuando encuentre una vulneración a los derechos fundamentales, o cuando resulte necesaria la aplicación del principio de precaución. En el caso de la sentencia T-690 de 2017 consideró que «un proceso de erradicación de cultivos ilícitos no es acorde con la Constitución si no se garantiza un trato respetuoso por parte de los erradicadores y de la Fuerza Pública a toda la población con la que entran en contacto al momento de realizar las actividades a su cargo»^[83].

 

107.   Del mismo modo, desde el 2017, a través de la sentencia T-080, la Corte exhortó al Gobierno Nacional para que examinara «la posibilidad de reglamentar el programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante ley en la medida en que esta política tiene profundas implicaciones en los derechos fundamentales de las comunidades étnicas del país». A su vez, exhortó al Gobierno Nacional para incluir la participación de un representante de comunidades étnicas en el Consejo Nacional de Estupefacientes, para que este órgano pueda contar con la perspectiva de las comunidades.

 

108.   Frente a esta última orden, se evidencia que en la actualidad el Consejo Nacional de Estupefacientes no cuenta con un representante de las comunidades étnicas^[84]. Sin embargo, a través del Decreto Ley 896 de 2017 el Gobierno Nacional realizó un esfuerzo relevante para garantizar la participación de las comunidades en materia de sustitución de cultivos de uso ilícito.

 

Erradicación forzada en territorios de comunidades indígenas. Reiteración de jurisprudencia

 

109.   En la sentencia SU-383 de 2003, la Corte tuteló la protección de los derechos fundamentales a la diversidad e integridad étnica y cultural, la participación y el libre desarrollo de la personalidad de los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía colombiana y ordenó la realización de la consulta previa, efectiva y eficiente a dichos pueblos sobre las decisiones a tomar en referencia al Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos que se adelantaban en sus territorios por medio de aspersión con glifosato. En esta oportunidad, la Corte determinó que, entre los intereses a ponderar en el marco de la consulta previa, se encontraban las potestades inherentes al Estado colombiano para definir y aplicar de manera soberana y autónoma la política criminal y dentro de ella los planes y programas de erradicación de los cultivos ilícitos^[85].

110.   En dicha providencia, la Corte encontró probado el consumo y uso tradicional de la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas accionantes, en virtud de lo cual, consideró pertinente identificar la dimensión cultural del uso de la coca en dichas poblaciones, lo que debía dar lugar a un proceso de concertación que limitara o condicionara la política de eliminación de cultivos ilícitos, a fin de respetar la integridad cultural y la autonomía de las autoridades indígenas de su territorio. La SU-383 de 2003 se aplica a todos los casos de afectación directa ocasionada por los programas de erradicación de cultivos, haya o no usos ancestrales o tradicionales de los cultivos en cuestión^[86].

 

111.   En el caso de los programas de aspersión de cultivos ilícitos con glifosato, la necesidad legal de una licencia ambiental y de la aprobación de un plan de manejo ambiental, es un indicio fuerte de la necesidad constitucional de una consulta previa en los casos en que estos programas afecten los territorios de comunidades étnicas. Mediante Auto 073 de 2014^[87] la Sala de Seguimiento halló procedente la consulta previa respecto de comunidades afrodescendientes independientemente de su relación tradicional con la hoja de coca, pues frente a las comunidades indígenas, afrodescendientes y tribales, la procedencia de la consulta previa depende de la individualización e identificación de un impacto directo y no solo del uso tradicional de la hoja de coca, aunque este último pueda ser un factor relevante.

 

112.   En varias oportunidades, como en las sentencias T-080 de 2017[88], T-236 de 2017[89] y T-300 de 2017[90], la Corte ha exigido la realización de una consulta previa, aunque no exista un uso ancestral de la coca, siempre que se advierta una afectación de las comunidades indígenas o afrocolombianas con la erradicación de cultivos a través de la aspersión.

 

113.   Así las cosas, esta corporación, de forma reiterada, ha reconocido la existencia de una afectación directa en los casos en donde puedan presentarse amenazas a las identidades de los grupos étnicos y sus tradiciones culturales significativas, dentro de las que se encuentran los usos ancestrales de la hoja de coca y también, en casos de erradicación de cultivos. En este último escenario puede resultar afectada la relación de la comunidad con la tierra, las fuentes de agua y el entorno de los territorios de las comunidades.

 

(iii) El deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS)

 

114.   Los líderes sociales son personas que reciben el reconocimiento de su comunidad para dirigir y orientar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente. Las funciones que desarrollan son amplias y variadas, por ejemplo, defender el medio ambiente, orientar la sustitución de cultivos ilícitos, promover la participación de los ciudadanos en organizaciones sociales para construir la paz social, entre muchas otras^[91].

 

115.   Precisamente por las valiosas funciones que desarrollan, «la persecución y asesinato de líderes sociales no solo implica la violación a sus derechos fundamentales como individuos, sino que además representa una pérdida colectiva y un grave retroceso en la consolidación del país como una República verdaderamente democrática y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad (Art. 1 de la CP). Cuando se acallan las voces de los líderes sociales a través de la violencia, se erosionan también los cimientos de la sociedad, pues se marchita su diversidad y se incumplen los fines esenciales del Estado, alejando la idea de un orden justo que permita la libre participación de todos en la vida política, económica y cultural (Art. 2 de la CP)»^[92].

 

116.   Lo anterior reviste una especial importancia en escenarios de justicia transicional, en los que la preservación de la vida y seguridad de los líderes sociales es un imperativo para lograr la reconstrucción del tejido social y la reconciliación.

 

117.   A partir de ello, el AFP contempla en el punto 3.4 una serie de «Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo»; e incluye medidas como el Pacto Político Nacional, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, la Unidad Especial de Investigación, el Cuerpo Élite en la Policía Nacional, el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el Programa Integral de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios, y las Medidas de Prevención y Lucha contra la Corrupción.

 

118.   En este escenario, el AFP también estableció que el PNIS tendría entre sus elementos el componente de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito[93]. Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 7 del Decreto 896 de 2017 dispuso que el Gobierno Nacional a través de la autoridad competente, diseñaría medidas especiales de prevención y protección para garantizar condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección.

 

119.   A su vez, el artículo 2.2.5.1.3. del Decreto 362 de 2018 estableció que el Director de la DSCI tendría entre sus funciones la de articular con las autoridades de seguridad competentes, la provisión de garantías y condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, según la concepción de seguridad contemplada en el Acuerdo Final.

 

120.   Ahora bien, en relación con la situación de los líderes de sustitución de cultivos ilícitos, en el Vigésimo Sexto Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República (2019), se destacó que «el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado con las familias y las comunidades vinculadas al PNIS no solo pone en cuestión la voluntad del Estado de atender sus obligaciones y honrar sus acuerdos, sino que también representa una fuente adicional de riesgo para quienes han liderado la suscripción de los acuerdos. Son ellos quienes reciben los reclamos de la comunidad y quienes, debido a la falta de descentralización del PNIS y como caras visibles del programa en los territorios donde se ha implementado, deben asumir una responsabilidad que no les corresponde, con un elevado riesgo para su vida e integridad y la de sus familias»^[94].

 

121.   Asimismo, se ha advertido que las políticas tendientes a desarrollar los puntos del AFP, tales como el PNIS, alteraron las estructuras de poder en los territorios y las pusieron frente a fenómenos que ellas percibieron como amenazantes, pero a la vez no cobijaron a los líderes con las protecciones correlativas. En particular, en el caso de la sustitución, el Estado impulsó a los campesinos a promover transformaciones basadas en diseños participativos, sin ofrecerles respaldo y protección institucional^[95]. Adicionalmente, se ha documentado que la implementación del PNIS ha aumentado el asesinato de líderes sociales, en la medida en que, para llevar a cabo los acuerdos comunitarios y la ejecución del programa, los líderes sociales se han opuesto a los intereses de los grupos armados que pretenden expandir su control territorial^[96].

122.   Por todo lo anterior, el Estado debe garantizar medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo que existe sobre los líderes del PNIS se materialice. En consecuencia, el Gobierno Nacional debe acompañarlos para que no se sientan desprotegidos y se continúen fortaleciendo los lazos de confianza con quienes le han apostado a la sustitución.

 

123.   Con base en los argumentos expuestos, procede la Sala Plena a dar solución a los problemas jurídicos planteados en las acciones de tutela que fueron acumuladas en esta oportunidad.

 

Análisis de los casos concretos

 

124.   Los expedientes de tutela bajo revisión y el acervo probatorio allegado por distintas entidades estatales y no estatales permitió a la Sala Plena identificar varias deficiencias que tiene el PNIS en sus fases, particularmente, (a) la inicial de inclusión o vinculación de beneficiarios y (b) la de implementación. Estas fallas responden a los problemas jurídicos formulados en esta providencia y configuran la violación de derechos fundamentales de los y las accionantes. La Sala Plena analizará cada uno de los hallazgos evidenciados en los expedientes y emitirá las medidas que deberán tomarse para su corrección.

 

125.   A manera ilustrativa y anticipada, el siguiente cuadro relaciona los hallazgos de la Sala respecto de cada uno de los problemas jurídicos:

 

 

A. Fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al PNIS

 

Naturaleza jurídica de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del PNIS y su vinculatoriedad

 

126.   La naturaleza de los acuerdos colectivos suscritos por las comunidades accionantes es el debate central del asunto que convoca a la Sala, pues debido a que instituciones estatales consideran que no son vinculantes, se han seguido adelantando las operaciones de erradicación forzada en contra de la voluntad de las comunidades involucradas. Por esto, es necesario aclarar cuál es la naturaleza jurídica que tienen los acuerdos colectivos suscritos a la luz del AFP y sus desarrollos normativos respectivos.

 

127.   De conformidad con las respuestas allegadas, se observa que, de un lado, existe una interpretación restrictiva de los acuerdos colectivos según la cual no tienen un carácter vinculante por no tratarse de un acto administrativo o un contrato. Esta postura es sostenida principalmente por la ART, que indica que la hoja de ruta trazada para la implementación del PNIS no tiene una naturaleza jurídica vinculante pues no se encuentran adoptados mediante algún tipo de norma, ni contrato suscrito entre el beneficiario y el Estado con una aprobación presupuestal previa. En esa medida, argumenta que las obligaciones que se desprenden del punto 4 del AFP son de medio y no de resultado, y por tanto, la no erradicación forzada es un compromiso del Gobierno con las personas o familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS, siempre que cumplan con los compromisos adquiridos. De hecho, insistió en que «los acuerdos colectivos equivalen a la socialización del programa de manera previa a la caracterización de los núcleos familiares, (…) conforme el artículo 6 del Decreto 896 de 2017 los beneficiarios del PNIS son los núcleos familiares que de manera libre y voluntaria decidieron inscribirse en el Programa y no los territorios» ^[104].

 

128.   También coinciden en este punto la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y la ANDJE, las cuales consideran que los acuerdos colectivos y formularios individuales no son vinculantes porque no son contratos ni actos de la administración. Especialmente, señala esta última que «el hecho de que se haya creado el PNIS, no significa que el Estado haya renunciado a su política de lucha contra las drogas y al empleo de otras formas de reducción de cultivos ilícitos, como la erradicación manual voluntaria y forzada o la aspersión de herbicidas, todas estas alternativas legítimas»[105].

 

129.   Debe anotarse que, según la respuesta del Ministerio de Defensa, los operativos de erradicación se adelantan luego de la exclusión de las áreas «con acuerdos vigentes del PNIS» de conformidad con la información remitida por la ART. Sin embargo, tal y como se constató según las pruebas allegadas, se adelantaron operativos de erradicación en lugares que contaban con acuerdos colectivos. De modo que, de la errada interpretación propuesta por la ART de desconocer la vinculatoriedad de las normas jurídicas que desarrollaron el AFP y de los acuerdos colectivos suscritos en desarrollo de estas, se origina para la Fuerza Pública la creencia de que los territorios que cuentan apenas con acuerdos colectivos son susceptibles de ser erradicados.

 

130.   En cambio, los demandantes reivindican que los acuerdos colectivos generaron una expectativa legítima y de allí se desprendieron obligaciones concretas para las partes. Particularmente, el 14 de enero de 2022 CAJAR, al pronunciarse sobre las pruebas trasladadas, indicó que los acuerdos colectivos de sustitución de cultivos ilícitos son vinculantes en virtud del Decreto 896 de 2017 y resaltó que, de hecho, los «representantes de las comunidades de Nariño, Cauca y Putumayo manifiestan que cuando se llevaron a cabo los acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos de uso ilícito en ningún momento la Dirección de Sustitución les informó o manifestó que tales acuerdos eran instrumentos de socialización o que no tenían algún tipo de vinculatoriedad. Por el contrario, en dichos acuerdos se pactaron compromisos relativos no sólo a las familias, campesinos cultivadores de hoja de coca y recolectores sino también frente a las necesidades territoriales de carácter comunitario que tenían los municipios objeto de los acuerdos» ^[106].

 

131.   La Clínica Jurídica Grupo de Acciones Públicas –GAP– de la Universidad del Rosario señaló que el PNIS se operativiza a través de la suscripción de dos tipos de acuerdos con las comunidades. En primer lugar, los acuerdos colectivos en los que participaron representantes de las instituciones nacionales y locales, representantes de diferentes organizaciones y líderes comunitarios. En segundo lugar, se vincula individualmente a las familias al PNIS a través de un formulario individual. Por medio de estos formularios, se formaliza el acuerdo con cada usuario inscrito y se reiteran las obligaciones del Gobierno Nacional y de los ciudadanos vinculados al PNIS. A partir de ello, el Gobierno se compromete a implementar el PAI individual y el PAI colectivo, compuestos por programas de asistencia económica, implementación de proyectos productivos y asistencia técnica a nivel familiar y regional[107]. De modo que, restarles vinculatoriedad a los acuerdos colectivos y formularios individuales constituye una interpretación inconstitucional que desconoce los principios superiores de buena fe y legalidad.

 

132.   A juicio del GAP, los acuerdos colectivos y formularios individuales cumplen con los elementos constitutivos del acto administrativo, que parten de la libertad del Estado para tomar decisiones que involucran su actuación y ejecución, que crean expectativas e involucran derechos de los ciudadanos, con un deseo inequívoco de producir efectos jurídicos. A su vez, se clasifican en actos administrativos consensuales. Al respecto, recordaron que existen actos administrativos que son emitidos sin que medien necesariamente formalidades, como aquellos verbales, o los acuerdos con las comunidades como resultado de la consulta previa.

 

133.   Pues bien, de este desencuentro frente a la interpretación del alcance de los acuerdos colectivos, se desprenden consecuencias directas que impactan los derechos fundamentales de los demandantes. Especialmente, considerando que el hecho de que la ART le reste fuerza vinculante a los acuerdos colectivos, conlleva a que, en los territorios que cuentan con este instrumento, se adelanten operativos de erradicación forzada, tal y como quedó evidenciado en la intervención del Ministerio de Defensa.

 

134.   Si bien, a juicio de la ART[108] el AFP no tiene valor jurídico intrínseco, sino que equivale a una política pública que requiere para su implementación de una ley[109], lo cierto es que, en desarrollo al punto 4 fue expedido el Decreto 896 de 2017, tal como se expuso en el apartado relativo a las obligaciones del Estado para el debido cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz. A partir de este Decreto Ley, las distintas entidades adquirieron obligaciones concretas para dar cumplimiento al PNIS, regidas en todo caso por el principio de buena fe.

 

135.   Tanto el AFP como los instrumentos que desarrollan el punto 4, establecen de forma clara el principio de voluntariedad que implica que el proceso de sustitución de cultivos ilícitos deberá hacerse con la participación de la comunidad tanto para la suscripción de los acuerdos colectivos como posteriormente con la suscripción de los formularios individuales. Solo en el evento en que, agotadas estas etapas, no sea posible llegar a un acuerdo con las comunidades, o dichos acuerdos sean incumplidos, podrá acudirse a los métodos de erradicación[110].

 

136.   El anterior compromiso cuenta con su desarrollo normativo en el parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017:

 

«Los acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), implican la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.

Los acuerdos celebrados con las comunidades serán objeto de la definición técnica que para el efecto señale la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, y deberán integrarse cuando ello corresponda a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.

Los acuerdos celebrados hasta el momento por la antes denominada Dirección para la Atención Integral de Luchas contra las Drogas, y por la actual Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los que han participado las comunidades y las entidades territoriales, harán parte integral del PNIS conforme a lo aquí señalado.

Los acuerdos de sustitución que se han celebrado hasta la fecha junto con sus compromisos, así como los PAI y los PISDA serán sistematizados por la Dirección General del PNIS y serán objeto de seguimiento y evaluación. Todas las entidades del Gobierno nacional deberán estar coordinadas para su implementación».

 

137.   Como puede verse, ni el AFP ni el Decreto 896 de 2017 establecen una clasificación frente a la naturaleza que tienen los acuerdos colectivos en el ordenamiento jurídico interno. Sin embargo, se deben precisar algunos conceptos, circunscribiendo el análisis a la posible afectación de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados.

 

138.   A juicio de las intervenciones previamente citadas, el acuerdo colectivo constituye un acto administrativo que refleja la intención de la administración pública de producir efectos jurídicos. Sin embargo, el acto administrativo es por definición una «expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición)»[111].

 

139.   Verificados los acuerdos colectivos allegados a los expedientes, se tiene que todos reproducen los lineamientos establecidos en el parágrafo 2, artículo 7 del Decreto 896 de 2017 y el AFP. De esa manera, por definición, en el acuerdo colectivo no interviene únicamente la voluntad de la administración pública. En efecto, tal como lo indica el Acuerdo Final, en él intervienen las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, además del representante de las FARC-EP.

 

140.   Para el caso del acuerdo colectivo suscrito en Tibú (Norte de Santander), este fue suscrito por cuatro presidentes de las juntas de acción comunal de las veredas Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2; por parte del Gobierno Nacional y en calidad de Director para la Atención Integral de la Lucha Contra la Droga de la Presidencia de la República, Eduardo Díaz Uribe, así como los delegados de ASCAMCAT y un delegado de las FARC-EP[112].

 

141.   Frente al caso de Cajibío -Cauca, el acuerdo colectivo fue suscrito por el Gobierno Nacional a través de Eduardo Díaz en cabeza de la DCSI de la Presidencia de la República y del responsable para el Cauca de la DCSI de la Presidencia de la República; así como el Secretario de Gobierno Municipal de Cajibío; un delegado de las FARC-EP, y representantes de las organizaciones sociales, proyectivas y juntas de acción comunal[113].

 

142.   En Nariño, se cuenta con un acuerdo colectivo suscrito entre el Gobierno Nacional representado por el Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto, Rafael Pardo, el Director de la Dirección de Atención Integral en la lucha contra las drogas[114], Eduardo Díaz Uribe, y el responsable para Nariño de la Dirección de Atención Integral en la lucha contra las drogas; con las comunidades integrantes de la COCCAM Nariño, el entonces Gobernador de Nariño, Camilo Romero, las autoridades de los resguardos indígenas, y las FARC-EP representadas por Pastor Alape.

 

143.   Además del acuerdo colectivo suscrito a nivel departamental, los municipios de La Llanada, Santacruz, Leiva, Linares, Magui Payán, Policarpa, Ricaurte, Roberto Payán, y Samaniego y Tumaco suscribieron acuerdos colectivos en donde actuó en representación del Gobierno Nacional, Eduardo Díaz Uribe, en cabeza de la DCSI. Adicionalmente, intervinieron los respectivos alcaldes, así como delegados de las FARC-EP y representantes de organizaciones sociales. En estos mismos términos se allegaron 13 acuerdos colectivos suscritos con los consejos comunitarios de Bajo Mira y Frontera, Cortina Verde Mandela, El Recuerdo de nuestros ancestros -Río Mejicano, Imbilpi del Carmen, La Nupa del Río Caunapi, Patía grande sus brazos, Rescate la Varas, Río Chagui, Tablón Dulce, Tablón Salado, Unión Río Caunapi, Unión Río Rosario y Veredas Unidas.

 

144.   De lo anterior se desprende que los acuerdos colectivos por definición no son un acto unilateral de la administración pública, pues justamente pretenden materializar el carácter voluntario y concertado a la salida definitiva del problema de los cultivos de uso ilícito y en su formación intervienen representantes de las entidades territoriales, de la comunidad y de la extinta guerrilla FARC-EP. De hecho, la forma en la que fue concebido el PNIS requiere de la voluntad de la comunidad para la sustitución de cultivos ilícitos, de modo que los acuerdos –como la forma prevista para materializar tal voluntad^[115]– no dependen de las decisiones unilaterales de la administración pública, sino que son el reflejo de una manifestación plural de la voluntad, y en consecuencia, no configuran actos administrativos. En todo caso, la administración pública en ejercicio de sus funciones podrá expedir los actos administrativos –estos sí– necesarios para materializar los acuerdos adquiridos con las comunidades en el marco del PNIS.

 

145.   De otra parte, los acuerdos colectivos no son contratos privados^[116] toda vez que en su formación intervienen, como sujetos de derecho público, el Gobierno Nacional, la DCSI de la Presidencia de la República, los representantes de los entes territoriales, que según el caso se trató de alcaldes^[117], secretarios de gobierno municipal^[118] o el gobernador^[119].

 

146.   Sin embargo, pese a la intervención de sujetos de derecho público, los acuerdos colectivos tampoco pueden considerarse contratos estatales, dado que estos tienen por objeto abordar dialógicamente el conflicto que versa sobre la superación de una problemática social que no se limita a la eliminación de unos cultivos de uso ilícito, sino que pretende que las comunidades gocen de condiciones de bienestar y oportunidades para la desvinculación definitiva de los sembrados de uso ilícito. El punto 4 del AFP reconoció que la solución sostenible al problema de las drogas ilícitas «es posible si es el resultado de una construcción conjunta entre las comunidades -hombres y mujeres- y las autoridades mediante procesos de planeación participativa (…). Este compromiso de sustitución voluntaria de las comunidades es un factor fundamental para el logro de los objetivos». La construcción de los acuerdos colectivos no podría quedar sujeta a procesos de licitación o concurso público, ni enmarcarse en los escenarios planteados por la Ley 80 de 1993, ni sería adecuado definir a las comunidades que suscriben acuerdos campesinos como contratistas pues no están estrictamente ejecutando un contrato y recibiendo recíprocamente una remuneración. Por último, debe señalarse que, de conformidad con el inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto 896 de 2017, los acuerdos celebrados por la DSCI en los que han participado las comunidades y las entidades territoriales hacen parte integral del PNIS.

 

147.   Ahora bien, la Corte Constitucional ha acudido a la figura del pacto plurilateral vinculante para analizar la naturaleza jurídica de los acuerdos alcanzados en el marco de una consulta previa. Tal como ocurre en el caso bajo análisis, no era posible enmarcar dichos acuerdos en las categorías tradicionales típicas de expresión de la voluntad. En aquella oportunidad, la Corte evidenció que no existía regulación legal expresa frente a la definición y mecanismos de protección del Acuerdo de Consulta Previa^[120]. Por ello, este tribunal concluyó que el mecanismo para asegurar su cumplimiento era la acción de tutela.

 

148.   Siguiendo dicha línea, el Consejo de Estado ha reconocido que «las actas de protocolización de acuerdos, con independencia de la calidad o condición de las partes que las suscriban, son actos jurídicos bilaterales de naturaleza especial, obligatorios y vinculantes para las partes que los suscriben. Se rigen por las normas convencionales, constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la consulta previa y su cumplimiento puede obtenerse a través de la acción de tutela o de cualquier otro medio que sea adecuado para asegurar la eficacia de lo pactado, según el tipo de acuerdo alcanzado en cada caso en particular»[121].

 

149.   Bajo esa perspectiva, se evidencia que los acuerdos colectivos resultan jurídicamente vinculantes en tanto materializan un proceso de participación de las comunidades con el Gobierno Nacional, enmarcado en el principio de la buena fe, y por tanto, crean obligaciones para las partes que los suscriben en virtud del Decreto 896 de 2017 y el Decreto 362 de 2018, en concordancia con el AFP, y el clausulado del propio acuerdo colectivo, cuyo texto establece: «[l]os acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, implican la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. Por lo anterior, constituyen un pacto plurilateral vinculante »[122].

 

150.   Conviene resaltar que, dentro del clausulado de los acuerdos colectivos, se plasman los compromisos para todos los que intervienen de la suscripción de los acuerdos. Frente a las comunidades, los compromisos fueron los de: (1) levantar la totalidad de los cultivos de uso ilícito en un plazo máximo de 89 días contados a partir del primer desembolso por concepto de AAI. (2) No resembrar, cultivar ni involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, ni participar la comercialización ilegal de las materias primas de ellos se deriven. (3) Participar activamente en el PISDA. (4) Participar activamente en las instancias territoriales del PNIS. (5) Participar activamente en las actividades relacionadas con la asistencia técnica desde la postulación hasta su acompañamiento. (6) Participar activamente con el PNIS en el censo de reconocimiento y validación de los recolectores, amedieros o aparceros y verificar el cumplimiento de las actividades que se les asignen. (7) Desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos y el proyecto productivo con visión de largo plazo. (8) Hacer buen uso de las herramientas, recursos, materiales e insumos entregados por el programa. (9) Promover y participar en las veedurías de control social. (10) Suministrar información veraz en los procesos de vinculación al PNIS y permitir la verificación del cumplimiento de realizar el levantamiento total de los cultivos. (11) Informar oportunamente las situaciones que puedan afectar el cumplimiento del acuerdo. (12) Impulsar la promoción de la cultura de integración social y paz en su comunidad en pro del cumplimiento del presente acuerdo. (13) Y participar y promover el impulso de estrategias asociativas.

 

151.   A su vez, el contenido del Decreto 896 de 2017 fue vertido en los acuerdos colectivos allegados al expediente, razón por la cual, los acuerdos expresamente reconocen que la erradicación forzada solo se podrá adelantar: (1) cuando los núcleos familiares de una comunidad que ha suscrito el acuerdo colectivo no se vinculen en el programa y se nieguen a sustituir voluntariamente los cultivos de uso ilícito; (2) cuando los núcleos familiares incumplan los compromisos adquiridos a través de la vinculación en el programa sin que medie caso fortuito o fuerza mayor; y (3) cuando se trate de cultivos de uso ilícito “sin dueño”, es decir, sin responsable identificable. Ahora bien, en virtud del principio de seguridad jurídica, la voluntad de las partes para suscribir los acuerdos colectivos debe ser expresa, concreta e inequívoca, para lo cual, deben atender a las formalidades previstas para tal fin, como los formatos de vinculación individual y los acuerdos colectivos allegados al presente expediente[123].

 

152.   Así las cosas, se insiste en que lo anterior deja en evidencia que los acuerdos colectivos suscritos contienen no solo los compromisos que adquieren las comunidades que manifiestan su voluntad de pertenecer al programa de sustitución sino también se contemplan las obligaciones a cargo del Gobierno Nacional que inician con la formalización de estas manifestaciones de voluntad y poner en marcha los distintos planes que componen el PNIS.

153.   En ese sentido, no es de recibo el argumento de la ART, según el cual los acuerdos colectivos son meros actos de socialización. En contraste, puede afirmarse todo lo contrario debido a que éstos reconocen expresamente que fueron precedidos de una fase de información y divulgación en estos términos: «previo a la suscripción de este acuerdo colectivo, se realizaron actividades de socialización e información a las comunidades»[124]. Lo anterior es concordante con el dicho de CAJAR, según el cual las comunidades manifestaron que la ART en ningún momento les hizo saber que los acuerdos colectivos eran meros actos de socialización.

 

154.   Visto lo anterior, la Sala Plena pasará a mostrar cómo la actuación de la administración de restarle fuerza vinculante a los acuerdos colectivos y considerarlos como meros actos de socialización vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio de los pobladores de los municipios que contaban con acuerdos colectivos y sobre los que se adelantaron operativos de erradicación forzada.

 

Los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio

 

155.   El principio de la buena fe encuentra sustento en el artículo 83 de la Constitución según el cual «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Como principio general «rige las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, y [sirve] de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano»^[125]. En un sentido muy amplio, este postulado incorpora en el ordenamiento jurídico «una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada»^[126], y al reforzar los lazos de confianza, permite la vida en comunidad.

 

156.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos manifestaciones concretas derivadas del principio de la buena fe, siendo estas la confianza legítima y el respeto por el acto propio^[127]. La confianza legítima «busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administración, que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad»^[128]. No significa pues que haya una situación jurídica inmodificable, sino que dicha situación esté protegida de cambios que se hagan «de manera súbita [e] inopinada lo que defrauda las expectativas que su proceder había provocado»^[129].

 

157.   El respeto por el acto propio, por su parte, supone un deber de coherencia entre las actuaciones que ya ha llevado a cabo la administración a lo largo del tiempo y que, por lo mismo, generan en los interesados una expectativa de que dicha coherencia se siga manteniendo^[130].

 

158.   Ahora bien, la importancia de los principios de la buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio en contextos de estabilidad jurídica, atienden a que el Estado es el referente de legalidad y de este se espera que mantenga las reglas del juego. Además, dichos principios adquieren una importancia todavía mayor en contextos transicionales. Frente al Acuerdo Final de Paz, el Acto Legislativo 02 de 2017 introdujo el artículo transitorio XX en la Constitución, que en su párrafo 2º establece que «las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el AFP. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del AFP y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final». En el caso concreto, esta buena fe cobija a los beneficiarios[131], en tanto dicho programa desarrolla el punto 4 del AFP.

 

159.   Debe tenerse en cuenta que el tránsito de una economía ilícita a una economía lícita no es inmediato. Especialmente para los cultivadores cuya subsistencia depende de los cultivos de uso ilícito y que se comprometen a eliminar dichos sembrados para adelantar nuevos proyectos, los cuales toman tiempo en convertirse en productivos. De esa manera, quienes subsisten de los cultivos de uso ilícito, pero desean sustituir, deben confiar en que el Gobierno Nacional cumpla de buena fe con sus compromisos. En este caso concurren varios hechos especialmente relevantes y significativos que permiten concluir que las comunidades que suscribieron acuerdos colectivos tenían una confianza legítima en que sus derechos serían respetados, derivada de la intención de pertenecer al PNIS.

 

160.   Es una especial muestra de buena fe por parte de las comunidades, que hayan reconocido la existencia de sembrados de coca en sus predios y entregado la información inicial para adelantar los censos veredales y municipales donde se encontraban los cultivos de uso ilícito que posteriormente se comprometieron a sustituir. Lo anterior se adelantó a sabiendas de que no existía en dicho momento una ley de tratamiento penal diferenciado a la que acogerse en el momento de la suscripción de los acuerdos.

 

161.   De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se tiene que el porcentaje de cumplimiento de las familias es de entre el 95%[132] y el 98%[133] a nivel global, y apenas un 0,8% de resiembra[134]. Lo anterior evidencia una intención de sustituir los cultivos ilícitos y de cumplir con los acuerdos adquiridos[135].

 

162.   Defraudar la buena fe de las comunidades conlleva el grave riesgo de un aumento en los cultivos de uso ilícito, puesto que persiste la necesidad de sustento de las familias que tuvieron voluntad de sustituir pero que no alcanzaron a hacer el tránsito a una economía legal. Adicionalmente, profundiza la condición de vulnerabilidad de las familias que han perdido el sustento económico y que se encuentran en municipios con presencia de grupos al margen de la ley.

 

163.   En conclusión, los acuerdos colectivos son vinculantes para las partes respecto del contenido allí pactado, en tanto se derivan de lo dispuesto en el Decreto 896 de 2017 y materializan lo pactado en el AFP. La actuación de la administración de restarle fuerza vinculante a los acuerdos colectivos y considerarlos como meros actos de socialización vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio de los pobladores de los municipios que contaban con acuerdos colectivos y sobre los que se adelantaron operativos de erradicación forzada. En consecuencia, la Sala declarará el carácter vinculante de los acuerdos colectivos que se han suscrito entre las entidades estatales y las comunidades, en el marco del Decreto 896 de 2017. En el caso concreto, el carácter vinculante obliga a las partes a cumplir lo pactado a través de los acuerdos colectivos, es por ello por lo que, en caso de encontrar quebrantado lo acordado con aquellas comunidades que firmaron dicho pacto, se ordenará su cumplimiento.

 

Desconocimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación: prioridad de la sustitución voluntaria en los casos concretos analizados

 

164.   La política pública de lucha contra las drogas a lo largo de la historia ha contado con diferentes estrategias por parte del Estado, siendo la más común la realización de operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito (manual o aérea) y la criminalización de las conductas de siembra, recolección, distribución y comercialización de cultivos de uso ilícito[136]. A partir del año 2015 el Gobierno Nacional lanzó el Plan Integral de Sustitución, «con un nuevo enfoque en la lucha contra las drogas, desde el reconocimiento de la vulnerabilidad de los llamados eslabones más débiles, como los campesinos productores y los consumidores, el respeto por los derechos humanos, la transformación de territorios, la sustitución voluntaria y concertada»[137].

 

165.   El proceso de paz con las FARC-EP fue el escenario trascendental para modificar y avanzar en la estrategia de la política pública de lucha contra las drogas y dar prioridad a la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito[138]. Este cambio de perspectiva se fundamenta especialmente en que, como lo reconoció el punto 4 del AFP, «muchas regiones y comunidades del país, especialmente aquellas en condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el cultivo, la producción y comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la profundización de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón del género y en su falta de desarrollo».

 

166.   Este nuevo enfoque fomenta un tratamiento diferenciado entre los eslabones más débiles de la cadena de producción y comercialización de drogas. Reconoce, además, que la población rural, en razón de su marginalidad, se ha visto obligada a participar en economías ilegales para garantizar un sustento diario. De manera que una política de lucha contra las drogas, en el marco del proceso de paz, exige reconocer la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran varias poblaciones rurales y, en consecuencia, promover la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos por proyectos y planes socioeconómicos[139].

 

167.   En este contexto, la Corte en el Auto 387 de 2019[140] explicó que el AFP, como documento de política pública que obliga al Gobierno Nacional, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, fijó una jerarquía entre los medios de erradicación, pues priorizó la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada, y, a su vez, estableció que ésta sólo procederá en caso de que fracase la primera. En el mismo sentido, prescribió que sólo en caso de que la sustitución voluntaria falle, y luego del fracaso adicional de la erradicación manual, podrá acudirse a la aspersión aérea con glifosato. Con todo, en dicha providencia la Corte enfatizó en que, tal como lo señaló la sentencia T-236 de 2017, el Consejo Nacional de Estupefacientes debe definir sobre la reanudación a la aspersión aérea con glifosato una vez pondere toda la evidencia científica y técnica disponible en lo que se refiere, por un lado, a la minimización de los riesgos para la salud y el medio ambiente (principio de precaución)[141] y, por otro, a la solución al problema de las drogas ilícitas, conforme a los instrumentos de política pública.

 

168.   Entonces, para el cumplimiento de aquella nueva visión de lucha contra las drogas, el objeto del PNIS es «promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito» (art. 2 Decreto 896 de 2017). Conforme a lo anterior, se declaró la necesidad de implementar planes integrales de sustitución y desarrollo alternativo a favor de las comunidades involucradas en los cultivos de uso ilícito. Para el efecto, la participación y el compromiso de sustitución de las comunidades es parte esencial de la implementación de dicha estrategia. La Corte Constitucional en la sentencia C-493 de 2017 afirmó que la población beneficiaria del PNIS incluye a las comunidades indígenas y afrodescendientes, pues la norma establece como beneficiarios un amplio grupo poblacional «conformado por familias vinculadas al campo que deriven su subsistencia de los cultivos de uso ilícito en la idea de contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad».

 

169.   En aquella misma providencia, la Corte concluyó que no era necesaria la realización de una consulta previa del Decreto 896 de 2017, toda vez que la normativa consagraba de forma abstracta y general la creación del programa de sustitución de cultivos de uso ilícito, sin establecer mandatos concretos con las comunidades indígenas y que, además, no se trataba «del diseño y aplicación de un programa concreto en territorios definidos, habitados por grupos étnicos». No obstante, la aplicación de las medidas del PNIS a territorios indígenas específicos sí debe atender a las necesidades y costumbres propias de las comunidades indígenas involucradas.

 

170.   De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los operativos de erradicación de cultivos de uso ilícito en territorios indígenas, al ser medidas que generan una afectación directa a sus territorios, usos y costumbres, requiere de procesos de consulta previa[142]. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha identificado varios escenarios en los que se exige la garantía de la consulta previa, en razón a que se demuestra una “afectación directa”[143].

 

171.   Particularmente, en asuntos en los que la administración ha ejecutado programas de erradicación de cultivos de uso ilícito, la Corte ha sostenido que «(…) deben ser consideradas las implicaciones que puedan tener los programas estatales en cada caso concreto, respecto de las creencias, instituciones, bienestar espiritual y utilización de las tierras que ocupan los pueblos indígenas, lo que resulta especialmente sensible tratándose de cultivos de uso ilícito, especialmente de la coca, considerada como una planta sagrada por numerosas comunidades indígenas»[144]. Acorde con ello, el derecho a la consulta previa debe ser garantizado incluso en la implementación de programas relacionados de erradicación forzada con el fin de asegurar que las actuaciones estatales atiendan a la observancia de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas[145].

 

172.   Bajo este entendido, es deber de las autoridades estatales priorizar la sustitución voluntaria en las zonas en las cuales se celebraron acuerdos colectivos, y a la vez tomar las medidas necesarias con enfoque étnico para la implementación de la sustitución cuando así sea requerido. Sin embargo, las distintas pruebas recaudadas permiten comprobar que esta priorización no ha sido garantizada en los territorios señalados en las demandas de tutela ahora revisadas. Lo encontrado por la Sala, como se analizará con mayor detalle en cada caso, demuestra que los operativos de erradicación forzada fueron el primer mecanismo de erradicación en los territorios con acuerdos individuales y colectivos de sustitución.

 

173.   Al respecto, se tiene que la ART señaló en sus respuestas que, desde el año 2020, semanalmente se coordina, planea, desarrolla y se le hace seguimiento en los puestos de mando táctico a la estrategia de erradicación manual de cultivos ilícitos que ejecutará la Fuerza Pública. En ellos la DSCI indica cuáles son las áreas donde se encuentra actualmente funcionando el PNIS y se comparte la información donde se encuentran las zonas con cumplimiento del compromiso de erradicación por parte de los cultivadores que hacen parte.

 

174.   En este mismo sentido, el Ministerio Defensa señaló que la Fuerza Pública adelanta las labores de erradicación de cultivos ilícitos con plena observancia de la exclusión de las áreas con acuerdos vigentes del PNIS y de conformidad con la información remitida por la ART. En consecuencia, consideran que estas labores de erradicación de cultivos ilícitos ejecutadas no son contrarias a lo dispuesto en el AFP.

 

175.   Sin embargo, varios intervinientes coincidieron en que este orden de jerarquización de las estrategias de reducción de los cultivos de uso ilícito establecido en el AFP ha sido incumplido.

