REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

SENTENCIA SU-545 DE 2023

 

 

Referencia: Expedientes T-7.963.865, T-8.020.865, T-8.097.843 y T-8.355.272 AC

 

Asunto: Acciones de tutela presentadas por las Comunidades Campesinas de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez del Cauca contra el Ministerio de Defensa y otros; Sandra Panchalo y otros contra el Ministerio de Defensa y otros; la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez y otros contra la Alcaldía de Tibú y otros; el Resguardo Nasa Jerusalén San Luis - Alto Picudito y otros contra el Ministerio de Defensa y otros, respectivamente.

 

Magistrada y Magistrados ponentes:

Antonio José Lizarazo Ocampo

Cristina Pardo Schlesinger

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.                  ANTECEDENTES

 

La Corte utilizará el siguiente listado de siglas, abreviaturas y acrónimos para facilitar la lectura de la decisión.

 

 

Resumen de los antecedentes y hechos comunes en los expedientes acumulados

 

1.   Los cuatro expedientes acumulados tienen en común que sus accionantes son representantes de víctimas y apoderados de comunidades campesinas y étnicas –provenientes de los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo– que solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la vida, integridad, intimidad, familia, salud, mínimo vital, debido proceso y consulta previa. Igualmente invocaron la protección de la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, la paz y el principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil.

 

2.   Consideraron que sus derechos fueron vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante la ART), el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el marco del incumplimiento de las obligaciones del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (en adelante PNIS), y la realización de operativos de erradicación forzada en los departamentos del Cauca, Norte de Santander, Nariño y Putumayo.

 

3.   Los accionantes manifestaron que, a pesar de haber suscrito acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco del PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final de Paz, en adelante AFP) firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, algunos: (i) no han ingresado formalmente al programa; (ii) han suscrito acuerdos colectivos pero no pudieron suscribir los formularios individuales; y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado.

 

4.   En su criterio, lo anterior ha afectado sus condiciones de vida, su mínimo vital y la seguridad alimentaria de sus familias, pues no tienen otra fuente para cambiar las actividades que venían realizando antes de la sustitución y de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional. Además, relataron que las entidades estatales han venido realizando operaciones de erradicación forzada sin agotar etapas de participación con las comunidades involucradas, y sin verificar los acuerdos suscritos en el marco del PNIS. En algunos casos, señalaron que estas actividades se realizaron desatendiendo las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia generada por la Covid-19.

 

5.   En este escenario, los accionantes solicitaron, principalmente, (i) amparar los derechos vulnerados y en consecuencia suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en sus territorios y veredas; (ii) ordenar la implementación del punto 4 del AFP, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iii) ordenar el cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral; (iv) garantizar el derecho a la participación y consulta previa de comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas; (v) ordenar medidas de protección en favor de los accionantes, líderes, lideresas y organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, amenazados por su defensa del territorio y participación en el PNIS; y (vi) instar al Gobierno y al Congreso para que se materialice la reglamentación del tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.

 

6.   Los hechos y actuaciones judiciales relevantes de cada proceso y las decisiones de instancia se relatan de forma detallada en el Anexo II de esta providencia[1].

 

Conocimiento de los casos y decreto de pruebas por la Sala Plena 

 

7.   En virtud de lo dispuesto por el artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación y teniendo en cuenta la unidad de materia entre los expedientes T-7.963.865, T-8.020.865, T-8.097.843 y la relevancia constitucional del asunto, en sesión del 23 de junio de 2021, la Sala Plena decidió avocar el conocimiento de los mismos, acumularlos y asignar la ponencia de la sentencia respectiva, en forma conjunta, a los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. El auto proferido por los tres magistrados sustanciadores en la misma fecha dio cuenta de las decisiones adoptadas por la Sala Plena, declaró la suspensión de términos y ordenó poner en conocimiento de las partes las referidas determinaciones[2].

 

8.   Posteriormente, el expediente T-8.355.272 (Putumayo) fue seleccionado para revisión, mediante auto del 28 de septiembre de 2021[3] por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve, la cual ordenó su acumulación al expediente T-7.963.865.

 

9.   Mediante autos del 13 de septiembre de 2021^[4], 29 de noviembre de 2021[5], 14 de diciembre de 2021^[6] y 9 de mayo de 2022^[7], se solicitaron diversas pruebas y se mantuvo la suspensión de términos. Luego, a través de Auto del 11 de agosto de 2022, los magistrados sustanciadores ordenaron a la Secretaría General poner a disposición de las partes o terceros con interés legítimo las intervenciones remitidas por fuera del plazo indicado en el Auto del 9 de mayo de 2022.

 

10.   Dado el número de intervenciones presentadas durante el trámite de revisión, las mismas hacen parte del Anexo III de esta decisión. En consecuencia, los aspectos relevantes de las mismas se mencionarán en la resolución de los casos concretos.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

11.   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y, 33 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

Objeto de la decisión y metodología

 

12.   De acuerdo con los escritos de las acciones de tutela antes relacionados, el objeto de la controversia se concentra en el acceso e implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. En todos los casos se advirtieron actividades de erradicación forzada dentro de sus propiedades, desconociendo su manifestación de voluntad de sustituir los cultivos de conformidad con los acuerdos suscritos con el Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el punto 4 del AFP y el Decreto Ley 896 de 2017. Los accionantes, como campesinos y comunidades étnicas, alegaron que algunos (i) no han ingresado formalmente al programa; (ii) han suscrito acuerdos colectivos, pero no pudieron suscribir los formularios individuales; y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado. Lo anterior, ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad alimentaria, debido proceso, consulta previa y seguridad e integridad física.

 

13.   En cuanto al primer grupo descrito, existe presuntamente un déficit presupuestal y ausencia de una ruta étnica. En lo relativo al segundo grupo, no existe claridad sobre la naturaleza de los acuerdos colectivos y su alcance. Al respecto, las entidades estatales competentes en la implementación del PNIS alegaron que los acuerdos colectivos suscritos por la mayoría de los accionantes no tienen un carácter vinculante para ingresarlos de forma inmediata a los proyectos productivos de sustitución. Como consecuencia, la ejecución de operativos de erradicación forzada se ha seguido adelantando en los territorios. En lo referente al tercer grupo, relacionado con el posible incumplimiento de los componentes económicos y productivos a los beneficiarios del programa, se alegó la falta de presupuesto.

 

14.   Con el fin de pronunciarse sobre los asuntos descritos, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, analizará si las acciones de tutela cumplen con los requisitos de procedencia. En segundo lugar, se presentarán los problemas jurídicos que se resolverán y, que serán formulados con base en los hallazgos recolectados por la Sala sobre las diferentes fases del PNIS en los departamentos objeto de revisión. En tercer lugar, se desarrollarán las consideraciones relacionadas con las problemáticas más relevantes de los asuntos; y, finalmente, se hará el análisis de los casos en concreto.

 

Procedencia de la acción de tutela

 

15.   En este caso, los hechos expuestos involucran una posible vulneración de derechos fundamentales de personas o comunidades campesinas o étnicas en el marco de la implementación del PNIS y de la ejecución de operativos de erradicación forzada adelantados por miembros del Ejército Nacional. Al respecto, es preciso recordar que esta Corporación ha reconocido que tanto las comunidades indígenas[8] como las campesinas[9] son sujetos de especial protección en determinados escenarios, dadas las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que históricamente los ha afectado, aspectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de analizar los requisitos de procedencia de las acciones de tutela.

 

Legitimación en la causa por activa

 

16.   Como se indicó previamente, en el caso de los expedientes T-7.963.865^[10], T-8.020.865^[11], T-8.097.843^[12] y T-8.355.272^[13] las demandas de tutela son interpuestas por varias asociaciones campesinas y por colectivos que dicen representar un interés común de esta población y, en algunos casos, de las comunidades indígenas afectadas por el incumplimiento de los acuerdos suscritos con autoridades nacionales y locales en el marco del PNIS. Asimismo, alegan la vulneración de derechos fundamentales de los núcleos familiares inscritos en el PNIS y de aquellos que suscribieron acuerdos colectivos en el marco de dicho programa.

 

17.   Respecto de la legitimación de estas personas jurídicas que actúan en representación de sus miembros o afiliados, esta Corporación ha señalado que existen derechos que no son exclusivos «de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto son parte de grupos y organizaciones cuya finalidad es específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes, y por tanto, también pueden ser tutelados en cabeza de las asociaciones que los representan»^[14]. De manera que las personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales directa o indirectamente^[15].

 

18.   Así, dado el objeto social de estas asociaciones campesinas y de los colectivos que intervienen en la defensa de derechos humanos de la población vulnerable, para esta Corte es claro el interés real y común que tienen la ATCC, ANZORC, Asociación de Trabajadores Campesinos por La Zona de Reserva Campesina del Municipio de Caloto^[16], CAJAR, PRODETER, ASIMTRACAMPIC, CEALDES, CCALP, ASCAMCAT, ASOCORDILLERA y la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz en la defensa de los intereses de sus asociados y de las personas que acreditaron representar a través de los respectivos documentos obrantes en los expedientes, que son habitantes de las zonas involucradas en operaciones de erradicación forzada y de celebración de acuerdos individuales o colectivos en el marco del PNIS, en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. En ese sentido, están legitimados para interponer las acciones de tutela, al igual que las personas naturales que acudieron a esta acción de manera directa, en la defensa de sus derechos individuales fundamentales.

 

19.   De otra parte, respecto de la legitimación de la COCCAM[17] para participar en las distintas acciones de tutela como accionante, se advierte que este grupo, conformado por comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, no cuenta con personería jurídica. Al respecto, se tiene que la COCCAM «es una organización que representa a las víctimas de la política antidrogas y, a su vez, defiende a estas personas de la violación sistemática a los derechos fundamentales y del ecosistema», a la vez que indicaron que «desde el proceso organizativo campesino, la COCCAM y otras organizaciones están con la disponibilidad de aportar a la paz, a mantener y defender la posición sobre los Acuerdos de Paz, el derecho a la vida, a vivir en paz en los territorios, a través de los diferentes mecanismos que le da la Constitución para ello»^[18].

 

20.   Sin perjuicio de lo expuesto previamente sobre la legitimación de personas jurídicas, la Sala Plena advierte que, en este caso, se entiende legitimada esta asociación dada las particulares afectaciones que sufren sus miembros como consecuencia, entre otros aspectos, de las operaciones de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito acompañadas de estigmatizaciones, agresiones y amenazas, como fue especificado en los antecedentes de esta providencia.

 

21.   Adicionalmente, resalta esta Corte el propósito que tiene la COCCAM de defender los derechos e intereses comunes de sus asociados en el marco del AFP. En efecto, no puede desconocerse la importancia de las gestiones y aportes realizados por la COCCAM para la solución a la problemática de los cultivos de coca, marihuana y amapola en el país y su participación en los escenarios de discusión y concertación locales, regionales y nacionales definidos en el marco del PNIS^[19]. Máxime, teniendo en cuenta que la COCCAM, a través de un delegado municipal, participó de la suscripción del acuerdo colectivo en el caso de Cajibío –Cauca–, cuyo cumplimiento se reclama, lo que evidencia la legitimidad de la organización para representar los intereses de sus asociados ante el Gobierno nacional y municipal[20].

 

22.   Igualmente, es necesario considerar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las familias representadas por la COCCAM que buscan sustituir sus cultivos, en tanto se ven obligadas a depender de las acciones del Estado para que les sean garantizados sus derechos al mínimo vital y seguridad alimentaria. Lo anterior, como consecuencia de los alegatos relacionados con el presunto mal manejo del PNIS por parte del Gobierno Nacional que afecta a varias comunidades de forma abstracta.

 

23.   En este orden de ideas, la Corte aplicará los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la buena fe y el principio de informalidad que orienta la acción de tutela^[21], para concluir que, en virtud de la condición de vulnerabilidad de las comunidades que defienden y representan, COCCAM está legitimada por activa para defender los derechos fundamentales invocados, entre ellos a la participación en la implementación del PNIS.

 

24.   Ahora bien, el 4 de octubre de 2021, en sede de revisión, la ART cuestionó la legitimación para actuar de los voceros de COCCAM, en el expediente T-8.020.865, dentro de los cuales hace parte Sandra Panchalo, por considerar que los mismos no son beneficiarios del PNIS ni cumplen los presupuestos para actuar como agentes oficiosos. En su criterio, no se puede predicar alguna vulneración de derechos por parte de la entidad y, por lo tanto, no podían otorgar poder a los miembros del colectivo de abogados como en este caso se hizo. La entidad consideró que el poder otorgado por Sandra Panchalo al abogado Alirio Uribe de la Corporación Colectivo de Abogados CAJAR, no fue remitido como mensaje de datos ni se indica la dirección de correo electrónico del abogado ni tampoco se evidencia en el mismo la presentación personal.

 

25.   Al respecto, considera esta Sala que, si bien es cierto, el poder conferido al abogado Alirio Uribe no cuenta con presentación personal, este presupuesto no era imprescindible dada la vigencia del Decreto 806 de 2020 para la fecha de presentación, 3 de junio de 2021. Igualmente, en cuanto a la remisión del poder a través de mensaje de datos, como lo dispone el artículo 5 del citado Decreto^[22], se advierte que la norma contiene como verbo rector «podrá», es decir, como una alternativa a las formas en las que se otorgue el poder. En este caso, el poder se otorgó de manera digital, fue firmado de la misma forma por las partes involucradas y fue remitido a través del correo electrónico mediante el cual se han mantenido las comunicaciones dentro del proceso con dicho colectivo de abogados. Correo electrónico que, si bien no está anunciado en el poder conferido por la señora Sandra Panchalo, es el mismo que se relaciona en la demanda por el abogado Alirio Uribe, quien también actúa como demandante y tiene vigente su tarjeta profesional[23].

 

26.   En ese sentido, y teniendo en cuenta lo expuesto previamente sobre la legitimación de COCCAM en este proceso, no advierte la Sala irregularidad alguna en el poder otorgado por Sandra Panchalo, como vocera de dicha asociación, a la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, CAJAR.

 

27.   Por todo lo anterior, la Sala considera que se cumple con la legitimación para actuar de los accionantes en los distintos procesos acumulados.

 

Legitimación en la causa por pasiva

 

28.   El PNIS como un programa de política pública no depende de una única entidad, sino que involucra la participación de múltiples organismos y autoridades del Estado que, por lo mismo, ostentan la posibilidad de satisfacer materialmente la protección de los intereses reclamados como se explica a continuación.

 

29.   Así las cosas, es clara la legitimación por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional^[24] al ser el responsable de la ejecución de la política antidrogas del Estado y de las estrategias y áreas de focalización que se intervienen. Por su parte, el Ministerio de Justicia y el Derecho^[25] también estaría legitimado al tener dentro de sus funciones la relacionada con adoptar y coordinar la política de lucha contra las drogas ilícitas.

 

30.   En cuanto al Ministerio del Interior -Dirección de Consulta Previa-^[26] advierte la Sala que dentro de los accionantes se encuentran integrantes de comunidades indígenas que cuestionan la ausencia de consulta previa en las actividades de erradicación. En ese contexto, el Ministerio está legitimado por pasiva al ser el responsable de la determinación de la procedencia y oportunidad de la consulta previa y de dirigir y coordinar dichos procesos.

 

31.   El Ejército Nacional^[27] está legitimado por pasiva al participar en las actividades de erradicación manual forzada en el marco de las estrategias lideradas por el Ministerio de Defensa Nacional. La Policía Nacional^[28], conforme al Decreto 2253 de 1991, es la encargada de llevar a cabo la destrucción material de plantaciones ilícitas a través de la Dirección de Policía Antinarcóticos de la Policía Nacional.

 

32.   De otra parte, dadas las circunstancias de salud pública en las que se presentaron los hechos cuestionados en las demandas, es decir, durante la pandemia generada por la Covid-19, el Ministerio de Salud y Protección Social^[29] está legitimado en atención a su competencia para fijar los protocolos de bioseguridad en el marco de la pandemia.

 

33.   Ahora bien, actualmente la entidad responsable de la implementación del PNIS es la ART^[30] a través de la Dirección de Cultivos de Uso Ilícito. Por tanto, es la entidad llamada a cumplir los efectos de esta providencia[31].

 

34.   En relación con la UNP^[32], la Sala advierte que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4065 de 2011, esta entidad es la encargada de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal. De manera que sería la principal ejecutora de las órdenes que lleguen a proferirse en este sentido.

 

35.   Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público^[33] es el encargado de gestionar y ejecutar los recursos públicos de la Nación, de conformidad con el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008 y el Departamento Nacional de Planeación^[34] lleva a cabo la coordinación, diseño y apoyo en la formulación de políticas públicas y la planificación del presupuesto de los recursos de inversión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 2189 de 2017. Por ello, dichas entidades serían las destinatarias de eventuales órdenes que impliquen gasto público a nivel nacional o territorial.

 

36.   Teniendo en cuenta lo dispuesto en el punto 6 del AFP, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)^[35], es la competente para realizar el seguimiento a los componentes del Acuerdo y verificar su cumplimiento, así como para dar impulso y seguimiento a la implementación legislativa de los acuerdos y realizar los informes de seguimiento a la implementación. Por lo tanto, estaría legitimada para recibir órdenes relacionadas con el cumplimiento de los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4.

 

37.   Finalmente, aunque en principio las autoridades territoriales demandadas, como la Gobernación de Cauca, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Tibú y la Gobernación de Nariño, no estarían a cargo de la implementación de la Política Nacional de control de drogas ilícitas ni de los procedimientos de erradicación forzada cuestionados en las acciones de tutela acumuladas, lo cierto es que de conformidad con el Acuerdo de Paz, la implementación y ejecución del PNIS en general requiere de la articulación del Gobierno Nacional con estas entidades territoriales^[36], motivo por el cual, estarían legitimadas por pasiva.

 

Inmediatez

 

38.   La Corte considera que las acciones de tutela se presentaron en un término razonable, teniendo en cuenta la fecha en la que ocurrieron los hechos o se realizaron las distintas denuncias en cada expediente.

 

39.   Así, se advierte que en los expedientes T-7.963.865 (Cauca), T-8.020.865 (Nariño) y T-8.097.843 (Norte de Santander) algunas comunidades campesinas cultivadoras de hoja de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco PNIS en el año 2017 y las denuncias sobre las actividades de erradicación forzada se presentaron a partir del mes de marzo de 2020^[37]. Las acciones de tutela fueron presentadas en los expedientes de Cauca (T-7.963.865) y Nariño (T-8.020.865) en el mes de junio de 2020 y en el expediente de Norte de Santander (T-8.097.843), en el mes de julio de 2020.

40.   En el expediente T-8.355.272 (Putumayo) aunque las comunidades demandantes no han suscrito acuerdos colectivos o individuales en el marco del PNIS, denuncian erradicaciones forzadas en sus territorios desde el año 2019 hasta el mes de noviembre de 2020^[38]. En esa perspectiva, aunque podría pensarse que transcurrió un año desde el inicio de los hechos y la presentación de la acción de tutela, lo cierto es que los demandantes denuncian la ocurrencia de dichas actividades hasta noviembre de 2020.

 

41.   Sin perjuicio de lo anterior, la Corte considera importante tener en cuenta las zonas en las que se encuentran los accionantes, es decir, municipios ubicados en zona rural, en contexto de conflicto y con condiciones deficientes en materia de infraestructura. También, que los hechos denunciados se presentan en medio de restricciones impuestas por el gobierno en materia de movilidad y libre circulación durante los primeros meses de la pandemia en el año 2020.

 

42.   Adicionalmente, no puede perderse de vista que el presunto incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado con la implementación del PNIS, según los hechos narrados en las demandas, persiste, haciendo que la vulneración de sus derechos fundamentales sea actual. En efecto, los accionantes manifestaron que la suscripción de los acuerdos de sustitución voluntaria inició en mayo de 2017, pero los tiempos diseñados y establecidos para el cumplimiento e implementación del PNIS no se pudieron cumplir. Por lo tanto, en la actualidad el programa cuenta con un retraso considerable en algunos componentes.

 

43.   Así las cosas, dada la permanencia en el tiempo del posible incumplimiento en la implementación del PNIS y la profundización de la amenaza que esto genera en la garantía de protección de los derechos fundamentales de las familias que hacen parte de este programa, la Corte considera cumplido el requisito de inmediatez.

 

Subsidiariedad

 

44.   La mayoría de las entidades demandadas al dar respuesta ante los jueces de instancia de las acciones de tutela, alegaron la improcedencia de estas al existir otros medios de defensa de los derechos invocados, como la acción popular por tratarse de una afectación de derechos colectivos^[39], la acción de nulidad y restablecimiento al pretender dejar sin efectos actos administrativos^[40] o la acción de cumplimiento^[41]. No obstante, la Sala advierte que teniendo en cuenta las dificultades que enfrenta la implementación del PNIS, no se advierte otro mecanismo idóneo para garantizar la efectiva protección de los derechos afectados de estas comunidades, como se explica a continuación.

 

45.   En primer lugar, respecto de la procedencia de la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, en los casos analizados no existen actos administrativos o jurídicos que los accionantes puedan controvertir ante las autoridades. Por un lado, advierte la Sala que la naturaleza de los acuerdos colectivos está en controversia razón por la cual no puede afirmarse que se trate de actos administrativos que puedan demandar. Por otro lado, de acuerdo con las denuncias y las respuestas recibidas, las decisiones gubernamentales relacionadas con la ejecución de las distintas fases del PNIS y la suspensión o retiro del programa no cuentan con canales de socialización o con destinatarios directos que permitan que los integrantes y representantes de estas comunidades las cuestionen a través de otro mecanismo distinto a la acción de tutela. 

 

46.   En este contexto, no es posible concluir que la acción de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho sean los mecanismos idóneos para lograr la protección de los derechos invocados, al no existir un acto administrativo para controvertir por parte de los demandantes.

 

47.   En segundo lugar, tampoco se advierte que la acción de cumplimiento sea procedente en estos casos. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, esta acción es la procedente cuando se pretende hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos[42].

 

48.   Bajo ese entendido, podría considerarse que los accionantes debieron acudir a esta acción para exigir lo dispuesto en los Decretos 896 de 2017 y 362 de 2018 que reglamentan el PNIS. Sin embargo, es claro que en esta oportunidad los demandantes no pretenden exclusivamente el cumplimiento de estas normas para lograr el correcto funcionamiento del programa sino la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados por causa de la omisión en la implementación del PNIS.

 

49.   Adicionalmente, tampoco procedería la acción de cumplimiento si se analizan las pretensiones dirigidas a la exigencia de lo dispuesto en los acuerdos colectivos o individuales suscritos por los accionantes y el Estado. Lo anterior, teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica de estos acuerdos, como ya se indicó, está en controversia y por esta razón no es conducente afirmar que se trata de actos administrativos, ni mucho menos exigible para los accionantes acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

 

50.   Así las cosas, la acción de cumplimiento no sería procedente para analizar las pretensiones de la demanda, toda vez que (i) la acción es subsidiaria frente a la protección de derechos fundamentales, (ii) de entenderse que lo pretendido sí es la exigencia del cumplimiento por parte del Estado de lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS, debe resaltarse que estas disposiciones implican la ejecución de recursos.

 

51.   Respecto del carácter subsidiario de esta acción, esta Corporación en sentencia SU-077 de 2018^[43] explicó lo siguiente:

 

La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener el acatamiento de mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Es una acción subsidiaria respecto de la acción de tutela, de manera que la última prevalece cuando lo que se persigue es la protección directa de derechos constitucionales, amenazados por la omisión de una autoridad. En contraste, cuando se pretende que la administración garantice derechos de jerarquía legal o administrativa, mediante la aplicación de un mandato de igual naturaleza, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento.

 

52.   Igualmente, existe jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la improcedencia de esta acción cuando las normas sobre las cuales se pretende el cumplimiento establecen gastos. Sobre el particular, ha señalado que la acción de cumplimiento:

 

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos^[44].

 

53.   En este asunto, teniendo en cuenta que las pretensiones de la acción de tutela también implican que se cumpla con lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS (decretos 896 de 2017 y 362 de 2018), debe resaltarse que dichas disposiciones implican la ejecución de recursos y, por ello, no es posible acudir a la acción de cumplimiento.

 

54.   En tercer lugar, situación similar se advierte frente a la procedencia de la acción popular. La Sala reconoce que es posible alegar que la acción a promover en casos como los analizados, en los que se persigue la protección de un grupo significativo de familias campesinas e indígenas, sea la acción popular.

 

55.   Sin embargo, en la sentencia T-302 de 2017^[45] la Corte afirmó que «[l]a tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción popular. Como lo ha dicho la Corte ‘[un] derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas.’ En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, que han ocurrido de manera generalizada y afectan simultáneamente a todos los niños y niñas del pueblo Wayúu. La Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos como el medio ambiente o la salubridad, pero no el acceso al agua, la alimentación, ni la salud, que son el aspecto central de este caso. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un recurso sea idóneo, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el ‘objeto directo’ de ese medio judicial».

 

56.   Con base en lo anterior, la acción popular tampoco resulta idónea ni eficaz para detener la vulneración a derechos fundamentales denunciada por los accionantes dada su dimensión personal. Ello, es así por dos razones. En primer lugar, la acción popular resulta inidónea debido a que se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, los cuales deben ser protegidos mediante la acción de tutela. En segundo lugar, la acción popular resulta ineficaz, dada la urgencia de proteger esos derechos. Así las cosas, las acciones de tutela cumplen con el requisito de subsidiariedad.

 

57.   Superados los requisitos formales de procedencia, a continuación, se formularán los problemas jurídicos y, enseguida, se plantearán las consideraciones generales que fundamentarán la resolución de los asuntos.

 

Problemas jurídicos

 

58.   Los casos que se estudian en la presente providencia, todos relacionados con la implementación del PNIS en cuatro departamentos, a saber, Cauca, Norte de Santander, Nariño y Putumayo, muestran dentro del material probatorio un conjunto de acciones y omisiones que representan posibles fallas en la vinculación de beneficiarios, implementación, articulación y ejecución del PNIS que fueron identificados por esta corporación como “hallazgos” en el desarrollo de esta sentencia.

 

59.   En primer lugar, la fase de inclusión o vinculación al PNIS, entendida esta como la fase en la cual, habiéndose manifestado la voluntad de sustituir cultivos de uso ilícito a través de la suscripción de acuerdos colectivos o de la suscripción del formulario de acuerdos individuales, no se ha iniciado la implementación de los acuerdos. En todo caso, tal como se explicará más adelante, de la inclusión de las comunidades en el PNIS se derivan las obligaciones correlativas de dar continuidad al programa[46]. En relación con esta fase, se presentan dos problemas jurídicos, atinentes a la naturaleza de los acuerdos colectivos suscritos por las comunidades accionantes y a la realización de las operaciones de erradicación forzada:

 

(i) ¿Se desconocieron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, y a la paz, de las comunidades que suscribieron acuerdos colectivos en el marco de la socialización del PNIS, cuando su inclusión al programa fue denegada porque las entidades competentes consideraron que los acuerdos colectivos son meras socializaciones y no son vinculantes?

 

(ii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal, a la intimidad, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad personal, a la paz, y a la consulta previa, de las comunidades campesinas y/o étnicas, que a pesar de haber manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos y/o individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado en el marco del PNIS, sus predios fueron objeto de operativos de erradicación forzada?

 

60.   En cuanto a la fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, se pueden formular los siguientes problemas jurídicos:

 

(iii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, y a la paz de las comunidades campesinas y étnicas que manifestaron su voluntad de suscribir acuerdos colectivos y/o individuales para la sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado al negárseles acceder al PNIS por falta de cobertura financiera?

 

(iv) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad alimentaria y al mínimo vital de las comunidades campesinas y étnicas que suscribieron acuerdos colectivos y/o individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado, al interrumpirse la continuidad de los programas productivos de sostenimiento de mediano y largo plazo?

 

(v) ¿Se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de las familias que suscribieron acuerdos individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito y fueron posteriormente suspendidas del PNIS al presentarse un presunto incumplimiento de los compromisos?

 

(vi) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la consulta previa y autonomía étnica de las comunidades indígenas del pueblo Nasa del departamento del Putumayo al no contemplarse unos criterios diferenciales en el PNIS para su vinculación y aplicación teniendo en cuenta sus usos y costumbres tradicionales con la hoja de coca?

 

(vii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de las comunidades campesinas y étnicas que suscribieron acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito con el Estado al no garantizarse las medidas de seguridad adecuadas y efectivas por parte de las entidades estatales competentes en el marco del PNIS?

 

61.   Para resolver los interrogantes enunciados, la Sala Plena se pronunciará sobre (i) el marco constitucional y legal del PNIS, (ii) la jurisprudencia constitucional sobre la implementación de estrategias de erradicación de cultivos ilícitos, y (iii) el deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el PNIS. Posteriormente, se referirá a los hallazgos, particularmente, en la fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al programa y en la fase de su implementación, los cuales configuran fallas en la ejecución del PNIS que generan como consecuencia violaciones a los derechos fundamentales de los y las accionantes. De ese modo, la Sala dará respuesta a los problemas jurídicos presentados.

 

(i) Marco constitucional y legal del PNIS

 

Punto 4 del Acuerdo Final de Paz: Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y su desarrollo normativo

62.            En el año 2016, el Gobierno Nacional y las FARC-EP suscribieron el AFP, poniendo así fin al enfrentamiento armado de más de medio siglo de duración entre el Gobierno y las FARC-EP. El Acuerdo constituye un todo indisoluble ya que todos los puntos que contiene están permeados por un mismo enfoque de derechos. Al respecto, esta Corte señaló que el AFP es uno en la medida en que «el texto final incorpora el conjunto de principios, estructuras y roles institucionales liderados por el Gobierno, que constituyen a la vez la base de la gestión estatal de lo que se considera necesario para materializar el derecho-deber a la paz»[47].

 

63.   A través del Acto Legislativo 02 de 2017[48], el AFP se convirtió en una política pública de Estado al establecerse que los contenidos del Acuerdo que correspondan a normas de DIH o derechos fundamentales definidos en la Constitución, y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo[49]. Si bien es cierto que el AFP no tiene valor normativo per se, no significa que no resulte vinculante, pues como política pública[50], comprometa a todos los órganos, instituciones del Estado a su desarrollo e implementación de buena fe[51]. De modo que su incorporación normativa al derecho interno requiere la activación de los mecanismos de producción normativa dispuestos en el ordenamiento jurídico en observancia del principio de progresividad[52].

 

64.   La calidad de política pública del AFP supone compromisos a mediano y largo plazo sobre temas que consoliden el principio de la paz, y que versan sobre medidas de tipo legislativo en materia penal, política, social, económica, cultural, de seguridad, y en general, aquellas que se apunten a la eliminación de las causas que dieron origen al conflicto interno y garanticen su no repetición. De lo anterior se desprende que las medidas adoptadas para la implementación del AFP, respondan verdaderamente a los objetivos allí propuestos, y sobre todo, garanticen su implementación.

 

65.   El AFP estableció como uno de sus ejes fundamentales[53], la solución a los problemas que daban lugar al conflicto interno colombiano. Así, el punto 4 contiene la «Solución al Problema de las Drogas Ilícitas», como un aspecto importante en la construcción de la paz y propone un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género. Lo anterior, sin desconocer los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca como parte de la identidad cultural de las comunidades indígenas y la posibilidad de la utilización de cultivos de uso ilícito, para fines médicos y científicos y otros usos lícitos que se establezcan.

 

66.   El AFP reconoce que la presencia y persistencia de cultivos de drogas ilícitas en varias zonas del país está ligado a «la pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico». En ese contexto, tanto el Gobierno Nacional como las FARC-EP- consideraron necesaria la puesta en marcha de un nuevo programa que contribuyera a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos[54]. El enfoque que pretende el punto 4 del AFP es claramente integral, pues no se limita a la eliminación física de cultivos de uso ilícito, sino que reconoce que dicha problemática surge de un contexto de precariedad en las garantías económicas y sociales. Siendo coherente con el objetivo de contrarrestar dichas problemáticas, los objetivos que se propone alcanzar el PNIS trascienden la eliminación de los cultivos y propenden por incluir modelos de economía lícita en los territorios afectados que respondan a las causas históricas que permitieron en primer lugar la expansión de los cultivos de uso ilícito. Lo anterior implica, entre otros compromisos, aumentar la presencia del Estado –no solo a partir de la respuesta punitiva– como prestador de garantías sociales plasmados a lo largo del AFP.

 

67.   Esta finalidad dio origen a la creación del PNIS como un proceso de planeación conjunta para garantizar la participación activa y efectiva de las comunidades en la toma de decisiones y en la construcción coordinada de las soluciones que además, contribuya a las «transformaciones estructurales de la sociedad rural que resulten de la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), de la que es parte, y a la puesta en marcha de los mecanismos de participación ciudadana acordados». Este programa se regiría, además de los principios acordados en el marco de la RRI, por los siguientes: (i) integración a la RRI; (ii) construcción conjunta participativa y concertada; (iii) enfoque diferencial de acuerdo a las condiciones de cada territorio; (iv) respeto y aplicación de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana y, (v) sustitución voluntaria. En cuanto a los elementos de este programa, el Acuerdo Final destaca, entre otros, los siguientes:

 

(i) Condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, a través del fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección de las comunidades, de interdicción y judicialización de las redes territoriales de narcotráfico. Igualmente, se deberá asegurar el desminado y la limpieza de las áreas afectadas por estos artefactos.

 

(ii) Acuerdos con las comunidades: uno de los principios de este programa es el carácter voluntario y concertado, de manera que, para formalizar el compromiso y la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito, «se celebrarán acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio». Especial consideración amerita el rol de las mujeres -particularmente las mujeres rurales- cuya incorporación en la concertación es un compromiso del Acuerdo, en virtud del cual, se incorporará a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación en la sustitución voluntaria, reconociendo su rol activo en los procesos de desarrollo rural, a la vez que se fortalecerá la participación de las organizaciones de mujeres rurales para el apoyo de sus proyectos.

 

Lo anterior incluye el compromiso de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada y el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.

 

El AFP es claro al señalar que en aquellos casos en los que «las comunidades no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación manual, previo un proceso de socialización e información con las comunidades».  Igualmente, se indica que, si no hay acuerdo con las comunidades, se procederá «a la erradicación de los cultivos de uso ilícito, priorizando la erradicación manual donde sea posible, teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente, la salud y el buen vivir. El Gobierno, de no ser posible la sustitución, no renuncia a los instrumentos que crea más efectivos, incluyendo la aspersión, para garantizar la erradicación de los cultivos de uso ilícito. Las FARC-EP consideran que en cualquier caso en que haya erradicación esta debe ser manual».

 

(iii) Priorización de territorios: Aunque el PNIS tiene una cobertura nacional su implementación iniciará por los territorios priorizados, de conformidad con lo indicado en el Acuerdo Final.

 

(iv) Componentes de los planes integrales de sustitución: Además de los proyectos para la implementación de los Planes Nacionales acordados en el Punto 1 del Acuerdo Final, se tendrán los siguientes componentes para los planes de sustitución: Plan de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos; obras de infraestructura social de ejecución rápida; sostenibilidad y de recuperación ambiental; plan de formalización de la propiedad; planes para zonas apartadas y con baja concentración de población y cronogramas, metas e indicadores.

 

68.   Así las cosas, el AFP dispone que habrá una estrategia de comunicaciones con el fin de motivar a las comunidades a participar en estos programas de sustitución, dejando claro, además, que la difusión del PNIS «se hará directamente a través de encuentros comunitarios e indirectamente a través de los medios de comunicación, en especial los medios locales y comunitarios».

 

El Acto legislativo 02 de 2017

 

69.   Como se viene de señalar, el Acto Legislativo 02 de 2017[55] se expidió con el fin de dar estabilidad y seguridad jurídica y elevar a categoría de «política pública de Gobierno»  al AFP suscrito entre el gobierno y las FARC-EP, y que resulta vinculante para todas las instituciones y autoridades públicas, al representar el compromiso del Presidente y del Congreso de la República de lograr una convivencia pacífica, el respeto de los derechos humanos y el reconocimiento de la paz como valor de primer orden dentro del territorio nacional. En ese contexto, esta política de Estado implica una obligación de cumplimiento de buena fe por parte de las instituciones y autoridades públicas, y como estrategia de mediano y largo plazo, se mantiene su vigencia durante los próximos tres gobiernos, plazo que el constituyente derivado encontró razonable para la implementación y consolidación de lo acordado.

 

70.   Ahora bien, la Corte Constitucional fue clara al establecer que «el Acto Legislativo 02 de 2017 no tiene el propósito de incorporar automáticamente el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 al ordenamiento jurídico interno, ni tampoco al bloque de constitucionalidad, sin perjuicio de las disposiciones de DIH y de derechos humanos que inspiran parte de los contenidos del Acuerdo, las cuales derivan su fuerza vinculante directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso de la República, que las contienen». En ese sentido y de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017, el AFP requiere una implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto, así como la adopción de medidas orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución[56].

 

Decreto Ley 896 de 2017

 

71.   En ejercicio de la facultad legislativa extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza material de Ley orientados a la implementación del Acuerdo Final que confirió el Acto Legislativo 01 de 2016 al Presidente de la República, se expidió el Decreto Ley 896 de 2017 con el fin de «facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los puntos 4.1 y 6.1.10, literal a, del Acuerdo Final». Este Decreto está compuesto por 9 artículos que corresponden a contenidos concretos del AFP y fue estudiado por la Corte y declarado exequible mediante sentencia C-493 de 2017.

 

72.   El contenido del Decreto puede resumirse de la siguiente forma: creación del PNIS (art. 1); objeto (art. 2); instancias de ejecución del Programa (arts. 3, 4 y 5); beneficiarios (art. 6); elementos que desarrollan el Programa (art. 7); institucionalización de los PISDA como mecanismo de desarrollo del PNIS (art.8), y vigencia del Programa (art. 9), esta última, prevista por diez años, que corresponden a su vez con la vigencia de diez años de los PDET, creados por el Decreto Ley 893 de 2017[57].

 

73.   Los PISDA -Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo- son las medidas a través de las cuales se busca mejorar las condiciones sociales y de vida de quienes se comprometen a sustituir los cultivos ilícitos y cuyo sustento depende de estos. Los componentes de los planes integrales son: (1) planes de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos[58], (2) obras de infraestructura social de ejecución rápida, (3) sostenibilidad y recuperación ambiental, (4) formalización de la propiedad, (5) planes para zonas apartadas y con baja concentración de población, (6) cronogramas, metas e indicadores.

 

74.   Por su parte, los PDET -Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial- son un instrumento de ejecución de la Reforma Rural Integral que fue propuesta en el marco del punto 1 del AFP. Tienen por objeto «lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad»[59]. El Decreto 893 de 2017 creó 16 PDET con cobertura en 170 municipios y 11.000 veredas. Estos territorios fueron priorizados en virtud de «los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas, el grado de afectación derivado del conflicto, la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión, la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas».

 

75.   Los criterios de priorización de los territorios PDET muestran que son regiones afectadas directamente por la violencia y las economías ilegales. Por ello, es lógico que las herramientas implementadas para dar solución al problema de las drogas ilícitas -del punto 4- coincidan en los mismos territorios. En efecto, el PNIS es un componente de la RRI, y en consecuencia, los PISDA, son herramientas que sirven para acabar con las economías ilegales como única fuente de ingresos dentro de los territorios priorizados y transformarlas a través de proyectos productivos que garanticen una sostenibilidad de las poblaciones y su seguridad alimentaria.

 

76.   Conforme con lo anterior, para la Sala es claro que los proyectos productivos para la sustitución voluntaria y los demás componentes de los PISDA, dependen inescindiblemente del avance de los procesos de titulación y formalización de la tierra y el acceso a la infraestructura vial, así como el acceso a circuitos de comercialización. Hay ejemplos similares, en el frente educativo o de atención a la primera infancia, en los que la efectividad del PNIS, concretado en los PISDA, depende de la implementación real de los planes y programas de la RRI concertados en los PDET. Por ello, el efectivo cumplimiento del PNIS está necesariamente asociado al avance en la implementación de los PDET, y como instrumento de cambio de la realidad de los territorios.

 

77.   Todos los puntos del AFP se encuentran íntimamente relacionados entre sí en tanto pretenden responder a las múltiples causas del conflicto interno. Concretamente, el punto 4 del Acuerdo se encuentra en estrecha relación con el cumplimiento del punto 1[60], por lo cual, el mismo AFP establece que el PNIS se implementará en el marco, y como parte, de la RRI para cumplir con los objetivos propuestos, siendo el primero de ellos «superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas, y en particular de los núcleos familiares que las conforman, afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante la creación de condiciones de bienestar y buen vivir en los territorios (…)». Es claro para el AFP que un enfoque limitado por la mera eliminación de los cultivos de uso ilícito resulta insuficiente para evitar la resiembra o para generar en las comunidades verdaderos proyectos de vida digna.

 

78.   Aunado a lo anterior, la falta de presencia institucional fue reconocida como una de las causas del conflicto en los territorios donde además hay mayor presencia de cultivos de uso ilícito, por lo que el AFP establece la necesidad de fortalecer la presencia institucional del Estado «promoviendo el desarrollo integral y la satisfacción de los derechos de todos los ciudadanos y las ciudadanas; garantizando la seguridad, la convivencia y la observancia y protección de los derechos humanos; y asegurando la provisión de infraestructura, servicios públicos, educación, acceso a las comunicaciones entre otros»[61]. Todo lo anterior teniendo en cuenta el enfoque diferencial de acuerdo con las condiciones y particularidades de cada territorio, especialmente, de las comunidades indígenas, afrodescendientes y de las mujeres en las comunidades y territorios.

 

79.   El reconocimiento de que el tránsito a las economías lícitas no se agota en la sustitución, sino que requieren de una transformación social en términos de provisión de garantías que materialicen los derechos fundamentales, fue desarrollado el punto 8 del Decreto Ley 896 de 2017. Este, centra la promoción de la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito, en los PISDA, que a su vez se compone de los siguientes puntos: (i) los PAI[62]; (ii) obras de infraestructura rápida; (iii) sostenibilidad y recuperación ambiental; (iv) plan de formalización de la propiedad; (v) planes para zonas apartadas y con baja concentración de población; (vi) cronogramas, metas e indicadores.

 

80.   Estos puntos son objetos de la definición técnica que corresponde a la dirección del PNIS debiéndose integrar a los PDET, aunque la construcción y desarrollo de los PISDA debe ser participativa[63], de ahí que, el AFP estableció que el proceso de planeación participativa se fortalecerá de abajo hacia arriba, desde las asambleas comunitarias con participación efectiva de hombres y mujeres de la comunidad, creándose instancias y seguimiento a nivel municipal. Para ello, el eje central son las asambleas comunitarias en donde se construyen los planes municipales integrales de sustitución, sobre el cual, el PNIS como autoridad nacional competente, define y pone en marcha la metodología de planeación participativa. En todo caso, el PNIS debe dar acompañamiento técnico a las comunidades en dicho proceso de construcción de las propuestas y proyectos, identificando las prioridades[64]. El AFP dispuso que el seguimiento y evaluación de los planes municipales se haga de manera periódica en el marco de los Consejos municipales de evaluación y seguimiento de los planes de sustitución y desarrollo alternativo desarrollado por el Decreto 362 de 2018 tal y como pasa a exponerse[65].

 

Decreto Ley 362 de 2018^[66]

 

81.   Mediante este decreto, el Presidente de la República haciendo uso de las facultades señaladas en los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución, reglamentó el Decreto Ley 896 de 2017, especialmente lo dispuesto en sus artículos 3 y 4 relacionados con las instancias de ejecución del PNIS.

 

82.   El artículo 3 del citado Decreto dispuso que habrá una Junta de direccionamiento estratégico, una Dirección general, a cargo de la DCSI adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y un Consejo Permanente de Dirección del PNIS. Por su parte, el artículo 4 del Decreto 896 de 2017 señaló que a nivel territorial la coordinación y gestión del PNIS estará a cargo de los consejos asesores territoriales, las comisiones municipales de planeación participativa y los consejos municipales de evaluación y seguimiento.

 

83.   Así las cosas, el Decreto 362 de 2018 hace referencia en primer lugar al objeto y composición de la Junta de Direccionamiento Estratégico, la cual se constituirá como «escenario de diálogo, orientación, evaluación y monitoreo de la gestión e implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución PNIS, en concordancia con el Acuerdo Final», y estará integrada de la siguiente manera: (1) cuatro representantes del Gobierno Nacional de alto nivel, designados por el Presidente de la República, uno de los cuales la presidirá; (2) cuatro representantes designados por el Consejo Nacional de Reincorporación, con el fin de propiciar el proceso de reincorporación de los miembros reincorporados o en proceso de reincorporación de las FARC-EP a través de la implementación del PNIS; y (3) a título de invitados, cuando los miembros lo consideren pertinente, participará la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), la Comisión Global de Drogas y a las personas o instituciones que se consideren de relevancia.

 

84.   Dentro de las funciones asignadas a la Junta de Direccionamiento Estratégico se destacan, entre otras, la de (i) orientar la política estratégica del PNIS, según lo definido en el AFP; (ii) impartir instrucciones a la Dirección General del PNIS para que desarrolle una adecuada coordinación con las entidades competentes y las comunidades, en la aplicación de los planes de sustitución y recuperación ambiental de las áreas afectadas por cultivos de uso ilícito, incluyendo los Parques Nacionales Naturales; (iii) aprobar la guía metodológica y protocolos de planeación participativa para el diseño de los PISDA; (iv) orientar y hacer seguimiento a la ejecución operativa y administrativa del PNIS; (v) aprobar los territorios que serán priorizados para la ejecución del PNIS, en armonía con el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto 896 de 2017; y (vi) velar por la participación efectiva, amplia y pluralista de todos los actores del territorio, en los diferentes niveles, en el proceso de elaboración, ejecución, actualización seguimiento y evaluación del PNIS.

 

85.   En segundo lugar, el Decreto destaca las funciones de la Dirección General del PNIS y la composición y funciones del Consejo Permanente de Dirección, como instancia de apoyo. 

 

86.   En tercer lugar, en este decreto se reglamenta la composición y funciones de las instancias territoriales de coordinación y gestión del PNIS, es decir, de los Consejos Asesores Territoriales^[67], las Comisiones Municipales de Planeación Participativa^[68] y los Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento. Esta última instancia es la encargada de adelantar el seguimiento y la evaluación de la ejecución y cumplimiento de los PISDA y los PAI, tras lo cual, debe presentar informes a las respectivas asambleas comunitarias, las comisiones municipales de planeación participativa y a los consejos asesores territoriales. En el consejo municipal, a su vez, participan los delegados de las asambleas comunitarias, de las autoridades nacionales, departamentales y municipales, y de las FARC-EP en proceso de reincorporación o reincorporados.

 

87.   Finalmente, se regula lo relacionado con la coordinación interinstitucional del PNIS, disponiendo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Decreto 896 de 2017, «la Dirección General del PNIS podrá citar, cuando lo considere pertinente, a las entidades del orden nacional que tengan alguna relación con el desarrollo del PNIS, para que brinden el apoyo que sea necesario, participen activamente en las actividades requeridas y suministren la información necesaria» a través de un funcionario del más alto nivel, directivo o asesor y con poder de decisión para que sirva como su representante ante el PNIS.

 

88.   Cabe precisar que en cumplimiento de las disposiciones del Punto 6.1.1 del AFP, el Gobierno Nacional, con la aprobación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo Final (CSIVI), expidió el Plan Marco de Implementación del AFP[69]. En este documento de política pública se establecen las bases de la implementación y ejecución de todos los puntos del Acuerdo Final. Así, la normativa descrita anteriormente debe ser leída en conjunto con este documento. Particularmente, cabe precisar que, en cuanto al PNIS se determinan al detalle los objetivos, componentes y las competencias de implementación del programa. Se precisa por indicadores y responsabilidades específicas «las entidades del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito» las cuales son, principalmente, Presidencia de la República, a través de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, Vicepresidencia de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho, Comisión Intersectorial para la Primera Infancia, Ministerio de Salud, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Agencia para la Renovación del Territorio.

 

89.   De acuerdo con lo señalado, la competencia de implementación del PNIS, no solo depende de la ART, sino de varias entidades a nivel nacional y territorial que están obligadas, según sus competencias, a ejecutar los diferentes componentes del PNIS.

 

90.   Así las cosas, a juicio de esta corporación, el PNIS se introduce «como un mecanismo destinado a combatir y limitar la expansión de los cultivos ilícitos; implementa la priorización territorial, en correspondencia con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PEDT, con la finalidad de lograr el desarrollo de las regiones; se fundamenta en la participación institucional, territorial y social; reconoce en su integración un tratamiento penal diferencial y desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final dentro del cronograma de implementación»^[70].

 

Obligaciones del Estado para el debido cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz

 

91.   Una vez descrito el marco jurídico del PNIS, la Sala precisará cuáles son los compromisos adquiridos por el Estado para su cumplimiento.

 

92.   En primer lugar, el Estado debe garantizar la participación de las comunidades involucradas en la implementación del programa de sustitución. Esto implica asegurar espacios de diálogo y concertación de las medidas y componentes del programa, a la vez que se incorpore a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación. Las instancias de diálogo se materializan entre (a) las entidades estatales responsables de ejecutar el PNIS, (b) las comunidades que firmaron acuerdos para ser beneficiarias de esta política pública, (c) las comunidades étnicas que manifiesten su intención de ingresar al PNIS y (d) quienes se encuentran incluidas y recibiendo los componentes de los programas integrales. Por su parte, las entidades estatales encargadas de ejecutar el PNIS deben cumplir con sus funciones, en coordinación y articulación con las de otras instancias gubernamentales que atienden la problemática de las drogas ilícitas, entre ellas, el Ejército Nacional y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional. Esta instancia tiene una verdadera relevancia, en la medida en que las operaciones de erradicación forzada no pueden realizarse ante la existencia de acuerdos de sustitución, el compromiso de las comunidades y su cumplimiento.

 

93.   En segundo lugar, el Estado tiene la obligación de atender al orden jerárquico y secuencial de los medios de erradicación, priorizando en todo caso la sustitución voluntaria sobre la erradicación, y teniendo en cuenta que esta solo procederá cuando fracase la primera. Seguidamente, solo en caso de que se intente la erradicación manual y ésta también falle, podrá acudirse a la aspersión aérea.

 

94.   En tercer lugar, aunado con el anterior, el Estado debe abstenerse de realizar operativos de erradicación forzada en territorios en los que existan acuerdos de sustitución individuales o colectivos y cuyo cumplimiento sea verificable. Para el efecto, es imprescindible que las distintas autoridades estatales involucradas con la ejecución del PNIS, así como aquellas que se dedican a luchar contra el narcotráfico, articulen y coordinen sus objetivos, con miras a lograr prioritariamente, la implementación de las medidas a favor de las comunidades.

 

95.   En cuarto lugar, ante el compromiso voluntario de las personas y comunidades de sustituir los cultivos ilícitos, el Estado tiene la obligación de incluirlos en el PNIS y garantizar el cumplimiento continuo y oportuno de sus componentes, entre ellos la AAI, los proyectos productivos y de generación de ingresos rápidos y la formalización de la tierra. De la mano con lo anterior, el Estado se compromete a generar políticas y oportunidades laborales y productivas para las personas recolectoras vinculadas con los cultivos de uso ilícito.

 

96.   En quinto lugar, el Estado debe garantizar la seguridad de las personas, comunidades y líderes que participaron y hoy hacen parte del PNIS, pues la confianza en el programa depende de la protección de los derechos de quienes lo impulsaron en sus territorios. 

 

97.   En sexto lugar, el Estado tiene la obligación de adoptar la legislación necesaria y adecuada que garantice un tratamiento penal diferencial para pequeños recolectores y/o cultivadores en los siguientes términos «el Gobierno se compromete a tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito. El Gobierno Nacional garantizará durante este año el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar los criterios para identificar quiénes son los pequeños agricultores y agriculturas de cultivos de uso ilícito»[71].

 

(ii) Implementación de estrategias de erradicación de cultivos de uso ilícito. Reiteración de jurisprudencia

 

98.   La complejidad del fenómeno de los cultivos de uso ilícito puede ser analizada desde varias perspectivas según se enfatice en la cadena de siembra, producción, transformación, venta o consumo. El AFP^[72] introdujo una «Solución al Problema de las Drogas Ilícitas», en el cual se consideró indispensable promover una nueva visión en donde impere un «tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género», lo anterior, redunda en el uso más efectivo de los recursos judiciales contra las organizaciones criminales vinculadas al narcotráfico[73].

 

99.   En el marco de la política criminal, le corresponde a la Nación definir y aplicar de manera soberana y autónoma, las diferentes estrategias de erradicación de los cultivos ilícitos. Así, es claro que la erradicación de cultivos de uso ilícito constituye prima facie una actividad legítima del Estado, y puede resultar concordante con políticas internacionales trazadas para encontrar una coordinación frente a la lucha contra el narcotráfico[74].

 

100.       Sin embargo, la Corte ha reconocido que la persecución del narcotráfico no puede resultar arbitraria, pasar por alto las obligaciones de respeto de los derechos fundamentales, ni del medio ambiente. Desde la sentencia C-176 de 1994^[75], la Corte señaló que la lucha contra el narcotráfico: «no puede traducirse en un desconocimiento de la obligación que tiene el Estado colombiano de proteger el medio ambiente, no sólo para las generaciones presentes sino también para las generaciones futuras». A la vez que reconoció que:

 

«No se puede colocar en el mismo plano la planta coca y los usos lícitos y legítimos que de ella se han hecho y se pueden hacer, y la utilización de la misma como materia prima para la producción de cocaína. Esta diferenciación entre la hoja de coca y la cocaína es necesaria puesto que numerosos estudios han demostrado no sólo que la hoja de coca podría tener formas de comercio alternativo legal que precisamente podrían evitar la extensión del narcotráfico, sino además que el ancestral consumo de coca en nuestras comunidades indígenas no tiene efectos negativos».

 

101.       En Colombia la erradicación de cultivos, que es distinta de la sustitución^[76], se puede llevar a cabo por dos vías^[77]: (i) erradicación manual: que consiste en «arrancar los cultivos ilícitos del arbusto de coca y/o marihuana, o cortar (soquear) la planta de amapola, produciendo la consecuente muerte por deshidratación». A su vez, esta erradicación puede hacerse de forma (a) voluntaria: que se define como la «eliminación de sembrados ilícitos realizada por libre decisión de las comunidades o como resultado de la concertación con ellas, quienes la realizan directamente comprometiéndose a mantener libres de cultivos ilícitos los territorios en los que habitan»^[78]; y (b) forzada: la cual consiste en «eliminar la totalidad de las plantas de coca, amapola y marihuana a través de los Grupos Móviles de Erradicación –GME, cuando no existe concertación con la comunidad o cuando es la comunidad quien solicita expresamente que se ejecute esta modalidad de erradicación». Esta misma resolución[79] establece que la modalidad de erradicación a emplear se determina a partir de las condiciones de seguridad de los territorios a intervenir y de los resultados del proceso de coordinación y articulación con la Fuerza Pública.

 

102.       En el marco de un Estado Social de Derecho, los programas de erradicación de cultivos ilícitos deben comprenderse no desde una perspectiva exclusivamente policiva y de seguridad, sino a partir de una función social, en donde se contemplen soluciones a la luz de las necesidades de las personas involucradas, que amparen los derechos de las comunidades étnicas, sus medios de subsistencia y sus tradiciones y sean respetuosas con el medio ambiente^[80]. Por ello, esta Corte ha llamado la atención frente al uso de sustancias químicas potencialmente tóxicas como única forma de combatir los cultivos de uso ilícito, en el sentido de advertir que el amplio margen de definición de la política criminal debe siempre respetar los derechos fundamentales y los límites constitucionales[81].

 

103.       La adopción de decisiones en materia de lucha contra las drogas es competencia del Gobierno Nacional, en cabeza del Consejo Nacional de Estupefacientes, quien determinará, previos estudios técnicos y conceptos favorables de los organismos correspondientes, cuál es el mecanismo de erradicación de cultivos ilícitos que debe ejecutarse. No obstante, el AFP privilegió, a través del PNIS, la sustitución como la estrategia principal para enfrentar el fenómeno de los cultivos ilícitos. A su vez, y sin renunciar a la erradicación, estableció un sistema secuencial para agotar las diversas herramientas en caso de que no prospere la sustitución. De conformidad con el punto 4.1.3.2 del AFP, en los casos donde no haya acuerdo con las comunidades en el marco del PNIS, el Gobierno debe priorizar la erradicación manual teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, la salud y medio ambiente. De no ser posible la sustitución, el gobierno podría, en última instancia utilizar otros instrumentos como la aspersión.

 

104.       El AFP reconoció el complejo escenario de los territorios con presencia de cultivos de uso ilícito, pues ante la presencia de diversos actores ilegales, las poblaciones son más vulnerables. Por ello, el PNIS es una respuesta racional que intenta solventar condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional y debilitar el negocio de las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. A su vez, como se refirió anteriormente, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad mediante sentencia C-493 de 2017^[82] al considerar que la creación de este programa, así como su adscripción a la Dirección para la Sustitución de Cultivos, corresponde al cumplimiento de lo pactado en el AFP.

 

105.       En dicha sentencia, la Corte consideró que mediante los acuerdos voluntarios de sustitución, es posible enfrentar de un modo adecuado el problema de expansión de los cultivos ilícitos, articulando un mecanismo alternativo al de erradicación. Lo anterior, además de honrar lo pactado, cumple fines constitucionalmente relevantes, como son los de restituir la legalidad, la convivencia pacífica, la integración a la vida económica y social de los campesinos, utilizando un medio adecuado, como lo es la implementación de planes y programas comunitarios y municipales.

106.       Ahora bien, el juez constitucional puede intervenir en la implementación de políticas públicas en materia de lucha contra los cultivos de uso ilícito, siempre y cuando encuentre una vulneración a los derechos fundamentales, o cuando resulte necesaria la aplicación del principio de precaución. En el caso de la sentencia T-690 de 2017 consideró que «un proceso de erradicación de cultivos ilícitos no es acorde con la Constitución si no se garantiza un trato respetuoso por parte de los erradicadores y de la Fuerza Pública a toda la población con la que entran en contacto al momento de realizar las actividades a su cargo»^[83].

 

107.   Del mismo modo, desde el 2017, a través de la sentencia T-080, la Corte exhortó al Gobierno Nacional para que examinara «la posibilidad de reglamentar el programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante ley en la medida en que esta política tiene profundas implicaciones en los derechos fundamentales de las comunidades étnicas del país». A su vez, exhortó al Gobierno Nacional para incluir la participación de un representante de comunidades étnicas en el Consejo Nacional de Estupefacientes, para que este órgano pueda contar con la perspectiva de las comunidades.

 

108.   Frente a esta última orden, se evidencia que en la actualidad el Consejo Nacional de Estupefacientes no cuenta con un representante de las comunidades étnicas^[84]. Sin embargo, a través del Decreto Ley 896 de 2017 el Gobierno Nacional realizó un esfuerzo relevante para garantizar la participación de las comunidades en materia de sustitución de cultivos de uso ilícito.

 

Erradicación forzada en territorios de comunidades indígenas. Reiteración de jurisprudencia

 

109.   En la sentencia SU-383 de 2003, la Corte tuteló la protección de los derechos fundamentales a la diversidad e integridad étnica y cultural, la participación y el libre desarrollo de la personalidad de los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía colombiana y ordenó la realización de la consulta previa, efectiva y eficiente a dichos pueblos sobre las decisiones a tomar en referencia al Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos que se adelantaban en sus territorios por medio de aspersión con glifosato. En esta oportunidad, la Corte determinó que, entre los intereses a ponderar en el marco de la consulta previa, se encontraban las potestades inherentes al Estado colombiano para definir y aplicar de manera soberana y autónoma la política criminal y dentro de ella los planes y programas de erradicación de los cultivos ilícitos^[85].

110.   En dicha providencia, la Corte encontró probado el consumo y uso tradicional de la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas accionantes, en virtud de lo cual, consideró pertinente identificar la dimensión cultural del uso de la coca en dichas poblaciones, lo que debía dar lugar a un proceso de concertación que limitara o condicionara la política de eliminación de cultivos ilícitos, a fin de respetar la integridad cultural y la autonomía de las autoridades indígenas de su territorio. La SU-383 de 2003 se aplica a todos los casos de afectación directa ocasionada por los programas de erradicación de cultivos, haya o no usos ancestrales o tradicionales de los cultivos en cuestión^[86].

 

111.   En el caso de los programas de aspersión de cultivos ilícitos con glifosato, la necesidad legal de una licencia ambiental y de la aprobación de un plan de manejo ambiental, es un indicio fuerte de la necesidad constitucional de una consulta previa en los casos en que estos programas afecten los territorios de comunidades étnicas. Mediante Auto 073 de 2014^[87] la Sala de Seguimiento halló procedente la consulta previa respecto de comunidades afrodescendientes independientemente de su relación tradicional con la hoja de coca, pues frente a las comunidades indígenas, afrodescendientes y tribales, la procedencia de la consulta previa depende de la individualización e identificación de un impacto directo y no solo del uso tradicional de la hoja de coca, aunque este último pueda ser un factor relevante.

 

112.   En varias oportunidades, como en las sentencias T-080 de 2017[88], T-236 de 2017[89] y T-300 de 2017[90], la Corte ha exigido la realización de una consulta previa, aunque no exista un uso ancestral de la coca, siempre que se advierta una afectación de las comunidades indígenas o afrocolombianas con la erradicación de cultivos a través de la aspersión.

 

113.   Así las cosas, esta corporación, de forma reiterada, ha reconocido la existencia de una afectación directa en los casos en donde puedan presentarse amenazas a las identidades de los grupos étnicos y sus tradiciones culturales significativas, dentro de las que se encuentran los usos ancestrales de la hoja de coca y también, en casos de erradicación de cultivos. En este último escenario puede resultar afectada la relación de la comunidad con la tierra, las fuentes de agua y el entorno de los territorios de las comunidades.

 

(iii) El deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS)

 

114.   Los líderes sociales son personas que reciben el reconocimiento de su comunidad para dirigir y orientar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente. Las funciones que desarrollan son amplias y variadas, por ejemplo, defender el medio ambiente, orientar la sustitución de cultivos ilícitos, promover la participación de los ciudadanos en organizaciones sociales para construir la paz social, entre muchas otras^[91].

 

115.   Precisamente por las valiosas funciones que desarrollan, «la persecución y asesinato de líderes sociales no solo implica la violación a sus derechos fundamentales como individuos, sino que además representa una pérdida colectiva y un grave retroceso en la consolidación del país como una República verdaderamente democrática y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad (Art. 1 de la CP). Cuando se acallan las voces de los líderes sociales a través de la violencia, se erosionan también los cimientos de la sociedad, pues se marchita su diversidad y se incumplen los fines esenciales del Estado, alejando la idea de un orden justo que permita la libre participación de todos en la vida política, económica y cultural (Art. 2 de la CP)»^[92].

 

116.   Lo anterior reviste una especial importancia en escenarios de justicia transicional, en los que la preservación de la vida y seguridad de los líderes sociales es un imperativo para lograr la reconstrucción del tejido social y la reconciliación.

 

117.   A partir de ello, el AFP contempla en el punto 3.4 una serie de «Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo»; e incluye medidas como el Pacto Político Nacional, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, la Unidad Especial de Investigación, el Cuerpo Élite en la Policía Nacional, el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el Programa Integral de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios, y las Medidas de Prevención y Lucha contra la Corrupción.

 

118.   En este escenario, el AFP también estableció que el PNIS tendría entre sus elementos el componente de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito[93]. Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 7 del Decreto 896 de 2017 dispuso que el Gobierno Nacional a través de la autoridad competente, diseñaría medidas especiales de prevención y protección para garantizar condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección.

 

119.   A su vez, el artículo 2.2.5.1.3. del Decreto 362 de 2018 estableció que el Director de la DSCI tendría entre sus funciones la de articular con las autoridades de seguridad competentes, la provisión de garantías y condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, según la concepción de seguridad contemplada en el Acuerdo Final.

 

120.   Ahora bien, en relación con la situación de los líderes de sustitución de cultivos ilícitos, en el Vigésimo Sexto Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República (2019), se destacó que «el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado con las familias y las comunidades vinculadas al PNIS no solo pone en cuestión la voluntad del Estado de atender sus obligaciones y honrar sus acuerdos, sino que también representa una fuente adicional de riesgo para quienes han liderado la suscripción de los acuerdos. Son ellos quienes reciben los reclamos de la comunidad y quienes, debido a la falta de descentralización del PNIS y como caras visibles del programa en los territorios donde se ha implementado, deben asumir una responsabilidad que no les corresponde, con un elevado riesgo para su vida e integridad y la de sus familias»^[94].

 

121.   Asimismo, se ha advertido que las políticas tendientes a desarrollar los puntos del AFP, tales como el PNIS, alteraron las estructuras de poder en los territorios y las pusieron frente a fenómenos que ellas percibieron como amenazantes, pero a la vez no cobijaron a los líderes con las protecciones correlativas. En particular, en el caso de la sustitución, el Estado impulsó a los campesinos a promover transformaciones basadas en diseños participativos, sin ofrecerles respaldo y protección institucional^[95]. Adicionalmente, se ha documentado que la implementación del PNIS ha aumentado el asesinato de líderes sociales, en la medida en que, para llevar a cabo los acuerdos comunitarios y la ejecución del programa, los líderes sociales se han opuesto a los intereses de los grupos armados que pretenden expandir su control territorial^[96].

122.   Por todo lo anterior, el Estado debe garantizar medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo que existe sobre los líderes del PNIS se materialice. En consecuencia, el Gobierno Nacional debe acompañarlos para que no se sientan desprotegidos y se continúen fortaleciendo los lazos de confianza con quienes le han apostado a la sustitución.

 

123.   Con base en los argumentos expuestos, procede la Sala Plena a dar solución a los problemas jurídicos planteados en las acciones de tutela que fueron acumuladas en esta oportunidad.

 

Análisis de los casos concretos

 

124.   Los expedientes de tutela bajo revisión y el acervo probatorio allegado por distintas entidades estatales y no estatales permitió a la Sala Plena identificar varias deficiencias que tiene el PNIS en sus fases, particularmente, (a) la inicial de inclusión o vinculación de beneficiarios y (b) la de implementación. Estas fallas responden a los problemas jurídicos formulados en esta providencia y configuran la violación de derechos fundamentales de los y las accionantes. La Sala Plena analizará cada uno de los hallazgos evidenciados en los expedientes y emitirá las medidas que deberán tomarse para su corrección.

 

125.   A manera ilustrativa y anticipada, el siguiente cuadro relaciona los hallazgos de la Sala respecto de cada uno de los problemas jurídicos:

 

 

A. Fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al PNIS

 

Naturaleza jurídica de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del PNIS y su vinculatoriedad

 

126.   La naturaleza de los acuerdos colectivos suscritos por las comunidades accionantes es el debate central del asunto que convoca a la Sala, pues debido a que instituciones estatales consideran que no son vinculantes, se han seguido adelantando las operaciones de erradicación forzada en contra de la voluntad de las comunidades involucradas. Por esto, es necesario aclarar cuál es la naturaleza jurídica que tienen los acuerdos colectivos suscritos a la luz del AFP y sus desarrollos normativos respectivos.

 

127.   De conformidad con las respuestas allegadas, se observa que, de un lado, existe una interpretación restrictiva de los acuerdos colectivos según la cual no tienen un carácter vinculante por no tratarse de un acto administrativo o un contrato. Esta postura es sostenida principalmente por la ART, que indica que la hoja de ruta trazada para la implementación del PNIS no tiene una naturaleza jurídica vinculante pues no se encuentran adoptados mediante algún tipo de norma, ni contrato suscrito entre el beneficiario y el Estado con una aprobación presupuestal previa. En esa medida, argumenta que las obligaciones que se desprenden del punto 4 del AFP son de medio y no de resultado, y por tanto, la no erradicación forzada es un compromiso del Gobierno con las personas o familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS, siempre que cumplan con los compromisos adquiridos. De hecho, insistió en que «los acuerdos colectivos equivalen a la socialización del programa de manera previa a la caracterización de los núcleos familiares, (…) conforme el artículo 6 del Decreto 896 de 2017 los beneficiarios del PNIS son los núcleos familiares que de manera libre y voluntaria decidieron inscribirse en el Programa y no los territorios» ^[104].

 

128.   También coinciden en este punto la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y la ANDJE, las cuales consideran que los acuerdos colectivos y formularios individuales no son vinculantes porque no son contratos ni actos de la administración. Especialmente, señala esta última que «el hecho de que se haya creado el PNIS, no significa que el Estado haya renunciado a su política de lucha contra las drogas y al empleo de otras formas de reducción de cultivos ilícitos, como la erradicación manual voluntaria y forzada o la aspersión de herbicidas, todas estas alternativas legítimas»[105].

 

129.   Debe anotarse que, según la respuesta del Ministerio de Defensa, los operativos de erradicación se adelantan luego de la exclusión de las áreas «con acuerdos vigentes del PNIS» de conformidad con la información remitida por la ART. Sin embargo, tal y como se constató según las pruebas allegadas, se adelantaron operativos de erradicación en lugares que contaban con acuerdos colectivos. De modo que, de la errada interpretación propuesta por la ART de desconocer la vinculatoriedad de las normas jurídicas que desarrollaron el AFP y de los acuerdos colectivos suscritos en desarrollo de estas, se origina para la Fuerza Pública la creencia de que los territorios que cuentan apenas con acuerdos colectivos son susceptibles de ser erradicados.

 

130.   En cambio, los demandantes reivindican que los acuerdos colectivos generaron una expectativa legítima y de allí se desprendieron obligaciones concretas para las partes. Particularmente, el 14 de enero de 2022 CAJAR, al pronunciarse sobre las pruebas trasladadas, indicó que los acuerdos colectivos de sustitución de cultivos ilícitos son vinculantes en virtud del Decreto 896 de 2017 y resaltó que, de hecho, los «representantes de las comunidades de Nariño, Cauca y Putumayo manifiestan que cuando se llevaron a cabo los acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos de uso ilícito en ningún momento la Dirección de Sustitución les informó o manifestó que tales acuerdos eran instrumentos de socialización o que no tenían algún tipo de vinculatoriedad. Por el contrario, en dichos acuerdos se pactaron compromisos relativos no sólo a las familias, campesinos cultivadores de hoja de coca y recolectores sino también frente a las necesidades territoriales de carácter comunitario que tenían los municipios objeto de los acuerdos» ^[106].

 

131.   La Clínica Jurídica Grupo de Acciones Públicas –GAP– de la Universidad del Rosario señaló que el PNIS se operativiza a través de la suscripción de dos tipos de acuerdos con las comunidades. En primer lugar, los acuerdos colectivos en los que participaron representantes de las instituciones nacionales y locales, representantes de diferentes organizaciones y líderes comunitarios. En segundo lugar, se vincula individualmente a las familias al PNIS a través de un formulario individual. Por medio de estos formularios, se formaliza el acuerdo con cada usuario inscrito y se reiteran las obligaciones del Gobierno Nacional y de los ciudadanos vinculados al PNIS. A partir de ello, el Gobierno se compromete a implementar el PAI individual y el PAI colectivo, compuestos por programas de asistencia económica, implementación de proyectos productivos y asistencia técnica a nivel familiar y regional[107]. De modo que, restarles vinculatoriedad a los acuerdos colectivos y formularios individuales constituye una interpretación inconstitucional que desconoce los principios superiores de buena fe y legalidad.

 

132.   A juicio del GAP, los acuerdos colectivos y formularios individuales cumplen con los elementos constitutivos del acto administrativo, que parten de la libertad del Estado para tomar decisiones que involucran su actuación y ejecución, que crean expectativas e involucran derechos de los ciudadanos, con un deseo inequívoco de producir efectos jurídicos. A su vez, se clasifican en actos administrativos consensuales. Al respecto, recordaron que existen actos administrativos que son emitidos sin que medien necesariamente formalidades, como aquellos verbales, o los acuerdos con las comunidades como resultado de la consulta previa.

 

133.   Pues bien, de este desencuentro frente a la interpretación del alcance de los acuerdos colectivos, se desprenden consecuencias directas que impactan los derechos fundamentales de los demandantes. Especialmente, considerando que el hecho de que la ART le reste fuerza vinculante a los acuerdos colectivos, conlleva a que, en los territorios que cuentan con este instrumento, se adelanten operativos de erradicación forzada, tal y como quedó evidenciado en la intervención del Ministerio de Defensa.

 

134.   Si bien, a juicio de la ART[108] el AFP no tiene valor jurídico intrínseco, sino que equivale a una política pública que requiere para su implementación de una ley[109], lo cierto es que, en desarrollo al punto 4 fue expedido el Decreto 896 de 2017, tal como se expuso en el apartado relativo a las obligaciones del Estado para el debido cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz. A partir de este Decreto Ley, las distintas entidades adquirieron obligaciones concretas para dar cumplimiento al PNIS, regidas en todo caso por el principio de buena fe.

 

135.   Tanto el AFP como los instrumentos que desarrollan el punto 4, establecen de forma clara el principio de voluntariedad que implica que el proceso de sustitución de cultivos ilícitos deberá hacerse con la participación de la comunidad tanto para la suscripción de los acuerdos colectivos como posteriormente con la suscripción de los formularios individuales. Solo en el evento en que, agotadas estas etapas, no sea posible llegar a un acuerdo con las comunidades, o dichos acuerdos sean incumplidos, podrá acudirse a los métodos de erradicación[110].

 

136.   El anterior compromiso cuenta con su desarrollo normativo en el parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017:

 

«Los acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), implican la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.

Los acuerdos celebrados con las comunidades serán objeto de la definición técnica que para el efecto señale la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, y deberán integrarse cuando ello corresponda a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.

Los acuerdos celebrados hasta el momento por la antes denominada Dirección para la Atención Integral de Luchas contra las Drogas, y por la actual Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los que han participado las comunidades y las entidades territoriales, harán parte integral del PNIS conforme a lo aquí señalado.

Los acuerdos de sustitución que se han celebrado hasta la fecha junto con sus compromisos, así como los PAI y los PISDA serán sistematizados por la Dirección General del PNIS y serán objeto de seguimiento y evaluación. Todas las entidades del Gobierno nacional deberán estar coordinadas para su implementación».

 

137.   Como puede verse, ni el AFP ni el Decreto 896 de 2017 establecen una clasificación frente a la naturaleza que tienen los acuerdos colectivos en el ordenamiento jurídico interno. Sin embargo, se deben precisar algunos conceptos, circunscribiendo el análisis a la posible afectación de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados.

 

138.   A juicio de las intervenciones previamente citadas, el acuerdo colectivo constituye un acto administrativo que refleja la intención de la administración pública de producir efectos jurídicos. Sin embargo, el acto administrativo es por definición una «expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición)»[111].

 

139.   Verificados los acuerdos colectivos allegados a los expedientes, se tiene que todos reproducen los lineamientos establecidos en el parágrafo 2, artículo 7 del Decreto 896 de 2017 y el AFP. De esa manera, por definición, en el acuerdo colectivo no interviene únicamente la voluntad de la administración pública. En efecto, tal como lo indica el Acuerdo Final, en él intervienen las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, además del representante de las FARC-EP.

 

140.   Para el caso del acuerdo colectivo suscrito en Tibú (Norte de Santander), este fue suscrito por cuatro presidentes de las juntas de acción comunal de las veredas Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2; por parte del Gobierno Nacional y en calidad de Director para la Atención Integral de la Lucha Contra la Droga de la Presidencia de la República, Eduardo Díaz Uribe, así como los delegados de ASCAMCAT y un delegado de las FARC-EP[112].

 

141.   Frente al caso de Cajibío -Cauca, el acuerdo colectivo fue suscrito por el Gobierno Nacional a través de Eduardo Díaz en cabeza de la DCSI de la Presidencia de la República y del responsable para el Cauca de la DCSI de la Presidencia de la República; así como el Secretario de Gobierno Municipal de Cajibío; un delegado de las FARC-EP, y representantes de las organizaciones sociales, proyectivas y juntas de acción comunal[113].

 

142.   En Nariño, se cuenta con un acuerdo colectivo suscrito entre el Gobierno Nacional representado por el Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto, Rafael Pardo, el Director de la Dirección de Atención Integral en la lucha contra las drogas[114], Eduardo Díaz Uribe, y el responsable para Nariño de la Dirección de Atención Integral en la lucha contra las drogas; con las comunidades integrantes de la COCCAM Nariño, el entonces Gobernador de Nariño, Camilo Romero, las autoridades de los resguardos indígenas, y las FARC-EP representadas por Pastor Alape.

 

143.   Además del acuerdo colectivo suscrito a nivel departamental, los municipios de La Llanada, Santacruz, Leiva, Linares, Magui Payán, Policarpa, Ricaurte, Roberto Payán, y Samaniego y Tumaco suscribieron acuerdos colectivos en donde actuó en representación del Gobierno Nacional, Eduardo Díaz Uribe, en cabeza de la DCSI. Adicionalmente, intervinieron los respectivos alcaldes, así como delegados de las FARC-EP y representantes de organizaciones sociales. En estos mismos términos se allegaron 13 acuerdos colectivos suscritos con los consejos comunitarios de Bajo Mira y Frontera, Cortina Verde Mandela, El Recuerdo de nuestros ancestros -Río Mejicano, Imbilpi del Carmen, La Nupa del Río Caunapi, Patía grande sus brazos, Rescate la Varas, Río Chagui, Tablón Dulce, Tablón Salado, Unión Río Caunapi, Unión Río Rosario y Veredas Unidas.

 

144.   De lo anterior se desprende que los acuerdos colectivos por definición no son un acto unilateral de la administración pública, pues justamente pretenden materializar el carácter voluntario y concertado a la salida definitiva del problema de los cultivos de uso ilícito y en su formación intervienen representantes de las entidades territoriales, de la comunidad y de la extinta guerrilla FARC-EP. De hecho, la forma en la que fue concebido el PNIS requiere de la voluntad de la comunidad para la sustitución de cultivos ilícitos, de modo que los acuerdos –como la forma prevista para materializar tal voluntad^[115]– no dependen de las decisiones unilaterales de la administración pública, sino que son el reflejo de una manifestación plural de la voluntad, y en consecuencia, no configuran actos administrativos. En todo caso, la administración pública en ejercicio de sus funciones podrá expedir los actos administrativos –estos sí– necesarios para materializar los acuerdos adquiridos con las comunidades en el marco del PNIS.

 

145.   De otra parte, los acuerdos colectivos no son contratos privados^[116] toda vez que en su formación intervienen, como sujetos de derecho público, el Gobierno Nacional, la DCSI de la Presidencia de la República, los representantes de los entes territoriales, que según el caso se trató de alcaldes^[117], secretarios de gobierno municipal^[118] o el gobernador^[119].

 

146.   Sin embargo, pese a la intervención de sujetos de derecho público, los acuerdos colectivos tampoco pueden considerarse contratos estatales, dado que estos tienen por objeto abordar dialógicamente el conflicto que versa sobre la superación de una problemática social que no se limita a la eliminación de unos cultivos de uso ilícito, sino que pretende que las comunidades gocen de condiciones de bienestar y oportunidades para la desvinculación definitiva de los sembrados de uso ilícito. El punto 4 del AFP reconoció que la solución sostenible al problema de las drogas ilícitas «es posible si es el resultado de una construcción conjunta entre las comunidades -hombres y mujeres- y las autoridades mediante procesos de planeación participativa (…). Este compromiso de sustitución voluntaria de las comunidades es un factor fundamental para el logro de los objetivos». La construcción de los acuerdos colectivos no podría quedar sujeta a procesos de licitación o concurso público, ni enmarcarse en los escenarios planteados por la Ley 80 de 1993, ni sería adecuado definir a las comunidades que suscriben acuerdos campesinos como contratistas pues no están estrictamente ejecutando un contrato y recibiendo recíprocamente una remuneración. Por último, debe señalarse que, de conformidad con el inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto 896 de 2017, los acuerdos celebrados por la DSCI en los que han participado las comunidades y las entidades territoriales hacen parte integral del PNIS.

 

147.   Ahora bien, la Corte Constitucional ha acudido a la figura del pacto plurilateral vinculante para analizar la naturaleza jurídica de los acuerdos alcanzados en el marco de una consulta previa. Tal como ocurre en el caso bajo análisis, no era posible enmarcar dichos acuerdos en las categorías tradicionales típicas de expresión de la voluntad. En aquella oportunidad, la Corte evidenció que no existía regulación legal expresa frente a la definición y mecanismos de protección del Acuerdo de Consulta Previa^[120]. Por ello, este tribunal concluyó que el mecanismo para asegurar su cumplimiento era la acción de tutela.

 

148.   Siguiendo dicha línea, el Consejo de Estado ha reconocido que «las actas de protocolización de acuerdos, con independencia de la calidad o condición de las partes que las suscriban, son actos jurídicos bilaterales de naturaleza especial, obligatorios y vinculantes para las partes que los suscriben. Se rigen por las normas convencionales, constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la consulta previa y su cumplimiento puede obtenerse a través de la acción de tutela o de cualquier otro medio que sea adecuado para asegurar la eficacia de lo pactado, según el tipo de acuerdo alcanzado en cada caso en particular»[121].

 

149.   Bajo esa perspectiva, se evidencia que los acuerdos colectivos resultan jurídicamente vinculantes en tanto materializan un proceso de participación de las comunidades con el Gobierno Nacional, enmarcado en el principio de la buena fe, y por tanto, crean obligaciones para las partes que los suscriben en virtud del Decreto 896 de 2017 y el Decreto 362 de 2018, en concordancia con el AFP, y el clausulado del propio acuerdo colectivo, cuyo texto establece: «[l]os acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, implican la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. Por lo anterior, constituyen un pacto plurilateral vinculante »[122].

 

150.   Conviene resaltar que, dentro del clausulado de los acuerdos colectivos, se plasman los compromisos para todos los que intervienen de la suscripción de los acuerdos. Frente a las comunidades, los compromisos fueron los de: (1) levantar la totalidad de los cultivos de uso ilícito en un plazo máximo de 89 días contados a partir del primer desembolso por concepto de AAI. (2) No resembrar, cultivar ni involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, ni participar la comercialización ilegal de las materias primas de ellos se deriven. (3) Participar activamente en el PISDA. (4) Participar activamente en las instancias territoriales del PNIS. (5) Participar activamente en las actividades relacionadas con la asistencia técnica desde la postulación hasta su acompañamiento. (6) Participar activamente con el PNIS en el censo de reconocimiento y validación de los recolectores, amedieros o aparceros y verificar el cumplimiento de las actividades que se les asignen. (7) Desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos y el proyecto productivo con visión de largo plazo. (8) Hacer buen uso de las herramientas, recursos, materiales e insumos entregados por el programa. (9) Promover y participar en las veedurías de control social. (10) Suministrar información veraz en los procesos de vinculación al PNIS y permitir la verificación del cumplimiento de realizar el levantamiento total de los cultivos. (11) Informar oportunamente las situaciones que puedan afectar el cumplimiento del acuerdo. (12) Impulsar la promoción de la cultura de integración social y paz en su comunidad en pro del cumplimiento del presente acuerdo. (13) Y participar y promover el impulso de estrategias asociativas.

 

151.   A su vez, el contenido del Decreto 896 de 2017 fue vertido en los acuerdos colectivos allegados al expediente, razón por la cual, los acuerdos expresamente reconocen que la erradicación forzada solo se podrá adelantar: (1) cuando los núcleos familiares de una comunidad que ha suscrito el acuerdo colectivo no se vinculen en el programa y se nieguen a sustituir voluntariamente los cultivos de uso ilícito; (2) cuando los núcleos familiares incumplan los compromisos adquiridos a través de la vinculación en el programa sin que medie caso fortuito o fuerza mayor; y (3) cuando se trate de cultivos de uso ilícito “sin dueño”, es decir, sin responsable identificable. Ahora bien, en virtud del principio de seguridad jurídica, la voluntad de las partes para suscribir los acuerdos colectivos debe ser expresa, concreta e inequívoca, para lo cual, deben atender a las formalidades previstas para tal fin, como los formatos de vinculación individual y los acuerdos colectivos allegados al presente expediente[123].

 

152.   Así las cosas, se insiste en que lo anterior deja en evidencia que los acuerdos colectivos suscritos contienen no solo los compromisos que adquieren las comunidades que manifiestan su voluntad de pertenecer al programa de sustitución sino también se contemplan las obligaciones a cargo del Gobierno Nacional que inician con la formalización de estas manifestaciones de voluntad y poner en marcha los distintos planes que componen el PNIS.

153.   En ese sentido, no es de recibo el argumento de la ART, según el cual los acuerdos colectivos son meros actos de socialización. En contraste, puede afirmarse todo lo contrario debido a que éstos reconocen expresamente que fueron precedidos de una fase de información y divulgación en estos términos: «previo a la suscripción de este acuerdo colectivo, se realizaron actividades de socialización e información a las comunidades»[124]. Lo anterior es concordante con el dicho de CAJAR, según el cual las comunidades manifestaron que la ART en ningún momento les hizo saber que los acuerdos colectivos eran meros actos de socialización.

 

154.   Visto lo anterior, la Sala Plena pasará a mostrar cómo la actuación de la administración de restarle fuerza vinculante a los acuerdos colectivos y considerarlos como meros actos de socialización vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio de los pobladores de los municipios que contaban con acuerdos colectivos y sobre los que se adelantaron operativos de erradicación forzada.

 

Los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio

 

155.   El principio de la buena fe encuentra sustento en el artículo 83 de la Constitución según el cual «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Como principio general «rige las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, y [sirve] de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano»^[125]. En un sentido muy amplio, este postulado incorpora en el ordenamiento jurídico «una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada»^[126], y al reforzar los lazos de confianza, permite la vida en comunidad.

 

156.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos manifestaciones concretas derivadas del principio de la buena fe, siendo estas la confianza legítima y el respeto por el acto propio^[127]. La confianza legítima «busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administración, que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad»^[128]. No significa pues que haya una situación jurídica inmodificable, sino que dicha situación esté protegida de cambios que se hagan «de manera súbita [e] inopinada lo que defrauda las expectativas que su proceder había provocado»^[129].

 

157.   El respeto por el acto propio, por su parte, supone un deber de coherencia entre las actuaciones que ya ha llevado a cabo la administración a lo largo del tiempo y que, por lo mismo, generan en los interesados una expectativa de que dicha coherencia se siga manteniendo^[130].

 

158.   Ahora bien, la importancia de los principios de la buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio en contextos de estabilidad jurídica, atienden a que el Estado es el referente de legalidad y de este se espera que mantenga las reglas del juego. Además, dichos principios adquieren una importancia todavía mayor en contextos transicionales. Frente al Acuerdo Final de Paz, el Acto Legislativo 02 de 2017 introdujo el artículo transitorio XX en la Constitución, que en su párrafo 2º establece que «las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el AFP. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del AFP y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final». En el caso concreto, esta buena fe cobija a los beneficiarios[131], en tanto dicho programa desarrolla el punto 4 del AFP.

 

159.   Debe tenerse en cuenta que el tránsito de una economía ilícita a una economía lícita no es inmediato. Especialmente para los cultivadores cuya subsistencia depende de los cultivos de uso ilícito y que se comprometen a eliminar dichos sembrados para adelantar nuevos proyectos, los cuales toman tiempo en convertirse en productivos. De esa manera, quienes subsisten de los cultivos de uso ilícito, pero desean sustituir, deben confiar en que el Gobierno Nacional cumpla de buena fe con sus compromisos. En este caso concurren varios hechos especialmente relevantes y significativos que permiten concluir que las comunidades que suscribieron acuerdos colectivos tenían una confianza legítima en que sus derechos serían respetados, derivada de la intención de pertenecer al PNIS.

 

160.   Es una especial muestra de buena fe por parte de las comunidades, que hayan reconocido la existencia de sembrados de coca en sus predios y entregado la información inicial para adelantar los censos veredales y municipales donde se encontraban los cultivos de uso ilícito que posteriormente se comprometieron a sustituir. Lo anterior se adelantó a sabiendas de que no existía en dicho momento una ley de tratamiento penal diferenciado a la que acogerse en el momento de la suscripción de los acuerdos.

 

161.   De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se tiene que el porcentaje de cumplimiento de las familias es de entre el 95%[132] y el 98%[133] a nivel global, y apenas un 0,8% de resiembra[134]. Lo anterior evidencia una intención de sustituir los cultivos ilícitos y de cumplir con los acuerdos adquiridos[135].

 

162.   Defraudar la buena fe de las comunidades conlleva el grave riesgo de un aumento en los cultivos de uso ilícito, puesto que persiste la necesidad de sustento de las familias que tuvieron voluntad de sustituir pero que no alcanzaron a hacer el tránsito a una economía legal. Adicionalmente, profundiza la condición de vulnerabilidad de las familias que han perdido el sustento económico y que se encuentran en municipios con presencia de grupos al margen de la ley.

 

163.   En conclusión, los acuerdos colectivos son vinculantes para las partes respecto del contenido allí pactado, en tanto se derivan de lo dispuesto en el Decreto 896 de 2017 y materializan lo pactado en el AFP. La actuación de la administración de restarle fuerza vinculante a los acuerdos colectivos y considerarlos como meros actos de socialización vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio de los pobladores de los municipios que contaban con acuerdos colectivos y sobre los que se adelantaron operativos de erradicación forzada. En consecuencia, la Sala declarará el carácter vinculante de los acuerdos colectivos que se han suscrito entre las entidades estatales y las comunidades, en el marco del Decreto 896 de 2017. En el caso concreto, el carácter vinculante obliga a las partes a cumplir lo pactado a través de los acuerdos colectivos, es por ello por lo que, en caso de encontrar quebrantado lo acordado con aquellas comunidades que firmaron dicho pacto, se ordenará su cumplimiento.

 

Desconocimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación: prioridad de la sustitución voluntaria en los casos concretos analizados

 

164.   La política pública de lucha contra las drogas a lo largo de la historia ha contado con diferentes estrategias por parte del Estado, siendo la más común la realización de operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito (manual o aérea) y la criminalización de las conductas de siembra, recolección, distribución y comercialización de cultivos de uso ilícito[136]. A partir del año 2015 el Gobierno Nacional lanzó el Plan Integral de Sustitución, «con un nuevo enfoque en la lucha contra las drogas, desde el reconocimiento de la vulnerabilidad de los llamados eslabones más débiles, como los campesinos productores y los consumidores, el respeto por los derechos humanos, la transformación de territorios, la sustitución voluntaria y concertada»[137].

 

165.   El proceso de paz con las FARC-EP fue el escenario trascendental para modificar y avanzar en la estrategia de la política pública de lucha contra las drogas y dar prioridad a la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito[138]. Este cambio de perspectiva se fundamenta especialmente en que, como lo reconoció el punto 4 del AFP, «muchas regiones y comunidades del país, especialmente aquellas en condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el cultivo, la producción y comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la profundización de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón del género y en su falta de desarrollo».

 

166.   Este nuevo enfoque fomenta un tratamiento diferenciado entre los eslabones más débiles de la cadena de producción y comercialización de drogas. Reconoce, además, que la población rural, en razón de su marginalidad, se ha visto obligada a participar en economías ilegales para garantizar un sustento diario. De manera que una política de lucha contra las drogas, en el marco del proceso de paz, exige reconocer la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran varias poblaciones rurales y, en consecuencia, promover la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos por proyectos y planes socioeconómicos[139].

 

167.   En este contexto, la Corte en el Auto 387 de 2019[140] explicó que el AFP, como documento de política pública que obliga al Gobierno Nacional, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, fijó una jerarquía entre los medios de erradicación, pues priorizó la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada, y, a su vez, estableció que ésta sólo procederá en caso de que fracase la primera. En el mismo sentido, prescribió que sólo en caso de que la sustitución voluntaria falle, y luego del fracaso adicional de la erradicación manual, podrá acudirse a la aspersión aérea con glifosato. Con todo, en dicha providencia la Corte enfatizó en que, tal como lo señaló la sentencia T-236 de 2017, el Consejo Nacional de Estupefacientes debe definir sobre la reanudación a la aspersión aérea con glifosato una vez pondere toda la evidencia científica y técnica disponible en lo que se refiere, por un lado, a la minimización de los riesgos para la salud y el medio ambiente (principio de precaución)[141] y, por otro, a la solución al problema de las drogas ilícitas, conforme a los instrumentos de política pública.

 

168.   Entonces, para el cumplimiento de aquella nueva visión de lucha contra las drogas, el objeto del PNIS es «promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito» (art. 2 Decreto 896 de 2017). Conforme a lo anterior, se declaró la necesidad de implementar planes integrales de sustitución y desarrollo alternativo a favor de las comunidades involucradas en los cultivos de uso ilícito. Para el efecto, la participación y el compromiso de sustitución de las comunidades es parte esencial de la implementación de dicha estrategia. La Corte Constitucional en la sentencia C-493 de 2017 afirmó que la población beneficiaria del PNIS incluye a las comunidades indígenas y afrodescendientes, pues la norma establece como beneficiarios un amplio grupo poblacional «conformado por familias vinculadas al campo que deriven su subsistencia de los cultivos de uso ilícito en la idea de contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad».

 

169.   En aquella misma providencia, la Corte concluyó que no era necesaria la realización de una consulta previa del Decreto 896 de 2017, toda vez que la normativa consagraba de forma abstracta y general la creación del programa de sustitución de cultivos de uso ilícito, sin establecer mandatos concretos con las comunidades indígenas y que, además, no se trataba «del diseño y aplicación de un programa concreto en territorios definidos, habitados por grupos étnicos». No obstante, la aplicación de las medidas del PNIS a territorios indígenas específicos sí debe atender a las necesidades y costumbres propias de las comunidades indígenas involucradas.

 

170.   De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los operativos de erradicación de cultivos de uso ilícito en territorios indígenas, al ser medidas que generan una afectación directa a sus territorios, usos y costumbres, requiere de procesos de consulta previa[142]. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha identificado varios escenarios en los que se exige la garantía de la consulta previa, en razón a que se demuestra una “afectación directa”[143].

 

171.   Particularmente, en asuntos en los que la administración ha ejecutado programas de erradicación de cultivos de uso ilícito, la Corte ha sostenido que «(…) deben ser consideradas las implicaciones que puedan tener los programas estatales en cada caso concreto, respecto de las creencias, instituciones, bienestar espiritual y utilización de las tierras que ocupan los pueblos indígenas, lo que resulta especialmente sensible tratándose de cultivos de uso ilícito, especialmente de la coca, considerada como una planta sagrada por numerosas comunidades indígenas»[144]. Acorde con ello, el derecho a la consulta previa debe ser garantizado incluso en la implementación de programas relacionados de erradicación forzada con el fin de asegurar que las actuaciones estatales atiendan a la observancia de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas[145].

 

172.   Bajo este entendido, es deber de las autoridades estatales priorizar la sustitución voluntaria en las zonas en las cuales se celebraron acuerdos colectivos, y a la vez tomar las medidas necesarias con enfoque étnico para la implementación de la sustitución cuando así sea requerido. Sin embargo, las distintas pruebas recaudadas permiten comprobar que esta priorización no ha sido garantizada en los territorios señalados en las demandas de tutela ahora revisadas. Lo encontrado por la Sala, como se analizará con mayor detalle en cada caso, demuestra que los operativos de erradicación forzada fueron el primer mecanismo de erradicación en los territorios con acuerdos individuales y colectivos de sustitución.

 

173.   Al respecto, se tiene que la ART señaló en sus respuestas que, desde el año 2020, semanalmente se coordina, planea, desarrolla y se le hace seguimiento en los puestos de mando táctico a la estrategia de erradicación manual de cultivos ilícitos que ejecutará la Fuerza Pública. En ellos la DSCI indica cuáles son las áreas donde se encuentra actualmente funcionando el PNIS y se comparte la información donde se encuentran las zonas con cumplimiento del compromiso de erradicación por parte de los cultivadores que hacen parte.

 

174.   En este mismo sentido, el Ministerio Defensa señaló que la Fuerza Pública adelanta las labores de erradicación de cultivos ilícitos con plena observancia de la exclusión de las áreas con acuerdos vigentes del PNIS y de conformidad con la información remitida por la ART. En consecuencia, consideran que estas labores de erradicación de cultivos ilícitos ejecutadas no son contrarias a lo dispuesto en el AFP.

 

175.   Sin embargo, varios intervinientes coincidieron en que este orden de jerarquización de las estrategias de reducción de los cultivos de uso ilícito establecido en el AFP ha sido incumplido.

 

176.   A juicio del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad Nacional, el Estado no está facultado para ejecutar los programas de erradicación forzada, sobre todo en los territorios en los que existan acuerdos colectivos e individuales, ya que los usuarios del programa sí han cumplido con la erradicación de los cultivos de uso ilícito[146].

 

177.   Para Dejusticia[147], realizar estos operativos de erradicación forzada «viola el cumplimiento de buena fe del AFP e ignora que la política de sustitución de cultivos ilícitos busca también que a través de acuerdos solemnes la población campesina tenga certeza y seguridad de que van a poder realizar por sí mismas dichas labores sin injerencias violentas. Esto es relevante sobre todo porque previo a estos operativos no ha existido alguna operación previa de persuasión a la población para realizar las actividades de sustitución».

 

178.   La Defensoría[148] expresó que la erradicación forzada ha tenido un mayor desarrollo desde la firma del Acuerdo Final, en comparación con la sustitución voluntaria. Además, sostuvo que la entidad «ha intervenido en conflictividades sociales asociadas al avance de procedimientos de erradicación forzada que, en ocasiones, ha coincidido en zonas donde se registran vinculaciones individuales al PNIS o en territorios donde se suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria. (…) En el año 2020, se llevaron a cabo movilizaciones sociales y se suscitaron conflictividades con la Fuerza Pública, en razón a que las comunidades exigían la suspensión de operativos de erradicación forzada y la aplicación preferente del PNIS. Asimismo, en dichas movilizaciones se advertían riesgos de desplazamiento dado el contexto de riesgo de los territorios y la ausencia de acciones concomitantes, encaminadas a garantizar la estabilización socioeconómica de las familias afectadas».

 

179.   La Procuraduría General de la Nación, por su parte, manifestó que ha realizado seguimiento a la articulación de las estrategias de sustitución y de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito y de la manera en que se está dando cumplimiento a la secuencia establecida para ello en el Acuerdo de Paz. Con base en información de la DSCI y Ministerio de Defensa con corte a octubre 2020, la Procuraduría identificó 953 veredas en las que se suscribieron acuerdos voluntarios de sustitución que no fueron incluidas dentro de la focalización del PNIS; y de estas, 396 han registrado operaciones de erradicación forzada entre 2016 y 2019»[149].

 

180.   En ese orden, la Fuerza Pública sólo se ha abstenido de realizar operaciones de erradicación forzada en aquellos bienes inmuebles que se encuentran relacionados en los acuerdos individuales. Además, es evidente que los informes suministrados por la DSCI para coordinar estas actividades con la Fuerza Pública no han incluido aquellos predios que pertenecen a campesinos o habitantes de los municipios que, aunque cuentan con acuerdos colectivos, no han sido vinculados formalmente al programa.

 

181.   Lo anterior desconoce lo dispuesto en el AFP, el cual dispone claramente que estos acuerdos celebrados con las comunidades incluyen la formalización del compromiso tanto de las comunidades, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del PAI y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los PISDA. De manera que la falta de priorización de la sustitución voluntaria en estos territorios que cuentan con acuerdos colectivos, departamentales o regionales, desconoce la jerarquía ya fijada entre los métodos de erradicación y afecta el avance de la implementación del programa y la confianza de la comunidad en el mismo.

 

182.   Además, la política fijada en el punto 4 del AFP y que se materializa con el PNIS, pretende, además de cumplir con los compromisos internacionales de erradicar los cultivos de uso ilícito, garantizar el mínimo vital a las poblaciones que derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito. Por ello, los operativos de erradicación forzada, cuando se realizan en contravía de lo pactado en los acuerdos colectivos desconocen el mínimo vital de las comunidades y también comprometen su seguridad alimentaria. A su vez, el uso de la fuerza en el desarrollo de estos operativos se traduce en una amenaza para la integridad y la vida de las personas pertenecientes a las comunidades que manifestaron su voluntad de sustituir.

 

183.   La vulneración de los derechos fundamentales, así como los incumplimientos a lo pactado se pudieron comprobar en los expedientes analizados como se explica a continuación.

 

Departamento del Cauca (Expediente T-7.963.865)

 

184.   Los hechos objeto de estudio en esta tutela tuvieron lugar en los municipios de Suárez, Caloto, Cajibío y Piamonte. De estos municipios, Suárez, Cajibío y Caloto son territorios PDET[150]. De conformidad con la intervención de la Defensoría del Pueblo, los municipios de Cajibío y Piamonte suscribieron en 2017 acuerdos colectivos de sustitución voluntaria en respuesta a las protestas campesinas que le exigían al Gobierno Nacional la implementación del AFP en sus territorios[151].

 

185.   En este expediente, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca resolvió tutelar los derechos fundamentales de los campesinos pertenecientes a los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, cuyos predios fueron objeto de erradicación forzada. Además, en atención a la jerarquía entre los medios de erradicación, ordenó a la ART y al Ejército Nacional que antes de adelantar operativos de erradicación forzada, debía agotar procesos de información, persuasión y participación con dichas comunidades campesinas. En ese mismo sentido, ordenó la suspensión inmediata de los operativos de erradicación forzada de cultivos ilícitos en los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, donde no se haya intentado previamente la sustitución voluntaria.

 

186.   Ahora bien, respecto del incumplimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación en este departamento y de acuerdo con lo indicado en la demanda, los días 4, 6 y 20 de mayo de 2020, miembros del Ejército Nacional hicieron presencia en las veredas Remanso, Villanueva y La Esmeralda del municipio Piamonte (Cauca) para erradicar los cultivos de uso ilícito que siguen siendo el único sustento de las familias campesinas que habitan estos territorios, sin el uso de tapabocas u otros elementos de protección y en alguna ocasión, disparando.

 

187.   Particularmente, en la respuesta allegada por José William Orozco mediante escrito del 26 de abril, se afirmó que hay 700 familias afiliadas a la ATCC. Aseguraron que los operativos de erradicación forzada no se limitaron a los hechos narrados en la tutela; para ello enunciaron que el 7 de julio de 2018 se adelantaron operativos de erradicación en la vereda El Dorado, el 26 de julio de 2017 en las veredas El Dorado, Cacahual y Altamira, el 2 de febrero de 2019 en la vereda El Real, el 30 de marzo de 2020 en la vereda Cacahual, el 25 de noviembre de 2020 en el corregimiento Dinde y el 3 de diciembre del 2020 en la vereda Carpintero[152].

 

188.   En este sentido, la Procuraduría identificó 953 veredas en las que se suscribieron acuerdos voluntarios de sustitución que no fueron incluidas dentro de la focalización del PNIS configurando un incumplimiento de cara a la inclusión de las comunidades en el programa. Además, indicó que, de estas, 396 han registrado operaciones de erradicación forzada entre 2016 y 2019. Entre los departamentos en los que más hubo veredas con acuerdos colectivos sin individualizar y que registraron erradicaciones forzadas se encuentra Cauca con 83 veredas en Corinto, Balboa y Cajibío[153]. De modo que, frente al departamento del Cauca, los incumplimientos se traducen tanto en la falta de inclusión y cumplimiento de los acuerdos colectivos, como del desarrollo de los operativos de erradicación forzada en dicho territorio.

 

189.   De conformidad con el acuerdo colectivo allegado por parte de los demandantes se tiene que las veredas de El Dorado, Chacahual y Altamira, pertenecientes a El Carmelo y Dinde, están incluidas en dicho acuerdo[154]. Reiteraron que a pesar de la existencia de un acuerdo colectivo firmado entre el Gobierno Nacional, la DCSI de la Presidencia de la República, el responsable para Cauca de la DSCI de la Presidencia de la República y el representante de la entidad territorial de Cajibío, este acuerdo nunca avanzó en lo que se refiere a la inclusión de las familias en el PNIS ni aplicó ninguna ruta para la sustitución[155].

 

190.   Ante esta situación, la ANDJE, la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa reivindicaron la facultad del Estado de emplear los medios disponibles para eliminar los cultivos de uso ilícito, dentro de los que se encuentra la erradicación como una actividad legítima. Indican que el PNIS es una alternativa, entre otras, de lucha contra las drogas, pero no surge como un derecho ni como expectativa legítima para las personas cultivadoras de sustancias de uso ilícito. Por lo tanto, el Estado no tiene que renunciar a su persecución y al desempeño de su función de policía[156].

 

191.   En igual sentido se pronunció la Policía Nacional –Dirección Antinarcóticos, en la medida en que resaltó la legalidad de las actuaciones de erradicación manual de cultivos ilícitos aún en tiempos de pandemia, por lo cual la tutela se tornaría improcedente al no estar concebida para proteger “el desarrollo de una actividad ilícita, ilegal y criminal prohibida por la Constitución, la Ley y los Reglamentos”[157].

 

192.   En su intervención, la ANDJE igualmente sostuvo que la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito corresponde a una actividad legítima del Estado, que no está supeditada a la previa oferta del PNIS. En cambio, el compromiso de no erradicación se limita aquellas familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS y, siempre y cuando, estas cumplan con los compromisos adquiridos.

 

193.   A pesar de lo anterior, se produjeron operativos de erradicación forzada, tal como fue reconocido por el Ejército Nacional, que en su intervención del 19 de abril de 2021 indicó: (i) que aunque se realizaron operativos de erradicación forzada en el Cauca, «no se cuenta con registro de qué Unidades del Batallón de Despliegue Rápido No 10 realizaron erradicación forzada de cultivos ilícitos en los predios de los accionantes» y (ii) que se está adelantando una investigación disciplinaria por la presunta ocupación de viviendas civiles por personal uniformado del Ejército Nacional así como por las declaraciones hechas en los medios de comunicación indicando que los predios eran laboratorios de procesamiento de sustancias ilícitas. La existencia de la investigación disciplinaria fue confirmada por la Procuraduría[158].

 

194.   La ANDJE manifestó que no es posible indicar si se adelantaron operativos de erradicación en los predios de los accionantes, puesto que «las áreas afectadas por cultivos de coca se encuentran principalmente en zonas de difícil acceso, obstaculizando la identificación del propietario poseedor de los predios o áreas cultivadas»[159]. Además, indicó que tampoco era posible determinar si se ocuparon los predios de los accionantes, toda vez que se desconoce cuáles son y su ubicación exacta. No obstante, ordenó la apertura de una indagación disciplinaria relacionada con estos hechos.

 

195.   En su última intervención, el Ministerio de Defensa reconoció que en el Cauca se realizan operaciones con el fin de combatir los factores de inestabilidad social, lo que incluye adelantar operaciones de erradicación. De hecho, afirmaron que se han realizado procesos de erradicación en los municipios de Buenos Aires y Suárez, logrando realizar la erradicación de 118 hectáreas, en coordinación con la guardia cimarrona y las alcaldías municipales. Las operaciones de erradicación se han llevado a cabo a través de las modalidades de erradicación ejecutada por los Grupos Móviles de Erradicación, y erradicación ejecutada directamente por personal de la Fuerza Pública, a través de los programas autorizados por el Gobierno Nacional[160], siguiendo la Directiva Permanente Nº13 del 21 de octubre de 2020 en el marco de la estrategia «Ruta Futuro »[161].

 

196.   Sin embargo, de conformidad con la Defensoría del Pueblo, las comunidades de los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez, en 2020 ya habían solicitado la intervención de la Defensoría ante la realización de operativos de erradicación forzada a cargo del Ejército Nacional y de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, por considerar que estos se realizan sin cumplir con la socialización previa, vulnerando sus derechos y sin articulación con las autoridades municipales[162]. Llama especialmente la atención el caso del municipio de Cajibío, en donde el secretario de gobierno y el personero municipal solicitaron al gobernador del Cauca la suspensión de las operaciones de erradicación forzada para consolidar los acuerdos con la comunidad, sin embargo, las operaciones continuaron en 2020[163].

 

197.   A través de un cotejo de la información allegada al expediente, la Corte concluye que en lo que respecta al departamento del Cauca, en los municipios de Suárez, Cabijío, Caloto y Piamonte, no se ha priorizado la sustitución voluntaria de los cultivos ilícitos, y que la erradicación forzada se ha adelantado sin haber observado la jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el punto 4 del AFP.

 

Departamento de Nariño (Expediente T-8.020.865)

 

198.   Respecto a la inobservancia de la jerarquía entre los medios de erradicación en este departamento y de acuerdo con la demanda de tutela, los accionantes denuncian actividades de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en los siguientes municipios y veredas del departamento de Nariño: (i) Ancuya, (ii) corregimiento Llorente y el sector del Río Chaguyen Vaquería del municipio de Tumaco y (iii) vereda Santa Lucía del corregimiento Cofanía Jardines en el municipio Sucumbíos de Ipiales, durante los meses de marzo y abril de 2020.

 

199.   El Tribunal Administrativo de Nariño[164], al analizar los hechos relacionados con procesos de erradicación manual, destacó que estas actividades se encontraban demostradas en el departamento, de conformidad con lo manifestado por los accionantes y con el informe presentado por la Policía Nacional. Sin embargo, señaló que «no se logra establecer con certeza: (i) todas las comunidades del Departamento de Nariño en las cuales se ha adelantado la erradicación forzada y; (ii) que dichas operaciones se hayan efectuado con incumplimiento de los compromisos de sustitución voluntaria o porque no se logró un acuerdo con las comunidades, más si se tiene en cuenta que para el caso de los sitios en los cuales se indica se adelantaron las erradicaciones forzadas, no se aportó acuerdo colectivo y se desconoce si éstos fueron firmados».

 

200.   En este contexto, consideró el Tribunal que el PNIS debía cubrir en su totalidad a las comunidades a quienes se dirigía y, por lo tanto, «no es dable que en las comunidades en las cuales no se haya adelantado el proceso de socialización e información de la erradicación voluntaria se adelante la erradicación forzada. Tampoco sería justificado adelantar el proceso de erradicación forzada en aquellas comunidades que desean ser incluidas en el proceso de erradicación voluntaria, y que no han podido ser incluidas debido a que actualmente no existen nuevas vinculaciones». De manera que es contradictorio adelantar la erradicación forzada en estos territorios cuando los informes de Naciones Unidas y la ART muestran los resultados favorables de la erradicación voluntaria.

 

201.   Aunque en este caso, el juez de segunda instancia concedió las medidas solicitadas por los accionantes y en la actualidad las operaciones de erradicación forzada deben estar suspendidas en los territorios antes señalados, la Sala considera que no existen razones para no pronunciarse sobre este punto de forma definitiva y lograr una armonía con lo dispuesto en el AFP y su desarrollo normativo vinculante. Lo anterior, en cuanto las actuaciones por parte del Estado, de la manera en la que fueron relatadas en la tutela y confirmada por las respuestas recibidas, no se compaginan con la priorización de la sustitución voluntaria, como pasa a indicarse. 

 

202.   De acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, en el departamento de Nariño la Sala Plena advierte la existencia de los siguientes acuerdos suscritos con las comunidades: un acuerdo departamental, firmado el 4 de marzo de 2017 con casi 25 municipios y consejos comunitarios, del cual hace parte el municipio de Ancuya[165].

 

203.   Adicionalmente, de acuerdo con la información suministrada por la ART[166], se resaltan los siguientes acuerdos colectivos en el departamento suscritos con 18 municipios: Barbacoas, Cumbitara, El Charco, La Llanada, La Tola, Leiva, Linares, Magui Payán, Mosquera, Olaya Herrera, Policarpa, Ricaurte, Roberto Payán, Samaniego, Tumaco, Santa Cruz, Santa Bárbara de Iscuandé e Ipiales. De estos municipios, solo dos cuentan con acuerdos individuales: Tumaco e Ipiales, corregimiento de Jardines de Sucumbíos, significando 17.213 beneficiarios del PNIS de 66.444 familias que suscribieron compromisos colectivos.

 

204.   La Procuraduría[167] destacó que dentro de los departamentos en los que más hubo veredas con acuerdos colectivos sin individualizar y que registraron erradicaciones forzadas uno fue Nariño, con 138 veredas en los municipios de Olaya Herrera, Barbacoas, Roberto Payán y Policarpa. El caso de Olaya Herrera, dijo, es especialmente preocupante porque allí los cultivos de coca están en ascenso (de 1.696 hectáreas en 2016 a 2.075 hectáreas en 2019), siendo preocupante también la situación de Roberto Payán que, con 15 veredas con acuerdos colectivos sin individualizar, registró 2.615 hectáreas de coca en 2019 y 2.423 hectáreas erradicadas forzadamente.

 

205.   En estos casos, teniendo en cuenta lo indicado por la ART sobre el valor que el Gobierno ha venido dando a los acuerdos colectivos (instrumentos de socialización del programa) la Sala Plena entiende que la información suministrada a los puestos de mando del ejército incluyera a los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales, en los cuales solo se evidenciaba este tipo de acuerdos. No obstante reconocer que, en los dos últimos, se celebraron acuerdos individuales o vinculaciones directas al PNIS con algunas familias.

 

206.   Ahora bien, el Batallón de Ingenieros N.º 23 expuso que al llegar a la zona rural del municipio de Ancuya, se encontró un adulto y un menor en flagrancia por lo que procedieron a realizar la captura del adulto, la cual fue interrumpida de manera violenta por la comunidad. Por lo anterior, procedieron a dejar en libertad al adulto y se destruyó la estructura empleada para el procesamiento de alcaloides, sin irrespetar a la comunidad[168]. De la documentación allegada no se evidenció que dicha diligencia hubiera contado con el acompañamiento de un agente del Ministerio Público[169]. No obstante, debe reiterarse que, salvo en los casos donde los cultivadores de coca sean beneficiarios del PNIS por la vía de los acuerdos colectivos o la suscripción de formularios individuales, el Código Penal prohíbe las conductas de conservación de plantaciones, fabricación de estupefacientes y destinación ilícita de inmuebles[170].

 

207.   Sin embargo, en consonancia con lo señalado en los acápites anteriores, es inadmisible que el Gobierno Nacional hubiere ejecutado operaciones de erradicación forzada en territorio de municipios que manifestaron su voluntad de sustituir los cultivos de uso ilícito. En estos eventos, si bien los acuerdos suscritos con las comunidades no implicaban la inclusión inmediata o automática de los habitantes de los municipios al PNIS, sí generaron en ellos la expectativa legítima de que el Gobierno no ejecutaría acciones de erradicación forzada en estos territorios, priorizando la sustitución voluntaria. De manera que está demostrado que en estos municipios del departamento de Nariño se inobservó la jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el punto 4 del AFP. 

 

Departamento de Norte de Santander (Expediente T-8.097.843)

 

208.   La acción de tutela relacionada con el departamento de Norte de Santander se presentó en representación de 60 grupos familiares inscritos en el PNIS pertenecientes al Piloto Núcleo Caño Indio del municipio de Tibú, el cual se encuentra conformado por las veredas Caño Indio, Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras Mirador. Los referidos núcleos familiares concentran un total de 200 personas: 103 mujeres y 97 hombres; de los cuales 22 son adultos mayores, 63 adultos, 26 jóvenes y 89 niños, niñas y adolescentes. Estas familias habitan las veredas, así: Palmeras Mirador (16 familias), Progreso 2 (9 familias), Chiquinquirá (3 familias) y Caño Indio (32 familias)[171].

 

209.   El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta declaró improcedente el amparo al considerar que las organizaciones accionantes carecían de legitimación en la causa por activa. Sin perjuicio de lo anterior, instó a la ART para que, coordinara un proceso de articulación con las entidades del orden nacional que tuvieran relación directa con el PNIS, a fin de realizar una evaluación detallada del cumplimiento de los componentes del programa. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, al estimar que no es posible «determinar con precisión la existencia y configuración real de un perjuicio irremediable respecto del caso en concreto, teniendo en cuenta que (i) el solo incumplimiento de lo acordado por parte del Gobierno es insuficiente para declarar la procedencia del amparo tutelar, y (ii) no se encuentra claramente acreditado que efectivamente se encuentren afectados o vulnerados sus derechos fundamentales».

 

210.   De conformidad con la información aportada por la Defensoría del Pueblo, en el departamento de Norte de Santander únicamente se firmaron acuerdos colectivos en los municipios de Sardinata y Tibú, después de lo cual quedaron 302 núcleos familiares inscritos en el PNIS en Sardinata y 2.684 en Tibú, a corte 31 de agosto de 2021[172]. Lo anterior corresponde con la información brindada por la ART, según la cual, al mismo corte, en el departamento de Norte de Santander se cuenta con 2.986 familias beneficiadas, distribuidas así: Sardinata (302 familias en 11 veredas) y Tibú (2.684 familias en 101 veredas)[173].

 

211.   En relación con los operativos de erradicación forzada en el departamento de Norte de Santander, la COCCAM y ASCAMCAT informaron que «el 17 de diciembre de 2019 cerca de 400 hombres del Ejército Nacional adscritos a la Segunda División a cargo del mayor Márquez, iniciaron labores de erradicación manual forzada y violenta en las veredas de Cerro González del municipio del Zulia y la Silla del municipio de Tibú, lo que conllevó a que se realizaran figuras de protección de asentamientos campesinos»^[174]. Asimismo, denunciaron que, en el desarrollo de estas jornadas encabezadas por el Ejército Nacional, el pasado 26 de marzo de 2020, ocurrió «la ejecución extrajudicial del joven Alejandro Carvajal en la vereda Santa Teresita del corregimiento La Victoria, municipio de Sardinata»^[175].

212.   A partir de ello, la COCCAM elevó un comunicado público el 20 de abril de 2020, solicitando la suspensión de los operativos de erradicación forzada en el municipio de Sardinata y, en su lugar, exigiendo la implementación inmediata del PNIS. A su vez, la organización solicitó la investigación y esclarecimiento de los hechos asociados al fallecimiento de Alejandro Carvajal, integrante de la ASCAMCAT^[176].

 

213.   Por otro lado, sostuvieron que, el 20 de mayo de 2020, miembros del Ejército Nacional abrieron fuego contra los campesinos asentados en zona rural del municipio de Cúcuta, causando la muerte de un miembro de la Junta de Acción Comunal de la vereda e integrante de ASCAMCAT y de la COCCAM y heridas a otros 3 campesinos.

 

214.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo indicó que durante el año 2020 se llevaron a cabo varias movilizaciones sociales y se suscitaron conflictividades con la Fuerza Pública, en razón a que las comunidades exigían la suspensión de los operativos de erradicación forzada y la aplicación preferente del PNIS. Asimismo, mencionó que, en marzo de 2020, «el joven Alejandro Carvajal de 22 años de edad, quien venía impulsando el proceso de sustitución de cultivos de coca en el municipio de Sardinata, resultó muerto en medio de un operativo de erradicación forzada en la vereda Guayacanes, corregimiento La Victoria, jurisdicción del municipio de Sardinata – Norte de Santander»^[177].

 

215.   De otro lado, la Procuraduría agregó que el 16 de marzo de 2020 «tuvo conocimiento de las acciones de erradicación manual forzada adelantadas desde el día 07 del mismo mes en la vereda La Mesa del corregimiento de Las Mercedes de Sardinata en Norte de Santander. De igual forma, se tuvo conocimiento de acciones de erradicaciones forzadas en El Guamo, San Miguel, El Bojoso, Cartagena y San Joaquín. Se informó al Ministerio Público que un grupo de erradicadores civiles (aproximadamente 576 personas) [inició] erradicación manual forzada, señalándose un total de 38 hectáreas erradicadas a la fecha. Lo anterior, a pesar de que el municipio de Sardinata cuenta con un Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS), firmado el 14 de abril de 2018»^[178].

 

216.   A su vez, en lo corrido de 2021, la Defensoría del Pueblo ha registrado conflictos sociales asociados al avance de los procedimientos de erradicación forzada. Particularmente, las comunidades denunciaron la inobservancia de la jerarquía existente entre las estrategias de reducción de cultivos de uso ilícito, de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Auto 387 de 2019) y el punto 4 del AFP. En efecto, la Personería municipal de Sardinata y líderes de la zona, denunciaron el uso excesivo de la fuerza por parte del Ejército Nacional con ocasión al desarrollo de procedimientos de erradicación forzada. Además, en el marco de una reunión de seguimiento defensorial realizada el 24 de marzo de 2021, el Ejército Nacional informó que en el año 2020 se erradicaron 2.039 hectáreas, correspondientes a los municipios de Cúcuta, Sardinata y Tibú; mientras que, en lo corrido de 2021, se han erradicado forzadamente 313 hectáreas correspondientes a los municipios de Sardinata y Tibú^[179].

 

217.   A su turno, el Observatorio de Tierras informó que cuentan con una base de datos en la que han documentado los diferentes enfrentamientos entre la Fuerza Pública y las comunidades rurales en operaciones de erradicación manual forzada entre 2016 y 2021. En el caso de Norte de Santander se han presentado 27 enfrentamientos. Además, destaca que «varios de los municipios en los que se han realizado estas operaciones, el Gobierno suscribió acuerdo colectivo del PNIS, con el cual se comprometió inscribir a familias al programa, sin embargo, no fueron inscritas»^[180].

 

218.   A pesar de lo anterior, la Policía Nacional informó que «las Tropas de la Fuerza de Tarea Vulcano, Comando Operativo Energético y Vial No. 1 y Comando de la Trigésima Brigada en cumplimiento al Plan No. 012539 “APIS” que trata del cumplimiento de erradicación de cultivos ilícitos en tercera modalidad en el departamento de Norte de Santander “Catatumbo” a la fecha ha desarrollo operaciones militares contra el narcotráfico, de forma conjunta, coordinada e interinstitucional sin que se hayan visto inmersas la población civil»^[181]. Además, manifestó que los procedimientos adelantados se realizaron en municipios donde no operaba el PNIS.

 

219.   Con base en la información que consta en el expediente, se puede observar que en relación con el Departamento de Norte de Santander (municipios de Tibú y Sardinata), la sustitución voluntaria no ha sido la estrategia priorizada durante estos seis años de implementación del AFP. Por ello, se han dado confrontaciones entre campesinos que esperan la implementación del programa, quienes manifestaron su voluntad de sustituir, pero sus territorios han sido objeto de operativos que buscan, por la fuerza, eliminar los cultivos. Esto, sin duda desconoce la jerarquía entre los medios de erradicación establecida en el punto 4 del Acuerdo Final.

 

Departamento del Putumayo (Expediente T-8.355.272)

 

220.   La Sala encontró demostrado en este expediente dos hechos particulares que generan la violación de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas Nasa del departamento del Putumayo. El primero, y que será abordado en este capítulo, es la violación del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas al realizarse operativos de erradicación forzada en sus territorios. El segundo, la vulneración de los derechos a la participación y autonomía étnica de las comunidades indígenas por la ausencia de un enfoque étnico en el PNIS que les permita ser beneficiarios de acuerdo con sus costumbres y relaciones especiales con la hoja de coca. Este segundo hecho vulnerador será abordado por la Sala en otro capítulo posterior.

221.   Como fue advertido anteriormente en esta providencia, la jerarquía de los medios de erradicación exige que cualquier intervención debe respetar los derechos humanos y el medio ambiente. El derecho a la participación, específicamente, la consulta previa, al tratarse de comunidades indígenas, es un derecho fundamental que debe garantizarse al momento de realizar cualquier intervención que tenga una afectación directa dentro de sus territorios.

 

222.   En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los operativos de erradicación de cultivos de uso ilícito en territorios indígenas, al ser medidas que generan una afectación directa a sus territorios, usos y costumbres, se deben realizar procesos de consulta previa^[182]. La Corte ha identificado varios escenarios en los que se exige la garantía de la consulta previa, en razón a que se demuestra una «afectación directa» en los términos del Convenio 169 de la OIT^[183]. Al respecto, ha determinado que dado el impacto que tiene para las dinámicas económicas, sociales y culturales, ante la ejecución de operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, debe adelantarse consulta previa con las comunidades afectadas^[184].

 

223.   Pues bien, en el caso relacionado con el departamento del Putumayo, en donde ocho resguardos indígenas de la comunidad Nasa, ubicados en los municipios de San Miguel, Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Caicedo y Villagarzón, fueron sujetos de erradicación forzada, al igual que el juez de instancia, la Sala Plena de la Corte considera que se vulneró su derecho fundamental a la consulta previa.

 

224.   Las pruebas en sede de revisión permiten concluir que se realizaron operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito a cargo del Ejército Nacional en territorios cercanos a las comunidades indígenas Nasa del departamento del Putumayo durante el transcurso del año 2020.

 

225.   Específicamente sobre el departamento del Putumayo, el Ministerio Público informó que se ha presentado un incremento en la erradicación manual forzada en los últimos años, pues tan solo entre los años 2018 y 2019 «las hectáreas erradicadas forzadamente pasaron de 7,2 mil a 23,2 mil, un aumento del 219%. El municipio con más EMF [erradicación manual forzada] en la región es Puerto Asís, que también es el municipio con más cultivos de coca en la región»^[185].

 

226.   Del mismo modo, la Procuraduría Delegada para Asuntos étnicos informó que «en el departamento del Putumayo se viene adelantando la consulta previa sobre erradicación forzada a raíz del fallo 2020-00370 con el pueblo NASA, el cual se encuentra en etapa de preconsulta. Para ello, se adelantaron reuniones en el mes de diciembre del 2021. Una de ellas con el cabildo KWE SX TATA WALA y otra en el resguardo KIWNA CXHB que contaron con el apoyo de la Procuraduría»^[186].

 

227.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo allegó a la Corte información sobre labores de erradicación forzada en el municipio de Puerto Asís en el primer trimestre y en el mes de julio del año 2020. También refirió que emitió la alerta temprana No. 013-2021 por la realización de operativos a manos de la fuerza pública, señalando que: «(…) la implementación acelerada de la erradicación forzada en los municipios alertados, ha dado lugar a conflictividades entre la Fuerza Pública, las comunidades campesinas y los pueblos étnicos, muchas de las cuales han escalado al punto en que se han registrado lesiones personales e incluso muertes de población civil que se encuentran en investigación: operativos en los meses de marzo a julio del año 2020»^[187].

 

228.   Con base en lo anterior, la Defensoría del Pueblo señaló que recomendó a la ART que en coordinación con la Gobernación del Putumayo y las Alcaldías de los municipios de Puerto Asís, San Miguel, Valle del Guamuez, Puerto Caicedo y Orito, «evaluara la viabilidad de formular e implementar un programa alternativo, participativo, concertado y excepcional, de sustitución y transición de los cultivos ilícitos, para aquellas personas que no fueron beneficiarias del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS»^[188]. Finalmente, llamó la atención de la necesidad de adelantar los procedimientos de consulta previa antes de realizar los operativos de erradicación forzada terrestre, pues se evidenciaba un incremento de estos últimos en el departamento del Putumayo.

 

229.   Por su parte, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional afirmó que «[e]n el primer trimestre de 2020, iniciaron las labores de erradicación forzada. Una de ellas, realizada en la vereda Nueva Granada –Corredor Puerto Vega Teteye, jurisdicción del municipio de Puerto Asís, que tuvo lugar el día 22 de marzo de 2020, a cargo de un grupo policial perteneciente a la Dirección de Antinarcóticos»^[189]. También reportó operaciones el día 30 de noviembre 2020 en la vereda El Descanso del municipio de Puerto Guzmán^[190]. Negó haber realizado operaciones en territorios pertenecientes a comunidades indígenas.

 

230.   La Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior informó que luego de la orden de la sentencia de segunda instancia se ha adelantado acercamientos y reuniones de preconsulta con las comunidades indígenas Nasa, accionantes de la tutela bajo revisión. Afirmó que actualmente no existe directriz por parte del Gobierno Nacional respecto de la erradicación de cultivos ilícitos en territorios ancestrales. Los lineamientos que sigue la Dirección son los establecidos en la sentencia SU-383 de 2003.

 

231.   Con base en lo anterior, al igual que el tribunal de instancia, la Sala Plena constata que se realizaron operaciones de erradicación forzada manual en varios municipios del departamento del Putumayo, como lo informaron los organismos de control. Los reportes de las autoridades de control indican que aumentaron las operaciones durante la pandemia y que éstas afectaron los territorios y la seguridad de las comunidades indígenas, toda vez que generaron enfrentamientos constantes con la fuerza pública.

 

Decisiones a adoptar en relación con el desconocimiento de la jerarquía de los mecanismos de erradicación de cultivos de uso ilícito

 

232.   Lo expuesto en este capítulo permitió evidenciar que la realización de operativos, sin observar la jerarquía entre los medios de erradicación, vulneró los derechos fundamentales de las comunidades campesinas y étnicas residentes en los municipios señalados en las distintas acciones de tutela. Por lo tanto, la Sala Plena mantendrá la suspensión de los operativos de erradicación forzada ordenada por el Tribunal Contencioso del Cauca en los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, de conformidad con el AFP y su desarrollo normativo vinculante contenido en el Decreto 896 de 2017. A su vez, mantendrá la suspensión de dichos operativos ordenada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño en el municipio de Ancuya, pero también la extenderá a los municipios de Tumaco e Ipiales, de conformidad con lo expuesto previamente.

 

233.   Por su parte, la Sala Plena revocará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, a su vez, confirmó la providencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta, que declaró improcedente el amparo respecto de la solicitud de suspensión de los operativos de erradicación forzada. En su lugar, se tutelarán los derechos fundamentales de los campesinos y se ordenará la suspensión de estos en los municipios de Tibú y Sardinata, donde actualmente existen procesos de sustitución en curso.

 

234.   En el caso del departamento del Putumayo, la Sala Plena confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A, en el sentido de amparar el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas Nasa accionantes en esta tutela, con el fin de que se continúe con el proceso de consulta que ya fue iniciado por las autoridades competentes^[191]. De la misma forma, se considera imperativo advertir a las autoridades competentes –Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional– que deben abstenerse de realizar operativos de erradicación forzada en territorios indígenas Nasa sin la realización de una consulta previa, y hasta tanto no se determine el procedimiento con enfoque étnico para acceder a los programas de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito dentro de sus territorios.

 

235.   Igualmente, y en cumplimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación de que trata el AFP, la Sala Plena ordenará al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional, la estricta observancia de la jerarquía entre los medios de erradicación. En consecuencia, deben priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada. Esta última sólo procederá en caso de que fracase la primera. En la misma medida, la Sala ordenará a la ART informar de manera actualizada, verificada y transparente al Ministerio de Defensa, de los municipios y territorios donde se estén adelantando procesos de vinculación, o se hayan suscrito acuerdos colectivos o individuales, los cuales quedarán excluidos de los operativos de erradicación.

 

Problemáticas identificadas ante la inobservancia de la jerarquía entre los medios de erradicación

 

236.   La Sala Plena identificó que, las autoridades estatales adelantaron operativos de erradicación forzada y desconocieron el mandato de respeto de derechos humanos y el medio ambiente. Adicionalmente, estas actuaciones se basaron en la estigmatización de la población campesina involucrada en la siembra y recolección de cultivos de uso ilícito.

 

El mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicación forzada

 

237.   En su escrito de tutela[192], los accionantes hicieron referencia al principio de distinción como piedra angular del DIH, el cual impone la obligación de distinguir a las partes del conflicto entre combatientes y civiles. Estos últimos, dijeron, se identifican como víctimas en condición de indefensión respecto de los miembros activos de las fuerzas armadas y de otros combatientes.

 

238.   Expusieron razones por las que consideran que existen infracciones al principio de distinción en el marco de los operativos militares de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito. Para el caso de Nariño, indicaron que «miembros del Ejército y de la Policía Nacional de Colombia efectuaron una serie de ataques contra la población civil campesina del departamento de Nariño, que implicó la comisión de actos en su contra como: señalamientos y estigmatizaciones, amenazas, intimidaciones, hostigamientos, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño […] y ocupación de bienes civiles, entre otros»[193].

 

239.   Destacaron también que las víctimas son miembros de comunidades campesinas, defensoras de Derechos Humanos «que exigen el cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales celebrados en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), y sobre los cuales el Estado Colombiano NO ha cumplido sus compromisos a cabalidad». De igual modo, destacaron que los hechos de violencia en contra de estas comunidades no son hechos aislados, sino que, por el contrario, poseen un carácter generalizado que alude a un criterio cuantitativo, referido a la multiplicidad de víctimas de los ataques; pues, desde la situación de urgencia sanitaria declarada con ocasión de la COVID-19, se han reportado 4 asesinatos a líderes de comunidades rurales; decenas de heridos en los Departamentos de Putumayo, Nariño, Antioquia, Meta, Guaviare y Norte de Santander, 20 de ellos heridos de gravedad y mutilados»[194].

 

240.   Sobre este particular, en intervención posterior, CAJAR recordó que entre los años 2016 y 2020 se presentaron al menos 95 incidentes entre campesinos y fuerzas del Estado. La mayoría de ellos ocurrieron en 2020 (51 de los 95 casos), y se intensificaron con la medida de aislamiento voluntario por la Covid-19. Resaltó además que los departamentos de Norte de Santander, Putumayo, Nariño y Antioquia registran 71 de los casos (alrededor del 76%), en los cuales, al menos «en el 20% se ha registrado el uso de armas de fuego por parte del ejército o de un tercero sin especificar. Adicionalmente, en el 19% de los casos se ha presentado al menos un herido y en el 6% de los casos se ha registrado al menos una persona muerta. En 3 de las operaciones se ha indicado la retención de militares o civiles dedicados a la erradicación»[195].

 

241.   La Defensoría del Pueblo resaltó que «en el año 2020, se llevaron a cabo movilizaciones sociales y se suscitaron conflictividades con la Fuerza Pública, en razón a que las comunidades exigían la suspensión de operativos de erradicación forzada y la aplicación preferente del PNIS. Asimismo, en dichas movilizaciones se advertían riesgos de desplazamiento dado el contexto de riesgo de los territorios y la ausencia de acciones concomitantes, encaminadas a garantizar la estabilización socioeconómica de las familias afectadas por los operativos realizados, condición que se agudiza en el contexto actual de pandemia»[196].

 

242.   Esta situación, dijo, se dejó plasmada en «la Alerta Temprana de Inminencia N.º 036-2020, correspondiente a los municipios de El Rosario, Leiva y el Consejo Menor de Sachamates, donde se menciona que el avance de los procedimientos de erradicación forzada en la cordillera nariñense ha supuesto tensiones sociales entre la Fuerza Pública, campesinos y Consejos Comunitarios, dado que la población rural demanda la implementación preferente del PNIS sobre la erradicación forzada en razón a los antecedentes de suscripción de acuerdos colectivos, que a la fecha no se han traducido en vinculaciones individuales al programa»[197].

 

243.   En este escenario, la entidad insistió en que esta problemática se aborde teniendo en cuenta los derechos humanos de las comunidades y se responda a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los campesinos, quienes, a su juicio, «se han visto afectados por factores subyacentes de pobreza, exclusión y marginalidad, bajos índices de gobernanza estatal, así como la presencia de actores armados ilegales en sus territorios».

 

244.   Por su parte, el Ministerio de Defensa indicó que en el Departamento de Nariño durante los últimos años se han presentado «aproximadamente 24 eventos relacionados con protesta social y/o bloqueos», en los que la población civil ha manifestado que no permitirán actividades de erradicación de cultivos ilícitos. Reconoció, además, que en este departamento convergen grupos armados organizados que «generan no solo la disputa entre los miembros de esas estructuras, sino también la instrumentalización de la población civil, a efectos de impedir el legítimo actuar de la institucionalidad»[198].

 

245.   Las situaciones relatadas por los accionantes y reconocidas por entidades estatales reflejan la inconformidad de las comunidades campesinas frente a las actividades de erradicación forzada, especialmente en aquellas zonas en las que se celebraron acuerdos colectivos. Como se indicó previamente, estos planes de erradicación de cultivos ilícitos no pueden estructurarse desde una perspectiva eminentemente policiva, sino que, por el contrario, deben contemplar soluciones integrales para la subsistencia de las comunidades y que garanticen el respeto de los derechos y sean respetuosas con el medio ambiente.

 

246.   En esa medida, a pesar de que la Sala reconoce que las políticas de erradicación de cultivos de uso ilícito y sus diferentes mecanismos son una actividad legítima del Estado, estas deben ejecutarse con plena observancia de los derechos humanos de las comunidades involucradas y del respeto por el medio ambiente. Para el efecto, este mandato implica, al menos, las siguientes obligaciones:

 

-         Los mecanismos de erradicación voluntaria o forzada de cultivos de uso ilícito no pueden diseñarse o implementarse desde una perspectiva meramente policiva o de seguridad nacional. Es preciso que las autoridades competentes en la planificación y ejecución de estas actividades de erradicación contemplen medidas adecuadas y efectivas en las que se formulen soluciones sociales basadas en la garantía de los medios de subsistencia –particularmente, la seguridad alimentaria en la fase post erradicación–, de las comunidades campesinas o étnicas involucradas.

 

-         Atender la jerarquía entre los medios de erradicación. En ese sentido, priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada, y sólo proceder con esta última, cuando se tengan evidencias suficientes de que la primera ha fracasado en determinado territorio.

 

-         Si de forma excepcional se debe recurrir a la erradicación forzada a través de operativos de aspersión aérea con glifosato, como lo sostiene la jurisprudencia, deberán observarse los siguientes lineamientos: «(i) que su regulación y reglamentación [esté] a cargo de una autoridad distinta e independiente del organismo encargado de implementar el PECIG; (ii) esta regulación debe derivarse de una evaluación del riesgo a la salud y el medio ambiente, en el marco de un proceso participativo, continuo y técnicamente fundado; (iii) las decisiones tomadas deben poderse revisar automáticamente cuando se alerte sobre nuevos riesgos; (iv) “[l]a actividad científica sobre el riesgo planteado por la actividad de erradicación, que se tenga en cuenta para tomar decisiones, deberá contar con condiciones de rigor, calidad e imparcialidad (…)”; (v) el procedimiento para tramitar las quejas debe ser comprehensivo, independiente, imparcial y vinculado con la evaluación del riesgo; y (vi) en cualquier caso “la decisión que se tome deberá fundarse en evidencia objetiva y concluyente que demuestre ausencia de daño para la salud y el medio ambiente”[199].

 

-         Abstenerse de adelantar operativos de erradicación forzada en territorios en los que existen acuerdos individuales y colectivos en el marco del PNIS y cuyo cumplimiento sea verificable. Para el efecto, es imprescindible que las distintas autoridades estatales involucradas con la ejecución del PNIS, así como aquellas que se dedican a luchar contra el narcotráfico, articulen y coordinen sus objetivos, con miras a lograr prioritariamente, la implementación de las medidas a favor de las comunidades.

 

-         Garantizar el derecho fundamental a la consulta previa en los casos de comunidades étnicas, con el fin de no invadir sus territorios de manera arbitraria y afectando los usos culturales que tengan con la hoja de coca.

 

-         Las operaciones de erradicación forzada deben atender al principio de proporcionalidad. Por tanto, no pueden ejecutarse operativos de erradicación que atenten contra la vida e integridad física de la población civil o sus bienes.

 

247.   Por lo anterior, la Sala ordenará al Ministerio de Defensa, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional que velen por cada uno de los componentes del mandato de respeto a los derechos humanos y al medio ambiente frente a las operaciones de erradicación forzada que fueron descritos en el fundamento jurídico 237 de esta providencia. Asimismo, ordenará a la Procuraduría y a la Defensoría Pública que de manera conjunta supervisen el cumplimiento de estas obligaciones.

La Corte evidencia actuaciones de la Fuerza Pública basadas en la estigmatización de la población campesina

 

248.   De conformidad con el artículo 1 de la Ley 434 de 1998, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017, «la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización es una política de Estado, permanente y participativa» que tiene por objeto avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación, convivencia, tolerancia y no estigmatización, a la vez que promueve el uso del lenguaje y un comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política y la movilización social. Mediante el Decreto 1444 de 2022, que modificó el Título 5 de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015[200], se adoptó la política pública de reconciliación, convivencia y no estigmatización (PPRCNE) en el marco de Implementación del AFP.

 

249.   A su vez, el Decreto 885 de 2017 fue declarado exequible mediante la Sentencia C-608 de 2017 en la que la Corte resaltó que, «[e]n efecto, la convivencia pacífica, la tolerancia, la no estigmatización, el respeto por la dignidad, la protección del ejercicio de la política y la movilización social, así como la defensa de los derechos fundamentales, además de fines de la política de paz, en los términos del artículo 1 de Decreto Ley 885 de 2017, son todos principios fundamentales de la Constitución Política». Este Decreto creó el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia[201] como un órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional cuya misión es, entre otras, generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia, y no estigmatización, el deber de respeto y de no estigmatización, sin embargo, compromete a todas las autoridades e instituciones del Estado en atención al principio de corresponsabilidad[202], que, siendo una política pública de carácter permanente, cobra especial vigor en contextos donde fueron más profundos los efectos del conflicto armado.

 

250.   El 20 de abril de 2020 integrantes de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA Núm. 4 irrumpieron en los predios privados de la vereda Aguabonita en el Cauca e instalaron carpas de campaña. Al ser denunciado el hecho como irregular, salieron del lugar y al día siguiente indicaron ante los medios de comunicación que «no eran viviendas de civiles, era un laboratorio para procesar coca»[203]. Ante esos señalamientos, la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano «Francisco Isaías Cifuentes» y la Red Nacional de Garantías y Derechos Humanos de la Coordinación Social y Política de Marcha Patriótica emitieron un comunicado el día 24 de abril de 2020 en el que denunciaron que las declaraciones del Brigadier General faltaron a la verdad, señalaron irresponsablemente de delitos y estigmatizaron a defensores de derechos humanos. Dos días después, acudieron a las autoridades a verificar que sí se trataba de predios de la comunidad y no de procesamiento de drogas, sin obtener una rectificación de parte del Ejército Nacional.

 

251.   En este mismo sentido, la Defensoría del Pueblo en su intervención reiteró las alertas tempranas sobre la situación de riesgo en el Cauca, haciendo énfasis en la importancia de implementar los acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito en los territorios y criticando los «señalamientos y estigmatizaciones contra líderes y lideresas de organizaciones campesinas que han expresado su inconformidad y han formulado denuncias por lo que denominan incumplimientos de los acuerdos, derivados del Punto 4 del Acuerdo Final»^[204].

 

252.   Por su parte, en el expediente que recoge los municipios del departamento de Nariño, los accionantes destacan que durante los meses de marzo y junio de 2020 en el marco de los operativos de erradicación forzada, «miembros del Ejército y de la Policía Nacional de Colombia efectuaron una serie de ataques contra la población civil campesina del departamento de Nariño, que implicó la comisión de actos en contra de estos últimos como: señalamientos y estigmatizaciones, amenazas, intimidaciones, hostigamientos, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño a bienes civiles y ocupación de bienes civiles, entre otros»^[205].

 

253.   En cuanto al expediente de Norte de Santander, luego de la suscripción de los acuerdos colectivos en las veredas Caño Indio, Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras mirador del municipio de Tibú, de conformidad con el escrito de tutela los demandantes manifestaron «su profundo respaldo a los acuerdos de paz, sobre la base de que su cumplimiento debe traducirse en la transformación de las condiciones de abandono, marginalidad, rechazo y estigmatización que han vivido, para convertirse en sujetos activos de la superación de las condiciones de pobreza, en función de desarrollo rural integral y no simplemente como beneficiarios pasivos». A pesar de que no indican hechos particulares de estigmatización, sí señalan cómo se ha puesto en peligro la vida de los líderes que han promovido la sustitución de cultivos ilícitos. No puede desconocerse que la estigmatización aumenta el riesgo para la vida y seguridad de dichos líderes, por lo que debe reiterarse a las autoridades que sus actuaciones deben ir acompañadas de un lenguaje respetuoso y abstenerse de adelantar señalamientos que agraven la situación de seguridad.

 

254.   En este mismo sentido, la Defensoría del Pueblo en su intervención hizo énfasis en la importancia de implementar los acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito en los territorios y alertó sobre los «señalamientos y estigmatizaciones contra líderes y lideresas de organizaciones campesinas que han expresado su inconformidad y han formulado denuncias por lo que denominan incumplimientos de los acuerdos, derivados del Punto 4 del Acuerdo Final»^[206].

 

255.   Así las cosas, resulta evidente para este Tribunal que existe un señalamiento inadecuado contra la población campesina perteneciente al Departamento del Cauca y un grave riesgo para los campesinos de los departamentos de Nariño, Norte de Santander y Putumayo, al vincularlos o estigmatizarlos como colaboradores de los grupos al margen de la ley y como favorecedores de aquellos que se lucran con los cultivos de uso ilícito. Es preciso recordar que la situación de la población de estas zonas en las cuales predominan estos cultivos es delicada, no solo por el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado, sino por la presencia de grupos que afectan la seguridad de los habitantes de estos departamentos.

 

256.   Ahora bien, el principio de no estigmatización está intrínsecamente ligado a la construcción de entornos de tolerancia y paz, y no se circunscribe exclusivamente a espacios que involucran personas excombatientes o actores políticos. En contextos como los descritos anteriormente, donde la población se ve asediada por grupos al margen de la ley, el principio de no estigmatización redunda en la protección de los campesinos que pueden quedar en una mayor vulnerabilidad de cuenta de los señalamientos por parte de la Fuerza Pública[207].

 

257.   De otro lado, la ausencia de un tratamiento penal diferenciado para los pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con cultivos de uso ilícito acentúa la estigmatización y pone en riesgo jurídico a las comunidades, familias e individuos que de buena fe reconocieron su participación en dicha actividad, así como su voluntad de acogerse a la legalidad. Las manifestaciones estigmatizantes contra estas comunidades no solo desconocen que se trata del eslabón más débil de la cadena del narcotráfico, sino que rompe los lazos de confianza que se hubieran podido consolidar para la puesta en marcha del PNIS, y aumenta la incertidumbre jurídica de las comunidades.

 

258.   Sobre el particular, la Sala pudo corroborar que, actualmente se adelanta una iniciativa del Gobierno a través del Ministerio de Justicia, mediante el Proyecto de Ley N.º 336 de 2023 «por medio de la cual se humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación del estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones». En dicho proyecto, se incluyeron disposiciones relacionadas con la posibilidad de que el juez conceda el mecanismo de suspensión condicional de la ejecución de la pena[208], bajo la condición de que el condenado participe del PNIS o de cualquier otro programa de tránsito a la legalidad diseñado para dicho fin^[209]. Sin embargo, ello no puede suplir el compromiso del tratamiento penal diferenciado que establece el AFP, el cual consiste en la obligación del Gobierno de «tramitar los ajustes normativos que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito cuando, dentro del término de 1 año, contado a partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, manifiesten formalmente ante las autoridades competentes, su decisión de renunciar a cultivar o mantener los cultivos de uso ilícito. El Gobierno Nacional garantizará durante ese año el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar los criterios para identificar quienes son los pequeños agricultores de cultivos de uso ilícito».

 

Decisiones por adoptar en relación con la situación de estigmatización de las comunidades participantes del PNIS

 

259.   Por lo anterior, se ordenará al Gobierno Nacional y al Ministerio del Interior, como principales responsables de la PPRCNE para que informen a la CSIVI y a la Procuraduría General de la Nación, cuáles son las medidas previstas para implementar la PPRCNE en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del Departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca y presenten en el mismo término un plan de acción para evitar la repetición de las conductas estigmatizantes evidenciadas en la presente tutela, sobre lo cual se adelantarán las actuaciones preventivas y disciplinarias por parte del Ministerio Público[210].

 

260.   Dado que a la fecha no hay una norma que materialice el compromiso adquirido en el AFP respecto del tratamiento penal diferenciado, y que esta ausencia normativa agrava los problemas descritos en las tutelas estudiadas, se exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, para que adelanten los ajustes normativos en los términos contemplados en el punto 4.1.3.4 del AFP.

 

B. Fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo[211]

 

Déficit presupuestal para la implementación integral del programa: sobre la sostenibilidad financiera del PNIS en el país

 

261.   El PNIS presenta un grado de incumplimiento considerable por parte del Estado, y la principal causa alegada por el Gobierno es la falta de presupuesto para desarrollar el programa.

 

262.   Los intervinientes coinciden en señalar que la fase inicial de socialización estuvo liderada por las comunidades, lo que permitió la suscripción de acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos de uso ilícito y, en algunos casos, la suscripción de acuerdos individuales. Sin embargo, por cuestiones presupuestales, la totalidad de las familias que estarían cobijadas por los acuerdos colectivos no pudo ingresar formalmente al PNIS.

 

263.   En su respuesta, la Defensoría resaltó que, «en el informe de gestión adoptado en el año 2019 por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, se deja consagrado que en los 98 municipios donde se suscribieron de acuerdos colectivos, no se registra intervención del PNIS en 51 municipios, lo cual corresponde a un total de 87.182 familias que, a la fecha, no han sido vinculadas formalmente al programa. Sin embargo, en contraposición con la cifra inicialmente identificada por la Consejería Presidencial para la Estabilización, la Presidencia de la República reportó, en ese mismo año a la Defensoría del Pueblo la existencia de un universo de 33.550 familias que celebraron acuerdos colectivos pendientes de vinculación individual, por razones de índole presupuestal. Igualmente, se informó que, para garantizar la atención de las familias pendientes de vinculación, se requeriría contar con un presupuesto adicional aproximado de $1,3 billones de pesos, que a la fecha no ha sido priorizado por Ministerio de Hacienda»[212].

 

264.   La Procuraduría manifestó que de acuerdo con información de la DSCI de la ART, «el PNIS se ha limitado atender a las familias que alcanzaron a suscribir los acuerdos individuales (99.097) en 56 municipios del país y no a las 188.000 familias aproximadamente que se encuentran en los acuerdos colectivos de sustitución. Esto, en razón a que el Programa inició su implementación con fallas importantes en cuanto a la planeación y programación presupuestal que impidieron intervenir la totalidad de los territorios focalizados con acuerdos colectivos suscritos. Los esfuerzos institucionales y presupuestales de la entidad se han destinado exclusivamente a cumplir los tiempos y cronogramas para la entrega de los beneficios establecidos en el PAI, que suman un costo de $ 36 millones por familia, que presentan retrasos importantes. Teniendo en cuenta lo anterior, la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz ha insistido en la necesidad de dar respuesta a la totalidad de las familias con voluntad de sustitución de cultivos de uso ilícito que se encuentran dentro del universo de los acuerdos colectivos pero que no alcanzaron a individualizarse dentro de las 99.097 inicialmente priorizadas»[213].

 

265.   La ART[214] explicó que tiene a su cargo el PNIS desde el 1 de enero de 2020[215] y que existe un compromiso del Gobierno Nacional de cumplir a las 99.097 familias que se inscribieron al programa. Sin embargo, hizo claridad en que «una vez inició el Gobierno del Presidente Iván Duque, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) realizó un diagnóstico de la situación recibida en el PNIS. El proceso incluyó una evaluación y mapeo minucioso del Programa en materia de: financiación, planeación, familias vinculadas, lineamientos operativos y estructura institucional. Como resultado de este proceso, la CPEC encontró un Programa desfinanciado; sin lineamientos ni protocolos que guiaran la operación; con una ruta de intervención mal diseñada; con contratos y convenios sin planificación; y finalmente, sin la estructura institucional adecuada para su implementación».

 

266.   La ART[216] también destacó que con el fin de avanzar en la implementación del PNIS durante el año 2020 se realizó la formulación del proyecto de inversión denominado Implementación del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito a Nivel a Nacional, de acuerdo con la Metodología General Ajustada (MGA). El proyecto de inversión se ajustó a un presupuesto plurianual de $150.000.000.000 en 2020, con la proyección de $1.192.979.833.281 en 2021 y $1.007.902.756.313 en 2022. Como avance de este proyecto, dijo que en la vigencia 2020 se asignaron 150 mil millones de pesos de recursos de inversión provenientes del impuesto al carbono y durante la vigencia 2021 se le han asignado al programa un total de $709.341 millones, de los cuales $390.000 millones tienen como fuente a la Bolsa Paz 2021 y $319.341 millones de Impuesto al carbono.

 

267.   A través de la asignación de estos recursos, considera que se finalizará el 100% de atención a los beneficiaros PNIS en los componentes de AAI y Seguridad alimentaria. Adicionalmente, se implementarán proyectos productivos de ciclo corto y asistencia técnica para el 90% de las familias inscritas.

 

268.   En respuesta reciente, la ART informa que ha gestionado permanentemente recursos para el programa y hoy en día la inversión asciende a más de 2,2 billones de pesos cuya ejecución es «acorde con la sostenibilidad fiscal y respeto por el principio de planeación, se han ejecutado los componentes del Programa, así como se han desplegado acciones en materia de seguridad, género y participación comunitaria»[217].

 

269.   Igualmente, señala que la DSCI ha gestionado recursos para «la implementación del Programa a favor de todos los beneficiarios vinculados, ha priorizado la atención de familias en los diversos componentes del programa, ha proferido lineamientos de definición de los protocolos de operación de los Proyectos Productivos con enfoque de valor, incluyendo su implementación en áreas de manejo especial como PNN, Zonas de Reserva y/o Territorios Colectivos y actualmente el Programa se articula, tanto con autoridades ambientales, como con entidades relacionadas con el ordenamiento territorial. Así, se diseñaron los Lineamientos Técnicos y Metodológicos del PNIS cuyo contenido desarrolla el marco normativo para la ejecución de los componentes del Programa y sus lineamientos, entre los cuales encontramos los siguientes: población objetivo, compromisos, descripción y alcance de los componentes, matriz de incumplimientos y los lineamientos para el desarrollo productivo, motivo por el que no se podría evidenciar la inexistencia de medidas administrativas y presupuestales que den lugar a la declaración de un ECI».

 

270.   De conformidad con lo expuesto, es claro para esta Corte que el desarrollo en la implementación del PNIS depende de una política pública estructurada con el fin de superar, no solo las actividades relacionadas con cultivos de uso ilícito, sino las barreras que enfrentan las familias campesinas para ver garantizados sus derechos fundamentales como el mínimo vital, la vida e integridad personal, entre otros.

 

271.   En este escenario, queda evidenciado que el Gobierno ante la gestión de recursos para el programa ha mostrado interés en cumplir los compromisos adquiridos con las familias que lograron celebrar acuerdos individuales. No obstante, su accionar no ha sido suficiente, pues como lo afirma la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, el PNIS no incluyó a la totalidad de las familias con voluntad de sustitución que se encuentran dentro del universo de los acuerdos colectivos. Adicionalmente, ha mostrado retrasos en los componentes de asistencia alimentaria y productivos del programa dirigidos a las familias que lograron individualizarse dentro del programa.

 

272.   Esta situación, que si bien se evidencia a nivel nacional, sin duda ha vulnerado los derechos fundamentales de las comunidades campesinas y étnicas ubicadas en los departamentos involucrados en las acciones de tutela que manifestaron su voluntad de suscribir acuerdos colectivos o individuales para la sustitución de cultivos de uso ilícito con el Estado. Por lo tanto, para esta Sala es necesario que las estrategias que se diseñen por parte del Gobierno Nacional para continuar con la implementación del PNIS, particularmente en estos departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, sean efectivas y permitan alcanzar de la mejor manera la finalidad de este programa. En consecuencia, será indispensable que se remuevan las barreras financieras que impiden que las comunidades campesinas de estas regiones ingresen al PNIS y mejoren sus condiciones de vida.

 

Incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado

 

273.   En los acuerdos colectivos, las comunidades se comprometieron, entre otras, a: (i) la sustitución voluntaria y la no resiembra; (ii) vincularse al PNIS; (iii) cooperar con la caracterización de las familias cubiertas con el acuerdo colectivo suscrito; (iv) una vez recibido el primer desembolso, iniciar el proceso de sustitución de cultivos de forma manual; (v) promover y participar en el control social de la comunidad en pro del cumplimiento del acuerdo colectivo.

 

274.   Por su parte, el Gobierno Nacional se comprometió, entre otras, a: (i) realizar un único pago por remuneración económica, por valor de $3.500.000, a las familias participantes para dar inicio del proceso de sustitución voluntaria inmediata; (ii) poner en marcha de forma inmediata el PAI y el Desarrollo de Proyectos Productivos con todos sus componentes; (iii) convocar e instalar el Consejo Asesor Territorial Departamental para articular las entidades y tomar decisiones compartidas y consensuadas; (iv) garantizar las condiciones de seguridad y protección de Derechos Humanos en los territorios para el desarrollo estos acuerdos, tema que sería prioritario al interior del Consejo Asesor Territorial Departamental con participación de las autoridades competentes; y (iv) promover el desarrollo y fortalecimiento de las asambleas comunitarias y las comisiones de planeación participativa y los consejos de evaluación y seguimiento de los planes de sustitución y desarrollo alternativo.

 

275.   Adicionalmente, durante el primer año, se comprometió a entregar: (i) $ 1.000.0000 mensuales por actividades de sustitución de cultivos, preparación de tierras para siembras legales o trabajo en obras públicas de interés comunitario por 12 meses; (ii) $1.800.000 para la implementación de proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria por una sola vez, tales como cultivos de pan coger y cría de especies menores; (iii) $9.000.000 por una sola vez, para adecuación y ejecución de proyectos de ciclo corto; y (iv) asistencia técnica equivalente a $3.200.000.

 

276.   A su vez, durante el segundo año, se comprometió a: (i) invertir por familia, hasta $10.000.000 en proyectos productivos; (ii) promover las acciones necesarias para identificar opciones de empleo temporal; (iii) apoyar a los cultivadores a acceder a las líneas de créditos especiales para apoyar los proyectos productivos en el marco de la sustitución voluntaria; y (iv) ofrecer ATI durante todo el proceso[218].

 

277.   Para la ART la implementación del PNIS «no implica una ejecución inmediata de los diferentes componentes del Programa ya que esto depende de los trámites que se vayan surtiendo» y aunque reconoce los retrasos que ha tenido el programa, manifestó que estos se «han presentado por incumplimientos de los compromisos y /o requisitos por parte de los beneficiarios, entre otros, es decir, la hoja de ruta de implementación se vio afectada a medida en que se desarrollaba la implementación del programa y de acuerdo a la dinámica de los beneficiarios, no es preciso hablar en genérico como lo hacen los intervinientes, toda vez que cada beneficiario se encuentra en una situación diferente, estando sujeto al cumplimiento de estos compromisos y/o requisitos, el programa no puede continuar dando beneficios cuando el núcleo familiar presenta algún tipo de suspensión, lo anterior en aplicación al principio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 de la Constitución Política, atendiendo a la disponibilidad presupuestal del programa, y conforme al principio de planeación y de la reserva de lo posible»[219].