 

176.   A juicio del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad Nacional, el Estado no está facultado para ejecutar los programas de erradicación forzada, sobre todo en los territorios en los que existan acuerdos colectivos e individuales, ya que los usuarios del programa sí han cumplido con la erradicación de los cultivos de uso ilícito[146].

 

177.   Para Dejusticia[147], realizar estos operativos de erradicación forzada «viola el cumplimiento de buena fe del AFP e ignora que la política de sustitución de cultivos ilícitos busca también que a través de acuerdos solemnes la población campesina tenga certeza y seguridad de que van a poder realizar por sí mismas dichas labores sin injerencias violentas. Esto es relevante sobre todo porque previo a estos operativos no ha existido alguna operación previa de persuasión a la población para realizar las actividades de sustitución».

 

178.   La Defensoría[148] expresó que la erradicación forzada ha tenido un mayor desarrollo desde la firma del Acuerdo Final, en comparación con la sustitución voluntaria. Además, sostuvo que la entidad «ha intervenido en conflictividades sociales asociadas al avance de procedimientos de erradicación forzada que, en ocasiones, ha coincidido en zonas donde se registran vinculaciones individuales al PNIS o en territorios donde se suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria. (…) En el año 2020, se llevaron a cabo movilizaciones sociales y se suscitaron conflictividades con la Fuerza Pública, en razón a que las comunidades exigían la suspensión de operativos de erradicación forzada y la aplicación preferente del PNIS. Asimismo, en dichas movilizaciones se advertían riesgos de desplazamiento dado el contexto de riesgo de los territorios y la ausencia de acciones concomitantes, encaminadas a garantizar la estabilización socioeconómica de las familias afectadas».

 

179.   La Procuraduría General de la Nación, por su parte, manifestó que ha realizado seguimiento a la articulación de las estrategias de sustitución y de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito y de la manera en que se está dando cumplimiento a la secuencia establecida para ello en el Acuerdo de Paz. Con base en información de la DSCI y Ministerio de Defensa con corte a octubre 2020, la Procuraduría identificó 953 veredas en las que se suscribieron acuerdos voluntarios de sustitución que no fueron incluidas dentro de la focalización del PNIS; y de estas, 396 han registrado operaciones de erradicación forzada entre 2016 y 2019»[149].

 

180.   En ese orden, la Fuerza Pública sólo se ha abstenido de realizar operaciones de erradicación forzada en aquellos bienes inmuebles que se encuentran relacionados en los acuerdos individuales. Además, es evidente que los informes suministrados por la DSCI para coordinar estas actividades con la Fuerza Pública no han incluido aquellos predios que pertenecen a campesinos o habitantes de los municipios que, aunque cuentan con acuerdos colectivos, no han sido vinculados formalmente al programa.

 

181.   Lo anterior desconoce lo dispuesto en el AFP, el cual dispone claramente que estos acuerdos celebrados con las comunidades incluyen la formalización del compromiso tanto de las comunidades, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del PAI y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los PISDA. De manera que la falta de priorización de la sustitución voluntaria en estos territorios que cuentan con acuerdos colectivos, departamentales o regionales, desconoce la jerarquía ya fijada entre los métodos de erradicación y afecta el avance de la implementación del programa y la confianza de la comunidad en el mismo.

 

182.   Además, la política fijada en el punto 4 del AFP y que se materializa con el PNIS, pretende, además de cumplir con los compromisos internacionales de erradicar los cultivos de uso ilícito, garantizar el mínimo vital a las poblaciones que derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito. Por ello, los operativos de erradicación forzada, cuando se realizan en contravía de lo pactado en los acuerdos colectivos desconocen el mínimo vital de las comunidades y también comprometen su seguridad alimentaria. A su vez, el uso de la fuerza en el desarrollo de estos operativos se traduce en una amenaza para la integridad y la vida de las personas pertenecientes a las comunidades que manifestaron su voluntad de sustituir.

 

183.   La vulneración de los derechos fundamentales, así como los incumplimientos a lo pactado se pudieron comprobar en los expedientes analizados como se explica a continuación.

 

Departamento del Cauca (Expediente T-7.963.865)

 

184.   Los hechos objeto de estudio en esta tutela tuvieron lugar en los municipios de Suárez, Caloto, Cajibío y Piamonte. De estos municipios, Suárez, Cajibío y Caloto son territorios PDET[150]. De conformidad con la intervención de la Defensoría del Pueblo, los municipios de Cajibío y Piamonte suscribieron en 2017 acuerdos colectivos de sustitución voluntaria en respuesta a las protestas campesinas que le exigían al Gobierno Nacional la implementación del AFP en sus territorios[151].

 

185.   En este expediente, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca resolvió tutelar los derechos fundamentales de los campesinos pertenecientes a los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, cuyos predios fueron objeto de erradicación forzada. Además, en atención a la jerarquía entre los medios de erradicación, ordenó a la ART y al Ejército Nacional que antes de adelantar operativos de erradicación forzada, debía agotar procesos de información, persuasión y participación con dichas comunidades campesinas. En ese mismo sentido, ordenó la suspensión inmediata de los operativos de erradicación forzada de cultivos ilícitos en los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, donde no se haya intentado previamente la sustitución voluntaria.

 

186.   Ahora bien, respecto del incumplimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación en este departamento y de acuerdo con lo indicado en la demanda, los días 4, 6 y 20 de mayo de 2020, miembros del Ejército Nacional hicieron presencia en las veredas Remanso, Villanueva y La Esmeralda del municipio Piamonte (Cauca) para erradicar los cultivos de uso ilícito que siguen siendo el único sustento de las familias campesinas que habitan estos territorios, sin el uso de tapabocas u otros elementos de protección y en alguna ocasión, disparando.

 

187.   Particularmente, en la respuesta allegada por José William Orozco mediante escrito del 26 de abril, se afirmó que hay 700 familias afiliadas a la ATCC. Aseguraron que los operativos de erradicación forzada no se limitaron a los hechos narrados en la tutela; para ello enunciaron que el 7 de julio de 2018 se adelantaron operativos de erradicación en la vereda El Dorado, el 26 de julio de 2017 en las veredas El Dorado, Cacahual y Altamira, el 2 de febrero de 2019 en la vereda El Real, el 30 de marzo de 2020 en la vereda Cacahual, el 25 de noviembre de 2020 en el corregimiento Dinde y el 3 de diciembre del 2020 en la vereda Carpintero[152].

 

188.   En este sentido, la Procuraduría identificó 953 veredas en las que se suscribieron acuerdos voluntarios de sustitución que no fueron incluidas dentro de la focalización del PNIS configurando un incumplimiento de cara a la inclusión de las comunidades en el programa. Además, indicó que, de estas, 396 han registrado operaciones de erradicación forzada entre 2016 y 2019. Entre los departamentos en los que más hubo veredas con acuerdos colectivos sin individualizar y que registraron erradicaciones forzadas se encuentra Cauca con 83 veredas en Corinto, Balboa y Cajibío[153]. De modo que, frente al departamento del Cauca, los incumplimientos se traducen tanto en la falta de inclusión y cumplimiento de los acuerdos colectivos, como del desarrollo de los operativos de erradicación forzada en dicho territorio.

 

189.   De conformidad con el acuerdo colectivo allegado por parte de los demandantes se tiene que las veredas de El Dorado, Chacahual y Altamira, pertenecientes a El Carmelo y Dinde, están incluidas en dicho acuerdo[154]. Reiteraron que a pesar de la existencia de un acuerdo colectivo firmado entre el Gobierno Nacional, la DCSI de la Presidencia de la República, el responsable para Cauca de la DSCI de la Presidencia de la República y el representante de la entidad territorial de Cajibío, este acuerdo nunca avanzó en lo que se refiere a la inclusión de las familias en el PNIS ni aplicó ninguna ruta para la sustitución[155].

 

190.   Ante esta situación, la ANDJE, la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa reivindicaron la facultad del Estado de emplear los medios disponibles para eliminar los cultivos de uso ilícito, dentro de los que se encuentra la erradicación como una actividad legítima. Indican que el PNIS es una alternativa, entre otras, de lucha contra las drogas, pero no surge como un derecho ni como expectativa legítima para las personas cultivadoras de sustancias de uso ilícito. Por lo tanto, el Estado no tiene que renunciar a su persecución y al desempeño de su función de policía[156].

 

191.   En igual sentido se pronunció la Policía Nacional –Dirección Antinarcóticos, en la medida en que resaltó la legalidad de las actuaciones de erradicación manual de cultivos ilícitos aún en tiempos de pandemia, por lo cual la tutela se tornaría improcedente al no estar concebida para proteger “el desarrollo de una actividad ilícita, ilegal y criminal prohibida por la Constitución, la Ley y los Reglamentos”[157].

 

192.   En su intervención, la ANDJE igualmente sostuvo que la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito corresponde a una actividad legítima del Estado, que no está supeditada a la previa oferta del PNIS. En cambio, el compromiso de no erradicación se limita aquellas familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS y, siempre y cuando, estas cumplan con los compromisos adquiridos.

 

193.   A pesar de lo anterior, se produjeron operativos de erradicación forzada, tal como fue reconocido por el Ejército Nacional, que en su intervención del 19 de abril de 2021 indicó: (i) que aunque se realizaron operativos de erradicación forzada en el Cauca, «no se cuenta con registro de qué Unidades del Batallón de Despliegue Rápido No 10 realizaron erradicación forzada de cultivos ilícitos en los predios de los accionantes» y (ii) que se está adelantando una investigación disciplinaria por la presunta ocupación de viviendas civiles por personal uniformado del Ejército Nacional así como por las declaraciones hechas en los medios de comunicación indicando que los predios eran laboratorios de procesamiento de sustancias ilícitas. La existencia de la investigación disciplinaria fue confirmada por la Procuraduría[158].

 

194.   La ANDJE manifestó que no es posible indicar si se adelantaron operativos de erradicación en los predios de los accionantes, puesto que «las áreas afectadas por cultivos de coca se encuentran principalmente en zonas de difícil acceso, obstaculizando la identificación del propietario poseedor de los predios o áreas cultivadas»[159]. Además, indicó que tampoco era posible determinar si se ocuparon los predios de los accionantes, toda vez que se desconoce cuáles son y su ubicación exacta. No obstante, ordenó la apertura de una indagación disciplinaria relacionada con estos hechos.

 

195.   En su última intervención, el Ministerio de Defensa reconoció que en el Cauca se realizan operaciones con el fin de combatir los factores de inestabilidad social, lo que incluye adelantar operaciones de erradicación. De hecho, afirmaron que se han realizado procesos de erradicación en los municipios de Buenos Aires y Suárez, logrando realizar la erradicación de 118 hectáreas, en coordinación con la guardia cimarrona y las alcaldías municipales. Las operaciones de erradicación se han llevado a cabo a través de las modalidades de erradicación ejecutada por los Grupos Móviles de Erradicación, y erradicación ejecutada directamente por personal de la Fuerza Pública, a través de los programas autorizados por el Gobierno Nacional[160], siguiendo la Directiva Permanente Nº13 del 21 de octubre de 2020 en el marco de la estrategia «Ruta Futuro »[161].

 

196.   Sin embargo, de conformidad con la Defensoría del Pueblo, las comunidades de los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez, en 2020 ya habían solicitado la intervención de la Defensoría ante la realización de operativos de erradicación forzada a cargo del Ejército Nacional y de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, por considerar que estos se realizan sin cumplir con la socialización previa, vulnerando sus derechos y sin articulación con las autoridades municipales[162]. Llama especialmente la atención el caso del municipio de Cajibío, en donde el secretario de gobierno y el personero municipal solicitaron al gobernador del Cauca la suspensión de las operaciones de erradicación forzada para consolidar los acuerdos con la comunidad, sin embargo, las operaciones continuaron en 2020[163].

 

197.   A través de un cotejo de la información allegada al expediente, la Corte concluye que en lo que respecta al departamento del Cauca, en los municipios de Suárez, Cabijío, Caloto y Piamonte, no se ha priorizado la sustitución voluntaria de los cultivos ilícitos, y que la erradicación forzada se ha adelantado sin haber observado la jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el punto 4 del AFP.

 

Departamento de Nariño (Expediente T-8.020.865)

 

198.   Respecto a la inobservancia de la jerarquía entre los medios de erradicación en este departamento y de acuerdo con la demanda de tutela, los accionantes denuncian actividades de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en los siguientes municipios y veredas del departamento de Nariño: (i) Ancuya, (ii) corregimiento Llorente y el sector del Río Chaguyen Vaquería del municipio de Tumaco y (iii) vereda Santa Lucía del corregimiento Cofanía Jardines en el municipio Sucumbíos de Ipiales, durante los meses de marzo y abril de 2020.

 

199.   El Tribunal Administrativo de Nariño[164], al analizar los hechos relacionados con procesos de erradicación manual, destacó que estas actividades se encontraban demostradas en el departamento, de conformidad con lo manifestado por los accionantes y con el informe presentado por la Policía Nacional. Sin embargo, señaló que «no se logra establecer con certeza: (i) todas las comunidades del Departamento de Nariño en las cuales se ha adelantado la erradicación forzada y; (ii) que dichas operaciones se hayan efectuado con incumplimiento de los compromisos de sustitución voluntaria o porque no se logró un acuerdo con las comunidades, más si se tiene en cuenta que para el caso de los sitios en los cuales se indica se adelantaron las erradicaciones forzadas, no se aportó acuerdo colectivo y se desconoce si éstos fueron firmados».

 

200.   En este contexto, consideró el Tribunal que el PNIS debía cubrir en su totalidad a las comunidades a quienes se dirigía y, por lo tanto, «no es dable que en las comunidades en las cuales no se haya adelantado el proceso de socialización e información de la erradicación voluntaria se adelante la erradicación forzada. Tampoco sería justificado adelantar el proceso de erradicación forzada en aquellas comunidades que desean ser incluidas en el proceso de erradicación voluntaria, y que no han podido ser incluidas debido a que actualmente no existen nuevas vinculaciones». De manera que es contradictorio adelantar la erradicación forzada en estos territorios cuando los informes de Naciones Unidas y la ART muestran los resultados favorables de la erradicación voluntaria.

 

201.   Aunque en este caso, el juez de segunda instancia concedió las medidas solicitadas por los accionantes y en la actualidad las operaciones de erradicación forzada deben estar suspendidas en los territorios antes señalados, la Sala considera que no existen razones para no pronunciarse sobre este punto de forma definitiva y lograr una armonía con lo dispuesto en el AFP y su desarrollo normativo vinculante. Lo anterior, en cuanto las actuaciones por parte del Estado, de la manera en la que fueron relatadas en la tutela y confirmada por las respuestas recibidas, no se compaginan con la priorización de la sustitución voluntaria, como pasa a indicarse. 

 

202.   De acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, en el departamento de Nariño la Sala Plena advierte la existencia de los siguientes acuerdos suscritos con las comunidades: un acuerdo departamental, firmado el 4 de marzo de 2017 con casi 25 municipios y consejos comunitarios, del cual hace parte el municipio de Ancuya[165].

 

203.   Adicionalmente, de acuerdo con la información suministrada por la ART[166], se resaltan los siguientes acuerdos colectivos en el departamento suscritos con 18 municipios: Barbacoas, Cumbitara, El Charco, La Llanada, La Tola, Leiva, Linares, Magui Payán, Mosquera, Olaya Herrera, Policarpa, Ricaurte, Roberto Payán, Samaniego, Tumaco, Santa Cruz, Santa Bárbara de Iscuandé e Ipiales. De estos municipios, solo dos cuentan con acuerdos individuales: Tumaco e Ipiales, corregimiento de Jardines de Sucumbíos, significando 17.213 beneficiarios del PNIS de 66.444 familias que suscribieron compromisos colectivos.

 

204.   La Procuraduría[167] destacó que dentro de los departamentos en los que más hubo veredas con acuerdos colectivos sin individualizar y que registraron erradicaciones forzadas uno fue Nariño, con 138 veredas en los municipios de Olaya Herrera, Barbacoas, Roberto Payán y Policarpa. El caso de Olaya Herrera, dijo, es especialmente preocupante porque allí los cultivos de coca están en ascenso (de 1.696 hectáreas en 2016 a 2.075 hectáreas en 2019), siendo preocupante también la situación de Roberto Payán que, con 15 veredas con acuerdos colectivos sin individualizar, registró 2.615 hectáreas de coca en 2019 y 2.423 hectáreas erradicadas forzadamente.

 

205.   En estos casos, teniendo en cuenta lo indicado por la ART sobre el valor que el Gobierno ha venido dando a los acuerdos colectivos (instrumentos de socialización del programa) la Sala Plena entiende que la información suministrada a los puestos de mando del ejército incluyera a los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales, en los cuales solo se evidenciaba este tipo de acuerdos. No obstante reconocer que, en los dos últimos, se celebraron acuerdos individuales o vinculaciones directas al PNIS con algunas familias.

 

206.   Ahora bien, el Batallón de Ingenieros N.º 23 expuso que al llegar a la zona rural del municipio de Ancuya, se encontró un adulto y un menor en flagrancia por lo que procedieron a realizar la captura del adulto, la cual fue interrumpida de manera violenta por la comunidad. Por lo anterior, procedieron a dejar en libertad al adulto y se destruyó la estructura empleada para el procesamiento de alcaloides, sin irrespetar a la comunidad[168]. De la documentación allegada no se evidenció que dicha diligencia hubiera contado con el acompañamiento de un agente del Ministerio Público[169]. No obstante, debe reiterarse que, salvo en los casos donde los cultivadores de coca sean beneficiarios del PNIS por la vía de los acuerdos colectivos o la suscripción de formularios individuales, el Código Penal prohíbe las conductas de conservación de plantaciones, fabricación de estupefacientes y destinación ilícita de inmuebles[170].

 

207.   Sin embargo, en consonancia con lo señalado en los acápites anteriores, es inadmisible que el Gobierno Nacional hubiere ejecutado operaciones de erradicación forzada en territorio de municipios que manifestaron su voluntad de sustituir los cultivos de uso ilícito. En estos eventos, si bien los acuerdos suscritos con las comunidades no implicaban la inclusión inmediata o automática de los habitantes de los municipios al PNIS, sí generaron en ellos la expectativa legítima de que el Gobierno no ejecutaría acciones de erradicación forzada en estos territorios, priorizando la sustitución voluntaria. De manera que está demostrado que en estos municipios del departamento de Nariño se inobservó la jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el punto 4 del AFP. 

 

Departamento de Norte de Santander (Expediente T-8.097.843)

 

208.   La acción de tutela relacionada con el departamento de Norte de Santander se presentó en representación de 60 grupos familiares inscritos en el PNIS pertenecientes al Piloto Núcleo Caño Indio del municipio de Tibú, el cual se encuentra conformado por las veredas Caño Indio, Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras Mirador. Los referidos núcleos familiares concentran un total de 200 personas: 103 mujeres y 97 hombres; de los cuales 22 son adultos mayores, 63 adultos, 26 jóvenes y 89 niños, niñas y adolescentes. Estas familias habitan las veredas, así: Palmeras Mirador (16 familias), Progreso 2 (9 familias), Chiquinquirá (3 familias) y Caño Indio (32 familias)[171].

 

209.   El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta declaró improcedente el amparo al considerar que las organizaciones accionantes carecían de legitimación en la causa por activa. Sin perjuicio de lo anterior, instó a la ART para que, coordinara un proceso de articulación con las entidades del orden nacional que tuvieran relación directa con el PNIS, a fin de realizar una evaluación detallada del cumplimiento de los componentes del programa. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, al estimar que no es posible «determinar con precisión la existencia y configuración real de un perjuicio irremediable respecto del caso en concreto, teniendo en cuenta que (i) el solo incumplimiento de lo acordado por parte del Gobierno es insuficiente para declarar la procedencia del amparo tutelar, y (ii) no se encuentra claramente acreditado que efectivamente se encuentren afectados o vulnerados sus derechos fundamentales».

 

210.   De conformidad con la información aportada por la Defensoría del Pueblo, en el departamento de Norte de Santander únicamente se firmaron acuerdos colectivos en los municipios de Sardinata y Tibú, después de lo cual quedaron 302 núcleos familiares inscritos en el PNIS en Sardinata y 2.684 en Tibú, a corte 31 de agosto de 2021[172]. Lo anterior corresponde con la información brindada por la ART, según la cual, al mismo corte, en el departamento de Norte de Santander se cuenta con 2.986 familias beneficiadas, distribuidas así: Sardinata (302 familias en 11 veredas) y Tibú (2.684 familias en 101 veredas)[173].

 

211.   En relación con los operativos de erradicación forzada en el departamento de Norte de Santander, la COCCAM y ASCAMCAT informaron que «el 17 de diciembre de 2019 cerca de 400 hombres del Ejército Nacional adscritos a la Segunda División a cargo del mayor Márquez, iniciaron labores de erradicación manual forzada y violenta en las veredas de Cerro González del municipio del Zulia y la Silla del municipio de Tibú, lo que conllevó a que se realizaran figuras de protección de asentamientos campesinos»^[174]. Asimismo, denunciaron que, en el desarrollo de estas jornadas encabezadas por el Ejército Nacional, el pasado 26 de marzo de 2020, ocurrió «la ejecución extrajudicial del joven Alejandro Carvajal en la vereda Santa Teresita del corregimiento La Victoria, municipio de Sardinata»^[175].

212.   A partir de ello, la COCCAM elevó un comunicado público el 20 de abril de 2020, solicitando la suspensión de los operativos de erradicación forzada en el municipio de Sardinata y, en su lugar, exigiendo la implementación inmediata del PNIS. A su vez, la organización solicitó la investigación y esclarecimiento de los hechos asociados al fallecimiento de Alejandro Carvajal, integrante de la ASCAMCAT^[176].

 

213.   Por otro lado, sostuvieron que, el 20 de mayo de 2020, miembros del Ejército Nacional abrieron fuego contra los campesinos asentados en zona rural del municipio de Cúcuta, causando la muerte de un miembro de la Junta de Acción Comunal de la vereda e integrante de ASCAMCAT y de la COCCAM y heridas a otros 3 campesinos.

 

214.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo indicó que durante el año 2020 se llevaron a cabo varias movilizaciones sociales y se suscitaron conflictividades con la Fuerza Pública, en razón a que las comunidades exigían la suspensión de los operativos de erradicación forzada y la aplicación preferente del PNIS. Asimismo, mencionó que, en marzo de 2020, «el joven Alejandro Carvajal de 22 años de edad, quien venía impulsando el proceso de sustitución de cultivos de coca en el municipio de Sardinata, resultó muerto en medio de un operativo de erradicación forzada en la vereda Guayacanes, corregimiento La Victoria, jurisdicción del municipio de Sardinata – Norte de Santander»^[177].

 

215.   De otro lado, la Procuraduría agregó que el 16 de marzo de 2020 «tuvo conocimiento de las acciones de erradicación manual forzada adelantadas desde el día 07 del mismo mes en la vereda La Mesa del corregimiento de Las Mercedes de Sardinata en Norte de Santander. De igual forma, se tuvo conocimiento de acciones de erradicaciones forzadas en El Guamo, San Miguel, El Bojoso, Cartagena y San Joaquín. Se informó al Ministerio Público que un grupo de erradicadores civiles (aproximadamente 576 personas) [inició] erradicación manual forzada, señalándose un total de 38 hectáreas erradicadas a la fecha. Lo anterior, a pesar de que el municipio de Sardinata cuenta con un Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS), firmado el 14 de abril de 2018»^[178].

 

216.   A su vez, en lo corrido de 2021, la Defensoría del Pueblo ha registrado conflictos sociales asociados al avance de los procedimientos de erradicación forzada. Particularmente, las comunidades denunciaron la inobservancia de la jerarquía existente entre las estrategias de reducción de cultivos de uso ilícito, de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Auto 387 de 2019) y el punto 4 del AFP. En efecto, la Personería municipal de Sardinata y líderes de la zona, denunciaron el uso excesivo de la fuerza por parte del Ejército Nacional con ocasión al desarrollo de procedimientos de erradicación forzada. Además, en el marco de una reunión de seguimiento defensorial realizada el 24 de marzo de 2021, el Ejército Nacional informó que en el año 2020 se erradicaron 2.039 hectáreas, correspondientes a los municipios de Cúcuta, Sardinata y Tibú; mientras que, en lo corrido de 2021, se han erradicado forzadamente 313 hectáreas correspondientes a los municipios de Sardinata y Tibú^[179].

 

217.   A su turno, el Observatorio de Tierras informó que cuentan con una base de datos en la que han documentado los diferentes enfrentamientos entre la Fuerza Pública y las comunidades rurales en operaciones de erradicación manual forzada entre 2016 y 2021. En el caso de Norte de Santander se han presentado 27 enfrentamientos. Además, destaca que «varios de los municipios en los que se han realizado estas operaciones, el Gobierno suscribió acuerdo colectivo del PNIS, con el cual se comprometió inscribir a familias al programa, sin embargo, no fueron inscritas»^[180].

 

218.   A pesar de lo anterior, la Policía Nacional informó que «las Tropas de la Fuerza de Tarea Vulcano, Comando Operativo Energético y Vial No. 1 y Comando de la Trigésima Brigada en cumplimiento al Plan No. 012539 “APIS” que trata del cumplimiento de erradicación de cultivos ilícitos en tercera modalidad en el departamento de Norte de Santander “Catatumbo” a la fecha ha desarrollo operaciones militares contra el narcotráfico, de forma conjunta, coordinada e interinstitucional sin que se hayan visto inmersas la población civil»^[181]. Además, manifestó que los procedimientos adelantados se realizaron en municipios donde no operaba el PNIS.

 

219.   Con base en la información que consta en el expediente, se puede observar que en relación con el Departamento de Norte de Santander (municipios de Tibú y Sardinata), la sustitución voluntaria no ha sido la estrategia priorizada durante estos seis años de implementación del AFP. Por ello, se han dado confrontaciones entre campesinos que esperan la implementación del programa, quienes manifestaron su voluntad de sustituir, pero sus territorios han sido objeto de operativos que buscan, por la fuerza, eliminar los cultivos. Esto, sin duda desconoce la jerarquía entre los medios de erradicación establecida en el punto 4 del Acuerdo Final.

 

Departamento del Putumayo (Expediente T-8.355.272)

 

220.   La Sala encontró demostrado en este expediente dos hechos particulares que generan la violación de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas Nasa del departamento del Putumayo. El primero, y que será abordado en este capítulo, es la violación del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas al realizarse operativos de erradicación forzada en sus territorios. El segundo, la vulneración de los derechos a la participación y autonomía étnica de las comunidades indígenas por la ausencia de un enfoque étnico en el PNIS que les permita ser beneficiarios de acuerdo con sus costumbres y relaciones especiales con la hoja de coca. Este segundo hecho vulnerador será abordado por la Sala en otro capítulo posterior.

221.   Como fue advertido anteriormente en esta providencia, la jerarquía de los medios de erradicación exige que cualquier intervención debe respetar los derechos humanos y el medio ambiente. El derecho a la participación, específicamente, la consulta previa, al tratarse de comunidades indígenas, es un derecho fundamental que debe garantizarse al momento de realizar cualquier intervención que tenga una afectación directa dentro de sus territorios.

 

222.   En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los operativos de erradicación de cultivos de uso ilícito en territorios indígenas, al ser medidas que generan una afectación directa a sus territorios, usos y costumbres, se deben realizar procesos de consulta previa^[182]. La Corte ha identificado varios escenarios en los que se exige la garantía de la consulta previa, en razón a que se demuestra una «afectación directa» en los términos del Convenio 169 de la OIT^[183]. Al respecto, ha determinado que dado el impacto que tiene para las dinámicas económicas, sociales y culturales, ante la ejecución de operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, debe adelantarse consulta previa con las comunidades afectadas^[184].

 

223.   Pues bien, en el caso relacionado con el departamento del Putumayo, en donde ocho resguardos indígenas de la comunidad Nasa, ubicados en los municipios de San Miguel, Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Caicedo y Villagarzón, fueron sujetos de erradicación forzada, al igual que el juez de instancia, la Sala Plena de la Corte considera que se vulneró su derecho fundamental a la consulta previa.

 

224.   Las pruebas en sede de revisión permiten concluir que se realizaron operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito a cargo del Ejército Nacional en territorios cercanos a las comunidades indígenas Nasa del departamento del Putumayo durante el transcurso del año 2020.

 

225.   Específicamente sobre el departamento del Putumayo, el Ministerio Público informó que se ha presentado un incremento en la erradicación manual forzada en los últimos años, pues tan solo entre los años 2018 y 2019 «las hectáreas erradicadas forzadamente pasaron de 7,2 mil a 23,2 mil, un aumento del 219%. El municipio con más EMF [erradicación manual forzada] en la región es Puerto Asís, que también es el municipio con más cultivos de coca en la región»^[185].

 

226.   Del mismo modo, la Procuraduría Delegada para Asuntos étnicos informó que «en el departamento del Putumayo se viene adelantando la consulta previa sobre erradicación forzada a raíz del fallo 2020-00370 con el pueblo NASA, el cual se encuentra en etapa de preconsulta. Para ello, se adelantaron reuniones en el mes de diciembre del 2021. Una de ellas con el cabildo KWE SX TATA WALA y otra en el resguardo KIWNA CXHB que contaron con el apoyo de la Procuraduría»^[186].

 

227.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo allegó a la Corte información sobre labores de erradicación forzada en el municipio de Puerto Asís en el primer trimestre y en el mes de julio del año 2020. También refirió que emitió la alerta temprana No. 013-2021 por la realización de operativos a manos de la fuerza pública, señalando que: «(…) la implementación acelerada de la erradicación forzada en los municipios alertados, ha dado lugar a conflictividades entre la Fuerza Pública, las comunidades campesinas y los pueblos étnicos, muchas de las cuales han escalado al punto en que se han registrado lesiones personales e incluso muertes de población civil que se encuentran en investigación: operativos en los meses de marzo a julio del año 2020»^[187].

 

228.   Con base en lo anterior, la Defensoría del Pueblo señaló que recomendó a la ART que en coordinación con la Gobernación del Putumayo y las Alcaldías de los municipios de Puerto Asís, San Miguel, Valle del Guamuez, Puerto Caicedo y Orito, «evaluara la viabilidad de formular e implementar un programa alternativo, participativo, concertado y excepcional, de sustitución y transición de los cultivos ilícitos, para aquellas personas que no fueron beneficiarias del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS»^[188]. Finalmente, llamó la atención de la necesidad de adelantar los procedimientos de consulta previa antes de realizar los operativos de erradicación forzada terrestre, pues se evidenciaba un incremento de estos últimos en el departamento del Putumayo.

 

229.   Por su parte, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional afirmó que «[e]n el primer trimestre de 2020, iniciaron las labores de erradicación forzada. Una de ellas, realizada en la vereda Nueva Granada –Corredor Puerto Vega Teteye, jurisdicción del municipio de Puerto Asís, que tuvo lugar el día 22 de marzo de 2020, a cargo de un grupo policial perteneciente a la Dirección de Antinarcóticos»^[189]. También reportó operaciones el día 30 de noviembre 2020 en la vereda El Descanso del municipio de Puerto Guzmán^[190]. Negó haber realizado operaciones en territorios pertenecientes a comunidades indígenas.

 

230.   La Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior informó que luego de la orden de la sentencia de segunda instancia se ha adelantado acercamientos y reuniones de preconsulta con las comunidades indígenas Nasa, accionantes de la tutela bajo revisión. Afirmó que actualmente no existe directriz por parte del Gobierno Nacional respecto de la erradicación de cultivos ilícitos en territorios ancestrales. Los lineamientos que sigue la Dirección son los establecidos en la sentencia SU-383 de 2003.

 

231.   Con base en lo anterior, al igual que el tribunal de instancia, la Sala Plena constata que se realizaron operaciones de erradicación forzada manual en varios municipios del departamento del Putumayo, como lo informaron los organismos de control. Los reportes de las autoridades de control indican que aumentaron las operaciones durante la pandemia y que éstas afectaron los territorios y la seguridad de las comunidades indígenas, toda vez que generaron enfrentamientos constantes con la fuerza pública.

 

Decisiones a adoptar en relación con el desconocimiento de la jerarquía de los mecanismos de erradicación de cultivos de uso ilícito

 

232.   Lo expuesto en este capítulo permitió evidenciar que la realización de operativos, sin observar la jerarquía entre los medios de erradicación, vulneró los derechos fundamentales de las comunidades campesinas y étnicas residentes en los municipios señalados en las distintas acciones de tutela. Por lo tanto, la Sala Plena mantendrá la suspensión de los operativos de erradicación forzada ordenada por el Tribunal Contencioso del Cauca en los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, de conformidad con el AFP y su desarrollo normativo vinculante contenido en el Decreto 896 de 2017. A su vez, mantendrá la suspensión de dichos operativos ordenada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño en el municipio de Ancuya, pero también la extenderá a los municipios de Tumaco e Ipiales, de conformidad con lo expuesto previamente.

 

233.   Por su parte, la Sala Plena revocará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, a su vez, confirmó la providencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta, que declaró improcedente el amparo respecto de la solicitud de suspensión de los operativos de erradicación forzada. En su lugar, se tutelarán los derechos fundamentales de los campesinos y se ordenará la suspensión de estos en los municipios de Tibú y Sardinata, donde actualmente existen procesos de sustitución en curso.

 

234.   En el caso del departamento del Putumayo, la Sala Plena confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A, en el sentido de amparar el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas Nasa accionantes en esta tutela, con el fin de que se continúe con el proceso de consulta que ya fue iniciado por las autoridades competentes^[191]. De la misma forma, se considera imperativo advertir a las autoridades competentes –Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional– que deben abstenerse de realizar operativos de erradicación forzada en territorios indígenas Nasa sin la realización de una consulta previa, y hasta tanto no se determine el procedimiento con enfoque étnico para acceder a los programas de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito dentro de sus territorios.

 

235.   Igualmente, y en cumplimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el AFP, la Sala Plena ordenará al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional, la estricta observancia de la jerarquía entre los medios de erradicación. En consecuencia, deben priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada. Esta última sólo procederá en caso de que fracase la primera. En la misma medida, la Sala ordenará a la ART informar de manera actualizada, verificada y transparente al Ministerio de Defensa, de los municipios y territorios donde se estén adelantando procesos de vinculación, o se hayan suscrito acuerdos colectivos o individuales, los cuales quedarán excluidos de los operativos de erradicación.

 

Problemáticas identificadas ante la inobservancia de la jerarquía entre los medios de erradicación

 

236.   La Sala Plena identificó que, las autoridades estatales adelantaron operativos de erradicación forzada y desconocieron el mandato de respeto de derechos humanos y el medio ambiente. Adicionalmente, estas actuaciones se basaron en la estigmatización de la población campesina involucrada en la siembra y recolección de cultivos de uso ilícito.

 

El mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicación forzada

 

237.   En su escrito de tutela[192], los accionantes hicieron referencia al principio de distinción como piedra angular del DIH, el cual impone la obligación de distinguir a las partes del conflicto entre combatientes y civiles. Estos últimos, dijeron, se identifican como víctimas en condición de indefensión respecto de los miembros activos de las fuerzas armadas y de otros combatientes.

 

238.   Expusieron razones por las que consideran que existen infracciones al principio de distinción en el marco de los operativos militares de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito. Para el caso de Nariño, indicaron que «miembros del Ejército y de la Policía Nacional de Colombia efectuaron una serie de ataques contra la población civil campesina del departamento de Nariño, que implicó la comisión de actos en su contra como: señalamientos y estigmatizaciones, amenazas, intimidaciones, hostigamientos, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño […] y ocupación de bienes civiles, entre otros»[193].

 

239.   Destacaron también que las víctimas son miembros de comunidades campesinas, defensoras de Derechos Humanos «que exigen el cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales celebrados en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), y sobre los cuales el Estado Colombiano NO ha cumplido sus compromisos a cabalidad». De igual modo, destacaron que los hechos de violencia en contra de estas comunidades no son hechos aislados, sino que, por el contrario, poseen un carácter generalizado que alude a un criterio cuantitativo, referido a la multiplicidad de víctimas de los ataques; pues, desde la situación de urgencia sanitaria declarada con ocasión de la COVID-19, se han reportado 4 asesinatos a líderes de comunidades rurales; decenas de heridos en los Departamentos de Putumayo, Nariño, Antioquia, Meta, Guaviare y Norte de Santander, 20 de ellos heridos de gravedad y mutilados»[194].

 

240.   Sobre este particular, en intervención posterior, CAJAR recordó que entre los años 2016 y 2020 se presentaron al menos 95 incidentes entre campesinos y fuerzas del Estado. La mayoría de ellos ocurrieron en 2020 (51 de los 95 casos), y se intensificaron con la medida de aislamiento voluntario por la Covid-19. Resaltó además que los departamentos de Norte de Santander, Putumayo, Nariño y Antioquia registran 71 de los casos (alrededor del 76%), en los cuales, al menos «en el 20% se ha registrado el uso de armas de fuego por parte del ejército o de un tercero sin especificar. Adicionalmente, en el 19% de los casos se ha presentado al menos un herido y en el 6% de los casos se ha registrado al menos una persona muerta. En 3 de las operaciones se ha indicado la retención de militares o civiles dedicados a la erradicación»[195].

 

241.   La Defensoría del Pueblo resaltó que «en el año 2020, se llevaron a cabo movilizaciones sociales y se suscitaron conflictividades con la Fuerza Pública, en razón a que las comunidades exigían la suspensión de operativos de erradicación forzada y la aplicación preferente del PNIS. Asimismo, en dichas movilizaciones se advertían riesgos de desplazamiento dado el contexto de riesgo de los territorios y la ausencia de acciones concomitantes, encaminadas a garantizar la estabilización socioeconómica de las familias afectadas por los operativos realizados, condición que se agudiza en el contexto actual de pandemia»[196].

 

242.   Esta situación, dijo, se dejó plasmada en «la Alerta Temprana de Inminencia N.º 036-2020, correspondiente a los municipios de El Rosario, Leiva y el Consejo Menor de Sachamates, donde se menciona que el avance de los procedimientos de erradicación forzada en la cordillera nariñense ha supuesto tensiones sociales entre la Fuerza Pública, campesinos y Consejos Comunitarios, dado que la población rural demanda la implementación preferente del PNIS sobre la erradicación forzada en razón a los antecedentes de suscripción de acuerdos colectivos, que a la fecha no se han traducido en vinculaciones individuales al programa»[197].

 

243.   En este escenario, la entidad insistió en que esta problemática se aborde teniendo en cuenta los derechos humanos de las comunidades y se responda a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los campesinos, quienes, a su juicio, «se han visto afectados por factores subyacentes de pobreza, exclusión y marginalidad, bajos índices de gobernanza estatal, así como la presencia de actores armados ilegales en sus territorios».