 

278.   En ese escenario, estimó que ha actuado de manera diligente en la implementación del programa y en el cumplimiento de los componentes de los que trata el Decreto 896 de 2017.

 

279.   De otro lado, reiteró que con fecha de corte 31 de agosto de 2021, el PNIS cuenta con 99.097 familias beneficiarias (67.591 son cultivadoras, 14.651 no cultivadoras y 16.855 recolectores) en 56 municipios de 14 departamentos. De estos beneficiarios, 35.824 mujeres son titulares de su núcleo familiar. Además, que, entre agosto de 2018 y agosto de 2021, «el Gobierno Nacional ha invertido en el PNIS $1.066.759.798.866 (USD 280 M) a través del Fondo Colombia en Paz. El monto acumulado de inversión en el Programa es de $1.491.234.832.044 (USD 392 M) que corresponden a costos de operación, contratos y convenios con operadores.»[220].

 

280.       En cuanto al avance en los departamentos involucrados en las acciones de tutela, la entidad manifestó[221]:

 

 

 

Tablas: elaboración propia.

 

281.   El Instituto Kroc, por su parte, señaló que de las 35 disposiciones relacionadas con el PNIS y los PISDA, al 31 de mayo de 2022, el 2,86% de las disposiciones aún no inician su implementación. Por su parte 42,86% se encuentran en estado mínimo (47,62% subtema PNIS y 35,71% subtema PISDA) y el 31,43% en estado intermedio (42,86% subtema PNIS y 14,29% subtema PISDA). Finalmente, el 22,86% se encuentran completas (9,52% subtema PNIS y 42,86% subtema PISDA).

 

282.   Lo anterior, a juicio del instituto, «demuestra una concentración de las disposiciones en los estados mínimo e intermedio (15 y 11 disposiciones respectivamente), así como un bajo porcentaje de las disposiciones en estado completo (2 disposiciones) para el subtema PNIS. Esto último tiene diferentes explicaciones, de las cuales dos tienen el mayor nivel de consistencia: el bajo nivel de desempeño frente a las metas dirigidas a garantizar la sostenibilidad de la sustitución de cultivos, particularmente los proyectos productivos con visión de ciclo largo, y la secuencialidad de acciones, por cuanto algunos de los componentes del Programa están previstos para ser completados de forma concomitante al término de 15 años previsto para la implementación del Acuerdo Final».

 

283.   En cuanto a la asistencia alimentaria indicó que la DSCI reportó al 31 de marzo de 2022 «que 76.259 familias han recibido al menos un pago por concepto de asistencia alimentaria inmediata, lo cual corresponde al 99,68% de familias elegibles y a un 92,72% de las familias totales. Por su parte, el 9 de febrero reportó que 71.147 (86,51%) de ellas cuenta con los seis (6) pagos, de un total de 82.240 familias elegibles (68,24% cultivadoras y 14,75% no cultivadoras)» [222].

 

284.   Motivo por el cual concluyó que este punto se encuentra «en estado intermedio de implementación pues se espera contar con al menos el 80% de cultivadores con los seis pagos realizados para poder llevar al estado completo de la implementación esta disposición»[223].

 

285.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría reportan la demora en la implementación de proyectos productivos de la siguiente manera:

 

286.   (i) Plan de Atención Inmediata (PAI)[224]: De acuerdo con los intervinientes, los retrasos en la entrega del plan de atención inmediata ponen en riesgo el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria y aumenta la alternativa de resiembra[225].

 

287.   La Defensoría del Pueblo señaló que la implementación del PAI en su componente individual registra un mayor avance, que corresponde a la suma de doce millones, entregada a cada familia en periodos mensuales o bimensuales por el término de un año. De acuerdo con la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, 64.633 familias (65.22%) han recibido la totalidad de los pagos por dicho concepto[226].

 

288.   En el departamento del Cauca, la Defensoría del Pueblo reporta la vinculación de 5.646 familias en los siguientes municipios: (i) El Tambo: 1.385 familias; (ii) Jambaló: 2.039 familias; (iii) Miranda: 1.240 familias; (iv) Piamonte: 950 familias; y (v) Rosas: 32 familias [227]. Esto implica que «la vinculación efectiva al PNIS en el departamento del Cauca, representa actualmente el 15,98% del universo total de las familias que suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria en los años 2017 y 2018[228], lo cual pone en evidencia la necesidad de ampliar la cobertura del programa, garantizando condiciones de igualdad material respecto de aquellas familias»[229].

 

289.   Resaltó que en este departamento tan solo 1.694 familias han recibido la totalidad de los pagos por concepto de PAI, con corte al 31 de diciembre de 2020, lo cual representa el 30% del universo total de las familias inscritas al programa. En su criterio, estos retrasos ponen en riesgo el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria, máxime cuando las vinculaciones individuales al PNIS datan del año 2018.

 

290.   La Alcaldía de Piamonte señaló que la construcción del PISDA se inició el 19 de septiembre de 2020, aunque su alcance es limitado por el número de cupos habilitados. Sin embargo, puso de presente su preocupación por la resiembra de nuevas áreas que puedan provocarse por la suspensión del PNIS y de las consecuentes operaciones de erradicación forzada[230].

 

291.   Pese a lo anterior, la Defensoría del Pueblo[231] expuso que, a diferencia del Estado, los usuarios del programa sí están cumpliendo sus compromisos de sustituir o erradicar efectivamente sus cultivos ilícitos. Con base en el informe elaborado por UNODC, el cumplimiento por parte de los usuarios a nivel nacional era del 96%. En particular, en el caso de los cinco municipios del Cauca que cuentan con acuerdos individuales, donde se ha implementado el PNIS[232], el porcentaje del cumplimiento por parte de los usuarios es del 95%. Esta información coincide con la suministrada por la Procuraduría General de la Nación, que además señala que en esos municipios se ha venido implementando la entrega del PAI- a 5.644 núcleos familiares[233]. Además, concuerda también con la información analizada por el Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario[234].

 

292.   De lo anterior, puede concluirse que la preocupación legítima de la Alcaldía de Piamonte, de eliminar cultivos de uso ilícito y evitar su resiembra, es justamente el objetivo que pretende alcanzar el PNIS y que se estaba logrando pese a su precaria implementación. Tal como se expuso previamente, la ausencia de proyectos productivos alternativos obstaculiza el tránsito a economías lícitas, y de ahí la importancia del cumplimiento integral del PNIS. Lo anterior no significa que las obligaciones adquiridas en el marco del programa no sean recíprocas y exijan el cumplimiento de los compromisos por parte de los beneficiarios so pena de resultar excluidos del mismo. 

 

293.   En el caso de Nariño, indicó que se registra la vinculación al PNIS de 17.191 familias, correspondiente a los municipios de Ipiales (667 familias) y San Andrés de Tumaco (16.524 familias), quienes han acreditado un cumplimiento del 99% de los compromisos de sustitución voluntaria con la erradicación de 4.126 hectáreas de cultivos de uso ilícito.

 

294.   En el caso de Ipiales, el componente de AAI registra un avance del 63,26% (422 familias) en el pago total de los desembolsos periódicos, programados durante 12 meses para brindar apoyo a las familias durante la fase de levantamiento de los cultivos de coca. Por su parte, en el municipio de San Andrés de Tumaco, el PAI registra un avance de 12.038 familias que han recibido la totalidad de los pagos periódicos.

 

295.   En el departamento de Norte de Santander, señaló que se registra un total de 2.987 familias vinculadas al programa de sustitución voluntaria, correspondientes a los siguientes municipios: Sardinata (302 familias) y Tibú (2.685 familias), las cuales registran un cumplimiento del 99% en los compromisos de sustitución del cultivo de coca con un total de 922 hectáreas erradicadas voluntariamente.

 

296.   En relación con el componente de AAI, al mes de febrero de 2021, se registraba un total de 1.233 familias beneficiadas con la totalidad de los pagos periódicos, correspondiente al 41,27% a nivel departamental.

 

297.   Según la Procuraduría[235], respecto del avance de los pagos de AAI, se ha podido identificar que, con corte al 31 de marzo de 2021, el 91% (75.498 familias) del total (82.242) de cultivadores y no cultivadores había recibido al menos un pago, y el 80% (68.950) de los cultivadores y no cultivadores había recibido el total de los seis pagos, para un total de 12 millones.

 

298.   En el departamento de Nariño, la entidad reporta que 15.611 núcleos familiares del PNIS (90% del total del departamento) han recibido pagos de AAI, de los cuales 12.804 han finalizado los seis ciclos de pagos. En el Cauca, 3.634 familias recibieron de los recursos de AAI (64,4% del total departamental), y de estas, 2.623 finalizaron los ciclos de pagos. Por su parte, en Norte de Santander, se tiene que 1.810 (61% del total departamental) familias han recibido pagos de AAI, de las cuales 1.246 terminaron estos ciclos de pagos.

 

299.   Concluyó esta entidad, que la inversión total en los recursos de AAI asciende $838.732.500.000, de los cuales $21.406.500.000 fueron entregados a familias que, al corte de información, se encuentran retiradas del PNIS.

 

300.   (ii) ATI: la Defensoría reporta que 69.737 familias (70.37%) se han visto beneficiadas, entre ellas, 25.199 son mujeres (46 organizaciones han brindado capacitaciones teórico–prácticas en agricultura orgánica, huertas y especies menores, así́ como en el establecimiento o sostenimiento de iniciativas productivas de ciclo corto y ciclo largo).

 

301.   En relación con este componente, la entidad indicó que el departamento del Cauca registra un avance correspondiente a 1.887 familias que representan el 33.42% del total de las familias vinculadas al programa. En Nariño, el municipio de Ipiales, la asistencia técnica y los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, se han brindado a 499 familias, lo cual corresponde al 74,81% de avance respecto del universo total de beneficiarios del PNIS que corresponden a dicho municipio. En Tumaco, 10.885 familias se han visto beneficiadas a través de organizaciones que han impartido capacitaciones a los beneficiarios sobre el desarrollo de líneas productivas. En Norte de Santander, destacó que el componente de asistencia técnica ha cobijado a 1.315 familias que equivale al 44.02% para este departamento.

 

302.   La Procuraduría, por su parte, señaló que el estado de implementación de este componente corresponde a 70.792 familias que han recibido de este servicio, las cuales corresponden al 86% del total de cultivadores y no cultivadores. En este escenario, indicó que, de este porcentaje de familias, 12.603 pertenecen al departamento de Nariño, 2.233 a Cauca y 1.312 a Norte de Santander.

 

303.   Explicó también que la «inversión total en ATI suma $76.248.533. De este valor, $5.061.600.000 fueron invertidos a familias que se encuentran con decisión de retiro o exclusión del programa. Es importante anotar que, tanto el proyecto de seguridad alimentaria como la prestación del servicio de asistencia técnica, fueron desarrollados por UNODC como operador, el cual finalizó sus gestiones a finales de 2020. A partir de junio de 2020, el Fondo Colombia en Paz suscribió el Contrato 262 con la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), por una vigencia de 10 meses y un monto de $ 75.402 millones para la continuación de estos componentes a las familias restantes»[236].

 

304.   (iii) Seguridad alimentaria: La Defensoría manifestó que, aunque se había previsto un término de dos años para ejecutar el PNIS «los componentes de seguridad alimentaria y el desarrollo de proyectos productivos para la generación de ingresos a corto y largo plazo, registran serios retrasos en la planificación inicialmente acordada, lo cual se traduce en una amenaza a la seguridad alimentaria de las familias beneficiarias. En efecto, en cuanto al componente de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, la Defensoría del Pueblo ha tenido conocimiento que, a corte del 1º de agosto de 2021, se han visto beneficiadas 54.114 familias (54.60%) que han recibido la suma correspondiente a $1.800.000 para la práctica de labores en agricultura orgánica, huertas y especies menores».

 

305.   En cuanto al cumplimiento de este componente en el departamento del Cauca, la Defensoría indico que 2.005 familias se han visto beneficiadas con programas de seguridad alimentaria (huertas caseras y cultivos de pan coger) en proceso de implementación, lo cual representa el 35.5% del universo total de beneficiarios. Igualmente, en Nariño se registran proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria en fase de implementación, que benefician a 10.838 familias inscritas al PNIS. Por su parte, en Norte de Santander, con corte al 28 de febrero de 2021, se reportaba un total de 1.319 familias (44.15%) que a la fecha han recibido insumos para el desarrollo de actividades de cría de especies menores y cultivo de pan coger.

 

306.   Por su parte, la Procuraduría[237] señaló de acuerdo con la ruta del PAI, se tiene que de las familias beneficiarias del PNIS reciben insumos y materiales agrícolas, correspondientes a proyectos de seguridad alimentaria, por una suma de $1.800.000 por núcleo. En ese sentido, a corte marzo 2021, del total de cultivadores y no cultivadores (82.242), 62.248 (76%) han recibido de estos recursos. En Nariño, 11.336 familias (66% del total del departamento) recibieron las entregas materiales de insumos para estos proyectos, 1.991 (35% del total del departamento) en el Cauca, y en Norte de Santander 1.136 familias (38% del total de beneficiarios del departamento).

 

307.   En cuanto a la atención de población recolectora, de un universo total de 16.857 familias inscritas, entre ellas, 1.529 mujeres, la DSCI da cuenta de 5.680 beneficiarios (33,69%) que han ingresado a la ruta de intervención del programa, a través de opciones de empleo temporal que involucran arreglo de carreteras, arreglo de huertas escolares, arreglo de caminos veredales, mantenimiento de escuelas y centros comunitarios, entre otros.

 

308.   (iv) Desarrollo de proyectos productivos para la generación de ingresos a corto y largo plazo[238]: Para la Defensoría, es el que más retraso presenta registrando un avance tan solo de 6.757 familias (6.81%), entre ellas 2.575 mujeres, que actualmente se encuentran implementando líneas productivas.

 

309.   En lo atinente a la implementación de proyectos productivos de generación a corto y largo plazo de ingresos en el departamento del Cauca, la entidad alegó que «la UNODC no reporta avance alguno en términos de familias beneficiadas con alternativas productivas, lo cual da cuenta que en el departamento no se registran acciones concretas que propendan por el fortalecimiento de las economías locales y regionales campesinas en el corto, mediano y largo plazo; condición esencial para garantizar la sostenibilidad en el tiempo del programa y, especialmente, el goce efectivo de los derechos a la seguridad alimentaria, comercialización, asociatividad y acceso a bienes públicos esenciales»[239].

 

310.   Respecto del departamento de Nariño, indicó que existe un precario avance en la implementación de proyectos productivos de ciclo corto y largo, «con 1.572 familias que representan el 9.14% del total de los beneficiarios de Nariño. Dicho avance, se concentra solamente en el municipio de San Andrés de Tumaco, lo cual indica la necesidad de revestir de impulso este componente para garantizar la sostenibilidad en el tiempo del programa y, especialmente, el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria de las familias que se vincularon al PNIS»[240].

 

311.   Finalmente, señaló que el avance en términos de implementación de proyectos productivos de ciclo corto registra un serio rezago en el departamento de Norte de Santander, ya que solo se han beneficiado 189 familias (8%) con dichas alternativas productivas.

 

312.   La Procuraduría[241] por su parte, señala que, de acuerdo con información remitida por la DSCI con corte a 31 de marzo de 2021, 1.031 personas recibieron hasta $ 5 millones por este componente, 3.745 los $9 millones de ciclo corto y 726 terminaron el ciclo del componente productivo con el total de $19 millones recibidos. Las familias con proyecto de ciclo corto finalizado ($9 millones) corresponde al 4,5% del total de cultivadores y no cultivadores y con ciclo largo equivalen al 0,1 % de ese total. No obstante, a la fecha de corte de la información, se contaba con un total de 6.777 familias con recursos comprometidos, que equivale al 8% del total (82.242). En el departamento de Nariño, principalmente en Tumaco, 1.405 familias recibieron el total de recursos del proyecto de ciclo corto, es decir, $9 millones por familia.

 

313.   Al respecto, el Instituto Kroc, resaltó que la DSCI reportó, al corte del 31 de diciembre de 2021, «que 1.986 familias han implementado proyectos productivos en la fase de ciclo largo –689 (34,69%) mujeres titulares y 1.297 (65,31%) hombres titulares –». En este contexto, explicó «que el PNIS es un programa cuya implementación debe ser secuencial, siendo el componente de proyectos productivos de ciclo largo el último eslabón. Teniendo en cuenta que el gobierno actual propuso como meta al 2022 beneficiar al 44% de las familias vinculadas al PNIS con proyectos productivos de ciclo largo, el Instituto Kroc evidencia un rezago en la implementación del PNIS, pues tan solo el 2,77% de las familias elegibles (71.795) cuentan con el proceso de sustitución finalizado (con proyectos productivos en la fase de ciclo largo)» [242].

 

314.   En su criterio, este rezago puede deberse a que «la cantidad de familias beneficiarias de este tipo de proyectos productivos está muy distante a la meta prevista, por lo que la evidencia no permite concluir que la mayoría de ellas van a acceder a este tipo de beneficios del Programa en el tiempo previsto por el Acuerdo»[243].

 

315.   (v) Formalización de la propiedad: Según la Defensoría[244], este componente registra un avance precario con 2.671 familias beneficiarias (2,69%) de los siguientes programas: a) Programa de formalizar para sustituir: 289 familias provenientes de 7 departamentos; y b) Programas de acceso a tierras y formalización de la propiedad privada: 2832 familias inscritas.

316.   En cuanto al desarrollo de este componente en el departamento del Cauca, indicó la Defensoría que, según información de la ANT se han beneficiado a «74 familias PNIS de los municipios de El Tambo (5 familias), Miranda (18 familias), Padilla (2 familias), Patía (1 familia), Piamonte (46 familias), y Santa Rosa (2 familias). De conformidad con lo anterior, para los municipios objeto de la presente acción constitucional, la ANT solo reporta avances en el municipio de Piamonte con 46 familias de las 950 beneficiarias del PNIS»[245].

 

317.   Asimismo, indicó que «ninguno de los municipios objeto de análisis se encuentran priorizados con el programa formalizar para sustituir, lo cual denota la necesidad de fortalecer esfuerzos institucionales para garantizar la efectividad del principio de integración entre la sustitución voluntaria y la Reforma Rural Integral, contemplado en el punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, así como en el artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017».

 

318.   La entidad señaló que, en el departamento de Norte de Santander, «la Agencia Nacional de Tierras da cuenta de la expedición de tres (3) títulos adjudicados y formalizados a tres (3) familias vinculadas al programa en el municipio de Sardinata, los cuales representan 67,16 hectáreas tituladas. Asimismo, dicha entidad reporta 21 familias PNIS que se han visto beneficiadas con la expedición de títulos de propiedad, en virtud de la activación de otros programas institucionales de acceso a tierras, las cuales se discriminan así: i) Tibú: 19 familias con 412 hectáreas; y ii) Sardinata: 2 familias con un total de 44 hectáreas»[246].

 

319.   Concluyó así que, la falta de avances en este componente (0.8%) en el departamento afecta «el goce efectivo del derecho de acceso a la propiedad integral de la tierra de las familias beneficiarias del programa, lo cual además desconoce el principio de integración entre la sustitución voluntaria y la Reforma Rural Integral, contemplado en el punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, así como en el artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017».

 

320.   Adicionalmente, se advierte que, en reunión del 7 de marzo de 2021, líderes y lideresas de los municipios de Tibú y Sardinata manifestaron su preocupación por los retrasos que registra el programa, pese a que el Gobierno Nacional priorizó el Catatumbo como piloto de sustitución voluntaria a nivel nacional. Además, advirtieron que la entrega de los desembolsos derivados del PAI no viene coordinándose con las fases de implementación de proyectos de seguridad alimentaria, así como tampoco con los programas productivos de ciclos corto y largo; situación que los ha dejado desprovistos de medios de subsistencia[247].

 

Conclusiones respecto de la fase de implementación del PNIS

 

321.   Lo expuesto en este acápite, permite establecer que efectivamente el PNIS no se ha implementado en su totalidad y que estos incumplimientos han generado afectaciones a los derechos fundamentales de los beneficiarios del programa, especialmente a los que residen en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander. Las fallas en cuanto a la planeación y programación presupuestal no permitieron la vinculación formal de todos los habitantes de estos territorios con acuerdos colectivos suscritos.

 

322.   A la fecha, si bien se han dado esfuerzos por parte de las entidades competentes para obtener y destinar recursos al programa y cumplir con los compromisos adquiridos, no se advierte una política pública estructurada para lograr tal fin. Esta falta de recursos impidió que las comunidades campesinas y étnicas de los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, que suscribieron acuerdos colectivos, pudieran ingresar formalmente al programa.

 

323.   Además, respecto de los beneficiarios del programa en estos departamentos, las pruebas recibidas y las cifras aportadas por las distintas entidades y autoridades intervinientes demostraron que algunos compromisos están en estados mínimo e intermedio de implementación. Es decir, que las entidades competentes no han logrado superar el estado precario de la implementación dentro de los plazos inicialmente establecidos.

 

324.   Bajo ese contexto, es claro que la falta de avances en los distintos componentes del PNIS en los departamentos del Cauca, Nariño y Norte de Santander ha provocado el deterioro en las condiciones económicas de las familias inscritas a partir de la disminución de sus ingresos y en algunos casos, la deserción de éstas del programa y la reincidencia en los cultivos de uso ilícito. En esa medida, considera esta Corte que es urgente que el Gobierno Nacional procure reconstruir la confianza que se alcanzó a erigir entre el Estado y las comunidades en el primer año del AFP, a través del cumplimiento de lo pactado con las familias y lograr superar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la población campesina en estos departamentos.

 

325.   De acuerdo con el marco normativo que fue expuesto en las consideraciones de esta sentencia, es trascendental que las entidades responsables a nivel nacional y local involucradas en el Plan Marco de Implementación del AFP, asuman sus competencias para el debido cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales suscritos por las comunidades.

 

Suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS: Falta de garantías y protección al debido proceso administrativo

 

326.   Organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en el proceso[248], evidenciaron que existe un desconocimiento al principio de legalidad, pues muchos de los beneficiarios del programa no conocieron las causales de suspensión o retiro del Programa. Igualmente, anunciaron algunas violaciones en la debida notificación de estos procesos. Relatan ejemplos en los cuales la ART suspendía a una familia campesina sin informarle, y las ayudas económicas y humanitarias les dejaban de llegar. Las únicas causales de suspensión o retiro del programa que fueron claras e informadas en los modelos de los acuerdos eran las de «resembrar, cultivar o involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, participar en la comercialización ilegal de materias primas derivadas de estas, desempeñar cargos de elección popular o ser empleado o contratista del gobierno en cualquiera de sus niveles».

 

327.   Para CAJAR los procedimientos de suspensión y exclusión de beneficiarios del PNIS en todo el país han causado vulneraciones al derecho al debido proceso de algunas familias que sin conocer las razones han sido suspendidas o excluidas del Programa sin la debida notificación. Como consecuencia de lo anterior, consideró que los campesinos no tienen claridad del listado completo de causales taxativas de suspensión o exclusión de manera previa a que se les imponga la sanción.

 

328.   Señaló que, aunque en un primer momento existió un Protocolo de procedimiento en caso de inconsistencias o incumplimientos de los núcleos familiares con el PNIS, este era un documento de trabajo interno de la DSCI de fecha de junio de 2018 y no fue un documento público ni de él conocieron los beneficiarios del Programa. Su objeto fue «definir y establecer el procedimiento cuando se presentan inconsistencia [sic] en la información de los núcleos familiares vinculados al PNIS con base en los criterios y herramientas con las que cuenta la DSCI para tal fin».

 

329.   Posteriormente, dijo que la ART expidió la Resolución 024 de 2020 donde hace ajustes a ese Protocolo de procedimiento en caso de inconsistencias o incumplimientos de los núcleos familiares con el PNIS. Este procedimiento da lugar a la ambigüedad en lo relacionado con la posibilidad de suspender los beneficios a una familia beneficiaria sin antes haber realizado un procedimiento de verificación a las circunstancias que dieron lugar al incumplimiento ni las condiciones particulares de los beneficiarios. En su criterio, el acto administrativo no fue socializado, de manera que los interesados tuvieran conocimiento del proceso administrativo a seguir.

 

330.   El Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria consideró que el procedimiento de suspensión y retiro de los usuarios inscritos es una práctica excluyente del PNIS. En su criterio, el procedimiento seguido por la ART «tiene varios reparos desde la perspectiva del debido proceso. En primer lugar, la Procuraduría ha llamado la atención sobre la alta discrecionalidad que tiene la ART para conocer y resolver estos casos. Por otro lado, la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá D.C ordenó modificar el procedimiento creado por el PNIS para suspender o excluir a los usuarios de la política porque afectaba diferentes garantías que componen el derecho fundamental al debido proceso administrativo»[249].

 

331.   De acuerdo con la DCSI, adscrita a la ART, para el 18 de marzo de 2021 se registraba un número total de 10.004 familias retiradas y de 2.594 suspendidas, que se encuentran sujetas a un proceso de revisión del cumplimiento de los requisitos y compromisos enmarcados en el Programa.

 

332.   Por su parte, la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz[250] indicó que, a corte marzo 2021, según información de la DSCI, del total de los núcleos familiares vinculados (99.097), el 80% se encontraban activos (79.239), el 10% retirados (10.248), el 6% en ingreso (6.010)[251] y el 4% restante en estado de suspensión (3.600). Los beneficiarios por departamento se distribuyen de la siguiente manera:

 

Fuente: elaboración propia

 

333.   Respecto de las causales de suspensión más recurrentes, esta entidad identificó las siguientes: (i) incumplimiento en la participación de las actividades requeridas del programa: 29%. (ii) incumplimientos de los requisitos de las familias beneficiarias del PNIS: 17,9%. (iii) incumplimientos de requisitos administrativos: el 12,6%. (iv) multiafiliaciones (fraccionamiento de los núcleos familiares): 9,6%. (v) ente verificador de la erradicación no pudo ingresar para hacer la verificación o el territorio no se encuentra focalizado aún para este fin: 9,6%. (vi) pendiente la validación de datos con SISBEN y Registraduría: 9,6%.

 

334.   Sobre las causales de retiro, la Procuraduría destacó las siguientes: (i) baja densidad de los cultivos de uso ilícito con el 21,3%. (ii) familias no acreditadas por las Asambleas Comunitarias y las Juntas de Acción Comunal con el 16,9%. (iii) incumplimiento en la participación de las actividades requeridas del programa con el 12,4%. (iv) familias beneficiarias de otros programas de sustitución anteriores al PNIS con el 9,8%. (v) retiros voluntarios con el 9,8%. (vi) incumplimientos del levantamiento total y de raíz del cultivo ilícito con el 8,9%. (vii) inconsistencias en la información reportada de los beneficiarios para acreditar los requisitos y obligaciones del PNIS con el 7,6%. (viii) Fallecimientos con el 4%. (ix) multiafiliaciones (fraccionamiento de los núcleos familiares) demostradas con el 3%.

 

335.   Por su parte, en cuanto al debido proceso seguido en procedimientos de retiro, la ART destacó que el decreto ley de creación del PNIS no contempló un procedimiento administrativo especial, ni tampoco habilitó a la autoridad encargada de su ejecución a reglamentar uno. Tampoco se definió que el retiro de un beneficiario del PNIS tuviera la naturaleza de ser un proceso sancionatorio. Por lo anterior, esta dependencia a partir del momento en el cual asumió la competencia frente a la implementación del PNIS, estableció que el trámite de las novedades que pueden derivar en la suspensión o retiro de beneficiarios del PNIS, se debe agotar con observancia del procedimiento administrativo general.

 

336.   Igualmente, informó que las decisiones de cesación de beneficios son notificadas como lo dispone el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, es decir, en forma personal, por aviso o por publicación, según corresponda en cada caso concreto, con la advertencia de que contra la decisión procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profiere. 

 

337.   Finalmente, precisó la entidad que no existe un listado de causales de retiro, pues en términos generales se establece el incumplimiento de requisitos o compromisos, por lo que para efectos de sistematización y estadística se organizan y clasifican los registros a través de tipologías que no corresponden con causales de retiro. Sin embargo, «los requisitos y compromisos son los que establece el artículo 6 y parágrafo 2 del artículo 7 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, y las demás condiciones operativas que establezca la autoridad de ejecución del PNIS con el fin de asegurar el cumplimiento del objeto y propósito que tiene la medida y que sean requeridas para su correcto funcionamiento»[252].

 

338.   De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Sala considera que se logró evidenciar la falta de un procedimiento de retiro o suspensión del PNIS claro y público, que permitiera a los beneficiarios conocer las causales y los mecanismos de defensa y contradicción en estos eventos. Igualmente, se advierte que, aunque la ART manifiesta haber intentado solucionar el problema de la vulneración al debido proceso, el procedimiento señalado no garantiza una correcta y concreta notificación de la suspensión y puede resultar problemático para las partes determinar la fecha a partir de la cual se pueden presentar los recursos.

 

339.   Esta situación ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de las familias que suscribieron acuerdos individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito y fueron posteriormente suspendidas o retiradas del PNIS al presentarse un presunto incumplimiento de los compromisos adquiridos por ellas. Por esta razón, cuando sea necesario iniciar procesos sancionatorios de sustitución o retiro del programa, la entidad deberá observar y cumplir el procedimiento administrativo general contenido en el CPACA, y respetar las garantías mínimas del debido proceso a favor de sus beneficiarios.

 

340.   De otra parte, si bien no es posible obtener de las demandas ni de los expedientes en general, un listado de familias retiradas o suspendidas en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, esta situación no impide que la entidad corrija las actuaciones irregulares que se han reconocido y han vulnerado derechos fundamentales de la población beneficiaria del Programa. En consecuencia, se ordenará a la ART la revisión de dichas decisiones de retiro o suspensión con el fin de verificar en ellas la observancia del debido proceso. Dicha revisión deberá realizarse con el acompañamiento de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al AFP.

 

341.   Una particular mención amerita el caso de la señora Maydany Salcedo quien intervino como accionante en el expediente T-7.963.865, tanto en representación de ASIMTRACAMPIC, como a nombre propio[253]. Del material probatorio allegado al expediente, se corroboró que la señora Salcedo se encontraba en estado “ACTIVO” en el PNIS en el municipio de Piamonte, Cauca. Además, la ART constató su cumplimiento frente levantamiento del cultivo ilícito tal y como lo certificó la UNODC en la Misión 2 de Monitoreo y verificación. Por lo anterior, recibió la totalidad de los pagos concepto de AAI. Con base en esta respuesta, el Tribunal ordenó a la ART que adelantara un monitoreo de su caso para verificar el cumplimiento de los demás componentes del PNIS que no habían quedado corroborados. En el trámite de revisión de la tutela, la ART allegó información del SISPENIS según la cual la señora Salcedo recibió del programa la totalidad de pagos en efectivo por concepto de AAI, para un total de ($12.000.000); también se le prestó el servicio de ATI durante 8 meses, y estaba registrada en ruta de atención para seguridad alimentaria. Sin embargo, se encuentra retirada del programa por incumplimiento de los compromisos pactados. La legalidad de este retiro no fue cuestionada por la señora Salcedo quien tampoco se pronunció en este sentido, ni formuló una pretensión adicional frente a su caso particular. De lo anterior se colige que la orden sexta del Tribunal Administrativo del Cauca, respecto del monitorio, fue cumplida, y, además, no se evidencia una vulneración de los derechos fundamentales. En consecuencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto.

 

Ausencia de un enfoque étnico para la inclusión y aplicación del PNIS a las comunidades indígenas del pueblo Nasa, ubicadas en el departamento del Putumayo. Consideraciones especiales

 

342.   Con sustento en los parámetros constitucionales mencionados previamente, en el asunto que se estudia en el expediente T-8.355.272 relacionado con ocho resguardos indígenas de la comunidad Nasa, ubicados en los municipios de San Miguel, Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Caicedo y Villagarzón del departamento del Putumayo, la Sala Plena constata la violación de los derechos fundamentales a la integridad cultural y étnica, a la participación y al enfoque diferencial étnico por parte de las autoridades estatales competentes en la implementación y ejecución del PNIS. En efecto, como se demostrará a continuación, los resguardos indígenas accionantes manifestaron su voluntad de sustituir los cultivos de uso ilícito de sus territorios, sin embargo, el PNIS no cuenta con unos lineamientos de naturaleza étnica que permitan ejecutar el programa acorde con los usos, costumbres y necesidades de las comunidades indígenas. Como consecuencia de lo anterior, las comunidades indígenas Nasa dentro del expediente bajo revisión, han sido objeto de operativos de erradicación forzada dentro de sus territorios, sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales como se analizó en un capítulo anterior. 

343.   Las comunidades Nasa, accionantes dentro del proceso, afirmaron que la implementación del PNIS no contó con la participación real y efectiva de las comunidades indígenas respecto de las formas de sustitución de los cultivos de uso ilícito^[254]. Al respecto, señalaron que, en los diferentes espacios de interlocución con el Gobierno Nacional, manifestaron la necesidad de crear programas de sustitución que «respeten la vida Nasa y puedan garantizar de manera real y efectiva los derechos de la comunidad en un proceso de reconversión económica»^[255].

 

344.   La Defensoría del Pueblo coincidió con lo anterior, en la medida en que resaltó que (i) no hay información sobre la calidad étnica de las familias inscritas en el PNIS y (ii) el programa no cuenta con una ruta con enfoque étnico que garantice sus derechos con el territorio. Afirmó que la DSCI no ha vinculado al programa a ningún grupo étnico como sujeto colectivo, ya sea a nivel de pueblo, cabildo, resguardo u organización étnica. Adicionó que la Alta Consejería para la Estabilización y Consolidación y la UNODC no cuentan con información precisa sobre la condición étnica de las familias suscritas en el PNIS. Aclaró que, a pesar de que se adelantaron espacios de socialización y diálogo con los pueblos indígenas Awá y Nasa, no se concretó una ruta étnica para la sustitución de los cultivos de uso ilícito^[256].

 

345.   En el mismo sentido, advirtió que «no existe una ruta étnica diferencial en el programa de sustitución voluntaria»^[257]. Con base en lo anterior, afirmó ante la Corte que «[a] la fecha, se requiere que la DSCI revise la implementación del programa en cuanto a los grupos étnicos en el departamento de Putumayo como sujeto colectivo, ya sea a nivel de pueblo, cabildo, resguardo u organización étnica. Aunado a ello, la Defensoría del Pueblo ha encontrado que no existe una ruta étnica diferencial en el programa de sustitución voluntaria, razón por la cual reviste especial importancia la incorporación transversal del componente étnico del Acuerdo Final en la implementación regional del PNIS, fundado en la autonomía, en el respeto por los usos tradicionales de la hoja de coca, y en la consulta previa»^[258].

 

346.   Por su parte, la ART manifestó que «el programa de sustitución cuenta con 99.097 familias PNIS distribuidas en 56 municipios del territorio nacional, vinculadas mediante acuerdos individuales, de quienes no se precisó al momento de la inscripción si pertenecía a alguna comunidad étnica, específicamente del pueblo Nasa del departamento de Putumayo, esto por cuanto en el marco jurídico del programa se precisó que los beneficiarios del mismo equivaldrían a núcleos familiares campesinos, de manera que dentro del concepto de campesinos se entienden ubicados los indígenas y las comunidades afrodescendientes» (cursivas propias)^[259]. Por esto, la entidad informó que emitió la Circular 08 del 17 de julio de 2020 en la cual se impartieron directrices para los funcionarios públicos y contratistas del PNIS, con el fin de que, previo a la implementación de acciones, se identificaran las condiciones poblacionales y territoriales de todos los vinculados al programa.

 

347.   Igualmente, la entidad manifestó que las comunidades Nasa, especialmente los resguardos y cabildos accionantes, expresaron en los espacios de socialización del programa que no tenían la intención de participar del proceso de sustitución voluntaria. Sin embargo, en razón a la orden del juez de tutela de segunda instancia (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A), se analizó la posibilidad de incluir a las familias de los resguardos indígenas Nasa al PNIS, pero la evaluación arrojó que no cumplían con el criterio de «densidad y de población» y se trataba de cultivos de uso ilícito, posteriores al año 2016 (art. 6 del Decreto 896 de 2017)^[260].

 

348.   La Sala encuentra probado que el PNIS no contempló para su implementación una ruta con enfoque étnico que reconociera a los pueblos indígenas y étnicos en relación con sus dinámicas territoriales y productivas.[261] Esta omisión generó que las familias vinculadas al Programa no fueran identificadas como pertenecientes a una comunidad, cabildo o resguardo indígena. Por tanto, como lo confirman las entidades estatales, existe un subregistro que debe ser corregido, toda vez que el hecho de que no exista con precisión una información fiable que reconozca la calidad étnica de las familias vinculadas al PNIS, genera su invisibilización, pero, además, un desconocimiento a sus derechos a la diversidad y autonomía étnica y cultural y al territorio colectivo.

 

349.   Ahora bien, la Sala Plena seguirá lo considerado en la sentencia C-493 de 2017 en la cual se concluyó que, a pesar de que se entienden comprendidas como beneficiarias del PNIS a las comunidades indígenas y afrodescendientes, no era necesaria la realización de la consulta previa para el Decreto 896 de 2017 (PNIS). No obstante lo anterior, al momento de implementar este programa de sustitución sí se debió prever una ruta con enfoque étnico, toda vez que, como fue mencionado antes, las mismas comunidades étnicas tienen una relación especial con sus territorios y los cultivos de hoja de coca representan un elemento clave para sus usos y costumbres. Además, porque el capítulo 6.3 del AFP establece: 

 

«d. En materia de solución del problema de drogas ilícitas • Se garantizará la participación efectiva y consulta de las comunidades y organizaciones representativas de los pueblos étnicos en el diseño y ejecución del PNIS, incluyendo los planes de atención inmediata respecto de los Territorios de los pueblos étnicos. En cualquier caso, el PNIS respetará y protegerá los usos y consumos culturales de plantas tradicionales catalogadas como de uso ilícito. En ningún caso se impondrán unilateralmente políticas de uso sobre el territorio y los recursos naturales presentes en ello».

 

350.   De tal forma, es preciso recordar que la jurisprudencia ha señalado que la participación de las comunidades étnicas en asuntos que las conciernen tiene varios niveles, los cuales deben ser identificados según la intensidad de la intervención. En la sentencia SU-121 de 2022, la Corte reiteró que el Convenio 169 de la OIT refiere una participación gradual y, por tanto, los Estados deben adoptar medidas adecuadas para hacerla efectiva. Se identifican los siguientes escenarios; (i) el consentimiento libre, previo e informado (art. 19 del Convenio 169); (ii) la consulta previa (art. 6°, literal a, del Convenio 169) y (iii) la participación en igualdad de condiciones con los otros sectores de la población (art. 6, literal b del Convenio 169)^[262].

 

351.   Por su parte, en cuanto al derecho a la participación activa y efectiva, la Corte recordó que esta garantiza que las comunidades étnicas puedan «expresar sus valores e intereses culturales en procura de que estos sean tenidos en cuenta. Lo dicho viabiliza la legitimidad de las medidas a desarrollar; permite corregir y compensar factores de discriminación; y facilita la implementación de herramientas con la fuerza jurídica suficiente para que los pueblos indígenas asuman el control de su modelo de desarrollo económico, sus instituciones y sus formas de vida, dentro del marco constitucional y legal»^[263].

 

352.   De acuerdo con estos parámetros, la Sala Plena considera imprescindible que el PNIS cuente con un enfoque étnico para su implementación. Para el efecto, este enfoque debe ser construido a partir de espacios amplios de participación informada, activa y efectiva. Igualmente, en los casos en los que se hayan suscrito acuerdos colectivos o individuales con comunidades o familias de origen étnico, la ART debe hacer los ajustes necesarios en el marco de un diálogo intercultural, es decir, que atienda al reconocimiento de sus necesidades particulares y con observancia del pluralismo y la diversidad étnica y cultural. Para ello, es determinante verificar el uso que le dan las comunidades indígenas a los cultivos de hoja de coca y evaluar las distintas formas de sustitución que deben aplicarse acorde con sus tradiciones y culturas.

 

353.   Como lo han demostrado también estudios académicos de campo, el pueblo indígena Nasa tiene cultivos de hoja de coca para usos tradicionales y, en ese orden, es esencial diseñar un programa de sustitución con enfoque étnico: «[l]a ausencia de un enfoque étnico del PNIS ha dejado a las comunidades en una situación de especial vulnerabilidad pues al no estar vinculados formalmente en el programa son objeto de todas las estrategias forzadas de erradicación. Como ha ocurrido en los resguardos de Puerto Guzmán en 2021, aun cuando están en proceso de consulta previa para dar inicio al programa y tienen permiso de cultivar para el consumo tradicional de hoja de coca. Para el pueblo Nasa la consulta previa es fundamental para diseñar un esquema diferencial de vinculación al programa. De hecho, la sustitución de la coca no debería ser el propósito principal del programa. Según uno de sus miembros, el PNIS podría enfocarse en apoyar el cultivo de hoja de coca para usos alimenticios y medicinales»^[264].

 

354.   Ahora bien, la Sala Plena no desconoce el límite temporal del PNIS. Para ser beneficiario de este programa de sustitución, el artículo 6 del Decreto 896 de 2017 dispone las siguientes condiciones^[265]: (i) ser una familia campesina en situación de pobreza que derive su subsistencia de los cultivos de uso ilícito; (ii) comprometerse voluntariamente a la sustitución de los cultivos de uso ilícito; (iii) comprometerse a la no resiembra ni estar involucrada a labores asociadas a ella y (iv) que no se hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016.

 

355.   Esta última condición fue declarada constitucional por la Corte mediante sentencia C-493 de 2017. Conforme a lo anterior, la Sala considera que la ART debe establecer si, una vez se corrija el enfoque étnico del PNIS, la comunidad indígena Nasa del Putumayo puede ser beneficiaria de este programa de sustitución de acuerdo al límite temporal. De no serlo, podrá diseñar un programa especial de sustitución que tenga en cuenta a las comunidades indígenas étnicas, no solo del departamento del Putumayo, sino de todo el territorio nacional.

 

356.   En virtud de lo expuesto, es necesario que las estrategias de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito se diseñen e implementen con un enfoque étnico que respete las tradiciones, usos y costumbres de las comunidades indígenas. Este enfoque debe ser construido en un espacio amplio de participación informada, activa y efectiva con los representantes de las comunidades indígenas y afrocolombianas.

 

Decisiones a adoptar frente a las deficiencias halladas en la implementación del PNIS

 

357.   En lo que se refiere a los hallazgos previamente expuestos en la fase de implementación, la Sala Plena adoptará las siguientes decisiones:

 

358.   En primer lugar, se ordenará al Gobierno Nacional, en cuanto responsable de la correcta implementación del AFP, de acuerdo con el Acto Legislativo 02 de 2017 y su desarrollo normativo jurídicamente vinculante que (i) adopte las medidas que le permitan cumplir de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, (ii) observe de buena fe el punto 4 del AFP y (iii) corrija las deficiencias evidenciadas en la implementación del PNIS bajo los siguientes parámetros:

 

i)         Para garantizar el derecho al debido proceso administrativo deberá activar un canal de comunicación específico con los campesinos participantes en el PNIS, relacionado con el acompañamiento e información sobre los trámites administrativos relacionados con el programa. Este canal de comunicación consistirá en un micrositio en el portal web de la entidad, en el que los participantes del PNIS podrán solicitar la información y el acompañamiento de la Agencia, así como presentar quejas, recursos y peticiones. Además, deberán establecerse en los distintos territorios PNIS jornadas o brigadas en la que participen agentes estatales como la Defensoría, personerías y funcionarios de la ART con el fin de mantener una comunicación constante con las comunidades y permitir en ellas, el acceso a mecanismos físicos de recepción de quejas, recursos y peticiones. De todas formas, la ART tendrá la posibilidad de determinar qué otros canales electrónicos establecerá para mantener comunicación con la ciudadanía.

 

ii)       De otra parte, cuando sea necesario adelantar procesos de suspensión o retiro del programa, deberá acudir al procedimiento contenido en la Ley 1437 de 2011, de manera que se garantice el respeto al debido proceso, a través de la notificación de decisiones administrativas que puedan afectar a los beneficiarios y ser controvertidas en virtud del derecho de defensa.

 

350. En segundo lugar, se ordenará a al Gobierno Nacional que, tan pronto le sea notificada la presente sentencia, inicie los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que se cumpla de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander.

 

359.   En tercer lugar, se ordenará a la ART que, en conjunto con la Dirección de Asuntos indígenas, Rom y minorías del Ministerio del Interior, y en el plazo de ocho (08) meses a partir de la notificación de la presente providencia, (i) incorpore al PNIS un enfoque étnico que sea construido a través de un espacio amplio de diálogo intercultural y con la participación informada, activa y efectiva con los representantes de las comunidades indígenas a nivel nacional. Este enfoque deberá asegurar un modelo de sustitución acorde con la relación con sus tierras, cultura, tradiciones y dinámicas socioeconómicas y la hoja de coca. En todo caso, este enfoque deberá ser previsto para cualquier política de sustitución que emprenda el Gobierno Nacional en la Política Nacional de Drogas.

 

360.   Aunado a lo anterior, (ii) se ordenará a la ART que dentro del universo de familias vinculadas al PNIS, identifique si pertenecen a comunidades indígenas o étnicas con el objeto de adecuar los proyectos productivos del programa acorde con sus tradiciones y culturas.

 

361.   Por último, (iii) se ordenará a la ART que active un canal de comunicación específico con los campesinos participantes en el PNIS, relacionado con el acompañamiento e información sobre los trámites administrativos relacionados con el programa. Este canal de comunicación consistirá en un micrositio en el portal web de la entidad, en el que los participantes del PNIS podrán solicitar la información y el acompañamiento de la Agencia. Además, deberán establecerse en los distintos territorios PNIS jornadas o brigadas en la que participen agentes estatales como la Defensoría, personerías y funcionarios de la ART con el fin de mantener una comunicación constante con las comunidades y permitir en ellas, el acceso a mecanismos físicos de recepción de quejas, recursos y peticiones. De todas formas, la ART tendrá la posibilidad de determinar qué otros canales electrónicos establecerá para mantener comunicación con la ciudadanía.

 

La Corte ha podido comprobar el riesgo o el peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución de cultivos ilícitos

 

362.   Teniendo en cuenta el contexto en el que se desarrolla el PNIS, expone el IICRR que la generación de condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por cultivos de uso ilícito es un asunto relevante. Advierte que el AFP apuntaba a la sustitución voluntaria en masa en aquellas regiones en las cuales las FARC-EP habían establecido mecanismos de «gobernanza rebelde», es decir, zonas donde esta guerrilla ejercía una influencia significativa sobre la población, un grado importante de control militar, y una administración civil que ejercía funciones de gobierno local.

 

363.   El Observatorio de Tierras señala que entre 2016 y finales de 2019 fueron registrados 47 asesinatos contra líderes que se encargaban de promover la sustitución de cultivos de uso ilícito. Además, según el informe de la Universidad Nacional, las regiones del país con mayor presencia de cultivos de uso ilícito coinciden con las regiones en las que han ocurrido más asesinatos de líderes sociales desde la firma del AFP, siendo Antioquia, Cauca y Nariño los departamentos con mayor cantidad de líderes asesinados. Siendo la seguridad en los territorios un punto que genera grandes desafíos en el cumplimiento del Acuerdo[266].

 

364.   Si bien la Fiscalía reportó las investigaciones que se están adelantando, no es claro si las mismas guardan relación con los hechos narrados en las tutelas. Adicionalmente, dentro de los casos citados en los departamentos del Cauca y Nariño, a pesar de advertir sobre el riesgo para la vida de los líderes sociales que impulsan el PNIS, no se tiene identificación de casos concretos que habiliten un pronunciamiento de órdenes concretas. 

 

365.   En relación con el departamento de Norte de Santander, la ASCAMCAT y la COCCAM han denunciado que varios líderes suscritos al PNIS han sido asesinados. Además, líderes pertenecientes a la COCCAM de los municipios de la región del Catatumbo denunciaron cinco hechos ocurridos entre los meses de abril y octubre de 2018, en los que dan cuenta de amenazas, atentados, hostigamientos, intimidaciones y seguimientos[267].

 

366.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo informó que, en 2020, fueron asesinados en Norte de Santander tres líderes sociales que habían impulsado la vinculación de las comunidades al PNIS y hacían parte del mismo como beneficiarios. Aunado a ello, indicó que los líderes y lideresas mencionaron en una reunión que los retrasos en el cumplimiento del programa agudizan su situación de riesgo, en tanto las vocerías campesinas abanderaron la vinculación masiva de familias al programa y, a la fecha, se presentan serios retrasos que afectan la economía campesina de la región. Además, pone de presente que algunos líderes y firmantes han debido desplazarse forzadamente de su territorio, sin que a la fecha hubiesen recibido respuesta sobre la posibilidad de continuar con el programa en el territorio receptor[268].

 

367.   En ese orden de ideas, desde la entrada en vigencia del Decreto 2124 de 2017, la Defensoría del Pueblo ha emitido alertas tempranas, donde se advierten riesgos vinculados o derivados de la presencia de cultivos de uso ilícito. Sobre el particular, es preciso mencionar que en la Alerta Temprana N.º 050-20 del 26 de noviembre de 2020, advirtió que tres líderes de la zona que fueron asesinados en dicha vigencia se encontraban vinculados al PNIS. Asimismo, en el documento de advertencia se recomienda que el Plan de Acción Oportuna (PAO) de Prevención y Protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales, y periodistas, concrete acciones en Norte de Santander.

 

368.   De las respuestas allegadas en sede de revisión, se observa que la ART desarrolla el componente de seguridad del PNIS a través del «Plan de Articulación de acciones en seguridad para la población objeto del PNIS», el cual ha tenido, entre otros, los siguientes avances[269]:

 

- Línea base de liderazgos del PNIS, tomando como base las personas delegadas por las Asambleas Comunitarias en las instancias: Consejos Asesores Territoriales (CAT); Comisiones Municipales de Planeación Participativa (CMPP); Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento (CMES); o que cuentan con una delegación por escrito por parte de la comunidad; y voceros de las veredas.

 

-Matriz de afectaciones en seguridad de liderazgos y beneficiarios del Programa. Reportada por la DSCI con la información básica de contacto y participación de los liderazgos, así como las amenazas u otro tipo de afectaciones, y la respuesta del Estado.

 

-Mesa de coordinación interinstitucional, capítulo seguridad -PNIS (MCIECPNIS), en la que participan el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional, la UNP, la Fiscalía General de la Nación y esta Dirección.

 

- Seguimiento y el análisis de todas las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo, haciendo énfasis en las recomendaciones para la población PNIS y en procesos de sustitución. De igual forma, se revisan todos los oficios y documentos remitidos por la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT), para esta población específica.

 

- Mesa para la gestión y respuesta a las Alertas Tempranas liderada por la Consejería Presidencial para Estabilización y la Consolidación (CPEC), en la que participan la DSCI y la ART.

 

- Comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones en seguridad, liderada por la CPEC y participan: la DSCI, la Fiscalía General de la Nación, la UNP y la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional y en ésta, se analizan las afectaciones de la población de sustitución y los avances de las medidas adoptadas por cada una de las entidades.

 

- Comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones que cuenta con el Protocolo de atención a casos que requieran acción inmediata de la mano con la DSCI. Al 30 de septiembre de 2021, este Protocolo ha sido activado en 16 oportunidades con casos de amenaza ocurridos en Cauca municipio de Miranda (2) y Piamonte, Nariño municipio de San Andrés de Tumaco (2) entre otros. Todos los casos en los que se activó el Protocolo fueron remitidos a los miembros de la Comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones e ingresados a la matriz de seguimiento.

 

- Capacitaciones para fortalecer el trabajo de protección, judicialización y prevención para liderazgos de sustitución por parte de la DSCI.

 

369.   El Ministerio del Interior informó que, a través del PAO de Prevención y Protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos y líderes sociales, se creó una ruta interinstitucional en Norte de Santander con el fin de garantizar integralmente la labor de los defensores de derechos humanos y líderes sociales en dicho departamento[270].

 

370.   La Policía Nacional indicó que junto con la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa, han participado activamente en la implementación del plan de articulación de acciones en seguridad liderado por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, que incluye acciones como la mesa de articulación interinstitucional, la comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones a liderazgos y beneficiarios del programa PNIS, el protocolo de atención a casos que requieren acción inmediata y los talleres de capacidades sociales para la autoprotección, entre otros[271].

 

371.   La UNP destacó que ha participado activamente en las mesas de coordinación interinstitucional convocadas por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la consolidación, en las que participa la DSCI, el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional -Dirección de DDHH- y la Fiscalía General de la Nación. En el marco de estas mesas que han sesionado en 3 oportunidades (20 de septiembre, 7 de abril y 1º de julio de 2021), se hace seguimiento a la implementación del Plan y se genera el impulso para nuevas acciones. Asimismo, informó que, desde agosto de 2020, ha participado en 26 sesiones de seguimiento a casos de amenazas en contra de líderes y beneficiarios del PNIS, las cuales se han realizado de manera virtual para tratar los casos particulares.

 

372.   A su vez, la UNP mencionó que mediante la Resolución N.º 7765 del 24 de septiembre de 2021, se implementaron las siguientes medidas de protección en favor de la ASCAMCAT: (i) 32 medios de comunicación, (ii) 8 esquemas de protección Tipo 1 conformado cada uno por: un vehículo convencional y dos hombres de protección para uso colectivo de ASCAMCAT, (iii) 2 esquemas de protección Tipo 2 conformado cada uno por: un vehículo blindado y dos hombres de protección para uso colectivo de ASCAMCAT, (iv) 8 motocicletas tipo enduro, para uso exclusivo de los miembros de ASCAMCAT, (v) 8 mulas con aperos, para los territorios cuyas condiciones geográficas sólo permiten este tipo de transporte, con el objetivo de garantizar la participación de los miembros de ASCAMCAT en el proceso organizativo y la protección de los líderes y lideresas campesinas de ASCAMCAT en sus desplazamientos dentro de la región del Catatumbo y proteger la vida e integridad de los miembros de ASCAMCAT mediante el uso de medios de transportes particulares, y (vi) 2 botes en fibra de vidrio.

 

373.   Adicionalmente, la UNP mencionó que no encontró información registrada de COCCAM respecto de solicitudes de medidas de protección colectivas[272].

 

Decisiones a adoptar en relación con las medidas de seguridad para los líderes sociales que participan en el PNIS

 

374.   Teniendo en cuenta que la seguridad humana, la cual permea el marco conceptual del AFP, implica preservar los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz no solo en un sentido reactivo e individual sino preventivo, comprehensivo, colectivo e integral[273], este tribunal debe adoptar medidas encaminadas a garantizar la seguridad individual y colectiva de los líderes que participan en el PNIS.

 

375.   En esa perspectiva, la Sala Plena considera necesario ordenar a la UNP que en el término de (1) un mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia se pronuncie sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los líderes que han promovido el PNIS en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del departamento del Cauca.Una vez concluya este procedimiento, sus resultados deberán ser notificados a los respectivos líderes sociales, a fin de que estos puedan valorarlos y decidir si las garantías que le puede ofrecer la UNP son suficientes.

 

376.   Adicionalmente, se ordenará a la ART que en coordinación con la UNP en el término de (3) tres meses formule una estrategia de protección individual y colectiva para las comunidades que hacen parte del PNIS con la participación de estas. Lo anterior, con la finalidad de cumplir de manera integral, coordinada y articulada las garantías de seguridad previstas en el AFP para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito^[274].

 

Los efectos inter comunis como dispositivo de amplificación de los efectos de las órdenes proferidas en sede de revisión de tutela

 

377.   En principio, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela solo tienen efectos en el caso concreto y respecto de los sujetos que intervinieron en el proceso. Sin embargo, eventualmente, en cumplimiento de la supremacía constitucional, la salvaguarda de la integridad del ordenamiento superior y el principio de igualdad es posible extender los efectos subjetivos de las decisiones de tutela a través de lo que la jurisprudencia constitucional denomina, los dispositivos de amplificación, estos son: los efectos inter comunis y los inter pares.

 

378.   La jurisprudencia constitucional ha resaltado que hay eventos excepcionales en los que se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales no solo de quienes han acudido a la tutela, sino frente a otros sujetos que necesitan proteger en igual medida sus derechos[275]. Por ello, «a través de la fórmula jurídica [de los efectos inter comunis], con fundamento en los principios de igualdad y garantía de la supremacía constitucional, en aquellos eventos en los que la decisión de tutela debe hacerse extensiva a todos los sujetos que, junto con las partes del proceso específico, integran una misma comunidad que, en razón de la identidad fáctica, conforman un grupo social que se verá directamente impactado por la determinación de la Corte. Esto, (…) sin consideración acerca de que las personas a las que se dirige la amplificación de los efectos de la providencia de la Corte hayan acudido a la acción de tutela y la misma les haya resultado contraria a sus intereses en sede de instancia»[276].

 

379.   Los efectos inter comunis «se extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no promovieron el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la situación de hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros de una misma comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo de sus derechos fundamentales»[277].

 

380.   Tal y como se expuso en el análisis de legitimidad por activa (párr. 16), las tutelas acumuladas fueron presentadas principalmente por organizaciones civiles que actuaron en representación de los campesinos de las veredas donde ocurrieron los hechos objeto de las respectivas tutelas. Si bien es cierto que dichas organizaciones sociales no son representantes de todos los campesinos que habitan dichas veredas, lo cierto es que los derechos invocados corresponden a los de la población de la vereda en tanto son parte de zonas afectadas por cultivos de uso ilícito y están cobijados por el PNIS en alguna de sus fases –aunque no hayan suscrito la tutela–. Debe insistirse en que, por el propio objeto del PNIS y la forma como fue planteado, involucra a las comunidades y no solamente a las personas individualmente consideradas. La inclusión en el PNIS supone una concertación comunitaria y, en consecuencia, las órdenes que aquí se dicten para la protección de los derechos fundamentales no pueden perder de vista que los hechos trascienden a los accionantes. En esta medida, los efectos de la tutela no podrían limitarse a los campesinos representados por las organizaciones civiles.

 

381.   Un segundo nivel de consideración sobre los efectos de la sentencia atiende a la necesidad de aplicar el efecto inter comunis a los municipios en los que se encuentran las veredas en las cuales ocurrieron los hechos objeto de estudio, –que en todo caso se trata de los municipios donde se encuentran los campesinos de que trata el apartado anterior–, y sobre los que la Corte obtuvo información frente a la vulneración de derechos fundamentales. Se precisa que estas son: El Vergel –municipio de Caloto–, Cacahual –municipio de Cajibío–, Remanso, Villanueva y la Esmeralda –municipio de Piamonte– del departamento de Cauca[278]; así como las veredas de Cacahual –Cajibío, Nariño–, Chamba, Casa Vieja –municipio de Ancuya–, Santa Lucía –municipio de Sucumbíos de Ipiales–, San Luis y Río Rosario –municipio de San Juan de Tumaco– del departamento de Nariño; y las veredas de Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2 –municipio de Tibú–, y municipio de Sardinata de Norte de Santander.

 

382.   Ahora bien, en el caso concreto del expediente T-8.020.865, la Sala evidenció que, contrario a lo decidido por el juez de segunda instancia, la afectación de los derechos fundamentales alegados en el escrito de tutela no se circunscribió exclusivamente a los campesinos representados por las organizaciones accionantes del municipio de Ancuya. En efecto, como se explicó previamente[279], la Corte pudo corroborar que las actuaciones denunciadas también afectaron a otras familias residentes en los municipios de Tumaco e Ipiales, que cuentan tanto con acuerdos colectivos como individuales y que hacen parte del colectivo representado en esta acción de tutela, incluyendo el acuerdo colectivo departamental.

 

383.   Sin perjuicio de lo anterior, los hechos expuestos en la demanda de tutela y en el recaudo probatorio, demuestran que es posible que algunas familias campesinas residentes en estos municipios del departamento que no se encuentren dentro de los colectivos demandantes, también hayan visto afectados sus derechos fundamentales tras los operativos de erradicación forzada a pesar de contar con acuerdos colectivos. Lo anterior se explica por la propia naturaleza del PNIS que pretendió estructurar un programa que atendiera prioritariamente a las comunidades más afectadas por los cultivos de uso ilícito, y que, además, tuvieran la voluntad de acogerse al tránsito hacia la economía legal.

 

384.   En consecuencia, la Sala considera necesario extender los efectos de esta sentencia a los casos análogos y similares de los habitantes ubicados en municipios de Tumaco, Ipiales y Ancuya, no representados en esta acción de tutela, que hayan (a) manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos, o (b) suscrito dichos acuerdos independientemente del grado de cumplimiento en el que se encuentren, y (c) visto vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de los hallazgos desarrollados en la presente parte motiva de esta sentencia.

 

385.   De otra parte, en el caso concreto del expediente T-8.097.843, la Sala evidenció que, la afectación de los derechos fundamentales alegados en el escrito de tutela no se circunscribe exclusivamente a los campesinos del municipio de Tibú. En efecto, la Corte pudo constatar que las actuaciones denunciadas también han afectado a las familias del municipio de Sardinata, que cuentan tanto con acuerdos colectivos como individuales.

 

386.   En esa línea, la Sala considera necesario extender los efectos de esta sentencia a los casos análogos y similares de los habitantes ubicados en municipio de Sardinata, no representados en esta acción de tutela, que hayan (a) manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos, (b) suscrito dichos acuerdos independientemente del grado de cumplimiento en el que se encuentren, y (c) visto vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de los hallazgos desarrollados en la presente parte motiva de esta sentencia.

 

Cuestiones finales.

 

Solicitud a la Corte Constitucional para la declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI)

 

387.   En sus intervenciones, CCALP ^[280], el Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la UIS^[281] y el Grupo de Investigación Jurídico, Comercial y Fronterizo (GIJCF) de la Universidad Francisco de Paula Santander^[282] –intervinientes que no ostentan la calidad de accionantes– solicitaron la declaratoria del estado de cosas inconstitucional como consecuencia del incumplimiento en la implementación del AFP, especialmente el punto 4.

 

388.   Por su parte, la ART señaló que no hay lugar a la declaratoria de dicha figura, entre otras cosas, porque «no se encuentra probada alguna circunstancia que evidencie que se han adoptado prácticas inconstitucionales en detrimento o desconocimiento de los derechos de los beneficiarios del Programa, tampoco puede considerarse que la tutela se haya incorporado dentro de las prácticas de la entidad, por lo contrario, no existen antecedentes anteriores en donde se convoque a la ART a tutelas en sede de revisión en lo que respecta al PNIS»^[283].

 

389.   La figura del estado de cosas inconstitucional (ECI) no es una institución jurídica sino una constatación fáctica. El juez constitucional debe declararlo cuando lo evidencia, pero en todo caso, su declaratoria no es requisito sine qua non para dictar órdenes complejas o estructurales. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha decantado los criterios no taxativos ante los cuales puede concluirse la existencia de un ECI^[284]. Estos son: (i) que se presente una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) que haya una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante y (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.

 

390.   Frente a la existencia de una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas, debe recordarse especialmente la intervención del Instituto Kroc que señaló que a 31 de mayo de 2022, de las 35 disposiciones relacionadas a la implementación del PNIS y los PISDA el 2,86% aún no inician su implementación; mientras que el 42,86% se encuentran en estado mínimo (de este porcentaje el 47,62% se refieren al subtema PNIS y 35,71% al subtema PISDA); el 31,43% en estado intermedio (del cual el 42,86% se refiere al subtema PNIS y el 14,29% se refiere al PISDA); y finalmente, el 22,86% se encuentran completas (de este porcentaje el 9,52% se refiere al subtema PNIS y el 42,86% se refiere al PSIDA). Para profundizar en esta información, el informe enuncia las disposiciones de cada subtema, explicando el estado de la implementación con corte a mayo de 2022.

 

391.   Concluyó, entre otras cosas: (i) que el proceso de implementación del PNIS presenta disímiles niveles de implementación dentro de sus componentes, los compromisos de corto plazo del PNIS evidencian la viabilidad de completar su implementación en el plazo previsto por el AFP; (ii) los compromisos de largo plazo tienen bajos niveles de implementación que no evidencia que puedan concluir antes del término previsto por el AFP, y, (iii) la oferta institucional no ha sido suficiente para focalizar a la totalidad de las familias que suscribieron acuerdos colectivos.

 

392.   Ahora bien, el análisis de los 4 expedientes acumulados permitió a la Sala verificar las causas de las afectaciones de los derechos fundamentales a través de los hallazgos descritos anteriormente, que conllevan a la expedición de órdenes que permiten atender a dichas causas específicas. En efecto, las cifras suministradas por el Instituto Kroc[285] demuestran que, a pesar de estas deficiencias ha habido una actividad estatal sostenida en el tiempo, sin dejar de desconocer que algunos componentes del Programa están previstos para ser completados al término de 15 años señalado para la implementación del Acuerdo Final. Aunado a lo anterior, no se evidencia que se hayan adoptado prácticas inconstitucionales como la proliferación de la acción de tutela para garantizar los derechos conculcados, y no hay razón para afirmar, anticipadamente, que las órdenes estructurales proferidas en la presente providencia no resulten eficaces para atender a las vulneraciones de derechos fundamentales que se acreditaron en los expedientes que se revisan. Por lo anterior, la Sala no declarará el ECI frente al cumplimiento del PNIS como lo solicitaron los intervinientes.

 

Consideraciones sobre el derecho a la salud amenazado por los operativos de erradicación durante la emergencia sanitaria por la Covid-19

 

393.   Los demandantes enfatizaron que en las veredas Remanso, Villanueva y La Esmeralda del municipio Piamonte –Cauca–, se adelantaron operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito por parte del Ejército, sin el uso de tapabocas u otros elementos de protección y en alguna ocasión, disparando. Lo anterior, destacando que los hechos de referencia ocurrieron en el marco de la emergencia sanitaria provocada por la Covid-19.

 

394.   En su respuesta, el Ministerio de Defensa manifestó que la Fuerza Pública adelantó los procedimientos de erradicación forzada conforme a las disposiciones para combatir la pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud indicó que en desarrollo de lo previsto en el Decreto 539 de 2020, adoptó el protocolo de bioseguridad genérico a través de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, el cual contiene las medidas generales de lavado de manos, distanciamiento físico, aspectos relacionados con los elementos de protección personal para prevención de la Covid-19, limpieza y desinfección, manipulación de insumos y productos, manejo de residuos, entre otros; el cual debe ser adoptado para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y ha sido la base para la construcción de protocolos complementarios de los otros sectores diferentes a salud. Dado que son muchos sectores y actividades no todos cuentan con un protocolo específico por lo que se aplica la Resolución 666 del 24 de abril de 2020[286].

 

395.   Tanto en la demanda como en la impugnación[287], insistieron en la importancia de suspender los operativos de erradicación de cultivos de uso ilícito en cuarentena para prevenir el contagio de la Covid-19. De las respuestas allegadas, se evidenció que en el marco de la emergencia sanitaria por la Covid-19 no se suspendieron las labores de erradicación forzada[288].

 

396.   Asimismo, se tiene que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19. Posteriormente, el presidente de la República en ejercicio del artículo 215 de la Constitución Política expidió el Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Con fundamento en esta declaratoria, se profirieron un conjunto de normas para enfrentar el nuevo coronavirus. Debe resaltarse el Decreto Ley 539 del 13 de abril de 2020, por el cual se estableció que durante el término de la emergencia sanitaria el Ministerio de Salud y Protección Social sería «la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia»; los cuales serían vinculantes para las autoridades territoriales.

 

La carencia actual de objeto por situación sobreviniente

 

397.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el objeto de la tutela consiste en garantizar los derechos fundamentales. No obstante, puede ocurrir que en el transcurso del trámite se generen circunstancias que permitan concluir que la vulneración o amenaza ha cesado. Este concepto se conoce como “carencia actual de objeto” y puede configurarse a través de tres modalidades: hecho superado, daño consumado y situación sobreviniente. Esta última se configura en aquellos eventos en los que «la vulneración alegada cesa como resultado de que el accionante asumió la carga que no le correspondía, o porque se presentó una nueva situación que hace innecesario conceder el derecho»[289]. Lo que diferencia a esta hipótesis de la del hecho superado radica en que aquí la amenaza o vulneración cesan al margen de la voluntad del demandado.

 

398.   De conformidad con las imágenes anexas a la tutela en el expediente de Cauca, se evidenció que los miembros de la Fuerza Pública no portaron tapabocas, para el momento en el que realizaron los operativos, lo cual resultó en su momento en un potencial riesgo para la salud y vida de las personas.

 

399.   Dado que el riesgo que invocaron los demandantes atendió a una situación de naturaleza epidemiológica, debe tenerse en cuenta que la situación de salud pública actual no es la misma que aquella que motivó la presentación de la tutela con relación a este punto. En esta medida, debe tenerse en cuenta que la emergencia sanitaria en el territorio nacional fue declarada mediante la Resolución 385 de 2020 y prorrogada a través de las resoluciones 844, 1462 y 2230 del mismo año, la 222, 738, 1315, 1913 de 2021; y las 304 y 666 de 2022.

 

Alcance de las órdenes a proferir

 

400.   Al desatar la controversia sobre la naturaleza de los acuerdos colectivos, la Sala concluye que aquellos acuerdos que se suscriban con el lleno de los requisitos formales dispuestos en el Decreto 896 de 2017 suscritos en el país, cuentan con plena validez jurídica y obligan a las partes a lo allí pactado. Lo anterior se predica de todos aquellos acuerdos suscritos, con independencia de si las partes han exigido judicialmente su cumplimiento.

 

401.   Ahora bien, una vez declarada la naturaleza vinculante de aquellos acuerdos colectivos, la Sala constata en los expedientes objeto de estudio correspondientes a los municipios de El Vergel, Cacahual, Remanso, Villanueva y la Esmeralda –Cauca–, Ancuya, Tumaco e Ipiales –Nariño–, Tibú y Sardinata –Norte de Santander– y el departamento del Putumayo, la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, derivadas en parte por el desconocimiento de la vinculatoriedad de dichos acuerdos. Con base en lo anterior, se procederán a dictar los remedios constitucionales tendientes a superar la vulneración de los derechos fundamentales evidenciados en los casos examinados.

 

402.   Sin perjuicio de lo anterior, la Sala reitera que por la naturaleza comunitaria sobre la que se asienta el PNIS, se predicará el efecto inter comunis a los municipios en los que se encuentran las veredas en las cuales ocurrieron los hechos objeto de estudio y sobre los que la Corte obtuvo información frente a la vulneración de derechos fundamentales[290].

 

Breve referencia a los hallazgos y los remedios adoptados

 

403.   Para finalizar, en el siguiente cuadro se sintetizan los principales hallazgos por la Corte y los remedios adoptados dirigidos a restablecer los derechos fundamentales de los accionantes:

 

 

Síntesis de la decisión

 

404.   La Sala Plena conoció cuatro acciones de tutela relacionadas con la implementación y el cumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. Los accionantes son representantes de víctimas y apoderados de comunidades campesinas y étnicas que solicitaron la protección de los derechos a la vida, integridad, la intimidad, la familia, la salud, el mínimo vital, el debido proceso, a la consulta previa. Además, invocaron los principios de la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, a la paz y de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, ART, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, Ministerio de Salud y Protección Social, y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior en el marco de la realización de operativos de erradicación forzada en su departamento.

 

405.   Manifestaron que, a pesar de haber suscrito acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco del PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, algunos (i) no han sido ingresados formalmente al programa, (ii) han suscrito acuerdos colectivos pero no pudieron suscribir los formularios individuales, y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado. Señalan que lo anterior ha afectado sus condiciones de vida, su mínimo vital y la seguridad alimentaria de sus familias, pues no tienen otra fuente para cambiar las actividades que venían realizando antes de la sustitución y de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional. Por su parte, relataron que las entidades estatales han venido realizando operaciones de erradicación forzada sin agotar etapas de participación con las comunidades involucradas y sin verificar los acuerdos suscritos en el marco del PNIS. Además, desatendiendo las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia generada por la Covid-19.

 

406.   Los accionantes formularon como pretensiones: (i) amparar sus derechos fundamentales y en consecuencia, suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en sus territorios y veredas; (ii) dar cumplimiento prioritario de la implementación del punto 4 del AFP, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iii) dar cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral, (iv) garantizar el derecho a la participación y consulta previa de comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas; (v) adelantar las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar en contra de los miembros de las fuerzas militares y Policía Nacional involucrados en los hechos de agresiones a población civil, objeto de las presentes acciones de tutela; (vi) adoptar medidas de protección y autoprotección en favor de los accionantes, líderes, lideresas y organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, amenazados por su defensa del territorio y participación en el PNIS; e (vii) instar al Gobierno y al Congreso para que se materialice la reglamentación del tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.

 

407.   Con el fin de revisar las decisiones de los jueces de instancia, la Sala Plena analizó los requisitos de procedencia y concluyó que las acciones de tutela cumplían con ellos. En segundo lugar, formuló los problemas jurídicos del asunto bajo estudio y desarrolló las siguientes consideraciones: (i) el marco constitucional y legal del PNIS, (ii) la jurisprudencia constitucional sobre la erradicación de cultivos ilícitos, y (iii) el deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el PNIS. Con base en lo anterior, la Sala Plena procedió analizar los hechos de los casos concretos.

 

408.   Para el efecto, encontró demostrado dentro de las pruebas allegadas a los expedientes las siguientes premisas:

 

(a) En la fase de vinculación o inclusión del PNIS, si bien los acuerdos colectivos suscritos entre las comunidades y el Estado no son actos administrativos, ni se adecúan a la concepción típica de los contratos administrativos, son acuerdos vinculantes para las partes respecto del contenido allí pactado en tanto se deriva del cumplimiento de buena fe de lo pactado en el AFP, y particularmente de lo consagrado en el Decreto 896 de 2017. La actuación de la administración de restarles fuerza vinculante vulneró la confianza legítima de los pobladores de los municipios que contaban con acuerdos colectivos y sobre los que se adelantaron operativos de erradicación forzada, y conllevó la vulneración de los derechos fundamentales.

 

La Sala Plena encontró demostrada la inobservancia de la jerarquía entre los instrumentos para la lucha contra los cultivos de uso ilícito, lo que derivó (a) en el desconocimiento del mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicación forzada y (b) actuaciones de la Fuerza Pública basadas en la estigmatización de la población campesina.

 

(b) En la fase de implementación del PNIS, se encontraron varias deficiencias en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, especialmente (i) déficit presupuestal para la implementación integral del programa – ausencia de sostenibilidad financiera; (ii) incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado; (iii) suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS con el desconocimiento de garantías al debido proceso administrativo, (iv) la ausencia de un enfoque étnico efectivo en la ruta de vinculación al PNIS y (v) la existencia de un riesgo o peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos.

 

409.   Con fundamento en los anteriores hallazgos que permitieron concluir la vulneración de los derechos fundamentales invocados por las comunidades accionantes, se evidenció que los mismos también se produjeron en campesinos de diversos municipios de los departamentos de Nariño y Norte de Santander que no suscribieron la acción de tutela, requiriendo la aplicación del efecto inter comunis. La Sala Plena emitió una serie de órdenes que constituyen las medidas imprescindibles a través de las cuales se debe honrar el cumplimiento del PNIS, y con ello, reconstruir la confianza de las familias y comunidades que suscribieron acuerdos individuales y colectivos. Todo ello, en el marco de las competencias de las diferentes entidades estatales del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo con el AFP, el Acto Legislativo 02 de 2017 y el Decreto Ley 896 de 2017. Del mismo modo, en virtud del espíritu del AFP y el principio de buena fe y confianza legítima, es esencial que cualquier estrategia de erradicación de cultivos ilícitos contemple de forma prioritaria y principal la sustitución voluntaria con un enfoque étnico y diferencial que respete los derechos humanos y la protección del ambiente.

 

410.   En ese contexto, consideró necesario mantener la suspensión de los operativos de erradicación forzada en los territorios con acuerdos colectivos en los que no se agotó previamente la sustitución voluntaria. Igualmente, con el fin de amparar el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas demandantes, ordenó la abstención de estas operaciones hasta tanto no se determine el procedimiento con enfoque étnico para la sustitución de cultivos de uso ilícito dentro de sus territorios. Para ello, señaló que es necesario que la ART informe de manera actualizada al Ministerio de Defensa sobre los municipios donde se estén adelantando procesos de vinculación, o se hayan suscrito acuerdos colectivos o individuales.

 

411.   Para garantizar la correcta implementación del PNIS, la Sala Plena consideró que era indispensable fijar los requisitos para ingresar y permanecer en el programa, así como iniciar los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente. En el marco de las operaciones de erradicación, la Corte indicó que la fuerza pública debía abstenerse de realizar señalamientos públicos que indujeran a error y a la estigmatización de las comunidades campesinas de estos departamentos. A su vez, la Sala dictó una ordenes dirigidas a la UNP y la ART para garantizar la seguridad de los líderes y participantes del PNIS.

 

412.   Para verificar el cumplimiento de todas las medidas ordenadas en esta sentencia, la Sala ordena a la DSCI de la ART, realizar una propuesta de ajuste de mejora en la que se formulen las estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que servirán para corregir las fallas de ejecución del PNIS en los municipios analizados dentro de los departamentos de Nariño, Putumayo, Norte de Santander y Cauca. Esta propuesta deberá ser formulada con la participación de las comunidades involucradas y remitida al CSIVI, con el objeto de que sea este organismo el que la revise y la apruebe para su efectiva ejecución. Por su parte, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, un monitoreo del cumplimiento de las órdenes adoptadas en la presente providencia.

 

413.   Finalmente, teniendo en cuenta que en los expedientes T-7.963.865 y T- T-8.097.843, los accionantes denuncian que durante los operativos de erradicación forzada se han cometido delitos contra su vida e integridad personal, se ordenará a la Fiscalía General de la Nación adelantar una investigación, que tome en consideración los hechos denunciados por los accionantes, a fin esclarecer la existencia de conducta típicas.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

 

RESUELVE

 

PRIMERO. LEVANTAR la suspensión del término decretada por la Sala Plena para decidir el presente asunto.

 

SEGUNDO. En el expediente T-7.963.865, CONFIRMAR PARCIALMENTE por las razones desarrolladas en la presente providencia, la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha de 18 de agosto de 2020 que resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso de Jaime Herrera, Leidy Tatiana Guerrero, Noe Alexander Muñoz Benavidez y Juan Pablo Salazar Rivera, quienes actuaron a nombre propio, así como amparar los derechos fundamentales de los campesinos de Caloto, Cajibío y Piamonte, cuyos predios están siendo objeto de erradicación forzada, dentro del expediente T-7.963.865. En consecuencia, se mantendrá por las mismas razones, la orden cuarta del Tribunal Administrativo del Cauca consistente en la suspensión de los operativos de erradicación forzada en las veredas de El Vergel, Cacahual, Remanso, Villanueva y la Esmeralda, y reconocer el efecto inter comunis de esta decisión a los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte, donde no se haya agotado previamente la sustitución voluntaria, de conformidad con el Decreto 896 de 2017 del PNIS y el Acuerdo Final de Paz.