 

244.   Por su parte, el Ministerio de Defensa indicó que en el Departamento de Nariño durante los últimos años se han presentado «aproximadamente 24 eventos relacionados con protesta social y/o bloqueos», en los que la población civil ha manifestado que no permitirán actividades de erradicación de cultivos ilícitos. Reconoció, además, que en este departamento convergen grupos armados organizados que «generan no solo la disputa entre los miembros de esas estructuras, sino también la instrumentalización de la población civil, a efectos de impedir el legítimo actuar de la institucionalidad»[198].

 

245.   Las situaciones relatadas por los accionantes y reconocidas por entidades estatales reflejan la inconformidad de las comunidades campesinas frente a las actividades de erradicación forzada, especialmente en aquellas zonas en las que se celebraron acuerdos colectivos. Como se indicó previamente, estos planes de erradicación de cultivos ilícitos no pueden estructurarse desde una perspectiva eminentemente policiva, sino que, por el contrario, deben contemplar soluciones integrales para la subsistencia de las comunidades y que garanticen el respeto de los derechos y sean respetuosas con el medio ambiente.

 

246.   En esa medida, a pesar de que la Sala reconoce que las políticas de erradicación de cultivos de uso ilícito y sus diferentes mecanismos son una actividad legítima del Estado, estas deben ejecutarse con plena observancia de los derechos humanos de las comunidades involucradas y del respeto por el medio ambiente. Para el efecto, este mandato implica, al menos, las siguientes obligaciones:

 

-         Los mecanismos de erradicación voluntaria o forzada de cultivos de uso ilícito no pueden diseñarse o implementarse desde una perspectiva meramente policiva o de seguridad nacional. Es preciso que las autoridades competentes en la planificación y ejecución de estas actividades de erradicación contemplen medidas adecuadas y efectivas en las que se formulen soluciones sociales basadas en la garantía de los medios de subsistencia –particularmente, la seguridad alimentaria en la fase post erradicación–, de las comunidades campesinas o étnicas involucradas.

 

-         Atender la jerarquía entre los medios de erradicación. En ese sentido, priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada, y sólo proceder con esta última, cuando se tengan evidencias suficientes de que la primera ha fracasado en determinado territorio.

 

-         Si de forma excepcional se debe recurrir a la erradicación forzada a través de operativos de aspersión aérea con glifosato, como lo sostiene la jurisprudencia, deberán observarse los siguientes lineamientos: «(i) que su regulación y reglamentación [esté] a cargo de una autoridad distinta e independiente del organismo encargado de implementar el PECIG; (ii) esta regulación debe derivarse de una evaluación del riesgo a la salud y el medio ambiente, en el marco de un proceso participativo, continuo y técnicamente fundado; (iii) las decisiones tomadas deben poderse revisar automáticamente cuando se alerte sobre nuevos riesgos; (iv) “[l]a actividad científica sobre el riesgo planteado por la actividad de erradicación, que se tenga en cuenta para tomar decisiones, deberá contar con condiciones de rigor, calidad e imparcialidad (…)”; (v) el procedimiento para tramitar las quejas debe ser comprehensivo, independiente, imparcial y vinculado con la evaluación del riesgo; y (vi) en cualquier caso “la decisión que se tome deberá fundarse en evidencia objetiva y concluyente que demuestre ausencia de daño para la salud y el medio ambiente”[199].

 

-         Abstenerse de adelantar operativos de erradicación forzada en territorios en los que existen acuerdos individuales y colectivos en el marco del PNIS y cuyo cumplimiento sea verificable. Para el efecto, es imprescindible que las distintas autoridades estatales involucradas con la ejecución del PNIS, así como aquellas que se dedican a luchar contra el narcotráfico, articulen y coordinen sus objetivos, con miras a lograr prioritariamente, la implementación de las medidas a favor de las comunidades.

 

-         Garantizar el derecho fundamental a la consulta previa en los casos de comunidades étnicas, con el fin de no invadir sus territorios de manera arbitraria y afectando los usos culturales que tengan con la hoja de coca.

 

-         Las operaciones de erradicación forzada deben atender al principio de proporcionalidad. Por tanto, no pueden ejecutarse operativos de erradicación que atenten contra la vida e integridad física de la población civil o sus bienes.

 

247.   Por lo anterior, la Sala ordenará al Ministerio de Defensa, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional que velen por cada uno de los componentes del mandato de respeto a los derechos humanos y al medio ambiente frente a las operaciones de erradicación forzada que fueron descritos en el fundamento jurídico 237 de esta providencia. Asimismo, ordenará a la Procuraduría y a la Defensoría Pública que de manera conjunta supervisen el cumplimiento de estas obligaciones.

La Corte evidencia actuaciones de la Fuerza Pública basadas en la estigmatización de la población campesina

 

248.   De conformidad con el artículo 1 de la Ley 434 de 1998, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017, «la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización es una política de Estado, permanente y participativa» que tiene por objeto avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación, convivencia, tolerancia y no estigmatización, a la vez que promueve el uso del lenguaje y un comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política y la movilización social. Mediante el Decreto 1444 de 2022, que modificó el Título 5 de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015[200], se adoptó la política pública de reconciliación, convivencia y no estigmatización (PPRCNE) en el marco de Implementación del AFP.

 

249.   A su vez, el Decreto 885 de 2017 fue declarado exequible mediante la Sentencia C-608 de 2017 en la que la Corte resaltó que, «[e]n efecto, la convivencia pacífica, la tolerancia, la no estigmatización, el respeto por la dignidad, la protección del ejercicio de la política y la movilización social, así como la defensa de los derechos fundamentales, además de fines de la política de paz, en los términos del artículo 1 de Decreto Ley 885 de 2017, son todos principios fundamentales de la Constitución Política». Este Decreto creó el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia[201] como un órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional cuya misión es, entre otras, generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia, y no estigmatización, el deber de respeto y de no estigmatización, sin embargo, compromete a todas las autoridades e instituciones del Estado en atención al principio de corresponsabilidad[202], que, siendo una política pública de carácter permanente, cobra especial vigor en contextos donde fueron más profundos los efectos del conflicto armado.

 

250.   El 20 de abril de 2020 integrantes de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA Núm. 4 irrumpieron en los predios privados de la vereda Aguabonita en el Cauca e instalaron carpas de campaña. Al ser denunciado el hecho como irregular, salieron del lugar y al día siguiente indicaron ante los medios de comunicación que «no eran viviendas de civiles, era un laboratorio para procesar coca»[203]. Ante esos señalamientos, la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano «Francisco Isaías Cifuentes» y la Red Nacional de Garantías y Derechos Humanos de la Coordinación Social y Política de Marcha Patriótica emitieron un comunicado el día 24 de abril de 2020 en el que denunciaron que las declaraciones del Brigadier General faltaron a la verdad, señalaron irresponsablemente de delitos y estigmatizaron a defensores de derechos humanos. Dos días después, acudieron a las autoridades a verificar que sí se trataba de predios de la comunidad y no de procesamiento de drogas, sin obtener una rectificación de parte del Ejército Nacional.

 

251.   En este mismo sentido, la Defensoría del Pueblo en su intervención reiteró las alertas tempranas sobre la situación de riesgo en el Cauca, haciendo énfasis en la importancia de implementar los acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito en los territorios y criticando los «señalamientos y estigmatizaciones contra líderes y lideresas de organizaciones campesinas que han expresado su inconformidad y han formulado denuncias por lo que denominan incumplimientos de los acuerdos, derivados del Punto 4 del Acuerdo Final»^[204].

 

252.   Por su parte, en el expediente que recoge los municipios del departamento de Nariño, los accionantes destacan que durante los meses de marzo y junio de 2020 en el marco de los operativos de erradicación forzada, «miembros del Ejército y de la Policía Nacional de Colombia efectuaron una serie de ataques contra la población civil campesina del departamento de Nariño, que implicó la comisión de actos en contra de estos últimos como: señalamientos y estigmatizaciones, amenazas, intimidaciones, hostigamientos, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño a bienes civiles y ocupación de bienes civiles, entre otros»^[205].

 

253.   En cuanto al expediente de Norte de Santander, luego de la suscripción de los acuerdos colectivos en las veredas Caño Indio, Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras mirador del municipio de Tibú, de conformidad con el escrito de tutela los demandantes manifestaron «su profundo respaldo a los acuerdos de paz, sobre la base de que su cumplimiento debe traducirse en la transformación de las condiciones de abandono, marginalidad, rechazo y estigmatización que han vivido, para convertirse en sujetos activos de la superación de las condiciones de pobreza, en función de desarrollo rural integral y no simplemente como beneficiarios pasivos». A pesar de que no indican hechos particulares de estigmatización, sí señalan cómo se ha puesto en peligro la vida de los líderes que han promovido la sustitución de cultivos ilícitos. No puede desconocerse que la estigmatización aumenta el riesgo para la vida y seguridad de dichos líderes, por lo que debe reiterarse a las autoridades que sus actuaciones deben ir acompañadas de un lenguaje respetuoso y abstenerse de adelantar señalamientos que agraven la situación de seguridad.

 

254.   En este mismo sentido, la Defensoría del Pueblo en su intervención hizo énfasis en la importancia de implementar los acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito en los territorios y alertó sobre los «señalamientos y estigmatizaciones contra líderes y lideresas de organizaciones campesinas que han expresado su inconformidad y han formulado denuncias por lo que denominan incumplimientos de los acuerdos, derivados del Punto 4 del Acuerdo Final»^[206].

 

255.   Así las cosas, resulta evidente para este Tribunal que existe un señalamiento inadecuado contra la población campesina perteneciente al Departamento del Cauca y un grave riesgo para los campesinos de los departamentos de Nariño, Norte de Santander y Putumayo, al vincularlos o estigmatizarlos como colaboradores de los grupos al margen de la ley y como favorecedores de aquellos que se lucran con los cultivos de uso ilícito. Es preciso recordar que la situación de la población de estas zonas en las cuales predominan estos cultivos es delicada, no solo por el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado, sino por la presencia de grupos que afectan la seguridad de los habitantes de estos departamentos.

 

256.   Ahora bien, el principio de no estigmatización está intrínsecamente ligado a la construcción de entornos de tolerancia y paz, y no se circunscribe exclusivamente a espacios que involucran personas excombatientes o actores políticos. En contextos como los descritos anteriormente, donde la población se ve asediada por grupos al margen de la ley, el principio de no estigmatización redunda en la protección de los campesinos que pueden quedar en una mayor vulnerabilidad de cuenta de los señalamientos por parte de la Fuerza Pública[207].

 

257.   De otro lado, la ausencia de un tratamiento penal diferenciado para los pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con cultivos de uso ilícito acentúa la estigmatización y pone en riesgo jurídico a las comunidades, familias e individuos que de buena fe reconocieron su participación en dicha actividad, así como su voluntad de acogerse a la legalidad. Las manifestaciones estigmatizantes contra estas comunidades no solo desconocen que se trata del eslabón más débil de la cadena del narcotráfico, sino que rompe los lazos de confianza que se hubieran podido consolidar para la puesta en marcha del PNIS, y aumenta la incertidumbre jurídica de las comunidades.

 

258.   Sobre el particular, la Sala pudo corroborar que, actualmente se adelanta una iniciativa del Gobierno a través del Ministerio de Justicia, mediante el Proyecto de Ley N.º 336 de 2023 «por medio de la cual se humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación del estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones». En dicho proyecto, se incluyeron disposiciones relacionadas con la posibilidad de que el juez conceda el mecanismo de suspensión condicional de la ejecución de la pena[208], bajo la condición de que el condenado participe del PNIS o de cualquier otro programa de tránsito a la legalidad diseñado para dicho fin^[209]. Sin embargo, ello no puede suplir el compromiso del tratamiento penal diferenciado que establece el AFP, el cual consiste en la obligación del Gobierno de «tramitar los ajustes normativos que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito cuando, dentro del término de 1 año, contado a partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, manifiesten formalmente ante las autoridades competentes, su decisión de renunciar a cultivar o mantener los cultivos de uso ilícito. El Gobierno Nacional garantizará durante ese año el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar los criterios para identificar quienes son los pequeños agricultores de cultivos de uso ilícito».

 

Decisiones por adoptar en relación con la situación de estigmatización de las comunidades participantes del PNIS

 

259.   Por lo anterior, se ordenará al Gobierno Nacional y al Ministerio del Interior, como principales responsables de la PPRCNE para que informen a la CSIVI y a la Procuraduría General de la Nación, cuáles son las medidas previstas para implementar la PPRCNE en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del Departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca y presenten en el mismo término un plan de acción para evitar la repetición de las conductas estigmatizantes evidenciadas en la presente tutela, sobre lo cual se adelantarán las actuaciones preventivas y disciplinarias por parte del Ministerio Público[210].

 

260.   Dado que a la fecha no hay una norma que materialice el compromiso adquirido en el AFP respecto del tratamiento penal diferenciado, y que esta ausencia normativa agrava los problemas descritos en las tutelas estudiadas, se exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, para que adelanten los ajustes normativos en los términos contemplados en el punto 4.1.3.4 del AFP.

 

B. Fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo[211]

 

Déficit presupuestal para la implementación integral del programa: sobre la sostenibilidad financiera del PNIS en el país

 

261.   El PNIS presenta un grado de incumplimiento considerable por parte del Estado, y la principal causa alegada por el Gobierno es la falta de presupuesto para desarrollar el programa.

 

262.   Los intervinientes coinciden en señalar que la fase inicial de socialización estuvo liderada por las comunidades, lo que permitió la suscripción de acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos de uso ilícito y, en algunos casos, la suscripción de acuerdos individuales. Sin embargo, por cuestiones presupuestales, la totalidad de las familias que estarían cobijadas por los acuerdos colectivos no pudo ingresar formalmente al PNIS.

 

263.   En su respuesta, la Defensoría resaltó que, «en el informe de gestión adoptado en el año 2019 por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, se deja consagrado que en los 98 municipios donde se suscribieron de acuerdos colectivos, no se registra intervención del PNIS en 51 municipios, lo cual corresponde a un total de 87.182 familias que, a la fecha, no han sido vinculadas formalmente al programa. Sin embargo, en contraposición con la cifra inicialmente identificada por la Consejería Presidencial para la Estabilización, la Presidencia de la República reportó, en ese mismo año a la Defensoría del Pueblo la existencia de un universo de 33.550 familias que celebraron acuerdos colectivos pendientes de vinculación individual, por razones de índole presupuestal. Igualmente, se informó que, para garantizar la atención de las familias pendientes de vinculación, se requeriría contar con un presupuesto adicional aproximado de $1,3 billones de pesos, que a la fecha no ha sido priorizado por Ministerio de Hacienda»[212].

 

264.   La Procuraduría manifestó que de acuerdo con información de la DSCI de la ART, «el PNIS se ha limitado atender a las familias que alcanzaron a suscribir los acuerdos individuales (99.097) en 56 municipios del país y no a las 188.000 familias aproximadamente que se encuentran en los acuerdos colectivos de sustitución. Esto, en razón a que el Programa inició su implementación con fallas importantes en cuanto a la planeación y programación presupuestal que impidieron intervenir la totalidad de los territorios focalizados con acuerdos colectivos suscritos. Los esfuerzos institucionales y presupuestales de la entidad se han destinado exclusivamente a cumplir los tiempos y cronogramas para la entrega de los beneficios establecidos en el PAI, que suman un costo de $ 36 millones por familia, que presentan retrasos importantes. Teniendo en cuenta lo anterior, la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz ha insistido en la necesidad de dar respuesta a la totalidad de las familias con voluntad de sustitución de cultivos de uso ilícito que se encuentran dentro del universo de los acuerdos colectivos pero que no alcanzaron a individualizarse dentro de las 99.097 inicialmente priorizadas»[213].

 

265.   La ART[214] explicó que tiene a su cargo el PNIS desde el 1 de enero de 2020[215] y que existe un compromiso del Gobierno Nacional de cumplir a las 99.097 familias que se inscribieron al programa. Sin embargo, hizo claridad en que «una vez inició el Gobierno del Presidente Iván Duque, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) realizó un diagnóstico de la situación recibida en el PNIS. El proceso incluyó una evaluación y mapeo minucioso del Programa en materia de: financiación, planeación, familias vinculadas, lineamientos operativos y estructura institucional. Como resultado de este proceso, la CPEC encontró un Programa desfinanciado; sin lineamientos ni protocolos que guiaran la operación; con una ruta de intervención mal diseñada; con contratos y convenios sin planificación; y finalmente, sin la estructura institucional adecuada para su implementación».

 

266.   La ART[216] también destacó que con el fin de avanzar en la implementación del PNIS durante el año 2020 se realizó la formulación del proyecto de inversión denominado Implementación del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito a Nivel a Nacional, de acuerdo con la Metodología General Ajustada (MGA). El proyecto de inversión se ajustó a un presupuesto plurianual de $150.000.000.000 en 2020, con la proyección de $1.192.979.833.281 en 2021 y $1.007.902.756.313 en 2022. Como avance de este proyecto, dijo que en la vigencia 2020 se asignaron 150 mil millones de pesos de recursos de inversión provenientes del impuesto al carbono y durante la vigencia 2021 se le han asignado al programa un total de $709.341 millones, de los cuales $390.000 millones tienen como fuente a la Bolsa Paz 2021 y $319.341 millones de Impuesto al carbono.

 

267.   A través de la asignación de estos recursos, considera que se finalizará el 100% de atención a los beneficiaros PNIS en los componentes de AAI y Seguridad alimentaria. Adicionalmente, se implementarán proyectos productivos de ciclo corto y asistencia técnica para el 90% de las familias inscritas.

 

268.   En respuesta reciente, la ART informa que ha gestionado permanentemente recursos para el programa y hoy en día la inversión asciende a más de 2,2 billones de pesos cuya ejecución es «acorde con la sostenibilidad fiscal y respeto por el principio de planeación, se han ejecutado los componentes del Programa, así como se han desplegado acciones en materia de seguridad, género y participación comunitaria»[217].

 

269.   Igualmente, señala que la DSCI ha gestionado recursos para «la implementación del Programa a favor de todos los beneficiarios vinculados, ha priorizado la atención de familias en los diversos componentes del programa, ha proferido lineamientos de definición de los protocolos de operación de los Proyectos Productivos con enfoque de valor, incluyendo su implementación en áreas de manejo especial como PNN, Zonas de Reserva y/o Territorios Colectivos y actualmente el Programa se articula, tanto con autoridades ambientales, como con entidades relacionadas con el ordenamiento territorial. Así, se diseñaron los Lineamientos Técnicos y Metodológicos del PNIS cuyo contenido desarrolla el marco normativo para la ejecución de los componentes del Programa y sus lineamientos, entre los cuales encontramos los siguientes: población objetivo, compromisos, descripción y alcance de los componentes, matriz de incumplimientos y los lineamientos para el desarrollo productivo, motivo por el que no se podría evidenciar la inexistencia de medidas administrativas y presupuestales que den lugar a la declaración de un ECI».

 

270.   De conformidad con lo expuesto, es claro para esta Corte que el desarrollo en la implementación del PNIS depende de una política pública estructurada con el fin de superar, no solo las actividades relacionadas con cultivos de uso ilícito, sino las barreras que enfrentan las familias campesinas para ver garantizados sus derechos fundamentales como el mínimo vital, la vida e integridad personal, entre otros.

 

271.   En este escenario, queda evidenciado que el Gobierno ante la gestión de recursos para el programa ha mostrado interés en cumplir los compromisos adquiridos con las familias que lograron celebrar acuerdos individuales. No obstante, su accionar no ha sido suficiente, pues como lo afirma la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, el PNIS no incluyó a la totalidad de las familias con voluntad de sustitución que se encuentran dentro del universo de los acuerdos colectivos. Adicionalmente, ha mostrado retrasos en los componentes de asistencia alimentaria y productivos del programa dirigidos a las familias que lograron individualizarse dentro del programa.

 

272.   Esta situación, que si bien se evidencia a nivel nacional, sin duda ha vulnerado los derechos fundamentales de las comunidades campesinas y étnicas ubicadas en los departamentos involucrados en las acciones de tutela que manifestaron su voluntad de suscribir acuerdos colectivos o individuales para la sustitución de cultivos de uso ilícito con el Estado. Por lo tanto, para esta Sala es necesario que las estrategias que se diseñen por parte del Gobierno Nacional para continuar con la implementación del PNIS, particularmente en estos departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, sean efectivas y permitan alcanzar de la mejor manera la finalidad de este programa. En consecuencia, será indispensable que se remuevan las barreras financieras que impiden que las comunidades campesinas de estas regiones ingresen al PNIS y mejoren sus condiciones de vida.

 

Incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado

 

273.   En los acuerdos colectivos, las comunidades se comprometieron, entre otras, a: (i) la sustitución voluntaria y la no resiembra; (ii) vincularse al PNIS; (iii) cooperar con la caracterización de las familias cubiertas con el acuerdo colectivo suscrito; (iv) una vez recibido el primer desembolso, iniciar el proceso de sustitución de cultivos de forma manual; (v) promover y participar en el control social de la comunidad en pro del cumplimiento del acuerdo colectivo.

 

274.   Por su parte, el Gobierno Nacional se comprometió, entre otras, a: (i) realizar un único pago por remuneración económica, por valor de $3.500.000, a las familias participantes para dar inicio del proceso de sustitución voluntaria inmediata; (ii) poner en marcha de forma inmediata el PAI y el Desarrollo de Proyectos Productivos con todos sus componentes; (iii) convocar e instalar el Consejo Asesor Territorial Departamental para articular las entidades y tomar decisiones compartidas y consensuadas; (iv) garantizar las condiciones de seguridad y protección de Derechos Humanos en los territorios para el desarrollo estos acuerdos, tema que sería prioritario al interior del Consejo Asesor Territorial Departamental con participación de las autoridades competentes; y (iv) promover el desarrollo y fortalecimiento de las asambleas comunitarias y las comisiones de planeación participativa y los consejos de evaluación y seguimiento de los planes de sustitución y desarrollo alternativo.

 

275.   Adicionalmente, durante el primer año, se comprometió a entregar: (i) $ 1.000.0000 mensuales por actividades de sustitución de cultivos, preparación de tierras para siembras legales o trabajo en obras públicas de interés comunitario por 12 meses; (ii) $1.800.000 para la implementación de proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria por una sola vez, tales como cultivos de pan coger y cría de especies menores; (iii) $9.000.000 por una sola vez, para adecuación y ejecución de proyectos de ciclo corto; y (iv) asistencia técnica equivalente a $3.200.000.

 

276.   A su vez, durante el segundo año, se comprometió a: (i) invertir por familia, hasta $10.000.000 en proyectos productivos; (ii) promover las acciones necesarias para identificar opciones de empleo temporal; (iii) apoyar a los cultivadores a acceder a las líneas de créditos especiales para apoyar los proyectos productivos en el marco de la sustitución voluntaria; y (iv) ofrecer ATI durante todo el proceso[218].

 

277.   Para la ART la implementación del PNIS «no implica una ejecución inmediata de los diferentes componentes del Programa ya que esto depende de los trámites que se vayan surtiendo» y aunque reconoce los retrasos que ha tenido el programa, manifestó que estos se «han presentado por incumplimientos de los compromisos y /o requisitos por parte de los beneficiarios, entre otros, es decir, la hoja de ruta de implementación se vio afectada a medida en que se desarrollaba la implementación del programa y de acuerdo a la dinámica de los beneficiarios, no es preciso hablar en genérico como lo hacen los intervinientes, toda vez que cada beneficiario se encuentra en una situación diferente, estando sujeto al cumplimiento de estos compromisos y/o requisitos, el programa no puede continuar dando beneficios cuando el núcleo familiar presenta algún tipo de suspensión, lo anterior en aplicación al principio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 de la Constitución Política, atendiendo a la disponibilidad presupuestal del programa, y conforme al principio de planeación y de la reserva de lo posible»[219].

 

278.   En ese escenario, estimó que ha actuado de manera diligente en la implementación del programa y en el cumplimiento de los componentes de los que trata el Decreto 896 de 2017.

 

279.   De otro lado, reiteró que con fecha de corte 31 de agosto de 2021, el PNIS cuenta con 99.097 familias beneficiarias (67.591 son cultivadoras, 14.651 no cultivadoras y 16.855 recolectores) en 56 municipios de 14 departamentos. De estos beneficiarios, 35.824 mujeres son titulares de su núcleo familiar. Además, que, entre agosto de 2018 y agosto de 2021, «el Gobierno Nacional ha invertido en el PNIS $1.066.759.798.866 (USD 280 M) a través del Fondo Colombia en Paz. El monto acumulado de inversión en el Programa es de $1.491.234.832.044 (USD 392 M) que corresponden a costos de operación, contratos y convenios con operadores.»[220].

 

280.       En cuanto al avance en los departamentos involucrados en las acciones de tutela, la entidad manifestó[221]:

 

 

 

Tablas: elaboración propia.

 

281.   El Instituto Kroc, por su parte, señaló que de las 35 disposiciones relacionadas con el PNIS y los PISDA, al 31 de mayo de 2022, el 2,86% de las disposiciones aún no inician su implementación. Por su parte 42,86% se encuentran en estado mínimo (47,62% subtema PNIS y 35,71% subtema PISDA) y el 31,43% en estado intermedio (42,86% subtema PNIS y 14,29% subtema PISDA). Finalmente, el 22,86% se encuentran completas (9,52% subtema PNIS y 42,86% subtema PISDA).

 

282.   Lo anterior, a juicio del instituto, «demuestra una concentración de las disposiciones en los estados mínimo e intermedio (15 y 11 disposiciones respectivamente), así como un bajo porcentaje de las disposiciones en estado completo (2 disposiciones) para el subtema PNIS. Esto último tiene diferentes explicaciones, de las cuales dos tienen el mayor nivel de consistencia: el bajo nivel de desempeño frente a las metas dirigidas a garantizar la sostenibilidad de la sustitución de cultivos, particularmente los proyectos productivos con visión de ciclo largo, y la secuencialidad de acciones, por cuanto algunos de los componentes del Programa están previstos para ser completados de forma concomitante al término de 15 años previsto para la implementación del Acuerdo Final».

 

283.   En cuanto a la asistencia alimentaria indicó que la DSCI reportó al 31 de marzo de 2022 «que 76.259 familias han recibido al menos un pago por concepto de asistencia alimentaria inmediata, lo cual corresponde al 99,68% de familias elegibles y a un 92,72% de las familias totales. Por su parte, el 9 de febrero reportó que 71.147 (86,51%) de ellas cuenta con los seis (6) pagos, de un total de 82.240 familias elegibles (68,24% cultivadoras y 14,75% no cultivadoras)» [222].

 

284.   Motivo por el cual concluyó que este punto se encuentra «en estado intermedio de implementación pues se espera contar con al menos el 80% de cultivadores con los seis pagos realizados para poder llevar al estado completo de la implementación esta disposición»[223].

 

285.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría reportan la demora en la implementación de proyectos productivos de la siguiente manera:

 

286.   (i) Plan de Atención Inmediata (PAI)[224]: De acuerdo con los intervinientes, los retrasos en la entrega del plan de atención inmediata ponen en riesgo el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria y aumenta la alternativa de resiembra[225].

 

287.   La Defensoría del Pueblo señaló que la implementación del PAI en su componente individual registra un mayor avance, que corresponde a la suma de doce millones, entregada a cada familia en periodos mensuales o bimensuales por el término de un año. De acuerdo con la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, 64.633 familias (65.22%) han recibido la totalidad de los pagos por dicho concepto[226].

 

288.   En el departamento del Cauca, la Defensoría del Pueblo reporta la vinculación de 5.646 familias en los siguientes municipios: (i) El Tambo: 1.385 familias; (ii) Jambaló: 2.039 familias; (iii) Miranda: 1.240 familias; (iv) Piamonte: 950 familias; y (v) Rosas: 32 familias [227]. Esto implica que «la vinculación efectiva al PNIS en el departamento del Cauca, representa actualmente el 15,98% del universo total de las familias que suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria en los años 2017 y 2018[228], lo cual pone en evidencia la necesidad de ampliar la cobertura del programa, garantizando condiciones de igualdad material respecto de aquellas familias»[229].

 

289.   Resaltó que en este departamento tan solo 1.694 familias han recibido la totalidad de los pagos por concepto de PAI, con corte al 31 de diciembre de 2020, lo cual representa el 30% del universo total de las familias inscritas al programa. En su criterio, estos retrasos ponen en riesgo el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria, máxime cuando las vinculaciones individuales al PNIS datan del año 2018.

 

290.   La Alcaldía de Piamonte señaló que la construcción del PISDA se inició el 19 de septiembre de 2020, aunque su alcance es limitado por el número de cupos habilitados. Sin embargo, puso de presente su preocupación por la resiembra de nuevas áreas que puedan provocarse por la suspensión del PNIS y de las consecuentes operaciones de erradicación forzada[230].

 

291.   Pese a lo anterior, la Defensoría del Pueblo[231] expuso que, a diferencia del Estado, los usuarios del programa sí están cumpliendo sus compromisos de sustituir o erradicar efectivamente sus cultivos ilícitos. Con base en el informe elaborado por UNODC, el cumplimiento por parte de los usuarios a nivel nacional era del 96%. En particular, en el caso de los cinco municipios del Cauca que cuentan con acuerdos individuales, donde se ha implementado el PNIS[232], el porcentaje del cumplimiento por parte de los usuarios es del 95%. Esta información coincide con la suministrada por la Procuraduría General de la Nación, que además señala que en esos municipios se ha venido implementando la entrega del PAI- a 5.644 núcleos familiares[233]. Además, concuerda también con la información analizada por el Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario[234].

 

292.   De lo anterior, puede concluirse que la preocupación legítima de la Alcaldía de Piamonte, de eliminar cultivos de uso ilícito y evitar su resiembra, es justamente el objetivo que pretende alcanzar el PNIS y que se estaba logrando pese a su precaria implementación. Tal como se expuso previamente, la ausencia de proyectos productivos alternativos obstaculiza el tránsito a economías lícitas, y de ahí la importancia del cumplimiento integral del PNIS. Lo anterior no significa que las obligaciones adquiridas en el marco del programa no sean recíprocas y exijan el cumplimiento de los compromisos por parte de los beneficiarios so pena de resultar excluidos del mismo. 

 

293.   En el caso de Nariño, indicó que se registra la vinculación al PNIS de 17.191 familias, correspondiente a los municipios de Ipiales (667 familias) y San Andrés de Tumaco (16.524 familias), quienes han acreditado un cumplimiento del 99% de los compromisos de sustitución voluntaria con la erradicación de 4.126 hectáreas de cultivos de uso ilícito.

 

294.   En el caso de Ipiales, el componente de AAI registra un avance del 63,26% (422 familias) en el pago total de los desembolsos periódicos, programados durante 12 meses para brindar apoyo a las familias durante la fase de levantamiento de los cultivos de coca. Por su parte, en el municipio de San Andrés de Tumaco, el PAI registra un avance de 12.038 familias que han recibido la totalidad de los pagos periódicos.

 

295.   En el departamento de Norte de Santander, señaló que se registra un total de 2.987 familias vinculadas al programa de sustitución voluntaria, correspondientes a los siguientes municipios: Sardinata (302 familias) y Tibú (2.685 familias), las cuales registran un cumplimiento del 99% en los compromisos de sustitución del cultivo de coca con un total de 922 hectáreas erradicadas voluntariamente.

 

296.   En relación con el componente de AAI, al mes de febrero de 2021, se registraba un total de 1.233 familias beneficiadas con la totalidad de los pagos periódicos, correspondiente al 41,27% a nivel departamental.

 

297.   Según la Procuraduría[235], respecto del avance de los pagos de AAI, se ha podido identificar que, con corte al 31 de marzo de 2021, el 91% (75.498 familias) del total (82.242) de cultivadores y no cultivadores había recibido al menos un pago, y el 80% (68.950) de los cultivadores y no cultivadores había recibido el total de los seis pagos, para un total de 12 millones.

 

298.   En el departamento de Nariño, la entidad reporta que 15.611 núcleos familiares del PNIS (90% del total del departamento) han recibido pagos de AAI, de los cuales 12.804 han finalizado los seis ciclos de pagos. En el Cauca, 3.634 familias recibieron de los recursos de AAI (64,4% del total departamental), y de estas, 2.623 finalizaron los ciclos de pagos. Por su parte, en Norte de Santander, se tiene que 1.810 (61% del total departamental) familias han recibido pagos de AAI, de las cuales 1.246 terminaron estos ciclos de pagos.

 

299.   Concluyó esta entidad, que la inversión total en los recursos de AAI asciende $838.732.500.000, de los cuales $21.406.500.000 fueron entregados a familias que, al corte de información, se encuentran retiradas del PNIS.

 

300.   (ii) ATI: la Defensoría reporta que 69.737 familias (70.37%) se han visto beneficiadas, entre ellas, 25.199 son mujeres (46 organizaciones han brindado capacitaciones teórico–prácticas en agricultura orgánica, huertas y especies menores, así́ como en el establecimiento o sostenimiento de iniciativas productivas de ciclo corto y ciclo largo).

 

301.   En relación con este componente, la entidad indicó que el departamento del Cauca registra un avance correspondiente a 1.887 familias que representan el 33.42% del total de las familias vinculadas al programa. En Nariño, el municipio de Ipiales, la asistencia técnica y los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, se han brindado a 499 familias, lo cual corresponde al 74,81% de avance respecto del universo total de beneficiarios del PNIS que corresponden a dicho municipio. En Tumaco, 10.885 familias se han visto beneficiadas a través de organizaciones que han impartido capacitaciones a los beneficiarios sobre el desarrollo de líneas productivas. En Norte de Santander, destacó que el componente de asistencia técnica ha cobijado a 1.315 familias que equivale al 44.02% para este departamento.

 

302.   La Procuraduría, por su parte, señaló que el estado de implementación de este componente corresponde a 70.792 familias que han recibido de este servicio, las cuales corresponden al 86% del total de cultivadores y no cultivadores. En este escenario, indicó que, de este porcentaje de familias, 12.603 pertenecen al departamento de Nariño, 2.233 a Cauca y 1.312 a Norte de Santander.

 

303.   Explicó también que la «inversión total en ATI suma $76.248.533. De este valor, $5.061.600.000 fueron invertidos a familias que se encuentran con decisión de retiro o exclusión del programa. Es importante anotar que, tanto el proyecto de seguridad alimentaria como la prestación del servicio de asistencia técnica, fueron desarrollados por UNODC como operador, el cual finalizó sus gestiones a finales de 2020. A partir de junio de 2020, el Fondo Colombia en Paz suscribió el Contrato 262 con la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), por una vigencia de 10 meses y un monto de $ 75.402 millones para la continuación de estos componentes a las familias restantes»[236].

 

304.   (iii) Seguridad alimentaria: La Defensoría manifestó que, aunque se había previsto un término de dos años para ejecutar el PNIS «los componentes de seguridad alimentaria y el desarrollo de proyectos productivos para la generación de ingresos a corto y largo plazo, registran serios retrasos en la planificación inicialmente acordada, lo cual se traduce en una amenaza a la seguridad alimentaria de las familias beneficiarias. En efecto, en cuanto al componente de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, la Defensoría del Pueblo ha tenido conocimiento que, a corte del 1º de agosto de 2021, se han visto beneficiadas 54.114 familias (54.60%) que han recibido la suma correspondiente a $1.800.000 para la práctica de labores en agricultura orgánica, huertas y especies menores».

 

305.   En cuanto al cumplimiento de este componente en el departamento del Cauca, la Defensoría indico que 2.005 familias se han visto beneficiadas con programas de seguridad alimentaria (huertas caseras y cultivos de pan coger) en proceso de implementación, lo cual representa el 35.5% del universo total de beneficiarios. Igualmente, en Nariño se registran proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria en fase de implementación, que benefician a 10.838 familias inscritas al PNIS. Por su parte, en Norte de Santander, con corte al 28 de febrero de 2021, se reportaba un total de 1.319 familias (44.15%) que a la fecha han recibido insumos para el desarrollo de actividades de cría de especies menores y cultivo de pan coger.

 

306.   Por su parte, la Procuraduría[237] señaló de acuerdo con la ruta del PAI, se tiene que de las familias beneficiarias del PNIS reciben insumos y materiales agrícolas, correspondientes a proyectos de seguridad alimentaria, por una suma de $1.800.000 por núcleo. En ese sentido, a corte marzo 2021, del total de cultivadores y no cultivadores (82.242), 62.248 (76%) han recibido de estos recursos. En Nariño, 11.336 familias (66% del total del departamento) recibieron las entregas materiales de insumos para estos proyectos, 1.991 (35% del total del departamento) en el Cauca, y en Norte de Santander 1.136 familias (38% del total de beneficiarios del departamento).

 

307.   En cuanto a la atención de población recolectora, de un universo total de 16.857 familias inscritas, entre ellas, 1.529 mujeres, la DSCI da cuenta de 5.680 beneficiarios (33,69%) que han ingresado a la ruta de intervención del programa, a través de opciones de empleo temporal que involucran arreglo de carreteras, arreglo de huertas escolares, arreglo de caminos veredales, mantenimiento de escuelas y centros comunitarios, entre otros.

 

308.   (iv) Desarrollo de proyectos productivos para la generación de ingresos a corto y largo plazo[238]: Para la Defensoría, es el que más retraso presenta registrando un avance tan solo de 6.757 familias (6.81%), entre ellas 2.575 mujeres, que actualmente se encuentran implementando líneas productivas.

 

309.   En lo atinente a la implementación de proyectos productivos de generación a corto y largo plazo de ingresos en el departamento del Cauca, la entidad alegó que «la UNODC no reporta avance alguno en términos de familias beneficiadas con alternativas productivas, lo cual da cuenta que en el departamento no se registran acciones concretas que propendan por el fortalecimiento de las economías locales y regionales campesinas en el corto, mediano y largo plazo; condición esencial para garantizar la sostenibilidad en el tiempo del programa y, especialmente, el goce efectivo de los derechos a la seguridad alimentaria, comercialización, asociatividad y acceso a bienes públicos esenciales»[239].

 

310.   Respecto del departamento de Nariño, indicó que existe un precario avance en la implementación de proyectos productivos de ciclo corto y largo, «con 1.572 familias que representan el 9.14% del total de los beneficiarios de Nariño. Dicho avance, se concentra solamente en el municipio de San Andrés de Tumaco, lo cual indica la necesidad de revestir de impulso este componente para garantizar la sostenibilidad en el tiempo del programa y, especialmente, el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria de las familias que se vincularon al PNIS»[240].

 

311.   Finalmente, señaló que el avance en términos de implementación de proyectos productivos de ciclo corto registra un serio rezago en el departamento de Norte de Santander, ya que solo se han beneficiado 189 familias (8%) con dichas alternativas productivas.

 

312.   La Procuraduría[241] por su parte, señala que, de acuerdo con información remitida por la DSCI con corte a 31 de marzo de 2021, 1.031 personas recibieron hasta $ 5 millones por este componente, 3.745 los $9 millones de ciclo corto y 726 terminaron el ciclo del componente productivo con el total de $19 millones recibidos. Las familias con proyecto de ciclo corto finalizado ($9 millones) corresponde al 4,5% del total de cultivadores y no cultivadores y con ciclo largo equivalen al 0,1 % de ese total. No obstante, a la fecha de corte de la información, se contaba con un total de 6.777 familias con recursos comprometidos, que equivale al 8% del total (82.242). En el departamento de Nariño, principalmente en Tumaco, 1.405 familias recibieron el total de recursos del proyecto de ciclo corto, es decir, $9 millones por familia.

 

313.   Al respecto, el Instituto Kroc, resaltó que la DSCI reportó, al corte del 31 de diciembre de 2021, «que 1.986 familias han implementado proyectos productivos en la fase de ciclo largo –689 (34,69%) mujeres titulares y 1.297 (65,31%) hombres titulares –». En este contexto, explicó «que el PNIS es un programa cuya implementación debe ser secuencial, siendo el componente de proyectos productivos de ciclo largo el último eslabón. Teniendo en cuenta que el gobierno actual propuso como meta al 2022 beneficiar al 44% de las familias vinculadas al PNIS con proyectos productivos de ciclo largo, el Instituto Kroc evidencia un rezago en la implementación del PNIS, pues tan solo el 2,77% de las familias elegibles (71.795) cuentan con el proceso de sustitución finalizado (con proyectos productivos en la fase de ciclo largo)» [242].

 

314.   En su criterio, este rezago puede deberse a que «la cantidad de familias beneficiarias de este tipo de proyectos productivos está muy distante a la meta prevista, por lo que la evidencia no permite concluir que la mayoría de ellas van a acceder a este tipo de beneficios del Programa en el tiempo previsto por el Acuerdo»[243].

 

315.   (v) Formalización de la propiedad: Según la Defensoría[244], este componente registra un avance precario con 2.671 familias beneficiarias (2,69%) de los siguientes programas: a) Programa de formalizar para sustituir: 289 familias provenientes de 7 departamentos; y b) Programas de acceso a tierras y formalización de la propiedad privada: 2832 familias inscritas.

316.   En cuanto al desarrollo de este componente en el departamento del Cauca, indicó la Defensoría que, según información de la ANT se han beneficiado a «74 familias PNIS de los municipios de El Tambo (5 familias), Miranda (18 familias), Padilla (2 familias), Patía (1 familia), Piamonte (46 familias), y Santa Rosa (2 familias). De conformidad con lo anterior, para los municipios objeto de la presente acción constitucional, la ANT solo reporta avances en el municipio de Piamonte con 46 familias de las 950 beneficiarias del PNIS»[245].

 

317.   Asimismo, indicó que «ninguno de los municipios objeto de análisis se encuentran priorizados con el programa formalizar para sustituir, lo cual denota la necesidad de fortalecer esfuerzos institucionales para garantizar la efectividad del principio de integración entre la sustitución voluntaria y la Reforma Rural Integral, contemplado en el punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, así como en el artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017».

 

318.   La entidad señaló que, en el departamento de Norte de Santander, «la Agencia Nacional de Tierras da cuenta de la expedición de tres (3) títulos adjudicados y formalizados a tres (3) familias vinculadas al programa en el municipio de Sardinata, los cuales representan 67,16 hectáreas tituladas. Asimismo, dicha entidad reporta 21 familias PNIS que se han visto beneficiadas con la expedición de títulos de propiedad, en virtud de la activación de otros programas institucionales de acceso a tierras, las cuales se discriminan así: i) Tibú: 19 familias con 412 hectáreas; y ii) Sardinata: 2 familias con un total de 44 hectáreas»[246].

 

319.   Concluyó así que, la falta de avances en este componente (0.8%) en el departamento afecta «el goce efectivo del derecho de acceso a la propiedad integral de la tierra de las familias beneficiarias del programa, lo cual además desconoce el principio de integración entre la sustitución voluntaria y la Reforma Rural Integral, contemplado en el punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, así como en el artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017».

 

320.   Adicionalmente, se advierte que, en reunión del 7 de marzo de 2021, líderes y lideresas de los municipios de Tibú y Sardinata manifestaron su preocupación por los retrasos que registra el programa, pese a que el Gobierno Nacional priorizó el Catatumbo como piloto de sustitución voluntaria a nivel nacional. Además, advirtieron que la entrega de los desembolsos derivados del PAI no viene coordinándose con las fases de implementación de proyectos de seguridad alimentaria, así como tampoco con los programas productivos de ciclos corto y largo; situación que los ha dejado desprovistos de medios de subsistencia[247].

 

Conclusiones respecto de la fase de implementación del PNIS

 

321.   Lo expuesto en este acápite, permite establecer que efectivamente el PNIS no se ha implementado en su totalidad y que estos incumplimientos han generado afectaciones a los derechos fundamentales de los beneficiarios del programa, especialmente a los que residen en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander. Las fallas en cuanto a la planeación y programación presupuestal no permitieron la vinculación formal de todos los habitantes de estos territorios con acuerdos colectivos suscritos.

 

322.   A la fecha, si bien se han dado esfuerzos por parte de las entidades competentes para obtener y destinar recursos al programa y cumplir con los compromisos adquiridos, no se advierte una política pública estructurada para lograr tal fin. Esta falta de recursos impidió que las comunidades campesinas y étnicas de los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, que suscribieron acuerdos colectivos, pudieran ingresar formalmente al programa.

 

323.   Además, respecto de los beneficiarios del programa en estos departamentos, las pruebas recibidas y las cifras aportadas por las distintas entidades y autoridades intervinientes demostraron que algunos compromisos están en estados mínimo e intermedio de implementación. Es decir, que las entidades competentes no han logrado superar el estado precario de la implementación dentro de los plazos inicialmente establecidos.

 

324.   Bajo ese contexto, es claro que la falta de avances en los distintos componentes del PNIS en los departamentos del Cauca, Nariño y Norte de Santander ha provocado el deterioro en las condiciones económicas de las familias inscritas a partir de la disminución de sus ingresos y en algunos casos, la deserción de éstas del programa y la reincidencia en los cultivos de uso ilícito. En esa medida, considera esta Corte que es urgente que el Gobierno Nacional procure reconstruir la confianza que se alcanzó a erigir entre el Estado y las comunidades en el primer año del AFP, a través del cumplimiento de lo pactado con las familias y lograr superar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la población campesina en estos departamentos.

 

325.   De acuerdo con el marco normativo que fue expuesto en las consideraciones de esta sentencia, es trascendental que las entidades responsables a nivel nacional y local involucradas en el Plan Marco de Implementación del AFP, asuman sus competencias para el debido cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales suscritos por las comunidades.

 

Suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS: Falta de garantías y protección al debido proceso administrativo

 

326.   Organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en el proceso[248], evidenciaron que existe un desconocimiento al principio de legalidad, pues muchos de los beneficiarios del programa no conocieron las causales de suspensión o retiro del Programa. Igualmente, anunciaron algunas violaciones en la debida notificación de estos procesos. Relatan ejemplos en los cuales la ART suspendía a una familia campesina sin informarle, y las ayudas económicas y humanitarias les dejaban de llegar. Las únicas causales de suspensión o retiro del programa que fueron claras e informadas en los modelos de los acuerdos eran las de «resembrar, cultivar o involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, participar en la comercialización ilegal de materias primas derivadas de estas, desempeñar cargos de elección popular o ser empleado o contratista del gobierno en cualquiera de sus niveles».

 

327.   Para CAJAR los procedimientos de suspensión y exclusión de beneficiarios del PNIS en todo el país han causado vulneraciones al derecho al debido proceso de algunas familias que sin conocer las razones han sido suspendidas o excluidas del Programa sin la debida notificación. Como consecuencia de lo anterior, consideró que los campesinos no tienen claridad del listado completo de causales taxativas de suspensión o exclusión de manera previa a que se les imponga la sanción.

 

328.   Señaló que, aunque en un primer momento existió un Protocolo de procedimiento en caso de inconsistencias o incumplimientos de los núcleos familiares con el PNIS, este era un documento de trabajo interno de la DSCI de fecha de junio de 2018 y no fue un documento público ni de él conocieron los beneficiarios del Programa. Su objeto fue «definir y establecer el procedimiento cuando se presentan inconsistencia [sic] en la información de los núcleos familiares vinculados al PNIS con base en los criterios y herramientas con las que cuenta la DSCI para tal fin».

 

329.   Posteriormente, dijo que la ART expidió la Resolución 024 de 2020 donde hace ajustes a ese Protocolo de procedimiento en caso de inconsistencias o incumplimientos de los núcleos familiares con el PNIS. Este procedimiento da lugar a la ambigüedad en lo relacionado con la posibilidad de suspender los beneficios a una familia beneficiaria sin antes haber realizado un procedimiento de verificación a las circunstancias que dieron lugar al incumplimiento ni las condiciones particulares de los beneficiarios. En su criterio, el acto administrativo no fue socializado, de manera que los interesados tuvieran conocimiento del proceso administrativo a seguir.

 

330.   El Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria consideró que el procedimiento de suspensión y retiro de los usuarios inscritos es una práctica excluyente del PNIS. En su criterio, el procedimiento seguido por la ART «tiene varios reparos desde la perspectiva del debido proceso. En primer lugar, la Procuraduría ha llamado la atención sobre la alta discrecionalidad que tiene la ART para conocer y resolver estos casos. Por otro lado, la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá D.C ordenó modificar el procedimiento creado por el PNIS para suspender o excluir a los usuarios de la política porque afectaba diferentes garantías que componen el derecho fundamental al debido proceso administrativo»[249].

 

331.   De acuerdo con la DCSI, adscrita a la ART, para el 18 de marzo de 2021 se registraba un número total de 10.004 familias retiradas y de 2.594 suspendidas, que se encuentran sujetas a un proceso de revisión del cumplimiento de los requisitos y compromisos enmarcados en el Programa.

 

332.   Por su parte, la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz[250] indicó que, a corte marzo 2021, según información de la DSCI, del total de los núcleos familiares vinculados (99.097), el 80% se encontraban activos (79.239), el 10% retirados (10.248), el 6% en ingreso (6.010)[251] y el 4% restante en estado de suspensión (3.600). Los beneficiarios por departamento se distribuyen de la siguiente manera:

 

Fuente: elaboración propia

 

333.   Respecto de las causales de suspensión más recurrentes, esta entidad identificó las siguientes: (i) incumplimiento en la participación de las actividades requeridas del programa: 29%. (ii) incumplimientos de los requisitos de las familias beneficiarias del PNIS: 17,9%. (iii) incumplimientos de requisitos administrativos: el 12,6%. (iv) multiafiliaciones (fraccionamiento de los núcleos familiares): 9,6%. (v) ente verificador de la erradicación no pudo ingresar para hacer la verificación o el territorio no se encuentra focalizado aún para este fin: 9,6%. (vi) pendiente la validación de datos con SISBEN y Registraduría: 9,6%.

 

334.   Sobre las causales de retiro, la Procuraduría destacó las siguientes: (i) baja densidad de los cultivos de uso ilícito con el 21,3%. (ii) familias no acreditadas por las Asambleas Comunitarias y las Juntas de Acción Comunal con el 16,9%. (iii) incumplimiento en la participación de las actividades requeridas del programa con el 12,4%. (iv) familias beneficiarias de otros programas de sustitución anteriores al PNIS con el 9,8%. (v) retiros voluntarios con el 9,8%. (vi) incumplimientos del levantamiento total y de raíz del cultivo ilícito con el 8,9%. (vii) inconsistencias en la información reportada de los beneficiarios para acreditar los requisitos y obligaciones del PNIS con el 7,6%. (viii) Fallecimientos con el 4%. (ix) multiafiliaciones (fraccionamiento de los núcleos familiares) demostradas con el 3%.

 

335.   Por su parte, en cuanto al debido proceso seguido en procedimientos de retiro, la ART destacó que el decreto ley de creación del PNIS no contempló un procedimiento administrativo especial, ni tampoco habilitó a la autoridad encargada de su ejecución a reglamentar uno. Tampoco se definió que el retiro de un beneficiario del PNIS tuviera la naturaleza de ser un proceso sancionatorio. Por lo anterior, esta dependencia a partir del momento en el cual asumió la competencia frente a la implementación del PNIS, estableció que el trámite de las novedades que pueden derivar en la suspensión o retiro de beneficiarios del PNIS, se debe agotar con observancia del procedimiento administrativo general.

 

336.   Igualmente, informó que las decisiones de cesación de beneficios son notificadas como lo dispone el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, es decir, en forma personal, por aviso o por publicación, según corresponda en cada caso concreto, con la advertencia de que contra la decisión procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profiere. 

 

337.   Finalmente, precisó la entidad que no existe un listado de causales de retiro, pues en términos generales se establece el incumplimiento de requisitos o compromisos, por lo que para efectos de sistematización y estadística se organizan y clasifican los registros a través de tipologías que no corresponden con causales de retiro. Sin embargo, «los requisitos y compromisos son los que establece el artículo 6 y parágrafo 2 del artículo 7 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, y las demás condiciones operativas que establezca la autoridad de ejecución del PNIS con el fin de asegurar el cumplimiento del objeto y propósito que tiene la medida y que sean requeridas para su correcto funcionamiento»[252].

 

338.   De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Sala considera que se logró evidenciar la falta de un procedimiento de retiro o suspensión del PNIS claro y público, que permitiera a los beneficiarios conocer las causales y los mecanismos de defensa y contradicción en estos eventos. Igualmente, se advierte que, aunque la ART manifiesta haber intentado solucionar el problema de la vulneración al debido proceso, el procedimiento señalado no garantiza una correcta y concreta notificación de la suspensión y puede resultar problemático para las partes determinar la fecha a partir de la cual se pueden presentar los recursos.

 

339.   Esta situación ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de las familias que suscribieron acuerdos individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito y fueron posteriormente suspendidas o retiradas del PNIS al presentarse un presunto incumplimiento de los compromisos adquiridos por ellas. Por esta razón, cuando sea necesario iniciar procesos sancionatorios de sustitución o retiro del programa, la entidad deberá observar y cumplir el procedimiento administrativo general contenido en el CPACA, y respetar las garantías mínimas del debido proceso a favor de sus beneficiarios.

 

340.   De otra parte, si bien no es posible obtener de las demandas ni de los expedientes en general, un listado de familias retiradas o suspendidas en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, esta situación no impide que la entidad corrija las actuaciones irregulares que se han reconocido y han vulnerado derechos fundamentales de la población beneficiaria del Programa. En consecuencia, se ordenará a la ART la revisión de dichas decisiones de retiro o suspensión con el fin de verificar en ellas la observancia del debido proceso. Dicha revisión deberá realizarse con el acompañamiento de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al AFP.

 

341.   Una particular mención amerita el caso de la señora Maydany Salcedo quien intervino como accionante en el expediente T-7.963.865, tanto en representación de ASIMTRACAMPIC, como a nombre propio[253]. Del material probatorio allegado al expediente, se corroboró que la señora Salcedo se encontraba en estado “ACTIVO” en el PNIS en el municipio de Piamonte, Cauca. Además, la ART constató su cumplimiento frente levantamiento del cultivo ilícito tal y como lo certificó la UNODC en la Misión 2 de Monitoreo y verificación. Por lo anterior, recibió la totalidad de los pagos concepto de AAI. Con base en esta respuesta, el Tribunal ordenó a la ART que adelantara un monitoreo de su caso para verificar el cumplimiento de los demás componentes del PNIS que no habían quedado corroborados. En el trámite de revisión de la tutela, la ART allegó información del SISPENIS según la cual la señora Salcedo recibió del programa la totalidad de pagos en efectivo por concepto de AAI, para un total de ($12.000.000); también se le prestó el servicio de ATI durante 8 meses, y estaba registrada en ruta de atención para seguridad alimentaria. Sin embargo, se encuentra retirada del programa por incumplimiento de los compromisos pactados. La legalidad de este retiro no fue cuestionada por la señora Salcedo quien tampoco se pronunció en este sentido, ni formuló una pretensión adicional frente a su caso particular. De lo anterior se colige que la orden sexta del Tribunal Administrativo del Cauca, respecto del monitorio, fue cumplida, y, además, no se evidencia una vulneración de los derechos fundamentales. En consecuencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto.

 

Ausencia de un enfoque étnico para la inclusión y aplicación del PNIS a las comunidades indígenas del pueblo Nasa, ubicadas en el departamento del Putumayo. Consideraciones especiales

 

342.   Con sustento en los parámetros constitucionales mencionados previamente, en el asunto que se estudia en el expediente T-8.355.272 relacionado con ocho resguardos indígenas de la comunidad Nasa, ubicados en los municipios de San Miguel, Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Caicedo y Villagarzón del departamento del Putumayo, la Sala Plena constata la violación de los derechos fundamentales a la integridad cultural y étnica, a la participación y al enfoque diferencial étnico por parte de las autoridades estatales competentes en la implementación y ejecución del PNIS. En efecto, como se demostrará a continuación, los resguardos indígenas accionantes manifestaron su voluntad de sustituir los cultivos de uso ilícito de sus territorios, sin embargo, el PNIS no cuenta con unos lineamientos de naturaleza étnica que permitan ejecutar el programa acorde con los usos, costumbres y necesidades de las comunidades indígenas. Como consecuencia de lo anterior, las comunidades indígenas Nasa dentro del expediente bajo revisión, han sido objeto de operativos de erradicación forzada dentro de sus territorios, sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales como se analizó en un capítulo anterior. 

343.   Las comunidades Nasa, accionantes dentro del proceso, afirmaron que la implementación del PNIS no contó con la participación real y efectiva de las comunidades indígenas respecto de las formas de sustitución de los cultivos de uso ilícito^[254]. Al respecto, señalaron que, en los diferentes espacios de interlocución con el Gobierno Nacional, manifestaron la necesidad de crear programas de sustitución que «respeten la vida Nasa y puedan garantizar de manera real y efectiva los derechos de la comunidad en un proceso de reconversión económica»^[255].

 

344.   La Defensoría del Pueblo coincidió con lo anterior, en la medida en que resaltó que (i) no hay información sobre la calidad étnica de las familias inscritas en el PNIS y (ii) el programa no cuenta con una ruta con enfoque étnico que garantice sus derechos con el territorio. Afirmó que la DSCI no ha vinculado al programa a ningún grupo étnico como sujeto colectivo, ya sea a nivel de pueblo, cabildo, resguardo u organización étnica. Adicionó que la Alta Consejería para la Estabilización y Consolidación y la UNODC no cuentan con información precisa sobre la condición étnica de las familias suscritas en el PNIS. Aclaró que, a pesar de que se adelantaron espacios de socialización y diálogo con los pueblos indígenas Awá y Nasa, no se concretó una ruta étnica para la sustitución de los cultivos de uso ilícito^[256].

 

345.   En el mismo sentido, advirtió que «no existe una ruta étnica diferencial en el programa de sustitución voluntaria»^[257]. Con base en lo anterior, afirmó ante la Corte que «[a] la fecha, se requiere que la DSCI revise la implementación del programa en cuanto a los grupos étnicos en el departamento de Putumayo como sujeto colectivo, ya sea a nivel de pueblo, cabildo, resguardo u organización étnica. Aunado a ello, la Defensoría del Pueblo ha encontrado que no existe una ruta étnica diferencial en el programa de sustitución voluntaria, razón por la cual reviste especial importancia la incorporación transversal del componente étnico del Acuerdo Final en la implementación regional del PNIS, fundado en la autonomía, en el respeto por los usos tradicionales de la hoja de coca, y en la consulta previa»^[258].

 

346.   Por su parte, la ART manifestó que «el programa de sustitución cuenta con 99.097 familias PNIS distribuidas en 56 municipios del territorio nacional, vinculadas mediante acuerdos individuales, de quienes no se precisó al momento de la inscripción si pertenecía a alguna comunidad étnica, específicamente del pueblo Nasa del departamento de Putumayo, esto por cuanto en el marco jurídico del programa se precisó que los beneficiarios del mismo equivaldrían a núcleos familiares campesinos, de manera que dentro del concepto de campesinos se entienden ubicados los indígenas y las comunidades afrodescendientes» (cursivas propias)^[259]. Por esto, la entidad informó que emitió la Circular 08 del 17 de julio de 2020 en la cual se impartieron directrices para los funcionarios públicos y contratistas del PNIS, con el fin de que, previo a la implementación de acciones, se identificaran las condiciones poblacionales y territoriales de todos los vinculados al programa.

 

347.   Igualmente, la entidad manifestó que las comunidades Nasa, especialmente los resguardos y cabildos accionantes, expresaron en los espacios de socialización del programa que no tenían la intención de participar del proceso de sustitución voluntaria. Sin embargo, en razón a la orden del juez de tutela de segunda instancia (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A), se analizó la posibilidad de incluir a las familias de los resguardos indígenas Nasa al PNIS, pero la evaluación arrojó que no cumplían con el criterio de «densidad y de población» y se trataba de cultivos de uso ilícito, posteriores al año 2016 (art. 6 del Decreto 896 de 2017)^[260].

 

348.   La Sala encuentra probado que el PNIS no contempló para su implementación una ruta con enfoque étnico que reconociera a los pueblos indígenas y étnicos en relación con sus dinámicas territoriales y productivas.[261] Esta omisión generó que las familias vinculadas al Programa no fueran identificadas como pertenecientes a una comunidad, cabildo o resguardo indígena. Por tanto, como lo confirman las entidades estatales, existe un subregistro que debe ser corregido, toda vez que el hecho de que no exista con precisión una información fiable que reconozca la calidad étnica de las familias vinculadas al PNIS, genera su invisibilización, pero, además, un desconocimiento a sus derechos a la diversidad y autonomía étnica y cultural y al territorio colectivo.

 

349.   Ahora bien, la Sala Plena seguirá lo considerado en la sentencia C-493 de 2017 en la cual se concluyó que, a pesar de que se entienden comprendidas como beneficiarias del PNIS a las comunidades indígenas y afrodescendientes, no era necesaria la realización de la consulta previa para el Decreto 896 de 2017 (PNIS). No obstante lo anterior, al momento de implementar este programa de sustitución sí se debió prever una ruta con enfoque étnico, toda vez que, como fue mencionado antes, las mismas comunidades étnicas tienen una relación especial con sus territorios y los cultivos de hoja de coca representan un elemento clave para sus usos y costumbres. Además, porque el capítulo 6.3 del AFP establece: 

 

«d. En materia de solución del problema de drogas ilícitas • Se garantizará la participación efectiva y consulta de las comunidades y organizaciones representativas de los pueblos étnicos en el diseño y ejecución del PNIS, incluyendo los planes de atención inmediata respecto de los Territorios de los pueblos étnicos. En cualquier caso, el PNIS respetará y protegerá los usos y consumos culturales de plantas tradicionales catalogadas como de uso ilícito. En ningún caso se impondrán unilateralmente políticas de uso sobre el territorio y los recursos naturales presentes en ello».

 

350.   De tal forma, es preciso recordar que la jurisprudencia ha señalado que la participación de las comunidades étnicas en asuntos que las conciernen tiene varios niveles, los cuales deben ser identificados según la intensidad de la intervención. En la sentencia SU-121 de 2022, la Corte reiteró que el Convenio 169 de la OIT refiere una participación gradual y, por tanto, los Estados deben adoptar medidas adecuadas para hacerla efectiva. Se identifican los siguientes escenarios; (i) el consentimiento libre, previo e informado (art. 19 del Convenio 169); (ii) la consulta previa (art. 6°, literal a, del Convenio 169) y (iii) la participación en igualdad de condiciones con los otros sectores de la población (art. 6, literal b del Convenio 169)^[262].

 

351.   Por su parte, en cuanto al derecho a la participación activa y efectiva, la Corte recordó que esta garantiza que las comunidades étnicas puedan «expresar sus valores e intereses culturales en procura de que estos sean tenidos en cuenta. Lo dicho viabiliza la legitimidad de las medidas a desarrollar; permite corregir y compensar factores de discriminación; y facilita la implementación de herramientas con la fuerza jurídica suficiente para que los pueblos indígenas asuman el control de su modelo de desarrollo económico, sus instituciones y sus formas de vida, dentro del marco constitucional y legal»^[263].

 

352.   De acuerdo con estos parámetros, la Sala Plena considera imprescindible que el PNIS cuente con un enfoque étnico para su implementación. Para el efecto, este enfoque debe ser construido a partir de espacios amplios de participación informada, activa y efectiva. Igualmente, en los casos en los que se hayan suscrito acuerdos colectivos o individuales con comunidades o familias de origen étnico, la ART debe hacer los ajustes necesarios en el marco de un diálogo intercultural, es decir, que atienda al reconocimiento de sus necesidades particulares y con observancia del pluralismo y la diversidad étnica y cultural. Para ello, es determinante verificar el uso que le dan las comunidades indígenas a los cultivos de hoja de coca y evaluar las distintas formas de sustitución que deben aplicarse acorde con sus tradiciones y culturas.

 

353.   Como lo han demostrado también estudios académicos de campo, el pueblo indígena Nasa tiene cultivos de hoja de coca para usos tradicionales y, en ese orden, es esencial diseñar un programa de sustitución con enfoque étnico: «[l]a ausencia de un enfoque étnico del PNIS ha dejado a las comunidades en una situación de especial vulnerabilidad pues al no estar vinculados formalmente en el programa son objeto de todas las estrategias forzadas de erradicación. Como ha ocurrido en los resguardos de Puerto Guzmán en 2021, aun cuando están en proceso de consulta previa para dar inicio al programa y tienen permiso de cultivar para el consumo tradicional de hoja de coca. Para el pueblo Nasa la consulta previa es fundamental para diseñar un esquema diferencial de vinculación al programa. De hecho, la sustitución de la coca no debería ser el propósito principal del programa. Según uno de sus miembros, el PNIS podría enfocarse en apoyar el cultivo de hoja de coca para usos alimenticios y medicinales»^[264].

 

354.   Ahora bien, la Sala Plena no desconoce el límite temporal del PNIS. Para ser beneficiario de este programa de sustitución, el artículo 6 del Decreto 896 de 2017 dispone las siguientes condiciones^[265]: (i) ser una familia campesina en situación de pobreza que derive su subsistencia de los cultivos de uso ilícito; (ii) comprometerse voluntariamente a la sustitución de los cultivos de uso ilícito; (iii) comprometerse a la no resiembra ni estar involucrada a labores asociadas a ella y (iv) que no se hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016.

 

355.   Esta última condición fue declarada constitucional por la Corte mediante sentencia C-493 de 2017. Conforme a lo anterior, la Sala considera que la ART debe establecer si, una vez se corrija el enfoque étnico del PNIS, la comunidad indígena Nasa del Putumayo puede ser beneficiaria de este programa de sustitución de acuerdo al límite temporal. De no serlo, podrá diseñar un programa especial de sustitución que tenga en cuenta a las comunidades indígenas étnicas, no solo del departamento del Putumayo, sino de todo el territorio nacional.

 

356.   En virtud de lo expuesto, es necesario que las estrategias de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito se diseñen e implementen con un enfoque étnico que respete las tradiciones, usos y costumbres de las comunidades indígenas. Este enfoque debe ser construido en un espacio amplio de participación informada, activa y efectiva con los representantes de las comunidades indígenas y afrocolombianas.

 

Decisiones a adoptar frente a las deficiencias halladas en la implementación del PNIS

 

357.   En lo que se refiere a los hallazgos previamente expuestos en la fase de implementación, la Sala Plena adoptará las siguientes decisiones:

 

358.   En primer lugar, se ordenará al Gobierno Nacional, en cuanto responsable de la correcta implementación del AFP, de acuerdo con el Acto Legislativo 02 de 2017 y su desarrollo normativo jurídicamente vinculante que (i) adopte las medidas que le permitan cumplir de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, (ii) observe de buena fe el punto 4 del AFP y (iii) corrija las deficiencias evidenciadas en la implementación del PNIS bajo los siguientes parámetros:

 

i)         Para garantizar el derecho al debido proceso administrativo deberá activar un canal de comunicación específico con los campesinos participantes en el PNIS, relacionado con el acompañamiento e información sobre los trámites administrativos relacionados con el programa. Este canal de comunicación consistirá en un micrositio en el portal web de la entidad, en el que los participantes del PNIS podrán solicitar la información y el acompañamiento de la Agencia, así como presentar quejas, recursos y peticiones. Además, deberán establecerse en los distintos territorios PNIS jornadas o brigadas en la que participen agentes estatales como la Defensoría, personerías y funcionarios de la ART con el fin de mantener una comunicación constante con las comunidades y permitir en ellas, el acceso a mecanismos físicos de recepción de quejas, recursos y peticiones. De todas formas, la ART tendrá la posibilidad de determinar qué otros canales electrónicos establecerá para mantener comunicación con la ciudadanía.

 

ii)       De otra parte, cuando sea necesario adelantar procesos de suspensión o retiro del programa, deberá acudir al procedimiento contenido en la Ley 1437 de 2011, de manera que se garantice el respeto al debido proceso, a través de la notificación de decisiones administrativas que puedan afectar a los beneficiarios y ser controvertidas en virtud del derecho de defensa.

 

350. En segundo lugar, se ordenará a al Gobierno Nacional que, tan pronto le sea notificada la presente sentencia, inicie los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que se cumpla de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander.

 

359.   En tercer lugar, se ordenará a la ART que, en conjunto con la Dirección de Asuntos indígenas, Rom y minorías del Ministerio del Interior, y en el plazo de ocho (08) meses a partir de la notificación de la presente providencia, (i) incorpore al PNIS un enfoque étnico que sea construido a través de un espacio amplio de diálogo intercultural y con la participación informada, activa y efectiva con los representantes de las comunidades indígenas a nivel nacional. Este enfoque deberá asegurar un modelo de sustitución acorde con la relación con sus tierras, cultura, tradiciones y dinámicas socioeconómicas y la hoja de coca. En todo caso, este enfoque deberá ser previsto para cualquier política de sustitución que emprenda el Gobierno Nacional en la Política Nacional de Drogas.

 

360.   Aunado a lo anterior, (ii) se ordenará a la ART que dentro del universo de familias vinculadas al PNIS, identifique si pertenecen a comunidades indígenas o étnicas con el objeto de adecuar los proyectos productivos del programa acorde con sus tradiciones y culturas.

 

361.   Por último, (iii) se ordenará a la ART que active un canal de comunicación específico con los campesinos participantes en el PNIS, relacionado con el acompañamiento e información sobre los trámites administrativos relacionados con el programa. Este canal de comunicación consistirá en un micrositio en el portal web de la entidad, en el que los participantes del PNIS podrán solicitar la información y el acompañamiento de la Agencia. Además, deberán establecerse en los distintos territorios PNIS jornadas o brigadas en la que participen agentes estatales como la Defensoría, personerías y funcionarios de la ART con el fin de mantener una comunicación constante con las comunidades y permitir en ellas, el acceso a mecanismos físicos de recepción de quejas, recursos y peticiones. De todas formas, la ART tendrá la posibilidad de determinar qué otros canales electrónicos establecerá para mantener comunicación con la ciudadanía.

 

La Corte ha podido comprobar el riesgo o el peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución de cultivos ilícitos

 

362.   Teniendo en cuenta el contexto en el que se desarrolla el PNIS, expone el IICRR que la generación de condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por cultivos de uso ilícito es un asunto relevante. Advierte que el AFP apuntaba a la sustitución voluntaria en masa en aquellas regiones en las cuales las FARC-EP habían establecido mecanismos de «gobernanza rebelde», es decir, zonas donde esta guerrilla ejercía una influencia significativa sobre la población, un grado importante de control militar, y una administración civil que ejercía funciones de gobierno local.

 

363.   El Observatorio de Tierras señala que entre 2016 y finales de 2019 fueron registrados 47 asesinatos contra líderes que se encargaban de promover la sustitución de cultivos de uso ilícito. Además, según el informe de la Universidad Nacional, las regiones del país con mayor presencia de cultivos de uso ilícito coinciden con las regiones en las que han ocurrido más asesinatos de líderes sociales desde la firma del AFP, siendo Antioquia, Cauca y Nariño los departamentos con mayor cantidad de líderes asesinados. Siendo la seguridad en los territorios un punto que genera grandes desafíos en el cumplimiento del Acuerdo[266].

 

364.   Si bien la Fiscalía reportó las investigaciones que se están adelantando, no es claro si las mismas guardan relación con los hechos narrados en las tutelas. Adicionalmente, dentro de los casos citados en los departamentos del Cauca y Nariño, a pesar de advertir sobre el riesgo para la vida de los líderes sociales que impulsan el PNIS, no se tiene identificación de casos concretos que habiliten un pronunciamiento de órdenes concretas. 

 

365.   En relación con el departamento de Norte de Santander, la ASCAMCAT y la COCCAM han denunciado que varios líderes suscritos al PNIS han sido asesinados. Además, líderes pertenecientes a la COCCAM de los municipios de la región del Catatumbo denunciaron cinco hechos ocurridos entre los meses de abril y octubre de 2018, en los que dan cuenta de amenazas, atentados, hostigamientos, intimidaciones y seguimientos[267].

 

366.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo informó que, en 2020, fueron asesinados en Norte de Santander tres líderes sociales que habían impulsado la vinculación de las comunidades al PNIS y hacían parte del mismo como beneficiarios. Aunado a ello, indicó que los líderes y lideresas mencionaron en una reunión que los retrasos en el cumplimiento del programa agudizan su situación de riesgo, en tanto las vocerías campesinas abanderaron la vinculación masiva de familias al programa y, a la fecha, se presentan serios retrasos que afectan la economía campesina de la región. Además, pone de presente que algunos líderes y firmantes han debido desplazarse forzadamente de su territorio, sin que a la fecha hubiesen recibido respuesta sobre la posibilidad de continuar con el programa en el territorio receptor[268].

 

367.   En ese orden de ideas, desde la entrada en vigencia del Decreto 2124 de 2017, la Defensoría del Pueblo ha emitido alertas tempranas, donde se advierten riesgos vinculados o derivados de la presencia de cultivos de uso ilícito. Sobre el particular, es preciso mencionar que en la Alerta Temprana N.º 050-20 del 26 de noviembre de 2020, advirtió que tres líderes de la zona que fueron asesinados en dicha vigencia se encontraban vinculados al PNIS. Asimismo, en el documento de advertencia se recomienda que el Plan de Acción Oportuna (PAO) de Prevención y Protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales, y periodistas, concrete acciones en Norte de Santander.

 

368.   De las respuestas allegadas en sede de revisión, se observa que la ART desarrolla el componente de seguridad del PNIS a través del «Plan de Articulación de acciones en seguridad para la población objeto del PNIS», el cual ha tenido, entre otros, los siguientes avances[269]:

 

- Línea base de liderazgos del PNIS, tomando como base las personas delegadas por las Asambleas Comunitarias en las instancias: Consejos Asesores Territoriales (CAT); Comisiones Municipales de Planeación Participativa (CMPP); Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento (CMES); o que cuentan con una delegación por escrito por parte de la comunidad; y voceros de las veredas.

 

-Matriz de afectaciones en seguridad de liderazgos y beneficiarios del Programa. Reportada por la DSCI con la información básica de contacto y participación de los liderazgos, así como las amenazas u otro tipo de afectaciones, y la respuesta del Estado.

 

-Mesa de coordinación interinstitucional, capítulo seguridad -PNIS (MCIECPNIS), en la que participan el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional, la UNP, la Fiscalía General de la Nación y esta Dirección.

 

- Seguimiento y el análisis de todas las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo, haciendo énfasis en las recomendaciones para la población PNIS y en procesos de sustitución. De igual forma, se revisan todos los oficios y documentos remitidos por la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT), para esta población específica.

 

- Mesa para la gestión y respuesta a las Alertas Tempranas liderada por la Consejería Presidencial para Estabilización y la Consolidación (CPEC), en la que participan la DSCI y la ART.

 

- Comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones en seguridad, liderada por la CPEC y participan: la DSCI, la Fiscalía General de la Nación, la UNP y la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional y en ésta, se analizan las afectaciones de la población de sustitución y los avances de las medidas adoptadas por cada una de las entidades.

 

- Comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones que cuenta con el Protocolo de atención a casos que requieran acción inmediata de la mano con la DSCI. Al 30 de septiembre de 2021, este Protocolo ha sido activado en 16 oportunidades con casos de amenaza ocurridos en Cauca municipio de Miranda (2) y Piamonte, Nariño municipio de San Andrés de Tumaco (2) entre otros. Todos los casos en los que se activó el Protocolo fueron remitidos a los miembros de la Comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones e ingresados a la matriz de seguimiento.

 

- Capacitaciones para fortalecer el trabajo de protección, judicialización y prevención para liderazgos de sustitución por parte de la DSCI.

 

369.   El Ministerio del Interior informó que, a través del PAO de Prevención y Protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos y líderes sociales, se creó una ruta interinstitucional en Norte de Santander con el fin de garantizar integralmente la labor de los defensores de derechos humanos y líderes sociales en dicho departamento[270].

 

370.   La Policía Nacional indicó que junto con la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa, han participado activamente en la implementación del plan de articulación de acciones en seguridad liderado por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, que incluye acciones como la mesa de articulación interinstitucional, la comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones a liderazgos y beneficiarios del programa PNIS, el protocolo de atención a casos que requieren acción inmediata y los talleres de capacidades sociales para la autoprotección, entre otros[271].

 

371.   La UNP destacó que ha participado activamente en las mesas de coordinación interinstitucional convocadas por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la consolidación, en las que participa la DSCI, el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional -Dirección de DDHH- y la Fiscalía General de la Nación. En el marco de estas mesas que han sesionado en 3 oportunidades (20 de septiembre, 7 de abril y 1º de julio de 2021), se hace seguimiento a la implementación del Plan y se genera el impulso para nuevas acciones. Asimismo, informó que, desde agosto de 2020, ha participado en 26 sesiones de seguimiento a casos de amenazas en contra de líderes y beneficiarios del PNIS, las cuales se han realizado de manera virtual para tratar los casos particulares.

 

372.   A su vez, la UNP mencionó que mediante la Resolución N.º 7765 del 24 de septiembre de 2021, se implementaron las siguientes medidas de protección en favor de la ASCAMCAT: (i) 32 medios de comunicación, (ii) 8 esquemas de protección Tipo 1 conformado cada uno por: un vehículo convencional y dos hombres de protección para uso colectivo de ASCAMCAT, (iii) 2 esquemas de protección Tipo 2 conformado cada uno por: un vehículo blindado y dos hombres de protección para uso colectivo de ASCAMCAT, (iv) 8 motocicletas tipo enduro, para uso exclusivo de los miembros de ASCAMCAT, (v) 8 mulas con aperos, para los territorios cuyas condiciones geográficas sólo permiten este tipo de transporte, con el objetivo de garantizar la participación de los miembros de ASCAMCAT en el proceso organizativo y la protección de los líderes y lideresas campesinas de ASCAMCAT en sus desplazamientos dentro de la región del Catatumbo y proteger la vida e integridad de los miembros de ASCAMCAT mediante el uso de medios de transportes particulares, y (vi) 2 botes en fibra de vidrio.