 

TERCERO. En el expediente T-8.020.865, CONFIRMAR PARCIALMENTE y por las razones desarrolladas en la presente providencia, la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño del catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020) que resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso de los campesinos pertenecientes al Municipio de Ancuya (Nariño) cuyos predios están siendo objeto de erradicación forzada. MODIFICAR dicha decisión en el sentido de reconocer los efectos inter comunis de esta sentencia a los campesinos ubicados en los municipios de Tumaco e Ipiales, dentro del expediente T-8.020.865, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, se mantendrá por las mismas razones, la suspensión de los operativos de erradicación forzada en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales (Nariño), donde no se haya agotado previamente la sustitución voluntaria, de conformidad con el Decreto 896 de 2017 del PNIS y el AFP.

 

CUARTO. En el expediente T-8.355.272, CONFIRMAR por las razones desarrolladas en la presente providencia la decisión de la Subsección A, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 18 de febrero de 2021, que resolvió amparar el derecho a la consulta previa de las comunidades accionantes en el marco de los operativos de erradicación forzada, dentro del expediente T-8.355.272. En consecuencia, ADVERTIR a las autoridades competentes en la realización de operativos de erradicación forzada que deben abstenerse de realizar estas operaciones en territorios indígenas Nasa sin la realización de una consulta previa, y hasta tanto no se determine el procedimiento con enfoque étnico para la sustitución de cultivos de uso ilícito dentro de sus territorios.

 

QUINTO. En el expediente T-8.097.843, REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 10 de septiembre de 2020 que, a su vez, confirmó la providencia dictada el 3 de agosto de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta, que declaró improcedente el amparo respecto de la solicitud de suspensión de los operativos de erradicación forzada en el expediente T-8.097.843. En su lugar, se tutelarán los derechos fundamentales de las comunidades campesinas ubicadas en los municipios de Tibú y Sardinata, y se ordenará la suspensión de estos operativos en aquellas zonas de los referidos municipios donde actualmente cuenten con acuerdos colectivos o existan procesos de sustitución en curso.

 

SEXTO. DECLARAR la carencia actual de objeto por el acaecimiento de una situación sobreviniente en relación con la terminación de la emergencia sanitaria, por la presunta vulneración del derecho a la salud de los accionantes.

 

SÉPTIMO. DECLARAR el carácter vinculante de los acuerdos colectivos de sustitución suscritos por el Gobierno Nacional, a través de la Alta Consejería Presidencial para el posconflicto o la DSCI con los entes territoriales, en el marco del Decreto Ley 896 de 2017, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. En consecuencia, ORDENAR a la Junta de Direccionamiento Estratégico, Dirección General y Consejo Permanente de Dirección, en su calidad de instancias responsables de la ejecución del PNIS, así como a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto y la DCSI, para que en el marco de sus funciones cumplan el contenido de los acuerdos colectivos suscritos.

 

OCTAVO. ORDENAR al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional, la estricta observancia de la jerarquía entre los medios de erradicación. En consecuencia, deberán priorizar la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada. Esta última sólo procederá en caso de que fracase la primera y deberá atender al principio de precaución.

 

NOVENO. De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, ORDENAR a la ART que en el término de dos (2) meses contados a partir de notificación de la presente sentencia, lleve a cabo la revisión de las decisiones de retiro y/o suspensión de los beneficiarios del PNIS de los municipios ubicados en los departamentos involucrados en las acciones de tutela, con el fin de verificar en ellas la observancia del debido proceso. Dicha revisión deberá realizarse con el acompañamiento de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz.

 

DÉCIMO. ORDENAR a la Agencia de Renovación del Territorio, en cuanto responsable de la articulación y coordinación para la correcta implementación del PNIS, y a las entidades del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo con el AFP, el Acto Legislativo 02 de 2017, el Decreto Ley 896 de 2017 y el Plan Marco de Implementación, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia (i) adopten medidas concretas que le permitan cumplir de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los municipios ubicados en los departamentos involucrados en las acciones de tutela; (ii) acelerar la implementación de los PISDA y los PDET y (iii) corregir las deficiencias evidenciadas en la implementación del PNIS.

 

DÉCIMO PRIMERO. ORDENAR a las entidades del orden nacional y territorial que tengan competencia en la implementación de los indicadores del Plan Marco de Implementación —Conpes 3932 de 2018—, acelerar el proceso de implementación de los PDET, los Planes Nacionales Sectoriales de la Reforma Rural Integral y demás instrumentos creados por el acuerdo final de paz en los departamentos involucrados en la tutela, especialmente en lo referente a los PISDA a partir de acciones de intervención integral y articulada para la generación de sostenibilidad del programa de sustitución de cultivos ilícitos.

 

DÉCIMO SEGUNDO. ORDENAR al Gobierno Nacional que, tan pronto le sea notificada la presente sentencia, inicie los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que se cumpla de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los municipios ubicados en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander.

 

DÉCIMO TERCERO. ORDENAR a la Agencia de Renovación del Territorio que, en conjunto con la Dirección de Asuntos indígenas, ROM y minorías del Ministerio del Interior, y en el plazo de seis (6) meses a partir de la notificación de la presente providencia, incorpore al PNIS un enfoque étnico que sea construido a través de un espacio amplio de diálogo intercultural y con la participación informada, activa y efectiva con los representantes de las comunidades indígena a nivel nacional. Este enfoque deberá asegurar un modelo de sustitución acorde con la relación con sus tierras, cultura, tradiciones y dinámicas socioeconómicas y la hoja de coca. En todo caso, este enfoque étnico deberá estar previsto para cualquier programa de sustitución que emprenda el Gobierno Nacional en el marco de la Política Nacional de Drogas.

 

DÉCIMO CUARTO. ORDENAR a la ART que, en el término de dos (2) meses a partir de la notificación de esta providencia, identifique con precisión las familias y comunidades vinculadas al PNIS en el Departamento de Putumayo que pertenecen a comunidades indígenas o étnicas con el objeto de adecuar los proyectos productivos del programa acorde con sus tradiciones, culturas y necesidades particulares.

 

DÉCIMO QUINTO. ORDENAR a la DSCI de la ART garantizar el efectivo funcionamiento de las instancias de ejecución del PNIS que se encuentran establecidas en el capítulo I del Decreto 362 de 2018, con el fin de que estos órganos puedan sesionar y adelantar las acciones necesarias para continuar la implementación del programa con la participación de las comunidades involucradas de conformidad con sus competencias.

 

DÉCIMO SEXTO. ORDENAR al Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional y la Policía Nacional el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente, como primera obligación dentro de los procesos de erradicación forzada. Para ello, el Ejército Nacional deberá consultar con la DSCI de la ART, de manera previa a una operación de erradicación forzada, si el lugar previsto se ubica dentro de una zona excluida en virtud de los acuerdos colectivos celebrados. Además, la Fuerza Pública deberá evaluar en términos de razonabilidad y proporcionalidad, el uso de la fuerza. Asimismo, ordenar a la Procuraduría y a la Defensoría Pública que de manera conjunta supervisen el cumplimiento de estas obligaciones.

 

DÉCIMO SÉPTIMO. ORDENAR al Ministerio de Defensa que, en el término de seis (6) meses a partir de la notificación de esta providencia, diseñe e implemente un programa de formación dirigido a las Fuerzas Militares sobre el punto 4 del AFP y las normas que lo implementen, en la que se incluyan los usos ancestrales de la coca, especialmente en las comunidades étnicas.

 

DÉCIMO OCTAVO. ORDENAR al Ministerio del Interior, informe en un término de seis (6) meses a la CSIVI y a la Procuraduría General de la Nación, cuáles son las medidas previstas para implementar la PPRCNE en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del Departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca y presenten en el mismo término, un plan de acción para evitar la repetición de las conductas estigmatizantes evidenciadas en la presente tutela, sobre lo cual se adelantarán las actuaciones preventivas y disciplinarias por parte del Ministerio Público.

 

DÉCIMO NOVENO. ORDENAR a la UNP que en el término de (1) un mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia se pronuncie sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los líderes que han promovido el PNIS en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del Departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del departamento del Norte de Santander; y Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca. Una vez concluya este procedimiento, sus resultados deberán ser notificados a los respectivos líderes sociales, a fin de que estos puedan valorarlos y decidir si las garantías que le puede ofrecer la UNP son suficientes.

 

VIGÉSIMO. ORDENAR a la ART que en coordinación con la UNP en el término de (3) tres meses formule una estrategia de protección individual y colectiva para las comunidades que hacen parte del PNIS con la participación de estas. Lo anterior, con la finalidad de cumplir de manera integral, coordinada y articulada las garantías de seguridad previstas en el AFP para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito.

 

VIGÉSIMO PRIMERO. EXHORTAR al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que adelanten los ajustes normativos respecto del tratamiento penal diferencial en los términos contemplados en el punto 4.1.3.4 del AFP.

 

VIGÉSIMO SEGUNDO. ORDENAR a la DSCI de la ART que, en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia, en el marco de los parámetros formulados en esta parte resolutiva, realice una propuesta de ajuste en el que se formulen las estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que servirán para corregir las fallas de ejecución del PNIS expuestas en los municipios de Ancuya, Tumaco e Ipiales del Departamento de Nariño; Tibú y Sardinata del Departamento del Norte de Santander; Caloto, Cajibío y Piamonte del Departamento del Cauca; y las comunidades indígenas Nasa del Departamento del Putumayo. Este último en lo relacionado con el enfoque étnico.  

 

Dicha propuesta deberá tener en cuenta la efectiva participación de las comunidades involucradas y deberá ser remitida al CSIVI, con el objeto de que sea revisado y aprobado. Para el efecto, se remitirá copia íntegra de esta providencia al CSIVI.

 

VIGÉSIMO TERCERO. Teniendo en cuenta que en los expedientes T-7.963.865 y T- T-8.097.843, los accionantes denuncian que durante los operativos de erradicación forzada se han cometido delitos contra su vida e integridad personal, ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación adelantar una investigación, que tome en consideración los hechos denunciados por los accionantes, a fin esclarecer la existencia de conducta típicas.

 

VIGÉSIMO CUARTO. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, realizar un seguimiento y acompañamiento permanente a la construcción de la propuesta de ajuste ordenada en el numeral anterior, así como a las demás órdenes adoptadas en la presente providencia.

 

VIGÉSIMO QUINTO. INFORMAR que los jueces de primera instancia de los expedientes revisados mantendrán las competencias previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, relacionadas con la supervisión del cumplimiento de la sentencia y los eventuales incidentes de desacato. En todo caso, la Corte Constitucional se reserva la posibilidad de asumir la competencia para asegurar el cumplimiento total o parcial de esta sentencia. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ANEXO I- Índice de la sentencia. Página 1

 

ANEXO II- Antecedentes de cada uno de los expedientes acumulados. Página 3

 

ANEXO III- Respuestas a los autos de pruebas proferidos en sede de revisión e intervenciones ciudadanas. Página 68

 

ANEXO I- Índice de la sentencia.

 

 

I. ANTECEDENTES

-Resumen de los antecedentes y hechos comunes en los expedientes acumulados. Página 2

-Conocimiento de los casos y decreto de pruebas por la Sala Plena. Página 3

 

II.CONSIDERACIONES

-Competencia. 4

-Objeto de la decisión y metodología. 4

-Procedencia de la acción de tutela. 5

-Legitimación en la causa por activa. 5

-Legitimación en la causa por pasiva.  8

-Inmediatez. 10

-Subsidiariedad. 11

-Problemas jurídicos. 13

(i) Marco constitucional y legal del PNIS. 15

-Punto 4 del Acuerdo Final de Paz: Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y su desarrollo normativo. 15

-El Acto legislativo 02 de 2017. 18

-Decreto Ley 896 de 2017. 19

-Decreto 362 de 2018. 21

-Obligaciones del Estado para el debido cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz. 23

(ii) Implementación de estrategias de erradicación de cultivos de uso ilícito. Reiteración de jurisprudencia. 25

-Erradicación forzada en territorios de comunidades indígenas. Reiteración de jurisprudencia. 25

(iii) El deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). 26

-Análisis de los casos concretos. 31

 

A. Fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al PNIS. 32

-Naturaleza jurídica de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del PNIS y su vinculatoriedad. 32

- Los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio. 39

- Desconocimiento de la jerarquía entre los medios de erradicación: prioridad de la sustitución voluntaria en los casos concretos analizados. 41

- Departamento del Cauca (Expediente T-7.963.865). 45

- Departamento de Nariño (Expediente T-8.020.865). 48

- Departamento de Norte de Santander (Expediente T-8.097.843). 50

- Departamento del Putumayo (Expediente T-8.355.272). 53

-Decisiones a adoptar en relación con el desconocimiento de la jerarquía de los mecanismos de erradicación de cultivos de uso ilícito. 55

-Problemáticas identificadas ante la inobservancia de la jerarquía entre los medios de erradicación. 56

-El mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicación forzada. 57

-La Corte evidencia actuaciones de la Fuerza Pública basadas en la estigmatización de la población campesina. 60

- Decisiones por adoptar en relación con la situación de estigmatización de las comunidades participantes del PNIS. 63

 

B. Fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. 63

-Déficit presupuestal para la implementación integral del programa: sobre la sostenibilidad financiera del PNIS en el país. 63

-Incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado. 66

- Conclusiones respecto de la fase de implementación del PNIS. 76

-Suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS: Falta de garantías y protección al debido proceso administrativo. 77

-Ausencia de un enfoque étnico para la inclusión y aplicación del PNIS a las comunidades indígenas del pueblo Nasa, ubicadas en el departamento del Putumayo. Consideraciones especiales. 81

-Decisiones a adoptar frente a las deficiencias halladas en la implementación del PNIS. 85

-La Corte ha podido comprobar el riesgo o el peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución de cultivos ilícitos. 86

-Decisiones a adoptar en relación con las medidas de seguridad para los líderes sociales que participan en el PNIS.  90

-Los efectos inter comunis como dispositivo de amplificación de los efectos de las órdenes proferidas en sede de revisión de tutela. 90

- Cuestiones finales. 93

- Solicitud a la Corte Constitucional para la declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI). 93

- Consideraciones sobre el derecho a la salud amenazado por los operativos de erradicación durante la emergencia sanitaria por la Covid-19. 94

-La carencia actual de objeto por situación sobreviniente. 95

- Alcance de las órdenes a proferir. 96

-Breve referencia a los hallazgos y los remedios adoptados. 96

-Síntesis de la decisión. 99

 

III. DECISIÓN. 102

 

ANEXO II – Antecedentes de cada uno de los expedientes acumulados

 

1. Expediente T-7.963.865 (Cauca)

 

1.1.            José William Orozco Valencia, representante legal de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío (ATCC) y representante de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) de Cajibío; Jaime Herrera; Leidy Tatiana Guerrero; Noé Alexander Muñoz Benavidez; Juan Pablo Salazar Rivera, de la Asociación de trabajadores Campesinos de la cordillera del municipio de Suárez (ASOCORDILLERA); Fenir Alfonso Muños; Alejandra Velasco López; Cristhian Raúl Delgado Bolaños, coordinador del equipo nacional de garantías y derechos humanos de la coordinación social y política Marcha Patriótica; Luis Alberto Canas, presidente de la Asociación de trabajadores campesinos de la Zona de Reserva Campesina del municipio de Caloto; Rosa María Mateus Parra, del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR); Sebastián Gómez Zúñiga, del Centro de Alternativas al Desarrollo (CEALDES), Camila Becerra Sandoval, de la Corporación de Estudios Sociales y Culturales de la Memoria; Jhenifer Mojica Flórez, presidenta de la Corporación para la Protección y Desarrollo de Territorios Rurales (PRODETER); Maydany Salcedo, representante legal de la Asociación Municipal de Trabajadores Campesinos de Piamonte Cauca (ASIMTRACAMPIC); Yalhem Gómez, representante de la COCCAM de Robles, y la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC) presentaron acción de tutela para solicitar la protección de los derechos a la vida, integridad, la intimidad, la familia, la salud, el mínimo vital, el debido proceso, la paz y al principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados con la realización de operativos de erradicación forzada en su departamento por parte de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Agencia de Renovación del Territorio y la Gobernación del Cauca. Como fundamento de sus solicitudes, alegaron los siguientes:

 

Hechos

 

1.2.            Desde el año 2017 algunas comunidades campesinas cultivadoras de hoja del departamento del Cauca firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final. Según los accionantes, la implementación de este Programa no ha sido efectiva y se han generado incumplimientos sucesivos en lo acordado, acompañados de operativos de erradicación forzada en algunas veredas.

 

1.3.            Entre el 16 y el 28 de marzo un grupo de militares de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA Núm. 4 ocupó dos bienes civiles en la vereda Aguabonita del municipio de Suárez (Cauca) sin autorización de sus propietarios, sin identificarse y sin contar con los elementos de protección para prevenir el contagio del Covid-19. Salieron del lugar por solicitud de la sociedad civil. Posteriormente, el 29 de marzo, un grupo de militares del mismo equipo, acudió a la vereda El Vergel del municipio de Caloto (Cauca). Allí, en el puesto de control comunitario preventivo de la pandemia ofrecieron dinero a cambio de información acerca de secaderos de marihuana, informaron que irían a erradicar cultivos ilícitos y se llevaron parte de la alimentación de los campesinos. El 30 de marzo, un grupo de militares llegó a la vereda Cacahual del municipio de Cajibío (Cauca) e inició la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en fincas de campesinos que han manifestado su voluntad de sustituir voluntariamente y que se encuentran incluidos en el Acuerdo Colectivo firmado entre el Gobierno Nacional, departamental y municipal y las comunidades. El 20 de abril integrantes de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA Núm. 4 volvieron a los predios privados de la vereda Aguabonita e instalaron carpas de campaña. Al ser denunciado el hecho como irregular, salieron del lugar y al día siguiente indicaron ante los medios de comunicación que “no eran viviendas de civiles, era un laboratorio para procesar coca”.

 

1.4.            Ante esos señalamientos, la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano “Francisco Isaías Cifuentes”, la Red Nacional de Garantías y Derechos Humanos de la Coordinación Social y Política de Marcha Patriótica emitieron un comunicado el día 24 de abril de 2020 en el que denunciaron que las declaraciones del Brigadier General faltaron a la verdad, señalaron irresponsablemente de delitos y estigmatizaron a defensores de derechos humanos. Dos días después, acudieron a autoridades públicas a verificar que sí se trataba de predios de la comunidad y no de procesamiento de drogas, sin obtener una rectificación de parte del Ejército Nacional.

 

1.5.            El 4, el 6 y el 20 de mayo siguientes, miembros del Ejército Nacional hicieron presencia en las veredas Remanso, Villanueva y La Esmeralda del municipio Piamonte (Cauca) para erradicar los cultivos de uso ilícito que siguen siendo el único sustento de las familias campesinas que habitan estos territorios, sin el uso de tapabocas u otros elementos de protección y en alguna ocasión, disparando.

 

1.6.            945 familias del municipio de Piamonte (Cauca) se inscribieron en el PNIS, sin que se haya cumplido integralmente, “generando que se truncara el proceso de reconversión económica con el cual se esperaba poner fin al narcotráfico e impulsar el tránsito a economías legales”. Otras 635 familias del mismo municipio que no se lograron inscribir, le manifestaron por escrito al Presidente de la República y al Alto Consejero para la Estabilización que estaban dispuestas a sustituir voluntariamente los cultivos de uso ilícito, en el marco del PNIS o un programa de similares características. Frente a ello, obtuvieron una respuesta negativa, en tanto no se permitiría nuevas inscripciones en el PNIS.

 

1.7.            Los accionantes afirman que la erradicación forzada de cultivos de quienes han firmado o están dispuestos a firmar acuerdos de sustitución voluntaria en el marco del PNIS, y que no han sido beneficiadas por los proyectos productivos para su estabilización económica a cargo del Gobierno Nacional, “es una medida administrativa que impide a estas familias, sujetos de especial protección constitucional, contar con los recursos necesarios para el cubrimiento de sus necesidades básicas como comida, alimentación, salud, transporte, servicios públicos, etc.”. Agregan que la falta de elementos de bioseguridad arriesga su salud y que la distancia de sus predios con las cabeceras municipales les dificulta acceder a cualquier tipo de ayuda institucional.

 

1.8.            Resaltan que la erradicación forzosa, sin agotar la concertación con las comunidades y sin verificar si las personas tienen la voluntad de erradicar, así como la ocupación de predios privados por parte de miembros del Ejército afecta su intimidad, su libertad personal y familiar y su derecho al debido proceso.

 

1.9.            Además, señalan que la ocupación de los predios privados y los señalamientos por parte del Ejército Nacional desconocen los principios de distinción, de prohibición de ataques a bienes civiles y de prohibición de empleo de armas con efectos indiscriminados del DIH.

 

1.10.        Finalmente, manifiestan que la erradicación forzosa desconoce su derecho a la paz, por ser contraria a las obligaciones derivadas del Acuerdo Final y, específicamente, a los compromisos pactados con las comunidades que cultivan hoja de coca, los cuales suponen la sustitución voluntaria y concertada y el cumplimiento del PNIS.

 

Pretensiones y solicitudes de la demanda

 

1.11.        Entre las pretensiones concretas presentadas por los accionantes en la demanda se destacan:

 

(i) ordenar al Ministerio de Defensa, , Policía Nacional y al Ejército Nacional suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en el departamento del Cauca (ii) dejar sin efectos los actos administrativos o permisos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para la realización de operativos de erradicación forzada en medio de la cuarentena (iii) cumplir el punto 4 del Acuerdo Final (Solución al Problema de las Drogas Ilícitas) privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iv) cumplir integralmente los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes, así como de otras comunidades que suscribieron acuerdos en las zonas de operación de la erradicación forzada, para lo cual se debe formular un plan de cumplimiento de pagos, asistencia técnica y demás elementos constitutivos del PNIS; (v) abstenerse de estigmatizar a miembros y líderes de las comunidades, realizar amenazas, cometer asesinatos, intimidaciones, hostigamientos, fuego indiscriminado, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño a bienes civiles y medios de transporte, ataques a la misión humanitaria, entre otros; y (vi) adelantar las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar en contra de los miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional involucrados en los hechos objeto de la presente tutela.

 

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas

 

1.12.        Agencia de Renovación del Territorio – ART

 

1.12.1.                      En su respuesta, la ART solicitó negar el amparo de los derechos y “desestimar todas y cada una de las pretensiones incoadas en [su] contra”[291]. Para fundamentar su petición manifestó que: (i) dicha entidad “no tiene legitimación en la causa por pasiva para comparecer como accionado al presente trámite judicial, pues no es la entidad llamada a satisfacer la pretensión sustancial[292] de los aquí accionantes”[293], siendo esta responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional; (ii) la mayor parte de los accionantes[294] carecen de legitimación en la causa por activa pues no hacen parte del PNIS y, por tanto, no pueden acreditar “la estructuración de un interés directo que los faculte para exigir el cumplimiento de cualquiera de los componentes contemplados dentro del mismo”[295]; (iii) la tutela resulta improcedente porque las pretensiones buscan proteger derechos colectivos y porque se incumple el principio de subsidiariedad. Aportó además información relacionada con el cumplimiento de la implementación del PNIS en el Departamento del Cauca[296].

 

1.13.        Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

 

1.13.1.                      En su respuesta, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que “las actuaciones de las entidades accionadas no son violatorias de derechos fundamentales y encuentran pleno respaldo jurídico”[297]. Lo anterior, puesto que “el hecho de que se haya creado el PNIS, no significa que el Estado haya renunciado a su política de lucha contra las drogas y al empleo de otras formas de reducción de cultivos ilícitos, como la erradicación manual voluntaria y forzosa” [298] o la aspersión de herbicidas, todas estas alternativas legítimas. Advierte que “no existe un derecho a cultivar sustancias ilícitas, ni tampoco su tránsito a la legalidad está condicionado a que se reciba una oferta institucional”. [299]

 

1.13.2.                      Además, argumentó que el Estado está cumpliendo con lo acordado en el PNIS y que la acción de tutela era improcedente por: (i) falta de legitimación en la causa por activa por no cumplir con los requisitos necesarios para actuar en calidad de agente oficioso, particularmente en lo relacionado con la individualización de los agenciados y la acreditación de su imposibilidad física o mental para adelantar la acción de tutela por sí mismos; y (ii) por incumplimiento del requisito de subsidiariedad por existencia de otro mecanismo de defensa judicial –la acción popular–, en tanto “lo que se busca es la protección de los intereses de naturaleza colectiva de los habitantes de las regiones […] sin que exista conexidad con los derechos fundamentales de los mismos”[300].

 

1.13.3.                      Finalmente señaló que la actividad de erradicación manual de cultivos ilícitos no fue objeto de una suspensión por el Gobierno Nacional en el contexto del Covid-19. Razón por la que esta se continúa adelantando en cumplimiento de todas las medidas de bioseguridad con el fin de contener y evitar la propagación de la pandemia, como establece la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. Y concluyó que no se están violando los derechos a la vida, la integridad personal, la salud, la intimidad, la libertad personal, la familia, el mínimo vital, el debido proceso, la paz y el principio de distinción.

 

1.14.        Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Consejería para la Estabilización y la Consolidación

 

1.14.1.                      En su respuesta, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE advirtió la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación por pasiva,[301] “toda vez que a partir del 2 de enero de 2020 el PNIS pasó a ser dirigido y representado legal y judicialmente por la ART, de manera que no existe ningún hecho u omisión atribuible”[302] a esta entidad.

 

1.15.        Ministerio de Salud y Protección Social

 

1.15.1.                      En su respuesta, el Ministerio de Salud y Protección Social señaló que la acción de tutela era improcedente por: (i) falta de legitimación en la causa por activa al no satisfacer “las exigencias procesales impuestas para actuar en calidad de agente oficioso”[303] y (ii) “por existir otro mecanismo judicial de protección como lo es la acción popular”[304]. Además, afirmó que no vulneró los derechos fundamentales invocados, en tanto “ha ejecutado las acciones necesarias emitiendo lineamientos, resoluciones, decretos y demás actos en aras de garantizar la protección de la población colombiana del Coronavirus COVID-19”[305], como, por ejemplo, “la Resolución No. 666, de 24 de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública”. [306]

 

1.16.        Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa

 

1.16.1.                      En su respuesta, el Ministerio del Interior alegó la improcedencia de la acción de tutela por: (i) falta de legitimación por activa ya que la titularidad del derecho a la consulta previa recae únicamente en las comunidades étnicas, situación que no se acredita en la tutela[307] y (ii) por falta de legitimación por pasiva en tanto “ninguna de las pretensiones de la parte accionante atañen a las competencias de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior establecidas en el artículo 16 del Decreto Ley 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2353 de 2019,”[308] y “no está en cabeza de esta Autoridad Administrativa ejercer actuaciones administrativas en el marco de los procesos de erradicación y sustitución de cultivos de uso ilícito” [309].

 

1.17.        Ministerio de Defensa Nacional

 

1.17.1.                      En su respuesta, el Ministerio de Defensa resaltó la improcedencia de la acción de tutela por: (i) falta de legitimación por activa de los accionantes, al no acreditar los requisitos de la agencia oficiosa; (ii) por buscar la protección de derechos colectivos; (iii) por pretender “dejar sin efecto los actos administrativos que dieron origen a la erradicación de cultivos ilícitos, pues para esos fines la ley ha establecido un mecanismo ordinario de defensa como sería acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”[310].

 

1.17.2.                      Además, argumentó que la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad legítima y que “el PNIS […] es una alternativa entre otras, de lucha contra las drogas […] más no surge como un derecho o siquiera como una expectativa legitima para aquellas personas cultivadoras de sustancias ilícitas, de tener que recibir beneficios institucionales, so pena de legitimar su actividad ilícita y como tal, tener que renunciar el Estado a su persecución y al desempeño de su función de policía” [311]. Y alegó que la actuación de la Fuerza Pública se ha adelantado conforme a las disposiciones para combatir la pandemia y que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados.

 

1.18.        Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos

 

1.18.1.                      En su respuesta, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional argumentó la improcedencia de la acción de tutela por: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva porque la Policía Nacional no realizó los hechos objeto de análisis; (ii) falta de legitimación en la causa por activa por no cumplir con los requisitos necesarios para actuar en calidad de agente oficioso; (iii) por tratarse de un acto de carácter general, impersonal y abstracto. Además, resaltó la legalidad de las actuaciones de erradicación manual de cultivos ilícitos en tiempos de pandemia y manifestó que la acción de tutela no existe para proteger el desarrollo de una actividad ilícita, ilegal y criminal prohibida por la Constitución, la Ley y los Reglamentos, como pretenden los accionantes.[312]

 

1.19.        Departamento del Cauca

 

1.19.1.                      En su respuesta, el Departamento del Cauca señaló que “no se evidencia por parte del accionante, que se haya acudido a [este departamento], para solicitar petición o amparo alguno”[313] y que “si los accionantes pretenden hacer valer un derecho que en su criterio consideran violado o amenazado, deberían haber aportado con su traslado, por medio de pruebas pertinentes, conducentes y útiles, la evidencia que acredite que la autoridad a la que han acudido, les ha puesto en peligro sus derechos fundamentales constitucionales, lo cual se echa de menos en la Tutela”[314]. Además, manifestó que la responsabilidad de implementar el PNIS no recae en la Gobernación del Cauca sino en el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

 

1.19.2.                      Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, en tanto “existen mecanismos diferentes a ella, para solicitar el amparo a los derechos que persiguen, de los cuales no se comprobó que hayan sido agotados”[315], y que “se desvincule al Departamento del Cauca, toda vez que […] no ha sido quien ha vulnerado los derechos de los accionantes” [316].

 

1.20.        Defensoría Regional Cauca

 

1.20.1.                      En su respuesta a la vinculación realizada en el auto admisorio de la tutela, la Defensoría Regional del Cauca advirtió la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la “Defensoría del Pueblo no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados por los accionantes”[317] puesto que, en su labor de defensa de derechos humanos, no ha hecho nada distinto a hacer seguimiento al diseño y la implementación del PNIS.

 

Decisión de primera instancia

 

1.21.        El 8 de julio de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo del Distrito de Popayán declaró la falta de legitimación en la causa por activa en relación con las asociaciones campesinas, porque no se acreditó su representación legal; negó la acción de tutela en cuanto a las personas naturales, en tanto no existían pruebas de los hechos alegados ni de la suscripción de acuerdos de erradicación voluntaria; conminó al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional para que diera estricto cumplimiento a los protocolos de bioseguridad; y compulsó copias del escrito de tutela a la Procuraduría General de la Nación.

 

Trámite de impugnación

 

1.22.        Impugnación

 

1.22.1.                      Los accionantes impugnaron el fallo de primera instancia desde cuatro enfoques argumentales. En primer lugar, señalaron que el a quo obró con un exceso ritual manifiesto al declarar la falta de legitimación por activa por no allegar “los certificados de las organizaciones de las cuales hacen parte los firmantes o de su calidad de afectados por los operativos de erradicación forzada”[318], sin haber solicitado a los tutelantes que los aportasen al evidenciar dicha ausencia. Aportaron los certificados de existencia y representación legal de las organizaciones campesinas e indicaron que “la acción de tutela procede en favor de personas determinadas o determinables que exijan simultáneamente el cumplimiento de sus derechos, sin que por ello los derechos individuales de los que estos son titulares, se tornen colectivos”[319]. En segundo lugar, manifestaron que las comunidades han expresado su compromiso y voluntad de acogerse al programa PNIS, pero que no se han realizado nuevas inclusiones al programa y que las políticas de erradicación deben hacerse respetando los derechos humanos tras un proceso de socialización con las comunidades. En tercer lugar, insistieron en la suspensión de las erradicaciones forzosas, pues, en virtud del principio de precaución, el gobierno debe abstenerse de adelantar acciones que pongan en riesgo a sujetos de especial protección en lo relacionado con la propagación del Covid-19. Y, en cuarto lugar, argumentaron que “la juez de primera instancia hizo una revisión superficial de los hechos, los argumentos y las pruebas, e insisti[eron] que en el presente caso la tutela resulta procedente, inclusive cumple los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para que la acción de tutela desplace a la acción popular”[320].

 

1.23.        Coadyuvancia de organizaciones campesinas y ciudadanos

 

1.23.1.                      La Asociación para la Promoción Social Alternativa MINGA, Reiniciar – Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, la Asociación de Campesinos y Comunidades sin Tierra del Cesar (ASOCAMTICE), la Corporación Mesa Departamental de Derechos Humanos y Territorios del Cesar, la Asociación Comunitaria de Parceleros del Toco, la Asociación Colombia Profunda, la Asociación por la Dignidad y los Derechos Agrarios – Digniagrarios, Guillermo Pérez Rangel – defensor de Derechos Humanos–, Francy Yamile Franco Ruedas –representante Mujeres CNPRC–, Iván Andrés Pérez Mojica, Ángela María Robledo Gómez –Representante a la Cámara– e Ingrid Carolina Otero Castillo coadyuvaron la acción de tutela objeto de análisis y solicitaron al Tribunal Administrativo del Cauca revocar el fallo de primera instancia y tutelar los derechos fundamentales “a la vida, integridad, intimidad, libertad personal, la familia, salud, mínimo vital, debido proceso, paz y al principio de distinción y otras reglas del DIH, que han sido vulnerados a partir de los operativos de erradicación forzada que se han realizado en el departamento del Cauca”.[321]

 

1.23.2.                      Indicaron que a pesar de que en casi el 70% de las zonas cocaleras ya se adelantaban programas de sustitución voluntaria en el marco del PNIS con resultados favorables, el gobierno decidió impulsar una política completamente contraria a la sustitución voluntaria.  Señalaron que los acuerdos de sustitución celebrados con campesinos de todas las regiones del país no han sido cumplidos ya que “la mayoría de las familias que sustituyeron voluntariamente, no han recibido todos los pagos a que se obligó el gobierno, dejándolos en un altísimo nivel de vulnerabilidad, sin proyectos productivos para mantenerse que les garantice un ingreso para cubrir su derecho a la alimentación, el mínimo vital y el trabajo”[322]. De hecho, afirman que “el cumplimiento en materia de sustitución por parte del Gobierno ha sido mínimo e insuficiente para garantizar la seguridad alimentaria y estabilización económica de las familias campesinas”[323].

 

1.23.3.                      Resaltaron que “la erradicación forzada sólo garantiza una disminución del número de hectáreas en el corto plazo, pero no aborda los problemas estructurales que empujan a las campesinas y campesinos a involucrarse en estos cultivos,”[324] pues, frente al abandono estatal, los campesinos, indígenas y afros cocaleros se enfrentan muchas veces al dilema de aguantar hambre o de sembrar coca. Razón por la que resulta reprochable criminalizarles, pues son el eslabón más débil de la cadena del narcotráfico.

 

1.23.4.                      Finalmente, respecto de los operativos de erradicación forzada, manifestaron que estos se han adelantado en el departamento del Cauca desconociendo los derechos humanos y el deber de realizar un proceso de concertación e información con las comunidades como establece el Acuerdo Final. Indicaron que “desde el gobierno del presidente Duque no se han realizado nuevas inclusiones al programa PNIS, quitándole a las familias que no están dentro del programa la oportunidad de participar en el mismo, así tengan la voluntad para hacerlo”[325]. E insistieron en la importancia de suspender la erradicación de cultivos ilícitos en cuarentena para prevenir el contagio del Covid-19.

 

1.24.        Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad Nacional

 

1.24.1.                      El Observatorio señaló que la suscripción del Acuerdo Final en 2016 generó para el Estado colombiano un conjunto de compromisos que son de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, manifestó que existe un incumplimiento sistemático y masivo del punto 4 de dicho acuerdo por parte del Gobierno Nacional.

 

1.24.2.                      El punto 4 desarrolló un conjunto de directrices para solucionar el problema de las drogas ilícitas, las cuales establecen que el PNIS es el eje central de la política antidrogas y que se permite el uso de otros tipos de intervenciones siempre que estas se den de manera limitada y restringida. Al respecto, la Corte Constitucional en el Auto 387 de 2019 estableció (i) que existe un orden jerárquico entre programas, de manera que primero se debe intentar la sustitución, luego la erradicación manual y por último la erradicación mediante aspersión; y (ii) que “las intervenciones mediante programas de erradicación forzada, ya sea manual o mediante aspersión, deben respetar los derechos humanos y el medio ambiente” [326]. En otras palabras, el Gobierno “debe priorizar la sustitución sobre los programas de erradicación forzada y sólo en el caso en que la primera fracase, por la negligencia o incumplimiento de las comunidades, se podrá iniciar los programas de erradicación forzada, iniciando con la manual y por último la aspersión”[327].

 

1.24.3.                      En ese contexto, expuso, entre otras cosas, que:

 

(i) Las condiciones de seguridad para las comunidades no son idóneas, pues los líderes sociales están siendo asesinados y el departamento del Cauca no es ajeno a esta realidad. Además, judicialmente ya se ha reconocido que persiste de manera grave y sistemática la violencia en las comunidades rurales.

 

(ii) No existen normas para garantizar el trato penal diferenciado, ya que el Congreso de la República no ha aprobado los cambios normativos necesarios para cumplir con la obligación de renunciar a la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal en favor de pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito.

 

(iii) El Gobierno Nacional no ha cumplido con la inscripción individual de pequeños cultivadores al PNIS. El estimado en los acuerdos colectivos era que se inscribiría a más de 188.000 familias, pero solamente fueron inscritas un poco más de 99.000. En el caso del Cauca, “fueron suscritos 11 acuerdos colectivos en los municipios de Argelia, Balboa, Cajibio, Guapí, Jambalo, Mecaderes, Miranda, Morales, Sucre y el Tambo, en los que se estimaba inscribir a 35.315 núcleos familiares, pero solamente fueron inscritas 5.685 familias en cinco municipios El Tambo, Jambalo, Miranda, Piamonte y Rosas por decisión unilateral del Gobierno Nacional. De esta manera, a 29.630 núcleos familiares se les prometió el PNIS, pero nunca fueron inscritos”[328].

 

(iv) No se ha cumplido con el Plan de Atención Inmediata (PAI) que corresponde al conjunto de medidas de apoyo económico inmediato, a mediano y largo plazo para los usuarios del PNIS, las cuales debían ser entregadas en un plazo máximo de 24 meses. Según la información entregada por el Gobierno Nacional “a tan sólo 726 familias de las más de 99.000 se les ha entregado el proyecto productivo, el cual es la última etapa del programa. […] En el caso del Cauca según información pública del Gobierno, no se encuentra ninguna familia a la cual le hayan cumplido con la totalidad del programa”[329].

 

1.24.4.                      Expuso que, a diferencia del Estado, los usuarios del programa sí están cumpliendo sus compromisos, como se evidencia en el último informe sobre el programa realizado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), según el cual el cumplimiento por parte de los usuarios a nivel nacional ha sido del 96%. Destacando que en los cinco municipios del Departamento del Cauca donde se ha implementado el programa el porcentaje de cumplimiento es del 95%.[330]

 

1.24.5.                      Por lo anterior, concluyó que el Estado no está facultado para ejecutar los programas de erradicación forzosa, sobre todo en los territorios en los que existan acuerdos colectivos e individuales, ya que los usuarios del programa sí han cumplido con la erradicación de los cultivos de uso ilícito. En este sentido, se debe promover y continuar con la sustitución.

 

Decisión de segunda instancia

 

1.25.        El 18 de agosto de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca revocó la decisión en cuanto a la negativa de protección. En su lugar, concedió el amparo de los derechos de cuatro de los accionantes y de los campesinos representados por las asociaciones y que tienen sus cultivos en los municipios de Caloto, Cajibío y Piamonte. Para ello, ordenó a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y al Ejército Nacional la suspensión de los operativos de erradicación forzosa en esos municipios, cuando no se haya intentado la solución voluntaria. El Tribunal agregó que, antes de adelantar esos procesos, se deben realizar procesos de información, persuasión y participación de las comunidades campesinas de los municipios citados. Respecto de una de las accionantes inscrita en el PNIS, solicitó a las autoridades que realizaran un monitoreo del cumplimiento integral del programa. Negó la protección en cuanto a los propietarios de los predios presuntamente ocupados, pues no firmaron la demanda de tutela. Finalmente, confirmó el exhorto al Ejército Nacional sobre el uso de elementos de bioseguridad, así como la compulsa de copias a la Procuraduría.[331]

 

Solicitud de nulidad

 

1.26.        La Agencia de Renovación del Territorio solicitó que se declare la nulidad del fallo de segunda instancia debido a “la falta de notificación del auto que concedió la impugnación propuesta por la parte accionante”[332] y por desconocimiento del precedente constitucional en relación con el interés de los coadyuvantes y con la intervención del juez constitucional en políticas públicas[333]. El 2 de septiembre de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca rechazó por extemporánea la solicitud de nulidad presentada por la Agencia de Renovación del Territorio “enviada el 28 de agosto de 2020 al correo institucional habilitado para la recepción de solicitudes”.[334]

 

Cumplimiento de la sentencia de segunda instancia

 

1.27.        Respecto al cumplimiento del fallo de segunda instancia, la Agencia de Renovación del Territorio–ART informó que la ley no la faculta para suspender las operaciones de erradicación forzada, por lo que existe una imposibilidad física y jurídica para dar cumplimiento a las ordenes correspondientes.[335]

 

1.28.        Por su parte, en lo relacionado con el caso de la señora Maydany Salcedo, la ART señaló que el monitoreo ordenado arrojó como resultado el incumplimiento sobreviniente de los requisitos exigidos a la señora Salcedo como beneficiaria del PNIS, motivo por el cual, en julio de 2020, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) procedió a adelantar la cesación de beneficios, ya que ella no podía “gozar de los beneficios otorgados por el PNIS y a su vez ser Representante Legal de la Unión Temporal Abriendo Caminos para la Paz (UT ACP)”[336]. Lo anterior, puesto que (i) el PNIS está dirigido a personas campesinas en condición de pobreza cuya única fuente de ingresos se derive de cultivos ilícitos y (ii) Maydany Salcedo tiene un conflicto de intereses, pues como representante legal de la UT ACP “tiene incidencia directa en la aprobación del componente de Asistencia Técnica Integral, Seguridad Alimentaria, visitas técnicas y Proyectos Productivos para los núcleos familiares del Programa, al cual ella también se encuentra vinculada como titular”[337].

 

Pruebas relevantes que constan en el expediente y actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

1.29.        Los accionantes aportaron con el escrito de demanda los siguientes documentos:

 

Anexo 1. Oficio de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios de abril de 2020, donde se solicita al Ministerio de Salud y Protección Social, suspender permisos para la realización de operativos de erradicación forzada, por poner en riesgo la salud de comunidades étnicas.

 

Anexo 2. Manual operativo de grupos móviles de erradicación, adoptado por la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial.

Anexo 3. Directiva de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional.

 

Anexo 4. Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito - UNODC – Monitoreo Integral al Programa de Desarrollo Alternativo Informe No. 19 - Fecha de corte: 31 de Octubre de 2019. Fecha de elaboración: 12 de noviembre de 2019. Informe ejecutivo PNIS No. 19.

 

Anexo 5. Fotografías de la ocupación ilegal por parte del Ejército Nacional de Colombia integrantes de la Fuerza de Despliegue Rápida FUDRA No. 4 en bienes de familias campesinas.

 

Anexo 6. Fotografía de delegados de la vereda Agua Bonita y de la Asociación de Trabajadores Campesinos ASO CORDILLERA quienes se dirigían al lugar donde se estaban ocupando ilegalmente los bienes de familias campesinas, 18 de marzo de 2020.

 

Anexo 7. Comunicado de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibio y la Coccam sobre los hechos ocurridos en el municipio de Cajibio, publicado el 30 de marzo de 2020.

 

Anexo 8. Nota de facebook de la página Sucesos Cauca, sobre las declaraciones del general del Ejército general Marco Mayorga Niño, publicada el día 23 de abril de 2020: https://www.facebook.com/305271806548212/posts/850702138671840/?sfnsn=scwspwa&extid=T3A2DlSCyQtKDT33&d=w&vh=e

 

Anexo 9. Comunicado de la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano “Francisco Isaías Cifuentes”, la Red Nacional de Garantías y Derechos Humanos de la Coordinación Social y Política de Marcha Patriótica, publicado el 24 de abril de 2020 en donde se manifiestan ante las declaraciones del Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño.

 

Anexo 10. Comunicado de las comunidades del corregimiento el Remanso, el Cabildo Wasipanga y la Secretaría de Derechos Humanos de ASIMTRACAMPIC, publicado el 6 de mayo de 2020 en donde se denuncia la presencia del Ejército Nacional en el corregimiento el Remanso del municipio de Piamonte.

 

Anexo 11. Comunicado de la Red de Derechos Humanos del Putumayo, Piamonte Cauca, Cofania Jardines de Sucumbios Nariño sobre los hechos de erradicación que se han adelantado en los municipios de Putumayo, Nariño y Cauca.

 

Anexo 12. Comunicado de la Comisión de Derechos Humanos de la Asociación Interveredal de Trabajadores Campesinos y Campesinas de Piamonte Cauca (ASINTRACAMPIC) sobre los hechos de erradicación ocurridos en el municipio de Piamonte, publicado el día 6 de mayo de 2020.

 

Anexo 13. Acuerdos de sustitución del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) firmados en el departamento del Cauca.

 

Anexo 14. Fotografías del día domingo 26 de abril de 2020, comisión de verificación de la vereda Agua Bonita, municipio de Suárez.

 

Anexo 15. Oficio enviado el 28 de abril de 2020 por las comunidades del Corregimiento Remanso al Alcalde del municipio de Piamonte, Cauca.

1.30.        Mediante auto del 18 de marzo de 2021, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo requirió a los accionantes y a algunas entidades demandadas para que aportaran al expediente las pruebas indicadas, con el fin de obtener elementos suficientes para proferir el fallo. Además, ordenó la suspensión de términos del presente proceso.[338]

1.30.1.                      En respuesta al decreto probatorio, José William Orozco Valencia, representante de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío (ATCC), mediante escrito del 26 de abril de 2021, afirmó que: (i) hay 700 familias afiliadas a la asociación; (ii) alrededor de 10 predios sufrieron erradicación forzada –ubicados en los corregimientos de Casas Bajas, el Carmelo y la Pedregoza–; (iii) el registro que llevan, aunque no está completo, da cuenta de que el 7 de julio de 2018 erradicaron en la vereda el Dorado, el 26 de julio de 2017 en las veredas el Dorado, Cacahual y Altamira, el 2 de febrero de 2019 en la vereda el Real, el 30 de marzo de 2020 en la vereda Cacahual, el 25 de noviembre de 2020 en el corregimiento Dinde, el 3 de diciembre del 2020 en la vereda Carpintero; (iv) la coca llega al municipio de Cajibío entre 2007 y 2008 y se calcula que actualmente en un 80% del municipio hay presencia de estos cultivos. Además, en lo referente al PNIS, indicaron que, a pesar de la voluntad de las comunidades que se evidencia en el acuerdo colectivo firmado con el Gobierno, este nunca avanzó en la inclusión de las familias en el PNIS ni aplicó ninguna ruta para la sustitución.[339]

 

1.30.2.                      Por su parte, en escrito del 29 de abril de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actuando como apoderada del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, de la Agencia de Renovación del Territorio, de la Consejería Presidencial para la Consolidación y la Estabilización, y del Ministerio de Justicia y del Derecho brindó información sobre los operativos de erradicación que se han adelantado en el Cauca[340]. Manifestó que no es posible indicar si se adelantaron operativos de erradicación en los predios de los accionantes “toda vez que, las áreas afectadas por cultivos de coca se encuentran principalmente en zonas de difícil acceso, obstaculizando la identificación del propietario o poseedor de los predios o áreas cultivadas” [341], ni tampoco “indicar si se ocuparon los predios de los accionantes, toda vez que se desconoce cuáles son y su ubicación exacta. Sin embargo, cabe mencionar que […] el Batallón de Despliegue Rápido No. 10, mediante el auto del 4 de junio de 2020, ordenó la apertura de una indagación disciplinaria”[342] relacionada con la ocupación de bienes inmuebles de civiles por parte del Ejército. Explicó que la DSCI de la ART “únicamente ejecuta la estrategia de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito a través del PNIS, no teniendo injerencia sobre los operativos de erradicación forzada”^[343]

 

Señaló cuál es el procedimiento técnico[344] que se adelanta para realizar la erradicación forzosa de conformidad con la Directiva Presidencial 013 de 2020 e indicó que, para garantizar la seguridad de las familias y comunidades que manifiestan su voluntad de erradicar voluntariamente sus cultivos, se encuentran: el Decreto 660 de 2018 –que crea y reglamenta el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios del Ministerio del Interior– , el Decreto 1066 de 2015 que incluye el protocolo de protección para comunidades rurales, las actuaciones de la  Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) orientadas a la identificación de riesgos y las estrategias de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) de la ART que tienen por objetivo proteger a los liderazgos del programa.[345]

 

Al respecto, resaltó las siguientes iniciativas: (i) Plan de articulación de acciones de reforzamiento en seguridad para la población sujeta de atención por el PNIS y matriz de 16 acciones que “responden a cinco ejes transversales: articulación interinstitucional, prevención, apoyo y seguimiento a la judicialización efectiva y a las medidas de protección, enfoque mujer y, acciones y medidas novedosas”;[346] (ii) Mesa de articulación interinstitucional (MCIEC-Sustitución) “en la que participan la DSCI de la ART, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección, la Unidad de Atención y Restitución Integral a Víctimas (UARIV) y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales” [347]; (iii)  Análisis y seguimiento de alertas tempranas y afectaciones en seguridad para liderazgos PNIS; (iv) Protocolo de atención a casos que requieren acción inmediata; (v) talleres autoprotección.[348]

 

Indicó que, de acuerdo con el sistema de información SISPNIS “se encontró que de las personas que integran la parte accionante, únicamente fue beneficiaria del PNIS la señora MAYDANY SALCEDO, […] encontrándose actualmente retirada del PNIS al haberse resuelto la cesación de beneficios por incumplimiento de requisitos y/o compromisos” [349].

 

Manifestó que los municipios de Caloto, Cajibío y Suárez son PDET. Y, en lo relacionado con el cumplimiento del PNIS en el Cauca, afirmó que, de los municipios referenciados por la Corte, “el PNIS se está adelantando únicamente en el municipio de Piamonte, Cauca”, pues, aunque en Cajibío se firmó un acuerdo colectivo[350] en diciembre de 2017, el programa no se implementó[351]. Por su parte, en cuanto a la consulta previa, informó que no se han desarrollado jornadas al respecto por cuanto el PNIS no requiere de dicho requisito para su implementación[352].

 

Informó que “actualmente no se cumplen con los requisitos para vincular nuevos beneficiarios al PNIS” [353] y que la alternativa con la que cuentan las familias que tienen la intención de erradicar voluntariamente sus cultivos ilícitos que no se encuentran vinculadas al PNIS es la estrategia desarrollada por la DSCI denominada Hecho a la Medida – HAM, que “busca la construcción conjunta y participativa de iniciativas público - privadas con los entes territoriales, entre diferentes actores económicos, sociales y estatales, que permitan intervenciones diferenciadas por territorio y población objeto de los proyectos a desarrollar. […] No obstante, su implementación se supedita a la existencia de recursos para la viabilización de iniciativas, a la focalización de territorios con criterios de política pública y a la gestión de los entes territoriales, pues el papel que cumple la DSCI de la ART en esta estrategia, es la de brindar acompañamiento técnico y metodológico” [354].

 

Finalmente, señaló que “entre agosto de 2018 y marzo de 2021, el Gobierno Nacional ha invertido en el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) $946.393.597.321,18 (USD $249 M) a través del Fondo Colombia en Paz”[355] y estableció como se han asignado dichos recursos, así como el número de comunidades y familias beneficiarias.[356]

 

1.30.3.                      En escrito del 19 de abril de 2021, el Ejército Nacional indicó: (i) que aunque se realizaron operativos de erradicación forzada en el Cauca, “no se cuenta con registro de qué Unidades del Batallón de Despliegue Rápido No 10 realizaron erradicación forzada de cultivos ilícitos en los predios de los accionantes[357]” y (ii) que se está adelantando una investigación disciplinaria por la presunta ocupación de viviendas civiles por personal uniformado del Ejército Nacional así como por las declaraciones hechas en los medios de comunicación indicando que los predios eras laboratorios de procesamiento de sustancias ilícitas. [358]

 

1.30.4.                      En escrito del 27 de abril de 2021, la Policía Nacional manifestó que: (i) “no puede indicar si se adelantaron o no operaciones de erradicación de cultivos ilícitos en las veredas de los municipios mencionados”[359] porque no cuenta con información a nivel veredal, ni tampoco puede indicar si se realizaron operaciones en los predios de los accionantes; (ii) el Área de Erradicación Cultivos Ilícitos de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional excluye de las operaciones las zonas PNIS; (iii) las operaciones de erradicación se adelantan respetando los derechos humanos, garantías constitucionales y los lineamientos establecidos por el Gobierno y el Ministerio de Defensa[360]; (iv) “el Área de Investigaciones y Operaciones de la Dirección de Antinarcóticos, no se ha pronunciado ante medios de comunicación sobre los predios objeto de erradicación forzosa”[361]. Además, indicó las metas y resultados que se obtuvieron en materia de erradicación de cultivos ilícitos.

 

1.30.5.                      En escrito del 5 de mayo de 2021, el Consejo de Seguridad Nacional señaló que este es un órgano “diferente al Consejo de Seguridad y Convivencia Ciudadana a que se refiere el oficio OPT - A- 857/ 2021 del 8 de abril de 2021, por lo que no es competente para atender el requerimiento solicitado”[362].

 

1.30.6.                      En escrito del 20 de abril de 2021, la Alcaldía de Piamonte señaló que la construcción del Plan Integral Municipal y Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo–PISDA se inició el 19 de septiembre de 2020. Además, indicó que el PNIS es liderado, en el municipio, por la DSCI Territorial Putumayo y que la Alcaldía “no ha recibido nuevas postulaciones para el programa debido a que […] desde el inicio tenía un número limitado de cupos y las familias son conocedoras de esta información”[363]. Finalmente, puso de presente su preocupación ya que, a su parecer, la tutela objeto de análisis ha hecho que las personas siembren nuevas áreas.

 

1.30.7.                      En escrito del 27 de abril de 2021, la Alcaldía de Suárez informó que el municipio a la fecha no cuenta con PISDA, ni se han recibido postulaciones para el PNIS de familias o comunidades de la región.[364]

 

1.30.8.                      En escrito del 26 de abril de 2021, la Procuraduría General de la Nación manifestó que se encontró un registro de carácter disciplinario relacionado con la ocupación de predios o la erradicación forzosa de cultivos ilícitos por parte del Ejército Nacional o la fuerza pública en los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez (Cauca)[365].

 

1.30.9.                      En escrito del 30 de mayo de 2021, la Defensoría del Pueblo señaló que “la vinculación efectiva al programa de sustitución voluntaria (PNIS) en el departamento del Cauca, representa actualmente el 15,98% del universo total de las familias que suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria en los años 2017 y 2018, lo cual pone en evidencia la necesidad de ampliar la cobertura del programa, garantizando condiciones de igualdad material respecto de aquellas familias que actualmente reciben los componentes regulados en el Decreto 896 de 20173”[366]. Lo anterior, encuentra sustento en el parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, “donde se dispone que los acuerdos celebrados por la antes denominada Dirección para la Atención Integral de Luchas contra las Drogas, así como por la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, adscrita a la entonces Alta Consejería para el Postconflicto, en los que hayan participado comunidades y entidades territoriales, constituirán parte integral del PNIS y, como consecuencia, todas las entidades del Gobierno Nacional deberán estar coordinadas para su implementación.”[367] Sin embargo, esta posición no la comparte la ART que “ha interpretado que los acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito no dan lugar a la ejecución del PNIS.” [368]

 

Manifestó que sólo el 30% de las familias inscritas en el PNIS han recibido la totalidad de los pagos por concepto del Plan de Atención Inmediata (PAI), el componente de asistencia técnica integral sólo ha avanzado en el 33.42% del total de las familias vinculadas al programa, sólo el 35.5% del universo total se han beneficiado de los programas de seguridad alimentaria. Todos estos son retrasos que “ponen en riesgo el goce efectivo del derecho a la seguridad alimentaria, máxime cuando las vinculaciones individuales al PNIS datan del año 2018.”[369] Indicó también que “no se registran acciones concretas que propendan por el fortalecimiento de las economías locales y regionales campesinas en el corto, mediano ni largo plazo”[370]. Lo cual resulta particularmente grave si se tiene en cuenta que la Contraloría General de la República ha informado que durante la vigencia de 2020 no se registró asignación presupuestal para el PNIS, ni tampoco se encuentran especificados los recursos orientados a esto en 2021.

 

Reiteró las alertas tempranas sobre la situación de riesgo en el Cauca, haciendo énfasis en la importancia de implementar los acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito en los territorios y criticando los “señalamientos y estigmatizaciones contra líderes y lideresas de organizaciones campesinas que han expresado su inconformidad y han formulado denuncias por lo que denominan incumplimientos de los acuerdos, derivados del Punto 4 del Acuerdo Final”. [371]

 

En lo relacionado con la implementación del PNIS en los municipios objeto de análisis, señaló que en los municipios de Cajibío y Piamonte se suscribieron en 2017 acuerdos colectivos de sustitución voluntaria “en respuesta a las protestas campesinas que le exigían al Gobierno Nacional la implementación del punto del Acuerdo Final en sus territorios[372]”, sin embargo, en “el caso de los municipios de Caloto y Suárez, aunque las comunidades se movilizaron para expresar su voluntad de acogerse al programa de sustitución voluntaria, buscando avanzar en la firma de acuerdos colectivos, dichos instrumentos no fueron protocolizados por la entonces Alta Consejería para el Posconflicto.”[373] Cabe resaltar que, “pese a los antecedentes de suscripción de acuerdos colectivos y ante la voluntad de las comunidades de acogerse al PNIS en los municipios objeto de la presente acción constitucional, la Agencia de Renovación del Territorio solo reporta la vinculación de 950 familias al PNIS en el municipio de Piamonte – Cauca, de las cuales 6 familias se encuentran suspendidas y 38 se encuentran excluidas con corte al mes de marzo de 2022”[374].

 

Advirtió que, aunque la ART planteó la posibilidad de avanzar en la implementación de nuevos modelos de desarrollo como alternativa a la negativa a incluir más familias al PNIS, “a la fecha no se registra un avance concreto en términos de adopción de nuevos modelos de desarrollo alternativo con la participación efectiva de las comunidades campesinas y de pueblos étnicos interesados”[375]. Por su parte, “los delegados campesinos han alertado que los retrasos en la entrega de los componentes del PNIS y la no vinculación integral de población interesada al programa, ha llevado a que familias campesinas se movilicen hacia otras zonas que aún registran presencia de cultivos de uso ilícito, para desarrollar labores como jornaleros en búsqueda de ingresos económicos que les permita realizar sus condiciones mínimas de existencia”[376].

 

Por su parte, en lo relacionado con las quejas por ocupación de predios o erradicación forzosa de cultivos de uso ilícito en los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez, manifestó que “durante el año 2020, líderes y comunidades rurales de los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez solicitaron la intervención de la Defensoría del Pueblo ante la realización de operativos de erradicación forzosa a cargo del Ejército Nacional y de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional,” [377] por considerar que estos se realizan sin cumplir con la socialización previa, vulnerando sus derechos y sin articulación con las autoridades municipales.

 

1.31.        Mediante auto del 1 de junio de 2021, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo requirió nuevamente al Ministerio de Defensa Nacional, a la Agencia de Renovación del Territorio (ART), a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, al Ministerio de Justicia, a las alcaldías de Caloto y Cajibío y a la Procuraduría General de la Nación, para que en el término de 5 días hicieran llegar las pruebas solicitadas en el auto del 18 de marzo de 2021.[378]

 

1.31.1.                      En respuesta al decreto probatorio, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mediante escrito del 4 de junio de 2021, señaló que la solicitud probatoria ordenada en el auto del 18 de marzo de 2021 ya fue cumplida por las entidades públicas referenciadas[379], toda vez que esta, en calidad de apoderada de las respectivas entidades, envió memorial el 29 de abril de 2021 al respecto.

 

1.31.2.                      Por su parte, en escrito del 6 de julio de 2021, el Comandante del Departamento de Policía Cauca manifestó que “no cuenta con la información solicitada, ni tampoco ha desplegado operativos por parte de personal adscrito al departamento”[380], por lo que remitió el auto al Director de Antinarcóticos de la Policía Nacional para que emita la correspondiente respuesta.

 

1.31.3.                      En escrito del 6 de julio de 2021, la Procuradora Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz señaló que “el PNIS se ha limitado atender a las familias que alcanzaron a suscribir los acuerdos individuales (99.097) en 56 municipios del país y no a las 188.000 familias aproximadamente que se encuentran en los acuerdos colectivos de sustitución”[381]. Agregó que “la DSCI, en el marco del artículo 23 del Decreto 1223 de 2020, ha venido diseñando[382] nuevos modelos de sustitución con rutas distintas de atención al PNIS, que podrían permitir atender al rezago de familias con acuerdos colectivos sin individualización,” [383] pero que dichos modelos no se han implementado. Además, respecto a los cuatro municipios objeto de análisis, afirma que solo en Piamonte se suscribieron acuerdos individuales de sustitución. [384] En este sentido, resalta que “sobre la implementación del PNIS en los otros municipios señalados por la Corte Constitucional como Caloto, Cajibío y Suárez el avance es nulo, teniendo en cuenta que, si bien se suscribieron acuerdos colectivos sobre esos territorios, estos no alcanzaron a individualizarse por cada familia beneficiaria” [385].

 

1.32.        El 15 de junio de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el presente proceso con el objetivo de argumentar que se está ante la “inexistencia de amenaza o violación de los derechos fundamentales de los accionantes, toda vez que, la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito corresponde a una actividad legítima del estado, que no está supeditada a la previa oferta universal del PNIS, siendo únicamente extensible el compromiso de no erradicación forzada a las personas o familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS y, siempre y cuando, estas cumplan con los compromisos adquiridos de erradicación voluntaria de los cultivos, no resiembra y no participación en actividades asociadas a dicho ilícito”.[386]

 

2.             Expediente T-8.020.865 (Nariño)

 

1.           

2.           

2.1.           Sandra Panchalo, Oscar Roberto Rodríguez, José Rigoberto Erazo Díaz, Floriberto Zambrano Mora, Franklin Rubén Cortés, voceros de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) Nariño; Yira Zambrano y otros, habitantes de la vereda San Luis; Rosa María Mateus Parra y Alirio Uribe Muñoz, del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR); Sebastián Gómez Zúñiga, del Centro de Alternativas al Desarrollo (CEALDES); Camila Becerra Sandoval, de la Corporación de Estudios Sociales y Culturales de la Memoria; y Jhenifer Mojica Flórez, de la Corporación para la Protección y Desarrollo de Territorios Rurales (PRODETER), presentaron acción de tutela por considerar que sus derechos a la vida, la integridad, la salud, el mínimo vital, el debido proceso, la paz, la consulta previa, la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, el principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, están siendo vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el marco de la realización de operativos de erradicación forzada en su departamento. Como fundamento de sus solicitudes, alegaron los siguientes:

 

Hechos

 

2.2.          Desde el año 2017 algunas comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas cultivadores de hoja de coca del departamento de Nariño firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el marco del PNIS amparado en el punto 4 del Acuerdo Final firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Sin embargo, los accionantes consideran que la implementación de este Programa no ha sido efectiva y se han generado incumplimientos sucesivos en lo acordado. Dichos incumplimientos, agregan, se han acompañado de la puesta en marcha de operativos de erradicación forzada en algunas veredas desde marzo de 2020.

 

2.3.          El 30 de marzo de 2020, la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío y la COCCAM Nariño denunciaron que en horas de la mañana se presentaron soldados del Ejército en la vereda Cacahual del corregimiento del Carmelo en el municipio de Cajibío, con la orden de hacer erradicación forzada. En cumplimiento de esta orden, los soldados afectaron fincas de campesinos de la región, pese a que estos han manifestado su voluntad de sustituir los cultivos de hoja de coca en el marco del Acuerdo de Paz.

 

2.4.          El 31 de marzo de 2020, miembros del Ejército Nacional arribaron a las veredas Chamba y Casa Vieja del municipio de Ancuya, Nariño, con el fin de verificar la zona para adelantar un proceso de erradicación forzada. Al ingresar a estas veredas, según los accionantes, detuvieron a dos campesinos que estaban trabajando, bajo el argumento de que “la autorización para entrar a erradicar fue acordada con la alcaldía municipal” y que verificarían la zona para adelantar una erradicación forzada.

 

2.5.          Afirman que el 1 de abril de 2020, integrantes del Ejército Nacional se acercaron a los campesinos del municipio de Ancuya sin ninguna protección y “procedieron a quemar ranchos y a atropellar a los campesinos que se encontraban trabajando en esos momentos”. Recuerdan que ese municipio firmó el acuerdo colectivo para iniciar un proceso de sustitución en el marco del PNIS el 3 de noviembre del 2017 y hasta la fecha no se ha iniciado la implementación de este.

 

2.6.          Además, señalan que ese mismo día en el corregimiento Llorente y en el sector del Río Chaguyen Vaquería del municipio de Tumaco, Nariño, integrantes del Ejército Nacional realizaron procesos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en los que realizaron disparos, tal y como quedó registrado en un vídeo.

 

2.7.          Indican que el 6 de abril, mientras las familias se encontraban cumpliendo con las medidas obligatorias de aislamiento del Covid-19 en sus viviendas, en la vereda Santa Lucía del corregimiento Cofanía Jardines en el municipio Sucumbíos de Ipiales, helicópteros de la Policía Nacional Antinarcóticos realizaron la fumigación de 1,5 hectáreas de coca. Y, además, se registró la quema de una casa en el mismo lugar.

 

2.8.          El 28 de abril de 2020, el Procurador Delegado de asuntos étnicos le solicitó al Ministro de Salud y Protección Social la suspensión de la autorización de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, dado que las comunidades indígenas y afrodescendientes del municipio de Tumaco han restringido el ingreso de personal externo a sus territorios colectivos por el Covid-19, acatando el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. Sin embargo, señalan que dicho aislamiento se ha incumplido dada la presencia de efectivos de la Policía Antinarcóticos y el personal de apoyo a las aspersiones, que podrían constituir un riesgo de contagio para los pobladores de la zona.

 

2.9.          Como consecuencia de lo anterior, consideran que las comunidades campesinas y afrodescendientes, desde el mes de marzo de 2020 hasta la actualidad, han visto vulnerados sus derechos fundamentales por las acciones de la fuerza pública en las operaciones de erradicación forzada realizadas en el departamento de Nariño. Desatendiendo, además, las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia, lo que está generando un riesgo inminente de contagio de Covid-19.

 

2.10.     Igualmente, estiman que el Estado colombiano ha incumplido de manera sistemática los compromisos adquiridos en el marco del PNIS, en lo relativo a la consolidación de los programas de sustitución voluntaria, cuya efectividad depende de la acción coordinada entre el Estado y las comunidades campesinas.

 

2.11.     Además, afirman que la erradicación forzada de cultivos ilícitos “en contra de familias campesinas que han firmado o están dispuestas a firmar acuerdos de sustitución voluntaria en el marco del PNIS, y que no han sido beneficiadas por los proyectos productivos para su estabilización económica a cargo del Gobierno Nacional, es una medida administrativa que impide a estas familias, sujetos de especial protección constitucional, contar con los recursos necesarios para el cubrimiento de sus necesidades básicas como comida, alimentación, salud, transporte, servicios públicos, etc.” Situación que al mismo tiempo les impide gozar de condiciones materiales mínimas para una vida digna.

 

2.12.     Consideran necesario que, antes de realizar la erradicación forzada, se agoten los procedimientos legales y administrativos previstos en el PNIS, “independientemente de si se ha realizado un acuerdo o se tiene la voluntad para hacerlo”. Además, resaltan que por tratarse de territorios colectivos e indígenas se debió agotar el proceso de consulta previa a las comunidades que se ven afectadas por esta política.

 

2.13.     A su juicio, no se están cumpliendo los compromisos adquiridos con las comunidades cultivadoras de hoja de coca, los cuales implican la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito, así como el acatamiento del marco jurídico del PNIS consagrado en los Decretos 896 de 2017 y 362 de 2018, como desarrollo de lo dispuesto en el punto 4 del Acuerdo Final. Instrumentos que, en su criterio, cobijan no solo a “las familias que se encuentran dentro del programa, sino también para aquellas que tienen la voluntad de acceder a este”.

 

2.14.     Finalmente, consideran que el principio de distinción y sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal fueron transgredidos durante el período comprendido entre marzo y junio de 2020. Pues, en el marco de los operativos de erradicación forzosa, miembros del Ejército y de la Policía Nacional efectuaron una serie de ataques contra la población civil campesina del departamento de Nariño, los cuales implicaron actos como señalamientos y estigmatizaciones, amenazas, intimidaciones, hostigamientos, daños en bienes indispensables para la supervivencia como alimentos, daño y ocupación de bienes civiles, entre otros. Destacan que las víctimas no pertenecen a las fuerzas armadas ni tampoco son combatientes legitimados; y además tenían en común el ser miembros de comunidades campesinas, defensoras de Derechos Humanos que exigen el cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales celebrados en el marco del PNIS.

 

Pretensiones y solicitudes de la demanda

 

2.15.     Entre las pretensiones concretas presentadas por los accionantes en la demanda se destacan:

(i) suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en el territorio nacional y en especial en el departamento de Nariño; (ii) dejar sin efectos los actos administrativos o permisos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para la realización de operativos de erradicación forzada en medio de la cuarentena; (iii) dar cumplimiento prioritario a la implementación del Acuerdo Final, punto 4, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iv) dar cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral, así como de otras comunidades que suscribieron acuerdos en las zonas de operación de la erradicación forzada; (v) garantizar el derecho a la Consulta Previa de comunidades campesinas y afrodescendientes del departamento de Nariño; (vi) adelantar las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar en contra de los miembros de las fuerzas militares y Policía Nacional involucrados en los hechos de agresiones a población civil, objeto de la presente acción de tutela.

 

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas

 

2.16.     Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

 

2.16.1.  La apoderada del señor Presidente de la República y de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Lo anterior, en cuanto el DAPRE no tiene legitimación para pronunciarse sobre los hechos narrados por el actor, ni tampoco para adoptar las medidas que pretende con la acción de tutela.

 

2.16.2.  En ese sentido, solicitó la desvinculación de la tutela ya que a partir del 2 de enero de 2020, el programa nacional de sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS, pasó a ser dirigido y representado legal y judicialmente por la Agencia de Renovación del Territorio – ART. Motivo por el que no existe ningún hecho u omisión atribuible al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y/o al señor Presidente de la República, frente a quien pueda predicarse una afectación de los derechos fundamentales invocados.

 

2.17.     Gobernación de Nariño 

 

2.17.1.  La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento de Nariño, solicitó la desvinculación de la tutela en la medida en que la gobernación no ha intervenido en la dirección e implementación de la política nacional de control de drogas ilícitas. Aclaró que las acciones de erradicación forzosa manual o por aspersión aérea o terrestres, son dirigidas directamente por el Gobierno Nacional, a través de sus dependencias y autoridades determinadas para tal fin, como el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Dirección de Antinarcóticos, el Ministerio de Justicia, entre otros.

 

2.17.2.  De otra parte, resaltó la relevancia del Informe N° 19 realizado por la UNODC frente al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS, con corte de información a 31 de octubre de 2019, “mediante el cual se reconoció la prevalencia del problema de las drogas ilícitas que ha permeado las distintas esferas de la sociedad, desde el uso y tenencia de la tierra en las zonas rurales hasta el fenómeno del consumo, pasando por el fortalecimiento de las redes criminales relacionadas con el narcotráfico”. Igualmente, informó que la UNODC realiza la tercera misión de monitoreo con el objetivo de verificar el cumplimiento de los compromisos suscritos en el acuerdo individual entre las familias y el PNIS y evidenciar los avances en la implementación de los componentes del PAI familiar (implementación de proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos de ciclo corto e ingreso rápido y proyectos productivos) y el Plan Integral Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA).

 

2.17.3.  Además, expuso que el balance de la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito es positivo, que ha demostrado la necesidad de acudir a alternativas diferentes a la erradicación forzada de estos cultivos y/o la erradicación por medio de fumigación aérea con sustancias como el glifosato. Que por su parte, el Procurador Delegado de asuntos étnicos solicitó al Ministro de Salud y Protección Social la suspensión de la autorización de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, dado que las comunidades indígenas y afrodescendientes del Municipio de Tumaco, Departamento de Nariño, han restringido el ingreso de personal externo a sus territorios colectivos por el COVID-19, acatando el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el gobierno nacional, circunstancia que fortalece en mayor medida la necesidad de acudir a procedimientos de erradicación voluntaria más acordes con la búsqueda de la paz y la reconciliación en el Departamento.

 

2.17.4.  Finalmente, señaló que la Gobernación seguirá insistiendo ante el Gobierno Nacional, para que se cumplan los compromisos asumidos en el Programa Nacional Integral de Sustitución “PNIS”, con la población que ha manifestado su determinación de realizar la sustitución de cultivo de uso ilícito.

 

2.18.     Ministerio del Interior - Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa

 

2.18.1.  La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, respondió que esta dirección no era la autoridad administrativa competente para desarrollar los procesos de erradicación y sustitución de cultivos de uso ilícito en el país, ni la aplicación de los protocolos de bioseguridad para el desarrollo de dichas actividades. Resaltó que su competencia se enmarcaba en: i) la determinación de la procedencia y oportunidad de la consulta previa; y ii) dirigir y coordinar los procesos de consulta previa. Por lo tanto, no existe legitimación en la causa por pasiva.

 

2.18.2.  No obstante, para demostrar que la entidad no había vulnerado los derechos de los accionantes, aclaró que según el Convenio 169 de la OIT de 1989 y la jurisprudencia constitucional, el derecho a la consulta previa es exclusivo de las comunidades étnicas y en la tutela, los accionantes no demuestran ser miembros o autoridades ancestrales de éstas. Por lo tanto, no tienen la titularidad para reclamar el amparo de este derecho constitucional “configurándose así en el presente proceso de tutela el fenómeno de la falta de legitimación material en la causa por activa”.

 

2.18.3.  Además, señaló que “no es cierto que se haya inaplicado la figura del consentimiento previo, libre e informado –CPLI– para el desarrollo de las actividades de erradicación forzosa de cultivos de uso ilícito, toda vez que estas actividades no se acompasan con los eventos taxativos que la jurisprudencia constitucional ha señalado para la aplicación del CPLI como mecanismo de participación de las comunidades étnicas.”

 

2.19.     Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos

 

2.19.1.  En primer lugar, la entidad manifestó que “los cultivos ilícitos de coca, salvo las excepciones de práctica ancestral, tienen una connotación y disposición de ilegalidad (artículo 32 de la Ley 30 de 1986), por lo cual, el Gobierno Nacional tiene una política integral para enfrentar todo el sistema de las drogas ilícitas, entre ellos la siembra de cultivos ilícitos”.  Por lo tanto, le corresponde a esta dirección “el planeamiento y dirección de las operaciones policiales tendientes a la prevención y represión, en el territorio nacional, de las conductas delictivas o Contravencional relacionadas con la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes, lo mismo que el cultivo de plantas de las cuales estos se produzcan”.

 

2.19.2.  Alegó que la demanda pretende suprimir el desarrollo de esta función y que con ello, se garantice el ejercicio de una actividad ilegal que se ha establecido como delito en el artículo 375 de la Ley 599 de 2000 “Código Penal Colombia”.

 

2.19.3.  En segundo lugar, luego de hacer referencia a las hectáreas dedicadas a este cultivo en la región, señaló que en el ejercicio de las operaciones de erradicación los funcionarios han sido víctimas de ataques por parte de las poblaciones que protegen estos cultivos junto a los integrantes de grupos armados al margen de la ley y el crimen organizado que tienen presencia criminal en estos municipios. Bajo estas circunstancias, esta labor se realiza acompañada del Escuadrón Móvil Antidisturbios –ESMAD- como medida de contingencia ante las alteraciones de orden público que se presentan con el fin de evitar que se erradiquen estos cultivos.

 

2.19.4.  En lo que tiene que ver con el PNIS, señaló que la entidad coordina con la Agencia de Renovación del Territorio, las áreas que serán excluidas de estas labores de erradicación de cultivos ilícitos.  Por lo tanto, estimó que las operaciones no son contrarias a lo dispuesto en el Acuerdo de Paz y es necesario que las comunidades campesinas participen ampliamente en el compromiso de abandono de estos cultivos.

 

2.19.5.  Adicionalmente, afirmó que las operaciones de erradicación están alineadas con los protocolos establecidos por el Ministerio de Salud, relacionados con la prevención del COVID -19, en los cuales se insiste permanentemente. Resaltó que, por parte de las unidades de Sanidad de la Policía Nacional, se llevan a cabo campañas y estrategias para la sensibilización del personal y la difusión de las medidas de prevención, entre las cuales se contempla la identificación de síntomas, el aislamiento social, el uso de elementos de bioseguridad (tapa bocas, guantes, alcohol y gel antibacterial). Así las cosas, consideró pertinente indicar que se cuenta con personal capacitado en Atención Pre hospitalaria (APH), quienes se han certificado en Prevención y Control de Infecciones (PCI) causados por el nuevo coronavirus (COVID-19), y quienes para el ingreso del personal al área de operaciones, son los encargados de realizar TRIAGE, toma de temperatura, aplicar alcohol antiséptico, desinfectar elementos y suministrar elementos de bioseguridad, así mismo, cabe resaltar que las aeronaves y vehículos son previamente desinfectados con hipoclorito.

 

2.19.6.  En tercer lugar, solicitó la improcedencia de la acción de tutela por considerar que la acción tutela no procede para la protección de derechos sobre actos ilícitos, ilegales y criminales establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos. Las actuaciones de defensa de derechos fundamentales expresamente constituidos para lo cual se creó la acción de tutela, no encuentra su sustento en la defensa de actuaciones ilícitas.

 

2.19.7.  Igualmente, consideró que no existe legitimación en la causa por activa, ya que “los agenciados cuentan con la posibilidad de ejercer sus derechos mediante cualquier medio de comunicación, como los mensajes de datos, por lo que el aislamiento social preventivo no resulta ser un impedimento para el ejercicio y defensa de sus propios derechos”. De manera que, en su criterio, no se encuentran satisfechos los presupuestos propios de la legitimación por activa o interés, conforme lo ordena el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la amplia jurisprudencia constitucional que regula el instituto procesal de la agencia oficiosa.

 

2.20.     Ministerio de Salud y Protección Social

 

2.20.1.  El Subdirector de Asuntos Normativos, como encargado de las funciones de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, dio respuesta a la acción de tutela.

 

2.20.2.  En primer lugar, manifestó que la entidad que representa carece de legitimación en la causa por pasiva, por no ser la entidad garante del derecho a la consulta previa de las comunidades afectadas por el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato – PECIG YUU.

 

2.20.3.  En segundo lugar, señaló que los actos administrativos están revestidos de la presunción de legalidad. Sin embargo, los interesados pueden controvertirlos ante la entidad que lo profirió y demandar la decisión administrativa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio de las acciones previstas en la ley.