 

373.   Adicionalmente, la UNP mencionó que no encontró información registrada de COCCAM respecto de solicitudes de medidas de protección colectivas[272].

 

Decisiones a adoptar en relación con las medidas de seguridad para los líderes sociales que participan en el PNIS

 

374.   Teniendo en cuenta que la seguridad humana, la cual permea el marco conceptual del AFP, implica preservar los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz no solo en un sentido reactivo e individual sino preventivo, comprehensivo, colectivo e integral[273], este tribunal debe adoptar medidas encaminadas a garantizar la seguridad individual y colectiva de los líderes que participan en el PNIS.

 

375.   En esa perspectiva, la Sala Plena considera necesario ordenar a la UNP que en el término de (1) un mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia se pronuncie sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los líderes que han promovido el PNIS en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del departamento del Cauca.Una vez concluya este procedimiento, sus resultados deberán ser notificados a los respectivos líderes sociales, a fin de que estos puedan valorarlos y decidir si las garantías que le puede ofrecer la UNP son suficientes.

 

376.   Adicionalmente, se ordenará a la ART que en coordinación con la UNP en el término de (3) tres meses formule una estrategia de protección individual y colectiva para las comunidades que hacen parte del PNIS con la participación de estas. Lo anterior, con la finalidad de cumplir de manera integral, coordinada y articulada las garantías de seguridad previstas en el AFP para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito^[274].

 

Los efectos inter comunis como dispositivo de amplificación de los efectos de las órdenes proferidas en sede de revisión de tutela

 

377.   En principio, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela solo tienen efectos en el caso concreto y respecto de los sujetos que intervinieron en el proceso. Sin embargo, eventualmente, en cumplimiento de la supremacía constitucional, la salvaguarda de la integridad del ordenamiento superior y el principio de igualdad es posible extender los efectos subjetivos de las decisiones de tutela a través de lo que la jurisprudencia constitucional denomina, los dispositivos de amplificación, estos son: los efectos inter comunis y los inter pares.

 

378.   La jurisprudencia constitucional ha resaltado que hay eventos excepcionales en los que se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales no solo de quienes han acudido a la tutela, sino frente a otros sujetos que necesitan proteger en igual medida sus derechos[275]. Por ello, «a través de la fórmula jurídica [de los efectos inter comunis], con fundamento en los principios de igualdad y garantía de la supremacía constitucional, en aquellos eventos en los que la decisión de tutela debe hacerse extensiva a todos los sujetos que, junto con las partes del proceso específico, integran una misma comunidad que, en razón de la identidad fáctica, conforman un grupo social que se verá directamente impactado por la determinación de la Corte. Esto, (…) sin consideración acerca de que las personas a las que se dirige la amplificación de los efectos de la providencia de la Corte hayan acudido a la acción de tutela y la misma les haya resultado contraria a sus intereses en sede de instancia»[276].

 

379.   Los efectos inter comunis «se extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no promovieron el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la situación de hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros de una misma comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo de sus derechos fundamentales»[277].

 

380.   Tal y como se expuso en el análisis de legitimidad por activa (párr. 16), las tutelas acumuladas fueron presentadas principalmente por organizaciones civiles que actuaron en representación de los campesinos de las veredas donde ocurrieron los hechos objeto de las respectivas tutelas. Si bien es cierto que dichas organizaciones sociales no son representantes de todos los campesinos que habitan dichas veredas, lo cierto es que los derechos invocados corresponden a los de la población de la vereda en tanto son parte de zonas afectadas por cultivos de uso ilícito y están cobijados por el PNIS en alguna de sus fases –aunque no hayan suscrito la tutela–. Debe insistirse en que, por el propio objeto del PNIS y la forma como fue planteado, involucra a las comunidades y no solamente a las personas individualmente consideradas. La inclusión en el PNIS supone una concertación comunitaria y, en consecuencia, las órdenes que aquí se dicten para la protección de los derechos fundamentales no pueden perder de vista que los hechos trascienden a los accionantes. En esta medida, los efectos de la tutela no podrían limitarse a los campesinos representados por las organizaciones civiles.

 

381.   Un segundo nivel de consideración sobre los efectos de la sentencia atiende a la necesidad de aplicar el efecto inter comunis a los municipios en los que se encuentran las veredas en las cuales ocurrieron los hechos objeto de estudio, –que en todo caso se trata de los municipios donde se encuentran los campesinos de que trata el apartado anterior–, y sobre los que la Corte obtuvo información frente a la vulneración de derechos fundamentales. Se precisa que estas son: El Vergel –municipio de Caloto–, Cacahual –municipio de Cajibío–, Remanso, Villanueva y la Esmeralda –municipio de Piamonte– del departamento de Cauca[278]; así como las veredas de Cacahual –Cajibío, Nariño–, Chamba, Casa Vieja –municipio de Ancuya–, Santa Lucía –municipio de Sucumbíos de Ipiales–, San Luis y Río Rosario –municipio de San Juan de Tumaco– del departamento de Nariño; y las veredas de Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2 –municipio de Tibú–, y municipio de Sardinata de Norte de Santander.

 

382.   Ahora bien, en el caso concreto del expediente T-8.020.865, la Sala evidenció que, contrario a lo decidido por el juez de segunda instancia, la afectación de los derechos fundamentales alegados en el escrito de tutela no se circunscribió exclusivamente a los campesinos representados por las organizaciones accionantes del municipio de Ancuya. En efecto, como se explicó previamente[279], la Corte pudo corroborar que las actuaciones denunciadas también afectaron a otras familias residentes en los municipios de Tumaco e Ipiales, que cuentan tanto con acuerdos colectivos como individuales y que hacen parte del colectivo representado en esta acción de tutela, incluyendo el acuerdo colectivo departamental.

 

383.   Sin perjuicio de lo anterior, los hechos expuestos en la demanda de tutela y en el recaudo probatorio, demuestran que es posible que algunas familias campesinas residentes en estos municipios del departamento que no se encuentren dentro de los colectivos demandantes, también hayan visto afectados sus derechos fundamentales tras los operativos de erradicación forzada a pesar de contar con acuerdos colectivos. Lo anterior se explica por la propia naturaleza del PNIS que pretendió estructurar un programa que atendiera prioritariamente a las comunidades más afectadas por los cultivos de uso ilícito, y que, además, tuvieran la voluntad de acogerse al tránsito hacia la economía legal.

 

384.   En consecuencia, la Sala considera necesario extender los efectos de esta sentencia a los casos análogos y similares de los habitantes ubicados en municipios de Tumaco, Ipiales y Ancuya, no representados en esta acción de tutela, que hayan (a) manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos, o (b) suscrito dichos acuerdos independientemente del grado de cumplimiento en el que se encuentren, y (c) visto vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de los hallazgos desarrollados en la presente parte motiva de esta sentencia.

 

385.   De otra parte, en el caso concreto del expediente T-8.097.843, la Sala evidenció que, la afectación de los derechos fundamentales alegados en el escrito de tutela no se circunscribe exclusivamente a los campesinos del municipio de Tibú. En efecto, la Corte pudo constatar que las actuaciones denunciadas también han afectado a las familias del municipio de Sardinata, que cuentan tanto con acuerdos colectivos como individuales.

 

386.   En esa línea, la Sala considera necesario extender los efectos de esta sentencia a los casos análogos y similares de los habitantes ubicados en municipio de Sardinata, no representados en esta acción de tutela, que hayan (a) manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos, (b) suscrito dichos acuerdos independientemente del grado de cumplimiento en el que se encuentren, y (c) visto vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de los hallazgos desarrollados en la presente parte motiva de esta sentencia.

 

Cuestiones finales.

 

Solicitud a la Corte Constitucional para la declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI)

 

387.   En sus intervenciones, CCALP ^[280], el Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la UIS^[281] y el Grupo de Investigación Jurídico, Comercial y Fronterizo (GIJCF) de la Universidad Francisco de Paula Santander^[282] –intervinientes que no ostentan la calidad de accionantes– solicitaron la declaratoria del estado de cosas inconstitucional como consecuencia del incumplimiento en la implementación del AFP, especialmente el punto 4.

 

388.   Por su parte, la ART señaló que no hay lugar a la declaratoria de dicha figura, entre otras cosas, porque «no se encuentra probada alguna circunstancia que evidencie que se han adoptado prácticas inconstitucionales en detrimento o desconocimiento de los derechos de los beneficiarios del Programa, tampoco puede considerarse que la tutela se haya incorporado dentro de las prácticas de la entidad, por lo contrario, no existen antecedentes anteriores en donde se convoque a la ART a tutelas en sede de revisión en lo que respecta al PNIS»^[283].

 

389.   La figura del estado de cosas inconstitucional (ECI) no es una institución jurídica sino una constatación fáctica. El juez constitucional debe declararlo cuando lo evidencia, pero en todo caso, su declaratoria no es requisito sine qua non para dictar órdenes complejas o estructurales. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha decantado los criterios no taxativos ante los cuales puede concluirse la existencia de un ECI^[284]. Estos son: (i) que se presente una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) que haya una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante y (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.

 

390.   Frente a la existencia de una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas, debe recordarse especialmente la intervención del Instituto Kroc que señaló que a 31 de mayo de 2022, de las 35 disposiciones relacionadas a la implementación del PNIS y los PISDA el 2,86% aún no inician su implementación; mientras que el 42,86% se encuentran en estado mínimo (de este porcentaje el 47,62% se refieren al subtema PNIS y 35,71% al subtema PISDA); el 31,43% en estado intermedio (del cual el 42,86% se refiere al subtema PNIS y el 14,29% se refiere al PISDA); y finalmente, el 22,86% se encuentran completas (de este porcentaje el 9,52% se refiere al subtema PNIS y el 42,86% se refiere al PSIDA). Para profundizar en esta información, el informe enuncia las disposiciones de cada subtema, explicando el estado de la implementación con corte a mayo de 2022.

 

391.   Concluyó, entre otras cosas: (i) que el proceso de implementación del PNIS presenta disímiles niveles de implementación dentro de sus componentes, los compromisos de corto plazo del PNIS evidencian la viabilidad de completar su implementación en el plazo previsto por el AFP; (ii) los compromisos de largo plazo tienen bajos niveles de implementación que no evidencia que puedan concluir antes del término previsto por el AFP, y, (iii) la oferta institucional no ha sido suficiente para focalizar a la totalidad de las familias que suscribieron acuerdos colectivos.

 

392.   Ahora bien, el análisis de los 4 expedientes acumulados permitió a la Sala verificar las causas de las afectaciones de los derechos fundamentales a través de los hallazgos descritos anteriormente, que conllevan a la expedición de órdenes que permiten atender a dichas causas específicas. En efecto, las cifras suministradas por el Instituto Kroc[285] demuestran que, a pesar de estas deficiencias ha habido una actividad estatal sostenida en el tiempo, sin dejar de desconocer que algunos componentes del Programa están previstos para ser completados al término de 15 años señalado para la implementación del Acuerdo Final. Aunado a lo anterior, no se evidencia que se hayan adoptado prácticas inconstitucionales como la proliferación de la acción de tutela para garantizar los derechos conculcados, y no hay razón para afirmar, anticipadamente, que las órdenes estructurales proferidas en la presente providencia no resulten eficaces para atender a las vulneraciones de derechos fundamentales que se acreditaron en los expedientes que se revisan. Por lo anterior, la Sala no declarará el ECI frente al cumplimiento del PNIS como lo solicitaron los intervinientes.

 

Consideraciones sobre el derecho a la salud amenazado por los operativos de erradicación durante la emergencia sanitaria por la Covid-19

 

393.   Los demandantes enfatizaron que en las veredas Remanso, Villanueva y La Esmeralda del municipio Piamonte –Cauca–, se adelantaron operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito por parte del Ejército, sin el uso de tapabocas u otros elementos de protección y en alguna ocasión, disparando. Lo anterior, destacando que los hechos de referencia ocurrieron en el marco de la emergencia sanitaria provocada por la Covid-19.

 

394.   En su respuesta, el Ministerio de Defensa manifestó que la Fuerza Pública adelantó los procedimientos de erradicación forzada conforme a las disposiciones para combatir la pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud indicó que en desarrollo de lo previsto en el Decreto 539 de 2020, adoptó el protocolo de bioseguridad genérico a través de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, el cual contiene las medidas generales de lavado de manos, distanciamiento físico, aspectos relacionados con los elementos de protección personal para prevención de la Covid-19, limpieza y desinfección, manipulación de insumos y productos, manejo de residuos, entre otros; el cual debe ser adoptado para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y ha sido la base para la construcción de protocolos complementarios de los otros sectores diferentes a salud. Dado que son muchos sectores y actividades no todos cuentan con un protocolo específico por lo que se aplica la Resolución 666 del 24 de abril de 2020[286].

 

395.   Tanto en la demanda como en la impugnación[287], insistieron en la importancia de suspender los operativos de erradicación de cultivos de uso ilícito en cuarentena para prevenir el contagio de la Covid-19. De las respuestas allegadas, se evidenció que en el marco de la emergencia sanitaria por la Covid-19 no se suspendieron las labores de erradicación forzada[288].

 

396.   Asimismo, se tiene que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19. Posteriormente, el presidente de la República en ejercicio del artículo 215 de la Constitución Política expidió el Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Con fundamento en esta declaratoria, se profirieron un conjunto de normas para enfrentar el nuevo coronavirus. Debe resaltarse el Decreto Ley 539 del 13 de abril de 2020, por el cual se estableció que durante el término de la emergencia sanitaria el Ministerio de Salud y Protección Social sería «la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia»; los cuales serían vinculantes para las autoridades territoriales.

 

La carencia actual de objeto por situación sobreviniente

 

397.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el objeto de la tutela consiste en garantizar los derechos fundamentales. No obstante, puede ocurrir que en el transcurso del trámite se generen circunstancias que permitan concluir que la vulneración o amenaza ha cesado. Este concepto se conoce como “carencia actual de objeto” y puede configurarse a través de tres modalidades: hecho superado, daño consumado y situación sobreviniente. Esta última se configura en aquellos eventos en los que «la vulneración alegada cesa como resultado de que el accionante asumió la carga que no le correspondía, o porque se presentó una nueva situación que hace innecesario conceder el derecho»[289]. Lo que diferencia a esta hipótesis de la del hecho superado radica en que aquí la amenaza o vulneración cesan al margen de la voluntad del demandado.

 

398.   De conformidad con las imágenes anexas a la tutela en el expediente de Cauca, se evidenció que los miembros de la Fuerza Pública no portaron tapabocas, para el momento en el que realizaron los operativos, lo cual resultó en su momento en un potencial riesgo para la salud y vida de las personas.

 

399.   Dado que el riesgo que invocaron los demandantes atendió a una situación de naturaleza epidemiológica, debe tenerse en cuenta que la situación de salud pública actual no es la misma que aquella que motivó la presentación de la tutela con relación a este punto. En esta medida, debe tenerse en cuenta que la emergencia sanitaria en el territorio nacional fue declarada mediante la Resolución 385 de 2020 y prorrogada a través de las resoluciones 844, 1462 y 2230 del mismo año, la 222, 738, 1315, 1913 de 2021; y las 304 y 666 de 2022.

 

Alcance de las órdenes a proferir

 

400.   Al desatar la controversia sobre la naturaleza de los acuerdos colectivos, la Sala concluye que aquellos acuerdos que se suscriban con el lleno de los requisitos formales dispuestos en el Decreto 896 de 2017 suscritos en el país, cuentan con plena validez jurídica y obligan a las partes a lo allí pactado. Lo anterior se predica de todos aquellos acuerdos suscritos, con independencia de si las partes han exigido judicialmente su cumplimiento.

 

401.   Ahora bien, una vez declarada la naturaleza vinculante de aquellos acuerdos colectivos, la Sala constata en los expedientes objeto de estudio correspondientes a los municipios de El Vergel, Cacahual, Remanso, Villanueva y la Esmeralda –Cauca–, Ancuya, Tumaco e Ipiales –Nariño–, Tibú y Sardinata –Norte de Santander– y el departamento del Putumayo, la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, derivadas en parte por el desconocimiento de la vinculatoriedad de dichos acuerdos. Con base en lo anterior, se procederán a dictar los remedios constitucionales tendientes a superar la vulneración de los derechos fundamentales evidenciados en los casos examinados.

 

402.   Sin perjuicio de lo anterior, la Sala reitera que por la naturaleza comunitaria sobre la que se asienta el PNIS, se predicará el efecto inter comunis a los municipios en los que se encuentran las veredas en las cuales ocurrieron los hechos objeto de estudio y sobre los que la Corte obtuvo información frente a la vulneración de derechos fundamentales[290].

 

Breve referencia a los hallazgos y los remedios adoptados

 

403.   Para finalizar, en el siguiente cuadro se sintetizan los principales hallazgos por la Corte y los remedios adoptados dirigidos a restablecer los derechos fundamentales de los accionantes:

 

 

Síntesis de la decisión

 

404.   La Sala Plena conoció cuatro acciones de tutela relacionadas con la implementación y el cumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. Los accionantes son representantes de víctimas y apoderados de comunidades campesinas y étnicas que solicitaron la protección de los derechos a la vida, integridad, la intimidad, la familia, la salud, el mínimo vital, el debido proceso, a la consulta previa. Además, invocaron los principios de la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, a la paz y de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, ART, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, Ministerio de Salud y Protección Social, y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior en el marco de la realización de operativos de erradicación forzada en su departamento.

 

405.   Manifestaron que, a pesar de haber suscrito acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco del PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, algunos (i) no han sido ingresados formalmente al programa, (ii) han suscrito acuerdos colectivos pero no pudieron suscribir los formularios individuales, y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado. Señalan que lo anterior ha afectado sus condiciones de vida, su mínimo vital y la seguridad alimentaria de sus familias, pues no tienen otra fuente para cambiar las actividades que venían realizando antes de la sustitución y de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional. Por su parte, relataron que las entidades estatales han venido realizando operaciones de erradicación forzada sin agotar etapas de participación con las comunidades involucradas y sin verificar los acuerdos suscritos en el marco del PNIS. Además, desatendiendo las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia generada por la Covid-19.

 

406.   Los accionantes formularon como pretensiones: (i) amparar sus derechos fundamentales y en consecuencia, suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en sus territorios y veredas; (ii) dar cumplimiento prioritario de la implementación del punto 4 del AFP, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iii) dar cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral, (iv) garantizar el derecho a la participación y consulta previa de comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas; (v) adelantar las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar en contra de los miembros de las fuerzas militares y Policía Nacional involucrados en los hechos de agresiones a población civil, objeto de las presentes acciones de tutela; (vi) adoptar medidas de protección y autoprotección en favor de los accionantes, líderes, lideresas y organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, amenazados por su defensa del territorio y participación en el PNIS; e (vii) instar al Gobierno y al Congreso para que se materialice la reglamentación del tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.

 

407.   Con el fin de revisar las decisiones de los jueces de instancia, la Sala Plena analizó los requisitos de procedencia y concluyó que las acciones de tutela cumplían con ellos. En segundo lugar, formuló los problemas jurídicos del asunto bajo estudio y desarrolló las siguientes consideraciones: (i) el marco constitucional y legal del PNIS, (ii) la jurisprudencia constitucional sobre la erradicación de cultivos ilícitos, y (iii) el deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el PNIS. Con base en lo anterior, la Sala Plena procedió analizar los hechos de los casos concretos.

 

408.   Para el efecto, encontró demostrado dentro de las pruebas allegadas a los expedientes las siguientes premisas:

 

(a) En la fase de vinculación o inclusión del PNIS, si bien los acuerdos colectivos suscritos entre las comunidades y el Estado no son actos administrativos, ni se adecúan a la concepción típica de los contratos administrativos, son acuerdos vinculantes para las partes respecto del contenido allí pactado en tanto se deriva del cumplimiento de buena fe de lo pactado en el AFP, y particularmente de lo consagrado en el Decreto 896 de 2017. La actuación de la administración de restarles fuerza vinculante vulneró la confianza legítima de los pobladores de los municipios que contaban con acuerdos colectivos y sobre los que se adelantaron operativos de erradicación forzada, y conllevó la vulneración de los derechos fundamentales.

 

La Sala Plena encontró demostrada la inobservancia de la jerarquía entre los instrumentos para la lucha contra los cultivos de uso ilícito, lo que derivó (a) en el desconocimiento del mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicación forzada y (b) actuaciones de la Fuerza Pública basadas en la estigmatización de la población campesina.

 

(b) En la fase de implementación del PNIS, se encontraron varias deficiencias en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, especialmente (i) déficit presupuestal para la implementación integral del programa – ausencia de sostenibilidad financiera; (ii) incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado; (iii) suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS con el desconocimiento de garantías al debido proceso administrativo, (iv) la ausencia de un enfoque étnico efectivo en la ruta de vinculación al PNIS y (v) la existencia de un riesgo o peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos.

 

409.   Con fundamento en los anteriores hallazgos que permitieron concluir la vulneración de los derechos fundamentales invocados por las comunidades accionantes, se evidenció que los mismos también se produjeron en campesinos de diversos municipios de los departamentos de Nariño y Norte de Santander que no suscribieron la acción de tutela, requiriendo la aplicación del efecto inter comunis. La Sala Plena emitió una serie de órdenes que constituyen las medidas imprescindibles a través de las cuales se debe honrar el cumplimiento del PNIS, y con ello, reconstruir la confianza de las familias y comunidades que suscribieron acuerdos individuales y colectivos. Todo ello, en el marco de las competencias de las diferentes entidades estatales del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo con el AFP, el Acto Legislativo 02 de 2017 y el Decreto Ley 896 de 2017. Del mismo modo, en virtud del espíritu del AFP y el principio de buena fe y confianza legítima, es esencial que cualquier estrategia de erradicación de cultivos ilícitos contemple de forma prioritaria y principal la sustitución voluntaria con un enfoque étnico y diferencial que respete los derechos humanos y la protección del ambiente.

 

410.   En ese contexto, consideró necesario mantener la suspensión de los operativos de erradicación forzada en los territorios con acuerdos colectivos en los que no se agotó previamente la sustitución voluntaria. Igualmente, con el fin de amparar el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas demandantes, ordenó la abstención de estas operaciones hasta tanto no se determine el procedimiento con enfoque étnico para la sustitución de cultivos de uso ilícito dentro de sus territorios. Para ello, señaló que es necesario que la ART informe de manera actualizada al Ministerio de Defensa sobre los municipios donde se estén adelantando procesos de vinculación, o se hayan suscrito acuerdos colectivos o individuales.

 

411.   Para garantizar la correcta implementación del PNIS, la Sala Plena consideró que era indispensable fijar los requisitos para ingresar y permanecer en el programa, así como iniciar los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente. En el marco de las operaciones de erradicación, la Corte indicó que la fuerza pública debía abstenerse de realizar señalamientos públicos que indujeran a error y a la estigmatización de las comunidades campesinas de estos departamentos. A su vez, la Sala dictó una ordenes dirigidas a la UNP y la ART para garantizar la seguridad de los líderes y participantes del PNIS.

 

412.   Para verificar el cumplimiento de todas las medidas ordenadas en esta sentencia, la Sala ordena a la DSCI de la ART, realizar una propuesta de ajuste de mejora en la que se formulen las estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que servirán para corregir las fallas de ejecución del PNIS en los municipios analizados dentro de los departamentos de Nariño, Putumayo, Norte de Santander y Cauca. Esta propuesta deberá ser formulada con la participación de las comunidades involucradas y remitida al CSIVI, con el objeto de que sea este organismo el que la revise y la apruebe para su efectiva ejecución. Por su parte, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, un monitoreo del cumplimiento de las órdenes adoptadas en la presente providencia.

 

413.   Finalmente, teniendo en cuenta que en los expedientes T-7.963.865 y T- T-8.097.843, los accionantes denuncian que durante los operativos de erradicación forzada se han cometido delitos contra su vida e integridad personal, se ordenará a la Fiscalía General de la Nación adelantar una investigación, que tome en consideración los hechos denunciados por los accionantes, a fin esclarecer la existencia de conducta típicas.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

 

RESUELVE

 

PRIMERO. LEVANTAR la suspensión del término decretada por la Sala Plena para decidir el presente asunto.

 

SEGUNDO. En el expediente T-7.963.865, CONFIRMAR PARCIALMENTE por las razones desarrolladas en la presente providencia, la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha de 18 de agosto de 2020 que resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso de Jaime Herrera, Leidy Tatiana Guerrero, Noe Alexander Muñoz Benavidez y Juan Pablo Salazar Rivera, quienes actuaron a nombre propio, así como amparar los derechos fundamentales de los campesinos de Caloto, Cajibío y Piamonte, cuyos predios están siendo objeto de erradicación forzada, dentro del expediente T-7.963.865. En consecuencia, se mantendrá por las mismas razones, la orden cuarta del Tribunal Administrativo del Cauca consistente en la suspensión de los operativos de erradicación forzada en las veredas de El Vergel, Cacahual, Remanso, Villanueva y la Esmeralda, y reconocer el efecto inter comunis de esta decisión a los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, donde no se haya agotado previamente la sustitución voluntaria, de conformidad con el Decreto 896 de 2017 del PNIS y el Acuerdo Final de Paz.

 

TERCERO. En el expediente T-8.020.865, CONFIRMAR PARCIALMENTE y por las razones desarrolladas en la presente providencia, la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño del catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020) que resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso de los campesinos pertenecientes al Municipio de Ancuya (Nariño) cuyos predios están siendo objeto de erradicación forzada. MODIFICAR dicha decisión en el sentido de reconocer los efectos inter comunis de esta sentencia a los campesinos ubicados en los municipios de Tumaco e Ipiales, dentro del expediente T-8.020.865, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, se mantendrá por las mismas razones, la suspensión de los operativos de erradicación forzada en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales (Nariño), donde no se haya agotado previamente la sustitución voluntaria, de conformidad con el Decreto 896 de 2017 del PNIS y el AFP.

 

CUARTO. En el expediente T-8.355.272, CONFIRMAR por las razones desarrolladas en la presente providencia la decisión de la Subsección A, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 18 de febrero de 2021, que resolvió amparar el derecho a la consulta previa de las comunidades accionantes en el marco de los operativos de erradicación forzada, dentro del expediente T-8.355.272. En consecuencia, ADVERTIR a las autoridades competentes en la realización de operativos de erradicación forzada que deben abstenerse de realizar estas operaciones en territorios indígenas Nasa sin la realización de una consulta previa, y hasta tanto no se determine el procedimiento con enfoque étnico para la sustitución de cultivos de uso ilícito dentro de sus territorios.

 

QUINTO. En el expediente T-8.097.843, REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 10 de septiembre de 2020 que, a su vez, confirmó la providencia dictada el 3 de agosto de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta, que declaró improcedente el amparo respecto de la solicitud de suspensión de los operativos de erradicación forzada en el expediente T-8.097.843. En su lugar, se tutelarán los derechos fundamentales de las comunidades campesinas ubicadas en los municipios de Tibú y Sardinata, y se ordenará la suspensión de estos operativos en aquellas zonas de los referidos municipios donde actualmente cuenten con acuerdos colectivos o existan procesos de sustitución en curso.

 

SEXTO. DECLARAR la carencia actual de objeto por el acaecimiento de una situación sobreviniente en relación con la terminación de la emergencia sanitaria, por la presunta vulneración del derecho a la salud de los accionantes.

 

SÉPTIMO. DECLARAR el carácter vinculante de los acuerdos colectivos de sustitución suscritos por el Gobierno Nacional, a través de la Alta Consejería Presidencial para el posconflicto o la DSCI con los entes territoriales, en el marco del Decreto Ley 896 de 2017, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. En consecuencia, ORDENAR a la Junta de Direccionamiento Estratégico, Dirección General y Consejo Permanente de Dirección, en su calidad de instancias responsables de la ejecución del PNIS, así como a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto y la DCSI, para que en el marco de sus funciones cumplan el contenido de los acuerdos colectivos suscritos.

 

OCTAVO. ORDENAR al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional, la estricta observancia de la jerarquía entre los medios de erradicación. En consecuencia, deberán priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada. Esta última sólo procederá en caso de que fracase la primera y deberá atender al principio de precaución.

 

NOVENO. De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, ORDENAR a la ART que en el término de dos (2) meses contados a partir de notificación de la presente sentencia, lleve a cabo la revisión de las decisiones de retiro y/o suspensión de los beneficiarios del PNIS de los municipios ubicados en los departamentos involucrados en las acciones de tutela, con el fin de verificar en ellas la observancia del debido proceso. Dicha revisión deberá realizarse con el acompañamiento de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz.

 

DÉCIMO. ORDENAR a la Agencia de Renovación del Territorio, en cuanto responsable de la articulación y coordinación para la correcta implementación del PNIS, y a las entidades del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo con el AFP, el Acto Legislativo 02 de 2017, el Decreto Ley 896 de 2017 y el Plan Marco de Implementación, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia (i) adopten medidas concretas que le permitan cumplir de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los municipios ubicados en los departamentos involucrados en las acciones de tutela; (ii) acelerar la implementación de los PISDA y los PDET y (iii) corregir las deficiencias evidenciadas en la implementación del PNIS.

 

DÉCIMO PRIMERO. ORDENAR a las entidades del orden nacional y territorial que tengan competencia en la implementación de los indicadores del Plan Marco de Implementación —Conpes 3932 de 2018—, acelerar el proceso de implementación de los PDET, los Planes Nacionales Sectoriales de la Reforma Rural Integral y demás instrumentos creados por el acuerdo final de paz en los departamentos involucrados en la tutela, especialmente en lo referente a los PISDA a partir de acciones de intervención integral y articulada para la generación de sostenibilidad del programa de sustitución de cultivos ilícitos.

 

DÉCIMO SEGUNDO. ORDENAR al Gobierno Nacional que, tan pronto le sea notificada la presente sentencia, inicie los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que se cumpla de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los municipios ubicados en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander.

 

DÉCIMO TERCERO. ORDENAR a la Agencia de Renovación del Territorio que, en conjunto con la Dirección de Asuntos indígenas, ROM y minorías del Ministerio del Interior, y en el plazo de seis (6) meses a partir de la notificación de la presente providencia, incorpore al PNIS un enfoque étnico que sea construido a través de un espacio amplio de diálogo intercultural y con la participación informada, activa y efectiva con los representantes de las comunidades indígena a nivel nacional. Este enfoque deberá asegurar un modelo de sustitución acorde con la relación con sus tierras, cultura, tradiciones y dinámicas socioeconómicas y la hoja de coca. En todo caso, este enfoque étnico deberá estar previsto para cualquier programa de sustitución que emprenda el Gobierno Nacional en el marco de la Política Nacional de Drogas.

 

DÉCIMO CUARTO. ORDENAR a la ART que, en el término de dos (2) meses a partir de la notificación de esta providencia, identifique con precisión las familias y comunidades vinculadas al PNIS en el Departamento de Putumayo que pertenecen a comunidades indígenas o étnicas con el objeto de adecuar los proyectos productivos del programa acorde con sus tradiciones, culturas y necesidades particulares.

 

DÉCIMO QUINTO. ORDENAR a la DSCI de la ART garantizar el efectivo funcionamiento de las instancias de ejecución del PNIS que se encuentran establecidas en el capítulo I del Decreto 362 de 2018, con el fin de que estos órganos puedan sesionar y adelantar las acciones necesarias para continuar la implementación del programa con la participación de las comunidades involucradas de conformidad con sus competencias.

 

DÉCIMO SEXTO. ORDENAR al Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional y la Policía Nacional el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente, como primera obligación dentro de los procesos de erradicación forzada. Para ello, el Ejército Nacional deberá consultar con la DSCI de la ART, de manera previa a una operación de erradicación forzada, si el lugar previsto se ubica dentro de una zona excluida en virtud de los acuerdos colectivos celebrados. Además, la Fuerza Pública deberá evaluar en términos de razonabilidad y proporcionalidad, el uso de la fuerza. Asimismo, ordenar a la Procuraduría y a la Defensoría Pública que de manera conjunta supervisen el cumplimiento de estas obligaciones.

 

DÉCIMO SÉPTIMO. ORDENAR al Ministerio de Defensa que, en el término de seis (6) meses a partir de la notificación de esta providencia, diseñe e implemente un programa de formación dirigido a las Fuerzas Militares sobre el punto 4 del AFP y las normas que lo implementen, en la que se incluyan los usos ancestrales de la coca, especialmente en las comunidades étnicas.

 

DÉCIMO OCTAVO. ORDENAR al Ministerio del Interior, informe en un término de seis (6) meses a la CSIVI y a la Procuraduría General de la Nación, cuáles son las medidas previstas para implementar la PPRCNE en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del Departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca y presenten en el mismo término, un plan de acción para evitar la repetición de las conductas estigmatizantes evidenciadas en la presente tutela, sobre lo cual se adelantarán las actuaciones preventivas y disciplinarias por parte del Ministerio Público.

 

DÉCIMO NOVENO. ORDENAR a la UNP que en el término de (1) un mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia se pronuncie sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los líderes que han promovido el PNIS en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del Departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca. Una vez concluya este procedimiento, sus resultados deberán ser notificados a los respectivos líderes sociales, a fin de que estos puedan valorarlos y decidir si las garantías que le puede ofrecer la UNP son suficientes.

 

VIGÉSIMO. ORDENAR a la ART que en coordinación con la UNP en el término de (3) tres meses formule una estrategia de protección individual y colectiva para las comunidades que hacen parte del PNIS con la participación de estas. Lo anterior, con la finalidad de cumplir de manera integral, coordinada y articulada las garantías de seguridad previstas en el AFP para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito.

 

VIGÉSIMO PRIMERO. EXHORTAR al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que adelanten los ajustes normativos respecto del tratamiento penal diferencial en los términos contemplados en el punto 4.1.3.4 del AFP.

 

VIGÉSIMO SEGUNDO. ORDENAR a la DSCI de la ART que, en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia, en el marco de los parámetros formulados en esta parte resolutiva, realice una propuesta de ajuste en el que se formulen las estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que servirán para corregir las fallas de ejecución del PNIS expuestas en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del Departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del Departamento del Norte de Santander; Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca; y las comunidades indígenas Nasa del Departamento del Putumayo. Este último en lo relacionado con el enfoque étnico.  

 

Dicha propuesta deberá tener en cuenta la efectiva participación de las comunidades involucradas y deberá ser remitida al CSIVI, con el objeto de que sea revisado y aprobado. Para el efecto, se remitirá copia íntegra de esta providencia al CSIVI.

 

VIGÉSIMO TERCERO. Teniendo en cuenta que en los expedientes T-7.963.865 y T- T-8.097.843, los accionantes denuncian que durante los operativos de erradicación forzada se han cometido delitos contra su vida e integridad personal, ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación adelantar una investigación, que tome en consideración los hechos denunciados por los accionantes, a fin esclarecer la existencia de conducta típicas.

 

VIGÉSIMO CUARTO. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, realizar un seguimiento y acompañamiento permanente a la construcción de la propuesta de ajuste ordenada en el numeral anterior, así como a las demás órdenes adoptadas en la presente providencia.

 

VIGÉSIMO QUINTO. INFORMAR que los jueces de primera instancia de los expedientes revisados mantendrán las competencias previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, relacionadas con la supervisión del cumplimiento de la sentencia y los eventuales incidentes de desacato. En todo caso, la Corte Constitucional se reserva la posibilidad de asumir la competencia para asegurar el cumplimiento total o parcial de esta sentencia. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ANEXO I- Índice de la sentencia. Página 1

 

ANEXO II- Antecedentes de cada uno de los expedientes acumulados. Página 3

 

ANEXO III- Respuestas a los autos de pruebas proferidos en sede de revisión e intervenciones ciudadanas. Página 68

 

ANEXO I- Índice de la sentencia.

 

 

I. ANTECEDENTES

-Resumen de los antecedentes y hechos comunes en los expedientes acumulados. Página 2

-Conocimiento de los casos y decreto de pruebas por la Sala Plena. Página 3

 

II.CONSIDERACIONES

-Competencia. 4

-Objeto de la decisión y metodología. 4

-Procedencia de la acción de tutela. 5

-Legitimación en la causa por activa. 5

-Legitimación en la causa por pasiva.  8

-Inmediatez. 10

-Subsidiariedad. 11

-Problemas jurídicos. 13

(i) Marco constitucional y legal del PNIS. 15

-Punto 4 del Acuerdo Final de Paz: Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y su desarrollo normativo. 15

-El Acto legislativo 02 de 2017. 18

-Decreto Ley 896 de 2017. 19

-Decreto 362 de 2018. 21

-Obligaciones del Estado para el debido cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz. 23

(ii) Implementación de estrategias de erradicación de cultivos de uso ilícito. Reiteración de jurisprudencia. 25

-Erradicación forzada en territorios de comunidades indígenas. Reiteración de jurisprudencia. 25

(iii) El deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). 26

-Análisis de los casos concretos. 31

 

A. Fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al PNIS. 32

-Naturaleza jurídica de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del PNIS y su vinculatoriedad. 32

- Los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio. 39

- Desconocimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación: prioridad de la sustitución voluntaria en los casos concretos analizados. 41

- Departamento del Cauca (Expediente T-7.963.865). 45

- Departamento de Nariño (Expediente T-8.020.865). 48

- Departamento de Norte de Santander (Expediente T-8.097.843). 50

- Departamento del Putumayo (Expediente T-8.355.272). 53

-Decisiones a adoptar en relación con el desconocimiento de la jerarquía de los mecanismos de erradicación de cultivos de uso ilícito. 55

-Problemáticas identificadas ante la inobservancia de la jerarquía entre los medios de erradicación. 56

-El mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicación forzada. 57

-La Corte evidencia actuaciones de la Fuerza Pública basadas en la estigmatización de la población campesina. 60

- Decisiones por adoptar en relación con la situación de estigmatización de las comunidades participantes del PNIS. 63

 

B. Fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. 63

-Déficit presupuestal para la implementación integral del programa: sobre la sostenibilidad financiera del PNIS en el país. 63

-Incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado. 66

- Conclusiones respecto de la fase de implementación del PNIS. 76

-Suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS: Falta de garantías y protección al debido proceso administrativo. 77

-Ausencia de un enfoque étnico para la inclusión y aplicación del PNIS a las comunidades indígenas del pueblo Nasa, ubicadas en el departamento del Putumayo. Consideraciones especiales. 81

-Decisiones a adoptar frente a las deficiencias halladas en la implementación del PNIS. 85

-La Corte ha podido comprobar el riesgo o el peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución de cultivos ilícitos. 86

-Decisiones a adoptar en relación con las medidas de seguridad para los líderes sociales que participan en el PNIS.  90

-Los efectos inter comunis como dispositivo de amplificación de los efectos de las órdenes proferidas en sede de revisión de tutela. 90

- Cuestiones finales. 93

- Solicitud a la Corte Constitucional para la declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI). 93

- Consideraciones sobre el derecho a la salud amenazado por los operativos de erradicación durante la emergencia sanitaria por la Covid-19. 94

-La carencia actual de objeto por situación sobreviniente. 95

- Alcance de las órdenes a proferir. 96

-Breve referencia a los hallazgos y los remedios adoptados. 96

-Síntesis de la decisión. 99

 

III. DECISIÓN. 102

 

ANEXO II – Antecedentes de cada uno de los expedientes acumulados

 

1. Expediente T-7.963.865 (Cauca)

 

1.1.            José William Orozco Valencia, representante legal de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío (ATCC) y representante de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) de Cajibío; Jaime Herrera; Leidy Tatiana Guerrero; Noé Alexander Muñoz Benavidez; Juan Pablo Salazar Rivera, de la Asociación de trabajadores Campesinos de la cordillera del municipio de Suárez (ASOCORDILLERA); Fenir Alfonso Muños; Alejandra Velasco López; Cristhian Raúl Delgado Bolaños, coordinador del equipo nacional de garantías y derechos humanos de la coordinación social y política Marcha Patriótica; Luis Alberto Canas, presidente de la Asociación de trabajadores campesinos de la Zona de Reserva Campesina del municipio de Caloto; Rosa María Mateus Parra, del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR); Sebastián Gómez Zúñiga, del Centro de Alternativas al Desarrollo (CEALDES), Camila Becerra Sandoval, de la Corporación de Estudios Sociales y Culturales de la Memoria; Jhenifer Mojica Flórez, presidenta de la Corporación para la Protección y Desarrollo de Territorios Rurales (PRODETER); Maydany Salcedo, representante legal de la Asociación Municipal de Trabajadores Campesinos de Piamonte Cauca (ASIMTRACAMPIC); Yalhem Gómez, representante de la COCCAM de Robles, y la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC) presentaron acción de tutela para solicitar la protección de los derechos a la vida, integridad, la intimidad, la familia, la salud, el mínimo vital, el debido proceso, la paz y al principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados con la realización de operativos de erradicación forzada en su departamento por parte de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Agencia de Renovación del Territorio y la Gobernación del Cauca. Como fundamento de sus solicitudes, alegaron los siguientes:

 

Hechos

 

1.2.            Desde el año 2017 algunas comunidades campesinas cultivadoras de hoja del departamento del Cauca firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final. Según los accionantes, la implementación de este Programa no ha sido efectiva y se han generado incumplimientos sucesivos en lo acordado, acompañados de operativos de erradicación forzada en algunas veredas.