 

2.20.4.  En tercer lugar, indicó que, teniendo en cuenta que mediante la Resolución No. 0009 del 29 de junio de 2015 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes -CNE, se autorizó la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato Pecat, corresponde a este consejo o al ANLA suspender sus actividades. Por tanto, consideró que debía darse traslado de este asunto al Ministerio de Justicia y del Derecho como secretaría técnica del CNE.

 

2.20.5.  No obstante, la entidad hizo algunas apreciaciones en el asunto desde el marco de sus competencias sobre la situación descrita, indicando que “el Decreto 457 del 2020 ‘Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público’, considera excluidas del aislamiento preventivo obligatorio las actividades de las Fuerzas Militares, la Policía y los organismos de seguridad del Estado – industria militar. A pesar de ello, se ha indicado que, para toda la población y actividades habilitadas, se hace necesario fortalecer la ejecución de las diferentes medidas que buscan limitar el riesgo de contagio, dentro de las que sobresalen el distanciamiento social de mínimo 2 metros, el uso de tapabocas y el lavado frecuente de manos, con el fin de contribuir a reducir el riesgo de infección en la población. Estas medidas son de necesaria ejecución en todos los escenarios, incluso en los cuales aún no se han detectado casos, pues las personas asintomáticas, pueden dispersar el virus sin saberlo. Para el caso de departamentos en los cuales se está llevando a cabo la erradicación manual de cultivos, sería conveniente extremar las medidas de bioseguridad y distanciamiento con la población, en especial si no ha tenido exposición o la población presenta condiciones o comorbilidades que podrían complicar el desenlace de un eventual contagio por COVID 19, con el fin de reducir el riesgo de contagio que eventualmente el personal de la fuerza pública que rota y cambia de lugar, pueda generar.”

 

2.21.     Agencia de Renovación del Territorio

 

2.21.1.                        El Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), se pronunció señalando que la estrategia de erradicación manual de cultivos ilícitos (que puede ser voluntaria o forzada) se ha asumido como política de Estado fundamentada en razones de salubridad, tranquilidad, seguridad, orden público y protección al ambiente. Que, aunque es una actividad legítima, se derivan unos deberes de protección y garantía de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política.

 

2.21.2.                        Destacó que el Gobierno Nacional ha contemplado diversas formas de erradicar cultivos ilícitos, dentro de las que se encuentran “las de (i) erradicación manual voluntaria, (ii) erradicación manual forzosa, y (iii) sustitución de cultivos ilícitos.” Las dos primeras, dijo, son competencia exclusiva del Ministerio de Defensa Nacional por intermedio de la Fuerza Pública; la tercera, de las instancias del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio, de conformidad con el Decreto Ley 896 de 2017 y el artículo 26A del Decreto 2366 de 2015, adicionado por el artículo 6 del Decreto 2107 de 2019.

 

2.21.3.                        En ese contexto, afirmó que la erradicación forzosa “sólo procede respecto de aquellas familias que no son beneficiarias del PNIS por renuencia o no voluntariedad o sobre aquellas que siendo beneficiarias hubieren incumplido el compromiso de erradicación y esta inobservancia fuere reportada por el componente de verificación regentado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), esto en el entendido de que al ser el PNIS un componente del Acuerdo Final, este debe implementarse de buena fe como política de Estado conforme al Acto Legislativo 02 de 2017, circunstancia que no exime al campesino de demostrar mediante su voluntariedad la buena fe que le asiste al realizar el levantamiento del cultivo dentro del plazo voluntariamente aceptado, de lo contrario, es procedente la erradicación forzosa porque como el mismo Acuerdo Final lo señala: ‘No es aceptable la coexistencia entre ser beneficiario de un programa de sustitución y la vinculación a economías relacionadas con cultivos de uso ilícito’”.

 

2.21.4.                        Respecto de las acciones realizadas en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), manifestó que se ha dado cumplimiento a los compromisos adquiridos con las 99.097 familias que en su momento se inscribieron al Programa mediante la suscripción del correspondiente formulario individual o “acuerdo individual”, toda vez que por el momento no se han recibido ni programado nuevas vinculaciones.  Lo anterior, por cuanto no se cuentan con los recursos suficientes y, en atención al principio de la reserva de lo posible, no se quiere generar falsas expectativas en la población que resulten de imposible cumplimiento.

 

2.21.5.                        En el caso del departamento de Nariño, señaló que en algunos casos, “se suscribieron acuerdos colectivos como instrumento de acercamiento con las comunidades para dar a conocer el Programa y establecer una posible identificación de potenciales beneficiarios, así como de los cultivos ilícitos a sustituir, y que posteriormente, derivó en la suscripción de formularios de vinculación individual en 56 municipios y 14 departamentos del país, y en el caso de Nariño, se suscribieron 17.235 acuerdos individuales”. No obstante, aclaró que el Programa se encontró con un problema de desfinanciación para su ejecución, razón por la cual, la entidad ha encaminado todos los esfuerzos en la priorización de la atención de las familias que están incluidas en el Programa.

 

2.21.6.                        Con relación al cuestionamiento del cumplimiento del Programa, mencionó que este se ha cumplido en un 96% frente a la erradicación voluntaria de esas 99.097 familias que hacen parte del PNIS y, en el caso de Nariño específicamente, se han sustituido 3.857 hectáreas.  Resaltó que en este departamento el Programa tiene a 1.258 familias a las que se les ha realizado un primer pago, 653 núcleos familiares que tienen dos (2) pagos, 366 familias a las que se les ha efectuado tres (3) pagos, 497 núcleos familiares que tienen cuatro (4) pagos, 4.295 familias a las que se les ha realizado cinco (5) pagos y 8.356 núcleos familiares a los que se les efectuó seis (6) pagos, por consiguiente, en total 15.425 familias han recibido por lo menos un pago por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata.

 

2.21.7.                        Por otra parte, la entidad alegó no desconocer la intención manifiesta de las comunidades para hacerse partícipes en el proceso de la sustitución voluntaria, y afirmó que dentro de la estructura de la Agencia de Renovación del Territorio se creó “la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, dependencia misional que además de ser responsable de continuar la implementación del PNIS conforme a la Hoja de Ruta que se desarrolló conforme al mandato del artículo 281 de la Ley 1955 de 2019, tiene la competencia de la formulación de nuevos esquemas o modelos de sustitución de cultivos ilícitos para ser aplicados en los territorios que para el efecto se definan, lo cual requerirá además del concurso de las demás autoridades competentes en la materia, la disponibilidad presupuestal para darles aplicación.”

 

2.21.8.                        En ese contexto, concluyó que el PNIS sí ha cumplido los compromisos adquiridos con las 99.097 familias inscritas y “que las manifestaciones donde se menciona que aparentemente el Programa no ha dado cumplimiento o ha realizado un precario avance no tienen fundamento por cuanto no se expresa de manera precisa y clara los municipios y/o veredas en las que se ha presentado esta situación, no se aportan pruebas documentales que lo demuestre ya que las aportadas o referidas sólo relacionan hechos aislados y descontextualizados y además no se identifica de manera plena a los beneficiarios del Programa que supuestamente les haya sucedido alguna particularidad que amerite ser imputable a la acción u omisión del PNIS”.

 

2.21.9.                        Adicionalmente, señaló que no existe vulneración al debido proceso de los accionantes respecto de la suscripción de acuerdos colectivos, pues una vez se formulen y aprueben los nuevos modelos de sustitución bajo la autorización del Gobierno Nacional, se informará para coordinar la respectiva intervención. En cuanto a la afirmación según la cual la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - DSCI no ha garantizado el debido proceso a familias que han sido excluidas del PNIS y a las que se les impide su ingreso, indicó que no era cierta. Al respecto, expuso:

 

 

“es inadmisible siquiera referir que la DSCI ha vulnerado el derecho al debido proceso por suspender familias o desvincular del PNIS, eventos disímiles entre sí. Como Programa asistencial del Gobierno Nacional, se generó la imperiosa necesidad de establecer un procedimiento garantista para el evento de las suspensiones, activaciones, ordenamiento de nuevas visitas y/o cesación de beneficios del PNIS. En ese orden de ideas, de entrada, se resalta que la gestión de suspender a un beneficiario del Programa constituye un trámite administrativo netamente originado al interior del Programa, que no constituye un acto administrativo o comunicación alguna que deba ser notificada.

 

La sola suspensión de un núcleo familiar al interior del programa NO constituye per se la desvinculación automática de esa comunidad en el PNIS. La suspensión en el Programa de un núcleo familiar es un diagnóstico preliminar que se realiza al interior de la DSCI, bajo el cumplimiento de ciertos parámetros, anomalías o posibles incumplimientos que se detecten en la implementación del PNIS.

 

Una vez advertida la suspensión (en cualquiera de sus eventos), la DSCI procede a cargar en el Sistema de Información del Programa (SISPNIS) dicha suspensión con la documentación que la soporta y argumenta. Esta etapa preliminar, son gestiones dadas al interior de la entidad que son debidamente revisadas por un equipo jurídico para definir su permanencia o desvinculación del programa. Una vez agotada esta etapa al interior del procedimiento del PNIS, la DSCI procederá a emitir una decisión que si es objeto de notificación a la parte interesada. Esa decisión, que depende de la causal en la que incurra el núcleo familiar, se enmarcará en una de las siguientes opciones:

 

Comunicación de conminación, donde se requerirá al núcleo familiar para que en un término establecido aporte información, remita una documentación necesaria o realice alguna gestión administrativa para subsanar la suspensión.

Cesación de beneficios del Programa, donde se argumentarán las razones por las cuales el núcleo familiar es desvinculado del PNIS de plano, aportando la documentación que demuestre y soporte esta decisión.

 

Comunicación de nueva visita de verificación que, según directrices al interior de la entidad y factores de disponibilidad presupuestal, se comunicará al núcleo una nueva visita para corroborar su cumplimiento en el levantamiento total de los cultivos ilícitos que reportó.

 

Es de mencionar que estas decisiones antes referenciadas, son objeto de notificación y se rigen según lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo estipulado en la Ley 1755 de 2015.  De manera que, todas las actuaciones que generen suspensión y/o desvinculación de familias del PNIS se ajustan al ordenamiento jurídico vigente, respetando las garantías de debido proceso, derecho de contradicción, defensa y publicidad.”

 

2.21.10.                    Por todo lo anterior, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al no existir legitimación en la causa por activa y pasiva, en tanto la entidad no era la competente para realizar la erradicación forzada y no se demostró que los accionantes fueran beneficiarios del PNIS o se hubieran perjudicado con alguna omisión de la entidad.

 

2.22.     Procuraduría Delegada de Asuntos Étnicos

 

2.22.1.  El Procurador para Asuntos Étnicos, manifestó que no recibió solicitud de alguno de los accionantes de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana – COCCAM, para que interviniera ante las entidades accionadas en defensa de sus derechos y garantías fundamentales. En ese sentido, consideró que no estaba legitimado por pasiva dentro de la presente acción de tutela.

 

2.22.2.  Sin embargo, señaló que solicitó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, Ministerio del Interior, Ministerio de Salud, que ante el grave riesgo de contagio por COVID-19 de las comunidades étnicas de Chocó y Nariño, por el arribo a sus territorios de los integrantes de la Fuerza Pública y Grupos Móviles de Erradicación, se suspendieran las actividades de erradicación de cultivos de uso ilícito.

 

2.22.3.  Respecto del derecho a la consulta previa, afirmó que era posible que las actividades de erradicación de cultivos de uso ilícito desarrolladas por la fuerza pública en territorios étnicos, fuera contraria los postulados enunciados en las Directivas Permanentes No. 16 de 2006 y No. 07 de 2007 del Ministerio de Defensa Nacional. Lo anterior al desarrollarse en territorios étnicos, sin autorización o concertación y sin informar a las autoridades. Igualmente alegó que “probablemente no se han tomado las medidas preventivas para procurar la integridad de las comunidades durante la ejecución de operaciones militares y policiales en sus territorios y para dar estricta aplicación de las normas de Derecho Internacional Humanitario”.

 

2.22.4.  En ese escenario, solicitó a las entidades antes señaladas abstenerse de ejercer acciones que pusieran en peligro la integridad de las comunidades indígenas y las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de conformidad con la política del Ministerio de defensa de cero tolerancias con violaciones a los derechos humanos.

 

2.23.     Ministerio De Justicia Y Del Derecho – Consejo Nacional De Estupefacientes-CNE

 

2.23.1.  El Director de la política de drogas y actividades relacionadas del Ministerio de Justicia y del Derecho, y el Secretario Técnico del Consejo Nacional de Estupefacientes, respondió señalando que estas entidades no eran responsables de las presuntas vulneraciones.

 

2.23.2.  Esto, por cuanto los hechos se refieren a actividades realizadas en el marco de operaciones de erradicación manual forzosa de cultivos ilícitos, las cuales son desarrolladas por la Policía Nacional (Antinarcóticos), en ejercicio de las funciones conferidas en el artículo 2° del Decreto 243 de 1987, adoptado como legislación permanente en el artículo 1 del Decreto 2253 de 1991.

 

2.23.3.  En relación con la presunta vulneración de los derechos invocados en la tutela, afirmó que la Resolución 2060 de 2007 “Por la cual se define la estructura orgánica interna y se determinan las funciones de la Dirección de Antinarcóticos”, determina en su artículo 30 que la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional tendrá la función de “Dirigir y controlar la aspersión aérea y erradicación manual de cultivos ilícitos conforme con las disposiciones legales vigentes”. Resolución que es complementada con la número 3298 del 15 de octubre de 2010, proferida por la Policía Nacional y por medio de la cual se expide el Manual de Antinarcóticos para la Erradicación Manual de Cultivos Ilícitos, señalando los parámetros generales que orientan esta modalidad de erradicación de cultivos ilícitos.

 

2.23.4.  En ese contexto, consideró que no existen los elementos para proceder a la vinculación realizada ni al Consejo Nacional de Estupefacientes ni al Ministerio de Justicia y del Derecho, ya que los hechos y pretensiones que se enuncian en la acción de tutela corresponden al deber funcional y misional de la Policía Nacional- (Dirección de Antinarcóticos) respecto a la ejecución de las operaciones de erradicación manual forzosa de cultivos ilícitos.

 

2.24.     Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA

 

2.24.1.  A través de apoderado, la entidad señaló que no ha vulnerado los derechos invocados por los accionantes. Manifestó que la erradicación de cultivos ilícitos, no se encuentra sometida al trámite administrativo de licencia ambiental, de conformidad con el artículo 2.2.2.3.2.1 del Decreto 1076 de 2015. Sin embargo, indicó que el entonces Ministerio de Ambiente estableció, mediante la Resolución 1065 de 2001, un Plan de Manejo Ambiental, el cual “de conformidad con la norma actualmente vigente (Art 2.2.2.3.1.1 del Decreto 1076 de 2015), se define como el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de una evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad”.  El seguimiento y control del Plan de Manejo Ambiental fue asumido por la Autoridad Nacional de Licencia Ambiental desde su creación.

 

2.24.2.  Aclaró que a la fecha este instrumento de Manejo y Control Ambiental y por ende el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión aérea con Glifosato -PECIG, se encuentra suspendido. Para su reanudación, deben cumplirse los requisitos previstos en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia T-236 de 2017.

 

2.24.3.  No obstante, señaló que actualmente se encuentra autorizada la inclusión del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato – PECAT a nivel nacional, mediante la Resolución N° 01524 del 12 de diciembre de 2016, que resolvió “modificar el Plan de Manejo Ambiental impuesto por el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante Resolución 1065 del 26 de noviembre de 2001, para la actividad denominada: “Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato — PECIG”, focalizado en los departamentos de Antioquia, Córdoba, Norte de Santander, Santander, Bolívar, Cesar, Caquetá, Putumayo, Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Chocó, Guaviare, Meta y Vichada”.

 

2.24.4.  En ese contexto, aclaró que la consulta previa no es requisito para la definición del PMA asociado al programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión Terrestre – PECAT, toda vez que los territorios étnicos se encuentran definidos en la categoría de “Áreas con Exclusión”, según lo establecido en la Resolución 01524 del 12 de diciembre de 2016. De este modo, dijo que “frente a los resguardos indígenas y comunidades étnicas legalmente reconocidas, como área excluida de las actividades no son objeto de seguimiento por parte del instrumento ambiental contenido en el PMA. Con ello, resulta del caso concluir que el ANLA no tiene incidencia alguna en los hechos y acusaciones asociadas en la acción de tutela, motivo suficiente para proceder con su respectiva desvinculación.”

 

2.24.5.  Finalmente, afirmó que en el caso particular no era procedente la solicitud de amparo al no existir pruebas que permitan comprobar la vulneración concreta de cada uno de los derechos invocados. Por lo tanto, solicitó declarar improcedente la acción de tutela en contra de la ANLA, en la medida que los actos administrativos proferidos no tienen incidencia alguna en los hechos presuntamente constitutivos de la vulneración alegada.

 

Decisión de primera instancia

 

2.25.     En sentencia del 13 de julio de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto negó el amparo invocado. Consideró que que no se aportó ningún documento que acreditara la suscripción de los acuerdos colectivos y que la demanda no definió concretamente qué comunidades étnicas se podrían estar viendo afectadas, pues la argumentación es muy general, relacionada con personas residentes en los Municipios de Cajibío, Ancuya, Llorente y Tumaco sin especificar a qué comunidad indígena o afrodescendientes pertenecen. Igualmente, señaló que las autoridades demandadas están obrando en cumplimiento de su deber constitucional y legal de erradicar forzadamente los cultivos de uso ilícito y se han diseñado instructivos relacionados con la prevención del Covid-19, según lo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social. Por lo anterior, concluyó que no se contaba con las pruebas suficientes para establecer la ocurrencia de un daño de tal gravedad, que necesitara medidas de protección urgentes para neutralizarlo, siendo idóneos los mecanismos judiciales ordinarios ante la jurisdicción contencioso administrativa para atender el reclamo. En todo caso, advirtió que la Policía Nacional-Dirección Antinarcóticos y al Ejército Nacional, encargados de realizar la erradicación forzosa manual de cultivos ilícitos, debían cumplir a cabalidad con la normatividad y los protocolos expedidos por el Gobierno Nacional y el Ministerio de Salud y Protección Social, así como con los instructivos diseñados por la Dirección Antinarcóticos, con el objeto de prevenir el contagio masivo del Covid-19 en los territorios donde se está desarrollando dicha actividad bajo la política antidrogas del Estado, a fin de garantizar el derecho a la salud y a la vida tanto de las comunidades que los habitan como del personal que ejecuta la acción.[387]

Trámite de impugnación

 

2.26.     Impugnación

 

2.26.1.  Los accionantes presentaron escrito de impugnación contra la decisión anterior. En primer lugar, señalaron que existe legitimación por activa al representar a campesinos y afros, miembros y afiliados, con un interés común de frenar los operativos de erradicación forzada en los que ha estado presente un uso excesivo de la fuerza por parte de las fuerzas armadas, que, en su criterio, han vulnerado de manera sistemática los derechos de sus representados.

 

2.26.2.  Al respecto, señalaron que no erar “posible aportar con la acción de tutela interpuesta, una lista con el nombre de cada uno de los campesinos individualizados que agenciamos y que están sufriendo vulneraciones y amenazas a sus derechos fundamentales. Sin embargo, y por lo ya expuesto, los mismos son una pluralidad de personas que se encuentran afectadas por los operativos realizados, tal como se evidencia en las pruebas aportadas; todas ellas son identificables e individualizables por sus condiciones particulares, y las mismas podrían reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos individuales amenazados o vulnerados en tanto se superen las condiciones y las restricciones de movilidad de obligatorio cumplimiento en el marco de la actual pandemia.”

 

2.26.3.  En segundo lugar, alegaron que más allá de la existencia de acuerdos de sustitución debía tenerse en cuenta que antes de ejecutar los operativos de erradicación forzada debieron realizar un proceso de socialización e información con las comunidades afectadas. Además, debió verificarse la voluntad de las comunidades para acogerse o no a la política de sustitución, mediante un proceso participativo y abierto. En ese caso, afirmaron que si las comunidades tenían la voluntad de ingresar al PNIS se debió permitir el ingreso a las familias, no obstante, dijeron que durante “el mandato del Presidente Iván Duque no ha habido nuevos ingresos a este programa. Todo lo anterior, teniendo en cuenta que el Acuerdo Final de Paz establece que la sustitución voluntaria (dado el carácter concertado de la política) prevalece sobre la erradicación forzada”.

 

2.26.4.  Alegaron que en el departamento de Nariño no se llevó a cabo proceso de socialización e información con las comunidades y se asumió que estas no tienen voluntad de inscribirse en la política de sustitución para realizar los operativos sin mediar palabra y vulnerando los derechos fundamentales de las comunidades afectadas.

 

2.26.5.  En tercer lugar, señalaron que las pruebas se adjuntaron en el correo de presentación de la demanda a través de un enlace del drive, información que no se reiteró al no dar respuesta a la solicitud del auto admisorio. Pruebas que no fueron valoradas por el despacho en su momento y se adjuntaron nuevamente.

 

2.26.6.  En cuarto lugar, insistieron en la necesidad de dejar sin efectos los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Salud en los que autoriza el desplazamiento de efectivos de las fuerzas militares en medio de la pandemia, para no poner en riesgo la vida e integridad de sujetos de especial protección constitucional como los son los pueblos indígenas, afro y el campesinado.

 

2.26.7.  Finalmente, reiteraron que los operativos de erradicación forzada se presentaron en los territorios colectivos de Rescate las Varas de la vereda San Luis y Río Rosario, municipio de San Juan de Tumaco, sin que se hubiera realizado previamente el proceso de consulta previa con los habitantes de estas comunidades afrodescendientes. Aclararon “que el sólo hecho de realizar los operativos de erradicación dentro de los consejos comunitarios es una violación al territorio, pues es antes de realizar los operativos que se debe garantizar este derecho y no después, dado que como su nombre lo indica debe ser previa, es decir, la consulta debe ser anterior a la adopción y la aplicación de estas medidas.”

 

2.26.8.  Por su parte, el Ministerio de Salud también solicitó revocar el fallo de primera instancia en lo relacionado el numeral tercero,[388] por considerar que no se configuró “vulneración o violación alguna de los derechos invocados, según la narración de los accionantes, máxime si se tiene en cuenta que este ente Ministerial, en ejercicio de sus competencias, expidió la Resolución No. 666 de 24 de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico.”[389] Además, agregó que, en lo referente “a la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, le atañe competencia al Ministerio de Justicia y del Derecho como secretaría técnica del CNE”.

 

2.27.     Coadyuvancia de organizaciones campesinas y ciudadanos

 

2.27.1.  Mediante escritos, la organización de defensores campesinos, la Fundación Cultura Democrática, la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense y Pie de Monte Costero – RedhPaNa, Red de Consejos Comunitarios del Pacifico Sur – RECOMPAS, Consejos Comunitarios de Roberto Payan, Grupo de Apoyo a Mujeres Víctimas del Conflicto Armado (Organización GAMVICA), Consejo Comunitario Prodefensa del Rio Tapaje (Municipio el Charco), Palenque Afro urbano, Red de Pobladores del Alto Patía (ASOPATIA) y la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) solicitaron al Tribunal Administrativo de Nariño la tutela los derechos a la vida, integridad, intimidad, libertad personal y la familia, salud, mínimo vital, debido proceso, paz consulta previa, autonomía territorial, consentimiento libre, previo e informado, y al principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados a partir de los operativos de erradicación forzada que se realizó en el departamento de Nariño.

 

2.27.2.  Indicaron que a pesar de que en casi el 70% de las zonas cocaleras ya se adelantaban programas de sustitución voluntaria en el marco del PNIS con resultados favorables, el gobierno decidió impulsar una política completamente contraria a la sustitución voluntaria.  Señalaron que los acuerdos de sustitución celebrados con campesinos de todas las regiones del país no han sido cumplidos ya que la mayoría de las familias que sustituyeron voluntariamente, no han recibido todos los pagos a que se obligó el gobierno, dejándolos en un altísimo nivel de vulnerabilidad, sin proyectos productivos para mantenerse que les garantice un ingreso para cubrir su derecho a la alimentación, el mínimo vital y el trabajo.

 

2.27.3.  Además, destacaron que los grupos armados al margen de la ley aprovechan la ausencia del Estado para llevar a cabo sus acciones delictivas, disputándose el control territorial de las zonas donde hay mayor presencia de cultivos de uso ilícitos, lo que ha puesto en gravísimo peligro a la población civil y ha generado varios desplazamientos y crisis humanitarias en estas regiones. Esto, sumado a que los campesinos, indígenas y afros cocaleros se enfrentan al dilema de aguantar hambre o de sembrar coca. Al respecto también resaltaron que “no se trata de una actividad económica que se lleve a cabo por la libre elección de los campesinos, es el resultado del abandono histórico en que el Estado colombiano ha tenido al campo colombiano, así como la acumulación de las tierras productivas en Colombia por parte de las élites políticas regionales. El Estado colombiano ha obligado a los campesinos a movilizarse alrededor de la economía cocalera pues es la única que les renta.”

 

2.27.4.  Respecto de los operativos de erradicación forzada que se han adelantado en el departamento de Nariño manifestaron que previo a ellos no se ha llevado a cabo un proceso de concertación e información con las comunidades, desconociendo lo establecido en el Acuerdo Final. Afirmaron que durante estos operativos se ha presentado un uso arbitrario de la fuerza por parte del Ejército Nacional que ha ocasionado la vulneración a varios derechos fundamentales como la vida, la integridad, a la salud, pues se realizan “sin protección alguna y llegan hacia las viviendas de los y las campesinas y a los territorios colectivos, rompiendo de este modo con los propios protocolos establecidos por las comunidades para cumplir con el aislamiento preventivo y evitar posibles contagios del COVID, entre otros, tal y como se presentó en el escrito de tutela”.

 

2.27.5.  Sobre este particular, señalaron también que “estos operativos han ocasionado la violación de los derechos humanos en el departamento de Nariño pues se ha vulnerado varios derechos fundamentales por el accionar desproporcionado, violento y arbitrario ejercido por parte de la Fuerza Pública, en el contexto de la aplicación de la política antidrogas del gobierno del Presidente Iván Duque, que combina acciones de fumigación aérea de químicos y operativos de fuerza en tierra”.

 

2.28.     Coadyuvancia de la Corporación Jurídica Yira Castro y Asociación de Juntas de Acción Comunal de los Ríos Mira, Nulpe y Mataje ASOMINUMA

 

2.28.1.  Integrantes de estas organizaciones, solicitaron al Tribunal Administrativo de Nariño la tutela de los derechos a la vida, integridad, intimidad, libertad personal y la familia, salud, mínimo vital, debido proceso, paz consulta previa, autonomía territorial, consentimiento libre, previo e informado, y al principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil, vulnerados como consecuencia de los operativos de erradicación forzada que se han realizado en el departamento de Nariño.

 

2.28.2.  En primer lugar, señalaron que la Asociación de juntas de acción comunal de los Ríos Mira, Nulpe y Mataje ASOMINUMA está compuesta por 5000 familias campesinas, ubicadas en el sector denominado Alto Mira y Frontera, en el área rural del municipio de Tumaco, Nariño. La mayoría de la población asociada, dijeron, se ha visto obligada a trabajar con cultivos de uso ilícito pues dentro del territorio no cuentan “con posibilidades de sustento por medio de ningún otro proyecto productivo por la situación histórica de abandono estatal de la región, las dificultades en cuanto a vías, transporte e infraestructura, situación que se complejiza por la influencia de los diferentes actores armados que hacen presencia en la región quienes no distinguen a la población civil”.

 

2.28.3.  Alegaron que en varias oportunidades solicitaron al gobierno nacional articulación para la suscripción de acuerdos sustitución de cultivos de uso ilícito, pues la población tenía disposición e intención de participar comprometidamente en estos programas, sin que haya podido realizarse.

 

2.28.4.  En segundo lugar, destacaron que el gobierno nacional a través del Consejo Nacional de Estupefacientes y por medio de la fuerza pública ha venido realizando operativos de erradicación forzada en el territorio nacional, y uno de los departamentos más afectados con esta medida es el de Nariño. Que además, dicen, las comunidades allí están en riesgo permanente por los operativos y por los grupos armados que controlan el territorio. 

 

2.28.5.  En ese contexto, consideraron que la erradicación forzada “ahonda en la falta de legitimidad del Estado a la hora de resolver los conflictos, profundiza la desconfianza de las comunidades y genera choques entre las partes en conflicto. Es decir, la erradicación forzada en vez ser una solución a los problemas de violencia y cultivos ilícitos, consolida los conflictos o los reconfigura”. Alegaron que desde la celebración del Acuerdo Final de Paz en el 2016 hasta la fecha, se han presentado 95 incidentes entre la fuerza pública y las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas. En el año 2020 se incrementaron los operativos y con ellos los incidentes en el marco de la erradicación forzada que ascienden a 51 casos, según lo referido por el observatorio de tierras de la Universidad Nacional de Colombia.

 

2.28.6.  En tercer lugar, indicaron que en el marco de la política anti drogas, el gobierno antes de acudir a la erradicación forzada debe cumplir con la obligación internacional de garantizar los derechos humanos a través de un enfoque preventivo bajo los criterios señalados por la Corte Constitucional, con el fin de proteger los derechos humanos de estas poblaciones en concreto. Destacaron que la política de erradicación de cultivos ilícitos ha sido exitosa, gracias a la participación de las comunidades y del respeto y garantía a los derechos humanos de las comunidades, con un enfoque integral. Por el contrario, dijeron, la resiembra en la erradicación forzada es del 50%, según lo ha señalado el Instituto de estudios para el desarrollo y la paz -INDEPAZ-.

 

2.28.7.  Finalmente, señalaron que el Estado cuenta con otras herramientas y medios para hacer frente al flagelo de los cultivos ilícitos. Consideraron que la erradicación voluntaria es una medida idónea, adecuada y eficaz. Además, debe ser priorizada, tal como lo señaló la Corte Constitucional al ser una medida “que es concertada y garantiza los derechos de las comunidades y guarda relación con los deberes internacionales de los derechos humanos del Estado Colombiano”.

 

2.29.     Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria Universidad Nacional de Colombia

 

2.29.1.  Mediante escritos, varios investigadores del observatorio, manifestaron que existe un incumplimiento sistemático y masivo del punto cuatro del AFP por parte del Gobierno Nacional mediante la ejecución de los distintos programas que tiene el Estado para disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito.

 

2.29.2.  En primer lugar, expusieron que la suscripción del AFP en noviembre de 2016, generó para el Estado colombiano un conjunto de compromisos que impactan la toma de decisiones y la implementación de políticas públicas en el país. La política contra las drogas es uno de los componentes centrales del Acuerdo y de este se derivan varios elementos que son de obligatorio cumplimiento para el Estado.

 

2.29.3.  En ese escenario, señalaron que el punto cuatro del citado acuerdo desarrolló un conjunto de directrices para solucionar el problema de las drogas ilícitas, basado principalmente en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Aunque el PNIS es el eje central de la política antidrogas, se permite el uso de otros tipos de intervenciones, pero, dijeron, de manera limitada y restringida. Al respecto, indicaron que la Corte Constitucional en el auto 387 de 2019 reconoció “que la política contra cultivos de uso ilícito creada en el Acuerdo tienen dos características importantes que limitan las decisiones de creación o implementación de programas que no se basen en la sustitución. En primer lugar, se encuentra un orden jerárquico de intervención entre programas. Primero se debe intentar la sustitución, luego la erradicación manual y por último la erradicación mediante aspersión aérea. En segundo lugar, las intervenciones mediante programas de erradicación forzada, ya sea manual o mediante aspersión aérea, deben respetar los derechos humanos y el medio ambiente. En este sentido, en cada operación las entidades ejecutoras deben ponderar elementos como uso de la fuerza, técnicas de erradicación, elementos de intervención y mecanismos de acercamiento a la comunidad para no afectar los derechos humanos o el medio ambiente.”

 

2.29.4.  En segundo lugar, afirmaron que en Colombia se encuentran tres programas para disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito: uno que se basa en la sustitución (PNIS) y dos en la erradicación forzada (Erradicación manual y erradicación mediante aspersión terrestre). Insistiendo en que el PNIS es el principal programa de intervención estatal para lograr tal fin y su funcionamiento y diseño “parte de la premisa de que se debe realizar una intervención diferenciada en los distintos eslabones de producción de drogas. En este sentido, este programa es la respuesta institucional para atender la problemática de cultivos de uso ilícito desde los pequeños cultivadores, los eslabones más débiles de esta cadena”.

 

2.29.5.  Respecto de la erradicación forzada, señalaron que se realiza a través de dos formas: “la primera es voluntaria, la cual consiste en la erradicación por la libre decisión de las comunidades luego de un proceso de concertación entre el Estado y la población. La segunda es forzosa, la cual se coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y ejecutada por los Grupos Móviles de Erradicación-GME-, conformados por civiles y las fuerzas armadas, cuando no se logró realizar una concertación con las comunidades o estás solicitaron la intervención. Es decir, la segunda solamente se puede realizar sí no se logró realizar de manera concertada con las comunidades”.

 

2.29.6.  Adicionalmente, explicaron que existe el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato-PECAT, creado luego de que el Consejo Nacional de Estupefacientes -CNE- decidiera suspender el programa de aspersiones aéreas con glifosato en el año 2015.

 

2.29.7.  En tercer lugar, destacaron que en el desarrollo de la actual política contra las drogas el Gobierno Nacional ha incumplido los compromisos que se derivan del AFP y con ello, vulnerado derechos fundamentales de las comunidades del departamento de Nariño, como los derechos al mínimo vital y al debido proceso administrativo.

 

2.29.8.  Afirmaron que el AFP impuso un orden jerárquico entre los programas para disminuir la presencia de cultivos ilícitos, debiendo el Gobierno priorizar la sustitución sobre los programas de erradicación forzada y sólo en el caso en que la primera fracase, por la negligencia o incumplimiento de las comunidades, se podrá iniciar los programas de erradicación forzada, iniciando con la manual y por último la aspersión. Erradicación de deberá respetar los derechos humanos.

 

2.29.9.  En ese contexto, expusieron, entre otras cosas, lo siguiente:

 

(i) Las condiciones de seguridad para las comunidades no son idóneas pues los líderes sociales están siendo asesinados y el departamento de Nariño no es ajeno a esta realidad. Además, judicialmente ya se ha reconocido que persiste de manera grave y sistemática la violencia en las comunidades rurales.

 

(ii) No existen normas para garantizar el trato penal diferenciado. Ya que el Congreso de la República no ha aprobado los cambios normativos necesarios para cumplir con la obligación de renunciar a la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal en favor de pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito.

 

(iii) El Gobierno Nacional no ha cumplido con la inscripción individual de pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito al PNIS. El estimado en los acuerdos colectivos era que se inscribirían a más de 188.000 familias, pero solamente fueron inscritas un poco más de 99.000. En el caso de Nariño, indicaron que “fueron suscritos 26 acuerdos colectivos en los municipios de barbacoas, Cumbitara, El Charco, La Llanada, Leiva, Linares, Mangui Payán, Nariño, Policarpa, Ricaurte, Roberto Payán, Samaniego, Tumaco y Santa cruz en los que se estimaba inscribir a 66.444 núcleos familiares, pero solamente fueron inscritas 17.235 23 familias en dos municipios del Departamento, Tumaco e Ipiales, por decisión del Gobierno Nacional.”

 

(iv) Incumplimiento del Plan de Atención Inmediata -PAI- correspondiente al conjunto de medidas de apoyo económico inmediato, a mediano y largo plazo para los usuarios del PNIS, las cuales estaban estimadas a ser entregadas en un plazo máximo de 24 meses. Alegan que según la información entregada por el Gobierno Nacional “tan sólo 726 familias de las más de 99.000 se les ha entregado el proyecto productivo, el cual es la última etapa del programa. Es decir, a tan sólo 726 familias el Gobierno Nacional les ha cumplido con la totalidad de lo prometido, pese a que esto se debía realizar en un plazo máximo de 24 meses y el programa inició en el año 2017 (Tabla 3). En el caso de Nariño, según información pública del Gobierno, no se encuentra ninguna familia a la cual le hayan cumplido con la totalidad del programa”.

 

2.29.10.                     Expusieron que, a diferencia del Estado, los usuarios del programa sí están cumpliendo sus compromisos. En el último informe realizado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés) sobre el programa, manifestó que el cumplimiento por parte de los usuarios a nivel nacional ha sido del 96%. Es decir, que los usuarios del programa han cumplido de manera efectiva con la obligación de erradicar sus cultivos ilícitos. Destacando que en los dos municipios del Departamento de Nariño el porcentaje de cumplimiento es aún mayor, del 97%.

 

2.29.11.                     Por lo anterior, concluyeron que el Estado no está facultado para ejecutar los programas de erradicación forzosa, sobretodo en los territorios en los que existan acuerdos colectivos e individuales, ya que los usuarios del programa sí han cumplido con la erradicación de los cultivos de uso ilícito. En este sentido, el Estado debe, primero, intentar con todos los medios posibles continuar y promover la sustitución, iniciando en primera medida con la inscripción de usuarios que aún no hacen parte del PNIS y siguiendo con el cumplimiento de los compromisos del programa.

 

2.29.12.                     Consideraron que en el marco de las operaciones de erradicación forzada, los enfrentamientos se han presentado porque los campesinos se han opuesto a las mismas debido a que son usuarios del PNIS o esperan serlo y el Gobierno Nacional les ha incumplido a los que son usuarios del programa, o no ha permitido inscribir a los que aún no tienen acceso a estos beneficios.

 

Decisión de segunda instancia

 

2.30.     Mediante fallo del 14 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó parcialmente la decisión anterior. Consideró que el derecho al debido proceso de los campesinos del Municipio de Ancuya había sido desconocido por parte de la Policía Nacional al proceder a erradicar forzosamente los cultivos ilícitos sin adelantar el proceso de socialización e información con las comunidades, tal como lo dispone el Acuerdo Final en el punto 4. Por tal razón, ordenó la suspensión de la erradicación en dicho municipio. Al respecto, indicó que el PNIS debe cubrir en su totalidad a las comunidades a quienes se dirige. Motivo por el cual, no es admisible que se adelante la erradicación forzosa en las comunidades en las cuales no se haya adelantado el proceso de socialización e información de la erradicación voluntaria. Tampoco encontró justificado adelantar el proceso de erradicación forzada en aquellas comunidades que desean ser incluidas en el proceso de erradicación voluntaria y que no han podido ser incluidas debido a que actualmente no existen nuevas vinculaciones.

 

2.31.     Respecto de los hechos señalados en la Vereda Cacahual del Corregimiento El Carmelo en el Municipio de Cajibío, indicó que en sentencia de fecha 18 de agosto de 2020, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, se ampararon los derechos fundamentales de los campesinos del Municipio de Cajibío, por tal razón no había lugar a emitir nuevamente una orden de protección de sus derechos.

 

2.32.     Finalmente, frente a los hechos relacionados con presuntos abusos de la fuerza pública, señaló que les correspondía a las personas afectadas acudir ante las entidades competentes, como la Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación para denunciar dichos hechos y se iniciaran las actuaciones y procesos penales a que hubiera lugar. [390]

 

Cumplimiento de la sentencia de segunda instancia

 

2.33.     En virtud del fallo del 14 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, la Policía Nacional - Dirección Antinarcóticos, manifestó que el Grupo de Detección del Área de Erradicación Cultivos Ilícitos, informó “…que una vez verificados los archivos estadísticos de las operaciones de erradicación, se determinó que no se han realizado operaciones de erradicación por parte de la Policía Nacional al interior del municipio que menciona la Acción de Tutela No. 52 - 001 - 3333 - 009 - 2020 - 00064 – 01(9276) del Tribunal Administrativo de Nariño, durante la presenta vigencia….”.

 

2.34.     Así mismo, indicó que el Área de Erradicación Cultivos Ilícitos de la Dirección de Antinarcóticos, dentro de su proyección operacional, no se tienen previstas operaciones de erradicación de cultivos ilícitos en jurisdicción del municipio Ancuya departamento de Nariño

 

2.35.     El Ministerio de Salud, reiteró lo manifestado en la contestación de la tutela, relacionado con sus competencias en la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución y evaluación de la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud. Del mismo modo, señaló que como ente rector y regulador en el nivel nacional de las acciones de salud, le corresponde la formulación de planes de interés nacional para la prevención, detección e intervención de los riesgos para la salud y la generación de factores protectores que conlleven la promoción de la salud y el mejoramiento del bienestar y calidad de vida, así como la definición de prioridades en materia de salud pública.

 

2.36.     Aclaró que como órgano rector del sector salud, atendiendo las disposiciones expedidas para la atención de la emergencia sanitaria y con el fin de proteger la salud humana el Ministerio adoptó el protocolo de bioseguridad genérico a través de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 “el cual contiene las medidas generales de lavado de manos, distanciamiento físico, aspectos relacionados con los elementos de protección personal-EPP para prevención del COVID-19, limpieza y desinfección, manipulación de insumos y productos, manejo de residuos, entre otros; el cual debe ser adaptado para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y ha sido la base para la construcción de protocolos complementarios de los otros sectores diferentes a salud.”

 

2.37.     La Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio, manifestó que la erradicación manual forzosa de cultivos de uso ilícito comporta una política de carácter policivo y penal, razón por la que escapa del conocimiento legal que recae sobre la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) de la ART. Motivo por el cual, no era posible dar cumplimiento al ordinal segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que ordena la suspensión de las operaciones de erradicación forzosa.

 

2.38.     Respecto de la orden relacionada con adelantar procesos de socialización con las comunidades antes de proceder a la erradicación forzada, manifestó que “el municipio de Ancuya (Nariño) no se encuentra en la lista de las entidades territoriales priorizadas por el PNIS, por lo que se carece de competencia en dicho lugar en tanto que atendiendo al contenido del Decreto Ley 896 de 2017, en concordancia con el Acuerdo Final de Paz, para la ejecución del PNIS se hizo una selección de 56 municipios de todo el país, en los que se implementaría la atención integral que asegurara el paso de las economías ilícitas a la legalidad por parte de las familias cuya subsistencia dependa únicamente de los cultivos ilícitos.

 

2.39.     En ese contexto, resaltó que las etapas de vinculación de nuevas comunidades y núcleos familiares se encontraban precluidas, “ya que la etapa de inscripción y manifestación de la voluntariedad fue agotada en debida forma en todo el territorio nacional, ahora bien, teniendo en cuenta que el municipio de Ancuya (Nariño) NO es un territorio PNIS, esta dependencia no cuenta con la potestad de ejecutar actuaciones o intervenir en el mismo”.

 

2.40.     Finalmente, frente a la orden de evaluación de las manifestaciones de incumplimiento de los Acuerdos Colectivos e Individuales y de solicitudes de inclusión al proceso de erradicación voluntaria, manifestó que la entidad cuenta con canales institucionales para la recepción de PQRS, a través de los cuales las distintas comunidades pueden enviar sus sugerencias, quejas, denuncias y manifestaciones de presuntos incumplimientos en la ejecución del PNIS.

 

2.41.     Además, resaltó que el desarrollo e implementación del PNIS, “aunque tiene aplicación en todo el territorio nacional bajo los criterios de priorización que señala el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, no se predica respecto de territorios, sino de sus beneficiarios, por lo que es tal determinación bajo las condiciones que exige la norma y que dispone la autoridad encargada de su ejecución, y el correspondiente mantenimiento de dicha condición, lo que impone la intervención bajo la estrategia de sustitución acompañada de desarrollo alternativo. En ese contexto, aunque existan municipios priorizados para la intervención, en todo caso debe atenderse es a la condición de beneficiario del PNIS que deriva del cumplimiento de los requisitos y compromisos adquiridos con el Programa, y cuya calidad certifica la DSCI de la ART como autoridad encargada de su desarrollo y ejecución.”

 

2.42.     Por último, señaló que la vinculación de beneficiarios obedece al principio del marco de sostenibilidad fiscal y a la disponibilidad de recursos conforme al principio de la reserva de lo posible, instrumentos que resultan ser un límite razonable para el cumplimiento de las finalidades previstas en el Decreto Ley 896 de 2017. Lo anterior para no generar falsas expectativas de imposible cumplimiento, o que comprometan el cumplimiento de tareas que superen las capacidades del Estado, pues se trata de hacer efectivos fines de contenido programático en forma progresiva, teniendo consciencia de la magnitud de las metas a alcanzar.

 

Pruebas relevantes que constan en el expediente y actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

2.43.     Los accionantes aportaron con el escrito de demanda los siguientes documentos:

 

Anexo 1. Comunicado público del día 31 de marzo del 2020 de la Coordinadora Nacional de cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana llamado: Comunicado a la opinión público erradicación forzada en el municipio de Ancuya - Nariño.

 

Anexo 2. Comunicado a la opinión pública a la población colombiana y al gobierno nacional del dia 20 de abril del 2020 por parte de la Coordinadora Nacional de cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana

 

Anexo 3. Acuerdos de sustitución del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) firmados en el departamento de Nariño.

 

Anexo 4. Videos Disparos de ejército contra campesinos y de personas heridas en el municipio de Tumaco el día 1 de abril del 2020 durante un operativo de erradicación.

 

Anexo 5. Oficio de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios de abril de 2020, donde se solicita al Ministerio de Salud y Protección Social, suspender permisos de erradicación forzada para los cultivos de uso ilícito.

 

Anexo 6. Pacto Municipal San Andrés de Tumaco.

 

Anexo 7. Acuerdo colectivo San Andrés de Tumaco Consejo Comunitario Rosario.

 

Anexo 8. Acuerdo colectivo San Andrés de Tumaco Consejo Comunitario Rescate las Varas.

 

Anexo 9. Carta de la Asociación Porvenir Campesino Asoporca 3 de noviembre de 2018.

 

2.44.     Mediante auto del 28 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora requirió a los accionantes y a algunas entidades demandadas para que aportaran al expediente las pruebas indicadas, con el fin de obtener elementos suficientes para proferir el fallo. [391]

 

2.44.1.  En respuesta al decreto probatorio, mediante escrito del 3 de junio de 2021, Rosa María Mateus Parra y Alirio Uribe Muñoz abogados en ejercicio, e integrantes de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo – CAJAR, manifestaron estar “legitimados por activa en virtud de los artículos 2, 20 y 79 de la Constitución Política que disponen que tenemos el derecho a participar y estar informados de la toma de decisiones en asuntos ambientales. […] en este caso, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo como organización de Derechos Humanos, que ha acompañado históricamente organizaciones sociales, pueblos campesinos y comunidades étnicas, actúa como garante y acompañante de las personas afectadas en este caso por los operativos de erradicación forzada en los que ha estado presente un uso excesivo de la fuerza y un abuso del poder de las fuerzas armadas, en medio de un Estado de Emergencia declarado en razón de una Pandemia, donde se el acceso a la justicia es más limitado.”[392] Adicionalmente, allegaron poder otorgado por la señora Sandra Panchalo, vocera de Coccam Nariño, para representarla en este proceso. Finalmente, dada la situación actual de orden público en que se encuentra el país, el departamento de Nariño y especialmente el municipio de Tumaco, como consecuencia de los bloqueos, solicitaron una ampliación del término para aportar la información solicitada a la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana -Coccam Vocera Nariño-.

 

2.44.2.  Por su parte, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, mediante escrito del 3 de junio de 2021, manifestó que el jefe Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Dirección de Antinarcóticos, informó “que revisados los sistemas de información del Grupo Detección, las veredas mencionadas no se encuentran georreferenciadas en la capa suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, por lo cual no fue posible realizar un cruce geográfico que permita determinar si se realizaron operaciones de erradicación; por lo tanto, se anexa la información de erradicación del año del 2020 por parte de la Policía Nacional, en los municipios de Tumaco y Sucumbíos de Ipiales, teniendo en cuenta que en los municipios de Ancuya y Cajibío Nariño, no realizaron estas operaciones. Así mismo informa que realizarán las coordinaciones pertinentes con la Dirección de Políticas y Consolidación de la Seguridad del Ministerio de Defensa, y sea allegado el límite veredal en coordenadas WGS1984 y en formato shape file del departamento de Nariño, con el fin de poder realizar la verificación y así determinar si se realizaron operaciones de erradicación de acuerdo con la solicitud”[393].

 

2.44.3.  En escrito del 3 de junio de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actuando como apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, el Ejército Nacional y la Agencia de Renovación del Territorio dio respuesta al requerimiento del despacho sustanciador. Respecto de las preguntas realizadas a la Agencia de Renovación del Territorio, señaló en el mismo orden del auto que, “en el departamento de Nariño, 17.219 familias se encuentran vinculadas al PNIS en los municipios de Ipiales (667 familias) y San Andrés de Tumaco (16.552 familias), entre las que se encuentra población con actividad de cultivador, no cultivador o recolector de cultivos ilícitos”.[394]

En relación con las familias pendientes de ingresar al PNIS en el departamento de Nariño, precisó en primer lugar que los acuerdos colectivos no son vinculantes ni perfeccionan la inscripción formal como beneficiario del PNIS. Para ello es necesario que se suscriba un acuerdo individual. En ese escenario, señaló que las etapas de vinculación ya fueron surtidas en los territorios priorizados, “por lo que conforme al artículo 8 del Decreto 2107 de 2019, subrogado por el Decreto 1223 de 2021, corresponde principalmente a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la ART – en adelante la DSCI de la ART -, continuar con la ejecución de los acuerdos de sustitución cuya implementación se inició antes del 01 de enero de 2020, por lo que a partir de esta fecha, dicha entidad ha establecido los esfuerzos necesarios para dar continuidad al programa con las familias vinculadas, logrando una inversión en el departamento de Nariño de $179.995.000 millones frente a un total de 17.219 familias.”[395] Por lo anterior, indicó que en la actualidad no existen vinculaciones pendientes.

 

Explicó también que la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la ART ha desarrollado la estrategia “Hecho a la Medida” (HAM), con el propósito de acompañar procesos de sustitución de cultivos ilícitos con familias o comunidades que no se encuentran vinculadas al PNIS, pero que han manifestado su interés en la sustitución voluntaria. La cual busca la construcción conjunta y participativa de iniciativas público/privadas que permitan la transformación del territorio a intervenir. Para esto, se vincula el concurso y participación de todos los actores del territorio, incluyendo la cooperación internacional y, las entidades cuya competencia sea requerida para el óptimo diseño y desarrollo de la iniciativa. Además, dijo que la gobernación de Nariño viene desarrollando la estrategia "Acuerdos de raíz", alineada con la estrategia de HAM, la cual está en fase de alistamiento y de diseño, para el municipio de Samaniego y municipios de la subregión de La Cordillera, estando en proceso de identificación de veredas y líneas productivas, por lo que aún no se están implementando proyectos de sustitución con familias no vinculadas al PNIS.[396]

 

Respecto de la suspensión y retiro o cesación de beneficios a familias vinculadas al PNIS, precisó que la suspensión obedece a circunstancias temporales e intermedias y en caso de reactivarse la ejecución del programa, se continúa en la etapa en la que se encontraba el titular. Por el contrario, las cesaciones de beneficios se traducen en la eliminación de la condición de beneficiario del PNIS y el correspondiente cambio de estado a “RETIRADO” en los registros administrativos, lo cual impide que se continúen entregando los beneficios a la familia campesina. En ese contexto, señaló que en estos procedimientos se ha garantizado el debido proceso y las decisiones se han sustentado en el marco que regula el programa y sus lineamientos, garantizándoles siempre impulsar el desarrollo de actuaciones administrativas a través del ejercicio del derecho fundamental de petición. Indicó también que en Nariño se han suspendido 332 familias y se han retirado a 2.010 familias.

 

Con relación a las veredas mencionadas en el auto, se encontró en la base de acuerdos colectivos que: (i) no se registran acuerdos colectivos en el municipio de Ancuya ni en la vereda Río Chaguyen Vaquería del municipio de Tumaco. (ii) Existe un acuerdo colectivo firmado en el corregimiento de Llorente del municipio de San Andrés de Tumaco y acuerdos individuales con 232 familias. (iii) Existe un acuerdo colectivo firmado, correspondiente a la región de Putumayo-Piamonte-Jardín de Sucumbíos, en el cual se menciona el corregimiento de Cofanía Jardines de Sucumbío en Ipiales, en el cual no se especificaron veredas, familias, hectáreas, ni registra fecha de firma. (iv) Existe un acuerdo colectivo firmado en el municipio de Cajibío, en el cual se identificó la vereda Cacahual en el núcleo veredal El Carmelo. Sin embargo, en ese municipio no se suscribieron acuerdos individuales.[397]

 

De otra parte, indicó que en la ejecución de la estrategia de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito a través del PNIS no tiene injerencia en los operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, razón por la cual no se tiene la información solicitada.

 

Respecto del cumplimiento del PNIS, señaló que el mismo se implementa a través de tres estrategias para facilitar el tránsito de las personas hacia economías legales, garantizar su sustento, la seguridad alimentaria y asegurar ingresos sostenibles: (i) Plan de Atención Inmediata Familiar para familias cultivadoras y no cultivadoras de ilícitos; (ii) Plan de Atención a Recolectores y (iii) Plan de Atención Inmediata – PAI Comunitario y articulación de los PISDA que se desarrolla en el marco de la implementación de los PDET.  En ese contexto indicó que, con corte al 30 de abril de 2021, en el departamento de Nariño un total de 15.611 familias cultivadoras y no cultivadoras recibieron pagos por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata; 12.840 familias cuentan con Asistencia Técnica Integral; 11.337 familias cuentan con proyectos de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria; y 1.633 familias cuentan con Proyectos Productivos (1.792 ciclo largo y 5.008 de ciclo corto). Además, 273 recolectores han sido atendidos en el departamento.[398]

 

Por su parte, al dar respuesta a las preguntas dirigidas al Ejército Nacional, señaló que el Comando Operativo de Estabilización y Consolidación Pegaso perteneciente a la Fuerza de Tarea Conjunta de Estabilización y Consolidación Hércules del Comando General de las Fuerzas Militares, “informó mediante oficio No. 002494 del 2 de junio de 2021, que una vez verificados los archivos físicos y digitales que reposan en esa unidad y el Sistema de Información de Control Operacional del Ejército Nacional (SICOE), no se registra el desarrollo de operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito por parte del Ejército Nacional”[399] en las veredas Chamba y Casa Vieja del municipio de Ancuya, Llorente y Río Chaguyen Vaquería del municipio de Tumaco, Santa Lucía del corregimiento Cofanía Jardines del municipio Sucumbíos de Ipiales y la vereda Cacahual del corregimiento del Carmelo del municipio de Cajibío, Nariño.

 

2.44.4.  En escrito del 8 de junio de 2021, el Comando de la Vigésima Tercera Brigada del Ejército Nacional manifestó que es posible que cuatro unidades[400] tuvieran información sobre los operativos en las zonas indicadas en el auto. Por esta razón, les hizo extensiva la orden, con el fin de obtener una respuesta.[401]

 

En tal virtud, el Batallón de Infantería No. 7 manifestó, mediante escrito del 8 de junio de 2021, que para el día 30 de marzo de 2020 no registró operaciones de erradicación sobre la vereda Cacahual del municipio de Cajibío.  Además, señaló que por orden del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca el Ejército suspendió las operaciones en los municipios señalados en el fallo. Por lo anterior, solicitó la desvinculación del proceso de tutela.[402]

 

Por su parte, el Batallón de Ingenieros No. 23 manifestó, mediante escrito del 9 de junio de 2021, que para los meses de marzo y abril de 2020 tenía bajo su jurisdicción las veredas Chamba y Casa Vieja del municipio de Ancuya, en los cuales se realizó erradicación. Aclaró que antes de la actividad se socializó con las comunidades de las veredas lo que se haría. Igualmente, señaló que explicó a la Defensoría lo acontecido el 31 de marzo y el 1 de abril de 2020. Afirmó que no es cierto que hubo detención de campesinos o diálogos con la alcaldía para ingresar a estas veredas, como se afirma en la demanda, sino que el Ejército estaba en cumplimiento de una orden de operaciones debidamente emitida.

 

Expuso que ese día, 31 de marzo de 2020 tropas de la vigésima tercera brigada “identificaron un laboratorio para el procesamiento de pasta de coca y un semillero con plántulas en zona rural del municipio de Ancuya, según la información arrojada por inteligencia militar, en este sector se hallaría una estructura ilegal que al parecer pertenecería a la red de apoyo al terrorismo del GAO- ELN de la compañía Jaime Toño Obando, estructura que tiene como mecanismo de financiación negocios como el narcotráfico”[403]. Al llegar al lugar, indicó, se encontraban un adulto y un menor en flagrancia, por lo que procedieron a realizar la captura del adulto, la cual fue interrumpida de manera violenta por la comunidad. Por esta razón, se dejó en libertad al adulto y se destruyó la estructura empleada para el procesamiento de alcaloides, sin irrespetar a la comunidad.

 

Seguidamente, cuestionó la presencia de menores en estos escenarios y el apoyo de la Coordinación Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana–COCCAM a la comunidad para impedir la captura del adulto encontrado en flagrancia, interfiriendo con un procedimiento legal y obstruyendo la justicia. También resaltó que el Ejército no tiene que informar a la alcaldía para cumplir sus funciones y que ese día fue un miembro de la comunidad el que informó telefónicamente a la administración municipal de los hechos.

 

Respecto de las medidas de bioseguridad afirmó que, aunque es cierto que no entraron con tapabocas y guantes, las familias no estaban cumpliendo la orden de cuarentena nacional que se había proferido para esos meses de marzo y abril. De manera que, consideró que esta crítica es una excusa para tapar la ilegalidad en la que están incurriendo y al realizar estas actividades sin medidas de bioseguridad en los laboratorios son ellos los que exponen su salud y la de sus familias.

 

Finalmente, indicó que no son la unidad competente para “prohibir o dar la orden de abstención de erradicación manual forzada, ya que son políticas del Gobierno Nacional, las cuales son direccionadas desde el Ministerio del Interior, como Ejército Nacional cumplimos la misión constitucional de la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional a través de la ejecución de las diferentes operaciones militares, en el caso de este comando en algunos municipios del departamento de Nariño, con el fin de mantener el control territorial, así mismo, como entidad del Estado e institución Castrense nos debemos a políticas y órdenes  del Gobierno dentro de nuestro roll y función”[404].

 

2.44.5.  En escrito del 8 de junio de 2021, el Director de Negocios Generales del Departamento Jurídico Integral del Ejército Nacional precisó que el Comando del Ejército Nacional “no ha tenido conocimiento de los trámites adelantados respecto de la presente acción de tutela, habiendo conocido del proceso solo hasta el recibo de la comunicación que nos ocupa, no obstante como se evidencia se han realizado las gestiones de manera acuciosa con el propósito de obtener por parte de la dependencia competente, el estricto cumplimiento del fallo judicial. Por lo expuesto, de manera cordial se insta a ese Despacho Judicial, no tener como sujeto activo de posible vulneración de los derechos fundamentales esgrimidos por el actor al señor General Comandante del Ejército Nacional, toda vez que de acuerdo con la estructura organizacional y funcional, corresponde a las dependencias referidas atender lo concerniente a esta acción constitucional, por lo que solicito la desvinculación de la misma”[405].

 

2.45.     Mediante auto del 8 de junio de 2021, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger requirió a la Agencia de Renovación del Territorio, la COCCAM, la Corporación de Estudios Sociales y Culturales de la Memoria, la Corporación para la Protección y Desarrollo de Territorios Rurales – PRODETER y la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el delito – UNODC para que aportasen información necesaria para proferir el fallo. Además, suspendió los términos para fallar el presente asunto.[406]

2.45.1.  En respuesta al auto de pruebas, Sandra Panchalo, a través de su apoderado judicial del CAJAR, mediante escrito del 7 de julio de 2021, anexó certificación que acredita que es coordinadora Departamental COCCAM–NARIÑO desde el 2 de julio de 2018 y que se desempeña como vocera Departamental de la Comisión Política Nacional encargada de promover e impulsar el PNIS en el Departamento de Nariño.[407]

 

Adicionalmente, anexó certificaciones que acreditan a: (i) José Rigoberto Erazo Díaz como integrante de la coordinadora Departamental COCCAM–NARIÑO desde el año 2017 y que actualmente hace parte de la Comisión Política Departamental para promover e impulsar el PNIS en el municipio de Ancuyá; (ii) a Oscar Roberto Rodriguez Tobar como integrante de la coordinadora Departamental COCCAM–NARIÑO desde el año 2017, que actualmente se desempeña como vocero municipal del Linares, Nariño y está también encargado de promover e impulsar el PNIS en el Departamento de Nariño.

 

Igualmente, señaló que “la representación que hace COCCAM–NARIÑO de familias, veredas y municipios se encuentra acreditada en el Acuerdo Departamental (Ver “Anexo 4 – Acuerdo Departamental y Acuerdos Colectivos”) donde además se encuentran los Acuerdos Colectivos de cada uno de los municipios firmantes donde hace presencia la organización”[408].

 

Respecto de las familias representadas, indicó que la COCCAM–NARIÑO “hace presencia en los municipios donde hay cultivos de uso ilícito y existen Acuerdos Colectivos firmados o por firmar. Indicó que se encuentran pendientes de Acuerdos El Tambo, la Florida y Sandoná pues estos han sido priorizados para aspersión con glifosato y las familias de estos municipios se están articulando en conjunto con la COCCAM–NARIÑO” [409]. Manifestó que “actualmente los Consejos Comunitarios no trabajan ni se articulan con COCCAM, razón por la cual esta no representa familias pertenecientes a comunidades afrodescendientes” [410].

 

Así mismo, afirmó que “representa algunas familias que viven en el municipio de Barbacoas que se acogieron al PNIS. Tal como lo señala el Acuerdo Colectivo de Barbacoas, según el cual un aproximado de 4,461 familias de este municipio se acogieron al programa. También son representados por la COCCAM familias que viven en municipios como Cumbitara, Leiva, Rosario, Policarpa, Roberto Payan, Santa Cruz y Tumaco, así como los demás contenidos en el Acuerdo Departamental” [411]. Señaló que en el Acuerdo Departamental se relacionan “las veredas que se acogieron al PNIS y en cada uno de los Acuerdos Colectivos se relaciona la información de núcleos veredales o veredas con el número de núcleos familiares involucrados y número de hectáreas estimadas con cultivos de uso ilícito” [412].

 

En cuanto a las familias pendientes de ingresar al PNIS señaló que los municipios Rosario, Soto Mayor y el Peñol, a pesar de encontrarse en el Acuerdo Departamental, aún no han entrado al PNIS. Los municipios de Florida, Sandonai y el Tambo “se encuentran pendientes de ingresar al Acuerdo Departamental y que se concerten los Acuerdos Colectivos. Estos municipios fueron recientemente priorizados por el Gobierno Nacional para la aspersión con glifosato en Nariño y no se les ha ofrecido ningún tipo de concertación” [413].

 

De otra parte, señaló que “en el municipio de Ancuyá se realizó erradicación forzada a familias relacionadas en los listados anexos a esta respuesta. En la vereda Santa Lucia del corregimiento de Sucumbíos se presentó erradicación forzada a un número aproximado de 15 a 20 familias, pero desconocen si pertenecen o tienen algún acuerdo individual o colectivo con el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos”[414].

 

En cuanto a las ayudas, manifestó que, “hasta el momento, Tumaco ha sido el único municipio que ha recibido asistencia técnica y una buena parte de los activos necesarios para establecer proyectos productivos que permitan un ingreso legal. En los demás municipios no se ha recibido asistencia técnica de manera efectiva, ni los activos necesarios para establecer un proyecto productivo. Hay problemas con la sistematización de los beneficiarios dado que se ha hecho doble sistematización en bases de datos por parte de las entidades del Estado, esto tiene como consecuencia que se haya excluido a varios de los beneficiaros del programa PNIS. Por otra parte, también se han excluido del programa PNIS a otros potenciales beneficiarios con el argumento de que no poseen la suficiente cantidad de tierra para ser beneficiarios de los apoyos establecidos para proyectos productivos” [415].

 

 

2.45.2.  Por su parte, en escrito del 30 de junio de 2021, la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado, en calidad de apoderada de la Agencia de Renovación del Territorio, dio respuesta al requerimiento hecho por el despacho, señalando, respecto de la primera pregunta, que el Gobierno Nacional ha ido cumpliendo la implementación del Plan de Atención Inmediata en el departamento de Nariño, a pesar de los retrasos que se han presentado en la ruta de atención que inicialmente fue prevista en el diseño del PNIS por parte del anterior Gobierno.

 

Afirmó que, inicialmente la ley no fijó un contenido de los componentes del plan ni estableció tiempos de ejecución. Sin embargo, en un comunicado conjunto emitido el 27 de enero de 2017 entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, antes de la creación del programa, “se inició un proceso de oferta para la vinculación de familias en el que se planteó la entrega de unos beneficios en un plazo de dos años, situación que se formalizó en la inscripción de los interesados al consignarse dichas condiciones en los formularios de vinculación individual”[416]. De manera que, dijo, la implementación del PNIS inició su fase de ejecución desde el año 2017 con la consolidación de un total de 99.097 beneficiarios incluidos en ruta de atención, pero sin contar con la configuración ni perfeccionamiento de acuerdos, “pues el acto de inscripción de las familias adquirió la connotación de acuerdo, al admitirse nada más que formularios de vinculación individual sin que previamente se adelantarán las gestiones presupuestales de respaldo financiero, en desconocimiento de lo previsto en el Decreto 111 de 1996, así como la priorización de recursos de la que trata el artículo 5 del Decreto Ley 896 de 2017 y los numerales 22 y 23 del artículo 2.2.5.1.3 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el Decreto 362 de 2018. Tampoco se contó con el aval del Gobierno, al no estar suscritos en su totalidad por un funcionario que tuviera la competencia para comprometer los recursos públicos. No obstante todo lo anterior, la totalidad de las familias que se inscribieron en forma individual se han venido atendiendo como un compromiso de buena fe” [417].

 

En ese escenario, insistió en que la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la ART, recibió el programa en estado de implementación con retrasos y dificultades en la entrega de los beneficios del Plan de Atención Inmediata Familiar como consecuencia de la desfinanciación existente. A pesar de ello, indicó que el gobierno sigue comprometido con el compromiso adquirido con las familias beneficiarias mediante la inversión efectiva de los recursos asignados y la realización de las gestiones correspondientes.

 

“En este sentido, a efectos de que la H. Corte conozca las dificultades que se han tenido que afrontar y tratar de remediar, los retrasos en la implementación del PNIS también se suscitan en las falencias que fueron diagnosticadas en la transición del programa al actual Gobierno, en donde se identificó una ruta de intervención mal diseñada, en la que no se tuvieron en cuenta los aspectos propios operativos, técnicos y logísticos; dificultades en la planeación al carecer el programa de lineamientos y protocolos; dificultades en la financiación, como se mencionó, al haberse establecido una serie de compromisos sin contar con los recursos para atenderlos; dificultades administrativas en la estructura de la entonces Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto que no respondía a las necesidades del programa y un deficiente sistema de gestión documental”[418].

 

2.45.3.  En escrito del 4 de octubre de 2021, la Agencia de Renovación del Territorio se pronunció frente a las afirmaciones realizadas por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo en escrito dirigido a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger el día 7 de julio de 2021 y solicitó rechazar sus argumentos por carecer de sustento probatorio.[419]

 

2.46.     El 13 de julio de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en calidad de apoderado del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, de la Policía Nacional y de la Agencia de Renovación del Territorio, realizó una intervención por escrito relacionada con la tutela en cuestión. En esta argumentó que los operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito corresponden a una actividad estatal legitima y que “la jerarquización o preferencia del PNIS sobre la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito […] es una regla que únicamente se da en el marco del PNIS para aquellas familiar formalmente beneficiarias del programa, […] pues de lo contrario, la Fuerza Pública podrá ejecutar los operativos de erradicación forzada en dichos territorios, previo agotamiento de un proceso de socialización e información”[420]. Y concluyó que “no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes y que es perfectamente viable ejecutar operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito en territorios que no son objeto de acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito” [421].

 

3.             Expediente T-8.097.843 (Norte de Santander)

 

1.             

2.             

3.             

3.1.            La Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez (CCALP) , la Asociación Campesina del Catatumbo (ASCAMCAT)  y la Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM)  presentaron acción de tutela para solicitar la protección de los derechos a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la igualdad, al trabajo, a la participación ciudadana, a la seguridad personal, a defender los derechos humanos y el respeto al principio de confianza legítima y el cumplimiento de buena fe de lo acordado en el punto 4 del Acuerdo Final de los núcleos familiares inscritos y preinscritos, vulnerados con ocasión del incumplimiento de los acuerdos suscritos con autoridades nacionales y locales en el marco del PNIS del municipio de Tibú, subregión del Catatumbo, Departamento de Norte de Santander. Como fundamento de sus solicitudes, alegaron los siguientes:

 

Hechos

 

3.2.            Los accionantes relatan que, desde su expansión, el cultivo de la hoja de coca en el Catatumbo ha causado graves impactos en la vocación productiva de los campesinos, en la economía regional y ha traído consigo un aumento significativo del conflicto armado en la región. Exponen que, desde 2013, tras el “Paro del Catatumbo” se construyó un mandato para la sustitución voluntaria, manifestado en el Primer Encuentro Regional de Cultivadores y Recolectores de hoja de coca y ratificado por “constituyentes regionales” en 2014.

 

3.3.            Teniendo en cuenta dicho contexto, en 2016, cuando delegados del Gobierno Nacional, las FARC y la ONU visitaron a las comunidades las veredas Caño Indio, Chiquinquirá, el Progreso 2 y las Palmeras Mirador del municipio de Tibú (Norte de Santander) con el propósito de socializar el Acuerdo de Paz suscrito en La Habana y, en especial, el punto 4 sobre “Solución al problema de las Drogas Ilícitas”, las comunidades aprobaron la instalación de una Zona Veredal Transitoria de Normalización (en adelante, ZVTN) en la vereda Caño Indio. En consecuencia, suscribieron acuerdos para avanzar en la implementación de un piloto de sustitución de cultivos de uso ilícito y dar impulso al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

 

3.4.            El 26 de marzo de 2017 los representantes de las Juntas de Acción Comunal, los Comités de Sustitución, el Gobierno Nacional, las FARC-EP y ASCAMCAT suscribieron el Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y Concertada de cultivos de uso ilícito del PNIS de las veredas Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2 del Municipio de Tibú, Norte de Santander.

 

3.5.            En abril de 2017, algunas familias firmaron acuerdos con el Gobierno Nacional para eliminar de manera inmediata los cultivos de uso ilícito en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización.

 

3.6.            Posteriormente, representantes del Gobierno Nacional, departamental y municipal, de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODC), de las FARC-EP, de las Juntas de Acción Comunal, de ASCAMCAT, de COCCAM-Tibú, de otras organizaciones sociales y asosiaciones de Juntas de Acción Comunal suscribieron un Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y Concertada de cultivos de uso ilícito del PNIS del municipio de Tibú, Departamento de Norte de Santander.

 

3.7.            Entre mayo y julio de 2017, familias cultivadoras, no cultivadoras o recolectoras de cultivos de uso ilícito de las veredas Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2 del Municipio de Tibú suscribieron acuerdos individuales de vinculación al PNIS con el Gobierno Nacional.

 

3.8.            Los accionantes afirman que “luego de tres años de haberse iniciado la suscripción de acuerdos colectivos e individuales con campesinos/as cultivadores/as y recolectores/as de coca, la realidad es que, se han presentado retrasos en el proceso y a la fecha, se ha incumplido por parte del gobierno colombiano con los compromisos suscritos en el marco del PNIS y en general, con la implementación del punto 1 y 4 del Acuerdo Final, en el plan piloto Núcleo Caño Indio, en el municipio de Tibú, región del Catatumbo en el departamento de Norte de Santander”[422].

 

3.9.            En particular, según los demandantes, los núcleos familiares de cultivadores, no cultivadores y amedieros de cultivos de coca, no habrían recibido los proyectos de ciclo corto e ingreso rápido que se debían entregar durante el primer año, esto es, 2017; la inversión destinada a proyectos productivos y a sufragar mano de obra, que se debía entregar a partir del segundo año, esto es, 2018; ni la asistencia técnica que debía acompañar todo el proceso. Aseveran que tampoco se ha cumplido con lo establecido en beneficio de la comunidad en general y que los núcleos familiares de recolectores/as de cultivos de coca, a su vez, no habrían recibido las opciones de empleo temporal, ni se habría adelantado la identificación de obras comunitarias y otras fuentes de empleo, en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), a los cuales deberían poder vincularse de manera prioritaria.

 

3.10.        Señalan que la entrega tardía de algunas prestaciones, su inadecuación a las necesidades de los núcleos familiares y la absoluta ausencia de avances en los proyectos de ciclo corto han traído como consecuencia la falta de resultados del componente destinado al auto sostenimiento y con ello, una grave afectación de las condiciones de vida de los núcleos familiares.

 

3.11.        Exponen que la crisis generada por el incumplimiento de las obligaciones del Estado se ve agudizada por la pandemia del Covid-19 y por la imposibilidad de acudir a autoridades que informen sobre el avance del PNIS. Denuncian que, desde el inicio de la pandemia, no han recibido información al respecto, ni se ha requerido su participación para la definición de las medidas de implementación del programa.

 

3.12.        Afirman que el Gobierno Nacional, en cabeza del presidente Iván Duque Márquez, “ha creado una serie de programas y políticas que han devenido en serios atrasos y dilaciones injustificadas en la implementación del acuerdo de cultivos de uso ilícito”. En su concepto, estos programas desconocen el Acuerdo Final, pues se encuentran desligados del PNIS y de los demás compromisos pactados en La Habana. Por ende, aseveran, dichos programa tampoco responden a los acuerdos individuales y colectivos pactados con la comunidad y las organizaciones.

 

3.13.        Denuncian que los líderes y beneficiarios del PNIS enfrentan amenazas contra su vida e integridad personal por parte de grupos armados al margen de la ley que controlan el territorio.

 

3.14.        Exponen que, a pesar de que las comunidades de los municipios de Tibú, San Calixto, Cúcuta, el Zulia y Sardinata han manifestado su voluntad de ingresar al PNIS, desde 2017, la fuerza pública ha adelantado jornadas de erradicación forzada que se han intensificado durante la pandemia y que han llevado a las comunidades a movilizarse. Expusieron que, el 26 de marzo de 2020, en el marco de una operación de erradicación forzada, se produjo la ejecución extrajudicial de un familiar de una de las lideresas de ASCAMCAT; de igual forma, sostuvieron que, el 20 de mayo de 2020, miembros del ejército abrieron fuego contra los campesinos asentados en zona rural del municipio de Cúcuta, causando la muerte de un miembro de la Junta de Acción Comunal de la vereda e integrante de ASCAMCAT, de la COCCAM y heridas a otros 3 campesinos.

 

3.15.        Advierten que la erradicación forzada ha agravado la crisis humanitaria en la zona y ha recrudecido el conflicto y la tensión entre los campesinos, los grupos armados ilegales y las Fuerzas Militares. A lo anterior, se suma, en su concepto, la llegada de una brigada norteamericana de apoyo en la lucha antidrogas, en el marco de la estrategia “Zonas Futuro” impulsada por el Gobierno Nacional, lo cual incrementará la estigmatización y criminalización de los campesinos del Catatumbo.

 

3.16.        Afirman que, mientras el programa de sustitución voluntaria no se implemente adecuadamente en todo el Catatumbo, las estructuras criminales seguirán fortaleciéndose y harán más difícil que las personas que desean sustituir voluntariamente en la región se liberen del control de dichas estructuras.

 

Pretensiones y solicitudes de la demanda

 

3.17.        Los accionantes solicitaron al juez de tutela que, en general, teniendo en cuenta un enfoque de paz, diferencial, territorial, de género y prospectivo, ordene acciones que permitan “superar las condiciones de vulnerabilidad y riesgo, grave crisis humanitaria en las que se encuentran las familias respecto de las cuales se solicita el amparo constitucional; así como el cumplimiento de los acuerdos suscritos entre estos núcleos familiares, comunidades y el Estado, y de manera integral de los puntos 1. Reforma Rural Integral, 3. Fin del Conflicto- Garantías de Seguridad y 4. Solución al problema de las Drogas Ilícitas del Acuerdo Final […]”[423]. De igual manera, subrayaron la necesidad de adoptar medidas urgentes “ante el contexto de la pandemia Covid-19 y las características de pobreza, marginalidad y brecha digital de estos territorios” [424].

 

3.18.        Entre las pretensiones concretas presentadas por los accionantes en la demanda se destacan:

 

(i) ordenar a las entidades accionadas iniciar una intervención de estabilización inmediata con participación de la comunidad en su definición e implementación, que conlleve a garantizar alternativas socioeconómicas y ambientales sostenibles para las comunidades, que dignifique su vocación, identidad y permanencia en el territorio; (ii) armonizar las distintas políticas, programas y planes desarrollados en favor de la región del Catatumbo, de forma coherente con el Acuerdo Final y contando con los espacios participativos e informados para la toma de decisiones que puedan afectar al sector campesino; (iii) reactivar inmediatamente la entrega de los componentes del PNIS que se encuentran pendientes “a través de una construcción desde su perspectiva de género”; (iv) dar trámite inmediato y prioritario a la formalización de la propiedad para los núcleos familiares del Plan Piloto Caño Indio; (v) adoptar medidas de protección y autoprotección en favor de los accionantes, líderes, lideresas y organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, amenazados por su defensa del territorio y participación en el PNIS, de la comunidad del Catatumbo y específicamente del municipio de Tibú; (vi) instar al Gobierno y al Congreso para que se materialice la reglamentación del tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores; (vii) ordenar la construcción de una agenda o cronograma para atender la situación de las familias que no se encuentran en las categorías de cultivadores o recolectores pero que se han visto afectadas por la eliminación de la cadena productiva base de la economía de la región; (viii) ordenar la implementación del PNIS en los 10 municipios del Catatumbo; (ix) establecer que el PNIS, ligado a la RRI, apoyará los planes de desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina constituidas y las que se constituyan en los casos en que estas coincidan con zonas afectadas por los cultivos ilícitos; (x) ordenar a la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante ART) y al Ministerio del Interior, adelantar y agilizar las decisiones pendientes para la declaración de la ZRC del Catatumbo (T-052 de 2017); (xi) ordenar que la erradicación forzada solo se adelante cuando no haya voluntad de sustituir, se incumplan los compromisos de sustitución sin que medie fuerza mayor “a pesar de los esfuerzos del programa y de las comunidades de persuadirlos”, previo un proceso de socialización e información con las comunidades, o cuando no haya acuerdo, priorizando la erradicación manual donde sea posible; y (xii) promover y convocar una nueva conferencia internacional que garantice espacios de diálogos regionales para reflexionar sobre la política de lucha contra las drogas en concordancia con los 3 pilares concebidos en el punto 4 del Acuerdo Final: 1. El cultivo, las comunidades y territorio; 2. El consumo como salud pública; 3. Lucha contra el Narcotráfico.[425]

 

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas

 

3.19.        Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Consejería para la Estabilización y la Consolidación

 

3.19.1.  En su respuesta, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE advirtió la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación por pasiva,[426]“toda vez que a partir del 2 de enero de 2020 el PNIS pasó a ser dirigido y representado legal y judicialmente por la ART, de manera que no existe ningún hecho u omisión atribuible”[427] a esta entidad. Además, alegó que no existió una vulneración de derechos fundamentales en tanto la actividad de erradicación de cultivos ilícitos es una actividad legítima y “los accionantes solicitan el amparo de una actividad ilícita, que reprocha y sanciona la Ley, por lo que la respuesta debe ser negativa, por tratarse de una situación jurídica no amparada por el ordenamiento jurídico”[428]. Finalmente, en lo relacionado con el Covid-19, señaló que “la Fuerza Pública tiene una misión institucional de rango constitucional por cumplir, en la consecución de fines legítimos y clamores sociales de seguridad, convivencia pacífica y ejercicio pacifico de derechos fundamentales, por lo que su labor no se puede paralizar ni suspender, sino que debe mantenerse firme, sólida y activa, aún en épocas de pandemia, no dando el brazo a torcer contra la criminalidad y el narcotráfico”[429].

 

3.20.        Gobernación de Norte de Santander

 

3.20.1.  En su respuesta, la Gobernación de Norte de Santander solicitó: (i) “declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Norte de Santander, por no ser la autoridad pública responsable[430] de atender las pretensiones de la demanda”[431] y (ii) declarar la improcedencia de la acción de tutela por existir un medio alternativo de defensa judicial como lo es la acción de cumplimiento. Además, agregó que “con ocasión a la emergencia sanitaria ocasionada por el Covid-19, ha enviado al Municipio de Tibú más de OCHO MIL SEISCIENTAS ONCE 8.611 ayudas humanitarias, con lo cual ha demostrado su rol activo en proteger los derechos fundamentales de los habitantes del aludido municipio” [432].

 

3.21.        Alcaldía de Tibú

 

3.21.1.  En su respuesta, la Alcaldía de Tibú hizo un recuento de los avances del PNIS en el municipio. Señaló que han realizado 22 socializaciones del PNIS y organizado un mercado rural. Además, en materia de proyectos productivos expuso lo siguiente:

 

SEGURIDAD ALIMENTARIA: Se cuenta con 553 planes de inversión de las familias de Caño Indio, La Angalia, Vetas y Campo Dos. En el contexto del Comité Técnico Local – CTL –, se compró y se entregó de los insumos, herramientas, semillas y pie de crías que se requieren en proyectos de seguridad alimentaria.

 

PROYECTO A MEDIANO Y CORTO PLAZO: En asocio con FEDECACAO, se ha iniciado el establecimiento de 2 viveros de cacao, uno en la vereda Caño Indio y otro en la vereda La Angalia; con el objeto de producir 200 mil plántulas cacao, su asocio de sombrío; plántulas de plátano, semilla de maíz y yuca, cada uno para tener la disponibilidad de cantidad y calidad de materia vegetal.

 

PROYECTO A LARGO PLAZO: se está realizando revisión en campo con el equipo técnico de la extensión agropecuaria para evaluar la inversión de los recursos de proyectos productivos junto con los agricultores. Se tiene disponibilidad de material vegetal de piña oro miel para los productores que identifiquen este proyecto.

 

PROTECTO EN ASOCIO CON GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER: En los meses anteriores la gobernación implementó unas parcelas pilotos con cultivos de pimentón y frijol caupi en la zona; entre ellas unas familias que están en el proceso de sustitución; con el equipo técnico hemos iniciado a realizar acompañamiento a este proceso y se coordinará con la gobernación para acompañar el proceso de comercialización[433].

 

3.21.2.  Manifestó que “no existe un nexo causal entre la determinada omisión y la vulneración alegada, [por lo que] no se puede endilgar responsabilidad alguna al Municipio de Tibú”[434]. Al respecto, indicó que “dentro del Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 Alianza por Tibú ¡Unidos Podemos! [se evidencia] la armonización de las políticas con los compromisos del PNIS,” [435] pues en este se incluyó un objetivo relacionado con el “apoyo y cofinanciación a los proyectos y organización de pequeños productores del PNIS”[436].  Además, durante la formulación de dicho plan, “se integraron cinco propuestas para la consolidación del Programa Población en procesos de Reincorporación y Reintegración, como parte integral de la Línea Estratégica Tibú con Inclusión, Reconciliación y Paz, con el siguiente proyecto: Servicio de apoyo financiero a programas y proyectos para el logro y mantenimiento de la paz” [437].

 

3.22.        Agencia de Renovación del Territorio

 

3.22.1.  En su respuesta, la Agencia de Renovación del Territorio solicita declarar improcedente la acción de tutela puesto que: (i) carece de legitimación en la causa por pasiva pues “no tiene la facultad legal para prestar y disponer de forma directa de los servicios públicos esenciales que permitan mitigar las problemáticas sociales esbozadas por los accionantes […] y por consiguiente no se encuentra incursa en ninguna violación a los derechos fundamentales y colectivos invocados”[438] y (ii) no se cumple con la legitimación en la causa por activa en tanto que no se cumplen los requisitos de la agencia oficiosa. Además, indicó que “los tutelantes no logran probar que en los PDET implementados en el Municipio de Tibú, o en las zonas señaladas, se le impidió su participación”[439].

 

3.22.2.  Manifestó que “de acuerdo con el resultado de la fase participativa en los Pactos Municipales para la Construcción de los Planes de Acción para la Transformación Territorial (PATR), en el Municipio de Tibú quedaron plasmadas 159 iniciativas[440] para ser implementadas en un horizonte de 15 años”[441] y que, para el 26 de junio de 2020, “se han logrado gestionar 34 de las 159 […] lo cual corresponde al 21% de avance [y,] asociados a la gestión de las 34 iniciativas existen 46 proyectos, contratos o convenios en diferentes estados de avance.”[442]

 

3.22.3.  Advirtió que la ART “implementó la realización de espacios institucionales con autoridades locales y entidades líderes de los sectores, con el fin de establecer compromisos y cronogramas de actividades para avanzar de manera articulada en la implementación del PDET”[443], espacios que, en el caso del Catatumbo, se han denominado “Catatumbo Sostenible”. Indicó que allí, “se avanza en el desarrollo de la estrategia de Mesas de Impulso, la cual consiste en institucionalizar mesas de trabajo por pilar en cada Subregión PDET, cuyo resultado es la construcción de planes de trabajo 2020/2021 con el concurso de todos los actores estratégicos, orientados a la implementación de las iniciativas.”[444] Para junio de 2020 se habían logrado 19 mesas de impulso en esta Subregión PDET. Además, expuso “los resultados que a la fecha se han logrado concretar en las Mesas de Impulso para gestionar durante el 2020 y 2021 en relación con las iniciativas específicas del Municipio de Tibú de Infraestructura, Agua y Saneamiento Básico y Empleo”[445].

 

3.22.4.  En lo relacionado con la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI), señaló que atendiendo a que el PNIS “no podía ser implementado, en principio, en todo el territorio nacional, el Decreto Ley 896 de 2017 estableció unos criterios de priorización con el fin de iniciar su ejecución en los territorios más afectados por la presencia de los cultivos ilícitos” [446] y precisó que, debido al principio de sostenibilidad fiscal, actualmente no es posible realizar nuevas vinculaciones al PNIS, ya que no se cuenta con los recursos necesarios para hacerlo “ante el déficit presupuestal con el que cuenta para cumplirle a los 99.097 beneficiarios que hoy se encuentran inscritos en el Programa”[447].

 

3.22.5.  Informó que “para el municipio de Tibú en el Programa tenemos a 268 familias que se les ha realizado un primer pago, 96 núcleos familiares que tienen dos pagos, 570 familias a las que se les han efectuado tres pagos, 6 núcleos familiares que tienen cuatro pagos, 2 familias a las que se les han realizado cinco pagos y 533 núcleos familiares a los que se les efectuaron seis pagos, por consiguiente, en total 1.548 familias han recibido por lo menos un pago por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata. Es imperioso especificar que en esta última cifra no están incluidas las 73 familias con un único pago que hacen parte de un modelo de intervención que en su momento se entregaba en el municipio de Tibú (Norte de Santander)”[448]. Por lo anterior, afirmó que “el PNIS ha venido dando cumplimiento a los compromisos adquiridos con las 99.097 familias inscritas, esto puede comprobarse con las manifestaciones realizadas por los tutelantes en el hecho No. 37 ya que se explica de manera detallada los insumos que han recibido cada uno de los beneficiarios del Programa”[449].

 

3.22.6.  En lo relacionado con los derechos invocados por los accionantes, argumentó que no se vulneró el principio de progresividad y no regresividad, los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado, la dignidad humana, la participación, la integridad personal, el principio de confianza legítima, la igualdad, el mínimo vital y lo acordado en el punto 4 del Acuerdo Final[450]. Y precisó que no puede predicarse vulneración alguna en los casos de Óscar Hernando Jiménez Acevedo, Marlene Sánchez Rolón, José Luis Meléndez Meneses porque no hacen parte del PNIS o se encuentras suspendidos”[451]. Finalmente, señaló que los procesos de formalización de tierras y las zonas veredales no son competencia de la DSCI.

 

Decisión de primera instancia

 

3.23.        Mediante sentencia proferida el 3 de agosto de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta declaró improcedente el amparo al considerar que las organizaciones accionantes carecían de legitimación en la causa por activa. Sin perjuicio de lo anterior, instó a la ART para que, en el término de dos meses, coordinara un proceso de articulación con las entidades del orden nacional que tuvieran relación directa con el PNIS, a fin de (i) realizar una evaluación detallada del cumplimiento de los componentes del programa, respecto de cada una de las personas inscritas y preinscritas, con el propósito de identificar las dificultades de tipo económico, social o de otra índole para dar continuidad al programa; (ii) plantear un cronograma que le permitiera a los beneficiarios del programa tener certeza respecto de las fechas de ejecución del mismo; lo anterior, (iii) teniendo en cuenta la participación de los inscritos y preinscritos, así como de las organizaciones sociales que les brindan acompañamiento, tales como las organizaciones demandantes.[452]

 

Trámite de impugnación

 

3.24.        Impugnación

 

3.24.1.  Los accionantes argumentaron que: (i) sí se cumplía el requisito de inmediatez; (ii) que el a quo actuó con exceso ritual manifiesto “vulnerando los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las personas afectadas e identificadas dentro del trámite de la acción”[453]; (iii) que el “a quo se pronunció sobre el fondo de la acción de tutela a pesar de considerar que no se encontraba configurado el requisito de legitimación para actuar” [454] y (iv) que “en el estudio del fondo de la acción de tutela, el a quo desconoció las reglas de la sana crítica y del análisis probatorio”[455].

 

Decisión de segunda instancia

 

3.25.        En fallo del 10 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela al considerar que esta no cumplió con el requisito de subsidiariedad. Agregó que en este caso no es posible “determinar con precisión la existencia y configuración real de un perjuicio irremediable respecto del caso en concreto, teniendo en cuenta que (i) el solo incumplimiento de lo acordado por parte del Gobierno es insuficiente para declarar la procedencia del amparo tutelar, (ii) no se encuentra claramente acreditado que efectivamente se encuentren afectados o vulnerados sus derechos fundamentales”[456]. De igual forma señaló que la orden proferida por el juez de primera instancia resultaba “plausible y ajustada a la realidad que atraviesan los grupos accionantes” [457].

 

Pruebas relevantes que constan en el expediente y actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

3.26.        Los accionantes aportaron con el escrito de demanda los siguientes documentos:

 

Agrupado en anexo digital parte 1 y 2:

                           i.             Certificado de existencia y representación legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez.

                         ii.            Certificado de existencia y representación legal de la Asociación Campesina del Catatumbo.

 

Agrupado en anexo digital parte 3 y 4:

                      iii.             Copia simple de los Acuerdos para Eliminar de Manera Inmediata los Cultivos de Uso Ilícito en Zonas Veredales Transitorias de Normalización, que fueron suscritos por cultivadores y amedieros.

                       iv.             Copia simple de los Formularios de vinculación de núcleos familiares y establecimiento de compromisos para los procesos de sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito para el desarrollo territorial en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación de Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que fueron suscritos por las familias accionantes.

                         v.            Copia simple de las solicitudes presentadas por las familias accionantes ante la entidad encargada de la implementación del PNIS con el fin de que se dé cumplimiento a los compromisos del programa.

                       vi.             Copia simple respuesta entregada a las familias accionantes por parte de la entidad encargada de la implementación del PNIS.

                     vii.            Copia simple del oficio OF118-00087341 / JMSC 111760, del 2 de agosto de 2018.

                  viii.             Copia simple de la petición presentada por la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez- CCALCP ante la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación.

                       ix.             Copia simple de la respuesta entregada a la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez- CCALCP, por parte de la Comisión de Servicios de la Presidencia de la República, que fue recibida de manera incompleta, esto es, no se entregaron los anexos que se relacionan en la respuesta.

 

Agrupado en anexo digital parte 5:

                         x.            Copia simple Acuerdo para la re-activación de la MIA-C de noviembre 5 de 2017.

                       xi.             Copia simple del documento Conclusiones Reunión 6 y 7 de diciembre, en el marco de la Instalación de la ZVTN en la vereda Caño Indio, municipio de Tibú. En la que se adjunta “Avances para un Acuerdo entre el Gobierno Nacional y las comunidades de Caño Indio, El Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras Mirador del municipio de Tibú”.

                     xii.            Copia simple del Acuerdo entre el Gobierno Nacional, las FARC-EP y las comunidades campesinas de las veredas: Caño Indio, El Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras Mirador, del municipio de Tibú; en el marco de la implementación de la zona veredal transitoria de normalización y el impulso del PNIS para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

                  xiii.             Copia simple del Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) de las veredas Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2 del municipio de Tibú, departamento de Norte de Santander suscrito el 26 de marzo de 2017.

                   xiv.             Copia simple del Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y Concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito- PNIS y el Desarrollo Territorial, en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, del municipio de Tibú, departamento de Norte de Santander.

                     xv.            Copia simple de la Investigación diagnóstica social de familias beneficiarias del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito- PNIS en la región del Catatumbo: Afectaciones al derecho a la paz y condiciones de bienestar y buen vivir en razón a los incumplimientos de los acordado para la superación de la dependencia social y económica del cultivo y transformación de la hoja de coca.

                   xvi.             Copias simple Declaración política de la Tercera Audiencia Popular y Regional de la Asociación Campesina del Catatumbo- Ascamcat. Catatumbo: el pueblo que resiste y construye paz en tiempos de odio y violencia.

                 xvii.            Copia simple Declaración Política del ll Asamblea de Cultivadores y Recolectores de Hoja de Coca del Catatumbo.

              xviii.             Copia simple informe Gira de Incidencia Política y Visibilización Nacional: situación defensoras y defensores de DD.HH., del nororiente colombiano. Julio 5 de 2018.

                   xix.             Copia simple documento solicitud de reunión ante el Ministerio del Interior para socializar situación de riesgo de comunidades y procesos organizativos del nororiente colombiano. Junio 27 de 2018.

                     xx.            Copia simple Informe Situación Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, presentado en el marco de la visita del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los (as) defensores (as) de Derechos Humanos, señor Michel Forst. Julio de 2018.

                   xxi.             Copia simple informe Situación de Defensoras de Derechos Humanos de la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez- CCALCP en la región Nororiental de Colombia, hacia las garantías para el ejercicio de su labor en el marco de la visita del relator sobre los Derechos de Defensoras y Defensores de Derechos Humanos ante la CIDH. Noviembre de 2018.

                 xxii.            Copia simple del informe Panorama de la situación de riesgo y amenaza en el Catatumbo: exigencias para la implementación de garantías de seguridad a la vida en condiciones dignas, a la paz y la permanencia en el territorio presentado por la Asociación Campesina del Catatumbo- Ascamcat. Noviembre 23 de 2018.

 

Agrupado en anexo digital parte 6:

              xxiii.              Copia simple informe Análisis de la fase inicial de diseño e implementación del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito- PNIS. Elaborado por la Defensoría del Pueblo, delegada para los Asuntos Agrarios y Tierras en diciembre de 2017.

               xxiv.             Copia simple del Vigésimo Quinto Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República. Año 2018.

 

Agrupado en anexo digital parte 7:

                 xxv.            Copia simple del Vigésimo Sexto Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República. Julio de 2019.

               xxvi.             Copia simple Comunicado de la Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM. Abril 4 de 2018.

             xxvii.            Copia simple informe Grave situación de derechos humanos. Región Catatumbo. Noviembre 20 de 2018.

          xxviii.             Copia simple Informe Nacional sobre violación de Derechos Humanos en la implementación del punto 4. Solución al problema de las drogas ilícitas a la COCCAM. Diciembre 10 de 2018.

 

3.27.        Las entidades accionadas aportaron los siguientes documentos:

 

                           i.             Listado de cada una de las familias inscritas en el Núcleo Caño Indio. Listado de la totalidad de familias visto en formato EXCEL ANEXO 3 de la contestación de tutela emitida por la Agencia Nacional para la Renovación.

                         ii.            Listado de cada una de las familias preinscritas en el PNIS del Municipio de Tibú. Listado de familias preinscritas visto en PDF ANEXO 4 de la contestación de tutela emitida por la Agencia Nacional para la Renovación.

                      iii.             Manual para la recepción y entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia frente a la pandemia por el Covid-19. Manual visto en PDF ANEXO 3 de la contestación de tutela emitida por la Gobernación del Departamento de Norte de Santander.

                       iv.             Oficio suscrito por el Asesor de la Consejería para la Gestión del Riesgo Dra. Adriana Milena Arias Carrillo de fecha 22 de julio del año 2020, dirigida al Secretario Jurídico de la Gobernación del Departamento de Norte de Santander Dr. Johan Eduardo Ordoñez Ortiz, mediante el cual le detalla la entrega de las ayudad humanitarias que se han realizado en el Municipio de Tibú. Escrito visto en PDF ANEXO 4 de la contestación de tutela emitida por la Gobernación del Departamento de Norte de Santander.

                         v.            Decreto Legislativo No. 518 de fecha 4 de abril del año 2020. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

                       vi.             Decreto No. 458 de fecha 22 de marzo del año 2020. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

                     vii.            Decreto No. 419 del año 2020. Presidencia de la República de Colombia.

                  viii.             Decreto No. 417 del año 2020. Presidencia de la República de Colombia.

                       ix.             Resolución No. 1093 del año 2020. Director General del Departamento Nacional de Planeación.

                         x.            Resolución No. 1058 del año 2020. Director General del Departamento Nacional de Planeación.

 

3.28.        El 8 de julio de 2021, la Corporación Colectivo De Abogados Luis Carlos Pérez (CCALCP) presentó ante la Corte Constitucional solicitud de práctica de pruebas. Entre los documentos aportados se encuentran: (i) Copia simple del documento “Daños morales y materiales causados a la población campesina del plan piloto Caño Indio con ocasión al incumplimiento de lo acordado en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito”; (ii) Copia simple del documento “Tensiones Y Dilemas De La Producción Cocalera”; (iii) Copia simple del documento “¿Obsolescencia Programada? La Implementación De La Sustitución Y Sus Inconsistencias”. Y entre los oficios solicitados están una lista de documentos requeridos a la Agencia de Renovación del Territorio, a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio de Defensa, a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia, a la Defensoría del Pueblo Nacional y Regional del Norte de Santander, a la Fiscalía General de la Nación, al Instituto Kroc, entre otros[458].

 

3.29.        El 4 de agosto de 2022, la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez (CCALCP) presentó ante la Corte Constitucional un escrito en el cual reitera el incumplimiento de los puntos 1, 3 y 4 del Acuerdo de Paz. En particular, la Corporación refiere que a la fecha de presentación del escrito, continúan las siguientes problemáticas: (i) incumplimiento reiterativo y masivo por parte del Gobierno Nacional del PNIS con los campesinos agricultores que suscribieron acuerdos individuales y colectivos de sustitución de cultivos de uso ilícito; (ii) falta de entrega de los proyectos productivos de ciclo corto y largo, la cual se había pactado para el año 2018; (iii) no se han escuchado las observaciones y propuestas de las comunidades rurales en relación con la implementación del PNIS, lo que implica un obstáculo para el ejercicio efectivo de su derecho a la participación; (iv) no existen  canales de información constante ni de notificación formal a los beneficiarios del PNIS sobre cambios y decisiones administrativas; (v) se presentan barreras administrativas y jurídicas en el marco de la formalización de la propiedad; (vi) inexistencia de implementación del Plan de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET-; (vii) continúan los procesos de erradicación forzada sin agotarse las políticas de sustitución de manera previa y en comunidades con voluntad para sustituir; (viii) la Agencia de Renovación del Territorio está decidiendo unilateral y discrecionalmente suspender a familias del PNIS, sin notificarles tal actuación, en una abierta violación del derecho al debido proceso; (ix) no existe a la fecha una normatividad que desarrolle el compromiso del Estado Colombiano de brindar un trato penal diferenciado para pequeños agricultoras y agricultores que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de plantaciones de uso ilícito y las actividades derivadas de este; (x) incumplimiento en las garantías de seguridad a la población campesina del Catatumbo; y (xi) la ausencia de recursos dirigidos directamente al cumplimiento de lo pactado en el Punto 4 del Acuerdo Final, así como a la creación de programas como Paz con Legalidad y Catatumbo Sostenible.

 

Para finalizar, la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez le solicita a la Corte Constitucional que profiera un fallo en el que se declare el estado de cosas inconstitucional por el bajo nivel de cumplimiento del Acuerdo de Paz. A su vez, pide que se profiera una sentencia con efectos inter comunis que ampare a todas las personas cuya subsistencia proviene de la hoja de coca, conforme a lo previsto en el Punto 4 del Acuerdo Final. En ese sentido, se solicita tener en cuenta aquellos territorios en los que: (i) se suscribieron acuerdos colectivos, pero a la fecha no cuentan con acuerdos individuales; (ii) no se han suscrito acuerdos colectivos ni individuales, pero son territorios priorizados; y (iii) en zonas con presencia cultivos de uso ilícito en las que exista voluntad de sustituir por parte de las comunidades.

 

4.             Expediente T-8.355.272 (Putumayo)

 

1.             

2.             

3.             

4.             

4.1.            Iván Danilo Rueda Rodríguez, representante legal de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, actuando en representación del Resguardo Nasa Jerusalén San Luis - Alto Picudito, Resguardo Indígena Alpes Orientales, Resguardo Indígena Nasa La Aguadita, Resguardo Indígena Kwe’sx Nasa Csxayuce, Resguardo Indígena El Descanso, Cabildo Nasa Kwe'sx Tata Wala, Cabildo Ksxa´w Nasa Alto Danubio y Resguardo Nasa Kiwnas Cxab interpuso acción de tutela por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la vida digna, integridad personal, seguridad personal, salud, mínimo vital, consulta previa, derechos étnicos, integridad cultural y étnica y el derecho a la paz, con las acciones adelantadas por diferentes autoridades en el marco de la implementación del PNIS. Como fundamento de su solicitud, alegó los siguientes:

 

Hechos

 

4.2.            El accionante hace una relación del marco normativo interno sobre el “Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos” desde el año 2004[459] y, posteriormente, narra una serie de hechos y fechas en las que se presentaron operativos de la fuerza pública en territorios de las comunidades indígenas representadas en la acción de tutela asentadas en el departamento del Putumayo. Particularmente, se refiere a operativos de erradicación forzosa de cultivos ilícitos adelantados por diferentes batallones de la Brigada XXVII de Selva del Ejército Nacional en el año 2019. Señala que estos operativos se realizaron sin consultar a las comunidades y algunos fueron adelantados con actuaciones violentas sobre las personas que allí habitaban.

 

4.3.            Del mismo modo, aduce que en el año 2020 los operativos de erradicación de cultivos ilícitos se realizaron sin las medidas adecuadas de bioseguridad contra el Covid y por ello, se puso en riesgo la salud de las comunidades indígenas involucradas.

 

4.4.            Afirma que el 28 de abril de 2020 la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social, suspender permisos para la realización de operativos de erradicación forzada, por poner en riesgo la salud de comunidades por el contagio del CODIV-19. Por otra parte, aduce que el 1 de junio de 2020 la Defensoría del Pueblo recomendó al Gobierno Nacional dar celeridad a los programas de sustitución voluntaria, indicando que la erradicación forzada debía ser el último recurso, instando al Gobierno al cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz sobre los cultivos ilícitos.

 

4.5.            El apoderado de las comunidades Nasa del departamento de Putumayo, aduce que todos estos operativos realizados por la fuerza pública desconocen los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a seguridad personal, a la salud, al mínimo vital, a la consulta previa y a la integridad étnica y cultural de las comunidades indígenas. Para el efecto, se refiere a cada uno de los contenidos jurisprudenciales de cada derecho.

 

4.6.            Con sustento en lo anterior, el representante expresa que los ingresos continuos de miembros de la fuerza pública a los territorios de las comunidades indígenas desconocen su integridad cultural y alteran la convivencia pacífica, pues las operaciones de erradicación forzada configuran acciones violentas e imprevistas. Adicionalmente, se aumenta el riesgo de contagios de coronavirus en zonas apartadas en los que no existen suficientes centros de salud.[460]  

 

4.7.            Para el efecto, señala:

 

“En el departamento del Putumayo en lo que va corrido del año 2020 se ha presentado la muerte de dos líderes que promovían el programa de sustitución de cultivos ilícitos en esta zona del país buscando alternativas para quienes habían quedado por fuera de los programas de sustitución de cultivos, el primer caso corresponde al homicidio del líder YORDAN TOVAR que se desempeñaba como directivo del Sindicato de Trabajadores Campesinos del Cordón Fronterizo del Putumayo SINTCAFROMAYO e integrante de Marcha Patriótica – Putumayo y estaba inscrito al PNIS, quien fue asesinado el 16 de enero de 2020; el segundo caso corresponde al homicidio del líder MARCO RIVADENEIRA asesinado el 19 de marzo de 2020 en la vereda Nueva Granada del municipio de Puerto Asís.  (…) Igualmente, producto de ataques indiscriminados por parte de la fuerza pública cuando se erradica forzadamente, se usan armas letales en contra de la población civil cuenta esta ejerce su derecho de protesta lo que configura un uso violento, arbitrario y desproporcionado de la fuerza en contra de la población indígena (…)”.[461]

 

4.8.            Igualmente, resalta el hecho de que en medio de una emergencia sanitaria como la actual, los derechos a la salud e integridad física se ven amenazados, toda vez que las operaciones de erradicación forzada pueden generar la propagación del virus sobre la población Nasa.[462] Aduce también que los derechos relacionados con la integridad étnica, cultural y territorial están siendo vulnerados y “el riesgo es aún mayor en la medida que estos operativos de erradicación forzada se lleva en territorios habitados por comunidades indígenas Nasa , los cuales se encuentran en riesgo exterminio físico y cultural según lo dicho por la Corte Constitucional en el auto 004 de 2009”.[463]

 

4.9.            El representante de los demandantes sostiene que las iniciativas del Gobierno deberían enfocarse en la superación de las condiciones estructurales de pobreza y marginalidad que aquejan a las personas que derivan su sustento de la siembra y recolección de cultivos que han tenido uso ilícito. Garantizando así la protección de los derechos a la paz, mínimo vital e integridad física. Los cuales, hasta el momento y como consecuencia del incumplimiento del punto 4 del Acuerdo, se han desconocido. Al respecto indica:

 

“(…) las incursiones de las fuerzas militares en territorio indígena se han caracterizado por el uso de la fuerza y la falta de garantías de seguridad, no solo por el porte de armas y el uso de estas en contra de miembros de la comunidad sino también por el desconocimiento de los protocolos de bioseguridad que rigen al país, a raíz de esto la comunidad ha soportado golpes en su humanidad, amenazas de más incursiones y el uso de armas en su contra hechos que se viene presentando en el marco de operaciones de erradicación forzada desde febrero del año 2019 y que se siguen presentando hasta la fecha. Estos no solo son hechos que vulneran los demás derechos invocados, sino que genera un riesgo en la vida de la comunidad, aunado esto a que tales incidentes han sido perpetrados por miembros de la fuerza pública quienes tiene el deber de proteger a la población y garantizar la convivencia ciudadana”[464].

 

4.10.        Finalmente, resalta que el derecho a la consulta previa de las comunidades se ha visto violentado con el ingreso de las tropas militares a sus territorios con el fin de realizar procesos de erradicación.  Manifiesta que si bien, como lo ha reconocido la Corte,[465] no se trata “de un uso ancestral de la planta de coca, su erradicación podría genera una sería afectación en la forma de vida económica, en razón de lo cual se hace necesaria la participación de las comunidades en tales decisiones”.

 

Pretensiones y solicitudes de la demanda

 

4.11.        Entre las pretensiones concretas presentadas por los accionantes en la demanda se destacan:

 

(i)                 el amparo de los derechos fundamentales a la vida digna; a la integridad; a la seguridad personal, a la consulta previa, a la integridad étnica, cultural y territorial de los indígenas Nasa del departamento del Putumayo; (ii) la suspensión inmediata y definitiva de labores de erradicación forzada hasta tanto se adelante de manera coordinada el proceso de consulta previa garantizando el acceso y participación de las comunidades indígenas respetando las medidas de bioseguridad en el marco de la emergencia por el virus COVID – 19 para pueblos indígenas sin que se ponga en riesgo la vida y la salud de sus miembros; (iii) la suspensión de estos operativos hasta tanto se adelante y ejecute en su totalidad y de manera integral el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos PNIS o se brinden alternativas que garanticen el mínimo vital e ingresos para las familias habitantes de esa zona; (iv) la creación de una ruta para garantizar la estabilización socio económica urgente de las familias que hayan sido afectadas por los operativos, que atienda con medidas humanitarias los daños y perjuicios ocasionados en la vida, salud, integridad y bienes de las familias indígenas y demás afectados por los hechos tratados en la presente tutela, así como las medidas sanitarias necesarias para la prevención del contagio del COVID- 19, a partir de las propuestas de auto protección formuladas desde el pueblo Nasa; (v) la planeación de un plan de sustitución voluntaria de cultivos contemplado en el PNIS (derivado de los Puntos Primero y Cuarto del Acuerdo Final de la Habana suscrito entre el Estado y las Farc-Ep) que permita superar las condiciones estructurales de vulnerabilidad de quienes en la zona han derivado su sustento de la siembra o la recolección de cultivos que han tenido usos ilícitos: (vi) la articulación de las entidades territoriales de la región que el despacho estime competentes a este plan de sustitución voluntaria de cultivos que han tenido uso ilícito.[466]

 

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas

 

4.12.        Ministerio de defensa Nacional - Ejército Nacional – Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho

 

4.12.1.  Las entidades accionadas, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, negaron estar adelantando o ejecutando operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, ya sea en su modalidad manual o mediante aspersión terrestre con glifosato (PECAT), en territorios indígenas. También indicaron que: (i) No existen pruebas que demuestren que los asesinatos de civiles por parte de los grupos armados organizados y bandas criminales, tengan relación directa o indirecta con los operativos de erradicación manual forzada de cultivos de uso ilícito. (ii) Desde el año 2017, se han implementado una serie de planes de contingencia en el Departamento de Putumayo por parte de diferentes autoridades públicas tanto de orden territorial como nacional, para atender a las víctimas de los grupos armados organizados. (iii) No hay prueba de que la Fuerza Pública haya atentado contra las comunidades indígenas del Departamento de Putumayo. (iv) El Estado ha cumplido con adoptar medidas preventivas y de promoción por los derechos humanos, frente a las actividades de erradicación de cultivos ilícitos.

 

4.12.2.  Igualmente, afirmaron que “para garantizar el cumplimiento de la política integral de DDHH, el Ejército Nacional cuenta con protocolos de factor de inestabilidad del narcotráfico, dirigido al personal comprometido en la erradicación de cultivos ilícitos, que tienen por finalidad fortalecer la legitimidad y la trasparencia institucional mediante las actuaciones operacionales, manteniendo el respeto por el Estado Social de Derecho y el Derecho internacional de los DDHH”[467].

 

4.12.3.  Resaltaron que desde la expedición del primer Decreto Ordinario que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio las actividades desarrolladas por las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y organismos de seguridad del Estado, quedaron exceptuadas de la suspensión. Disposición que se reiteró en todos los decretos expedidos que han ordenado la cuarentena nacional.

 

4.12.4.  En su criterio, “la parte accionante busca el amparo del derecho fundamental al mínimo vital sobre la base de una actividad ilícita, solicitando que les permitan continuar con el cultivo de dichas sustancias, correspondiendo esto a una pretensión que busca legitimar una actividad que es prohibida, ilícita y sancionada penalmente por el ordenamiento jurídico”[468].

 

4.12.5.  Finalmente, sostienen que no existe vulneración de derechos por parte del Ejército Nacional o la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, toda vez que estos grupos no han adelantado operativos de erradicación en zonas de resguardos indígenas, respetándose entre otros, el derecho fundamental a la consulta previa, en su dimensión de garantía negativa.

 

4.13.        Ministerio del Interior

 

4.13.1.  Manifestó que “la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior no ha vulnerado los derechos invocados, toda vez que, lo solicitado en la tutela se encamina a la suspensión de las actividades de erradicación forzosa de cultivos de uso ilícito y a la aplicación de procesos de sustitución de cultivos”[469]. Por lo anterior, considera que no existe legitimación en la causa por pasiva.

 

4.13.2.  Resaltó que sus competencias se circunscriben únicamente a (i) la determinación de la procedencia y oportunidad de la consulta previa; y (ii) dirigir y coordinar los procesos de consulta previa.

 

4.13.3.  Con respecto a la consulta previa, indicó que “a la fecha no se ha recibido solicitud para la determinación de procedencia de la consulta para el desarrollo de actividades de erradicación de cultivos ilícitos en los Resguardo Nasa Jerusalén San Luis - Alto Picudito, Resguardo Indígena Alpes Orientales, Resguardo Indígena Nasa La Aguadita, Resguardo Indígena Kwe’sx Nasa Csxayuce, Resguardo Indígena El Descanso, Cabildo Nasa Kwe'sx Tata Wala, Cabildo Ksxa ́w Nasa Alto Danubio y Resguardo Nasa Kiwnas Cxab”[470].

 

4.13.4.  Además, que dicha autoridad, “no cuenta con ninguna función o competencia establecida en el ordenamiento jurídico para ejercer los procedimientos de determinación de procedencia de la consulta previa o el inicio de esta de oficio, por lo cual para poder iniciar dichos procesos misionales debe mediar solicitud expresa del interesado”[471], no obstante, la parte interesada no ha iniciado tales procesos.

 

4.14.        Ministerio de Salud y Protección Social

 

4.14.1.  La entidad estimó que la acción de tutela resulta improcedente, toda vez que no existe legitimación en la causa por activa, ya que el actor no argumentó ni demostró sumariamente una afectación o el ánimo de evitar un perjuicio irremediable subjetiva o individualmente derivado del hecho de participar o haber participado en los hechos presuntamente vulneratorios así como, tampoco demostró pertenecer a las comunidades en donde se han presentado los hechos.  Además, tampoco probó que los terceros presuntamente afectados se encontraran en alguna condición especial o de disminución para hacer valer sus derechos de manera particular y concreta, para justificar su actuar como agente oficioso.

 

4.14.2.  De otra parte, señaló que el ministerio ha actuado en el marco de lo previsto en el artículo 121 de la Constitución Nacional, como autoridad encargada de elaborar los protocolos de seguridad en el marco de la emergencia sanitaria como consecuencia del Covid-19. En ese contexto, indicó que el Decreto 1076 de 2020, ordena la cuarentena obligatoria en todo el territorio nacional, pero exceptúa de la misma a quienes desarrollen las actividades contenidas en su artículo 3. Dentro de las que se encuentran “Las actividades de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y organismos de seguridad del Estado, así como de la industria militar y de defensa, y los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses”, quienes deben desarrollar su actividad respetando los protocolos de bioseguridad que expida este Ministerio.

 

4.14.3.  Por lo tanto, en aquellos departamentos en donde se está llevando a cabo la erradicación manual de cultivos, se debe dar plena aplicación de las medidas de bioseguridad, en especial si la población presenta condiciones o comorbilidades que podrían complicar el desenlace de un eventual contagio por Covid-19 de conformidad con la Resolución No. 666 de 24 de 2020.[472]

 

4.15.        Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

 

4.15.1.  En primer lugar, señaló que era necesaria la desvinculación del trámite a la Presidencia de la República como quiera que la entidad encargada de los planes de sustitución de cultivos es la Agencia de Renovación del Territorio – ART.

 

4.15.2.  En segundo lugar, alegó inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados y falta del requisito de subsidiariedad e inexistencia de un perjuicio irremediable. Al respecto indicó que la tutela expuso muchos hechos que probatoriamente carecían de validez y veracidad para justificar la existencia de un perjuicio irremediable. Por el contrario, consideró que el Gobierno Nacional logró probar que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable y que las acciones de la fuerza pública de manera alguna han puesto en riesgo a los accionantes o a la ciudadanía en sus acciones en contra del delito.

 

4.15.3.  En tercer lugar, agregó que “la actividad de erradicación de cultivos ilícitos corresponde a una actividad institucional legítima, que se realiza con plena observancia del Acuerdo Final de Paz y que se ejecuta en absoluta garantía del PNIS y los acuerdos celebrados con las familias campesinas beneficiarias, con la aclaración, que el hecho que se haya creado el PNIS, no significa que el Estado haya renunciado a su política de lucha contra las drogas y al empleo de otras formas de reducción de cultivos ilícitos, como la erradicación manual voluntaria y forzosa.  Quiere decir lo anterior, que la implementación del PNIS, como la aplicación de actividades de erradicación manual y aspersión de herbicidas (hoy suspendida), corresponden a alternativas legitimas con las que cuenta el Estado para solucionar el problema de los cultivos ilícitos, pudiendo aplicar todas al tiempo, sin que una signifique la eliminación de la otra o exista preferencia sobre alguna. El Gobierno Nacional dentro de su margen de decisión de escoger los medios más adecuados y efectivos, ha optado por estos programas y actividades, como la forma más propicia para combatir el problema de las drogas ilícitas, estando facultado para promover y aplicar dichas alternativas, sin que una signifique la anulación de la otra.”[473]

 

4.15.4.  Expuso que el empleo de mecanismos como la erradicación manual de cultivos ilícitos, es una forma de cumplir con los compromisos adquiridos internacionalmente y nacionales. Y no se encuentra demostrado que los Grupos Móviles de Erradicación de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional o que unidades del Ejército Nacional, hayan ejecutado actividades de erradicación manual forzosa fuera de los estándares legales que permiten tal actividad, en terrenos sobre los cuales se hayan llegado a acuerdos con familias campesinas beneficiarias del PNIS, así como tampoco obra prueba de los supuestos incumplimientos del Gobierno Nacional en la implementación efectiva del PNIS y en la garantía de cumplimiento de los acuerdos concertados con los beneficiarios.

 

4.15.5.  En ese escenario, destacó “el informe de monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos (2018), emitido por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia (UNODC), el cual demuestra que la inversión del PNIS se ha concentrado en los municipios más afectados por el conflicto armado, y que 99.097 familias han sido beneficiarias del PNIS. Igualmente, el Informe No. 20 por la UNODC, con fecha de corte de información a 31 de diciembre de 2019, demuestra que se han erradicado 41.370 hectáreas de cultivos de uso ilícito, de las cuales 35.996 hectáreas han sido erradicadas voluntariamente y las otras 5374 hectáreas han sido con acompañamiento de la Fuerza Pública, demostrando un porcentaje de cumplimiento del 96%. De las 99.097 familias beneficiarias del PNIS, 5.685 familias son del departamento de Cauca, de las cuales 4.079 han recibido por lo menos un pago dentro del componente de “Asistencia Alimentaria Inmediata”, y 1.047 han recibido todos los pagos”[474].

 

4.15.6.  Así mismo, dijo que “61.183 familias han recibido servicios de Asistencia Técnica Integral dentro del PNIS, lo cual consiste en un servicio, adelantado por un equipo profesional y técnico, enfocado a acompañar a las familias en la implementación y/o fortalecimiento de sus actividades productivas lícitas, la adopción de buenas prácticas agropecuarias y en general la adopción de buenas prácticas de comercialización. Respecto al componente de seguridad alimentaria, 58.846 familias han sido beneficiadas, el cual consiste en ejecutar proyectos que están orientados a complementar una dieta nutricional adecuada a través de la producción de alimentos en cantidad y calidad suficientes”[475].

 

4.15.7.  Resaltó que, “de acuerdo con información recopilada por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, con fecha de corte a mes de mayo de 2020, el Gobierno Nacional ha invertido $ 950.988 millones en el PNIS. Lo anterior, a su juicio, demuestra suficientemente que el Estado ha cumplido con sus compromisos adquiridos en virtud del Acuerdo Final de Paz, exactamente en cuanto a la solución del problema de las drogas ilícitas y la implementación efectiva del PNIS. Así mismo, ha ejecutado otras alternativas de solución contra el cultivo ilícito, como la erradicación manual voluntaria y forzosa, siempre con respeto de los acuerdos suscritos con las familias beneficiarias del PNIS”[476].

 

4.15.8.  En cuarto lugar, señaló que no existe un derecho a cultivar sustancias ilícitas, ni tampoco su tránsito a la legalidad está condicionado a que se reciba una oferta institucional. De manera que “el hecho que el Gobierno Nacional haya implementado el PNIS como política pública y oferta institucional que busca desincentivar el cultivo de sustancias ilícitas por parte de familias campesinas pobres, no significa que el abandono de la actividad ilícita esté condicionada a la aplicación del programa institucional. Si bien, el PNIS está dirigido a que familias campesinas pobres cuenten con apoyo estatal para dejar el cultivo de sustancias ilícitas, lo cierto es que, el simple hecho que exista el programa, no contrae la obligación para el Gobierno Nacional de aplicarlo a todos los actores que practican dicha actividad, so pena de estar legitimando su actividad. Esa no puede ser la interpretación que se le debe dar a esta política pública, ni por supuesto puede ser el mensaje institucional. El PNIS no puede ser interpretado extensiva, abusiva e ilógicamente, como un programa que condiciona el abandono de los cultivos ilícitos y como tal, puede legitimar la práctica de una actividad ilícita, hasta tanto no se le apliquen los beneficios del programa”[477].

 

4.15.9.  Concluyendo que “los accionantes le están dado un alcance inválido al PNIS, y han querido dotarlo de un contenido que no tiene, ya que su no aplicación no convierte al cultivo de sustancias ilícitas en una actividad legitima que se puede practicar libremente sin la persecución y juzgamiento del Estado”[478]. Estando claro, dijo, “que los accionantes solicitan el amparo de una actividad ilícita, que reprocha y sanciona la Ley, por lo que la respuesta debe ser negativa, por tratarse de una situación jurídica no amparada por el ordenamiento jurídico” [479].

 

4.16.        Agencia de Renovación del Territorio (ART)

 

4.16.1.  La entidad estimó que en el presente caso la acción de tutela deviene improcedente, puesto que el accionante carece de legitimidad en la causa por activa en tanto que no acreditó ser apoderado de los resguardos indígenas ni agente oficioso.

 

4.16.2.  En cuanto a la legitimación por pasiva, señaló que la erradicación manual forzosa de cultivos de uso ilícito, al comportar una política de carácter policivo y penal, escapa del conocimiento legal que recae sobre la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. En consecuencia, en este caso no se puede predicar la existencia de vulneración alguna puesto que esta dirección es ajena a los procedimientos de erradicación forzosa narrados por el accionante.

 

4.16.3.  Respecto de la subsidiariedad, indicó que la Corte Constitucional ha tratado casos similares como el desarrollado en Sentencia SU-383 de 2003, en el que la Corte no concedió la protección transitoria de los intereses colectivos de los habitantes de la región amazónica, incluidos los pueblos indígenas y tribales de la región a la vida, a la salud y a un ambiente sano, porque para el efecto el artículo 88 constitucional prevé el mecanismo de las Acciones Populares, el que, además, permite al juzgador adoptar medidas cautelares, para evitar la realización de daños ambientales inminentes e irreparables.

 

4.16.4.  De otra parte y con relación al PNIS, señaló que es un nuevo instrumento que se integra a la política pública, pero que no es la política en sí misma, sino un componente que desarrolla una de sus estrategias, y que resulta vinculante en los términos que lo establece la norma que dispuso su creación. Además, que no existen razones constitucionalmente admisibles para establecer que el Gobierno Nacional deba preferir una medida para combatir los cultivos ilícitos sobre otra, ya que todas resultan legítimas, y siempre que en su aplicación se observen imperativos constitucionales como el enfoque preventivo, el respeto por la salud y el medio ambiente, y la protección de la diversidad étnica y cultural.

 

4.16.5.  Igualmente, señala que deben diferenciarse tres escenarios: (i) las familias beneficiarias del PNIS que tienen la garantía de que el Estado deberá dar cumplimiento a lo pactado, siempre que el beneficiario cumpla con los compromisos; (ii) los beneficiarios que incumplan los requisitos o compromisos establecidos y adquiridos con el PNIS. Estos serán objeto de cualquiera de las otras medidas que contempla la política pública para la intervención en los territorios con el fin de reducir la disponibilidad de la droga, y (iii) mientras no se vinculen nuevas familias, el Gobierno mantiene incólumes sus competencias de poder aplicar cualquiera de los instrumentos que contempla la política pública antidrogas.

 

4.16.6.  De tal manera, en su criterio “los jueces constitucionales en sus providencias deberán distinguir en primera medida si se trata de beneficiarios del PNIS, entendiendo que este, en estricto sentido atiende y beneficia núcleos familiares y no territorios, por lo que en una misma zona pueden concurrir beneficiarios y personas no incluidas en el Programa; en segundo lugar, se deberá verificar que las órdenes emanadas se ajusten a lo establecido en el Decreto Ley 896 de 2017 entendiendo a que el PNIS corresponde a un instrumento de política pública que puede desarrollar objetivos de contenido programático; y por último, debe descartar acudir al Acuerdo Final como fuente normativa para ordenar la aplicación de sus contenidos cuando éstos no han sido incorporados al ordenamiento jurídico mediante las formas y procedimientos previstos en la Constitución o la ley, o extralimitando el alcance de los ya incorporados normativamente, y diferenciando que existen materias que le compete desarrollar exclusivamente al poder ejecutivo sin que, desvirtuando la presunción de buena fe que se predica de las actuaciones públicas, pueda desconocer los principios de supremacía de la Constitución, de legalidad, democrático y de separación de poderes atribuyéndose funciones que no le corresponden, y que escapan a un control que es estrictamente jurídico, y no político.”[480]

 

4.16.7.  Ahora, en cuanto a la vulneración de los derechos a la salud, la integridad y la paz alegado por los actores, señaló que la erradicación forzada de cultivos ilícitos está a cargo de la Fuerza Pública, y los programas de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos a cargo de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - DSCI de la Agencia para la Renovación del Territorio - ART, pero cuentan con mecanismos de coordinación y articulación entre estas dos estrategias de erradicación. De esta manera quedan excluidas de estos procedimientos aquellas áreas en las que se está adelantando el PNIS y aún no se ha iniciado la ruta de intervención. Si las familias PNIS ya iniciaron la ruta de intervención del Programa, “no están supuestos a tener cultivos ilícitos en sus predios y, por tanto, es posible realizar operaciones de erradicación forzada en dichos territorios”.[481]

 

4.16.8.  Indicó también, que “las operaciones de erradicación forzada que realiza la Fuerza Pública en territorio son responsabilidad directa de ésta y, en ese caso, actúan en forma independiente a la DSCI, en esa medida, las supuestas agresiones a la vida e integridad personal de la población en el marco de dichas operaciones, no pueden ser fáctica ni jurídicamente atribuidas a la DSCI”[482]. Es decir, que la “erradicación manual de cultivos y mediante aspersión no está bajo el campo de acción, vigilancia y desarrollo de la DSCI, que es la que implementa el PNIS. La erradicación manual que trata el Acuerdo Final de Paz está bajo el mando del Ministerio de Defensa, que a través del Ejército Nacional efectúan dicha erradicación manual una vez se corrobore el incumplimiento de los compromisos del Programa de las comunidades beneficiarias por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - UNODC.”[483]

 

4.16.9.  Aclaró que el PNIS está dirigido a que familias campesinas pobres cuenten con apoyo estatal para dejar el cultivo de sustancias ilícitas, pero que este programa exista no obliga al Gobierno Nacional a aplicarlo a todos los actores que practican dicha actividad, so pena de estar legitimando su actividad.

 

4.16.10.                     Finalmente, alegó que no se demuestra siquiera de forma sumaria que los accionantes carecen de los medios necesarios para suplir sus necesidades básicas, ni tampoco el nexo causal entre los hechos generadores de daño y la vulneración. Resaltó que estas comunidades indígenas no están vinculados al programa, por lo que no son objeto de vulneración del derecho invocado en la presente acción. En su criterio, persiguen el amparo del derecho fundamental al mínimo vital sobre la base de una actividad ilícita, solicitando amparar una situación originada a partir de una práctica ilegal.

 

4.17.        Dirección de Antinarcóticos

 

4.17.1.  La Policía Nacional indicó en su respuesta que no ha adelantado actividades de erradicación de cultivos de hoja de coca y en la actualidad no se encuentra desarrollado dichas actividades, salvo el día 30/11/2020, donde un personal perteneciente al Programa de Erradicación Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre - PECAT del Área de Erradicación Cultivos Ilícitos, se encontraba realizando operaciones de erradicación, en jurisdicción de la vereda El Descanso del municipio de Puerto Guzmán Departamento del Putumayo.

 

4.17.2.  Aclaró que la erradicación de cultivos ilícitos no se realiza dentro de los resguardos indígenas legalmente constituidos y reconocidos pero si alrededor de su área de influencia, en las que se ha presentado afectación a la integridad de los funcionarios de la Policía Nacional y el personal particular que realiza las labores de erradicación de cultivos los cuales son atacados por las poblaciones que protegen los cultivos ilícitos, acompañados de integrantes de los grupos armados al margen de la ley y el crimen organizado que tienen presencia criminal en jurisdicción del departamento del Putumayo.

 

4.17.3.  De otro lado, sostuvo que la acción es improcedente. Indicó que la Policía Nacional no es la encargada de pronunciarse sobre los hechos relacionados con la ejecución del PNIS, por tanto, debe ser desvinculado de la presente acción, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva. Igualmente, consideró que la acción procedente es la acción popular, dado los intereses involucrados de toda una comunidad. Acción en la cual también pueden solicitar medidas cautelares.

 

4.17.4.  Finalmente, expuso que la acción tutela “tendría el efecto de frenar la acción estatal contra la criminalidad asociada con el narcotráfico, donde los cultivos ilícitos son el eslabón inicial, pues no hay cocaína sin el principio activo que se extrae de la planta llamada coca”[484].

 

Decisión de primera instancia

 

4.18.        En sentencia del 14 de enero de 2021 el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C. negó el amparo solicitado por el Resguardo Nasa Jerusalén San Luis - Alto Picudito, Resguardo Indígena Alpes Orientales, Resguardo Indígena Nasa La Aguadita, Resguardo Indígena Kwe’sx Nasa Csxayuce, Resguardo Indígena El Descanso, Cabildo Nasa Kwe'sx Tata Wala, Cabildo Ksxa´w Nasa Alto Danubio y Resguardo Nasa Kiwnas Cxab. Consideró que las pretensiones de la acción de tutela buscaban la protección de derechos colectivos de las comunidades indígenas y no estaban dirigidas a la protección directa de los derechos fundamentales de los accionantes.

 

4.19.        Igualmente, señaló que no era de recibo la afirmación relacionada con el desconocimiento de la consulta previa, por cuanto, de la contestación allegada por el Ministerio del Interior, se infiere que a la fecha no se ha presentado tal solicitud.

 

4.20.        Finalmente, indicó que aunque “la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad legítima por parte del Estado, existe una obligación positiva derivada de los deberes de protección y garantía establecidos en el artículo 2º constitucional, que prescribe como uno de los fines sociales del Estado, promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, así como “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades (…)”, por lo anterior, conminó a todas a las autoridades nacionales para que velen, respeten los derechos y garantías nacionales de quienes residen en dichas zonas”.[485]

 

Trámite de Impugnación

 

4.21.        Impugnación

 

4.21.1.  Los accionantes sostienen en primer lugar, que la tutela sí es procedente. Que el juez hizo una lectura desarticulada de las pretensiones, desconociendo que buscan la protección y salvaguarda del ejercicio de derechos fundamentales.

 

4.21.2.  Señalan que teniendo en cuenta su pretensión de “dejar sin efecto actos administrativos, hasta tanto se desarrolle una consulta previa con las comunidades y que de este modo se pueda proceder, de manera eficiente, con los procesos de erradicación y sustitución de cultivos ilícitos, otros mecanismos como la nulidad simple o la nulidad y restablecimiento del derecho no son idóneos para la protección del derecho a la consulta previa”[486].

 

4.21.3.  En segundo lugar, indican que pretenden la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna; a la integridad; a la seguridad personal, a la consulta previa, a la integridad étnica, cultural y territorial de los indígenas los cuales están en riesgo con las actuaciones señaladas de las fuerzas militares. De manera que, al estar enmarcado el ejercicio de estos derechos dentro de una comunidad étnica, dicen que no aceptable desvincular el ejercicio de los derechos fundamentales y de los derechos colectivos, ya que “en la práctica estos tienen una correlación tal que la vulneración de unos, tiene consecuencias en los otros y las medidas adoptadas para su protección se verán reflejadas en el efectivo ejercicio de ambos.”[487]

 

4.21.4.  Finalmente, señalan que “se ha desatendido el precedente jurisprudencial y no se ha realizado un estudio, si quiera somero, sobre la posibilidad de una vulneración a los derechos fundamentales invocados y por el contrario se ha decantado en el estudio de la posibilidad de una acción de tutela en favor de los derechos colectivos, cuando no es este el debate que pretende suscitar, sino que, por el contrario, se busca que se determine si las incursiones de efectivos de la policía antinarcóticos en áreas de resguardos indígenas constituye una vulneración a los derechos fundamentales y si la erradicación dentro de los mismos vulnera, tal como se plantea, el derechos a la consulta previa” [488].

 

Decisión de segunda instancia

 

4.22.        Mediante providencia del 18 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A modificó el fallo de primera instancia y concedió el derecho fundamental a la consulta previa y confirmó en lo demás la sentencia impugnada.

 

4.23.        El Tribunal tuvo en cuenta las denuncias elevadas por las comunidades indígenas y advirtió la omisión de las autoridades accionadas de adelantar la consulta previa. Además, evidenció de la lectura del formato único de noticia criminal del 30 de noviembre de 2020 que, durante la fase de erradicación de cultivos ilícitos en área rural del departamento de Putumayo se utilizaron agentes químicos. En ese contexto, concluyó que “debido a la naturaleza del programa de erradicación de cultivos ilícitos, a sus métodos y a las sustancias químicas que utiliza, este tiene la capacidad de poner en riesgo, así sea latente, la subsistencia, la identidad étnica y cultural, los usos, valores y costumbres tradicionales, las formas de producción y apropiación del territorio, la cosmovisión y la historia de las comunidades étnicas sobre las que se desarrolla dicha política”[489]. Por lo tanto, ordenó al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia, y al Ministerio de Salud con el apoyo de la Defensoría del Pueblo realizar un proceso de consulta a las autoridades de las comunidades accionantes siguiendo los parámetros establecidos en la parte motiva y resolutiva de las sentencias constitucionales SU-383 de 2003.

 

4.24.        De otra parte, consideró que era clara la intención de los accionantes de ingresar al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos PNIS y negarle esa posibilidad a los resguardos accionantes “sería cercenarle su derecho de superar, eventualmente, las condiciones de pobreza y, además, lograr que el territorio nacional esté libre de cultivos de uso ilícito teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir, el cual, constituyó uno de los fines del Acuerdo de Paz”[490]. En consecuencia, ordenó a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos – Alta Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia – examinar si las comunidades accionantes cumplen los requisitos para ingresar al Programa Nacional.

 

Solicitud de nulidad

 

4.25.        La Agencia de Renovación del Territorio -ART presentó el 3 de marzo de 2021 escrito solicitando la nulidad de todo lo actuado a partir del fallo de primera instancia, por cuanto no fue notificada de esa decisión, del auto que concede la impugnación realizada por la contraparte y de la sentencia de segunda instancia, enterándose “de algunos extractos de la decisión del A quem a través de la página web de la Comisión Intereclesial (medio que no es idóneo para efectuar la notificación), esta omisión es gravísima en tanto que nos privó del derecho de contradicción frente a los planteamientos hechos por el A quo, la parte recurrente, y la decisión del A quem (sic) en ese entendido, no se nos permitió conocer el contenido de las mismas, a la vez , estas actuaciones jurisdiccionales causan un menoscabo al derecho de contradicción que también es aplicable a la acción constitucional de tutela aun cuando se presupone su naturaleza sumaria”[491]. Señaló que existe un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional respecto de las atribuciones del juez de tutela en lo que respecta a las políticas públicas como verbigracia ocurre respecto a la erradicación.

 

4.26.        En auto del 18 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Tercera Subsección A ordenó la remisión del incidente de nulidad presentado por la Agencia de Renovación del Territorio -ART, junto el expediente electrónico de la acción en su integridad, al Juzgado 16 Administrativo del Circuito del Circuito Judicial de Bogotá,  toda vez que la falta de notificación de la sentencia de primera instancia “sustrae la coherencia y carácter vinculante del fallo para esta entidad, lo cual debe asegurarse desde la etapa procesal llevada a cabo por el a quo”[492]. El Juzgado 16 Administrativo del Circuito del Circuito Judicial de Bogotá, en auto del 7 de abril de 2021, resolvió “no acceder a la solicitud de incidente de nulidad presentado por la ART”.[493]

 

Pruebas relevantes que constan en el expediente y actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

4.27.        Los accionantes aportaron con el escrito de demanda los siguientes documentos:

 

Anexo 1. Comunicado y denuncia pública en defensa; protección, atención y control integral del territorio ancestral del cabildo Kiwe U’se Nueva Palestina. Cabildo indígena Nasa Nueva Palestina “Kiwe U'se”. 07 de julio de 2020.

 

Anexo2. Constancia histórica y censura ética de fecha 24 de diciembre de 2019. Ref.: Abusos por parte de fuerza pública, erradicación forzada y riesgo inminente de la población y el territorio Nasa en el Putumayo. Comisión Intereclesial de Justicia y paz.

 

Anexo 3. Carta Abierta 8 – Otro grito por la Independencia en la Paz con justicia socioambiental.

 

Anexo 4. Certificado de existencia y representación legal de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz.

 

Anexo 5. Resolución 023 del 27 de febrero del 2020. Asuntos indígenas, ROM y minorías. Ministerio del Interior.

 

Anexo 6. Copia simple de poder otorgado por Luis Carlos Coicue Pacue.

 

Anexo 7. Copia simple de poder otorgado por Laurentino Pinzón Yatacue.

 

Anexo 8. Copia simple de poder otorgado por Lola Camayo Fernández.

 

Anexo 9. Copia simple de poder otorgado por Mercedes Acué.

 

 

ANEXO III – Respuestas a los autos de pruebas proferidos en sede de revisión e intervenciones ciudadanas

 

1.                  Respuestas al auto del 13 de septiembre de 2021

 

1.1.          Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MHCP

 

1.1.1.   A través del Subdirector Jurídico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta a lo ordenado en el numeral cuarto del auto de 13 de septiembre de 2021. En primer lugar, resaltó que dentro de sus funciones está el seguimiento de las políticas de paz con legalidad mediante trazadores presupuestales. Mediante estos instrumentos, consolidar la información de los recursos que, desde el Presupuesto General de la Nación PGN, se asignan a estas políticas, especialmente a las relacionadas con construcción de paz, equidad de la mujer y grupos poblaciones (pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y Rom).

 

1.1.2.   Para cumplir con estos trazadores presupuestales el MHCP dijo haber requerido trimestralmente[494] a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, para que registraran los recursos públicos destinados por ellas a los grupos focales mencionados. Afirmó que, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2017, se evidenció que para el punto 4 de Drogas Ilícitas se estimó un costo de $8.3 billones de pesos. Además, hizo énfasis en que “las fuentes de financiamiento para la implementación del Acuerdo Final de Paz durante los 15 años siguientes a la firma del acuerdo serían los recursos del Presupuesto General de la Nación – PGN, Sistema General de Participaciones SGP, Sistema General de Regalías Entidades Territoriales - Recurso Propio, Cooperación Internacional e Inversión Privada”.[495]

 

1.1.3.   Señaló que el MHCP asigna los recursos a las entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación (Secciones presupuestales) y en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación – DNP, informa a cada entidad, de acuerdo con el sector al que pertenecen, el Marco de Gasto de Mediano Plazo del que dispondrá en los próximos cuatro años.  En ese contexto, aclaró que no se establecen recursos para paz específicamente, sino que, por el contrario “las apropiaciones presupuestales asignadas a las entidades corresponden a rubros de gasto generales, siendo la priorización de sus gastos responsabilidad de cada una de las entidades por programas, proyectos y objetos de gasto, en desarrollo de sus objetivos misionales y bajo su autonomía presupuestal otorgada por el Estatuto Orgánico del Presupuesto a los órganos públicos que son secciones presupuestales”[496].

 

1.1.4.   Seguidamente, aclaró que junto con el DNP diseñaron el trazador presupuestal Construcción de Paz que permite que las entidades del orden nacional que hacen parte del PGN, en aplicación del principio de autonomía presupuestal, identifiquen los gastos de funcionamiento y recursos de inversión que destinan a este fin.

 

1.1.5.   Finalmente, destacó los recursos que, durante el periodo 2018 a 2021, la Policía Nacional ha destinado a los Grupos Móviles de Erradicación – GME y al Cuerpo Élite de la Policía Nacional, siendo 674,6 mil millones de pesos (precios 2021) distribuidos así: $111 mil millones para el 2018, $144 mil millones para 2019, $180 mil millones para 2020 y $240 mil millones para 2021. Recursos que, dijo, esta entidad “ha venido identificando en el punto 3 Fin del Conflicto, pilar 3.3 Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales del Acuerdo Final de Paz y que apoyan también la solución al problema de drogas” [497].

 

1.1.6.   Además, la entidad aportó una base de datos con los recursos para la paz de 2017 a 2021.

 

1.2.          Unidad Nacional de Protección – UNP

 

1.2.1.   A través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, la Unidad Nacional de Protección – UNP dio respuesta a los requerimientos de la Corte en los siguientes términos. Respecto al primer requerimiento, señaló que en la actualidad la entidad participa en la Comisión de apoyo y seguimiento a casos de afectaciones en contra de líderes y beneficiarios que apoyan los diferentes modelos de sustitución incluyendo el PNIS, realizando varias actividades dentro del marco de la agenda progresiva que preside la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, junto con la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI).

 

1.2.2.   Dentro de las actividades realizadas, se destacaron las siguientes[498]:

 

Participación en la “Mesa de articulación interinstitucional MCIEC Sustitución”:  Manifestó que en el marco de estas mesas que han sesionado en 3 oportunidades (20 de septiembre, 7 de abril y 1 de julio de 2021), se hace seguimiento a la implementación del Plan, de la Matriz de acciones y se genera la coordinación e impulso para nuevas acciones.

 

Participación en la Comisión de Apoyo y Seguimiento a casos de amenaza a líderes y beneficiarios de sustitución de cultivos ilícitos: Desde agosto de 2020, ha participado en estas sesiones las cuales se han realizado de manera virtual en promedio cada quince días para tratar los casos particulares (a septiembre de 2021 se han realizado 26 sesiones y en la actualidad se están realizando una vez por mes).

 

Participación en la construcción, aprobación y socialización del documento “Protocolo de activación de casos que requieran acción inmediata”: Indicó que su participación estuvo encaminada a canalizar y atender de manera prioritaria los casos de amenazas o afectaciones que se presenten a líderes o beneficiarios de modelos de sustitución de cultivos ilícitos y que sean reportados por la DSCI. Dicho protocolo ya fue revisado y aprobado por los delegados de las entidades involucradas en esta comisión, como también ya fue socializado por parte de la Consejería y la DSCI a las Coordinadores territoriales, y actualmente ya se encuentra en implementación.

 

Asistencia y apoyo con acciones propias de competencia de la UNP a las diferentes sesiones territoriales a nivel nacional convocadas por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, según la agenda que disponga junto con la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito DSCI: A la fecha actual se han apoyado mesas territoriales en los departamentos de Nariño (Tumaco) y Córdoba (Montería), para octubre de 2021, se tienen proyectadas actividades territoriales en los departamentos de N/Santander y Valle del Cauca.

 

Participación en el Protocolo especial de evaluación de riesgo colectivo para población PNIS: actualmente participa en la mesa de trabajo para la implementación de estudios de riesgo colectivos a población PNIS, según agenda de la DSCI, donde ya se han realizado reuniones con delegados de Ministerios del Interior y Defensa, Policía Nacional, con el fin de dar aplicación de enfoques diferencial y de genero a los casos reportados por PNIS, con el apoyo del área de Asistencia Primaria Psicológica –UNP. También se ha difundido la oferta institucional a líderes y beneficiarios PNIS, e interactuado con las diferentes entidades involucradas del orden municipal, departamental y nacional, según exigencias de PNIS.

 

1.2.3.   Indicó que, para octubre de 2021, se tiene proyectado el apoyo a la Consejería y a la DSCI en las sesiones de territorialización en los departamentos de Norte de Santander y Valle del Cauca. Adicionalmente, anexó cuadros en los que se muestran cifras de solicitudes de estudios de riesgo solicitados por PNIS a la UNP, bajo la figura del protocolo de activación inmediata y el panorama actual de los programas de protección que lidera la UNP.

 

1.2.4.   Respecto del segundo requerimiento, manifestó que luego de consultar el sistema de información de la entidad no se encontró información registrada del colectivo Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) y, que en favor de la Asociación Campesina del Catatumbo – ASCAMCAT se desarrolló la Ruta de Protección Colectiva bajo la orden de trabajo No. 114, cuyo objetivo principal es la protección colectiva de grupos y comunidades que pertenezcan a alguna de las categorías señalas en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 2078 de 2017 y que cuenten con un reconocimiento jurídico o social, el cual es verificado por parte del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones de Medidas Colectivas – CERREM Colectivo.

 

1.2.5.   Para el caso de Asociación Campesina del Catatumbo – ASCAMCAT, la ruta de protección tuvo en cuenta el siguiente procedimiento:

 

(i)                     Solicitud de protección colectiva: El colectivo presenta la documentación pertinente ante el Grupo de Solicitudes de Protección ya sea allegada por orden judicial o solicitud directa del mismo.

 

(ii)                  Contextualización del caso: se elabora el informe de evaluación de riesgo que lleva georreferenciación, análisis de contexto, hechos victimizantes y línea de tiempo solicitud de información a entidades de orden nacional, departamental y municipal.

 

(iii) Reunión de acercamiento: El primer encuentro entre los analistas asignados y el representante legal comunidad. Taller de Evaluación colectivo entre el equipo de analistas asignados y un número determinado de integrantes de la comunidad con el fin de identificar las amenazas, riesgos y vulnerabilidades, en esta etapa del procedimiento se realizada con la comunidad la construcción de la propuesta de medidas de protección.

 

(iv) Pre-comites o reuniones: se llevan a cabo con entidades de orden nacional, departamental y municipal luego de construir la propuesta de medidas de protección con la comunidad se ofician a las entidades de orden nacional, departamental y municipal con el fin de concertar y adecuar técnicamente medidas técnicamente las medidas.

 

(v) Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM: se realiza la presentación del análisis del caso por los analistas y se hace la revisión hoja de ruta donde se encuentran consignadas las medidas concertadas con el fin de que sean aprobadas por los evaluadores del Comité.[499]

 

1.2.6.   Resaltó que se realizaron las reuniones correspondientes con los representantes de la ASCAMCAT en las cuales se analizaron e identificaron los riesgos, amenazas y vulnerabilidades a los que se encontraba expuesta la comunidad, se construyeron las posibles medidas de protección que posteriormente “se presentaron ante el Comité de Evaluación y Recomendación de Medidas y se desarrollaron los Pre- Comités con las entidades nacionales, departamentales y municipales, en los cuales se realizó la concertación y adecuación técnica de las medidas. [En ese escenario, señaló que] el estado actual de la orden de trabajo No. 114 en favor de la Asociación Campesina del Catatumbo – ASCAMCAT es cerrado, toda vez que, el Comité de Evaluación y Recomendación de Medidas se llevó a cabo el día 03 de septiembre de 2021, donde resultó una ponderación del riesgo EXTRAORDINARIO y mediante Resolución No. 7765 del 24 de septiembre de 2021, se establecieron las medidas de protección acordadas”[500].

 

1.3.          Departamento Nacional de Planeación – DNP

 

1.3.1.    A través de apoderado judicial, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), dio respuesta a los requerimientos de la Corte. En primer lugar, respecto de la articulación entre el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el PNIS y los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4 del Acuerdo Final, menciona que el PNIS se desarrolla bajo los pilares establecidos en el Pacto XI. Pacto por la construcción de paz, incluido en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

 

1.3.2.   Adicionalmente, resaltó que el objetivo de la Hoja de Ruta para la implementación de la Política de Estabilización “es estabilizar en 15 años los 170 municipios PDET a partir de la intervención y ejecución de esfuerzos entre el Gobierno Nacional y las entidades del nacional, departamental y municipal.”[501] En este sentido, el Pacto para la Construcción de Paz, evidencia la articulación con el PNIS y los compromisos del punto 4 del Acuerdo Final a través de líneas de acción y objetivos específicos contenidos en su estructura procedimental. Para ello, anexa dos tablas con dichos contenidos.

 

1.3.3.   Indicó, con relación a la Hoja de Ruta Única prevista en el artículo 281 de la Ley 1955 de 2019, que la propuesta es “que este instrumento articule los diferentes instrumentos de planeación del Acuerdo Final, entre los que se menciona los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo. El Gobierno nacional, según integración de la Reforma Rural Integral (RRI), articuló los PDET y PNIS a través de una ruta de trabajo conjunta en los 48 municipios de coincidencia con el propósito de evitar duplicidad en los procesos de planeación participativa”[502].

 

1.3.4.   Igualmente, precisó que la implementación del PNIS corresponde a la Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio y el liderazgo que cumple la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, por lo que son estas entidades quienes pueden ampliar esta información.

 

1.3.5.   En segundo lugar, respecto de las características socioeconómicas y de acceso a servicios públicos, salud y educación de los municipios y la población priorizada por el PNIS, mencionó que no es la entidad encargada de generar estadísticas oficiales con respecto estos puntos. Sin embargo, remitió información relacionada con la población perteneciente al Sisbén IV en dichos municipios, indicando que en éstos hay una cobertura de 1.228.774 personas en Sisbén IV.

 

1.3.6.   Indicó que “esta población se distribuye en 471.113 hogares, con un promedio de 2,61 personas por hogares. El 78,3% de esta población se encuentra en los grupos A y B, lo que significa que están clasificados en situación de pobreza. El 40% de estas personas son pobres multidimensionales según las estimaciones realizadas a partir de Sisbén IV, donde resaltan el 70% de personas que registran privación por bajo logro educativo. Asimismo, el 92,2% reportan estar afiliadas a salud, y particularmente el 85,1% al régimen subsidiado. Por otro lado, el 88,2% de los niños en edad escolar actualmente están estudiando y el 88,1% de las personas reportan saber leer y escribir. En el Anexo “Reporteador territorial-Municipios PNIS” se presenta esta amplia caracterización realizada a partir de la información del Sisbén IV. Adicionalmente, anexamos un documento en PDF, el mismo contiene 8 fichas de caracterización adicionales, resaltando la caracterización de los municipios PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander. Estos son: El Tambo, Miranda, Piamonte y Rosas en Cauca; Ipiales y San Andrés de Tumaco en Nariño; y Sardinata y Tibú en Norte de Santander. Actualmente, no se cuenta con información de Jambaló, Cauca, en la base de datos de Sisbén IV”.[503]

 

1.3.7.   “En segundo lugar, remitió información reportada por el Ministerio de Educación Nacional relevante en términos de educación y anexó indicadores departamentales de cobertura neta, tasa de tránsito a la educación superior, número de beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar, tasa de analfabetismo y número de beneficiarios del programa Generación E para los tres departamentos. Al respecto señala:

 

• Las tasas de cobertura en educación preescolar, básica y media han tenido un comportamiento ascendente en los últimos cuatro años para los departamentos de Nariño y Cauca. La cobertura neta en Cauca pasó de 83% en 2017 a 85% en 2020 y en Nariño de 70% a 84%. Por otro lado, la cobertura en Norte de Santander aumentó de 90% a 92% para el 2019 pero descendió nuevamente a 90% en 2020.

• En cuanto los bachilleres que transitan inmediatamente a educación superior, el comportamiento es diferente en cada departamento. En Norte de Santander, la tasa de tránsito inmediato ha disminuido desde el 2017 a 2020 pasando del 49,1% a 45,3%. En Cauca aumentó de 23% a 28%. Finalmente, en Nariño la tasa de tránsito disminuyó levemente del 30% a 27%.

• En cuanto el programa Generación E, se ha logrado beneficiar a 10.591 estudiantes en el departamento de Norte de Santander desde el 2019 y de esos 10.591, 786 son del componente de excelencia. En el departamento de Cauca, se ha beneficiado a 5.598 de los cuales 157 son del componente de excelencia y en Nariño se ha beneficiado a 7.805 estudiantes de los cuales 458 son del componente de excelencia.

• En cuanto al Programa de Alimentación Escolar, a junio de 2021, Norte de Santander contaba con un total de 379.451 estudiantes beneficiados de los cuales el 34% de los estudiantes residen en zonas rurales. El departamento de Cauca tiene un total de 367.656 beneficiados de los cuales el 70% viven en zonas rurales y finalmente, Nariño tiene 434.431 estudiantes beneficiados de los cuales el 40% viven en zonas rurales”[504].

 

1.3.8.   “Por último, frente a acceso a servicios públicos y de salud, la información con la que cuenta el DNP proviene del Sistema Integrado de Información de la Protección Social – SISPRO, el cual es administrado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a continuación, alguna información de características para tener en cuenta en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander:

 

Con base en la agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, enmarcada en el documento CONPES 3918, estrategia para la implementación de los ODS e Colombia, en particular sobre el Objetivo 3 “Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades”, se realizó la consulta de los principales indicadores de resultado en materia de salud para los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, a través del cubo “Indicadores” del Sistema Integral de Información de la Protección Social (SISPRO) que es administrado por el Ministerio de Salud y Protección Social. En este caso se obtuvieron los siguientes datos para el año 2019:

 

Por otro lado, en cuanto a información de aseguramiento al sistema general de seguridad social en salud, se utilizó información del cubo de ‘Estadísticas de afiliados’ del SISPRO para estos departamentos y se filtró la información reportada a agosto de 2021, por estado de Activo, Activo por Emergencia, Protección Laboral y Suspendido, estados que usualmente se toman para el cálculo de coberturas de aseguramiento en salud. Esta información se envía anexa en el archivo de Excel. Como se mencionó previamente, la administración de esta información depende del Ministerio de Salud y Protección Social”[505].

 

1.3.9.   “En lo que respecta al punto 3 del cuestionario, relacionado con los municipios y núcleos familiares no cubiertos por el PNIS cuyo sustento depende de actividades relacionadas con cultivos de uso ilícito, manifiesta que en el Anexo III se observa la información compartida por la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) que indica que esta contiene los municipios no cubiertos por el PNIS cuyo sustento depende de actividades relacionadas con cultivos de uso ilícito. Asimismo, la información se compone del nombre del municipio y la cantidad de hectáreas de cultivos reportadas por el último monitoreo del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI). En lo que respecta a núcleos familiares, cabe resaltar que se incluye una proyección de familias cultivadoras por municipio con base en el promedio de hectáreas cultivadas -según SIMCI 2021, donde el tamaño promedio de un lote de coca es de 1,07 hectáreas, y en Colombia una familia en promedio tiene un lote sembrado” [506].

 

1.3.10.                      En lo relacionado con el impacto económico de las actividades de erradicación en la economía de los municipios de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander en los cuales dichas operaciones se han adelantado, el Departamento Nacional de Planeación, señaló que no se cuenta con la información que ha sido solicitada por la honorable Corte Constitucional, en tanto, como ya fuera mencionado, la implementación del PNIS corresponde a la Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio y el liderazgo que cumple la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, por lo que son estas entidades quienes pueden ampliar esta información.

 

1.4.          Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final – CSIVI

 

1.4.1.   En escrito del 8 de octubre de 2021, el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación en su calidad de integrante del componente Gobierno de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), manifestó que: “[d]e acuerdo con las atribuciones previstas en el Decreto 1995 de 2016, [la CSIVI] no tiene competencia con relación a los hechos y pretensiones de las acciones de tutela”[507]. E indicó que la información “sobre el grado del cumplimiento de los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4 del Acuerdo Final corresponde suministrarla a las entidades responsables de la implementación”[508].

 

1.4.2.   Por su parte, señaló que se adelantaron “dos (2) Sesiones Técnicas, los días 20 y 27 de abril de 2021, en las que se trataron de manera general como avances del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), sin hacer énfasis en los Departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, los siguientes puntos: […] 1. Avances del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). 2. Indicadores del Plan Marco de Implementación (PMI). 3. Plan de articulación de seguridad de Líderes. 4. Modelos de sustitución, y 5. Plan Integral Municipal y Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA)”[509]. Además, informó que “las sesiones técnicas se realizaron con la intervención del componente Comunes, la Misión de Verificación, representantes de los países garantes (Embajada de Cuba y Embajada de Noruega) y la Dirección de sustitución de cultivos ilícitos (DSCI), entidad responsable de la Implementación”[510].

 

1.4.3.   Adicionalmente, dentro del término de traslado de las pruebas e intervenciones allegadas a la Corte Constitucional, en escrito del 27 de octubre de 2021, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación manifestó que: “(i) Sobre el número de sesiones de la Comisión de Apoyo y Seguimiento a Afectaciones en Seguridad, la diferencia de la cifra presentada por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) y la cifra presentada por la Procuraduría General de la Nación (PGN), subyace en la fecha del reporte. Siendo la información reportada por la CPEC la cifra más actualizada, con corte al 30 de septiembre de 2021, sesionado esta Comisión en 26 oportunidades. (ii) La diferencia siguiente sobre el número de veces en las que se ha activado el Protocolo de atención a casos que requieren acción inmediata frente a afectaciones en materia de posibles violaciones a los DDHH, subyace en la misma diferencia del párrafo anterior y radica en la fecha del reporte. Siendo la información reportada por la CPEC la cifra más actualizada, con corte al 30 de septiembre de 2021, activando el Protocolo de Atención a Casos que Requieren Acción Inmediata, en 16 oportunidades. (iii) Sobre la diferencia de la información concerniente a la socialización del Plan a gobernadores y alcaldes, la diferencia radica igualmente en la fecha del reporte. Siendo la información reportada por la CPEC la cifra más actualizada, en la que se hace la referencia a la implementación de la estrategia de territorialización en la cual se vincula a las gobernaciones y alcaldías de los territorios donde se implementa el programa PNIS para la activación de rutas y una respuesta efectiva ante casos de amenazas. La implementación de esta estrategia comenzó el 13 de julio de 2021 en el departamento de Nariño, continuando con los departamentos de Córdoba y Norte de Santander. (iv) Sobre los talleres territoriales en Capacidades sociales para la autoprotección referenciados en el documento respondido a la Honorable Corte Constitucional por esta Consejería en la página 7 del oficio, la diferencia de la cifra con la PGN, radica nuevamente en la fecha última de corte de reporte de la información, siendo la información de la CPEC la más actualizada, con corte al 30 de septiembre de 2021, incluyendo el taller en el departamento de Córdoba.[511]”

 

1.5.          Consejería Presidencial para la Seguridad Nacional

 

1.5.1.   El 8 de octubre de 2021, la Consejería Presidencial para la Seguridad Nacional señaló que, de conformidad con el artículo 33 del Decreto 1784 de 2019, no tiene competencia para atender los requerimientos hechos por la Corte. Al respecto, indicó que “la competencia para atender el primer punto le corresponde a la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación y la Agencia para la Renovación del Territorio ART, entidades que darán respuesta sobre el mismo. Y el segundo punto, es competencia del Ministerio del Interior”[512].