 

1.3.            Entre el 16 y el 28 de marzo un grupo de militares de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA Núm. 4 ocupó dos bienes civiles en la vereda Aguabonita del municipio de Suárez (Cauca) sin autorización de sus propietarios, sin identificarse y sin contar con los elementos de protección para prevenir el contagio del Covid-19. Salieron del lugar por solicitud de la sociedad civil. Posteriormente, el 29 de marzo, un grupo de militares del mismo equipo, acudió a la vereda El Vergel del municipio de Caloto (Cauca). Allí, en el puesto de control comunitario preventivo de la pandemia ofrecieron dinero a cambio de información acerca de secaderos de marihuana, informaron que irían a erradicar cultivos ilícitos y se llevaron parte de la alimentación de los campesinos. El 30 de marzo, un grupo de militares llegó a la vereda Cacahual del municipio de Cajibío (Cauca) e inició la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en fincas de campesinos que han manifestado su voluntad de sustituir voluntariamente y que se encuentran incluidos en el Acuerdo Colectivo firmado entre el Gobierno Nacional, departamental y municipal y las comunidades. El 20 de abril integrantes de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA Núm. 4 volvieron a los predios privados de la vereda Aguabonita e instalaron carpas de campaña. Al ser denunciado el hecho como irregular, salieron del lugar y al día siguiente indicaron ante los medios de comunicación que “no eran viviendas de civiles, era un laboratorio para procesar coca”.

 

1.4.            Ante esos señalamientos, la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano “Francisco Isaías Cifuentes”, la Red Nacional de Garantías y Derechos Humanos de la Coordinación Social y Política de Marcha Patriótica emitieron un comunicado el día 24 de abril de 2020 en el que denunciaron que las declaraciones del Brigadier General faltaron a la verdad, señalaron irresponsablemente de delitos y estigmatizaron a defensores de derechos humanos. Dos días después, acudieron a autoridades públicas a verificar que sí se trataba de predios de la comunidad y no de procesamiento de drogas, sin obtener una rectificación de parte del Ejército Nacional.

 

1.5.            El 4, el 6 y el 20 de mayo siguientes, miembros del Ejército Nacional hicieron presencia en las veredas Remanso, Villanueva y La Esmeralda del municipio Piamonte (Cauca) para erradicar los cultivos de uso ilícito que siguen siendo el único sustento de las familias campesinas que habitan estos territorios, sin el uso de tapabocas u otros elementos de protección y en alguna ocasión, disparando.

 

1.6.            945 familias del municipio de Piamonte (Cauca) se inscribieron en el PNIS, sin que se haya cumplido integralmente, “generando que se truncara el proceso de reconversión económica con el cual se esperaba poner fin al narcotráfico e impulsar el tránsito a economías legales”. Otras 635 familias del mismo municipio que no se lograron inscribir, le manifestaron por escrito al Presidente de la República y al Alto Consejero para la Estabilización que estaban dispuestas a sustituir voluntariamente los cultivos de uso ilícito, en el marco del PNIS o un programa de similares características. Frente a ello, obtuvieron una respuesta negativa, en tanto no se permitiría nuevas inscripciones en el PNIS.

 

1.7.            Los accionantes afirman que la erradicación forzada de cultivos de quienes han firmado o están dispuestos a firmar acuerdos de sustitución voluntaria en el marco del PNIS, y que no han sido beneficiadas por los proyectos productivos para su estabilización económica a cargo del Gobierno Nacional, “es una medida administrativa que impide a estas familias, sujetos de especial protección constitucional, contar con los recursos necesarios para el cubrimiento de sus necesidades básicas como comida, alimentación, salud, transporte, servicios públicos, etc.”. Agregan que la falta de elementos de bioseguridad arriesga su salud y que la distancia de sus predios con las cabeceras municipales les dificulta acceder a cualquier tipo de ayuda institucional.

 

1.8.            Resaltan que la erradicación forzosa, sin agotar la concertación con las comunidades y sin verificar si las personas tienen la voluntad de erradicar, así como la ocupación de predios privados por parte de miembros del Ejército afecta su intimidad, su libertad personal y familiar y su derecho al debido proceso.

 

1.9.            Además, señalan que la ocupación de los predios privados y los señalamientos por parte del Ejército Nacional desconocen los principios de distinción, de prohibición de ataques a bienes civiles y de prohibición de empleo de armas con efectos indiscriminados del DIH.

 

1.10.        Finalmente, manifiestan que la erradicación forzosa desconoce su derecho a la paz, por ser contraria a las obligaciones derivadas del Acuerdo Final y, específicamente, a los compromisos pactados con las comunidades que cultivan hoja de coca, los cuales suponen la sustitución voluntaria y concertada y el cumplimiento del PNIS.

 

Pretensiones y solicitudes de la demanda

 

1.11.        Entre las pretensiones concretas presentadas por los accionantes en la demanda se destacan:

 

(i) ordenar al Ministerio de Defensa, , Policía Nacional y al Ejército Nacional suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en el departamento del Cauca (ii) dejar sin efectos los actos administrativos o permisos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para la realización de operativos de erradicación forzada en medio de la cuarentena (iii) cumplir el punto 4 del Acuerdo Final (Solución al Problema de las Drogas Ilícitas) privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iv) cumplir integralmente los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes, así como de otras comunidades que suscribieron acuerdos en las zonas de operación de la erradicación forzada, para lo cual se debe formular un plan de cumplimiento de pagos, asistencia técnica y demás elementos constitutivos del PNIS; (v) abstenerse de estigmatizar a miembros y líderes de las comunidades, realizar amenazas, cometer asesinatos, intimidaciones, hostigamientos, fuego indiscriminado, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño a bienes civiles y medios de transporte, ataques a la misión humanitaria, entre otros; y (vi) adelantar las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar en contra de los miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional involucrados en los hechos objeto de la presente tutela.

 

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas

 

1.12.        Agencia de Renovación del Territorio – ART

 

1.12.1.                      En su respuesta, la ART solicitó negar el amparo de los derechos y “desestimar todas y cada una de las pretensiones incoadas en [su] contra”[291]. Para fundamentar su petición manifestó que: (i) dicha entidad “no tiene legitimación en la causa por pasiva para comparecer como accionado al presente trámite judicial, pues no es la entidad llamada a satisfacer la pretensión sustancial[292] de los aquí accionantes”[293], siendo esta responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional; (ii) la mayor parte de los accionantes[294] carecen de legitimación en la causa por activa pues no hacen parte del PNIS y, por tanto, no pueden acreditar “la estructuración de un interés directo que los faculte para exigir el cumplimiento de cualquiera de los componentes contemplados dentro del mismo”[295]; (iii) la tutela resulta improcedente porque las pretensiones buscan proteger derechos colectivos y porque se incumple el principio de subsidiariedad. Aportó además información relacionada con el cumplimiento de la implementación del PNIS en el Departamento del Cauca[296].

 

1.13.        Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

 

1.13.1.                      En su respuesta, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que “las actuaciones de las entidades accionadas no son violatorias de derechos fundamentales y encuentran pleno respaldo jurídico”[297]. Lo anterior, puesto que “el hecho de que se haya creado el PNIS, no significa que el Estado haya renunciado a su política de lucha contra las drogas y al empleo de otras formas de reducción de cultivos ilícitos, como la erradicación manual voluntaria y forzosa” [298] o la aspersión de herbicidas, todas estas alternativas legítimas. Advierte que “no existe un derecho a cultivar sustancias ilícitas, ni tampoco su tránsito a la legalidad está condicionado a que se reciba una oferta institucional”. [299]

 

1.13.2.                      Además, argumentó que el Estado está cumpliendo con lo acordado en el PNIS y que la acción de tutela era improcedente por: (i) falta de legitimación en la causa por activa por no cumplir con los requisitos necesarios para actuar en calidad de agente oficioso, particularmente en lo relacionado con la individualización de los agenciados y la acreditación de su imposibilidad física o mental para adelantar la acción de tutela por sí mismos; y (ii) por incumplimiento del requisito de subsidiariedad por existencia de otro mecanismo de defensa judicial –la acción popular–, en tanto “lo que se busca es la protección de los intereses de naturaleza colectiva de los habitantes de las regiones […] sin que exista conexidad con los derechos fundamentales de los mismos”[300].

 

1.13.3.                      Finalmente señaló que la actividad de erradicación manual de cultivos ilícitos no fue objeto de una suspensión por el Gobierno Nacional en el contexto del Covid-19. Razón por la que esta se continúa adelantando en cumplimiento de todas las medidas de bioseguridad con el fin de contener y evitar la propagación de la pandemia, como establece la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. Y concluyó que no se están violando los derechos a la vida, la integridad personal, la salud, la intimidad, la libertad personal, la familia, el mínimo vital, el debido proceso, la paz y el principio de distinción.

 

1.14.        Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Consejería para la Estabilización y la Consolidación

 

1.14.1.                      En su respuesta, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE advirtió la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación por pasiva,[301] “toda vez que a partir del 2 de enero de 2020 el PNIS pasó a ser dirigido y representado legal y judicialmente por la ART, de manera que no existe ningún hecho u omisión atribuible”[302] a esta entidad.

 

1.15.        Ministerio de Salud y Protección Social

 

1.15.1.                      En su respuesta, el Ministerio de Salud y Protección Social señaló que la acción de tutela era improcedente por: (i) falta de legitimación en la causa por activa al no satisfacer “las exigencias procesales impuestas para actuar en calidad de agente oficioso”[303] y (ii) “por existir otro mecanismo judicial de protección como lo es la acción popular”[304]. Además, afirmó que no vulneró los derechos fundamentales invocados, en tanto “ha ejecutado las acciones necesarias emitiendo lineamientos, resoluciones, decretos y demás actos en aras de garantizar la protección de la población colombiana del Coronavirus COVID-19”[305], como, por ejemplo, “la Resolución No. 666, de 24 de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública”. [306]

 

1.16.        Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa

 

1.16.1.                      En su respuesta, el Ministerio del Interior alegó la improcedencia de la acción de tutela por: (i) falta de legitimación por activa ya que la titularidad del derecho a la consulta previa recae únicamente en las comunidades étnicas, situación que no se acredita en la tutela[307] y (ii) por falta de legitimación por pasiva en tanto “ninguna de las pretensiones de la parte accionante atañen a las competencias de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior establecidas en el artículo 16 del Decreto Ley 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2353 de 2019,”[308] y “no está en cabeza de esta Autoridad Administrativa ejercer actuaciones administrativas en el marco de los procesos de erradicación y sustitución de cultivos de uso ilícito” [309].

 

1.17.        Ministerio de Defensa Nacional

 

1.17.1.                      En su respuesta, el Ministerio de Defensa resaltó la improcedencia de la acción de tutela por: (i) falta de legitimación por activa de los accionantes, al no acreditar los requisitos de la agencia oficiosa; (ii) por buscar la protección de derechos colectivos; (iii) por pretender “dejar sin efecto los actos administrativos que dieron origen a la erradicación de cultivos ilícitos, pues para esos fines la ley ha establecido un mecanismo ordinario de defensa como sería acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”[310].

 

1.17.2.                      Además, argumentó que la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad legítima y que “el PNIS […] es una alternativa entre otras, de lucha contra las drogas […] más no surge como un derecho o siquiera como una expectativa legitima para aquellas personas cultivadoras de sustancias ilícitas, de tener que recibir beneficios institucionales, so pena de legitimar su actividad ilícita y como tal, tener que renunciar el Estado a su persecución y al desempeño de su función de policía” [311]. Y alegó que la actuación de la Fuerza Pública se ha adelantado conforme a las disposiciones para combatir la pandemia y que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados.

 

1.18.        Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos

 

1.18.1.                      En su respuesta, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional argumentó la improcedencia de la acción de tutela por: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva porque la Policía Nacional no realizó los hechos objeto de análisis; (ii) falta de legitimación en la causa por activa por no cumplir con los requisitos necesarios para actuar en calidad de agente oficioso; (iii) por tratarse de un acto de carácter general, impersonal y abstracto. Además, resaltó la legalidad de las actuaciones de erradicación manual de cultivos ilícitos en tiempos de pandemia y manifestó que la acción de tutela no existe para proteger el desarrollo de una actividad ilícita, ilegal y criminal prohibida por la Constitución, la Ley y los Reglamentos, como pretenden los accionantes.[312]

 

1.19.        Departamento del Cauca

 

1.19.1.                      En su respuesta, el Departamento del Cauca señaló que “no se evidencia por parte del accionante, que se haya acudido a [este departamento], para solicitar petición o amparo alguno”[313] y que “si los accionantes pretenden hacer valer un derecho que en su criterio consideran violado o amenazado, deberían haber aportado con su traslado, por medio de pruebas pertinentes, conducentes y útiles, la evidencia que acredite que la autoridad a la que han acudido, les ha puesto en peligro sus derechos fundamentales constitucionales, lo cual se echa de menos en la Tutela”[314]. Además, manifestó que la responsabilidad de implementar el PNIS no recae en la Gobernación del Cauca sino en el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

 

1.19.2.                      Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, en tanto “existen mecanismos diferentes a ella, para solicitar el amparo a los derechos que persiguen, de los cuales no se comprobó que hayan sido agotados”[315], y que “se desvincule al Departamento del Cauca, toda vez que […] no ha sido quien ha vulnerado los derechos de los accionantes” [316].

 

1.20.        Defensoría Regional Cauca

 

1.20.1.                      En su respuesta a la vinculación realizada en el auto admisorio de la tutela, la Defensoría Regional del Cauca advirtió la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la “Defensoría del Pueblo no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados por los accionantes”[317] puesto que, en su labor de defensa de derechos humanos, no ha hecho nada distinto a hacer seguimiento al diseño y la implementación del PNIS.

 

Decisión de primera instancia

 

1.21.        El 8 de julio de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo del Distrito de Popayán declaró la falta de legitimación en la causa por activa en relación con las asociaciones campesinas, porque no se acreditó su representación legal; negó la acción de tutela en cuanto a las personas naturales, en tanto no existían pruebas de los hechos alegados ni de la suscripción de acuerdos de erradicación voluntaria; conminó al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional para que diera estricto cumplimiento a los protocolos de bioseguridad; y compulsó copias del escrito de tutela a la Procuraduría General de la Nación.

 

Trámite de impugnación

 

1.22.        Impugnación

 

1.22.1.                      Los accionantes impugnaron el fallo de primera instancia desde cuatro enfoques argumentales. En primer lugar, señalaron que el a quo obró con un exceso ritual manifiesto al declarar la falta de legitimación por activa por no allegar “los certificados de las organizaciones de las cuales hacen parte los firmantes o de su calidad de afectados por los operativos de erradicación forzada”[318], sin haber solicitado a los tutelantes que los aportasen al evidenciar dicha ausencia. Aportaron los certificados de existencia y representación legal de las organizaciones campesinas e indicaron que “la acción de tutela procede en favor de personas determinadas o determinables que exijan simultáneamente el cumplimiento de sus derechos, sin que por ello los derechos individuales de los que estos son titulares, se tornen colectivos”[319]. En segundo lugar, manifestaron que las comunidades han expresado su compromiso y voluntad de acogerse al programa PNIS, pero que no se han realizado nuevas inclusiones al programa y que las políticas de erradicación deben hacerse respetando los derechos humanos tras un proceso de socialización con las comunidades. En tercer lugar, insistieron en la suspensión de las erradicaciones forzosas, pues, en virtud del principio de precaución, el gobierno debe abstenerse de adelantar acciones que pongan en riesgo a sujetos de especial protección en lo relacionado con la propagación del Covid-19. Y, en cuarto lugar, argumentaron que “la juez de primera instancia hizo una revisión superficial de los hechos, los argumentos y las pruebas, e insisti[eron] que en el presente caso la tutela resulta procedente, inclusive cumple los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para que la acción de tutela desplace a la acción popular”[320].

 

1.23.        Coadyuvancia de organizaciones campesinas y ciudadanos

 

1.23.1.                      La Asociación para la Promoción Social Alternativa MINGA, Reiniciar – Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, la Asociación de Campesinos y Comunidades sin Tierra del Cesar (ASOCAMTICE), la Corporación Mesa Departamental de Derechos Humanos y Territorios del Cesar, la Asociación Comunitaria de Parceleros del Toco, la Asociación Colombia Profunda, la Asociación por la Dignidad y los Derechos Agrarios – Digniagrarios, Guillermo Pérez Rangel – defensor de Derechos Humanos–, Francy Yamile Franco Ruedas –representante Mujeres CNPRC–, Iván Andrés Pérez Mojica, Ángela María Robledo Gómez –Representante a la Cámara– e Ingrid Carolina Otero Castillo coadyuvaron la acción de tutela objeto de análisis y solicitaron al Tribunal Administrativo del Cauca revocar el fallo de primera instancia y tutelar los derechos fundamentales “a la vida, integridad, intimidad, libertad personal, la familia, salud, mínimo vital, debido proceso, paz y al principio de distinción y otras reglas del DIH, que han sido vulnerados a partir de los operativos de erradicación forzada que se han realizado en el departamento del Cauca”.[321]

 

1.23.2.                      Indicaron que a pesar de que en casi el 70% de las zonas cocaleras ya se adelantaban programas de sustitución voluntaria en el marco del PNIS con resultados favorables, el gobierno decidió impulsar una política completamente contraria a la sustitución voluntaria.  Señalaron que los acuerdos de sustitución celebrados con campesinos de todas las regiones del país no han sido cumplidos ya que “la mayoría de las familias que sustituyeron voluntariamente, no han recibido todos los pagos a que se obligó el gobierno, dejándolos en un altísimo nivel de vulnerabilidad, sin proyectos productivos para mantenerse que les garantice un ingreso para cubrir su derecho a la alimentación, el mínimo vital y el trabajo”[322]. De hecho, afirman que “el cumplimiento en materia de sustitución por parte del Gobierno ha sido mínimo e insuficiente para garantizar la seguridad alimentaria y estabilización económica de las familias campesinas”[323].

 

1.23.3.                      Resaltaron que “la erradicación forzada sólo garantiza una disminución del número de hectáreas en el corto plazo, pero no aborda los problemas estructurales que empujan a las campesinas y campesinos a involucrarse en estos cultivos,”[324] pues, frente al abandono estatal, los campesinos, indígenas y afros cocaleros se enfrentan muchas veces al dilema de aguantar hambre o de sembrar coca. Razón por la que resulta reprochable criminalizarles, pues son el eslabón más débil de la cadena del narcotráfico.

 

1.23.4.                      Finalmente, respecto de los operativos de erradicación forzada, manifestaron que estos se han adelantado en el departamento del Cauca desconociendo los derechos humanos y el deber de realizar un proceso de concertación e información con las comunidades como establece el Acuerdo Final. Indicaron que “desde el gobierno del presidente Duque no se han realizado nuevas inclusiones al programa PNIS, quitándole a las familias que no están dentro del programa la oportunidad de participar en el mismo, así tengan la voluntad para hacerlo”[325]. E insistieron en la importancia de suspender la erradicación de cultivos ilícitos en cuarentena para prevenir el contagio del Covid-19.

 

1.24.        Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad Nacional

 

1.24.1.                      El Observatorio señaló que la suscripción del Acuerdo Final en 2016 generó para el Estado colombiano un conjunto de compromisos que son de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, manifestó que existe un incumplimiento sistemático y masivo del punto 4 de dicho acuerdo por parte del Gobierno Nacional.

 

1.24.2.                      El punto 4 desarrolló un conjunto de directrices para solucionar el problema de las drogas ilícitas, las cuales establecen que el PNIS es el eje central de la política antidrogas y que se permite el uso de otros tipos de intervenciones siempre que estas se den de manera limitada y restringida. Al respecto, la Corte Constitucional en el Auto 387 de 2019 estableció (i) que existe un orden jerárquico entre programas, de manera que primero se debe intentar la sustitución, luego la erradicación manual y por último la erradicación mediante aspersión; y (ii) que “las intervenciones mediante programas de erradicación forzada, ya sea manual o mediante aspersión, deben respetar los derechos humanos y el medio ambiente” [326]. En otras palabras, el Gobierno “debe priorizar la sustitución sobre los programas de erradicación forzada y sólo en el caso en que la primera fracase, por la negligencia o incumplimiento de las comunidades, se podrá iniciar los programas de erradicación forzada, iniciando con la manual y por último la aspersión”[327].

 

1.24.3.                      En ese contexto, expuso, entre otras cosas, que:

 

(i) Las condiciones de seguridad para las comunidades no son idóneas, pues los líderes sociales están siendo asesinados y el departamento del Cauca no es ajeno a esta realidad. Además, judicialmente ya se ha reconocido que persiste de manera grave y sistemática la violencia en las comunidades rurales.

 

(ii) No existen normas para garantizar el trato penal diferenciado, ya que el Congreso de la República no ha aprobado los cambios normativos necesarios para cumplir con la obligación de renunciar a la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal en favor de pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito.

 

(iii) El Gobierno Nacional no ha cumplido con la inscripción individual de pequeños cultivadores al PNIS. El estimado en los acuerdos colectivos era que se inscribiría a más de 188.000 familias, pero solamente fueron inscritas un poco más de 99.000. En el caso del Cauca, “fueron suscritos 11 acuerdos colectivos en los municipios de Argelia, Balboa, Cajibio, Guapí, Jambalo, Mecaderes, Miranda, Morales, Sucre y el Tambo, en los que se estimaba inscribir a 35.315 núcleos familiares, pero solamente fueron inscritas 5.685 familias en cinco municipios El Tambo, Jambalo, Miranda, Piamonte y Rosas por decisión unilateral del Gobierno Nacional. De esta manera, a 29.630 núcleos familiares se les prometió el PNIS, pero nunca fueron inscritos”[328].

 

(iv) No se ha cumplido con el Plan de Atención Inmediata (PAI) que corresponde al conjunto de medidas de apoyo económico inmediato, a mediano y largo plazo para los usuarios del PNIS, las cuales debían ser entregadas en un plazo máximo de 24 meses. Según la información entregada por el Gobierno Nacional “a tan sólo 726 familias de las más de 99.000 se les ha entregado el proyecto productivo, el cual es la última etapa del programa. […] En el caso del Cauca según información pública del Gobierno, no se encuentra ninguna familia a la cual le hayan cumplido con la totalidad del programa”[329].

 

1.24.4.                      Expuso que, a diferencia del Estado, los usuarios del programa sí están cumpliendo sus compromisos, como se evidencia en el último informe sobre el programa realizado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), según el cual el cumplimiento por parte de los usuarios a nivel nacional ha sido del 96%. Destacando que en los cinco municipios del Departamento del Cauca donde se ha implementado el programa el porcentaje de cumplimiento es del 95%.[330]

 

1.24.5.                      Por lo anterior, concluyó que el Estado no está facultado para ejecutar los programas de erradicación forzosa, sobre todo en los territorios en los que existan acuerdos colectivos e individuales, ya que los usuarios del programa sí han cumplido con la erradicación de los cultivos de uso ilícito. En este sentido, se debe promover y continuar con la sustitución.

 

Decisión de segunda instancia

 

1.25.        El 18 de agosto de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca revocó la decisión en cuanto a la negativa de protección. En su lugar, concedió el amparo de los derechos de cuatro de los accionantes y de los campesinos representados por las asociaciones y que tienen sus cultivos en los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte. Para ello, ordenó a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y al Ejército Nacional la suspensión de los operativos de erradicación forzosa en esos municipios, cuando no se haya intentado la solución voluntaria. El Tribunal agregó que, antes de adelantar esos procesos, se deben realizar procesos de información, persuasión y participación de las comunidades campesinas de los municipios citados. Respecto de una de las accionantes inscrita en el PNIS, solicitó a las autoridades que realizaran un monitoreo del cumplimiento integral del programa. Negó la protección en cuanto a los propietarios de los predios presuntamente ocupados, pues no firmaron la demanda de tutela. Finalmente, confirmó el exhorto al Ejército Nacional sobre el uso de elementos de bioseguridad, así como la compulsa de copias a la Procuraduría.[331]

 

Solicitud de nulidad

 

1.26.        La Agencia de Renovación del Territorio solicitó que se declare la nulidad del fallo de segunda instancia debido a “la falta de notificación del auto que concedió la impugnación propuesta por la parte accionante”[332] y por desconocimiento del precedente constitucional en relación con el interés de los coadyuvantes y con la intervención del juez constitucional en políticas públicas[333]. El 2 de septiembre de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca rechazó por extemporánea la solicitud de nulidad presentada por la Agencia de Renovación del Territorio “enviada el 28 de agosto de 2020 al correo institucional habilitado para la recepción de solicitudes”.[334]

 

Cumplimiento de la sentencia de segunda instancia

 

1.27.        Respecto al cumplimiento del fallo de segunda instancia, la Agencia de Renovación del Territorio–ART informó que la ley no la faculta para suspender las operaciones de erradicación forzada, por lo que existe una imposibilidad física y jurídica para dar cumplimiento a las ordenes correspondientes.[335]

 

1.28.        Por su parte, en lo relacionado con el caso de la señora Maydany Salcedo, la ART señaló que el monitoreo ordenado arrojó como resultado el incumplimiento sobreviniente de los requisitos exigidos a la señora Salcedo como beneficiaria del PNIS, motivo por el cual, en julio de 2020, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) procedió a adelantar la cesación de beneficios, ya que ella no podía “gozar de los beneficios otorgados por el PNIS y a su vez ser Representante Legal de la Unión Temporal Abriendo Caminos para la Paz (UT ACP)”[336]. Lo anterior, puesto que (i) el PNIS está dirigido a personas campesinas en condición de pobreza cuya única fuente de ingresos se derive de cultivos ilícitos y (ii) Maydany Salcedo tiene un conflicto de intereses, pues como representante legal de la UT ACP “tiene incidencia directa en la aprobación del componente de Asistencia Técnica Integral, Seguridad Alimentaria, visitas técnicas y Proyectos Productivos para los núcleos familiares del Programa, al cual ella también se encuentra vinculada como titular”[337].

 

Pruebas relevantes que constan en el expediente y actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

1.29.        Los accionantes aportaron con el escrito de demanda los siguientes documentos:

 

Anexo 1. Oficio de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios de abril de 2020, donde se solicita al Ministerio de Salud y Protección Social, suspender permisos para la realización de operativos de erradicación forzada, por poner en riesgo la salud de comunidades étnicas.

 

Anexo 2. Manual operativo de grupos móviles de erradicación, adoptado por la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial.

Anexo 3. Directiva de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional.

 

Anexo 4. Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito - UNODC – Monitoreo Integral al Programa de Desarrollo Alternativo Informe No. 19 - Fecha de corte: 31 de Octubre de 2019. Fecha de elaboración: 12 de noviembre de 2019. Informe ejecutivo PNIS No. 19.

 

Anexo 5. Fotografías de la ocupación ilegal por parte del Ejército Nacional de Colombia integrantes de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA No. 4 en bienes de familias campesinas.

 

Anexo 6. Fotografía de delegados de la vereda Agua Bonita y de la Asociación de Trabajadores Campesinos ASO CORDILLERA quienes se dirigían al lugar donde se estaban ocupando ilegalmente los bienes de familias campesinas, 18 de marzo de 2020.

 

Anexo 7. Comunicado de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibio y la Coccam sobre los hechos ocurridos en el municipio de Cajibio, publicado el 30 de marzo de 2020.

 

Anexo 8. Nota de facebook de la página Sucesos Cauca, sobre las declaraciones del general del Ejército general Marco Mayorga Niño, publicada el día 23 de abril de 2020: https://www.facebook.com/305271806548212/posts/850702138671840/?sfnsn=scwspwa&extid=T3A2DlSCyQtKDT33&d=w&vh=e

 

Anexo 9. Comunicado de la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano “Francisco Isaías Cifuentes”, la Red Nacional de Garantías y Derechos Humanos de la Coordinación Social y Política de Marcha Patriótica, publicado el 24 de abril de 2020 en donde se manifiestan ante las declaraciones del Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño.

 

Anexo 10. Comunicado de las comunidades del corregimiento el Remanso, el Cabildo Wasipanga y la Secretaría de Derechos Humanos de ASIMTRACAMPIC, publicado el 6 de mayo de 2020 en donde se denuncia la presencia del Ejército Nacional en el corregimiento el Remanso del municipio de Piamonte.

 

Anexo 11. Comunicado de la Red de Derechos Humanos del Putumayo, Piamonte Cauca, Cofania Jardines de Sucumbios Nariño sobre los hechos de erradicación que se han adelantado en los municipios de Putumayo, Nariño y Cauca.

 

Anexo 12. Comunicado de la Comisión de Derechos Humanos de la Asociación Interveredal de Trabajadores Campesinos y Campesinas de Piamonte Cauca (ASINTRACAMPIC) sobre los hechos de erradicación ocurridos en el municipio de Piamonte, publicado el día 6 de mayo de 2020.

 

Anexo 13. Acuerdos de sustitución del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) firmados en el departamento del Cauca.

 

Anexo 14. Fotografías del día domingo 26 de abril de 2020, comisión de verificación de la vereda Agua Bonita, municipio de Suárez.

 

Anexo 15. Oficio enviado el 28 de abril de 2020 por las comunidades del Corregimiento Remanso al Alcalde del municipio de Piamonte, Cauca.

1.30.        Mediante auto del 18 de marzo de 2021, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo requirió a los accionantes y a algunas entidades demandadas para que aportaran al expediente las pruebas indicadas, con el fin de obtener elementos suficientes para proferir el fallo. Además, ordenó la suspensión de términos del presente proceso.[338]

1.30.1.                      En respuesta al decreto probatorio, José William Orozco Valencia, representante de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío (ATCC), mediante escrito del 26 de abril de 2021, afirmó que: (i) hay 700 familias afiliadas a la asociación; (ii) alrededor de 10 predios sufrieron erradicación forzada –ubicados en los corregimientos de Casas Bajas, el Carmelo y la Pedregoza–; (iii) el registro que llevan, aunque no está completo, da cuenta de que el 7 de julio de 2018 erradicaron en la vereda el Dorado, el 26 de julio de 2017 en las veredas el Dorado, Cacahual y Altamira, el 2 de febrero de 2019 en la vereda el Real, el 30 de marzo de 2020 en la vereda Cacahual, el 25 de noviembre de 2020 en el corregimiento Dinde, el 3 de diciembre del 2020 en la vereda Carpintero; (iv) la coca llega al municipio de Cajibío entre 2007 y 2008 y se calcula que actualmente en un 80% del municipio hay presencia de estos cultivos. Además, en lo referente al PNIS, indicaron que, a pesar de la voluntad de las comunidades que se evidencia en el acuerdo colectivo firmado con el Gobierno, este nunca avanzó en la inclusión de las familias en el PNIS ni aplicó ninguna ruta para la sustitución.[339]

 

1.30.2.                      Por su parte, en escrito del 29 de abril de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actuando como apoderada del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, de la Agencia de Renovación del Territorio, de la Consejería Presidencial para la Consolidación y la Estabilización, y del Ministerio de Justicia y del Derecho brindó información sobre los operativos de erradicación que se han adelantado en el Cauca[340]. Manifestó que no es posible indicar si se adelantaron operativos de erradicación en los predios de los accionantes “toda vez que, las áreas afectadas por cultivos de coca se encuentran principalmente en zonas de difícil acceso, obstaculizando la identificación del propietario o poseedor de los predios o áreas cultivadas” [341], ni tampoco “indicar si se ocuparon los predios de los accionantes, toda vez que se desconoce cuáles son y su ubicación exacta. Sin embargo, cabe mencionar que […] el Batallón de Despliegue Rápido No. 10, mediante el auto del 4 de junio de 2020, ordenó la apertura de una indagación disciplinaria”[342] relacionada con la ocupación de bienes inmuebles de civiles por parte del Ejército. Explicó que la DSCI de la ART “únicamente ejecuta la estrategia de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito a través del PNIS, no teniendo injerencia sobre los operativos de erradicación forzada”^[343]

 

Señaló cuál es el procedimiento técnico[344] que se adelanta para realizar la erradicación forzosa de conformidad con la Directiva Presidencial 013 de 2020 e indicó que, para garantizar la seguridad de las familias y comunidades que manifiestan su voluntad de erradicar voluntariamente sus cultivos, se encuentran: el Decreto 660 de 2018 –que crea y reglamenta el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios del Ministerio del Interior– , el Decreto 1066 de 2015 que incluye el protocolo de protección para comunidades rurales, las actuaciones de la  Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) orientadas a la identificación de riesgos y las estrategias de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) de la ART que tienen por objetivo proteger a los liderazgos del programa.[345]

 

Al respecto, resaltó las siguientes iniciativas: (i) Plan de articulación de acciones de reforzamiento en seguridad para la población sujeta de atención por el PNIS y matriz de 16 acciones que “responden a cinco ejes transversales: articulación interinstitucional, prevención, apoyo y seguimiento a la judicialización efectiva y a las medidas de protección, enfoque mujer y, acciones y medidas novedosas”;[346] (ii) Mesa de articulación interinstitucional (MCIEC-Sustitución) “en la que participan la DSCI de la ART, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección, la Unidad de Atención y Restitución Integral a Víctimas (UARIV) y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales” [347]; (iii)  Análisis y seguimiento de alertas tempranas y afectaciones en seguridad para liderazgos PNIS; (iv) Protocolo de atención a casos que requieren acción inmediata; (v) talleres autoprotección.[348]

 

Indicó que, de acuerdo con el sistema de información SISPNIS “se encontró que de las personas que integran la parte accionante, únicamente fue beneficiaria del PNIS la señora MAYDANY SALCEDO, […] encontrándose actualmente retirada del PNIS al haberse resuelto la cesación de beneficios por incumplimiento de requisitos y/o compromisos” [349].

 

Manifestó que los municipios de Caloto, Cajibío y Suárez son PDET. Y, en lo relacionado con el cumplimiento del PNIS en el Cauca, afirmó que, de los municipios referenciados por la Corte, “el PNIS se está adelantando únicamente en el municipio de Piamonte, Cauca”, pues, aunque en Cajibío se firmó un acuerdo colectivo[350] en diciembre de 2017, el programa no se implementó[351]. Por su parte, en cuanto a la consulta previa, informó que no se han desarrollado jornadas al respecto por cuanto el PNIS no requiere de dicho requisito para su implementación[352].

 

Informó que “actualmente no se cumplen con los requisitos para vincular nuevos beneficiarios al PNIS” [353] y que la alternativa con la que cuentan las familias que tienen la intención de erradicar voluntariamente sus cultivos ilícitos que no se encuentran vinculadas al PNIS es la estrategia desarrollada por la DSCI denominada Hecho a la Medida – HAM, que “busca la construcción conjunta y participativa de iniciativas público - privadas con los entes territoriales, entre diferentes actores económicos, sociales y estatales, que permitan intervenciones diferenciadas por territorio y población objeto de los proyectos a desarrollar. […] No obstante, su implementación se supedita a la existencia de recursos para la viabilización de iniciativas, a la focalización de territorios con criterios de política pública y a la gestión de los entes territoriales, pues el papel que cumple la DSCI de la ART en esta estrategia, es la de brindar acompañamiento técnico y metodológico” [354].

 

Finalmente, señaló que “entre agosto de 2018 y marzo de 2021, el Gobierno Nacional ha invertido en el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) $946.393.597.321,18 (USD $249 M) a través del Fondo Colombia en Paz”[355] y estableció como se han asignado dichos recursos, así como el número de comunidades y familias beneficiarias.[356]

 

1.30.3.                      En escrito del 19 de abril de 2021, el Ejército Nacional indicó: (i) que aunque se realizaron operativos de erradicación forzada en el Cauca, “no se cuenta con registro de qué Unidades del Batallón de Despliegue Rápido No 10 realizaron erradicación forzada de cultivos ilícitos en los predios de los accionantes[357]” y (ii) que se está adelantando una investigación disciplinaria por la presunta ocupación de viviendas civiles por personal uniformado del Ejército Nacional así como por las declaraciones hechas en los medios de comunicación indicando que los predios eras laboratorios de procesamiento de sustancias ilícitas. [358]

 

1.30.4.                      En escrito del 27 de abril de 2021, la Policía Nacional manifestó que: (i) “no puede indicar si se adelantaron o no operaciones de erradicación de cultivos ilícitos en las veredas de los municipios mencionados”[359] porque no cuenta con información a nivel veredal, ni tampoco puede indicar si se realizaron operaciones en los predios de los accionantes; (ii) el Área de Erradicación Cultivos Ilícitos de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional excluye de las operaciones las zonas PNIS; (iii) las operaciones de erradicación se adelantan respetando los derechos humanos, garantías constitucionales y los lineamientos establecidos por el Gobierno y el Ministerio de Defensa[360]; (iv) “el Área de Investigaciones y Operaciones de la Dirección de Antinarcóticos, no se ha pronunciado ante medios de comunicación sobre los predios objeto de erradicación forzosa”[361]. Además, indicó las metas y resultados que se obtuvieron en materia de erradicación de cultivos ilícitos.