 

1.6.          Municipio de Suárez, Cauca

 

1.6.1.   En respuesta al auto del 23 de marzo, indicó que no cuenta con Plan Integral Municipal de Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo – PISDA, ni se han recibido postulaciones para el Programa Nacional Integral De Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS de familias o comunidades de la región.

 

1.7.          Municipio de El Tarra, Norte de Santander

 

1.7.1.   El 7 de enero de 2020 remitió respuesta a la acción de tutela indicando que “en varias ocasiones ha intentado vincularse con la población de la zona rural del municipio, que tienen como destinación de sus predios la producción de cultivos de uso ilícito, con proyectos económicos que los incentiven a producir cultivos productivos que los sustituyan, pero ya que estas zonas son de difícil acceso por la presencia de los grupos armados al margen de la Ley, que imposibilitan realizar acciones tendientes a la erradicación”[513]. Además, manifestó que ha realizado “proyectos de apoyo a medianos y pequeños productores del municipio con el fin de estimular la producción de proyectos productivos con el ánimo de incentivar la sustitución voluntaria, pero a la fecha dichos esfuerzos generan muy poca incidencia en esta actividad”[514]. Por lo expuesto, se refirió que “no se ha podido concertar con ciertas comunidades la sustitución de cultivos ilícitos, por cultivos cuya producción reemplace dicha actividad debido a la presencia de grupos armados al margen de la ley, además que el gobierno nacional no ha implementado en el municipio una política real que ayude a la sustitución, ya que estas actividades requieren de una gran inversión que el municipio con sus propios recursos no puede llevar a cabo” [515].

 

1.8.          Municipio de Ocaña, Norte de Santander

 

1.8.1.   El 4 de octubre de 2021, el municipio de Ocaña respondió que carece de legitimidad por pasiva, toda vez que en la jurisdicción de su municipio no hay cultivos ilícitos y los hechos no tienen relación con dicha entidad territorial.[516]

 

1.9.          Municipio de La Playa de Belén, Norte de Santander

 

1.9.1.   El 8 de octubre de 2021 manifestó que no se encuentra priorizado en el PNIS, por lo cual no ha realizado acciones relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos. Sin embargo, señaló que es necesario incorporarlo en dicho programa, teniendo en cuenta que es un municipio afectado por la violencia en cuya zona rural hay proliferación de cultivos ilícitos.[517]

 

1.9.2.   Mencionó que este municipio “no fue focalizado en la subregión del Catatumbo para el desarrollo de los PDET a pesar de tener las condiciones y cumplir con el objetivo del programa”[518]. Por lo expuesto, “no participa en la implementación de las 56 iniciativas subregionales incluidas en el Plan de Acción para la Transformación Regional – PATR de la subregión del Catatumbo Norte de Santander por cada uno de los 8 pilares; no participa en las asambleas comunitarias y/o encuentros de grupo motor realizados por la ART para las fases de diseño y formulación de los PDET y posteriormente de los PATR y tampoco participa en el marco hoja de ruta construida en enero de 2020, en el encuentro Catatumbo Sostenible” [519].

 

1.9.3.   Además, indicó que el municipio en varias ocasiones ha intentado vincularse con la población de la zona rural que destina sus predios a los cultivos de uso ilícito, a través de proyectos económicos que los incentivan a producir cultivos de Pancoger así como de proyectos para beneficio de pequeñas y medianas empresas (porcicultura; herbicidas; insecticidas; fertilizantes para la Asociación de Productores de los Cacaos – ASOPROCA; árboles de aguacate para ASOPACA; apoyo a los cafeteros; suministro de porcinos a la Asociación de Productores del Buey y las Esmeraldas, entre otros), pero ha sido imposible llegar a un acuerdo con estas comunidades. Además, debe tenerse en cuenta que se trata de zonas de difícil acceso por la presencia de grupos armados al margen de la Ley.[520]

 

1.10.     Ministerio del Interior

 

1.10.1.                      En su respuesta, el Ministerio del Interior señaló que “el equipo PAO [Plan de Acción Oportuna], realiza asistencia técnica[521] para la implementación de la Ruta Interinstitucional de garantía a la labor de defensa de los derechos humanos”[522]. Además, resaltó que, desde el Ministerio, “en cabeza de la Dirección de Derechos Humanos, se continuaran articulando mesas de trabajo con las distintas entidades del orden departamental y municipal, para lograr un efectivo actuar interinstitucional que conlleve a lograr el goce efectivo de los derechos humanos, para los defensores y defensoras”[523].

 

1.10.2.                      Tomando como fundamento las sentencias C-493 de 2017 y SU-123 de 2018 de la Corte Constitucional, la entidad precisó que, en relación con el PNIS, no corresponde la realización de procesos de consulta previa, por un lado, “por la generalidad de la norma, que tiene un ámbito de implementación a nivel nacional y de forma abstracta a todas las personas que deseen participar del programa”[524] y por el otro, “por realizase de forma voluntaria y no conllevar una afectación directa a un grupo étnico” [525]. Por su parte, en lo relacionado con las consultas previas para la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, el Ministerio informó de las consultas previas que ha realizado con ocasión del cumplimiento de las sentencias: (i) Sentencia SU-383 de 2003 de la Corte Constitucional[526]; (ii) Sentencia 110013335016-2020-00370-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[527]; (iii) Sentencia 520013104005- 2020-00302-01 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto[528]; (iv) Sentencia T-236 de 2017 de la Corte Constitucional[529]; (v) Sentencia T-300 de 2017 de la Corte Constitucional[530]; y (vi) Sentencia T-080 de 2017 de la Corte Constitucional[531].

 

1.11.     Ministerio de Defensa Nacional

 

1.11.1.                      El Ministerio de Defensa manifestó que “la Fuerza pública no participa de manera directa en las etapas de socialización, acuerdos y puesta en marcha de los programas del PNIS. Su misión está dada únicamente frente a la presentación de apreciaciones de seguridad a solicitud de los responsables del Programa, y en caso de no existir acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, en cumplimiento de su misión constitucional, realiza operaciones militares y operativos policiales para la erradicación forzosa en el marco de la lucha contra el narcotráfico”[532].

 

1.11.2.                      Indicó que en el marco de las Políticas de Defensa y Seguridad y de Convivencia y Seguridad Ciudadana, en particular en lo que respecta a la protección prioritaria a líderes sociales y defensores de derechos humanos se tiene que: (i) se eleva el valor de las recompensas por la información que conduzca a capturas; (ii) se combate la impunidad en coordinación con la administración de justicia, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; (iii) se concentra en desmantelar estructuras armadas; (iv) sus planes de acción tienen un enfoque de prevención; (v) se fortalecen las capacidades compartidas con los organismos que realizan actividades de inteligencia y de investigación criminal[533].

 

1.11.3.                      En lo relacionado con la seguridad para liderazgos de sustitución de cultivos ilícitos, destacó la Estrategia de Protección a Poblaciones en Situación de Vulnerabilidad –ESPOV que se orienta hacia “la prevención y protección de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad de personas, grupos y comunidades con enfoque diferencial, y en la que una de las poblaciones priorizadas para el trabajo es la tipología número 22 Líder Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos”[534]. Además resaltó las 16 acciones del plan de articulación de acciones en seguridad y su implementación, la participación en las mesas de coordinación interinstitucional, la participación en 26 sesiones de la comisión de apoyo y seguimiento a afectaciones a liderazgos y beneficiarios del programa PNIS, el cruce de análisis de afectaciones, los talleres de capacidades sociales para la autoprotección, las reuniones con entidades territoriales y los 16 casos de atención inmediata, donde se implementó la ruta de prevención y protocolo de atención[535].

 

1.11.4.                      En el caso de Norte de Santander, mencionó que las tropas de la Fuerza de Tarea Vulcano, Comando Operativo Energético y Vial No. 1 y Comando de la Trigésima Brigada han desarrollado operaciones militares contra el narcotráfico. E indicó que, en el Cauca, el Comando Específico del Cauca realiza operaciones con el fin de combatir los factores de inestabilidad, lo cual contempla las operaciones de erradicación[536].

 

1.11.5.                      Señaló que el Comando de Estabilización y Consolidación APOLO ha realizado procesos de erradicación en los municipios de Buenos Aires y Suarez, logrando realizar la erradicación de 118 hectáreas, en coordinación con la guardia cimarrona y las alcaldías municipales. La Brigada Vigésima Novena, en el municipio de Caldono adelantó reunión con alcaldía y comunidades indígenas de Siberia y la Laguna para erradicación. En Cajibío se realizó reunión con alcaldía para tratar la sentencia judicial que impide erradicar. En Morales se realizó reunión con alcaldía y algunas comunidades campesinas con el fin de adelantar procesos de erradicación y en los municipios de Mercaderes, Florencia, Sucre, Bolívar, Bordo y Paría, se han realizado reuniones con alcaldías con el fin de realizar proceso de erradicación teniendo en consideración que no pertenecen al programa PNIS. En Norte de Santander se acogieron al PNIS 3000 familias en años anteriores y 191 de ellas estarían próximas a recibir proyectos productivos.[537]

 

1.11.6.                      Explicó que los métodos de erradicación de cultivos ilícitos son: (i) Modalidad 1: Aspersión aérea, de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Consejo Nacional de Estupefacientes; (ii) Modalidad 2: Erradicación ejecutada por los Grupos Móviles de Erradicación (GME) con la seguridad que les brinda la Fuerza Pública; (iii) Modalidad 3: Erradicación que es ejecutada directamente por personal de la Fuerza Pública, a través de diferentes programas y herramientas autorizadas por el Gobierno Nacional; y (iv) Modalidad 4: Erradicación que realizan los cultivadores a través de los distintos programas de desarrollo alternativo o sustitución de cultivos, con o sin apoyo de la Fuerza Pública. Al respecto, precisó que “a la fecha la erradicación que realiza la Fuerza Pública, la está realizando la erradicación de cultivos ilícitos en segunda y tercera modalidad”[538].

 

1.11.7.                      Señaló que el 18 de febrero de 2021 el Comando de la Trigésima Brigada en coordinación con el PNIS para Norte de Santander llevaron a cabo una reunión pues se aducía que el programa no ha cumplido en las veredas del núcleo de Caño Indio, jurisdicción del municipio de Tibú. En Nariño durante los últimos años se han presentado aproximadamente 24 eventos relacionados con protesta social y bloqueos para impedir la erradicación de cultivos ilícitos. Los días 8, 9,12, 13, 16 y 18 de julio de 2020 se presentó protesta en el municipio de Linares (Nariño). El 10, 12, 14 y 15 de julio de 2020 se presentaron similares hechos en el municipio de Cumbitara (Nariño). El 15 de agosto de 2020 se presentaron hechos similares en el municipio de Leiva (Nariño), así mismo el 12 y 22 de septiembre de 2020 en el municipio de Policarpa (Nariño), veredas Las Delicias y El Castigo, respectivamente. Igualmente, el 16 de octubre de 2020 en la vereda La Guadua del municipio de El Rodario (Nariño) En lo corrido de 2021 se han presentado hechos similares en los municipios de Cumbitara, Los Andes Sotomayor, Policarpa, El Rosario, Sandoná, todos del departamento de Nariño.

 

1.11.8.                      En lo relacionado con el Covid-19, indicó que “la Fuerza Pública ha dado cumplimiento a los protocolos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social a la emergencia sanitaria por el Covid-19” [539]. Refirió que por esto no se puede afirmar que las labores de la Fuerza Pública deben ser suspendidas hasta tanto se supere la emergencia sanitaria, por cuanto se estaría supeditando la seguridad nacional a un hecho futuro e incierto. Además, relacionó las órdenes e instrucciones que se han emitido por parte de la Fuerza Pública, frente al manejo del COVID-19.[540]

 

1.11.9.                      Resaltó que en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander se han desarticulado redes de organizaciones criminales y sus redes de apoyo asociadas al narcotráfico y al lavado de activos en el marco del fin del conflicto. En 2021 el Comando de la Vigésima Tercera Brigada ha conducido en 54 municipios de su jurisdicción, 115 operaciones militares, entre ellas control territorial, seguridad y defensa, acción ofensiva direccionada a contrarrestar los diferentes factores de inestabilidad y actores armados y mitigando los riesgos advertidos en las alertas tempranas.[541] En Norte de Santander se han erradicado 5.556 hectáreas de cultivos ilícitos, logrando la reducción significativa de las fuentes de financiamiento del narcotráfico.

 

1.11.10.                 Además, hizo referencia al presupuesto asociado al gasto de Fuerzas Militares y Policía Nacional en la lucha contra las drogas [542] y aportó documentos de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas CIPRAT referentes a las medidas tomadas en los departamentos de Cauca, Norte de Santander y Nariño.[543]

 

1.12.     Policía Nacional

 

1.12.1.                      La Policía Nacional manifestó que a través de la Dirección Antinarcóticos se encarga de realizar diversas acciones tendientes a combatir el problema de las drogas ilícitas[544], las cuales se adelantan con los recursos asignados por el Tesoro Nacional. E indicó que, respecto del nivel de implementación de los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4 del Acuerdo Final, se evidencia un avance de más del 50% de cumplimiento[545].

 

1.12.2.                      Señaló que la Policía Nacional ha venido trabajando de manera articulada con la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, en relación con la atención y protección de líderes del PNIS. Por lo que, en el marco de la Estrategia Operativa Institucional de Atención a Poblaciones en Situación de Vulnerabilidad - ESPOV desde 2020 se constituyeron y se han realizado 23 mesas técnicas y 3 mesas de trabajo del orden estratégico, para hacer seguimiento a los compromisos.  Se ha incorporado una perspectiva de prevención y protección a personas y comunidades en riesgo a partir de su Plan Estratégico Institucional 2018-2022. A partir de la ESPOV se han identificado los ejes temáticos de prevención y protección para los defensores de derechos humanos, líderes sociales, líderes comunales y periodistas, cuya estrategia se materializa a través de la articulación y reingeniería institucional, actuación estratégica en el territorio y la estrategia de comunicaciones y capacitación. Esto mediante tres componentes: prevención y promoción, investigación criminal y respuesta rápida a las alertas tempranas. Además, ha participado en actividades desarrolladas en el territorio, tales como los talleres de capacidades sociales para la autoprotección en Meta, Córdoba, Caquetá y Cauca y se ha reunido con entidades territoriales en el marco de coordinación de rutas de prevención[546].

 

1.12.3.                      Explicó que no se hace socialización del proceso de erradicación de cultivos ilícitos “dado que este mismo se lleva a cabo en diferentes sitios a nivel nacional en donde no existen poblaciones identificadas como propietarios, poseedores, tenedores, o sitios de especial protección constitucional, porque de ser así se sumaría a estas operaciones el proceso de judicialización y extinción de dominio. [Entonces,] concomitante al inicio de las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos se informa del desarrollo de estas actividades a través de comunicaciones oficiales a la Procuraduría General de la Nación y a las autoridades político-administrativas ubicadas en cada uno de los departamentos objeto de intervención”[547].

 

1.12.4.                      Precisó que, en cumplimiento de la Política Integral para Enfrentar el Problema de las Drogas, denominada "Ruta Futuro", actualmente la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos se viene desarrollando mediante dos de las cuatro modalidades, contempladas en la Directiva Permanente No. 13 del 21 de octubre de 2020.

 

1.12.5.                      En relación con los incidentes y reclamaciones presentados por las operaciones de erradicación forzada, mencionó la solicitud del 30 de agosto de 2021 de la Personería Municipal de Santa Rosa del Sur en Bolívar referente a una queja de los líderes de la comunidad del corregimiento de San José, relacionada con presuntas operaciones de aspersión terrestre en áreas con acuerdos del PNIS. La cual fue respondida por parte de la Policía Nacional.

 

1.12.6.                      Afirmó que todo el personal comprometido en las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos cumple los protocolos establecidos por el Ministerio de Salud. Pues, las Unidades de Sanidad de la Policía Nacional llevan a cabo campañas y estrategias para la sensibilización del personal y la difusión de las medidas de prevención, entre las cuales se contempla la identificación de síntomas, el aislamiento social, el uso de elementos de bioseguridad (tapabocas, guantes, alcohol y gen antibacterial). Además, indicó que se expidieron dos instructivos (No. 007/DIRAN-ARECI 14-08-20 y No. 008/DIRAN-ARECI 14-08-20) que se aplican rigurosamente.

 

1.12.7.                      Señaló que “la Dirección Antinarcóticos se ha encargado de direccionar y ejecutar la Estrategia de Intervención Integral Contra el Narcotráfico – EICON que maneja cuatro enfoques disruptivos del Sistema Drogas Ilícitas: 1. Minimizar la disponibilidad de drogas, 2. Afectación de rentas criminales, 3. Reducción del consumo, 4. Desarticulación de estructuras criminales”[548]. Entre las acciones desplegadas, indicó que en 2021 (i) presentó 19 predios que estaban siendo destinados a la plantación de cultivos ilícitos de hoja de coca en el departamento de Nariño, (ii) entre junio y septiembre se han realizado 41 actividades operacionales, y (iii) 26 capturas. También mencionó que con las operaciones de extinción de dominio se afectaron las finanzas criminales de dos organizaciones, tomándose medidas cautelares de extinción de dominio en 75 bienes en los departamentos de Cauca y Norte de Santander[549]. 

 

1.12.8.                      Finalmente, manifestó que “el problema de las drogas en el país ha pasado a un escenario de tráfico local, un afianzamiento de redes con influencia regional y a la organización del fenómeno, en donde desaparecen las grandes amenazas del Estado y emergen nuevos escenarios de seguridad ciudadana, haciendo necesario comprender la problemática desde una perspectiva diferente a la cadena del narcotráfico. […] La pérdida del rol dominante por parte de una sola organización hizo que este fenómeno pasara de ser una amenaza de estructura lineal a ser un conjunto de delitos de carácter cíclico y holístico, denominado Sistema de Drogas Ilícitas”[550].

 

1.12.9.                      Por su parte, el 27 de octubre de 2021, el Ministerio de Defensa presentó un escrito “en ejercicio de su derecho de contradicción”[551].

 

1.13.     Fiscalía General de la Nación

 

1.13.1.                      En escrito del 8 de octubre de 2021, la Fiscalía argumentó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto los hechos objeto de análisis no son atribuibles a la entidad. 

 

1.13.2.                      En lo relacionado con la información solicitada, indicó que entre 2016 y 2020 la Oficina del Alto Comisionado de las UN para los DDHH documentó 19 homicidios en municipios PNIS y que sobre esos casos hay un avance investigativo del 63.15%, lo que corresponde a 12 de las 19 afectaciones.[552] Mencionó que, en Cauca concretamente se tiene: 1 investigación por homicidio por hechos ocurridos en 2021, judicializada en agosto de ese mismo año, 19 casos por el delito de amenazas, 18 de ellos en indagación y otro archivado, un caso por constreñimiento ilegal y otro por abuso de autoridad[553].

 

1.13.3.                       Señaló que la Fiscalía ha venido implementando acciones para proteger a los defensores de derechos humanos, para lo cual se creó en 2021, al interior de la Dirección Especializada Contra las Violaciones a los Derechos Humanos, el Grupo de Trabajo Nacional[554] para la priorización, apoyo y respuesta inmediata a la investigación de amenazas contra personas defensoras de derechos humanos u otras poblaciones específicas[555]y se creó también un mecanismo de articulación entre el Grupo Nacional y las Direcciones Seccionales. Para la consecución de los objetivos del Grupo de Trabajo Nacional se hizo un trabajo de agrupación por regiones y cada fiscal del Grupo de Trabajo Nacional acompaña una de ellas. Para el caso de la referencia se ha destacado a la Fiscalía Seccional 217 de la DECVDH para que apoye los casos de amenazas a líderes y defensores de derechos humanos de las direcciones seccionales de Nariño y Cauca, por lo cual se ha implementado un plan de descongestión y apoyo del despacho de la Fiscalía 5ª Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de la Unidad de delitos contra el DH y DIH de la Dirección Seccional Cauca. En atención a estas directrices de apoyo, un equipo de trabajo de la estrategia de amenazas compuesto por 4 fiscales, 2 analistas, 2 Asistentes de fiscal y un policía judicial realizó una visita del 9 al 13 de agosto de 2021 al mencionado despacho, con el fin de impulsar y apoyar los procesos radicados en esta fiscalía, analizar casos en contexto e identificar situaciones con respecto a las amenazas a los líderes y defensores de derechos humanos del departamento del Cauca[556].

                       

1.13.4.                      Precisó que en el marco del Direccionamiento Estratégico 2020-2024, la Fiscalía General de la Nación busca elevar la justicia para proteger la vida y además está comprometida en contribuir en la garantía del ejercicio del derecho a la defensa de los derechos humanos bajo una estrategia de investigación implementada a través de 8 líneas de acción, bajo el estándar internacional de la debida diligencia. Entre estas líneas se destacan, el desarrollo de metodologías específicas de investigación para los delitos contra personas defensoras de derechos humanos, tener como primera hipótesis de trabajo que el hecho haya ocurrido con ocasión a la labor de defensa de los derechos humanos que desarrolla la persona y la asociación de casos que permita conectar criterios comunes y patrones en la comisión de los hechos.

 

1.13.5.                      Por su parte, en escrito del 8 de noviembre de 2021, la Fiscalía complementó la información requerida en el auto del 13 de septiembre de 2021. En este sentido, señaló que “desde el año 2016, la FGN ha implementado una estrategia específica para la investigación y judicialización de delitos contra personas defensoras de derechos humanos” que consta de varias líneas de acción. Además, agregó que en desarrollo de lo anterior esta entidad expidió “la Directiva 002 del 30 de noviembre de 2017, “[p]or medio de la cual se establecen lineamientos generales sobre la investigación de delitos cometidos en contra de defensores de derechos humanos en Colombia” […] cuyo objetivo es asegurar que las investigaciones por delitos cometidos en contra de los defensores se adelanten de acuerdo con el estándar internacional de la debida diligencia”[557].

 

1.13.6.                      Manifestó que “una de las líneas de acción de la Estrategia de Investigación y Judicialización de delitos contra personas defensoras de derechos humanos contempla el fortalecimiento de la investigación del delito de amenazas contra personas defensoras de derechos humanos”[558], para lo cual se adelantaron las siguientes medidas: la creación de un Grupo de Trabajo Nacional para esta materia; la creación de mecanismos para la recepción de amenazas contra defensores de derechos humanos que funcionan las 24 horas del día; la creación del tipo penal específico de amenazas contra defensores de derechos humanos[559]; la formación y capacitación en metodologías específicas de investigación del delito de amenazas, a los fiscales, investigadores y analistas de todo el país; y la elaboración de informes de análisis de contextos para comprender las dinámicas de violencia que se presentan en cada región.

 

1.13.7.                      Finalmente, adjuntó dos archivos de Excel con los datos estadísticos de homicidios, amenazas y tentativas de homicidio en contra de líderes comunitarios en los municipios en los que se implementa el PNIS e indicó que “entre el año 2016 y el 2021 la Fiscalía conoce en la jurisdicción ordinaria 22 homicidios en contra de líderes comunitarios en los municipios en los que se implementa el PNIS” [560].

 

1.14.     Ministerio de Salud y Protección Social

 

1.14.1.                      El Ministerio de Salud señaló de acuerdo con el Decreto Legislativo 539 de 2020, “no es competente para adelantar la vigilancia a los protocolos de bioseguridad que esta misma entidad expide”[561]. En ese sentido, se limitó a indicar que “en aquellos departamentos en donde se está llevando a cabo la actividad de erradicación forzada de cultivos ilícitos se debe cumplir con el protocolo general de bioseguridad establecido mediante la Resolución No. 666 de 2020, en otras palabras, la referida actividad puede ser ejecutada acatando las medidas de bioseguridad, cuya inspección vigilancia y control corresponde a las secretarias de Salud” [562]. 

 

1.15.     Procuraduría General de la Nación

 

1.15.1.                      En su respuesta, la Procuraduría General de la Nación hizo un recuento de los informes que ha emitido relacionados con el estado de avance de la implementación del Acuerdo de Paz en los cuales, entre otras cosas: (i) recomendó a la Consejería para la Estabilización y a la Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (DSCI), la aprobación del Plan de articulación de acciones en seguridad para liderazgos que apoyan el PNIS, recomendación que fue acogida; (ii) indicó que “dentro del Plan, se establecen 16 acciones distribuidas en cinco ejes: i) Articulación de la oferta interinstitucional, con cinco acciones; ii) Enfoque de mujer, con tres acciones afirmativas; iii) Prevención, con cuatro acciones; iv) Apoyo y seguimiento a la judicialización efectiva y a las medidas de protección, con tres acciones; y v) Acciones y medidas novedosas, con una acción”[563]; (iii) manifestó que “el protocolo de atención a casos que requieren acción inmediata frente a afectaciones en materia de posibles violaciones a los DDHH, se activó en 13 ocasiones entre octubre de 2020 y 31 de marzo de 2021[564]; (iv) señaló que a marzo de 2021  “aún no se había llevado a cabo la socialización del Plan aprobado con gobernadores y alcaldes […] mientras que si se habían adelantado sesiones de trabajo con MinInterior para la incorporación de las acciones de este Plan con las actividades que desarrollarán en municipios PNIS los equipos de la Dirección de DDHH”[565]; (v) indicó que se habían realizado 3 talleres de autoprotección en coordinación con el Programa de DD.HH de USAID/Chemonix[566]; (vi) llamó la atención “sobre la necesidad de implementar estrategias integrales de seguridad en los municipios PNIS que permitan intensificar la lucha contra las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico, que son una amenaza para los líderes de sustitución y en general para la sostenibilidad del Programa”[567]; (vi) recordó que a marzo de 2021 la Fiscalía había apoyado algunas investigaciones relacionadas con victimización a beneficiarios del PNIS[568]; y (vii) señaló que no se ha logrado adelantar el desminado humanitario en la mayor parte de municipios PNIS.

 

1.15.2.                      Señaló que “el PNIS se ha limitado atender a las familias que alcanzaron a suscribir los acuerdos individuales (99.097) en 56 municipios del país y no a las 188.000 familias aproximadamente que se encuentran en los acuerdos colectivos de sustitución”[569] e hizo énfasis en la necesidad de dar respuesta a la totalidad de las familias con voluntad de sustitución de cultivos de uso ilícito”[570]. Para esto, la Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (DSCI), “en el marco del artículo 23 del Decreto 1223 de 2020, ha venido diseñando nuevos modelos[571] de sustitución con rutas distintas de atención al PNIS, que podrían permitir atender al rezago de familias con acuerdos colectivos sin individualización,” [572] sin embargo estos no se han implementado. Respecto a los acuerdos colectivos de sustitución, señaló que, en el Cauca se suscribieron acuerdos colectivos en 14 municipios[573] de los cuales solo 5[574] cuentan con acuerdos individuales, en Nariño se suscribieron acuerdos colectivos en 13[575] municipios, pero se alcanzaron a suscribir acuerdos individuales en solo 2[576] de estos y en el Norte de Santander “se registran acuerdos colectivos en los municipios de Sardinata y Tibú, en los cuales se alcanzaron a suscribir acuerdos individuales de sustitución con 2.986 beneficiarios PNIS”[577].

 

1.15.3.                      Entre los hallazgos frente a la implementación del Plan de Atención Inmediata[578] del PNIS para las 99.097 familias que suscribieron acuerdos individuales, la Procuraduría señaló que, para marzo de 2021, “el 80% [de los beneficiarios] se encontraban activos (79.239), el 10% retirados (10.248), el 6% en ingreso (6.010) y el 4% restante en estado de suspensión (3.600)”.[579] Concretamente, “en relación con el estado de los beneficiarios del PNIS en el departamento de Nariño se tiene que, de los 17.219 beneficiarios, 14.504 se encuentran activos, 49 en ingreso, 1.921 retirados y 745 suspendidos. De los 5.644 del Cauca, 3.960 activos, 157 suspendidos, 785 retirados y 742 en ingreso. Y sobre los 2.986 beneficiarios PNIS de Norte de Santander, 2.092 se encontraban activos, 200 en ingreso, 240 retirados y 454 suspendidos” [580]. Además, indicó las principales causas de suspensión y de retiro[581] e hizo un recuento del nivel de cumplimiento de los pagos de asistencia alimentaria, de los proyectos de seguridad alimentaria, del servicio de asistencia alimentaria inmediata y de los proyectos productivos de ciclo corto y largo en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander[582].

 

1.15.4.                      En cuanto a la erradicación forzada, advirtió que “la Procuraduría identificó 953 veredas en las que se suscribieron acuerdos voluntarios de sustitución que no fueron incluidas dentro de la focalización del PNIS; y de estas, 396 han registrado operaciones de erradicación forzada entre 2016 y 2019. Los departamentos en los que más hubo veredas con acuerdos colectivos sin individualizar y que registraron erradicaciones forzadas fueron Nariño, con 138 veredas en los municipios de Olaya Herrera, Barbacoas, Roberto Payán y Policarpa; seguido por Cauca con 83 veredas en Corinto, Balboa y Cajibío; luego por Caquetá con 60 veredas en Milán y Puerto Rico, y por Antioquia con 42, principalmente en Valdivia” [583].

 

1.15.5.                      Manifestó que “en 2020, la Procuraduría tuvo conocimiento de casos de erradicaciones forzadas en Catatumbo (Sardinata, Tibú, Cúcuta, El Zulia), Antioquia (Ituango, Anorí, Campamento), Pacífico Nariñense (Tumaco, Roberto Payán), Guaviare (San José del Guaviare, El Retorno), Meta (La Macarena, Vistahermosa), Vaupés (Carurú), Cauca (Piamonte), Chocó (Medio Baudó y Riosucio) y Putumayo (Puerto Asís, Puerto Caicedo, San Miguel, Orito, Puerto Guzman y Valle del Guamuez), entre otros territorios. Estos operativos se hicieron más visibles durante la emergencia sanitaria del COVID-19”. Y resaltó que “en el marco de este seguimiento, se remitieron diferentes oficios a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, a Ministerio de Defensa y a Ministerio de Justicia” cuyas respuestas transcribe[584].  Además, señaló que, para abril de 2021, “se reportaron 44.185 hectáreas de cultivos ilícitos erradicadas de forma voluntaria y asistida en el marco del PNIS (38.811 fueron erradicadas voluntariamente y verificadas, y 5.374 fueron por erradicación asistida por Fuerza Pública)” [585].

 

1.15.6.                      Con relación a las medidas de bioseguridad en el marco de la pandemia, indicó que el Ministerio de Defensa afirmó que “se expidió el instructivo número 003/DIRAN-AERECI del 16/04/2020 “Medidas preventivas frente al COVID-19 para el personal que realiza operaciones de erradicación de cultivos ilícitos” y el instructivo N 004/DIRAN-ARECI del 16/04/2021 para el personal GME que realiza operaciones de erradicaciones de cultivos ilícitos” [586].

 

1.15.7.                      En lo referente a el tratamiento penal diferencial a pequeños agricultores vinculados con el uso de cultivos ilícitos, señaló que “a octubre de 2021, no se encontraba radicada en Congreso ninguna iniciativa gubernamental en la materia” [587].

 

1.15.8.                      Manifestó que, en materia de instancias regionales de participación en el PNIS, “entre enero de 2020 y abril de 2021, se realizaron 157 sesiones de estos espacios. En 2020, el 46% de los comités y consejos se realizaron en los departamentos de Caquetá, Meta y Antioquia. No obstante, en los departamentos de Putumayo y Nariño, que concentran el 20% y el 16% de beneficiarios del PNIS a nivel nacional, solo se registraron 11 y 5 sesiones, respectivamente. Además, continúa preocupando el reducido número de sesiones en Catatumbo (2), a pesar de los notables retrasos en la ejecución y la alta densidad de cultivos de coca en la región” [588]. Por su parte, “el Decreto 362 de 2018 también establece la creación de dos instancias nacionales de participación. La Junta de Direccionamiento Estratégico (JDE) sesionó por primera vez el 27 de julio de 2020, […] aunque no se presentan compromisos o resultados concretos para cumplir con las funciones establecidas [y] el Consejo Permanente de Dirección (CPD) del PNIS”[589] que tampoco ha obtenido resultados concretos.

 

1.15.9.                      Recordó que “en el Acuerdo de Paz, los Planes Integrales municipales y comunitarios de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA) debían construirse desde abajo hacia arriba con propuestas identificadas por los miembros de asambleas veredales del PNIS, y posteriormente serían discutidas en el marco de los planes municipales para la sustitución y el desarrollo alternativo. De igual forma, se contemplaba que cuando el PNIS coincidiera con el PDET, se adoptaría la metodología de este último instrumento, con la participación de las delegadas y los delegados de las asambleas veredales del PNIS. En la práctica, el PNIS no desarrolló una metodología propia para la formulación de los PISDA y se sumó al ejercicio participativo de los PATR en su etapa municipal. A manera de ejemplo, en la base de iniciativas PATR con corte a 31 de diciembre de 2019, se contaba con marcación PISDA en 58 municipios, 12 de los cuales no eran PNIS, y en cambio no se evidenciaban iniciativas marcadas en Tumaco, que es el municipio que concentra el 16% del total de beneficiarios del PNIS a nivel nacional. Aunque […] en meses posteriores se sumaron iniciativas PISDA en aquellos municipios donde solo había una o dos iniciativas, la Procuraduría percibe que los PISDA actualmente consisten, principalmente, en la sumatoria de iniciativas marcadas con esa etiqueta en los municipios PDET” [590].

 

1.15.10.                 Finalmente, habló de los programas Hecho a la Medida y Hoja de Ruta Única–HRU. Sobre el primero, señaló que consiste en el diseño e implementación de nuevos modelos de sustitución de cultivos de uso ilícito, distintos al PNIS, sin embargo, ninguno de estos se ha ejecutado. Y, sobre el segundo, indicó que la HRU, “planteada inicialmente en la Ley 1491 de 2018, posteriormente en el artículo 281 de la Ley 1995 de 2019 del PND 2018 – 2022, se define como una herramienta para articular los instrumentos derivados del Acuerdo de Paz (PATR, PNS, PISDA, PIRC, y el PMI) y los Planes de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII o Zonas Futuro), donde haya coincidencia territorial”[591].

 

1.16.     Defensoría del Pueblo

 

1.16.1.                      En su respuesta, la Defensoría del Pueblo realizó una exposición sobre el Sistema de Alertas Tempranas[592] y las condiciones de seguridad en los territorios con cultivos ilícitos. Al respecto, resaltó que “las Alertas Tempranas (AT) emitidas en contextos afectados por la presencia de cultivos de uso ilícito, en virtud de que les asiste un carácter preventivo, contienen recomendaciones orientadas a incentivar la disuasión de las amenazas, la protección de la población civil y la adopción de programas u otras acciones institucionales para mitigar las condiciones de desprotección social de las comunidades expuestas a la violencia”[593]. En ese sentido, “desde la entrada en vigencia del Decreto 2124 de 2017, la Defensoría del Pueblo ha emitido Alertas Tempranas, donde se advierten riesgos vinculados o derivados de la presencia de cultivos ilícitos,” [594] en distintos departamentos[595]. Estas alertas han advertido cómo “las brechas de implementación del Acuerdo Final, en lo que corresponde a la sustitución de cultivos de uso ilícito, han supuesto importantes factores de vulnerabilidad que, en territorios como el sur de Córdoba, Bajo Cauca, Norte de Antioquia, entre otros, han incrementado la exposición de la población civil ante los riesgos de violaciones a su derecho a la vida, por cuenta del accionar de los grupos armados ilegales. En dichas zonas, estratégicas para los intereses de este tipo de actores, la limitada o inexistente presencia del Estado ha conllevado vacíos de protección ante amenazas, desplazamientos forzados, homicidios y otras graves conductas que conculcan gravemente los derechos de población beneficiaria de los PNIS y sus familias[596].

 

1.16.2.                      Entre los hallazgos sobre la implementación de las políticas de reducción de cultivos de uso ilícito a nivel nacional, la Defensoría analizó: (i) la implementación del PNIS y (ii) la implementación nacional de procedimientos de erradicación forzosa.

 

1.16.3.                      Sobre lo primero, indicó que que “en los 98 municipios donde se suscribieron de acuerdos colectivos, no se registra intervención del PNIS en 51 municipios, lo cual corresponde a un total de 87.182 familias que, a la fecha, no han sido vinculadas formalmente al programa” [597] Al respecto, afirma que la interpretación de la ART según la cual los acuerdos colectivos de sustitución no son vinculantes es errada, en tanto “dicha interpretación entra conflicto con lo dispuesto en el parágrafo 2, artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, donde se señala que los acuerdos celebrados por la antes Dirección para la Atención Integral de Luchas contra las Drogas, así como por la Alta Consejería para el Postconflicto, constituirán parte integral del PNIS y, como consecuencia, todas las entidades del Gobierno Nacional deberán estar coordinadas para su implementación”[598].

 

1.16.4.                      Manifestó que el avance en los componentes del PNIS es el siguiente: (i) 64.633 familias (65.22%) han recibido la totalidad de los pagos del Plan de Atención Inmediata (PAII); (ii) 69.737 familias (70.37%) se han visto beneficiadas por el componente de asistencia técnica integral; (iii) 54.114 familias (54.60%) se han visto beneficiadas por el componente de autosostenimiento y seguridad alimentaria; (iv) 5.680 beneficiarios (33,69%) de las rutas de atención de población recolectora; (v) tan solo de 6.757 familias (6.81%) se han visto beneficiadas por el componente de desarrollo de proyectos productivos para la generación de ingresos a corto y largo plazo; y (vi) únicamente 2.671 familias beneficiarias (2,69%) del componente de formalización de la propiedad. Y, respectó de la financiación, expuso su preocupación ya que dicho programa no ha contado con la asignación de recursos requeridos para la 2021.[599]

 

1.16.5.                      Sobre lo segundo, la Defensoría señaló que la erradicación forzosa ha tenido un mayor desarrollo desde la firma del Acuerdo Final, en comparación con la sustitución voluntaria, lo que ha generado “conflictividades sociales[600] asociadas al avance de procedimientos de erradicación forzosa que, en ocasiones, ha coincidido en zonas donde se registran vinculaciones individuales al PNIS o en territorios donde se suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria”[601].

 

1.16.6.                      Finalmente, abordó la implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander, particularmente en lo relacionado con: i) los antecedentes de suscripción de acuerdos colectivos, ii) la vinculación de familias al PNIS, iii) el estado de ejecución de los componentes derivados del PNIS (PAI, autosostenimiento y seguridad alimentaria, asistencia técnica y proyectos productivos); iv) la erradicación forzada, consulta previa, socialización y pandemia ; v) el funcionamiento de instancias de participación; vi) la integración de los PISDA con los PDET; y vii) el estado de nuevos modelos de desarrollo alternativo.

 

1.16.7.                      Manifestó que en el Cauca se celebraron 11 acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, en catorce 14 municipios del departamento de Cauca, lo cuales cobijaban aproximadamente a 35.315 familias. Sin embargo, “del total de los municipios de Cauca donde se suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria, se registra la vinculación efectiva al programa de 5.646 familias con corte al 31 de diciembre de 2020, correspondientes a los siguientes municipios: i) El Tambo: 1.385 familias; ii) Jambaló: 2.039 familias; iii) Miranda: 1.240 familias; iv) Piamonte: 950 familias; v) Rosas: 32 familias” [602]. Esto implica que “la vinculación efectiva al programa de sustitución voluntaria (PNIS) en el departamento del Cauca, representa actualmente el 15,98% del universo total de las familias que suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria en los años 2017 y 2018, lo cual pone en evidencia la necesidad de ampliar la cobertura del programa, garantizando condiciones de igualdad material respecto de aquellas familias” [603]. Además, señaló el porcentaje de cumplimiento de cada uno de los componentes del PNIS para el caso del Cauca, que ha sido muy bajo[604], y resaltó “los riesgos a la vida, integridad y seguridad personal que enfrentan líderes que abanderan PNIS”[605] en este departamento. En cuanto a la erradicación forzosa, señaló que “en la vigencia de 2020, líderes y comunidades rurales de los municipios de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez, solicitaron la intervención de la Defensoría del Pueblo ante la realización de operativos de erradicación forzosa, a cargo del Ejército Nacional y de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional”[606], los cuales se realizaron en incumplimiento del Acuerdo Final y sin procesos previos de socialización.

 

1.16.8.                      Señaló que en Nariño se suscribieron 29 acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria que cobijaban a un universo total 55.000 familias, pero sólo se vinculó a 17.191 al PNIS, lo cual corresponde al 31,2% del total de las familias cobijadas por acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria[607]. Abordó el porcentaje de cumplimiento de cada uno de los componentes del PNIS para el caso de Nariño[608]. Resaltó que “la no vinculación individual al PNIS del número total de familias que suscribieron acuerdos colectivos para la sustitución voluntaria, ha desencadenado el avance de los actores armados ilegales que buscan hacerse el control de la economía de producción de cultivos de uso ilícito, agudizando el riesgo a la vida, integridad, libertad y seguridad de las comunidades campesinas y grupos étnicos. Este es el caso de la cordillera nariñense, donde en municipios como Leiva, El Rosario, Policarpa y Cumbitara se han agudizado los niveles de riesgo de las comunidades y autoridades étnicas que abanderaron el desarrollo del punto 4 del Acuerdo Final” [609] e hizo un recuento de las Alertas Tempranas emitidas al respecto. En cuanto a la erradicación forzosa, manifestó que ha advertido el avance de la erradicación forzosa sobre la sustitución voluntaria en territorios colectivos de comunidades étnicas, lo cual podría implicar una violación a la consulta previa y al Acuerdo Final[610].

 

1.16.9.                      Advirtió que en el departamento de Norte de Santander “se registra un universo total de 2.987 familias vinculadas al programa de sustitución voluntaria, correspondientes a los siguientes municipios: i) Sardinata (302 familias)[611]; y Tibú (2.685 familias), las cuales registran un cumplimiento del 99% en los compromisos de sustitución del cultivo de coca con un total de 922 hectáreas erradicadas voluntariamente”[612]. Abordó el porcentaje de cumplimiento de cada uno de los componentes del PNIS para el caso de Norte de Santander, el cual es muy bajo[613]. Por su parte, en lo relacionado con el avance del programa Hecho a tu Medida, señaló que este “no cuenta con financiación ni ha agotado la fase de participación con la población campesina, para la consolidación del nuevo modelo de sustitución de cultivos de uso ilícito” [614]. Criticó la falta de activación permanente de las instancias de coordinación, gestión y seguimiento del PNIS, así como los retrasos en el cumplimiento del programa[615]. Y advirtió que debido al desplazamiento forzado de líderes del PNIS, “se amerita una articulación entre la Agencia de Renovación del Territorio y la Unidad para las Víctimas, a fin de garantizar que la activación del plan de atención y asistencia durante el proceso de retorno y reubicación permita reactivar el acceso a los componentes esenciales del PNIS en razón a la vinculación de esas familias al programa” [616]. En cuanto a la erradicación forzada, resaltó que “Norte de Santander pasó a ser el departamento que concentra la mayor densidad de cultivos de coca, al registrar en el año 2019 la presencia de 41.711 hectáreas”[617], lo cual ha dado lugar a un aumento en los procedimientos de erradicación. De hecho, “el Ejército Nacional informó que en el año 2020 se erradicaron 2.039 hectáreas, correspondientes a los municipios de Cúcuta, Sardinata y Tibú; mientras que, en lo corrido de 2021, se han erradicado forzosamente 313 hectáreas correspondientes a los municipios de Sardinata y Tibú” [618]. La Defensoría señala que "no se evidenciaron planes de prevención o atención de desplazamientos forzados tras la realización de operativos de erradicación forzosa, en razón a hechos de riesgo relacionados con presiones ejercidas por actores armados ilegales que pretenden hacer control de la economía de narcotráfico en los territorios” [619]. Y hace un llamado a la observancia del carácter preferente de la política de sustitución voluntaria sobre la erradicación forzosa.

 

1.17.     Agencia de Renovación del Territorio – ART

 

1.17.1.                      En su respuesta del 7 de octubre de 2021, la ART manifestó que el componente de seguridad del PNIS se desarrolla a través de el "Plan de Articulación de acciones en seguridad para la población objeto del PNIS" el cual está “compuesto por una matriz de 16 acciones enmarcadas en 5 ejes[620], a saber: 1. Articulación Interinstitucional. 2. Enfoque de mujer. 3. Prevención. 4. Apoyo y seguimiento a la judicialización efectiva y a las medidas de protección. 5. Acciones y medidas novedosas”[621].

 

1.17.2.                      Indicó que “en el PNIS un total de 99.097 núcleos familiares[622] suscribieron acuerdos individuales de sustitución en 56 municipios de 14 departamentos” [623] e incluyó una tabla con el número de núcleos familiares inscritos en el PNIS, a fecha del 31 de agosto de 2021, discriminados por departamento, municipio y año[624]. Por su parte, respecto de los acuerdos colectivos, señaló que durante 2016 y 2018 se firmaron un total de 106 acuerdos para 98 municipios, en los cuales se mencionaban 3.785 veredas con un estimado de 188.036 familias y 166.774 hectáreas de cultivos ilícitos[625] e incluyó una tabla que “muestra el listado de los Acuerdos Colectivos suscritos, los municipios donde se registraron y el número veredas, familias y hectáreas de cultivos ilícitos que fueron indicados por los representantes de la comunidad en los Acuerdos”[626].

 

1.17.3.                      Advirtió que “de acuerdo con la Hoja de Ruta Metodológica de Intervención del PNIS, antes de proceder con la vinculación de familias en la etapa de implementación del programa, la entonces Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto a través de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, adelantó las etapas de reconocimiento estratégico, en la cual se llevó a cabo la caracterización de territorios; y posteriormente una etapa de alistamiento, en la cual se llevaron a cabo […]: Reuniones de socialización con autoridades locales y regionales, sector Defensa, Gobierno Nacional y FARC-EP, Jornadas de socialización conjunta (Gobierno, FARC-EP, Organizaciones reconocidas en el territorio y Organizaciones del Consejo Permanente de Dirección con presencia en el territorio) y Acuerdos colectivos Municipales, Departamentales o Regionales” [627].

 

1.17.4.                      Recordó que “el PNIS cuenta con 99.097 familias beneficiarias (67.591 son cultivadoras, 14.651 no cultivadoras y 16.855 recolectores) en 56 municipios de 14 departamentos”[628] y expuso el avance en cada uno de sus componentes: monitoreo de cultivos ilícitos, pagos de Asistencia Alimentaria Inmediata, Asistencia Técnica Integral, Autosostenimiento y Seguridad alimentaria (Huertas Caseras) y Proyectos Productivos, Ex recolectores de hoja de coca[629]. Afirmó que existen 12.407 beneficiarios retirados y 566 suspendidos y aclaró que “las novedades que derivan en una suspensión temporal y preventiva de compromisos no son situaciones sorpresivas ni intempestivas, pues previamente el beneficiario ha participado en las actividades del programa que condicionan la entrega de los beneficios en el territorio” [630]. Hizo mención al Consejo de Asesores Territoriales – CAT, a las Comisiones Municipales de Planeación Participativa – CMPP y a los Consejos municipales de evaluación y seguimiento – CMES y destacó que “en cuanto a la implementación del componente participativo del PNIS, […] desde el año de 2017 se ha realizado un total de 905 sesiones de las instancias territoriales del PNIS, así: 82 CAT, 575 CMPP y 248 CMES” [631].

 

1.17.5.                      Resaltó que “la construcción participativa y el desarrollo de los PISDA en 48 de los 56 municipios de intervención del PNIS, entre los cuales se encuentran los municipios de Jambaló, Tambo y Miranda en Cauca; Tumaco en Nariño; y Sardinata y Tibú en Norte de Santander, se desarrolla según lo establecido en el Acuerdo Final”[632]. Precisó que la ART “construyó una metodología participativa para la formulación de los Planes de Acción para la Transformación Rural – PATR, la cual constó de tres fases: Fase submunicipal o veredal, Fase municipal y Fase subregional”[633] y que, con el objetivo de “garantizar que las comunidades y organizaciones vinculadas al PNIS participaran efectivamente en el proceso de formulación del PATR, el PNIS realizó una convocatoria efectiva a las comunidades [y] organizaciones cocaleras” [634]. Indicó que “finalizada la construcción de los PDET en las 10 subregiones que integran los 48 municipios de coincidencia PNIS -PDET, la sustitución de cultivos ilícitos se integró a los PATR con la participaron de los delegados del PNIS. Este trabajo conjunto PNIS - PDET a nivel territorial se materializó en la identificación de 812 iniciativas PDET marcadas con etiqueta PISDA, en los 48 municipios de coincidencia, entre los cuales se encuentran los departamentos de Cauca, Norte de Santander y Nariño” [635].

 

1.17.6.                      Explicó que el PNIS “contempló como uno de los elementos para su desarrollo los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA)”[636], los cuales, “cuando corresponda, se integrarán a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”[637]. Además, indicó que “a través de la Circular Interna No. 17 del 22 de noviembre de 2017, se estableció articulación e integración de los PISDA en las fases de construcción, ejecución y seguimiento, con los PATR en las zonas en las cuales el criterio de priorización para la implementación del PNIS haya derivado en la coincidencia de municipios que conforman una región para la formulación de los PDET”[638].

 

1.17.7.                      Presentó un cuadro con el estimado de núcleos familias, municipios y hectáreas que están fuera del PNIS y han manifestado su interés por adelantar procesos de sustitución voluntaria[639]. Brindó información sobre la estrategia de sustitución Hecho a la Medida y expuso los avances de este programa en los departamentos de Norte de Santander, Putumayo, Nariño y Cauca, entre otros, así como las iniciativas comunitarias de sustitución que han surgido en el marco de este programa[640].

 

1.17.8.                      Por su parte, la ART solicitó que se decretara la nulidad: (i) “de la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca contenido en el expediente T-7.963.865 atendiendo a que no todas las providencias expedidas dentro del libelo fueron notificadas a esta dependencia”[641] y (ii) “de los fallos de instancia contenidos en el expediente T8.097.843 atendiendo al desconocimiento del artículo 29 superior, y en los artículos 6, 23, 24 Y 36 del Decreto 2591 de 1991, mostrando graves yerros, vías de hecho y defectos atendiendo a la falta de congruencia entre la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela y la expedición de órdenes inter comunis en contra de la Agencia de Renovación del Territorio”[642].

 

1.17.9.                      Además, la ART presentó un escrito el 27 de octubre de 2021 en el que se pronunció frente a la respuesta de la Procuraduría y de la Defensoría del Pueblo[643].

 

1.18.                 Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo – CAJAR y miembros de asociaciones campesinas

 

1.18.1.                      El 27 de octubre de 2021 solicitaron ampliar el término para la revisión y pronunciamiento frente a las pruebas trasladadas, debido a “la extensión de las pruebas, la necesidad de contrastarlas y socializarlas con las comunidades directamente interesadas en las resultas de este proceso, así como el contexto regional actual del Cauca, Nariño y Norte de Santander donde persisten dificultades importantes de comunicación”[644]. Esta petición fue reiterada en escrito del 8 de noviembre de 2021[645].

 

1.19.     Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez – CCALCP

 

1.19.1.                      El 27 de octubre de 2021, se pronunció sobre la información suministrada por la ART, la UNP[646], el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Hacienda, el DNP, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), el Ministerio de Defensa y la Defensoría del Pueblo. [647]

 

2.                  Respuestas al auto del 29 de noviembre de 2021

 

2.1.          Oficina del Alto Comisionado para la Paz

2.1.1.   En su respuesta, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz comenzó por indicar que “el Acuerdo Final en el Punto 4.1. contempla la puesta en marcha de un Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS, a cargo de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación del Departamento Administrativo de la Presidencia”[648]. Programa que se creó con el Decreto 896 de 2017.

 

2.1.2.   Por su parte, señaló que el Decreto 1784 de 2019, en su artículo 28, establece de manera detallada las funciones que se encuentran a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.  Y con fundamento en dicha norma, solicitó que ser desvinculada del proceso, “toda vez que no es competente para pronunciarse sobre el grado de cumplimiento de los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4 del Acuerdo Final, por lo anterior carece de facultades para informar sobre (a) las acciones emprendidas y pendientes; (b) los recursos destinados y faltantes; y (c) los obstáculos y dificultades encontrados en cumplimiento de los compromisos” [649].

2.2.          Ministerio de Justicia y del Derecho

 

2.2.1.   En su respuesta, el Ministerio de Justicia indicó que desde 2017 ha radicado iniciativas legislativas en el Congreso de la República relacionadas con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con cultivos de uso ilícito. Concretamente, mencionó el Proyecto de Ley 197 de 2017 Senado, el cual fue archivado en el marco del trámite legislativo, presentado nuevamente en 2018 y también archivado. Sin embargo, resaltó que “al margen de las iniciativas tramitadas por el Gobierno nacional, en la legislatura en curso se encuentra en trámite un proyecto de Ley de origen parlamentario”[650].

2.2.2.   Manifestó que, en la búsqueda de combatir el problema de las drogas ilícitas, el gobierno ha creado la Política Integral para Enfrentar el Problema de las Drogas: Ruta Futuro, la cual estableció “cuatro (4) pilares estratégicos, orientados a: 1) Reducción del consumo de sustancias psicoactivas, 2) Reducir la disponibilidad de drogas, 3) Desarticular y afectar estructuras criminales y 4) Afectar las economías y rentas criminales y un (5) pilar transversal orientado a la generación de evidencia, coordinación articulación, posicionamiento internacional, transformación territorial, acceso a medicamentos y control y fiscalización del cannabis con fines médicos y científicos. Los cuales son objeto de seguimiento del Ministerio de Justicia y del Derecho, como rector de la política de drogas”[651]. Indicó que la relación y articulación con el PNIS se evidencia en que este hace parte de las entidades con responsabilidades misionales en el cumplimiento del pilar 2.

 

2.2.3.   Señaló que “la Dirección de Política de Drogas y Actividades Relacionadas del Ministerio de Justicia y del Derecho desde el año 2017, acompaña diferentes espacios convocados por la actual Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa” [652]. Recordó que en la “sentencia SU-383 de 2003, la Corte Constitucional estableció los requisitos para realizar procesos de consulta previa en el marco de la erradicación de cultivos ilícitos, dentro de las comunidades indígenas de todo el país que cumplieran con las condiciones en dicho fallo establecidas”. Y que, en virtud de esa sentencia y “a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1427 de 2017, la Dirección de Política de Drogas y Actividades Relacionadas, en atención a las convocatorias realizadas por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, ha acompañado en el Departamento de Nariño, el desarrollo de los siguientes procesos:”[653] (i) Nueve reuniones de coordinación y preparación, (ii) Tres reuniones de preconsulta y (iii) Una reunión de consulta previa.

2.3.          Ministerio de Defensa Nacional

 

2.3.1.   En escrito del 13 de diciembre de 2021, el Ministerio de Defensa reiteró la información que había aportado en respuesta al auto del 13 de septiembre de 2021.  Agregó que “para el cierre del año 2020 la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación realizó un proceso de revisión y reformulación del Plan de Articulación de acciones para el reforzamiento de la seguridad de liderazgos PNIS y en modelos de sustitución. Como mecanismo de articulación interinstitucional e implementación de las 16 acciones de la matriz del Plan, dicha Consejería creó la Mesa de Articulación Interinstitucional (MCIEC-Sustitución), la cual cuenta con 3 espacios de coordinación: (i) La MCIEC Primer Nivel que se realiza con tomadores de decisiones; (ii) La MCIEC-técnica con equipos implementadores; y (iii) La MCIEC territorial. En dicho marco se formuló un Protocolo de atención a casos de afectación de liderazgos y beneficiarios del Programa que requieran atención inmediata en coordinación con la Fiscalía General de la Nación (FGN), la Unidad Nacional de Protección (UNP), la Dirección de DDHH de la Policía Nacional (PONAL) y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI)”[654].

 

2.3.2.   Hizo un recuento de las Alertas Tempranas de la Defensoría del pueblo. Señaló que “la política para la protección de líderes sociales, políticos y defensores de derechos humanos y de la protección de los líderes de las familias comprometidas en procesos de sustitución de cultivos, es liderada por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y asumida por medio de: (i) Las secretarías técnicas de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y de la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política; (ii) La Coordinación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política; (iii) El seguimiento a las medidas de protección y seguridad que se adopten en el SISEP y a los Programas de Protección Integral; y (iv)La coordinación del Sistema de Planeación, Información y Monitoreo Interinstitucional. En dicho marco la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional, participa de forma activa en todas las acciones que de estos espacios se desprenden. El Ejército Nacional no participa en estos espacios por ser del resorte de competencia de la Policía Nacional”[655].

 

2.3.3.   Manifestó que “en cuanto a las condiciones de seguridad para la ejecución de proyectos productivos y la seguridad a las comunidades y territorios afectados por la presencia de los cultivos ilícitos en el departamento del Cauca y Nariño; la Tercera División del Ejército Nacional cubre estos departamentos de la siguiente manera el departamento de Cauca con la Vigésima Novena Brigada y el departamento de Nariño con la Vigésima Tercera Brigada […] Por su parte, la Segunda División del Ejército Nacional, […] realiza operaciones de registro y control en jurisdicción de los municipios del Departamento de Norte de Santander” [656].

 

2.4.          Municipio de Tumaco, Nariño

 

2.4.1.   En su respuesta, el Municipio de Tumaco brindó información sobre las experiencias productivas, las actuaciones adelantadas y el cumplimiento del PNIS en el municipio[657].

3.                  Respuestas al auto del 14 de diciembre de 2021

 

3.1.          Municipio de Puerto Caicedo, Putumayo

 

3.1.1.   En su respuesta, el Alcalde de Puerto Caicedo señaló que este municipio hace parte de aquellos “beneficiados por el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), un instrumento de gestión y planificación del gobierno colombiano cuyo objetivo es impulsar el desarrollo económico, social y ambiental en aquellas zonas del país más afectadas por el conflicto armado interno, y donde actualmente Plan Nacional Integral de Sustitución (PNIS) atiende a un total de 73 veredas en nuestro Municipio”[658]. Y manifestó que “la administración municipal hace parte de la Comisión Municipal de Planeación Participativa (CMPP)” [659].

 

3.1.2.   Además, adjuntó un informe del Coordinador Territorial Putumayo de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos A.R.T que contiene los avances del programa PNIS en el municipio de Puerto Caicedo, en donde se menciona la atención de 1.407 familias en 73 veredas[660].

3.2.          Agencia de Renovación del Territorio – ART

 

3.2.1.   En su respuesta del 25 de enero de 2022, la ART reiteró la mayor parte de la información suministrada en la respuesta al auto del 13 de septiembre de 2021 y señaló que “específicamente en el departamento de Putumayo se vincularon 20.340 beneficiarios de los cuales 5 solicitaron traslado para el departamento del Meta entre agosto y diciembre de 2021 y un beneficiario del Dpto de Nariño solicitó traslado a Putumayo, por lo cual actualmente se ven reflejados 20.336 núcleos familiares”[661] Además, indicó que “14.454 familias han recibido al menos un pago de asistencia alimentaria inmediata, con una inversión total de $168.958 millones. De estas, 13.527 familias han recibido el total de pagos. 14.633 familias están recibiendo asistencia técnica integral, con una inversión de $18.477 millones. 12.578 familias están implementando su proyecto de pancoger, con una inversión de $25.751 millones. 673 familias están implementando su proyecto productivo con una inversión de $6.289 millones. 1.350 antiguos recolectores se han vinculado como Gestores Comunitarios en sus territorios, con una inversión de $23.691 millones. En el departamento se han erradicado 10.407 hectáreas en procesos de sustitución voluntaria con un valor de $6.002 millones” [662].

 

3.2.2.   Manifestó que el PNIS “ha desarrollado el componente participativo en el Departamento del Putumayo desde el año de 2017 logrando un total de 142 sesiones desarrolladas, así: 15 CAT, 72 CMPP y 55 CMES; de este componente participativo en lo que va corrido del actual Gobierno se han desarrollado un total 105 sesiones, así: 9 CAT, 52 CMPP y 44 CMES; Finalmente la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos ha adelantado de este componente participativo un total de 44 sesiones, así: 4 CAT; 21 CMPP y 19 CMES. Ahora bien, en aras de avanzar con el fortalecimiento de estas instancias, esta Dirección emitió la Circular 0001 de 2021, a través de la cual se orienta a los diferentes apoyos de la Dirección en territorio, para consolidar la información de los delegados y delegadas que participan en las Instancias de Coordinación y Gestión. Así mismo, se profirió la Resolución No. 09 de 2021, por medio de la cual la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos adoptó el Protocolo de Género del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos y se dictan otras disposiciones, dentro de las cuales se orienta al fortalecimiento frente a la participación de mujeres en estas instancias” [663].

 

3.2.3.   Además, señaló que “para la construcción del PDET se garantizó la participación efectiva de las comunidades vinculadas al PNIS, integrándose el tópico de la sustitución de cultivos ilícitos en el PATR de la Subregión Putumayo, el cual se suscribió el 25 de septiembre de 2018 y el cual contempló 208 iniciativas PDET con la etiqueta de sustitución de cultivos ilícitos desarrollando así el PISDA para los nueve municipios intervenidos en Putumayo del PNIS, que a su vez conforman una subregión del PDET” [664]. E indicó que “se expidió la Resolución No. 54 del 28 de septiembre de 2020 a través de la cual se consolidaron y adoptaron los 9 PISDA de la Subregión PDET Putumayo”[665]. Y, en cuanto al PATR señaló que, para noviembre de 2021, “se reporta un avance de 83 iniciativas con ruta de implementación activada, asociadas a proyectos o gestión por diferentes fuentes movilizadoras” [666]. Y anexó un archivo con las iniciativas de la Subregión Putumayo.

 

3.2.4.   En lo relacionado con los avances del programa Hecho a la Medida en Putumayo, señaló que se están adelantando dos proyectos en Puerto Guzmán y Puerto Asís.

 

3.2.5.   Por su parte, mediante escrito del 16 de febrero de 2022, la ART se pronunció sobre las respuestas del CAJAR, de los resguardos indígenas accionantes e intervinientes, de la Comunidad Nasa Kwinas Chab - Alto Lorenzó y de la Alcaldía de Villagarzón[667].

 

3.3.          Comisión Intereclesial de Justicia y Paz

 

3.3.1.   En su respuesta, la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz manifestó que “de las 898 familias que hacen parte de las comunidades Nasa accionantes, tan solo el 9%, 81 familias, decidieron hacer parte del programa PNIS” y expuso las razones para ello[668]. Hizo un recuento de las labores de erradicación forzada de las que fueron víctimas las comunidades indígenas[669]. Y, en cuanto a la consulta previa, señaló que dichas operaciones “han minado la confianza de las comunidades indígenas dentro del proceso, pues desde las reuniones de acercamiento y pre consulta del 22 de septiembre de 2021 han manifestado no es posible continuar con el proceso de consulta previa cuando de manera paralela se llevan a cabo operativos de erradicación forzada”[670].

3.4.          Consejería para la Estabilización y Consolidación

 

3.4.1.   En su respuesta, la Consejería para la Estabilización y Consolidación señaló que “la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito a la que se refiere el artículo 1° del Decreto Ley 896 de 2017, que se encontraba adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ya no hace parte de la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”[671].

3.5.          Defensoría del Pueblo

 

3.5.1.   En su respuesta, la Defensoría del Pueblo señaló que en 2019 “en el departamento de Putumayo se celebraron en once (11) municipios acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos […], los cuales cobijaban a 22.280 familias que desarrollaban actividades asociadas con los cultivos de uso ilícito. Por su parte, […] se registra un universo total de 20.350 familias vinculadas PNISque corresponden a los municipios de Mocoa (226), Orito (4.749), Puerto Asís (4.568), Puerto Caicedo (1.407), Puerto Guzmán (3.584), Puerto Leguízamo (1.028), San Miguel (1.443), Valle del Guamuez (1.844) y Villagarzón (1.501), quienes acreditan un 99% de cumplimiento de los compromisos de sustitución voluntaria, con un total de 2.489 hectáreas sustituidas” [672]. Además, informó del porcentaje de implementación del PNIS en Putumayo.[673]

 

3.5.2.   En lo relacionado con la erradicación forzosa[674], manifestó que se han adelantado operativos en: (i) la vereda Nueva Granada – Corredor Puerto Vega Teteye, jurisdicción del municipio de Puerto Asís, que tuvo lugar el día 22 de marzo de 2020, a cargo de un grupo policial perteneciente a la Dirección de Antinarcóticos” y (ii) en la vereda Cabaña (corregimiento de Carmelita, Puerto Asís) el 3 de julio de 2020. E hizo mención a las Alertas Tempranas hechas en Putumayo que dan cuenta del riesgo ante el que se enfrentan quienes apoyan el PNIS.

3.6.          Departamento Nacional de Planeación – DNP

 

3.6.1.   En su respuesta, el DNP señaló que “son las entidades directamente competentes para la ejecución y puesta en marcha del PNIS, quienes tienen en su haber la información directa y pertinente sobre los particulares interrogantes de la Honorable Corte Constitucional”. Sin embargo, brindó información sobre el porcentaje de niñas y niños en primera infancia que cuentan con atención integral en zonas rurales con acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos de uso ilícito, así como información compartida por la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) que presenta los municipios no cubiertos por el PNIS cuyo sustento depende de actividades relacionadas con cultivos de uso ilícito.[675]

3.7.          Fiscalía General de la Nación

 

3.7.1.   En su respuesta, la Fiscalía alegó que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las acciones y omisiones en virtud de las cuales los tutelantes justifican la vulneración de sus derechos fundamentales no son atribuibles a la entidad.

 

3.7.2.   Por su parte, reiteró que desde 2016 ha implementado la Estrategia de Investigación y Judicialización de Delitos contra Personas Defensoras de Derechos Humanos, en aras de proteger a esta población. Señaló que la estrategia en cuestión no tiene recursos específicos destinados desde el presupuesto institucional y que, entre las dificultades que enfrenta para su implementación, se encuentra la dificultad de abordar el delito de las amenazas contra defensores de derechos humanos.

 

3.7.3.   Aportó “datos estadísticos de homicidios, amenazas y tentativas de homicidio en contra de personas defensoras de derechos humanos en los municipios en los que se implementa el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos en el departamento de Putumayo”[676]. Señaló que “entre el año 2016 y el 2022 la Fiscalía conoce en la jurisdicción ordinaria 31 homicidios en contra de líderes o integrantes de organizaciones sociales en el departamento de Putumayo, [y que] de los 31 casos reportados, 22 tienen avances procesales”[677].

 

3.7.4.   Indicó que, en todo el territorio nacional, “las investigaciones activas adelantadas por los Despachos Fiscales adscritos a la Dirección Especializada contra el Narcotráfico por el delito de conservación o financiación de plantaciones ascienden a un total 112. De estas 104 se encuentran en indagación, 2 en investigación y 6 en juicio”[678].

3.8.          Ministerio de Defensa

 

3.8.1.   En su respuesta del 25 de enero de 2022, el Ministerio de Defensa señaló que en 2020 se evidenciaron operaciones de erradicación en zonas limítrofes del Resguardo Indígena Alpes Orientales. Reiteró la mayor parte de la información brindada en respuestas anteriores en materia de garantías de seguridad. Manifestó que “en el marco del Plan de Campaña Bicentenario Héroes de la Libertad se despliegan estrategias para fortalecer la seguridad en el departamento”[679], la mayor parte de ellas adelantadas en Puerto Asís.

 

3.8.2.   Señaló que, en cuanto a las condiciones de seguridad para la ejecución de proyectos productivos y la seguridad a las comunidades y territorios afectados por la presencia de los cultivos ilícitos en el departamento del Putumayo, la Vigésima Séptima Brigada ha adelantado operaciones contra Comandos de Frontera, en la búsqueda de mejorar las condiciones de seguridad del departamento.

 

3.8.3.   Por su parte, mediante escrito del 16 de febrero de 2022, el Ministerio de Defensa se pronunció respecto de las respuestas del Gobernador del Resguardo Nasa Kwinas Cxhab – Alto Lorenzo, de la Defensoría del Pueblo, del CAJAR, de la ART y de la Alcaldía de Puerto Caicedo –Putumayo[680].

3.9.          Ministerio del Interior

 

3.9.1.   En su respuesta, el Ministerio del Interior señaló que han adelantado el proceso de consulta previa con la Asociación Consejo Regional Del Pueblo Nasa Del Putumayo Kwe’sx Ksxa’w y con el Resguardo Nasa Kwinas Cxha´B - Alto Lorenzó.[681]

3.10.     Ministerio de Justicia y del Derecho

 

3.10.1.                      En su respuesta, el Ministerio de Justicia reiteró gran parte de la información suministrada con anterioridad. Señaló que “el Ministerio de Justicia y del Derecho ha venido adelantando un dialogo permanente con las autoridades indígenas representativas de la Mesa Regional Amazónica - MRA, con el propósito construir de manera conjunta una ruta de trabajo que permita abordar los procesos consultivos con 9 resguardos priorizados por el Gobierno nacional en el departamento de Putumayo para la vigencia 2022”[682].

 

3.10.2.                      Manifestó que “de acuerdo con las convocatorias emitidas por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, ha participado de manera activa en las etapas de preconsulta adelantadas el 22 de septiembre, 14 de octubre y 11 de noviembre de 2021 y la Apertura la cual se llevó a cabo el 5 de diciembre de 2021, ambos procesos con los resguardos: Nasa Jerusalén San Luis – Alto Picudito; Resguardo Indígena Alpes Orientales; Resguardo Indígena Nasa La Aguadita; Resguardo Indígena KWE’SX NASA CSXAYUCE; Resguardo Indígena El Descanso, Cabildo Nasa KWE’SX TATA WALA Y Cabildo KSWA’W Nasa Alto Danubio. De manera paralela se han acompañado los procesos de preconsulta y apertura con el Resguardo Nasa KIWNAS CXHA’B así: Preconsulta, adelantada el 9 de noviembre de 2021 y apertura, adelantada el 6 de diciembre de 2021. Es importante mencionar que dentro de los acuerdos logrados en este proceso se especificó que el proceso se retomaría a partir del segundo trimestre de 2022, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal del Ministerio del Interior”[683]. Así como en los procesos con la comunidad Asociación Kwex´s Ksxa´w y con la asociación Cabildo Kwex´s Kiwe.

3.11.     Policía Nacional Dirección Antinarcóticos – DIRAN

 

3.11.1.                      En su respuesta del 26 de enero de 2022, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional señaló que “se logró determinar que desde el año 2017 a la fecha, en los Resguardos Indígenas Nasa: Jerusalen San Luis – Alto Picudito, La Aguadita, Kiwnas Cxab y El Descanso, no se evidenciaron operaciones de erradicación por parte de la Policía Nacional al interior de las comunidades ancestrales. Aunado a lo anterior, para la vigencia 2020 se evidenciaron operaciones de erradicación en zonas limítrofes del Resguardo Indígena Alpes Orientales”[684].

 

3.11.2.                      Por su parte, mediante escrito del 16 de febrero de 2022, la DIRAN se pronunció respecto de las respuestas del Alcalde Municipio de Villagarzón, el Gobernador Resguardo Nasa Kiwnas CHXAB, la Defensoría del Pueblo, la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz y el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR)[685].

3.12.     Procuraduría General de la Nación

 

3.12.1.                      En su respuesta del 31 de enero de 2022, la Procuraduría General de la Nación señaló que “para el departamento de Putumayo, se suscribieron acuerdos colectivos en los siguientes nueve municipios: Mocoa, Orito, Puerto Asís, Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Puerto Leguizamo, San Miguel, Valle del Guamuez y Villagarzón, en los que se viene adelantando el componente de atención inmediata del PNIS sobre la población que alcanzó a individualizar tales acuerdo, esto es, 20.340 núcleos familiares que corresponde al 21% del total de beneficiarios del PNIS al nivel nacional. […] Así pues, en el departamento de Putumayo se vincularon 11.974 familias en calidad de cultivadores, 4.539 no cultivadores y 3.827 recolectores. El estado de vinculación a corte 30 de septiembre de 2021 es el siguiente: 16.264 se encuentran activos, 3.728 retirados, 34 en estado de suspensión y 314 recolectores en ingreso, es decir, pendientes de que se aseguren los recursos presupuestales para atenderlos”[686]. Además, suministró el porcentaje de cumplimiento del PNIS en el departamento[687].

 

3.12.2.                      Resaltó que “el PNIS cuenta con el Decreto 362 de 2018, mediante el cual se crean y se establecen sus instancias nacionales y territoriales. En materia de instancias regionales, entre enero de 2020 y abril de 2021 se realizaron 157 sesiones de estos espacios. En 2020, el 46% de los comités y consejos se realizaron en los departamentos de Caquetá, Meta y Antioquia. No obstante, en los departamentos de Putumayo y Nariño, que concentran el 20% y el 16% de beneficiarios del PNIS a nivel nacional, solo se registraron 11 y 5 sesiones, respectivamente. Además, continúa preocupando el reducido número de sesiones en Catatumbo (2), a pesar de los notables retrasos en la ejecución y la alta densidad de cultivos de coca en la región” [688].

 

3.12.3.                      Manifestó que “en relación con el departamento de Putumayo, se han presentado un incremento en la Erradicación Manual Forzada (EMF) en los últimos años. Solo de 2018 a 2019 las hectáreas erradicadas forzosamente pasaron de 7,2 mil a 23,2 mil, un aumento del 219%. El municipio con más EMF en la región es Puerto Asís, que también es el municipio con más cultivos de coca en la región. Este también tuvo un crecimiento rápido en el último año ya que pasó de 3,7 mil hectáreas erradicadas en 2018 a 6,4 mil hectáreas en 2019. Sin embargo, el municipio que más crecimiento bruto de la EMF tuvo fue Valle del Guamuez, que pasó de 1,0 mil hectáreas en 2018 a 4,8 mil hectáreas en 2019 (crecimiento de 364%). Por el contrario, hay otros municipios que tienen poca EMF como Mocoa, que apenas registró 102 hectáreas erradicadas forzosamente; y Puerto Leguízamo, que tuvo 84 hectáreas erradicadas, aunque las hectáreas de coca fueron considerables (1.400 hectáreas). En toda la región de Putumayo hubo un total de 152 veredas con EMF que tuvieron beneficiarios retirados por incumplimiento. El municipio con más veredas en esta situación fue Puerto Asís, con 60 veredas, seguido de Puerto Guzmán y Valle de Guamuez con 27 y 19 veredas, respectivamente. Estos municipios también fueron los que más beneficiarios retirados concentraron dentro de dichas veredas, con 160, 49 y 49, respectivamente. Además, Puerto Asís, Valle del Guamuez y ahora San Miguel fueron los dos municipios con más EMF en 2019, luego de tener bajos niveles de EMF en los años pasados” [689].

 

3.12.4.                      Finalmente, indicó que “con corte a marzo de 2021, se contaba con universo de 812 iniciativas de los PATR con marcación PISDA, para 48 municipios donde coinciden el PDET y el PNIS. De estas iniciativas, 268 contaban con ruta de implementación activada, y 353 estaban contenidas en los planes de trabajo 2020-2021 de la ART. Estas iniciativas se concentraban en los municipios de Tumaco (27), Puerto Asís (23), Puerto Rico (20), Miranda (19), La Montañita (16), Puerto Leguízamo (10), Mesetas (10) y Orito (10)” [690].

 

3.12.5.                      Por su parte, mediante documento del 16 de febrero de 2022, solicitó extender el plazo para pronunciarse sobre las pruebas allegadas[691].

 

3.12.6.                      Finalmente, en escrito del 28 de febrero de 2022 se pronunció sobre las respuestas presentadas por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional en el marco de los expedientes T-8.355.272, T7.963.865, T- 8.020.865 y T-8.097.843 AC. [692]

3.13.     Resguardo Nasa Kwinas Cxhab – Alto Lorenzo

 

3.13.1.                      En su respuesta, el Resguardo Nasa señaló que “no suscribió de manera colectiva, ni sus comuneros de manera individual acuerdo de sustitución de cultivos de uso ilícito en el marco del PNIS, teniendo en cuenta que como comunidad no hubo participación real y eficaz en la construcción de los programas de sustitución del PNIS”[693] y que “en el transcurso de las diferentes etapas del PNIS fue evidente el incumplimiento gubernamental al proceso de sustitución y la crisis económica que desató, el deterioro en las condiciones económicas de las familias inscritas al Programa a partir de la disminución sostenida de sus ingresos, y la violencia en los territorios afectados por los cultivos ilícitos, a través de las constantes y continuas operaciones de erradicación forzada que se han mantenido durante los cinco años de implementación, pese a las disposiciones del Acuerdo sobre la priorización de la sustitución”[694]. Sin embargo, reiteró su voluntad de sustitución de cultivos.

 

3.13.2.                      Manifestó que “el nivel de cumplimiento de las comunidades respecto a la erradicación voluntaria del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) ha sido del 95% con una resiembra de tan solo 0,2%. Es el Gobierno nacional el que no ha cumplido con el compromiso de entregar la tierra ni los proyectos productivos a las familias inscritas al PNIS, lo cual es imperativo para abandonar los cultivos de uso ilícito de manera definitiva” [695].

 

3.13.3.                      Señaló que “el gobierno en cabeza del Ministerio de Defensa ha ordenado operativos de erradicación forzada dentro de los límites del Resguardo Kwinas Cxhab, cuyo desarrollo ha ido en contra incluso de la interlocución y desconocimiento de las autoridades Nasa, bajo presión, tensión y tratos racistas que realiza la fuerza pública” [696].

3.14.     Municipio de Villagarzón, Putumayo

 

3.14.1.                      En su respuesta, el alcalde de Villagarzón señaló que se han adelantado operaciones de erradicación manual forzosa en en las Veredas Santa Rosa de Juanambú, La Betulia, La Rupasca y San José del Guineo. Resaltó que “las comunidades no tienen otro medio de subsistencia que les permita reemplazar los ingresos que producen los cultivos ilícitos [y que] los programas de erradicación voluntaria, no los cumple el gobierno nacional o los cumple parcialmente”[697]. E indicó que “es muy precaria la ejecución y cumplimiento de los Acuerdos individuales y colectivos de sustitución celebrados”.[698]

3.15.                 Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo – CAJAR y miembros de asociaciones campesinas

 

3.15.1.                      El 14 de enero de 2022 el CAJAR se pronunció sobre las pruebas trasladadas indicando, en primer lugar, que los acuerdos colectivos de sustitución de cultivos ilícitos son vinculantes en virtud del Decreto Ley 896 de 2017. De hecho, “representantes de las comunidades de Nariño, Cauca y Putumayo manifiestan que cuando se llevaron a cabo los acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos de uso ilícito en ningún momento la Dirección de Sustitución les informó o manifestó que tales acuerdos eran instrumentos de socialización o que no tenían algún tipo de vinculatoriedad. Por el contrario, en dichos acuerdos se pactaron compromisos relativos no sólo a las familias, campesinos cultivadores de hoja de coca y recolectores sino también frente a las necesidades territoriales de carácter comunitario que tenían los municipios objeto de los acuerdos”[699].