 

1.30.5.                      En escrito del 5 de mayo de 2021, el Consejo de Seguridad Nacional señaló que este es un órgano “diferente al Consejo de Seguridad y Convivencia Ciudadana a que se refiere el oficio OPT - A- 857/ 2021 del 8 de abril de 2021, por lo que no es competente para atender el requerimiento solicitado”[362].

 

1.30.6.                      En escrito del 20 de abril de 2021, la Alcaldía de Piamonte señaló que la construcción del Plan Integral Municipal y Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo–PISDA se inició el 19 de septiembre de 2020. Además, indicó que el PNIS es liderado, en el municipio, por la DSCI Territorial Putumayo y que la Alcaldía “no ha recibido nuevas postulaciones para el programa debido a que […] desde el inicio tenía un número limitado de cupos y las familias son conocedoras de esta información”[363]. Finalmente, puso de presente su preocupación ya que, a su parecer, la tutela objeto de análisis ha hecho que las personas siembren nuevas áreas.

 

1.30.7.                      En escrito del 27 de abril de 2021, la Alcaldía de Suárez informó que el municipio a la fecha no cuenta con PISDA, ni se han recibido postulaciones para el PNIS de familias o comunidades de la región.[364]

 

1.30.8.                      En escrito del 26 de abril de 2021, la Procuraduría General de la Nación manifestó que se encontró un registro de carácter disciplinario relacionado con la ocupación de predios o la erradicación forzosa de cultivos ilícitos por parte del Ejército Nacional o la fuerza pública en los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez (Cauca)[365].

 

1.30.9.                      En escrito del 30 de mayo de 2021, la Defensoría del Pueblo señaló que “la vinculación efectiva al programa de sustitución voluntaria (PNIS) en el departamento del Cauca, representa actualmente el 15,98% del universo total de las familias que suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria en los años 2017 y 2018, lo cual pone en evidencia la necesidad de ampliar la cobertura del programa, garantizando condiciones de igualdad material respecto de aquellas familias que actualmente reciben los componentes regulados en el Decreto 896 de 20173”[366]. Lo anterior, encuentra sustento en el parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, “donde se dispone que los acuerdos celebrados por la antes denominada Dirección para la Atención Integral de Luchas contra las Drogas, así como por la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, adscrita a la entonces Alta Consejería para el Postconflicto, en los que hayan participado comunidades y entidades territoriales, constituirán parte integral del PNIS y, como consecuencia, todas las entidades del Gobierno Nacional deberán estar coordinadas para su implementación.”[367] Sin embargo, esta posición no la comparte la ART que “ha interpretado que los acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito no dan lugar a la ejecución del PNIS.” [368]

 

Manifestó que sólo el 30% de las familias inscritas en el PNIS han recibido la totalidad de los pagos por concepto del Plan de Atención Inmediata (PAI), el componente de asistencia técnica integral sólo ha avanzado en el 33.42% del total de las familias vinculadas al programa, sólo el 35.5% del universo total se han beneficiado de los programas de seguridad alimentaria. Todos estos son retrasos que “ponen en riesgo el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria, máxime cuando las vinculaciones individuales al PNIS datan del año 2018.”[369] Indicó también que “no se registran acciones concretas que propendan por el fortalecimiento de las economías locales y regionales campesinas en el corto, mediano ni largo plazo”[370]. Lo cual resulta particularmente grave si se tiene en cuenta que la Contraloría General de la República ha informado que durante la vigencia de 2020 no se registró asignación presupuestal para el PNIS, ni tampoco se encuentran especificados los recursos orientados a esto en 2021.

 

Reiteró las alertas tempranas sobre la situación de riesgo en el Cauca, haciendo énfasis en la importancia de implementar los acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito en los territorios y criticando los “señalamientos y estigmatizaciones contra líderes y lideresas de organizaciones campesinas que han expresado su inconformidad y han formulado denuncias por lo que denominan incumplimientos de los acuerdos, derivados del Punto 4 del Acuerdo Final”. [371]

 

En lo relacionado con la implementación del PNIS en los municipios objeto de análisis, señaló que en los municipios de Cajibío y Piamonte se suscribieron en 2017 acuerdos colectivos de sustitución voluntaria “en respuesta a las protestas campesinas que le exigían al Gobierno Nacional la implementación del punto del Acuerdo Final en sus territorios[372]”, sin embargo, en “el caso de los municipios de Caloto y Suárez, aunque las comunidades se movilizaron para expresar su voluntad de acogerse al programa de sustitución voluntaria, buscando avanzar en la firma de acuerdos colectivos, dichos instrumentos no fueron protocolizados por la entonces Alta Consejería para el Posconflicto.”[373] Cabe resaltar que, “pese a los antecedentes de suscripción de acuerdos colectivos y ante la voluntad de las comunidades de acogerse al PNIS en los municipios objeto de la presente acción constitucional, la Agencia de Renovación del Territorio solo reporta la vinculación de 950 familias al PNIS en el municipio de Piamonte – Cauca, de las cuales 6 familias se encuentran suspendidas y 38 se encuentran excluidas con corte al mes de marzo de 2022”[374].

 

Advirtió que, aunque la ART planteó la posibilidad de avanzar en la implementación de nuevos modelos de desarrollo como alternativa a la negativa a incluir más familias al PNIS, “a la fecha no se registra un avance concreto en términos de adopción de nuevos modelos de desarrollo alternativo con la participación efectiva de las comunidades campesinas y de pueblos étnicos interesados”[375]. Por su parte, “los delegados campesinos han alertado que los retrasos en la entrega de los componentes del PNIS y la no vinculación integral de población interesada al programa, ha llevado a que familias campesinas se movilicen hacia otras zonas que aún registran presencia de cultivos de uso ilícito, para desarrollar labores como jornaleros en búsqueda de ingresos económicos que les permita realizar sus condiciones mínimas de existencia”[376].

 

Por su parte, en lo relacionado con las quejas por ocupación de predios o erradicación forzosa de cultivos de uso ilícito en los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez, manifestó que “durante el año 2020, líderes y comunidades rurales de los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez solicitaron la intervención de la Defensoría del Pueblo ante la realización de operativos de erradicación forzosa a cargo del Ejército Nacional y de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional,” [377] por considerar que estos se realizan sin cumplir con la socialización previa, vulnerando sus derechos y sin articulación con las autoridades municipales.

 

1.31.        Mediante auto del 1 de junio de 2021, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo requirió nuevamente al Ministerio de Defensa Nacional, a la Agencia de Renovación del Territorio (ART), a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, al Ministerio de Justicia, a las alcaldías de Caloto y Cajibío y a la Procuraduría General de la Nación, para que en el término de 5 días hicieran llegar las pruebas solicitadas en el auto del 18 de marzo de 2021.[378]

 

1.31.1.                      En respuesta al decreto probatorio, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mediante escrito del 4 de junio de 2021, señaló que la solicitud probatoria ordenada en el auto del 18 de marzo de 2021 ya fue cumplida por las entidades públicas referenciadas[379], toda vez que esta, en calidad de apoderada de las respectivas entidades, envió memorial el 29 de abril de 2021 al respecto.

 

1.31.2.                      Por su parte, en escrito del 6 de julio de 2021, el Comandante del Departamento de Policía Cauca manifestó que “no cuenta con la información solicitada, ni tampoco ha desplegado operativos por parte de personal adscrito al departamento”[380], por lo que remitió el auto al Director de Antinarcóticos de la Policía Nacional para que emita la correspondiente respuesta.

 

1.31.3.                      En escrito del 6 de julio de 2021, la Procuradora Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz señaló que “el PNIS se ha limitado atender a las familias que alcanzaron a suscribir los acuerdos individuales (99.097) en 56 municipios del país y no a las 188.000 familias aproximadamente que se encuentran en los acuerdos colectivos de sustitución”[381]. Agregó que “la DSCI, en el marco del artículo 23 del Decreto 1223 de 2020, ha venido diseñando[382] nuevos modelos de sustitución con rutas distintas de atención al PNIS, que podrían permitir atender al rezago de familias con acuerdos colectivos sin individualización,” [383] pero que dichos modelos no se han implementado. Además, respecto a los cuatro municipios objeto de análisis, afirma que solo en Piamonte se suscribieron acuerdos individuales de sustitución. [384] En este sentido, resalta que “sobre la implementación del PNIS en los otros municipios señalados por la Corte Constitucional como Caloto, Cajibío y Suárez el avance es nulo, teniendo en cuenta que, si bien se suscribieron acuerdos colectivos sobre esos territorios, estos no alcanzaron a individualizarse por cada familia beneficiaria” [385].

 

1.32.        El 15 de junio de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el presente proceso con el objetivo de argumentar que se está ante la “inexistencia de amenaza o violación de los derechos fundamentales de los accionantes, toda vez que, la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito corresponde a una actividad legítima del estado, que no está supeditada a la previa oferta universal del PNIS, siendo únicamente extensible el compromiso de no erradicación forzada a las personas o familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS y, siempre y cuando, estas cumplan con los compromisos adquiridos de erradicación voluntaria de los cultivos, no resiembra y no participación en actividades asociadas a dicho ilícito”.[386]

 

2.             Expediente T-8.020.865 (Nariño)

 

1.           

2.           

2.1.           Sandra Panchalo, Oscar Roberto Rodríguez, José Rigoberto Erazo Díaz, Floriberto Zambrano Mora, Franklin Rubén Cortés, voceros de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) Nariño; Yira Zambrano y otros, habitantes de la vereda San Luis; Rosa María Mateus Parra y Alirio Uribe Muñoz, del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR); Sebastián Gómez Zúñiga, del Centro de Alternativas al Desarrollo (CEALDES); Camila Becerra Sandoval, de la Corporación de Estudios Sociales y Culturales de la Memoria; y Jhenifer Mojica Flórez, de la Corporación para la Protección y Desarrollo de Territorios Rurales (PRODETER), presentaron acción de tutela por considerar que sus derechos a la vida, la integridad, la salud, el mínimo vital, el debido proceso, la paz, la consulta previa, la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, el principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, están siendo vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el marco de la realización de operativos de erradicación forzada en su departamento. Como fundamento de sus solicitudes, alegaron los siguientes:

 

Hechos

 

2.2.          Desde el año 2017 algunas comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas cultivadores de hoja de coca del departamento de Nariño firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el marco del PNIS amparado en el punto 4 del Acuerdo Final firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Sin embargo, los accionantes consideran que la implementación de este Programa no ha sido efectiva y se han generado incumplimientos sucesivos en lo acordado. Dichos incumplimientos, agregan, se han acompañado de la puesta en marcha de operativos de erradicación forzada en algunas veredas desde marzo de 2020.

 

2.3.          El 30 de marzo de 2020, la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío y la COCCAM Nariño denunciaron que en horas de la mañana se presentaron soldados del Ejército en la vereda Cacahual del corregimiento del Carmelo en el municipio de Cajibío, con la orden de hacer erradicación forzada. En cumplimiento de esta orden, los soldados afectaron fincas de campesinos de la región, pese a que estos han manifestado su voluntad de sustituir los cultivos de hoja de coca en el marco del Acuerdo de Paz.

 

2.4.          El 31 de marzo de 2020, miembros del Ejército Nacional arribaron a las veredas Chamba y Casa Vieja del municipio de Ancuya, Nariño, con el fin de verificar la zona para adelantar un proceso de erradicación forzada. Al ingresar a estas veredas, según los accionantes, detuvieron a dos campesinos que estaban trabajando, bajo el argumento de que “la autorización para entrar a erradicar fue acordada con la alcaldía municipal” y que verificarían la zona para adelantar una erradicación forzada.

 

2.5.          Afirman que el 1 de abril de 2020, integrantes del Ejército Nacional se acercaron a los campesinos del municipio de Ancuya sin ninguna protección y “procedieron a quemar ranchos y a atropellar a los campesinos que se encontraban trabajando en esos momentos”. Recuerdan que ese municipio firmó el acuerdo colectivo para iniciar un proceso de sustitución en el marco del PNIS el 3 de noviembre del 2017 y hasta la fecha no se ha iniciado la implementación de este.

 

2.6.          Además, señalan que ese mismo día en el corregimiento Llorente y en el sector del Río Chaguyen Vaquería del municipio de Tumaco, Nariño, integrantes del Ejército Nacional realizaron procesos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en los que realizaron disparos, tal y como quedó registrado en un vídeo.

 

2.7.          Indican que el 6 de abril, mientras las familias se encontraban cumpliendo con las medidas obligatorias de aislamiento del Covid-19 en sus viviendas, en la vereda Santa Lucía del corregimiento Cofanía Jardines en el municipio Sucumbíos de Ipiales, helicópteros de la Policía Nacional Antinarcóticos realizaron la fumigación de 1,5 hectáreas de coca. Y, además, se registró la quema de una casa en el mismo lugar.

 

2.8.          El 28 de abril de 2020, el Procurador Delegado de asuntos étnicos le solicitó al Ministro de Salud y Protección Social la suspensión de la autorización de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, dado que las comunidades indígenas y afrodescendientes del municipio de Tumaco han restringido el ingreso de personal externo a sus territorios colectivos por el Covid-19, acatando el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. Sin embargo, señalan que dicho aislamiento se ha incumplido dada la presencia de efectivos de la Policía Antinarcóticos y el personal de apoyo a las aspersiones, que podrían constituir un riesgo de contagio para los pobladores de la zona.

 

2.9.          Como consecuencia de lo anterior, consideran que las comunidades campesinas y afrodescendientes, desde el mes de marzo de 2020 hasta la actualidad, han visto vulnerados sus derechos fundamentales por las acciones de la fuerza pública en las operaciones de erradicación forzada realizadas en el departamento de Nariño. Desatendiendo, además, las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia, lo que está generando un riesgo inminente de contagio de Covid-19.

 

2.10.     Igualmente, estiman que el Estado colombiano ha incumplido de manera sistemática los compromisos adquiridos en el marco del PNIS, en lo relativo a la consolidación de los programas de sustitución voluntaria, cuya efectividad depende de la acción coordinada entre el Estado y las comunidades campesinas.

 

2.11.     Además, afirman que la erradicación forzada de cultivos ilícitos “en contra de familias campesinas que han firmado o están dispuestas a firmar acuerdos de sustitución voluntaria en el marco del PNIS, y que no han sido beneficiadas por los proyectos productivos para su estabilización económica a cargo del Gobierno Nacional, es una medida administrativa que impide a estas familias, sujetos de especial protección constitucional, contar con los recursos necesarios para el cubrimiento de sus necesidades básicas como comida, alimentación, salud, transporte, servicios públicos, etc.” Situación que al mismo tiempo les impide gozar de condiciones materiales mínimas para una vida digna.

 

2.12.     Consideran necesario que, antes de realizar la erradicación forzada, se agoten los procedimientos legales y administrativos previstos en el PNIS, “independientemente de si se ha realizado un acuerdo o se tiene la voluntad para hacerlo”. Además, resaltan que por tratarse de territorios colectivos e indígenas se debió agotar el proceso de consulta previa a las comunidades que se ven afectadas por esta política.

 

2.13.     A su juicio, no se están cumpliendo los compromisos adquiridos con las comunidades cultivadoras de hoja de coca, los cuales implican la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito, así como el acatamiento del marco jurídico del PNIS consagrado en los Decretos 896 de 2017 y 362 de 2018, como desarrollo de lo dispuesto en el punto 4 del Acuerdo Final. Instrumentos que, en su criterio, cobijan no solo a “las familias que se encuentran dentro del programa, sino también para aquellas que tienen la voluntad de acceder a este”.

 

2.14.     Finalmente, consideran que el principio de distinción y sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal fueron transgredidos durante el período comprendido entre marzo y junio de 2020. Pues, en el marco de los operativos de erradicación forzosa, miembros del Ejército y de la Policía Nacional efectuaron una serie de ataques contra la población civil campesina del departamento de Nariño, los cuales implicaron actos como señalamientos y estigmatizaciones, amenazas, intimidaciones, hostigamientos, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño y ocupación de bienes civiles, entre otros. Destacan que las víctimas no pertenecen a las fuerzas armadas ni tampoco son combatientes legitimados; y además tenían en común el ser miembros de comunidades campesinas, defensoras de Derechos Humanos que exigen el cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales celebrados en el marco del PNIS.

 

Pretensiones y solicitudes de la demanda

 

2.15.     Entre las pretensiones concretas presentadas por los accionantes en la demanda se destacan:

(i) suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en el territorio nacional y en especial en el departamento de Nariño; (ii) dejar sin efectos los actos administrativos o permisos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para la realización de operativos de erradicación forzada en medio de la cuarentena; (iii) dar cumplimiento prioritario a la implementación del Acuerdo Final, punto 4, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iv) dar cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral, así como de otras comunidades que suscribieron acuerdos en las zonas de operación de la erradicación forzada; (v) garantizar el derecho a la Consulta Previa de comunidades campesinas y afrodescendientes del departamento de Nariño; (vi) adelantar las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar en contra de los miembros de las fuerzas militares y Policía Nacional involucrados en los hechos de agresiones a población civil, objeto de la presente acción de tutela.

 

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas

 

2.16.     Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

 

2.16.1.  La apoderada del señor Presidente de la República y de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Lo anterior, en cuanto el DAPRE no tiene legitimación para pronunciarse sobre los hechos narrados por el actor, ni tampoco para adoptar las medidas que pretende con la acción de tutela.

 

2.16.2.  En ese sentido, solicitó la desvinculación de la tutela ya que a partir del 2 de enero de 2020, el programa nacional de sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS, pasó a ser dirigido y representado legal y judicialmente por la Agencia de Renovación del Territorio – ART. Motivo por el que no existe ningún hecho u omisión atribuible al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y/o al señor Presidente de la República, frente a quien pueda predicarse una afectación de los derechos fundamentales invocados.

 

2.17.     Gobernación de Nariño 

 

2.17.1.  La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento de Nariño, solicitó la desvinculación de la tutela en la medida en que la gobernación no ha intervenido en la dirección e implementación de la política nacional de control de drogas ilícitas. Aclaró que las acciones de erradicación forzosa manual o por aspersión aérea o terrestres, son dirigidas directamente por el Gobierno Nacional, a través de sus dependencias y autoridades determinadas para tal fin, como el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Dirección de Antinarcóticos, el Ministerio de Justicia, entre otros.

 

2.17.2.  De otra parte, resaltó la relevancia del Informe N° 19 realizado por la UNODC frente al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS, con corte de información a 31 de octubre de 2019, “mediante el cual se reconoció la prevalencia del problema de las drogas ilícitas que ha permeado las distintas esferas de la sociedad, desde el uso y tenencia de la tierra en las zonas rurales hasta el fenómeno del consumo, pasando por el fortalecimiento de las redes criminales relacionadas con el narcotráfico”. Igualmente, informó que la UNODC realiza la tercera misión de monitoreo con el objetivo de verificar el cumplimiento de los compromisos suscritos en el acuerdo individual entre las familias y el PNIS y evidenciar los avances en la implementación de los componentes del PAI familiar (implementación de proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos de ciclo corto e ingreso rápido y proyectos productivos) y el Plan Integral Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA).

 

2.17.3.  Además, expuso que el balance de la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito es positivo, que ha demostrado la necesidad de acudir a alternativas diferentes a la erradicación forzada de estos cultivos y/o la erradicación por medio de fumigación aérea con sustancias como el glifosato. Que por su parte, el Procurador Delegado de asuntos étnicos solicitó al Ministro de Salud y Protección Social la suspensión de la autorización de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, dado que las comunidades indígenas y afrodescendientes del Municipio de Tumaco, Departamento de Nariño, han restringido el ingreso de personal externo a sus territorios colectivos por el COVID-19, acatando el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el gobierno nacional, circunstancia que fortalece en mayor medida la necesidad de acudir a procedimientos de erradicación voluntaria más acordes con la búsqueda de la paz y la reconciliación en el Departamento.

 

2.17.4.  Finalmente, señaló que la Gobernación seguirá insistiendo ante el Gobierno Nacional, para que se cumplan los compromisos asumidos en el Programa Nacional Integral de Sustitución “PNIS”, con la población que ha manifestado su determinación de realizar la sustitución de cultivo de uso ilícito.

 

2.18.     Ministerio del Interior - Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa

 

2.18.1.  La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, respondió que esta dirección no era la autoridad administrativa competente para desarrollar los procesos de erradicación y sustitución de cultivos de uso ilícito en el país, ni la aplicación de los protocolos de bioseguridad para el desarrollo de dichas actividades. Resaltó que su competencia se enmarcaba en: i) la determinación de la procedencia y oportunidad de la consulta previa; y ii) dirigir y coordinar los procesos de consulta previa. Por lo tanto, no existe legitimación en la causa por pasiva.

 

2.18.2.  No obstante, para demostrar que la entidad no había vulnerado los derechos de los accionantes, aclaró que según el Convenio 169 de la OIT de 1989 y la jurisprudencia constitucional, el derecho a la consulta previa es exclusivo de las comunidades étnicas y en la tutela, los accionantes no demuestran ser miembros o autoridades ancestrales de éstas. Por lo tanto, no tienen la titularidad para reclamar el amparo de este derecho constitucional “configurándose así en el presente proceso de tutela el fenómeno de la falta de legitimación material en la causa por activa”.

 

2.18.3.  Además, señaló que “no es cierto que se haya inaplicado la figura del consentimiento previo, libre e informado –CPLI– para el desarrollo de las actividades de erradicación forzosa de cultivos de uso ilícito, toda vez que estas actividades no se acompasan con los eventos taxativos que la jurisprudencia constitucional ha señalado para la aplicación del CPLI como mecanismo de participación de las comunidades étnicas.”

 

2.19.     Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos

 

2.19.1.  En primer lugar, la entidad manifestó que “los cultivos ilícitos de coca, salvo las excepciones de práctica ancestral, tienen una connotación y disposición de ilegalidad (artículo 32 de la Ley 30 de 1986), por lo cual, el Gobierno Nacional tiene una política integral para enfrentar todo el sistema de las drogas ilícitas, entre ellos la siembra de cultivos ilícitos”.  Por lo tanto, le corresponde a esta dirección “el planeamiento y dirección de las operaciones policiales tendientes a la prevención y represión, en el territorio nacional, de las conductas delictivas o Contravencional relacionadas con la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes, lo mismo que el cultivo de plantas de las cuales estos se produzcan”.

 

2.19.2.  Alegó que la demanda pretende suprimir el desarrollo de esta función y que con ello, se garantice el ejercicio de una actividad ilegal que se ha establecido como delito en el artículo 375 de la Ley 599 de 2000 “Código Penal Colombia”.

 

2.19.3.  En segundo lugar, luego de hacer referencia a las hectáreas dedicadas a este cultivo en la región, señaló que en el ejercicio de las operaciones de erradicación los funcionarios han sido víctimas de ataques por parte de las poblaciones que protegen estos cultivos junto a los integrantes de grupos armados al margen de la ley y el crimen organizado que tienen presencia criminal en estos municipios. Bajo estas circunstancias, esta labor se realiza acompañada del Escuadrón Móvil Antidisturbios –ESMAD- como medida de contingencia ante las alteraciones de orden público que se presentan con el fin de evitar que se erradiquen estos cultivos.

 

2.19.4.  En lo que tiene que ver con el PNIS, señaló que la entidad coordina con la Agencia de Renovación del Territorio, las áreas que serán excluidas de estas labores de erradicación de cultivos ilícitos.  Por lo tanto, estimó que las operaciones no son contrarias a lo dispuesto en el Acuerdo de Paz y es necesario que las comunidades campesinas participen ampliamente en el compromiso de abandono de estos cultivos.

 

2.19.5.  Adicionalmente, afirmó que las operaciones de erradicación están alineadas con los protocolos establecidos por el Ministerio de Salud, relacionados con la prevención del COVID -19, en los cuales se insiste permanentemente. Resaltó que, por parte de las unidades de Sanidad de la Policía Nacional, se llevan a cabo campañas y estrategias para la sensibilización del personal y la difusión de las medidas de prevención, entre las cuales se contempla la identificación de síntomas, el aislamiento social, el uso de elementos de bioseguridad (tapa bocas, guantes, alcohol y gel antibacterial). Así las cosas, consideró pertinente indicar que se cuenta con personal capacitado en Atención Pre hospitalaria (APH), quienes se han certificado en Prevención y Control de Infecciones (PCI) causados por el nuevo coronavirus (COVID-19), y quienes para el ingreso del personal al área de operaciones, son los encargados de realizar TRIAGE, toma de temperatura, aplicar alcohol antiséptico, desinfectar elementos y suministrar elementos de bioseguridad, así mismo, cabe resaltar que las aeronaves y vehículos son previamente desinfectados con hipoclorito.

 

2.19.6.  En tercer lugar, solicitó la improcedencia de la acción de tutela por considerar que la acción tutela no procede para la protección de derechos sobre actos ilícitos, ilegales y criminales establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos. Las actuaciones de defensa de derechos fundamentales expresamente constituidos para lo cual se creó la acción de tutela, no encuentra su sustento en la defensa de actuaciones ilícitas.

 

2.19.7.  Igualmente, consideró que no existe legitimación en la causa por activa, ya que “los agenciados cuentan con la posibilidad de ejercer sus derechos mediante cualquier medio de comunicación, como los mensajes de datos, por lo que el aislamiento social preventivo no resulta ser un impedimento para el ejercicio y defensa de sus propios derechos”. De manera que, en su criterio, no se encuentran satisfechos los presupuestos propios de la legitimación por activa o interés, conforme lo ordena el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la amplia jurisprudencia constitucional que regula el instituto procesal de la agencia oficiosa.

 

2.20.     Ministerio de Salud y Protección Social

 

2.20.1.  El Subdirector de Asuntos Normativos, como encargado de las funciones de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, dio respuesta a la acción de tutela.

 

2.20.2.  En primer lugar, manifestó que la entidad que representa carece de legitimación en la causa por pasiva, por no ser la entidad garante del derecho a la consulta previa de las comunidades afectadas por el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato – PECIG YUU.

 

2.20.3.  En segundo lugar, señaló que los actos administrativos están revestidos de la presunción de legalidad. Sin embargo, los interesados pueden controvertirlos ante la entidad que lo profirió y demandar la decisión administrativa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio de las acciones previstas en la ley.

 

2.20.4.  En tercer lugar, indicó que, teniendo en cuenta que mediante la Resolución No. 0009 del 29 de junio de 2015 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes -CNE, se autorizó la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato Pecat, corresponde a este consejo o al ANLA suspender sus actividades. Por tanto, consideró que debía darse traslado de este asunto al Ministerio de Justicia y del Derecho como secretaría técnica del CNE.

 

2.20.5.  No obstante, la entidad hizo algunas apreciaciones en el asunto desde el marco de sus competencias sobre la situación descrita, indicando que “el Decreto 457 del 2020 ‘Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público’, considera excluidas del aislamiento preventivo obligatorio las actividades de las Fuerzas Militares, la Policía y los organismos de seguridad del Estado – industria militar. A pesar de ello, se ha indicado que, para toda la población y actividades habilitadas, se hace necesario fortalecer la ejecución de las diferentes medidas que buscan limitar el riesgo de contagio, dentro de las que sobresalen el distanciamiento social de mínimo 2 metros, el uso de tapabocas y el lavado frecuente de manos, con el fin de contribuir a reducir el riesgo de infección en la población. Estas medidas son de necesaria ejecución en todos los escenarios, incluso en los cuales aún no se han detectado casos, pues las personas asintomáticas, pueden dispersar el virus sin saberlo. Para el caso de departamentos en los cuales se está llevando a cabo la erradicación manual de cultivos, sería conveniente extremar las medidas de bioseguridad y distanciamiento con la población, en especial si no ha tenido exposición o la población presenta condiciones o comorbilidades que podrían complicar el desenlace de un eventual contagio por COVID 19, con el fin de reducir el riesgo de contagio que eventualmente el personal de la fuerza pública que rota y cambia de lugar, pueda generar.”

 

2.21.     Agencia de Renovación del Territorio

 

2.21.1.                        El Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), se pronunció señalando que la estrategia de erradicación manual de cultivos ilícitos (que puede ser voluntaria o forzada) se ha asumido como política de Estado fundamentada en razones de salubridad, tranquilidad, seguridad, orden público y protección al ambiente. Que, aunque es una actividad legítima, se derivan unos deberes de protección y garantía de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política.

 

2.21.2.                        Destacó que el Gobierno Nacional ha contemplado diversas formas de erradicar cultivos ilícitos, dentro de las que se encuentran “las de (i) erradicación manual voluntaria, (ii) erradicación manual forzosa, y (iii) sustitución de cultivos ilícitos.” Las dos primeras, dijo, son competencia exclusiva del Ministerio de Defensa Nacional por intermedio de la Fuerza Pública; la tercera, de las instancias del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio, de conformidad con el Decreto Ley 896 de 2017 y el artículo 26A del Decreto 2366 de 2015, adicionado por el artículo 6 del Decreto 2107 de 2019.

 

2.21.3.                        En ese contexto, afirmó que la erradicación forzosa “sólo procede respecto de aquellas familias que no son beneficiarias del PNIS por renuencia o no voluntariedad o sobre aquellas que siendo beneficiarias hubieren incumplido el compromiso de erradicación y esta inobservancia fuere reportada por el componente de verificación regentado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), esto en el entendido de que al ser el PNIS un componente del Acuerdo Final, este debe implementarse de buena fe como política de Estado conforme al Acto Legislativo 02 de 2017, circunstancia que no exime al campesino de demostrar mediante su voluntariedad la buena fe que le asiste al realizar el levantamiento del cultivo dentro del plazo voluntariamente aceptado, de lo contrario, es procedente la erradicación forzosa porque como el mismo Acuerdo Final lo señala: ‘No es aceptable la coexistencia entre ser beneficiario de un programa de sustitución y la vinculación a economías relacionadas con cultivos de uso ilícito’”.

 

2.21.4.                        Respecto de las acciones realizadas en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), manifestó que se ha dado cumplimiento a los compromisos adquiridos con las 99.097 familias que en su momento se inscribieron al Programa mediante la suscripción del correspondiente formulario individual o “acuerdo individual”, toda vez que por el momento no se han recibido ni programado nuevas vinculaciones.  Lo anterior, por cuanto no se cuentan con los recursos suficientes y, en atención al principio de la reserva de lo posible, no se quiere generar falsas expectativas en la población que resulten de imposible cumplimiento.

 

2.21.5.                        En el caso del departamento de Nariño, señaló que en algunos casos, “se suscribieron acuerdos colectivos como instrumento de acercamiento con las comunidades para dar a conocer el Programa y establecer una posible identificación de potenciales beneficiarios, así como de los cultivos ilícitos a sustituir, y que posteriormente, derivó en la suscripción de formularios de vinculación individual en 56 municipios y 14 departamentos del país, y en el caso de Nariño, se suscribieron 17.235 acuerdos individuales”. No obstante, aclaró que el Programa se encontró con un problema de desfinanciación para su ejecución, razón por la cual, la entidad ha encaminado todos los esfuerzos en la priorización de la atención de las familias que están incluidas en el Programa.

 

2.21.6.                        Con relación al cuestionamiento del cumplimiento del Programa, mencionó que este se ha cumplido en un 96% frente a la erradicación voluntaria de esas 99.097 familias que hacen parte del PNIS y, en el caso de Nariño específicamente, se han sustituido 3.857 hectáreas.  Resaltó que en este departamento el Programa tiene a 1.258 familias a las que se les ha realizado un primer pago, 653 núcleos familiares que tienen dos (2) pagos, 366 familias a las que se les ha efectuado tres (3) pagos, 497 núcleos familiares que tienen cuatro (4) pagos, 4.295 familias a las que se les ha realizado cinco (5) pagos y 8.356 núcleos familiares a los que se les efectuó seis (6) pagos, por consiguiente, en total 15.425 familias han recibido por lo menos un pago por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata.

 

2.21.7.                        Por otra parte, la entidad alegó no desconocer la intención manifiesta de las comunidades para hacerse partícipes en el proceso de la sustitución voluntaria, y afirmó que dentro de la estructura de la Agencia de Renovación del Territorio se creó “la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, dependencia misional que además de ser responsable de continuar la implementación del PNIS conforme a la Hoja de Ruta que se desarrolló conforme al mandato del artículo 281 de la Ley 1955 de 2019, tiene la competencia de la formulación de nuevos esquemas o modelos de sustitución de cultivos ilícitos para ser aplicados en los territorios que para el efecto se definan, lo cual requerirá además del concurso de las demás autoridades competentes en la materia, la disponibilidad presupuestal para darles aplicación.”

 

2.21.8.                        En ese contexto, concluyó que el PNIS sí ha cumplido los compromisos adquiridos con las 99.097 familias inscritas y “que las manifestaciones donde se menciona que aparentemente el Programa no ha dado cumplimiento o ha realizado un precario avance no tienen fundamento por cuanto no se expresa de manera precisa y clara los municipios y/o veredas en las que se ha presentado esta situación, no se aportan pruebas documentales que lo demuestre ya que las aportadas o referidas sólo relacionan hechos aislados y descontextualizados y además no se identifica de manera plena a los beneficiarios del Programa que supuestamente les haya sucedido alguna particularidad que amerite ser imputable a la acción u omisión del PNIS”.

 

2.21.9.                        Adicionalmente, señaló que no existe vulneración al debido proceso de los accionantes respecto de la suscripción de acuerdos colectivos, pues una vez se formulen y aprueben los nuevos modelos de sustitución bajo la autorización del Gobierno Nacional, se informará para coordinar la respectiva intervención. En cuanto a la afirmación según la cual la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - DSCI no ha garantizado el debido proceso a familias que han sido excluidas del PNIS y a las que se les impide su ingreso, indicó que no era cierta. Al respecto, expuso:

 

 

“es inadmisible siquiera referir que la DSCI ha vulnerado el derecho al debido proceso por suspender familias o desvincular del PNIS, eventos disímiles entre sí. Como Programa asistencial del Gobierno Nacional, se generó la imperiosa necesidad de establecer un procedimiento garantista para el evento de las suspensiones, activaciones, ordenamiento de nuevas visitas y/o cesación de beneficios del PNIS. En ese orden de ideas, de entrada, se resalta que la gestión de suspender a un beneficiario del Programa constituye un trámite administrativo netamente originado al interior del Programa, que no constituye un acto administrativo o comunicación alguna que deba ser notificada.

 

La sola suspensión de un núcleo familiar al interior del programa NO constituye per se la desvinculación automática de esa comunidad en el PNIS. La suspensión en el Programa de un núcleo familiar es un diagnóstico preliminar que se realiza al interior de la DSCI, bajo el cumplimiento de ciertos parámetros, anomalías o posibles incumplimientos que se detecten en la implementación del PNIS.

 

Una vez advertida la suspensión (en cualquiera de sus eventos), la DSCI procede a cargar en el Sistema de Información del Programa (SISPNIS) dicha suspensión con la documentación que la soporta y argumenta. Esta etapa preliminar, son gestiones dadas al interior de la entidad que son debidamente revisadas por un equipo jurídico para definir su permanencia o desvinculación del programa. Una vez agotada esta etapa al interior del procedimiento del PNIS, la DSCI procederá a emitir una decisión que si es objeto de notificación a la parte interesada. Esa decisión, que depende de la causal en la que incurra el núcleo familiar, se enmarcará en una de las siguientes opciones:

 

Comunicación de conminación, donde se requerirá al núcleo familiar para que en un término establecido aporte información, remita una documentación necesaria o realice alguna gestión administrativa para subsanar la suspensión.

Cesación de beneficios del Programa, donde se argumentarán las razones por las cuales el núcleo familiar es desvinculado del PNIS de plano, aportando la documentación que demuestre y soporte esta decisión.

 

Comunicación de nueva visita de verificación que, según directrices al interior de la entidad y factores de disponibilidad presupuestal, se comunicará al núcleo una nueva visita para corroborar su cumplimiento en el levantamiento total de los cultivos ilícitos que reportó.

 

Es de mencionar que estas decisiones antes referenciadas, son objeto de notificación y se rigen según lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo estipulado en la Ley 1755 de 2015.  De manera que, todas las actuaciones que generen suspensión y/o desvinculación de familias del PNIS se ajustan al ordenamiento jurídico vigente, respetando las garantías de debido proceso, derecho de contradicción, defensa y publicidad.”

 

2.21.10.                    Por todo lo anterior, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al no existir legitimación en la causa por activa y pasiva, en tanto la entidad no era la competente para realizar la erradicación forzada y no se demostró que los accionantes fueran beneficiarios del PNIS o se hubieran perjudicado con alguna omisión de la entidad.

 

2.22.     Procuraduría Delegada de Asuntos Étnicos

 

2.22.1.  El Procurador para Asuntos Étnicos, manifestó que no recibió solicitud de alguno de los accionantes de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana – COCCAM, para que interviniera ante las entidades accionadas en defensa de sus derechos y garantías fundamentales. En ese sentido, consideró que no estaba legitimado por pasiva dentro de la presente acción de tutela.

 

2.22.2.  Sin embargo, señaló que solicitó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, Ministerio del Interior, Ministerio de Salud, que ante el grave riesgo de contagio por COVID-19 de las comunidades étnicas de Chocó y Nariño, por el arribo a sus territorios de los integrantes de la Fuerza Pública y Grupos Móviles de Erradicación, se suspendieran las actividades de erradicación de cultivos de uso ilícito.

 

2.22.3.  Respecto del derecho a la consulta previa, afirmó que era posible que las actividades de erradicación de cultivos de uso ilícito desarrolladas por la fuerza pública en territorios étnicos, fuera contraria los postulados enunciados en las Directivas Permanentes No. 16 de 2006 y No. 07 de 2007 del Ministerio de Defensa Nacional. Lo anterior al desarrollarse en territorios étnicos, sin autorización o concertación y sin informar a las autoridades. Igualmente alegó que “probablemente no se han tomado las medidas preventivas para procurar la integridad de las comunidades durante la ejecución de operaciones militares y policiales en sus territorios y para dar estricta aplicación de las normas de Derecho Internacional Humanitario”.

 

2.22.4.  En ese escenario, solicitó a las entidades antes señaladas abstenerse de ejercer acciones que pusieran en peligro la integridad de las comunidades indígenas y las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de conformidad con la política del Ministerio de defensa de cero tolerancias con violaciones a los derechos humanos.

 

2.23.     Ministerio De Justicia Y Del Derecho – Consejo Nacional De Estupefacientes-CNE

 

2.23.1.  El Director de la política de drogas y actividades relacionadas del Ministerio de Justicia y del Derecho, y el Secretario Técnico del Consejo Nacional de Estupefacientes, respondió señalando que estas entidades no eran responsables de las presuntas vulneraciones.

 

2.23.2.  Esto, por cuanto los hechos se refieren a actividades realizadas en el marco de operaciones de erradicación manual forzosa de cultivos ilícitos, las cuales son desarrolladas por la Policía Nacional (Antinarcóticos), en ejercicio de las funciones conferidas en el artículo 2° del Decreto 243 de 1987, adoptado como legislación permanente en el artículo 1 del Decreto 2253 de 1991.

 

2.23.3.  En relación con la presunta vulneración de los derechos invocados en la tutela, afirmó que la Resolución 2060 de 2007 “Por la cual se define la estructura orgánica interna y se determinan las funciones de la Dirección de Antinarcóticos”, determina en su artículo 30 que la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional tendrá la función de “Dirigir y controlar la aspersión aérea y erradicación manual de cultivos ilícitos conforme con las disposiciones legales vigentes”. Resolución que es complementada con la número 3298 del 15 de octubre de 2010, proferida por la Policía Nacional y por medio de la cual se expide el Manual de Antinarcóticos para la Erradicación Manual de Cultivos Ilícitos, señalando los parámetros generales que orientan esta modalidad de erradicación de cultivos ilícitos.

 

2.23.4.  En ese contexto, consideró que no existen los elementos para proceder a la vinculación realizada ni al Consejo Nacional de Estupefacientes ni al Ministerio de Justicia y del Derecho, ya que los hechos y pretensiones que se enuncian en la acción de tutela corresponden al deber funcional y misional de la Policía Nacional- (Dirección de Antinarcóticos) respecto a la ejecución de las operaciones de erradicación manual forzosa de cultivos ilícitos.

 

2.24.     Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA

 

2.24.1.  A través de apoderado, la entidad señaló que no ha vulnerado los derechos invocados por los accionantes. Manifestó que la erradicación de cultivos ilícitos, no se encuentra sometida al trámite administrativo de licencia ambiental, de conformidad con el artículo 2.2.2.3.2.1 del Decreto 1076 de 2015. Sin embargo, indicó que el entonces Ministerio de Ambiente estableció, mediante la Resolución 1065 de 2001, un Plan de Manejo Ambiental, el cual “de conformidad con la norma actualmente vigente (Art 2.2.2.3.1.1 del Decreto 1076 de 2015), se define como el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de una evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad”.  El seguimiento y control del Plan de Manejo Ambiental fue asumido por la Autoridad Nacional de Licencia Ambiental desde su creación.

 

2.24.2.  Aclaró que a la fecha este instrumento de Manejo y Control Ambiental y por ende el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión aérea con Glifosato -PECIG, se encuentra suspendido. Para su reanudación, deben cumplirse los requisitos previstos en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia T-236 de 2017.

 

2.24.3.  No obstante, señaló que actualmente se encuentra autorizada la inclusión del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato – PECAT a nivel nacional, mediante la Resolución N° 01524 del 12 de diciembre de 2016, que resolvió “modificar el Plan de Manejo Ambiental impuesto por el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante Resolución 1065 del 26 de noviembre de 2001, para la actividad denominada: “Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato — PECIG”, focalizado en los departamentos de Antioquia, Córdoba, Norte de Santander, Santander, Bolívar, Cesar, Caquetá, Putumayo, Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Chocó, Guaviare, Meta y Vichada”.

 

2.24.4.  En ese contexto, aclaró que la consulta previa no es requisito para la definición del PMA asociado al programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión Terrestre – PECAT, toda vez que los territorios étnicos se encuentran definidos en la categoría de “Áreas con Exclusión”, según lo establecido en la Resolución 01524 del 12 de diciembre de 2016. De este modo, dijo que “frente a los resguardos indígenas y comunidades étnicas legalmente reconocidas, como área excluida de las actividades no son objeto de seguimiento por parte del instrumento ambiental contenido en el PMA. Con ello, resulta del caso concluir que el ANLA no tiene incidencia alguna en los hechos y acusaciones asociadas en la acción de tutela, motivo suficiente para proceder con su respectiva desvinculación.”

 

2.24.5.  Finalmente, afirmó que en el caso particular no era procedente la solicitud de amparo al no existir pruebas que permitan comprobar la vulneración concreta de cada uno de los derechos invocados. Por lo tanto, solicitó declarar improcedente la acción de tutela en contra de la ANLA, en la medida que los actos administrativos proferidos no tienen incidencia alguna en los hechos presuntamente constitutivos de la vulneración alegada.

 

Decisión de primera instancia

 

2.25.     En sentencia del 13 de julio de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto negó el amparo invocado. Consideró que que no se aportó ningún documento que acreditara la suscripción de los acuerdos colectivos y que la demanda no definió concretamente qué comunidades étnicas se podrían estar viendo afectadas, pues la argumentación es muy general, relacionada con personas residentes en los Municipios de Cajibío, Ancuya, Llorente y Tumaco sin especificar a qué comunidad indígena o afrodescendientes pertenecen. Igualmente, señaló que las autoridades demandadas están obrando en cumplimiento de su deber constitucional y legal de erradicar forzadamente los cultivos de uso ilícito y se han diseñado instructivos relacionados con la prevención del Covid-19, según lo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social. Por lo anterior, concluyó que no se contaba con las pruebas suficientes para establecer la ocurrencia de un daño de tal gravedad, que necesitara medidas de protección urgentes para neutralizarlo, siendo idóneos los mecanismos judiciales ordinarios ante la jurisdicción contencioso administrativa para atender el reclamo. En todo caso, advirtió que la Policía Nacional-Dirección Antinarcóticos y al Ejército Nacional, encargados de realizar la erradicación forzosa manual de cultivos ilícitos, debían cumplir a cabalidad con la normatividad y los protocolos expedidos por el Gobierno Nacional y el Ministerio de Salud y Protección Social, así como con los instructivos diseñados por la Dirección Antinarcóticos, con el objeto de prevenir el contagio masivo del Covid-19 en los territorios donde se está desarrollando dicha actividad bajo la política antidrogas del Estado, a fin de garantizar el derecho a la salud y a la vida tanto de las comunidades que los habitan como del personal que ejecuta la acción.[387]

Trámite de impugnación

 

2.26.     Impugnación

 

2.26.1.  Los accionantes presentaron escrito de impugnación contra la decisión anterior. En primer lugar, señalaron que existe legitimación por activa al representar a campesinos y afros, miembros y afiliados, con un interés común de frenar los operativos de erradicación forzada en los que ha estado presente un uso excesivo de la fuerza por parte de las fuerzas armadas, que, en su criterio, han vulnerado de manera sistemática los derechos de sus representados.

 

2.26.2.  Al respecto, señalaron que no erar “posible aportar con la acción de tutela interpuesta, una lista con el nombre de cada uno de los campesinos individualizados que agenciamos y que están sufriendo vulneraciones y amenazas a sus derechos fundamentales. Sin embargo, y por lo ya expuesto, los mismos son una pluralidad de personas que se encuentran afectadas por los operativos realizados, tal como se evidencia en las pruebas aportadas; todas ellas son identificables e individualizables por sus condiciones particulares, y las mismas podrían reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos individuales amenazados o vulnerados en tanto se superen las condiciones y las restricciones de movilidad de obligatorio cumplimiento en el marco de la actual pandemia.”

 

2.26.3.  En segundo lugar, alegaron que más allá de la existencia de acuerdos de sustitución debía tenerse en cuenta que antes de ejecutar los operativos de erradicación forzada debieron realizar un proceso de socialización e información con las comunidades afectadas. Además, debió verificarse la voluntad de las comunidades para acogerse o no a la política de sustitución, mediante un proceso participativo y abierto. En ese caso, afirmaron que si las comunidades tenían la voluntad de ingresar al PNIS se debió permitir el ingreso a las familias, no obstante, dijeron que durante “el mandato del Presidente Iván Duque no ha habido nuevos ingresos a este programa. Todo lo anterior, teniendo en cuenta que el Acuerdo Final de Paz establece que la sustitución voluntaria (dado el carácter concertado de la política) prevalece sobre la erradicación forzada”.

 

2.26.4.  Alegaron que en el departamento de Nariño no se llevó a cabo proceso de socialización e información con las comunidades y se asumió que estas no tienen voluntad de inscribirse en la política de sustitución para realizar los operativos sin mediar palabra y vulnerando los derechos fundamentales de las comunidades afectadas.

 

2.26.5.  En tercer lugar, señalaron que las pruebas se adjuntaron en el correo de presentación de la demanda a través de un enlace del drive, información que no se reiteró al no dar respuesta a la solicitud del auto admisorio. Pruebas que no fueron valoradas por el despacho en su momento y se adjuntaron nuevamente.

 

2.26.6.  En cuarto lugar, insistieron en la necesidad de dejar sin efectos los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Salud en los que autoriza el desplazamiento de efectivos de las fuerzas militares en medio de la pandemia, para no poner en riesgo la vida e integridad de sujetos de especial protección constitucional como los son los pueblos indígenas, afro y el campesinado.

 

2.26.7.  Finalmente, reiteraron que los operativos de erradicación forzada se presentaron en los territorios colectivos de Rescate las Varas de la vereda San Luis y Río Rosario, municipio de San Juan de Tumaco, sin que se hubiera realizado previamente el proceso de consulta previa con los habitantes de estas comunidades afrodescendientes. Aclararon “que el sólo hecho de realizar los operativos de erradicación dentro de los consejos comunitarios es una violación al territorio, pues es antes de realizar los operativos que se debe garantizar este derecho y no después, dado que como su nombre lo indica debe ser previa, es decir, la consulta debe ser anterior a la adopción y la aplicación de estas medidas.”

 

2.26.8.  Por su parte, el Ministerio de Salud también solicitó revocar el fallo de primera instancia en lo relacionado el numeral tercero,[388] por considerar que no se configuró “vulneración o violación alguna de los derechos invocados, según la narración de los accionantes, máxime si se tiene en cuenta que este ente Ministerial, en ejercicio de sus competencias, expidió la Resolución No. 666 de 24 de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico.”[389] Además, agregó que, en lo referente “a la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, le atañe competencia al Ministerio de Justicia y del Derecho como secretaría técnica del CNE”.

 

2.27.     Coadyuvancia de organizaciones campesinas y ciudadanos

 

2.27.1.  Mediante escritos, la organización de defensores campesinos, la Fundación Cultura Democrática, la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense y Pie de Monte Costero – RedhPaNa, Red de Consejos Comunitarios del Pacifico Sur – RECOMPAS, Consejos Comunitarios de Roberto Payan, Grupo de Apoyo a Mujeres Víctimas del Conflicto Armado (Organización GAMVICA), Consejo Comunitario Prodefensa del Rio Tapaje (Municipio el Charco), Palenque Afro urbano, Red de Pobladores del Alto Patía (ASOPATIA) y la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) solicitaron al Tribunal Administrativo de Nariño la tutela los derechos a la vida, integridad, intimidad, libertad personal y la familia, salud, mínimo vital, debido proceso, paz consulta previa, autonomía territorial, consentimiento libre, previo e informado, y al principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados a partir de los operativos de erradicación forzada que se realizó en el departamento de Nariño.

 

2.27.2.  Indicaron que a pesar de que en casi el 70% de las zonas cocaleras ya se adelantaban programas de sustitución voluntaria en el marco del PNIS con resultados favorables, el gobierno decidió impulsar una política completamente contraria a la sustitución voluntaria.  Señalaron que los acuerdos de sustitución celebrados con campesinos de todas las regiones del país no han sido cumplidos ya que la mayoría de las familias que sustituyeron voluntariamente, no han recibido todos los pagos a que se obligó el gobierno, dejándolos en un altísimo nivel de vulnerabilidad, sin proyectos productivos para mantenerse que les garantice un ingreso para cubrir su derecho a la alimentación, el mínimo vital y el trabajo.

 

2.27.3.  Además, destacaron que los grupos armados al margen de la ley aprovechan la ausencia del Estado para llevar a cabo sus acciones delictivas, disputándose el control territorial de las zonas donde hay mayor presencia de cultivos de uso ilícitos, lo que ha puesto en gravísimo peligro a la población civil y ha generado varios desplazamientos y crisis humanitarias en estas regiones. Esto, sumado a que los campesinos, indígenas y afros cocaleros se enfrentan al dilema de aguantar hambre o de sembrar coca. Al respecto también resaltaron que “no se trata de una actividad económica que se lleve a cabo por la libre elección de los campesinos, es el resultado del abandono histórico en que el Estado colombiano ha tenido al campo colombiano, así como la acumulación de las tierras productivas en Colombia por parte de las élites políticas regionales. El Estado colombiano ha obligado a los campesinos a movilizarse alrededor de la economía cocalera pues es la única que les renta.”

 

2.27.4.  Respecto de los operativos de erradicación forzada que se han adelantado en el departamento de Nariño manifestaron que previo a ellos no se ha llevado a cabo un proceso de concertación e información con las comunidades, desconociendo lo establecido en el Acuerdo Final. Afirmaron que durante estos operativos se ha presentado un uso arbitrario de la fuerza por parte del Ejército Nacional que ha ocasionado la vulneración a varios derechos fundamentales como la vida, la integridad, a la salud, pues se realizan “sin protección alguna y llegan hacia las viviendas de los y las campesinas y a los territorios colectivos, rompiendo de este modo con los propios protocolos establecidos por las comunidades para cumplir con el aislamiento preventivo y evitar posibles contagios del COVID, entre otros, tal y como se presentó en el escrito de tutela”.

 

2.27.5.  Sobre este particular, señalaron también que “estos operativos han ocasionado la violación de los derechos humanos en el departamento de Nariño pues se ha vulnerado varios derechos fundamentales por el accionar desproporcionado, violento y arbitrario ejercido por parte de la Fuerza Pública, en el contexto de la aplicación de la política antidrogas del gobierno del Presidente Iván Duque, que combina acciones de fumigación aérea de químicos y operativos de fuerza en tierra”.

 

2.28.     Coadyuvancia de la Corporación Jurídica Yira Castro y Asociación de Juntas de Acción Comunal de los Ríos Mira, Nulpe y Mataje ASOMINUMA

 

2.28.1.  Integrantes de estas organizaciones, solicitaron al Tribunal Administrativo de Nariño la tutela de los derechos a la vida, integridad, intimidad, libertad personal y la familia, salud, mínimo vital, debido proceso, paz consulta previa, autonomía territorial, consentimiento libre, previo e informado, y al principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados como consecuencia de los operativos de erradicación forzada que se han realizado en el departamento de Nariño.

 

2.28.2.  En primer lugar, señalaron que la Asociación de juntas de acción comunal de los Ríos Mira, Nulpe y Mataje ASOMINUMA está compuesta por 5000 familias campesinas, ubicadas en el sector denominado Alto Mira y Frontera, en el área rural del municipio de Tumaco, Nariño. La mayoría de la población asociada, dijeron, se ha visto obligada a trabajar con cultivos de uso ilícito pues dentro del territorio no cuentan “con posibilidades de sustento por medio de ningún otro proyecto productivo por la situación histórica de abandono estatal de la región, las dificultades en cuanto a vías, transporte e infraestructura, situación que se complejiza por la influencia de los diferentes actores armados que hacen presencia en la región quienes no distinguen a la población civil”.

 

2.28.3.  Alegaron que en varias oportunidades solicitaron al gobierno nacional articulación para la suscripción de acuerdos sustitución de cultivos de uso ilícito, pues la población tenía disposición e intención de participar comprometidamente en estos programas, sin que haya podido realizarse.

 

2.28.4.  En segundo lugar, destacaron que el gobierno nacional a través del Consejo Nacional de Estupefacientes y por medio de la fuerza pública ha venido realizando operativos de erradicación forzada en el territorio nacional, y uno de los departamentos más afectados con esta medida es el de Nariño. Que además, dicen, las comunidades allí están en riesgo permanente por los operativos y por los grupos armados que controlan el territorio. 

 

2.28.5.  En ese contexto, consideraron que la erradicación forzada “ahonda en la falta de legitimidad del Estado a la hora de resolver los conflictos, profundiza la desconfianza de las comunidades y genera choques entre las partes en conflicto. Es decir, la erradicación forzada en vez ser una solución a los problemas de violencia y cultivos ilícitos, consolida los conflictos o los reconfigura”. Alegaron que desde la celebración del Acuerdo Final de Paz en el 2016 hasta la fecha, se han presentado 95 incidentes entre la fuerza pública y las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas. En el año 2020 se incrementaron los operativos y con ellos los incidentes en el marco de la erradicación forzada que ascienden a 51 casos, según lo referido por el observatorio de tierras de la Universidad Nacional de Colombia.

 

2.28.6.  En tercer lugar, indicaron que en el marco de la política anti drogas, el gobierno antes de acudir a la erradicación forzada debe cumplir con la obligación internacional de garantizar los derechos humanos a través de un enfoque preventivo bajo los criterios señalados por la Corte Constitucional, con el fin de proteger los derechos humanos de estas poblaciones en concreto. Destacaron que la política de erradicación de cultivos ilícitos ha sido exitosa, gracias a la participación de las comunidades y del respeto y garantía a los derechos humanos de las comunidades, con un enfoque integral. Por el contrario, dijeron, la resiembra en la erradicación forzada es del 50%, según lo ha señalado el Instituto de estudios para el desarrollo y la paz -INDEPAZ-.

 

2.28.7.  Finalmente, señalaron que el Estado cuenta con otras herramientas y medios para hacer frente al flagelo de los cultivos ilícitos. Consideraron que la erradicación voluntaria es una medida idónea, adecuada y eficaz. Además, debe ser priorizada, tal como lo señaló la Corte Constitucional al ser una medida “que es concertada y garantiza los derechos de las comunidades y guarda relación con los deberes internacionales de los derechos humanos del Estado Colombiano”.

 

2.29.     Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria Universidad Nacional de Colombia

 

2.29.1.  Mediante escritos, varios investigadores del observatorio, manifestaron que existe un incumplimiento sistemático y masivo del punto cuatro del AFP por parte del Gobierno Nacional mediante la ejecución de los distintos programas que tiene el Estado para disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito.

 

2.29.2.  En primer lugar, expusieron que la suscripción del AFP en noviembre de 2016, generó para el Estado colombiano un conjunto de compromisos que impactan la toma de decisiones y la implementación de políticas públicas en el país. La política contra las drogas es uno de los componentes centrales del Acuerdo y de este se derivan varios elementos que son de obligatorio cumplimiento para el Estado.

 

2.29.3.  En ese escenario, señalaron que el punto cuatro del citado acuerdo desarrolló un conjunto de directrices para solucionar el problema de las drogas ilícitas, basado principalmente en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Aunque el PNIS es el eje central de la política antidrogas, se permite el uso de otros tipos de intervenciones, pero, dijeron, de manera limitada y restringida. Al respecto, indicaron que la Corte Constitucional en el auto 387 de 2019 reconoció “que la política contra cultivos de uso ilícito creada en el Acuerdo tienen dos características importantes que limitan las decisiones de creación o implementación de programas que no se basen en la sustitución. En primer lugar, se encuentra un orden jerárquico de intervención entre programas. Primero se debe intentar la sustitución, luego la erradicación manual y por último la erradicación mediante aspersión aérea. En segundo lugar, las intervenciones mediante programas de erradicación forzada, ya sea manual o mediante aspersión aérea, deben respetar los derechos humanos y el medio ambiente. En este sentido, en cada operación las entidades ejecutoras deben ponderar elementos como uso de la fuerza, técnicas de erradicación, elementos de intervención y mecanismos de acercamiento a la comunidad para no afectar los derechos humanos o el medio ambiente.”

 

2.29.4.  En segundo lugar, afirmaron que en Colombia se encuentran tres programas para disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito: uno que se basa en la sustitución (PNIS) y dos en la erradicación forzada (Erradicación manual y erradicación mediante aspersión terrestre). Insistiendo en que el PNIS es el principal programa de intervención estatal para lograr tal fin y su funcionamiento y diseño “parte de la premisa de que se debe realizar una intervención diferenciada en los distintos eslabones de producción de drogas. En este sentido, este programa es la respuesta institucional para atender la problemática de cultivos de uso ilícito desde los pequeños cultivadores, los eslabones más débiles de esta cadena”.

 

2.29.5.  Respecto de la erradicación forzada, señalaron que se realiza a través de dos formas: “la primera es voluntaria, la cual consiste en la erradicación por la libre decisión de las comunidades luego de un proceso de concertación entre el Estado y la población. La segunda es forzosa, la cual se coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y ejecutada por los Grupos Móviles de Erradicación-GME-, conformados por civiles y las fuerzas armadas, cuando no se logró realizar una concertación con las comunidades o estás solicitaron la intervención. Es decir, la segunda solamente se puede realizar sí no se logró realizar de manera concertada con las comunidades”.

 

2.29.6.  Adicionalmente, explicaron que existe el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato-PECAT, creado luego de que el Consejo Nacional de Estupefacientes -CNE- decidiera suspender el programa de aspersiones aéreas con glifosato en el año 2015.

 

2.29.7.  En tercer lugar, destacaron que en el desarrollo de la actual política contra las drogas el Gobierno Nacional ha incumplido los compromisos que se derivan del AFP y con ello, vulnerado derechos fundamentales de las comunidades del departamento de Nariño, como los derechos al mínimo vital y al debido proceso administrativo.

 

2.29.8.  Afirmaron que el AFP impuso un orden jerárquico entre los programas para disminuir la presencia de cultivos ilícitos, debiendo el Gobierno priorizar la sustitución sobre los programas de erradicación forzada y sólo en el caso en que la primera fracase, por la negligencia o incumplimiento de las comunidades, se podrá iniciar los programas de erradicación forzada, iniciando con la manual y por último la aspersión. Erradicación de deberá respetar los derechos humanos.

 

2.29.9.  En ese contexto, expusieron, entre otras cosas, lo siguiente:

 

(i) Las condiciones de seguridad para las comunidades no son idóneas pues los líderes sociales están siendo asesinados y el departamento de Nariño no es ajeno a esta realidad. Además, judicialmente ya se ha reconocido que persiste de manera grave y sistemática la violencia en las comunidades rurales.

 

(ii) No existen normas para garantizar el trato penal diferenciado. Ya que el Congreso de la República no ha aprobado los cambios normativos necesarios para cumplir con la obligación de renunciar a la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal en favor de pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito.

 

(iii) El Gobierno Nacional no ha cumplido con la inscripción individual de pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito al PNIS. El estimado en los acuerdos colectivos era que se inscribirían a más de 188.000 familias, pero solamente fueron inscritas un poco más de 99.000. En el caso de Nariño, indicaron que “fueron suscritos 26 acuerdos colectivos en los municipios de barbacoas, Cumbitara, El Charco, La Llanada, Leiva, Linares, Mangui Payán, Nariño, Policarpa, Ricaurte, Roberto Payán, Samaniego, Tumaco y Santa cruz en los que se estimaba inscribir a 66.444 núcleos familiares, pero solamente fueron inscritas 17.235 23 familias en dos municipios del Departamento, Tumaco e Ipiales, por decisión del Gobierno Nacional.”

 

(iv) Incumplimiento del Plan de Atención Inmediata -PAI- correspondiente al conjunto de medidas de apoyo económico inmediato, a mediano y largo plazo para los usuarios del PNIS, las cuales estaban estimadas a ser entregadas en un plazo máximo de 24 meses. Alegan que según la información entregada por el Gobierno Nacional “tan sólo 726 familias de las más de 99.000 se les ha entregado el proyecto productivo, el cual es la última etapa del programa. Es decir, a tan sólo 726 familias el Gobierno Nacional les ha cumplido con la totalidad de lo prometido, pese a que esto se debía realizar en un plazo máximo de 24 meses y el programa inició en el año 2017 (Tabla 3). En el caso de Nariño, según información pública del Gobierno, no se encuentra ninguna familia a la cual le hayan cumplido con la totalidad del programa”.

 

2.29.10.                     Expusieron que, a diferencia del Estado, los usuarios del programa sí están cumpliendo sus compromisos. En el último informe realizado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés) sobre el programa, manifestó que el cumplimiento por parte de los usuarios a nivel nacional ha sido del 96%. Es decir, que los usuarios del programa han cumplido de manera efectiva con la obligación de erradicar sus cultivos ilícitos. Destacando que en los dos municipios del Departamento de Nariño el porcentaje de cumplimiento es aún mayor, del 97%.

 

2.29.11.                     Por lo anterior, concluyeron que el Estado no está facultado para ejecutar los programas de erradicación forzosa, sobretodo en los territorios en los que existan acuerdos colectivos e individuales, ya que los usuarios del programa sí han cumplido con la erradicación de los cultivos de uso ilícito. En este sentido, el Estado debe, primero, intentar con todos los medios posibles continuar y promover la sustitución, iniciando en primera medida con la inscripción de usuarios que aún no hacen parte del PNIS y siguiendo con el cumplimiento de los compromisos del programa.

 

2.29.12.                     Consideraron que en el marco de las operaciones de erradicación forzada, los enfrentamientos se han presentado porque los campesinos se han opuesto a las mismas debido a que son usuarios del PNIS o esperan serlo y el Gobierno Nacional les ha incumplido a los que son usuarios del programa, o no ha permitido inscribir a los que aún no tienen acceso a estos beneficios.

 

Decisión de segunda instancia

 

2.30.     Mediante fallo del 14 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó parcialmente la decisión anterior. Consideró que el derecho al debido proceso de los campesinos del Municipio de Ancuya había sido desconocido por parte de la Policía Nacional al proceder a erradicar forzosamente los cultivos ilícitos sin adelantar el proceso de socialización e información con las comunidades, tal como lo dispone el Acuerdo Final en el punto 4. Por tal razón, ordenó la suspensión de la erradicación en dicho municipio. Al respecto, indicó que el PNIS debe cubrir en su totalidad a las comunidades a quienes se dirige. Motivo por el cual, no es admisible que se adelante la erradicación forzosa en las comunidades en las cuales no se haya adelantado el proceso de socialización e información de la erradicación voluntaria. Tampoco encontró justificado adelantar el proceso de erradicación forzada en aquellas comunidades que desean ser incluidas en el proceso de erradicación voluntaria y que no han podido ser incluidas debido a que actualmente no existen nuevas vinculaciones.

 

2.31.     Respecto de los hechos señalados en la Vereda Cacahual del Corregimiento El Carmelo en el Municipio de Cajibío, indicó que en sentencia de fecha 18 de agosto de 2020, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, se ampararon los derechos fundamentales de los campesinos del Municipio de Cajibío, por tal razón no había lugar a emitir nuevamente una orden de protección de sus derechos.

 

2.32.     Finalmente, frente a los hechos relacionados con presuntos abusos de la fuerza pública, señaló que les correspondía a las personas afectadas acudir ante las entidades competentes, como la Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación para denunciar dichos hechos y se iniciaran las actuaciones y procesos penales a que hubiera lugar. [390]

 

Cumplimiento de la sentencia de segunda instancia

 

2.33.     En virtud del fallo del 14 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, la Policía Nacional - Dirección Antinarcóticos, manifestó que el Grupo de Detección del Área de Erradicación Cultivos Ilícitos, informó “…que una vez verificados los archivos estadísticos de las operaciones de erradicación, se determinó que no se han realizado operaciones de erradicación por parte de la Policía Nacional al interior del municipio que menciona la Acción de Tutela No. 52 - 001 - 3333 - 009 - 2020 - 00064 – 01(9276) del Tribunal Administrativo de Nariño, durante la presenta vigencia….”.

 

2.34.     Así mismo, indicó que el Área de Erradicación Cultivos Ilícitos de la Dirección de Antinarcóticos, dentro de su proyección operacional, no se tienen previstas operaciones de erradicación de cultivos ilícitos en jurisdicción del municipio Ancuya departamento de Nariño

 

2.35.     El Ministerio de Salud, reiteró lo manifestado en la contestación de la tutela, relacionado con sus competencias en la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución y evaluación de la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud. Del mismo modo, señaló que como ente rector y regulador en el nivel nacional de las acciones de salud, le corresponde la formulación de planes de interés nacional para la prevención, detección e intervención de los riesgos para la salud y la generación de factores protectores que conlleven la promoción de la salud y el mejoramiento del bienestar y calidad de vida, así como la definición de prioridades en materia de salud pública.

 

2.36.     Aclaró que como órgano rector del sector salud, atendiendo las disposiciones expedidas para la atención de la emergencia sanitaria y con el fin de proteger la salud humana el Ministerio adoptó el protocolo de bioseguridad genérico a través de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 “el cual contiene las medidas generales de lavado de manos, distanciamiento físico, aspectos relacionados con los elementos de protección personal-EPP para prevención del COVID-19, limpieza y desinfección, manipulación de insumos y productos, manejo de residuos, entre otros; el cual debe ser adaptado para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y ha sido la base para la construcción de protocolos complementarios de los otros sectores diferentes a salud.”

 

2.37.     La Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio, manifestó que la erradicación manual forzosa de cultivos de uso ilícito comporta una política de carácter policivo y penal, razón por la que escapa del conocimiento legal que recae sobre la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) de la ART. Motivo por el cual, no era posible dar cumplimiento al ordinal segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que ordena la suspensión de las operaciones de erradicación forzosa.

 

2.38.     Respecto de la orden relacionada con adelantar procesos de socialización con las comunidades antes de proceder a la erradicación forzada, manifestó que “el municipio de Ancuya (Nariño) no se encuentra en la lista de las entidades territoriales priorizadas por el PNIS, por lo que se carece de competencia en dicho lugar en tanto que atendiendo al contenido del Decreto Ley 896 de 2017, en concordancia con el Acuerdo Final de Paz, para la ejecución del PNIS se hizo una selección de 56 municipios de todo el país, en los que se implementaría la atención integral que asegurara el paso de las economías ilícitas a la legalidad por parte de las familias cuya subsistencia dependa únicamente de los cultivos ilícitos.

 

2.39.     En ese contexto, resaltó que las etapas de vinculación de nuevas comunidades y núcleos familiares se encontraban precluidas, “ya que la etapa de inscripción y manifestación de la voluntariedad fue agotada en debida forma en todo el territorio nacional, ahora bien, teniendo en cuenta que el municipio de Ancuya (Nariño) NO es un territorio PNIS, esta dependencia no cuenta con la potestad de ejecutar actuaciones o intervenir en el mismo”.

 

2.40.     Finalmente, frente a la orden de evaluación de las manifestaciones de incumplimiento de los Acuerdos Colectivos e Individuales y de solicitudes de inclusión al proceso de erradicación voluntaria, manifestó que la entidad cuenta con canales institucionales para la recepción de PQRS, a través de los cuales las distintas comunidades pueden enviar sus sugerencias, quejas, denuncias y manifestaciones de presuntos incumplimientos en la ejecución del PNIS.

 

2.41.     Además, resaltó que el desarrollo e implementación del PNIS, “aunque tiene aplicación en todo el territorio nacional bajo los criterios de priorización que señala el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, no se predica respecto de territorios, sino de sus beneficiarios, por lo que es tal determinación bajo las condiciones que exige la norma y que dispone la autoridad encargada de su ejecución, y el correspondiente mantenimiento de dicha condición, lo que impone la intervención bajo la estrategia de sustitución acompañada de desarrollo alternativo. En ese contexto, aunque existan municipios priorizados para la intervención, en todo caso debe atenderse es a la condición de beneficiario del PNIS que deriva del cumplimiento de los requisitos y compromisos adquiridos con el Programa, y cuya calidad certifica la DSCI de la ART como autoridad encargada de su desarrollo y ejecución.”

 

2.42.     Por último, señaló que la vinculación de beneficiarios obedece al principio del marco de sostenibilidad fiscal y a la disponibilidad de recursos conforme al principio de la reserva de lo posible, instrumentos que resultan ser un límite razonable para el cumplimiento de las finalidades previstas en el Decreto Ley 896 de 2017. Lo anterior para no generar falsas expectativas de imposible cumplimiento, o que comprometan el cumplimiento de tareas que superen las capacidades del Estado, pues se trata de hacer efectivos fines de contenido programático en forma progresiva, teniendo consciencia de la magnitud de las metas a alcanzar.

 

Pruebas relevantes que constan en el expediente y actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

2.43.     Los accionantes aportaron con el escrito de demanda los siguientes documentos:

 

Anexo 1. Comunicado público del día 31 de marzo del 2020 de la Coordinadora Nacional de cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana llamado: Comunicado a la opinión público erradicación forzada en el municipio de Ancuya - Nariño.

 

Anexo 2. Comunicado a la opinión pública a la población colombiana y al gobierno nacional del dia 20 de abril del 2020 por parte de la Coordinadora Nacional de cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana

 

Anexo 3. Acuerdos de sustitución del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) firmados en el departamento de Nariño.

 

Anexo 4. Videos Disparos de ejército contra campesinos y de personas heridas en el municipio de Tumaco el día 1 de abril del 2020 durante un operativo de erradicación.

 

Anexo 5. Oficio de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios de abril de 2020, donde se solicita al Ministerio de Salud y Protección Social, suspender permisos de erradicación forzada para los cultivos de uso ilícito.

 

Anexo 6. Pacto Municipal San Andrés de Tumaco.

 

Anexo 7. Acuerdo colectivo San Andrés de Tumaco Consejo Comunitario Rosario.

 

Anexo 8. Acuerdo colectivo San Andrés de Tumaco Consejo Comunitario Rescate las Varas.

 

Anexo 9. Carta de la Asociación Porvenir Campesino Asoporca 3 de noviembre de 2018.

 

2.44.     Mediante auto del 28 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora requirió a los accionantes y a algunas entidades demandadas para que aportaran al expediente las pruebas indicadas, con el fin de obtener elementos suficientes para proferir el fallo. [391]

 

2.44.1.  En respuesta al decreto probatorio, mediante escrito del 3 de junio de 2021, Rosa María Mateus Parra y Alirio Uribe Muñoz abogados en ejercicio, e integrantes de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo – CAJAR, manifestaron estar “legitimados por activa en virtud de los artículos 2, 20 y 79 de la Constitución Política que disponen que tenemos el derecho a participar y estar informados de la toma de decisiones en asuntos ambientales. […] en este caso, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo como organización de Derechos Humanos, que ha acompañado históricamente organizaciones sociales, pueblos campesinos y comunidades étnicas, actúa como garante y acompañante de las personas afectadas en este caso por los operativos de erradicación forzada en los que ha estado presente un uso excesivo de la fuerza y un abuso del poder de las fuerzas armadas, en medio de un Estado de Emergencia declarado en razón de una Pandemia, donde se el acceso a la justicia es más limitado.”[392] Adicionalmente, allegaron poder otorgado por la señora Sandra Panchalo, vocera de Coccam Nariño, para representarla en este proceso. Finalmente, dada la situación actual de orden público en que se encuentra el país, el departamento de Nariño y especialmente el municipio de Tumaco, como consecuencia de los bloqueos, solicitaron una ampliación del término para aportar la información solicitada a la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana -Coccam Vocera Nariño-.

 

2.44.2.  Por su parte, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, mediante escrito del 3 de junio de 2021, manifestó que el jefe Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Dirección de Antinarcóticos, informó “que revisados los sistemas de información del Grupo Detección, las veredas mencionadas no se encuentran georreferenciadas en la capa suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, por lo cual no fue posible realizar un cruce geográfico que permita determinar si se realizaron operaciones de erradicación; por lo tanto, se anexa la información de erradicación del año del 2020 por parte de la Policía Nacional, en los municipios de Tumaco y Sucumbíos de Ipiales, teniendo en cuenta que en los municipios de Ancuya y Cajibío Nariño, no realizaron estas operaciones. Así mismo informa que realizarán las coordinaciones pertinentes con la Dirección de Políticas y Consolidación de la Seguridad del Ministerio de Defensa, y sea allegado el límite veredal en coordenadas WGS1984 y en formato shape file del departamento de Nariño, con el fin de poder realizar la verificación y así determinar si se realizaron operaciones de erradicación de acuerdo con la solicitud”[393].

 

2.44.3.  En escrito del 3 de junio de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actuando como apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, el Ejército Nacional y la Agencia de Renovación del Territorio dio respuesta al requerimiento del despacho sustanciador. Respecto de las preguntas realizadas a la Agencia de Renovación del Territorio, señaló en el mismo orden del auto que, “en el departamento de Nariño, 17.219 familias se encuentran vinculadas al PNIS en los municipios de Ipiales (667 familias) y San Andrés de Tumaco (16.552 familias), entre las que se encuentra población con actividad de cultivador, no cultivador o recolector de cultivos ilícitos”.[394]

En relación con las familias pendientes de ingresar al PNIS en el departamento de Nariño, precisó en primer lugar que los acuerdos colectivos no son vinculantes ni perfeccionan la inscripción formal como beneficiario del PNIS. Para ello es necesario que se suscriba un acuerdo individual. En ese escenario, señaló que las etapas de vinculación ya fueron surtidas en los territorios priorizados, “por lo que conforme al artículo 8 del Decreto 2107 de 2019, subrogado por el Decreto 1223 de 2021, corresponde principalmente a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la ART – en adelante la DSCI de la ART -, continuar con la ejecución de los acuerdos de sustitución cuya implementación se inició antes del 01 de enero de 2020, por lo que a partir de esta fecha, dicha entidad ha establecido los esfuerzos necesarios para dar continuidad al programa con las familias vinculadas, logrando una inversión en el departamento de Nariño de $179.995.000 millones frente a un total de 17.219 familias.”[395] Por lo anterior, indicó que en la actualidad no existen vinculaciones pendientes.

 

Explicó también que la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la ART ha desarrollado la estrategia “Hecho a la Medida” (HAM), con el propósito de acompañar procesos de sustitución de cultivos ilícitos con familias o comunidades que no se encuentran vinculadas al PNIS, pero que han manifestado su interés en la sustitución voluntaria. La cual busca la construcción conjunta y participativa de iniciativas público/privadas que permitan la transformación del territorio a intervenir. Para esto, se vincula el concurso y participación de todos los actores del territorio, incluyendo la cooperación internacional y, las entidades cuya competencia sea requerida para el óptimo diseño y desarrollo de la iniciativa. Además, dijo que la gobernación de Nariño viene desarrollando la estrategia "Acuerdos de raíz", alineada con la estrategia de HAM, la cual está en fase de alistamiento y de diseño, para el municipio de Samaniego y municipios de la subregión de La Cordillera, estando en proceso de identificación de veredas y líneas productivas, por lo que aún no se están implementando proyectos de sustitución con familias no vinculadas al PNIS.[396]

 

Respecto de la suspensión y retiro o cesación de beneficios a familias vinculadas al PNIS, precisó que la suspensión obedece a circunstancias temporales e intermedias y en caso de reactivarse la ejecución del programa, se continúa en la etapa en la que se encontraba el titular. Por el contrario, las cesaciones de beneficios se traducen en la eliminación de la condición de beneficiario del PNIS y el correspondiente cambio de estado a “RETIRADO” en los registros administrativos, lo cual impide que se continúen entregando los beneficios a la famili