 

3.15.2.                      Argumentó que los procedimientos de suspensión y exclusión de usuarios del PNIS vulneran el derecho al debido proceso “de algunas familias que sin conocer las razones han sido suspendidas o excluidas del programa sin la debida notificación”[700]. “Aunque existían unas causales taxativas de suspensión preventiva, definitiva o de exclusión estas no se conocían pues, como lo señala la ART, se establecían por la autoridad de ejecución del PNIS para asegurar el cumplimiento del objeto. No eran públicas sino de carácter discrecional. Esto dejó a los campesinos a merced de la arbitrariedad: algunos comentan que los excluyeron del Programa por haber hecho parte de guardabosques sin que estuvieran recibiendo al momento de la afiliación y ejecución del PNIS algún tipo de concepto dinerario por esta calidad. A otros les quitaron los subsidios de adulto mayor por hacer parte del PNIS a pesar de que llevan meses e incluso años sin recibir 1 solo peso del programa. Otros con procesos penales fueron excluidos con la excusa de que la ONU no permitía eso. No hubo un documento conocido entre los usuarios del PNIS que les permitiera dilucidar con certeza qué ruta jurídica podían tomar si habían honrado los compromisos adquiridos con el Estado pero luego eran suspendidos bajo una multiplicidad de causales que desconocían” [701].

 

3.15.3.                      Reiteró que los operativos de erradicación forzada incurren en graves violaciones a los derechos humanos y que la implementación del PNIS ha sido deficiente e incompleta. En el caso del Cauca, manifestó que “a pesar de que al menos 13 municipios firmaron Acuerdos Colectivos, lo cierto es que el proceso fue iniciado únicamente con 5, los otros 8 aunque han manifestado permanentemente su voluntad de que se lleve a cabo el resto del programa se encuentran hoy a la deriva debido a una interpretación de los Acuerdos dada por la ART y la ANDJE de la cual conocieron por la respuesta que estas entidades dieron a la Corte Constitucional.” [702]. En el caso de Nariño indicó que “el avance tampoco ha sido completo a pesar de que únicamente se ha llevado a cabo parte de la implementación del PNIS en solo 2 municipios, de 14 que solicitaron hacer parte del PNIS 12 tienen Acuerdo Municipal para la sustitución de cultivos de uso ilícito y sin embargo la ART considera que no tienen derecho a hacer parte del programa” [703]. “Lo cierto es que el Gobierno Nacional no respetó la hoja de ruta que él mismo impuso. Han pasado cinco años y al Cauca no ha llegado 1 solo proyecto productivo a corto plazo, existen irregularidades en la ejecución de recursos y entrega de insumos del proyecto de seguridad alimentaria o “huerta casera” y hay familias aún con pagos pendientes del primer año. Del mismo modo en Nariño, únicamente se han implementado de acuerdo a la ART el 10% de los proyectos y hay una cantidad de municipios considerables a la espera de que se les cumpla con el programa”[704].

 

3.15.4.                      Lo cual resulta muy grave si se tiene en cuenta que “el propósito de que dos años fueran establecidos para implementar parte del Programa PNIS -específicamente lo relativo al primer año y al segundo año como lo disponen los acuerdos colectivos y los formularios de vinculación por núcleo familiar- era el de combinar la Asistencia Alimentaria Inmediata con el Proyecto de Seguridad Alimentaria y el Proyecto a corto plazo en un primer año, a fin de que en un intervalo corto de tiempo se lograran cimentar las primeras bases del reemplazo de la economía de la coca, la marihuana y la amapola. Si eran los cultivos de uso ilícito los que otorgaban la alimentación, el trabajo, la salud, la educación y el vestido, por lo menos luego del primer año se debía garantizar que, una vez terminada la Asistencia Alimentaria Inmediata cada familia tendría un sustento fijo para sobrevivir. Así mismo, el cumplimiento de estos compromisos debía ir de la mano del cumplimiento de los PAI de carácter comunitario para los municipios así como los PISDA que incluían planes de desarrollo comunitario, atención a temas de infraestructura entre otras soluciones; que de la mano con la implementación del Punto 1 del AFP permitirían despegar económicamente a los municipios dependientes de la economía de la coca, la marihuana y la amapola. Hasta el momento los PAI y los PISDA no han sido trabajados en ningún componente.” [705].

 

3.16.     Red de DDHH del Putumayo, Piamonte Cauca y Cofanía Jardines de Sucumbíos Ipiales Nariño

 

3.16.1.                      Mediante escrito del 21 de enero de 2022, la Red de DDHH del Putumayo, Piamonte Cauca y Cofanía Jardines de Sucumbíos Ipiales Nariño solicitó participar como tercera con interés legítimo en el proceso de revisión de la sentencia T-8.355.272, así como que “se amplíe el término judicial otorgado por la H. Corte para allegar intervención acerca de los incumplimientos y arbitrariedades en el marco de la implementación del Programa PNIS, así como evidencias sobre las vulneraciones a los DDHH en el marco de los operativos de erradicación forzada terrestre”[706].

 

3.16.2.                      Lo anterior por cuanto la mencionada red es una organización comunitaria que tiene como propósito la promoción y defensa de los derechos humanos de la población de las zonas en cuestión, particularmente de las comunidades campesinas que son beneficiarias del Plan Nacional Integral de Sustitución – PNIS.

 

3.17.     Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)

 

3.17.1.                      En escrito del 19 de enero de 2022 solicitaron ampliar el plazo para dar respuesta al auto del 14 de diciembre de 2021.[707]

 

3.18.     Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad Nacional

 

3.18.1.                      En escrito del 20 de enero de 2020, el Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria presentó una intervención en el presente proceso con el objetivo de brindar información sobre el incumplimiento del punto cuatro del Acuerdo de Paz. Al respecto, señaló que “el AFP es una política de Estado conforme al Acto Legislativo 02 de 2017 y de acuerdo a lo establecido en la sentencia C-630 de 2017, es obligación de todas las instituciones del Estado, como el Gobierno Nacional y la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional (DIRAN), de cumplir de buena fe y de manera coherente el AFP en el ámbito de sus funciones. Adicionalmente, los jueces deben garantizar que en los asuntos que conozcan se cumplan con los compromisos y principios establecidos en el Acuerdo Final, como en el proceso de tutela que actualmente se analiza”[708].

 

3.18.2.                      Con base en el Auto-387 de 2019 de la Corte Constitucional, manifestó que “la política contra cultivos de uso ilícito creada en el Acuerdo tiene dos características importantes que limitan las decisiones de creación o implementación de programas que no se basen en la sustitución. En primer lugar, se encuentra un orden jerárquico de intervención entre programas. Primero se debe intentar la sustitución, luego la erradicación manual y por último la erradicación mediante aspersión aérea. En segundo lugar, las intervenciones mediante programas de erradicación forzada, ya sea manual o mediante aspersión aérea, deben respetar los derechos humanos y el medio ambiente. En este sentido, en cada operación las entidades ejecutoras deben ponderar elementos como uso de la fuerza, técnicas de erradicación, elementos de intervención y mecanismos de acercamiento a la comunidad para no afectar los derechos humanos o el medio ambiente” [709].

 

3.18.3.                      Resaltó que “en Colombia se encuentran tres programas para disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito, uno que se basa en la sustitución (PNIS) y dos en la erradicación forzada (Erradicación manual y erradicación mediante aspersión terrestre)”[710].

 

3.18.4.                      Señaló que “la diversa evidencia documental, cuantitativa y cualitativa que [han] recolectado en el desarrollo de [su] trabajo académico [les] ha permitido concluir que el PNIS ha incumplido con los compromisos que tenía con los usuarios de la política” [711]. Al respecto, indicó que: (i) el Gobierno Nacional ha incumplido con el orden de jerarquización de las estrategias de reducción de los cultivos de uso ilícito establecido en el AFP; (ii) que el incumplimiento de los componentes del PNIS afectaron los ingresos de las familias usuarias de la política; (iii) que el PNIS ha generado prácticas excluyentes; (iv) que el PNIS ha puesto en alto riesgo a los líderes y líderesas sociales de sustitución; y (v) que al PNIS se le han ido disminuyendo los recursos para su funcionamiento[712].

 

3.19.     Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez – CCALCP

 

3.19.1.                      En escrito del 21 de enero de 2021, la CCALCP solicitó el “link y acceso al Expediente T-8.097.843 [o, en su defecto, que] se autorice el ingreso de manera presencial a las instalaciones de la H. Corte Constitucional para tomar copia íntegra del expediente”[713].

 

3.20.     Departamento de Putumayo

 

3.20.1.                      El 31 de enero de 2022, el Departamento del Putumayo solicitó una prórroga para contestar al auto del 14 de diciembre de 2021[714]. Posteriormente, el 2 de febrero de 2022, informó que remitió el requerimiento al Director de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, quien informó que se encuentran en trámite de respuesta.[715]

 

3.21.     Municipio de Puerto Asís, Putumayo

 

3.21.1.                      En escrito del 27 de enero de 2022, el Municipio de Puerto Asís solicitó que se otorgara una prórroga para dar respuesta al auto del 14 de diciembre de 2021, pues el tiempo inicial feneció sin haber obtenido respuesta alguna de las demás entidades[716].

 

3.22.     Comisión de Paz y Posconflicto del Senado de la República

 

3.22.1.                      En escrito del 23 de febrero de 2022, la Comisión de Paz informó que no se le han traslado los escritos de tutela y los fallos de instancia de los procesos de la referencia, por lo que solicitó “realizar el pertinente traslado de la documentación relacionada en el auto proferido por los magistrados”[717].

 

3.23.     Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP)

 

3.23.1.                      En escrito del 24 de febrero, la OACP señaló que “a pesar de la vinculación que se hace a la Oficina del Alto Comisionado (OACP) para la Paz […] ninguna de las acciones desarrolladas a lo largo de la providencia tiene que ver específicamente con las funciones asignadas a la OACP en el artículo 28 del Decreto 1784 del 4 de octubre de 2019. Razón por la cual, y por carecer de competencia no es posible atender lo incoado”[718].

 

3.24.     Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales

 

3.24.1.                      En escrito del 25 de febrero de 2022, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales señaló que direccionó la solicitud a las autoridades que considera “competentes para absolverla con suficiencia, esto es, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (OFI22-00018480), la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa (OFI22-00018483) y la Agencia de Renovación del Territorio - ART (OFI22-00018500)”[719].

 

3.25.     Departamento de Santander

 

3.25.1.                      En escrito del 3 de marzo de 2022 el Departamento de Santander informó que este no es parte del presente proceso[720].

 

4.                  Respuestas al auto de pruebas del 9 de mayo de 2022

 

En respuesta al auto dirigido al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional, el Ministerio allegó una única respuesta[721], con fundamento en la Circular 374 de 30 de junio de 2009, por la cual se señala el “trámite interno de las acciones de tutela instauradas en contra del Ministerio de Defensa Nacional, Comando General y Fuerzas Militares”.

4.1.          Ministerio de Defensa Nacional

 

4.1.1.   En lo relacionado con los criterios según los cuales definen cuáles son las zonas sobre las que se harán operativos de erradicación forzada, el Ministerio contestó que la Fuerza Pública adelanta las labores de erradicación de cultivos ilícitos con plena observancia de la exclusión de las áreas con acuerdos vigentes del PNIS, de acuerdo con la información remitida por la Agencia de Renovación del Territorio. En cuanto a la construcción de la información cartográfica que emplea la Fuerza Pública para el desarrollo de las labores de erradicación, la Directiva 013 establece que el SIIMA define los polígonos o áreas de trabajo en donde las Fuerzas pueden adelantar las labores de erradicación, garantizando así que las áreas con restricción, como las asociadas con el PNIS, sean excluidas de las labores de erradicación; dicha información es remitida a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional para que cada unidad proceda con la definición del procedimiento operacional. La Fuerza Pública no participa de manera directa en las etapas de socialización, acuerdos y puesta en marcha de los programas del PNIS. Su misión está dada únicamente frente a la presentación de apreciaciones de seguridad a solicitud de los responsables del Programa, y en caso de no existir acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, en cumplimiento de su misión constitucional, de realizar operaciones para la erradicación de cultivos ilícitos en el marco de la lucha contra el narcotráfico. 

 

4.1.2.   Respecto del protocolo empleado para verificar el incumplimiento de los acuerdos individuales o colectivos del PNIS, señaló que el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares (Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea) y la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos, no tienen dentro de su misionalidad y/o funciones la verificación del incumplimiento de los acuerdos individuales o colectivos del PNIS. La información que se reporta al Ministerio de Defensa Nacional por parte de Parques Nacionales Naturales, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS) y la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, entre otros, se realiza de forma anonimizada, por lo cual en ningún momento el sector defensa recibe información de datos personales de los firmantes de acuerdos individuales o colectivos que se encuentren acogidas al PNIS o algún programa de sustitución de cultivos ilícitos, esta información solo hace referencia a coordenadas de los proyectos de sustitución activos que se desarrollan por estas entidad.

 

4.1.3.   En lo referente al protocolo empleado para comunicar a las autoridades municipales de los procedimientos de erradicación, indicó que la Policía Nacional, mediante comunicaciones oficiales dirigidas a las Gobernaciones y las Alcaldías Municipales, antes de dar inicio a la fase de erradicación de cultivos ilícitos, para el caso de erradicación manual y al inicio de semestre o del movimiento de una Base, para el caso de operaciones con el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre – PECAT. Por parte del El Ejército Nacional, antes de iniciar el proceso de erradicación de cultivos, si es posible, realizan reuniones con las autoridades locales.

 

4.1.4.   En cuanto a la información solicitada sobre si previo a las operaciones de erradicación forzada se agotan otras formas de intervención, indicó en su respuesta que el Ministerio Defensa Nacional y la Fuerza Pública no agota ninguna otra forma de intervención, las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos se realizan sobre cultivos ilícitos de coca previamente detectados y en los cuales son excluidas áreas de protección especial, como zonas étnicas, Reservas y Parques Naturales, Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos PNIS, entre otros.

 

4.2.          Ejército Nacional

 

4.2.1.   En lo relacionado con cómo se reciben y ejecutan las órdenes para adelantar los operativos de erradicación forzada, se describió el procedimiento de la siguiente manera: (1)  La Policía Nacional a través del SIIMA suministra a la Dirección de Operaciones Contra el Narcotráfico (DOCNA) y a la Dirección Contra El Narcotráfico de la Armada Nacional la cartografía digital donde se encuentran los polígonos o áreas de trabajo en las cuales se pueden adelantar labores de erradicación por parte de la Fuerza Pública mediante las modalidades aplicables establecidas en la Directiva N°13 de 2020 del Ministerio de Defensa Nacional; esta información ya ha excluido todas las zonas donde está suspendida la erradicación por orden judicial, comunidades y municipios que están adelantando procesos de consulta previa, parques nacionales y lugares donde la comunidad suscribió acuerdos de sustitución voluntaria con el PNIS, entre otros. (2) La DOCNA solicita a las unidades tácticas (batallones), información sobre los sectores geográficos donde el Comandante del Batallón planea llevar a cabo las labores de erradicación. Con base en esta información la DOCNA verifica, en los diferentes sistemas de información geográfica, que dichas áreas estén acordes con la información suministrada por el SIIMA. (3) Una vez verificadas las zonas a intervenir la DOCNA procede con el envío de la cartografía (mapa que contiene los polígonos con coordenadas donde se puede adelantar labores de erradicación) a los batallones y brigadas por intermedio de las divisiones del Ejército Nacional que adelantarán las labores de erradicación de cultivos ilícitos. (4) Teniendo en cuenta la información suministrada por SIIMA, el último informe de monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos, la cantidad de tropa disponible, las áreas focalizadas y los municipios que presentan mayor afectación por el flagelo del narcotráfico, la DOCNA realiza un análisis y proyecta las metas de hectáreas a erradicar. (5) Una vez consolidados y analizados los datos, el Ejército emite el “Plan Apis”, donde se relacionan los objetivos y las medidas de coordinación para el cumplimiento de las metas de erradicación de cultivos ilícitos en modalidad II y III.

 

4.2.2.    En lo referente al protocolo empleado para comunicar a las autoridades municipales de los procedimientos de erradicación, se reiteró la respuesta aportada por el Ministerio de Defensa.

 

4.2.3.   Respecto del protocolo establecido para los eventos en que, ante una operación de erradicación forzada, la comunidad alegue haber suscrito acuerdos en el marco del PNIS, se manifestó que ante la duda se realiza lo siguiente: (1) Establecer un diálogo con el campesino o representante de la comunidad. (2) Evitar la confrontación aplicando un respeto total por los Derechos Humanos. (3) Evaluar la situación y de no poder verificar lo manifestado por el campesino o la comunidad, las unidades se reposicionan sobre el terreno, saliendo del lugar donde se encuentra la población. (4) Informar al comando superior y reportar el evento. En los casos en que, agotado el procedimiento anterior, se presenten hechos violentos o asonadas estos son puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación.

5.                  Respuestas al auto de intervenciones del 9 de mayo de 2022 en el que se invita a participar a universidades, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil

 

5.1.          Fundación Paz & Reconciliación – Pares[722]

 

5.1.1.   Comienza por presentar un contexto del departamento del Cauca, particularmente, se refieren a los municipios de Suárez, Cajibío, Caloto y Piamonte. Señala que en estos municipios, la hoja de coca ha sido una alternativa para subsistir, y por tanto, una constante. A pesar de lo anterior, varias comunidades han apostado por la sustitución integral de dichos cultivos.

 

5.1.2.   En particular, el municipio de Suárez se posicionó como el municipio del norte del Cauca con mayor producción de hoja de coca, caracterizándose por una dependencia del cultivo para la subsistencia de las familias. A su vez, en el municipio de Cajibío, el secretario de gobierno y el personero municipal solicitaron al gobernador del Cauca, suspender las operaciones de erradicación forzada, para llegar a un acuerdo con la comunidad. Dichas operaciones se mantuvieron en 2020, y se denuncia que el gobierno ha incumplido la implementación del Acuerdo de Paz en materia de sustitución de cultivos. Respecto del municipio de Caloto, se pone de presente una grave crisis humanitaria, debido a los combates de grupos armados post Farc (GAPF). Indica que, si bien en este municipio se registra un menor número de hectáreas sembradas, el incumplimiento del gobierno frente al PNIS ha llevado a la resiembra de este cultivo. Por último, el municipio de Piamonte además de tener una mayor presencia de cultivos de hoja de coca, tiene presencia de varios grupos delictivos organizados que se disputan las rentas de las economías ilegales. Esta situación genera una amenaza para la seguridad de líderes y lideresas que impulsan la sustitución de cultivos por parte de estos grupos.

 

5.1.3.   Compara las cifras aportadas por un lado, por Consejería para la Estabilización y la Consolidación (CPEC), y por otro lado, las aportadas por el Observatorio de Drogas de Colombia. Del análisis de dichas cifras, señalan que no se considera como prioritario el proceso de erradicación de cultivos de uso ilícito de forma voluntaria, dado que se han priorizado otros métodos. Esta conclusión coincide con las cifras expuestas por el Ministerio de Defensa relacionadas con los procesos de erradicación manual de la Fuerza Pública. Así mismo, indican que la estrategia de erradicación forzada de cultivos de coca no ha sido exitosa.

 

5.1.4.   Posteriormente, cita su última investigación titulada “Plomo es lo que hay” donde se dio cuenta del crecimiento de los grupos armados durante los últimos 4 años a nivel nacional, y el 87% de la coca se encuentra en zonas que llevan más de 10 años con presencia de cultivos de uso ilícito, de lo que concluyen la ineficacia de la guerra contra las drogas. El crecimiento y expansión de grupos armados, se puede sustentar a partir de su participación en el desarrollo de economías ilegales; lo anterior, expone a la población civil de los territorios con cultivos de hoja de coca a afectaciones por parte de grupos armados, sumando a esta dinámica, las afectaciones producto de la erradicación forzada por parte de la Fuerza Pública.

5.2.          Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia

 

5.2.1.   El 29 de octubre de 2021, Dejusticia presentó una intervención sobre los expedientes acumulados, salvo el expediente T-8.355.272, el cual fue acumulado con posterioridad. En dicha oportunidad, sostuvo que: “el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante AFP) y el Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017 crearon el PNIS como un avance para el cumplimiento del punto 4 del AFP. No obstante, la acción gubernamental en el marco de este programa es deficiente, lo que ha llevado a las poblaciones campesinas a cultivar coca de nuevo para mantener sus condiciones de subsistencia. Además, el gobierno nacional no está cumpliendo de buena fe lo allí pactado, dado que ha priorizado los operativos de erradicación manual de cultivos, así como todas las actividades regulatorias y normativas para la reanudación de la aspersión aérea con glifosato, incluyendo el procedimiento de licenciamiento ambiental”[723].

 

5.2.2.   Posteriormente, en intervención del 3 de junio de 2021[724], aportó información en tres asuntos específicos. En primer lugar, sobre la importancia de los principios de voluntariedad y secuencialidad en la implementación de estrategias para el control de cultivos de uso ilícito; en segundo lugar, en el limitado avance e implementación del PNIS; en tercer lugar, en el nuevo procedimiento ambiental para la aprobación de las aspersiones aéreas con glifosato en Norte de Santander. Frente a este último punto, solicitó, como medida provisional, la suspensión de dicho procedimiento.

 

5.2.3.   Comenzó señalando que, si bien existen varias formas de eliminar los cultivos de uso ilícito en el AFP, hay un especial énfasis por la aplicación del PNIS, como programa para generar condiciones de vida dignas y oportunidades económicas para la población cultivadora, a la vez que se transforma el territorio. Para que esto pueda ocurrir, es necesario dar jerarquía al tipo de intervenciones que se despliegan; hasta la entrada en vigor del AFP, dichas estrategias se habían concentrado en la militarización de los operativos de erradicación y la aspersión aérea con glifosato. Por lo anterior, el AFP estableció los principios de voluntariedad y secuencialidad para orientar las estrategias del Gobierno Nacional para eliminar, erradicar o destruir los cultivos de uso ilícito.

 

5.2.4.   La voluntariedad, implica que la decisión de acogerse al proceso de sustitución y la erradicación, ocurra cuando se manifieste la voluntad para hacerlo; lo anterior requiere que además haya garantía de que el Estado a su vez cumplirá con la transformación territorial. En todo caso, el AFP previó que en los casos en los que no sea posible un acuerdo sobre el acogimiento al PNIS, o que dicho acuerdo no se cumpla, el gobierno procederá a la erradicación manual, previo proceso de socialización e información con las comunidades. Dejusticia denomina secuencialidad a estos criterios que permiten priorizar la sustitución sobre la erradicación forzada, incluyendo la aspersión aérea. La priorización de otros mecanismos evidencia una violación a los principios de vinculatoriedad y secuencialidad, respaldados por el AFP, la jurisprudencia constitucional, y los estándares internacionales de derechos humanos en materia de drogas.

 

5.2.5.   De otro lado, señaló que los operativos de erradicación forzada tienen una normatividad propia en los artículos 77 y siguientes de la Ley 30 de 1986, que a juicio de Dejusticia, quedó en entredicho en los procedimientos descritos en los hechos de las tutelas. Así, la norma mencionada establece que el procedimiento para la destrucción de plantaciones y sustancias incautadas debe estar a cargo de la Policía Judicial, y que debe intervenir, en la medida de lo posible, un agente del Ministerio Público; incluso, se dispone la realización de un dictamen técnico para determinar lo que se destruye, que al parecer, no se está realizando.

 

5.2.6.   Frente al tratamiento penal diferenciado, señaló que, hasta el momento, en el Congreso de la República se han archivado 5 proyectos de ley en esta materia, de los cuales 3 fueron presentados por el gobierno, y dos por el partido Comunes. Este vacío profundiza la vulnerabilidad del campesinado cocalero, y muestra otra violación al principio de buena fe que debe cumplir el Gobierno Nacional. En este apartado, concluyó que las comunidades tienen una voluntad manifiesta de acogerse al PNIS, pero que éste no ha sido debidamente ofrecido o implementado y, por el contrario, el Gobierno se ha saltado la sustitución voluntaria para pasar a la erradicación manual forzosa.

 

5.2.7.   Posteriormente, presentó algunos datos actualizados sobre la implementación del PNIS frente a 4 aspectos:

(i) La situación de las familias que no están vinculadas al PNIS. La discusión sobre qué familias están o no en el PNIS tiene una consecuencia directa sobre los métodos que puede usar el gobierno para cumplir las metas de reducción de cultivos de uso ilícito. En su intervención, clasificó en tres las familias que no están vinculadas al PNIS:

 

(a) Las familias que no firmaron acuerdos colectivos; sobre este grupo no existen cifras oficiales, pero calculó un estimado de entre 860.000 y 920.000 personas en Colombia cuyo sustento depende del cultivo ilícito; esto significa que el PNIS dejó por fuera hasta el 60% de la población potencialmente beneficiaria de la sustitución.

 

(b) Las que firmaron los acuerdos colectivos, pero no suscribieron los formularios de vinculación individual; en esta categoría se encuentran las comunidades accionantes. Manifestó que de 107 acuerdos colectivos con 188.030 familias suscritos para la sustitución, más de 88.000 no lograron ingresar al PNIS; resaltó que, lo grave de esta situación es que, a pesar de haber manifestado la intención de unirse al PNIS, muchas de estas familias fueron objeto de operativos de erradicación.

 

(c) Por último, las familias que estando vinculadas al PNIS fueron suspendidas y posteriormente, expulsadas. Las cifras indican que, a 31 de marzo de 2021, de las familias vinculadas al PNIS el 80% estaban activas, el 10% estaban en retiro, el 6% en ingreso y el 4% en suspensión; las razones de la suspensión son por el incumplimiento de los beneficiarios de las actividades requeridas por el programa (29%), por el incumplimiento de los requisitos exigidos por el formulario de vinculación individual (17%), por incumplimiento de los requisitos administrativos (12,6%), por multiafiliaciones según el cruce de información con el SISBEN (9,6%), porque la entidad verificadora del levantamiento del cultivo ilícito no había podido ingresar a los territorios o porque estaban en zonas no focalizadas (9,6%), por otras razones (21%) como el incumplimiento en el levantamiento de cultivos ilícitos.

 

En cuanto a los motivos de exclusión (70%) son por: baja densidad de los cultivos de uso ilícito (21,3%), por no ser acreditadas por Asambleas Comunitarias o reconocidas por JAC (16,9%), por incumplimiento en la participación de actividades requeridas (12,4%), familias que habían sido beneficiarias de otros programas de sustitución antes de la firma del AFP (9,8%), y retiro voluntario (9,8%). Indicó que las causales y el procedimiento de suspensión y de retiro del PNIS no han sido claramente establecidas. Además, buena parte de las familias han sido suspendidas y retiradas por motivos distintos al incumplimiento de sus obligaciones en el marco del programa, por lo cual, un porcentaje considerable ha decidido retirarse del programa. 

 

(ii) Familias vinculadas al PNIS y cumplimiento de cumplimiento de las obligaciones adquiridas en los formularios familiares. Para el 2022 de las 99.097 familias vinculadas al programa mediante acuerdos individuales, 7,2% se encuentran en zonas de reserva forestal, mientras que el 13,6% están en territorio de comunidades étnicas. Entre las familias vinculadas se registran 67.595 cultivadores, 14.64 no cultivadores y 16.855 recolectores. Respecto de las metas de erradicación al 28 de febrero de 2022, se registró la erradicación de 45.815 hectáreas de cultivos ilícitos en el marco del PNIS, de las cuales, al 20 de diciembre se registró que 37.693 fueron erradicadas voluntariamente por familias vinculadas al programa y 5.374 fueron erradicadas con asistencia de la Fuerza Pública; para el 28 de febrero de 2022 se registró un cumplimiento del 98% de los compromisos de erradicación voluntaria y apenas un 0,8% de resiembra. Hasta el 60% de las 143.000 hectáreas sembradas con coca en el país estaban en zonas de exclusión donde no se permiten las aspersiones aéreas con glifosato.

 

(iii) Cumplimiento del PNIS a las familias vinculadas. Al 31 de enero de 2021 se registraron 82.240 familias cultivadoras y no cultivadoras beneficiarias de los PAI[725] familiares; al 28 de febrero de 2022 se ejecutaron $889.447.000.000 para la asistencia alimentaria inmediata de 76.257 familias, de ellas, 71.147 recibieron los 6 ciclos de pago completos. Únicamente el 2% de beneficiarios del programa tiene acompañamiento técnico para la implementación de proyectos productivos; además, la poca asistencia se ha concentrado en proyectos de ciclo corto. Los principales problemas se relacionan con la comercialización de productos, los sobrecostos de los insumos recibidos, los retrasos en la obtención de registros sanitarios y el transporte de materiales e insumos. Al 2020 se registraron disminuciones significativas de los ingresos de los beneficiarios, el 91% de las familias tenía algún nivel de inseguridad alimentaria y el 12,6% tenía inseguridad alimentaria severa. Recordó que la implementación de los componentes de los PAI comenzó 3 años después de la firma del AFP. Concluyó que, la asistencia técnica requerida para la consolidación de proyectos productivos ha sido significativamente baja, y además, se ha concentrado en los proyectos productivos de ciclo corto con resultados deficientes.

 

5.2.8.   De otro lado, presentó los datos disponibles relacionados con la implementación del componente de transformación territorial. En los municipios PNIS-PDET, hasta el 28 de febrero de 2022, se elaboraron 48 PISDA que todavía no han sido implementados. En ellos se incluyeron 812 iniciativas de sustitución de cultivos ilícitos, de las cuales, 336 están asociadas a un proyecto. En los municipios PNIS-No PDET con la misma fecha de corte se elaboraron los PISDA en 8 municipios dentro de los cuales están Rosas y Piamonte (Cauca) e Ipiales (Nariño); los PSDA solo han sido implementados en los 8 municipios PNIS no PDET de los 52 municipios PNIS. Señaló que desde la implementación fallida del PNIS, el aumento de la pobreza de los campesinos ha aumentado; la vinculación al PNIS ha significado pérdidas de ingreso promedio de campesinos cultivadores para 2021 con una diferencia de ingreso de 900.000 COP en relación al 2019[726]. Resaltó que los PISDA son fundamentales para lograr el tránsito hacia economías legales y sostenibles en los territorios priorizados por el PNIS, pero hasta la actualidad solo han sido implementados en los 8 municipios que no coinciden con la priorización territorial de los PDET.

 

5.2.9.   Por último, Dejusticia desarrolla un apartado sobre el proceso de licenciamiento ambiental de la aspersión con glifosato en Norte de Santander (en los municipios de El Zulia, Sardinata y San José de Cúcuta). Señaló que a través del auto 01473 de 15 de marzo de 2022, la ANLA inició un nuevo procedimiento ambiental[727] que, a su juicio, adolece de tres problemas: (i) supone la persistencia del Gobierno Nacional en la priorización de mecanismos de erradicación forzada por encima de la sustitución voluntaria, lo que desconoce el Punto 4 del AFP. (ii) El procedimiento ambiental no ha garantizado los estándares de las sentencias T-236 de 2017 y T-413 de 2021, pues la población directamente interesada no cuenta con los recursos económicos o de información para participar de manera efectiva, ni tampoco se está adelantando por parte de la ANLA, la búsqueda de líderes y procesos organizativos para establecer un diálogo de doble vía. (iii) La regulación actual del PMA[728] no es clara, particularmente, frente al por qué o cómo la Policía Nacional se encuentra presentando un PMA dentro de un polígono previamente determinado y específico. La decisión de la Policía Nacional de reanudar las aspersiones con glifosato únicamente excluye predios que cuentan con acuerdos de sustitución a nivel familiar, desconociendo que hay familias que, pese a tener voluntad de sustituir, no se han podido vincular.

 

5.2.10.                      Por lo anterior, solicitó a la Corte que considere decretar una medida provisional para evitar perjuicios irremediables sobre la población cocalera de Norte de Santander, pues con la reanudación del PECIG existe una amenaza a los derechos de las poblaciones campesinas (apariencia de buen derecho). Dicha amenaza versa sobre los derechos al mínimo vital, el debido proceso y el derecho a la vida, derivadas en primer lugar de la forma en que se está priorizando la erradicación de cultivos de uso ilícito. En segundo lugar, dicha amenaza radica en que una posible reanudación del PECIG vulneraría los derechos a la salud y el medio ambiente, tal como se reconoció en la sentencia T-236 de 2017. De otro lado, existe un riesgo probable de que se vulneren los derechos fundamentales por el tiempo transcurrido (peligro en la mora), y, por último, la solicitud de suspender el trámite de aprobación del PMA del PECIG no genera un daño desproporcionado al Estado, ni ocasionaría un perjuicio grave e irreparable.

5.3.          Grupo de Acciones Públicas – GAP y la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de la Universidad del Rosario[729]

 

5.3.1.   En el primer punto de su intervención desarrollan el argumento de que el AFP es una política de Estado que debe ser cumplida desde el principio de buena fe de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Resaltan que, en el ámbito de las competencias de cada juez, se debe procurar por preservar los contenidos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo en atención al principio de proporcionalidad.

 

5.3.2.   A su vez, el Punto 4 del AFP estableció que la política contra las drogas deberá girar principalmente entorno al PNIS, siendo la sustitución y la participación activa de las comunidades, los ejes centrales. Sin embargo, se permitió el uso de otros tipos de intervenciones, aunque de manera limitada y restringida, estableciéndose el siguiente orden jerárquico: sustitución, erradicación manual y por último erradicación mediante aspersión aérea[730]. En cada operación, las entidades ejecutoras deben ponderar elementos como el uso de la fuerza, técnicas de erradicación, elementos de intervención, mecanismos de acercamiento a la comunidad, protección del medio ambiente y los derechos fundamentales.

 

5.3.3.   En segundo lugar, señalan que la secuencia de implementación estableció que la erradicación total de los cultivos ilícitos, fuera un requisito indispensable para activar luego el resto de los componentes de la política (como el PAI individual, compuesto por la Asistencia Alimentaria Inmediata, los proyectos productivos y la asistencia técnica; y el PAI comunitario). A su vez, el programa se operativiza a través de la suscripción de dos tipos de acuerdos con las comunidades: (i) acuerdos colectivos: en los que participaron representantes de instituciones del orden nacional y local y de diferentes organizaciones, así como líderes comunitarios, una vez suscritos estos acuerdos procedían los (ii) acuerdos individuales: por medio de formularios individuales se formalizaba el acuerdo y reiteraban las obligaciones del Gobierno Nacional y de los ciudadanos vinculados al PNIS. A partir de este momento, el gobierno se compromete a implementar el PAI, tanto individual como colectivo.

 

5.3.4.   Frente a la respuesta de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación (CEC), según la cual, los acuerdos colectivos y formularios individuales no son vinculantes porque no son contratos ni actos de la administración, sostienen que dicha interpretación es contraria a los principios constitucionales de la administración, especialmente la buena fe (artículo 83 constitucional) y legalidad (artículos 6 y 123 constitucionales). Resaltan que la Teoría de los Actos Propios, aplicada en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, existe “la garantía de que las autoridades del Estado no van a sorprender [a los administrados] con actuaciones o decisiones contrarias a aquellas que anticipadamente [sic] emanan de la misma entidad pública y en virtud de las cuales se generó un convencimiento”[731]. Indican que cuando el gobierno, luego de firmar los acuerdos colectivos y los formularios individuales, advierte que sostener que estos acuerdos no serán vinculantes, vulnera el principio de buena fe y actúa en contra de sus propios actos.

 

5.3.5.   A juicio de los intervinientes, los acuerdos colectivos y los formularios individuales son actos administrativos consensuales, pues cumplen con los elementos constitutivos del acto administrativo, que parte de la libertad del Estado para tomar decisiones que involucran la intención de producir efectos jurídicos, además de tener la capacidad jurídica y las facultades para hacerlo.

 

5.3.6.   La respuesta de la CEC parte de asumir que los actos administrativos requieren de la unilateralidad de la voluntad de la administración, y bajo esa premisa, sostienen que la concurrencia de voluntades para el establecimiento de una relación jurídica de derecho público, solo es exigible cuando se trate de la celebración de contratos o convenios estatales, por lo cual, en concepto de la CEC los acuerdos mencionados no son actos administrativos. Sin embargo, los intervinientes señalan que con la evolución del derecho administrativo se han creado otras formas de actos administrativos consensuales que no se califican necesariamente en contratos o convenios, y que se fundamentan en las bases del Estado democrático y participativo de la Constitución de 1991[732]. Agregan que respecto de la forma, existen actos administrativos emitidos sin que medien necesariamente formalidades, como ocurre con los verbales. Concluyen que los acuerdos colectivos e individuales son actos administrativos consensuales, y su vinculatoriedad no radica en el cumplimiento de las formalidades.

 

5.3.   Kroc Institute for International Peace Studies[733]

 

5.3.1.      Señalan que el PNIS es una de las 3 estrategias contempladas por el AFP como “solución al problema de las drogas ilícitas” contenido en el Punto 4. Este punto cuenta con 66 disposiciones de las cuales 35 hacen parte de las acciones relacionadas con la implementación del PNIS, de las que 21 se asocian directamente al PNIS y las 14 restantes a la construcción participativa y desarrollo de los PISDA[734].

 

5.3.2.      Según datos propios del Instituto Kroc, a 31 de mayo de 2022, de las 35 disposiciones relacionadas a la implementación del PNIS y los PISDA el 2,86% aún no inician su implementación; mientras que el 42,86% se encuentran en estado mínimo (de este porcentaje el 47,62% se refieren al subtema PNIS y 35,71% al subtema PISDA); el 31,43% en estado intermedio (del cual el 42,86% se refiere al subtema PNIS y el 14,29% se refiere al PISDA); y finalmente, el 22,86% se encuentran completas (de este porcentaje el 9,52% se refiere al subtema PNIS y el 42,86% se refiere al PSIDA). Para profundizar en esta información, el informe enuncia las disposiciones de cada subtema, explicando el estado de la implementación con corte a mayo de 2022.

 

5.3.3.      Disposiciones asociadas al subtema PNIS:

 

a.      Disposiciones en estado mínimo de implementación

Comienzan desarrollando el subtema frente a las disposiciones asociadas al PNIS que se encuentran en estado mínimo de implementación. Señalan que en 2017 el Gobierno Nacional adoptó el Pago por Servicios Ambientales (PSA), que pretendía contribuir al cierre de la frontera agrícola y propiciar procesos de recuperación ambiental, para lo cual fue celebrado el Convenio 003 de 2020[735] entre la Dirección de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) de la ART y Parques Nacionales Naturales. Como resultado de la implementación de este modelo, a febrero de 2022, 2.172 hectáreas de cultivos de uso ilícito fueron erradicadas voluntariamente en Parques Nacionales Naturales (PNN) y 6.550 en Zonas de Reserva Forestal (ZRF). Señalan que si bien es cierto que existen modelos especiales de sustitución, el ritmo de la erradicación ha sido lento, por lo cual se encuentra en estado mínimo de implementación. Sugieren que para que esta disposición avance a estado intermedio, debe documentarse evidencia de la priorización de las iniciativas PISDA que incluyan un componente de sostenibilidad; e indican que una forma para avanzar en este sentido, es a través de la suscripción de “contratos de uso de baldíos inadjudicables” de forma articulada con las comunidades. Asimismo, encuentran que uno de los principales obstáculos en el monitoreo son los brotes de violencia en zonas de especial interés ambiental donde hay presencia de grupos armados.

 

Frente a las medidas especiales para la sustitución de los cultivos relacionadas con las zonas con baja concentración de población y de difícil acceso[736], se diseñaron 3 medidas: (i) Colombia Sustituye -Hecho a la Medida (HaM): en la cual se han estructurado en total 8 proyectos que corresponden a los departamentos de Nariño (4), Antioquia (2), Putumayo (1) y Vichada (1), con una cobertura de 730 hectáreas a sustituir y 935 familias a vincular de las cuales, 150 pertenecen a 2 resguardos indígenas de Vichada. (ii) Formalizar para Sustituir: que contempla la regulación del uso de baldíos inadjudicables para 7.205 familias, de las cuales, para marzo de 2022 solo habían sido atendidas 4.103. Al respecto señalan que existe desinformación sobre los procesos de firma de los contratos de uso de baldíos inadjudicables. (iii) Modelo de sustitución con Legalidad: que se encuentra en construcción y pretende desarrollar proyectos productivos colectivos dirigidos a comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinos. Manifiestan no haber accedido a evidencia sobre los avances de este modelo.

 

A continuación señalan que el AFP específicamente estableció que se estructurarían proyectos productivos con visión de largo plazo[737], que por la secuencialidad, son el último eslabón en la implementación del PNIS. Frente a estos proyectos señalan que la DSCI reportó que a 31 de diciembre de 2021, 1.986 familias implementaron proyectos productivos en la fase de ciclo largo, de las cuales el 34,69% corresponde a mujeres titulares y 1.297 corresponde a hombres titulares. Señalan que el gobierno actual propuso como meta beneficiar al 44% de las familias vinculadas al PNIS con proyectos de ciclo largo, pero evidencian que solo el 2,77% de las familias elegibles (71.795) cuentan con dichos beneficios. Esta disposición se encuentra en estado mínimo de implementación y dado que, la cantidad de familias beneficiarias de este tipo de proyectos está muy distante de la meta prevista, no se puede decir que la mayoría de ellas vayan a acceder a estos beneficios.

 

Frente a la disposición de las opciones de empleo temporal para los y las recolectores asentados y no asentados en la región[738], se encuentra que a 31 de diciembre de 2021, la DSCI reportó que el 39,74% (5.816) del total de los recolectores inscritos activos (14.632) en el PNIS se encuentran vinculados a programas de empleo rural temporal; y, del total de recolectoras inscritas (4.408) el 48% (2.094) fueron vinculadas a opciones de empleo temporal. Además no evidencian avances sobre la asistencia alimentaria en este punto. Precisan que el Gobierno Nacional fijó como meta al 2022 la vinculación del 40% de los y las recolectores, y según el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO) este indicador ya se encuentra cumplido. Señalan que para avanzar en este punto es necesario integrar los y las recolectores a la implementación de las iniciativas.

 

En cuanto a la disposición referida a los programas de guardería infantiles rurales y programas de construcción y dotación de comedores escolares y suministro de víveres[739], señalan que se encuentra en estado mínimo de implementación, pues si bien se cuenta con la Política de Atención Integral a la Primera Infancia, el Instituto Kroc no observó que las acciones sean diferenciadas para los niños y niñas que viven en municipios PNIS, ni tampoco informes de seguimiento a las acciones del PAI.

 

En lo que respecta a la disposición sobre los mecanismos de información para facilitar el acceso a las oportunidades laborales[740], indican que la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo (UAESPE) registró, con corte a 31 de diciembre de 2021, un total de 17 municipios que cuentan con este servicio, de 33 municipios priorizados, correspondiente a un avance del 51,51%. Agregan que el Instituto no observó en este aspecto, el componente diferencial que beneficio la vinculación laboral de las mujeres rurales.

 

Sobre la implementación de programas contra el hambre para la tercera edad[741], encontraron dos acciones potenciales para desarrollar esta disposición. En primer lugar, la formulación de una política pública de envejecimiento y vejez, que estaba contemplada en el Decreto 780 de 2016 y que fue actualizada por el Decreto 685 de 2022. Este último decreto permitió el desarrollo de una ficha técnica, sin embargo, no presenta avances. En segundo lugar, se encuentran los PISDA con este propósito. El informe identificó en este aspecto que, de las iniciativas priorizadas que hacen parte del derecho a la alimentación y cuentan con la etiqueta de adulto mayor (152 iniciativas), el 4,61% corresponden a acciones de los PAI y el 6,58% a las de PISDA. Señalan que, si bien esta disposición cuenta con capacidades instaladas por la política pública, el aumento de niveles de implementación depende del diseño de estrategias específicas y diferenciadas para los municipios PNIS.

 

Por su parte, frente a las brigadas de atención básica en salud[742], el informe indica el monitoreo desde dos perspectivas. En primer lugar, el indicador del SIIPO que se había trazado la meta de atender el 100% de solicitudes de brigadas de salud en los municipios PNIS, que por ser un indicador de demanda, y no haber requerimientos, y además, se encuentra al 100% cerrado por nula demanda. En segundo lugar, se monitorearon las iniciativas del Pilar 3 (Salud Rural) del PDET, que arrojaron los siguientes datos: a 30 de abril de 2022, de las 11.768 iniciativas PDET priorizadas, el 9,72% corresponden a este pilar. De las brigadas en salud en áreas PNIS solo el 7,42% de las iniciativas priorizadas para el pilar 3 se relacionaban con esta acción, el 2,79% hacen parte de los PAI y el 0,17% pertenecen a los PISDA.

 

Respecto de los mecanismos de interlocución directa con las comunidades para construir acuerdos para la erradicación de los cultivos en PNN[743] el Decreto 860 de 2017 establece el Pago por Servicios Ambientales (PSA). Indican que desde junio de 2020, el SPNN no ha informado sobre las hectáreas priorizadas afectadas por cultivos de uso ilícito en PNN en proceso de restauración. Además, indican que a dicha fecha 29,2 hectáreas se encontraban en proceso de restauración, equivalente al 4,1% del total de hectáreas priorizadas (715.352).

 

b.      Disposiciones en estado intermedio de implementación

 

Frente a la disposición del PNIS que se integrará a la Reforma Rural Integral (RRI)[744] señalan que éste se encuentra en funcionamiento y se enmarca principalmente en 4 normas: Decreto 896 de 2017 (por el cual se crea el PNIS), Decreto 362 de 2018 (que establece las instancias de participación del PNIS), Decreto 2107 de 2019 (que modifica la estructura de la ART, incluyendo la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -DSCI-) y el Decreto 1223 de 2020 (por el cual se modifica la estructura de la ART). Concluye el informe que la disposición se encuentra en estado intermedio de implementación pues el programa requiere aumentar los recursos para la implementación de los compromisos y finalización de los procesos de sustitución de las familias inscritas.

 

En lo que respecta a la celebración de acuerdos entre las comunidades y el Gobierno Nacional[745] señalan que de acuerdo con la información oficial, el Gobierno Nacional cuenta con 106 Acuerdos Colectivos en 98 municipios, 3.785 veredas, 188.036 familias, 166.774 hectáreas. Del total de los municipios, en 47 existe intervención del PNIS con familias vinculadas individualmente, y 9 municipios que no se encontraban de forma explícita en los acuerdos, para un total de 56 municipios. Se registran 99.097 Acuerdos Individuales en 56 municipios de 14 departamentos. A pesar de los avances documentadas en los procesos de sustitución de las familias vinculadas al PNIS, otras familias no pudieron ingresar al programa o algunas fueron desvinculadas indebidamente. Por lo anterior, señalan la necesidad de ampliar el número de familias vinculadas al PNIS a través de un ejercicio participativo enfocado en las necesidades territoriales.

 

Sobre los núcleos familiares de los y las cultivadores vinculados a los cultivos de uso ilícito con asistencia alimentaria[746], el informe cita que la DSCI reportó al 31 de marzo de 2020 que 76.259 familias han recibido al menos un pago por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata, lo que corresponde al 99,86% de familias elegibles (76.503 sin contar las 5.736 familias retiradas) y a un 92,72% de las familias totales. Además, 71.147 (que es el 86,51%) de ellas cuentan con los 6 pagos, de un total de 82.240 familias elegibles (68,24% cultivadoras y el 14,75% no cultivadoras).

 

De cara a los núcleos familiares de los y las cultivadores vinculados a los cultivos de uso ilícito, establecimiento de huertas caseras y entrega de especies[747], indican que con corte a enero de 2022, el 68,24% (equivalente a 67.627) de las familias elegibles (82.240) recibieron por parte de la DSCI entrega de insumos y herramientas por concepto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, 6.677 en resguardos indígenas y 10.387 familias en consejos comunitarios. Se espera contar con al menos el 80% de cultivadores con insumos y herramientas para poder completar esta disposición. Reiteran la importancia de mayor financiación para dar continuidad al programa.

 

Respecto de los núcleos familiares de los cultivadores y cultivadoras vinculados a los cultivos de uso ilícito proyectos de generación de ingresos rápidos con asistencia técnica[748], indican que, de conformidad con los datos recogidos con corte a enero de 2022, 45.524 familias (que representan el 45,94%) cuentan con proyecto productivo, 2.938 en resguardos indígenas y 9.563 familias en consejos comunitarios. El 75.570 de las familias (que son el 76,26%) cuentan con Asistencia Técnica Integral, de los cuales 7.309 son familias pertenecen a resguardos indígenas y 11.710 a consejos comunitarios.

 

Frente al acceso a la tierra para hombres y mujeres en las áreas donde se cumplen los compromisos adquiridos por los cultivadores y cultivadoras con el PNIS[749], indican que en 35 de los 56 municipios PNIS se ha llevado a cabo el proceso de formalización por parte de la ANT; al 31 de marzo 2022, 467 títulos fueron adjudicados, 495 familias beneficiadas y 14.616,96 hectáreas formalizadas, de las cuales 11.305,44 hectáreas fueron entregadas a mujeres y 9.477,41 a hombres, las cuales benefician a 369 mujeres y a 349 hombres respectivamente[750]. Específicamente, en los municipios PNIS, el 6,07% del total de los predios (7.689) fueron titulados, el 4,67% de las hectáreas totales (312.630,42) fueron adjudicadas y el 5,17% del total de las familias (correspondiente al 9.571) se ubicaron en estos municipios. Sugieren que para avanzar en esta disposición es necesario priorizar la formalización en municipios PNIS con mayor número de hectáreas de cultivo, incentivando el acceso a créditos y acompañado de estrategias de producción agrícola.

 

En cuanto al protocolo de seguridad para PNIS[751] en el 2020 se publicó el “Plan de Articulación de acciones para el reforzamiento de la seguridad de liderazgos PNIS y en modelos de sustitución” construido con los delegados de las instancias de los Consejos Asesores Territoriales (CAT), las Comisiones Municipales de Planeación Participativa (CMPP) y los Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento (CMES). A corte de diciembre de 2021, la CPEC informó que este plan había sido activado en 25 oportunidades con casos de amenaza ocurridos entre otros departamentos en: Cauca (municipios de Miranda -4- y Piamonte -2-), Nariño (municipio de San Andrés de Tumaco -2-) y Putumayo (municipios de Puerto Leguízamo -1- y Puerto Guzmán -1-). El informe concluye frente a esta disposición que, aunque el Plan de Articulación de acciones para el reforzamiento de la seguridad se encuentra formulado, no se evidencia su sostenibilidad. Por tanto, consideran necesario que existan medidas de especial protección y que se vinculen a los planes de contingencia territoriales para atender las emergencias en el marco del conflicto armado.

 

La última de las disposiciones que se encuentran en estado intermedio de implementación, son los Proyectos de Infraestructura Comunitaria (PIC)[752], frente a esto el informe señala que con fecha de corte al 30 de abril de 2022, se contaban con 611 iniciativas PDET catalogadas como “Obras PDET”, que han enrutado a través de 1.694 proyectos. Las obras PDET corresponden al 5,20% del total de las iniciativas PDET y se concentran en 19 departamentos y 168 municipios, de los cuales 47 son municipios PNIS. Frente al estado de implementación, de los 1.694 proyectos, 2,52% se encuentran en estructuración, 3,16% se encuentran estructurados, 17,11% se encuentran en ejecución y 77,21% se encuentran terminados. El informe indica que, si bien se ha documentado el proceso de implementación de las Obras PDET, estas suponían una ejecución rápida, por lo que es necesario mayor celeridad en la estructuración de los proyectos faltantes y su priorización en municipios PNIS.

 

c.       Disposiciones en estado completo de implementación

En este apartado solo se señala la disposición relativa a la participación de las FARC-EP en el PNIS[753], y al respecto se indica que se estima completo en tanto que las extintas FARC-EP participaron en el desarrollo del PNIS y que, en el 2018 la DSCI diseñó la estrategia de comunicaciones que fue implementada hasta el 2021, incorporando en ella los CAT, CMPP y los CMES.

 

5.3.4.      Disposiciones asociadas al subtema PISDA: Este subtema cuenta con 14 disposiciones asociales, de las cuales el 7,14% se encuentra sin iniciar, el 35% en estado mínimo, el 14,29% en estado intermedio y el 42,86% fueron completadas.

 

a.      Disposición que no ha iniciado su implementación

Respecto de la rendición de cuentas de las gestiones y actividades de los delegados y delegadas de las asambleas municipales ante las asambleas comunitarias que representan[754], señala que el inicio de esta disposición depende de informes de seguimiento de las CMPP y los CMES, el Instituto manifiesta no haber encontrado evidencia alguna sobre acciones, actividades o planes de acción y seguimiento que permita evidenciar el inicio de esta disposición.

 

b.      Disposiciones en estado mínimo de implementación

La participación de las mujeres en PISDA[755] contenida en el AFP, el artículo 5º del Decreto 893 de 2017, y la guía para “la participación de las mujeres y sus organizaciones en los programas de desarrollo con enfoque territorial PDET”[756], encaminada a orientar a las mujeres rurales para hacer efectivos los mecanismos de participación. Además, resaltaron que la ART durante la construcción de los PDET, conformó un Equipo Territorial de Género para construir un enlace con las subregiones. Indican que si bien se reconoce el proceso participativo con enfoque de género en la construcción de los PISDA (PDET y No PDET), a partir de los informes institucionales no se ha podido determinar el proceso participativo de las iniciativas.

 

Sobre la formación en violencia de género asociada a las drogas[757], reiteran que mediante la Resolución 89 de 2019, el Ministerio de Salud adoptó la Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas, y el Ministerio ha adelantado asistencia técnica en la temática en 12 departamentos, sin embargo, señala el informe que es necesario contar con evidencia sobre las acciones de salud pública integral en los municipios PNIS.

 

Frente a la contratación de organizaciones comunitarias en la ejecución de los PISDA[758], el informe advierte que a 31 de diciembre de 2021, la DSCI reportó que el 39,74% (5.816) de los recolectores y las relectoras inscritos activos en el PNIS que son 14.632, se encuentran vinculados a programas de empleo rural temporal. Además, del total de recolectoras inscritas (4.408) el 48% (2.094) fueron vinculadas a opciones de empleo temporal. El informe señala que el Instituto Kroc no cuenta con la misma información sobre organizaciones sociales y comunitarias o cooperativas, incluyendo a las organizaciones de mujeres rurales, que han tenido vínculos contractuales en el marco de la sustitución, ni se ha identificado la promoción de la asociatividad solidaria y la capacitación técnica en el marco del PNIS. Al respecto el informe señala como oportunidad para avanzar en esta disposición, la ejecución de las 812 iniciativas PISDA que permitirán llevar infraestructura a los municipios PNIS y en las que se podrían involucrar a estos procesos asociativos.

 

De cara al seguimiento y evaluación de los PISDA[759] apuntan que según la DSCI, entre los meses de enero de 2020 y octubre de 2021, se convocaron y realizaron 24 reuniones del CAT, 168 del CMPP y 107 CMES en los municipios de intervención del PNIS. A pesar de que se cuenta con los espacios, no se han identificado acciones más allá de la socialización que se refieran al seguimiento de conformidad con lo señalado en el Decreto 362 de 2018.

 

Por último, en relación con el proceso participativo en los PISDA, se establecen en el AFP varias disposiciones[760]. A través de la circular interna 17 de 2017, la ART consideró necesario articular el proceso participativo de los PISDA con los PATR de los PDET; de tal manera que, estas disposiciones se encuentran en estado intermedio pues los componentes PNIS se articularon a los PDET en la construcción de los PATR, y con ello, se etiquetaron las iniciativas PDET como “Sustitución de cultivos”. Advierten que, para avanzar en la implementación de estas disposiciones, es necesario documentar la participación efectiva de las comunidades en el proceso de implementación y seguimiento, que no ha sido informado ni por la DSCI ni por la ART.

 

5.3.5.      El informe llega a las siguientes conclusiones: (i) El proceso de implementación del PNIS presenta disímiles niveles de implementación dentro de sus componentes. (ii) Los compromisos de corto plazo del PNIS evidencian la viabilidad de completar su implementación en el plazo previsto por el AFP. (iii) Los compromisos de largo plazo tienen bajos niveles de implementación que no evidencia que puedan concluir antes del término previsto por el AFP. (iv) La oferta institucional no ha sido suficiente para focalizar a la totalidad de las familias que suscribieron acuerdos colectivos. (v) La articulación entre PNIS y PDET, y los PISDA en territorios No PDET, es fundamentar para avanzar hacia mayores niveles de implementación del Punto 4 del AFP. (vi)Los compromisos que requieren de la inclusión del enfoque de género no contemplan estrategias diferenciadas que reduzcan las brechas de acceso a oportunidades y participación.

5.4.            Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario[761]

 

5.4.1.      El Observatorio de Tierras allegó respuesta a los puntos (i) y (ii) del auto de 09 de mayo de 2022, señalando en primer lugar que la política de drogas establecida en el AFP es de obligatorio cumplimiento para todas las instituciones del Estado. Para profundizar sobre la obligatoriedad de los instrumentos del PNIS indicó que, con la suscripción del AFP en noviembre de 2016, el Estado adquirió un conjunto de compromisos, siendo la política contra las drogas uno de los componentes centrales. Lo anterior, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2017 y la sentencia C-630 de 2017.

 

5.4.2.       Frente a la obligatoriedad del orden de prelación entre instrumentos para sustituir los cultivos ilícitos, advirtió que, de conformidad con el AFP (punto 4.1.3.2), es obligación del Estado respetar el orden en el cual se eliminan los cultivos de uso ilícito dentro de los territorios, solo pudiendo proceder a la erradicación cuando no se pueda llevar a cabo el PNIS.

 

5.4.3.      Explicó que este programa se ve materializado en dos instrumentos jurídicos principales: los acuerdos colectivos y los formularios de inscripción individual. Los acuerdos colectivos son aquellos que se suscribieron entre el 2017 y 2018 entre un representante de las FARC, un representante del Gobierno Nacional y representantes de las diversas entidades territoriales, y en donde se indica la zona y el número de familias interesadas en pertenecer al programa según el rol de la cadena de producción de coca (cultivadores, no cultivadores, recolectores y amedieros). Estos acuerdos contienen de manera clara las obligaciones del gobierno nacional de entregar el apoyo económico y técnico y de las comunidades de realizar efectivamente la sustitución de cultivos. Estos dos instrumentos corresponden a las dos primeras etapas en que ha operado el PNIS, para luego dar lugar al primer pago del PAI con el compromiso de que los usuarios erradicaran los cultivos en los 60 días siguientes al primer desembolso (en el caso de los cultivadores) o de asistir a las capacitaciones y realizar otra serie de actividades (en el caso de los no cultivadores); y por último, se da paso a la etapa de verificación por parte de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) para revisar el cumplimiento de la erradicación por parte de los usuarios.

 

5.4.4.      Advirtió que, a pesar de que el Gobierno Nacional insiste en que los acuerdos no le son vinculantes, el AFP al definir los acuerdos, es claro en señalar que se debe dar cumplimiento a los compromisos por parte del Estado; esta vinculatoriedad es reconocida en la sentencia C-493 de 2017.

 

5.4.5.      Posteriormente, señaló que el PNIS es el principal programa de intervención estatal para disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito a partir del AFP, y parte de la premisa de que se deben intervenir diferenciadamente los distintos eslabones de producción de drogas.

 

5.4.6.      En cuanto a las instancias de participación, explicó que los decretos 896 de 2017 y 362 de 2018 establecieron escenarios para supervisar el programa tanto en lo nacional como en lo regional y municipal. En el primer ámbito se encuentra: La Junta de Direccionamiento Estratégico, el Consejo Permanente de Dirección y la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI). En los niveles regionales y municipales se encuentran: los Consejos Asesores Territoriales (CAT), las Comisiones Municipales de Planeación Participativa, los Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento.

 

5.4.7.      Enunció los elementos del programa contenidos en el artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017[762]. Aclaró que en el AFP y en los acuerdos colectivos y los formularios individuales, se establecieron dos tipos de PAI: uno para los recolectores de coca y otro para cultivadores y no cultivadores de cultivos de uso ilícito. De este punto resaltó que el contenido del PAI que entrega el programa para cultivadores y no cultivadores es el mismo, pues fue pensado para que no hubiera interés en que los no cultivadores suministraran información errónea o que comenzaran la siembra de plantas de uso ilícito con el ánimo de obtener los beneficios de los cultivadores.

 

5.4.8.      Frente al cumplimiento de las comunidades, citó el informe nº 23 de UNODC con corte a 31 de diciembre de 2020 que reflejó que el cumplimiento en la erradicación voluntaria por parte de los usuarios del programa había sido del 98% a nivel nacional. En el 2020, 37.693 hectáreas ya habían sido erradicadas de forma voluntaria en el marco del PNIS con un nivel de resiembra del 0,8% en 48 municipios de los predios inscritos, mostrando una cifra mucho menor a los predios donde se realizó la erradicación forzada, que para finales del 2020, fue del 38% en la erradicación realizada por la fuerza pública y del 69% la del programa con aspersión terrestre. Resaltó que Antioquia, Cauca, Nariño y Norte de Santander han tenido un nivel de cumplimiento del 99%. Lo anterior muestra la voluntad de las familias inscritas para seguir sustituyendo los cultivos ilícitos a pesar del incumplimiento del Gobierno. Además, esta conclusión se apoya en la encuesta realizada en el 2021 en donde se pregunta a los usuarios si se arrepienten de haberse inscrito al PNIS, en 2019 el 85,1% respondió negativamente y para el 2021 esta cifra fue de 66,8%.

 

5.4.9.      Procedió a mostrar que el incumplimiento de la política de drogas establecida en el AFP afecta los siguientes derechos humanos de los campesinos que quieren hacer parte del PNIS:

 

-                     Derecho a la igualdad: consideró que se ha vulnerado el derecho a la igualdad de aquellas familias en las que el Gobierno Nacional se comprometió a inscribir usuarios a través de los formularios individuales, pero no los inscribió, respecto de los que sí fueron vinculados. Algunas personas  (pertenecientes a los departamentos objeto de las tutelas bajo examen) no pudieron suscribir acuerdos para la sustitución voluntaria en razón a que el Gobierno Nacional cerró injustificadamente, las inscripciones en 2019. Además, como consecuencia del incumplimiento del Estado en el avance y trámite de las preinscripciones, muchas familias campesinas, cuya subsistencia depende de estos cultivos, no tuvieron acceso a dichos beneficios por cuenta del incumplimiento.

 

-                     Mínimo vital: se ha afectado este derecho fundamental por la disminución de ingresos de los usuarios del PNIS, dado que el Estado se comprometió a entregar medidas económicas para mejorar los proyectos de vida de aquellos que se vincularon al programa. Esto incluía: la entrega de incentivos económicos (entre los que destaca el PAI), proyectos de auto sostenimiento, proyectos de ingreso rápido y proyectos productivos. Sin embargo, señalan que con la implementación del PNIS se generó el efecto contrario, esto es, la disminución de los ingresos y la afectación del derecho fundamental del mínimo vital. Para demostrar esta conclusión, traen una encuesta a usuarios PNIS en 2019 y 2021 en Tumaco, donde se muestra la afectación del derecho fundamental al mínimo vital que conlleva el incumplimiento del Gobierno Nacional, pues los ingresos de las familias muestreadas disminuyen sustancialmente dentro del período de ejecución del PNIS, y concluyen que “de esta manera, el programa ha generado un radical empobrecimiento de los usuarios del programa durante la ejecución del mismo”[763].

 

-                     Debido proceso: la erradicación forzada contraría los principios establecidos en el Decreto Ley 896 de 2017. Arguye que el PNIS ha generado mecanismos de exclusión a través del procedimiento de suspensiones y retiro de los usuarios inscritos. A pesar de las advertencias de la Procuraduría General y del Tribunal Superior de Bogotá, el PNIS no ha adoptado medidas para subsanar los reparos señalados, entre estos, la alta discrecionalidad de la ART para conocer y resolver los casos, y el desconocimiento de las garantías que componen el derecho fundamental al debido proceso administrativo.

 

-                     Violación de los derechos humanos de líderes y lideresas de la sustitución: planteó que los líderes y lideresas de las juntas de acción comunal, de asociaciones campesinas y étnicas, eran el puente ideal para promover el desarrollo del PNIS al permitir la vinculación de las familias a la sustitución. Sin embargo, la falta de protección, cuya garantía se encontraba en manos del Estado[764], genera un escenario de riesgo hacia los líderes que han promovido y acompañado el desarrollo del Programa, siendo muchos de ellos asesinados. Citando al Observatorio de Tierras, entre 2016 y finales de 2019 fueron registrados 47 asesinatos contra líderes que se encargaban de promover la sustitución de cultivos de uso ilícito. Además, según el informe citado de la Universidad Nacional [765], las regiones del país con mayor presencia de cultivos de uso ilícito coincide con las regiones en las que han ocurrido más asesinatos de líderes sociales desde la firma del AFP, siendo Antioquia, Cauca y Nariño los departamentos con mayor cantidad de líderes asesinados.

 

Concluyó a partir de los datos suministrados por distintas entidades, la urgencia manifiesta de implementar acciones por parte del Estado para garantizar el derecho a la vida, la integridad y la seguridad de esta comunidad. El incumplimiento de los compromisos adquiridos en el PNIS y el deterioro de las condiciones de seguridad han generado que los líderes que ayudaron a promover el Programa, dejen de participar en las instancias de coordinación.

 

-                     Violación de los derechos humanos en la erradicación forzada: reiteró que el Punto 4 del AFP establece los programas y parámetros necesarios para proceder a la sustitución de cultivos de uso ilícito, creando una jerarquía especial para los mecanismos de erradicación que establece la primacía de la sustitución voluntaria. Solo en el caso de que no haya acuerdo con las comunidades, el Gobierno procederá a la erradicación, priorizando la erradicación manual donde sea posible, teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente, la salud y el buen vivir; de no ser posible la sustitución, el Gobierno no renuncia a los instrumentos que crea más efectivos, incluyendo la aspersión. Señaló que, a pesar de ello, desde el Gobierno anterior coexisten la sustitución y la erradicación forzada, persistiendo los enfrentamientos entre la fuerza pública y los campesinos[766]. Advirtió que estos incidentes se han presentado en 11 de los 33 departamentos del país, y Norte de Santander, Putumayo, Nariño y Antioquia registran alrededor del 76%. De esos casos, en el 20% se registró el uso de armas de fuego por parte del ejército o de un tercero sin especificar, en el 19% se ha presentado al menos un herido, en el 6% se ha registrado al menos una persona muerta, y en 3 de las operaciones se indicó la retención de militares o civiles dedicados a la erradicación.

 

5.4.10.  Concluyó señalando que en el caso de los departamentos objeto de estas tutelas, entre 2016 y 2021 se presentaron 90 enfrentamientos, en los cuales los campesinos se han opuesto a la erradicación forzada debido a que esperan ser parte del PNIS pero no han sido inscritos por el Gobierno Nacional; de otro lado, en varios de los municipios en los que se han realizado estas operaciones, el Gobierno suscribió acuerdo colectivo pero no inscribió a las familias según se había comprometido.

 

5.4.11.  Solicitó en su intervención a la Corte que (i) declare que el Gobierno Nacional ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida e integridad física de los tutelantes, y (ii) se pronuncie sobre la vinculatoriedad de los acuerdos colectivos y formularios individuales del PNIS, y en consecuencia, ordene no realizar operaciones de erradicación forzosa hasta tanto se cumpla con los compromisos adquiridos en los acuerdos colectivos y los formularios individuales.

5.5.            Institute for International Conflict Resolution and Reconstruction (IICRR) [767]

 

5.5.1.      La intervención de IICRR comienza por señalar que en las tutelas presentadas se demanda la vulneración de derechos constitucionales y principios de DIH en el contexto de las operaciones de erradicación forzada adelantadas por la fuerza pública con posterioridad a la firma del AFP y a la firma por parte de las organizaciones e individuos peticionarios, de acuerdos individuales y colectivos en que éstas se comprometen con los términos del PNIS. Indica que mientras que el compromiso de los firmantes ha sido verificado por diferentes misiones de la UNODC, el del Gobierno Nacional ha estado plagado de retrasos, excesos burocráticos e incumplimientos.

 

5.5.2.      En segundo lugar, se refiere a la relevancia y el alcance de la implementación del Punto 4 del AFP, particularmente, los hallazgos positivos y negativos sobre la implementación del PNIS. Advierte que un componente clave en el AFP es su carácter integral, de modo que los avances en cada uno de los puntos depende del avance que se da en otros puntos del AFP; a diferencia de otras políticas de drogas, la contenida en el AFP liga correctamente el problema de las drogas ilícitas al problema del agro (Punto 1 del APF).  Resalta que el problema agrario está en la raíz del conflicto, sin embargo, es el punto que menos avances presenta. Con todo, cualquier avance frente el Punto 4, de no ser respaldado por avances decididos en el Punto 1, hace que éstos sean insostenibles a mediano y largo plazo. Particularmente, frente al caso de Argelia, Cauca, el promedio de tierra que poseen los campesinos es de 0.32 hectáreas, y en estas circunstancias de pobreza y fragmentación de la tierra, no hay ningún otro cultivo que pueda competir con el de la coca.

 

5.5.3.      Continúa explicando que, según datos de UNODC a 31 de diciembre de 2020, 38.370 hectáreas de cultivos ilícitos pertenecientes a 57.210 familias (esto representa el 84.6% de las familias cultivadoras inscritas), cuentan con la erradicación voluntaria de 37.693 hectáreas de cultivos ilícitos, para un cumplimiento del 98%. Por su parte, los pagos que debían recibir las familias han ido progresando: a finales de 2020, según el mismo informe, el 72% de las familias habían recibido la totalidad de los pagos. Debe atenderse en este punto el hecho de que muchas familias fueron desvinculadas, sin informarles debidamente de la razón. A fines de 2020, apenas 6,7% de las familias contaban con proyectos productivos, que debían garantizar a largo plazo la sostenibilidad de la política de sustitución.

 

5.5.4.      Indica que lo anterior resulta preocupante, puesto que los pagos y la asistencia técnica representan paliativos pero no reemplazan la necesidad de generar alternativas a largo plazo para familias que enfrentan dificultades serias para encontrar mercados para sus productos.  Por lo anterior, se evidencia la vulneración del derecho al mínimo vital, y señala que “la sostenibilidad del PNIS, por tanto, depende del éxito de estos programas productivos, tanto como la satisfacción del derecho al mínimo vital de estas poblaciones”[768]. En este punto señala en particular dos problemas medulares: (i) el desfinanciamiento crónico del PNIS, si bien en 2020 se requerían 2.3 billones de pesos, el presupuesto asignado fue tan solo de 1.4 billones; (ii) la debilidad institucional que enfrenta el PNIS, con apenas 139 funcionarios para atender a casi 100.000 familias registradas. Lo anterior va en contravía de la sentencia C-630 de 2017 en la cual se establece que el AFP es una política de Estado que exige todos los esfuerzos a nivel institucional para garantizar su cumplimiento.

 

5.5.5.      En tercer lugar, expone la generación de condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por cultivos de uso ilícito. Advierte que el AFP apuntaba a la sustitución voluntaria en masa en aquellas regiones en las cuales las FARC-EP habían establecido mecanismos de “gobernanza rebelde”, es decir, zonas donde esta guerrilla ejercía una influencia significativa sobre la población, un grado importante de control militar, y una administración civil que ejercía funciones de gobierno local. Frente a lo último, señala que esta administración contemplaba mecanismos que regulaban y gravaban las actividades económicas principales en la localidad, incluyendo las actividades relacionadas a la producción de drogas ilícitas.

 

5.5.6.      En ese orden de ideas, advierte que la desmovilización de las FARC-EP rompe con ese orden local construido en el contexto del conflicto, genera “un vacío de poder importante que hoy es objeto de disputa por parte de diversos grupos armados de carácter irregular”[769]. La presencia del Estado en estos territorios ha sido de naturaleza militar-coercitiva, frecuentemente a través de operaciones antinarcóticos, que han contribuido a exacerbar estas disputas y aumentar los niveles de violencia. Ejemplifica su argumento con los hechos ocurridos en Alto Remanso, Puerto Leguízamo, Putumayo en marzo de 2022, en el cual el operativo contra narco-cocaleros terminó en una masacre de 11 personas en medio de una celebración popular; sin embargo, indica que éste no es un caso aislado.

 

5.5.7.      Advierte que la presencia del Estado en el post-acuerdo, a diferencia de la antigua “gobernanza rebelde”, no ha logrado consolidar un nuevo orden territorial, ni proteger la economía local. En cambio, debido a su carácter ilícito, la ataca, pero sin entregar alternativas legales, a las cuales el Estado en la negociación se había comprometido.

 

5.5.8.      En cuarto lugar, expone que las operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito realizadas o por realizarse en municipios en donde existan acuerdos o donde su celebración haya sido solicitada por la población de los departamentos de Cauca, Putumayo, Nariño y Norte de Santander han sucedido con extraordinaria violencia, y no en pocas ocasiones, han costado la vida a campesinos cocaleros. Estas operaciones se incrementaron en todo el territorio nacional durante la pandemia de Covid-19, durante el aislamiento, arriesgando el derecho a la salud, la integridad y la vida de las comunidades.

 

5.5.9.      Finalmente, recuerda que este punto sobre sustitución de cultivos de uso ilícito, está vinculado de manera inequívoca con el objetivo supremo de contribuir a la construcción de una paz estable y duradera, sin embargo, su implementación ha contribuido al escalamiento del conflicto en muchos territorios, e incluso, ha dotado de una situación política favorable para la consolidación de grupos armados irregulares post-acuerdo.

 

5.5.10.  Con base en lo anterior formula a la Corte las siguientes peticiones: (i) declarar que el Gobierno Nacional ha vulnerado los derechos fundamentales de las comunidades peticionarias, que ha violado el principio de distinción del DIH, y erosionado las bases del Estado de Derecho en esos territorios. (ii) Pronunciarse sobre la obligación del Estado de cumplir con los compromisos asumidos en el AFP, destinando recursos suficientes y capacidad institucional para el PNIS; (iii) se deje de dar tratamiento aislado al Punto 4 respecto de otros puntos del AFP, y que los avances sobre el problema de drogas ilícitas sean vinculados a los avances en otros puntos del acuerdo, en particular, al Punto 1. (iv) Ordene suspender las operaciones de erradicación forzosa, recomendando en su lugar, que el Gobierno Nacional oriente sus esfuerzos al cumplimiento de los compromisos adquiridos por virtud del AFP, particularmente en los puntos 4 y1, con miras a la construcción de una paz estable y duradera.

 

5.6.            Fundación Ideas para la Paz – FIP [770]

 

5.6.1.      La FIP contestó el auto aportando una serie de investigaciones que como centro de pensamiento han producido sobre PNIS que se reseñan brevemente organizados cronológicamente a continuación:

 

5.6.2.      “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? Informe trimestral # 1” (fecha del informe 4 de julio de 2017): Señala como punto de partida que, a junio de 2017, el Gobierno había firmado 29 Acuerdos Colectivos en 13 departamentos. En dicho informe evidencia la FIP un desbalance entre el compromiso y la especificidad de las asignaciones familiares, y la generalidad y falta de claridad sobre la inversión en bienes y servicios públicos, claves para la renovación territorial. Lo anterior, teniendo en cuenta las características de los municipios afectados por los cultivos: son más pobres que el resto del país (87,3 por ciento de Índice de Pobreza Multidimensional), tienen ingresos tributarios muy limitados, bajos niveles de conectividad (58 por ciento tiene conectividad deficiente) y de desarrollo institucional.

Para la fecha del informe, la DSCI aseguró que la cifra de familias inscritas en el PNIS podría ascender a 170.000. La meta del PNIS es que, al finalizar el mes de julio, alrededor de 10.000 familias estén vinculadas formalmente al programa, con lo cual se espera avanzar en el levantamiento de casi 8.000 hectáreas de coca.

Identificó como principales desafíos para la sustitución los siguientes: (i) pasar de un Programa centrado en asignaciones directas a las familias a una intervención basada en la provisión de bienes públicos, (ii) mejorar la articulación del PNIS con las demás entidades vinculadas al desarrollo territorial y la política de drogas, (iii) asegurar que los espacios participativos respondan a los intereses de las comunidades, evitando su cooptación y asegurando la transparencia, (iv) responder a las amenazas de los actores armados ilegales y proteger a las poblaciones, (v) coordinar la sustitución de cultivos con la estrategia de erradicación forzada, (vi) avanzar de manera urgente en la aprobación del proyecto para el tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores, (vii) incorporar la perspectiva de género al PNIS, (viii) delimitar los criterios para la selección de los beneficiarios, y (ix) definir indicadores de “éxito” para monitorear y evaluar el PNIS.

Cabe enfatizar que en dicho informe se advirtió que “[s]i el PNIS no funciona, el costo será muy alto no solo en recursos económicos sino en la relación del Estado con las comunidades que han sido afectadas por la presencia de cultivos ilícitos y grupos armados organizados.”[771]

 

5.6.3.      “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? Informe trimestral # 2 (fecha del informe 29 de octubre de 2017)”: Resalta el informe que la tarea del Estado de restablecer el control sobre el territorio no solo debe basarse en la autoridad, sino también en la legitimidad y la confianza, de modo que la ausencia de una estrategia articulada para hacer frente al problema de los cultivos ilícitos tiene efectos contraproducentes. El Estado corre el riesgo de desaprovechar la oportunidad que se abre con el desarme de las FARC, mientras que la economía cocalera continúa y el narcotráfico se recompone rápidamente en las regiones.

Advierte la FIP que en su primera fase, el PNIS se enfocó en socializar el programa con las autoridades locales y regionales y en firmar acuerdos colectivos, de los cuales hacen parte cerca de 115.000 familias que reportaron algo más de 89.400 hectáreas de coca. Superada esta etapa, el PNIS comenzó su implementación con la firma de acuerdos individuales y los primeros pagos a las familias. Hasta la fecha de corte de este informe, 24.953 familias se encontraban inscritas. En dicho informe se identificaron los siguientes efectos colaterales del PNIS que merecen ser destacados: (i) Generación de expectativas y conflictividad social. El Programa ha generado altas expectativas en las comunidades, que no corresponden a los recursos y capacidades que tiene el PNIS. (ii) Empoderamiento de organizaciones sociales que buscan ser voceras de los cocaleros. Bajo la presión por avanzar en la generación de acuerdos, el PNIS ha abierto espacios de interlocución con organizaciones que no necesariamente representan a las comunidades con cultivos ilícitos. (iii) Aumento del precio de la hoja de coca y dinamización del mercado. En un primer momento, el precio de la hoja de coca descendió, pero en el último trimestre se ha dado un alza ligada a la reactivación del mercado por parte de actores criminales que buscan copar los territorios en donde estaban las FARC y que compiten entre sí. (iv) Instrumentalización de las poblaciones por parte de los narcotraficantes. En algunas zonas donde se han firmado acuerdos colectivos, facciones del narcotráfico se han valido de la amenaza y la intimidación para que las comunidades bloqueen los intentos de la Fuerza Pública por erradicar forzadamente los cultivos “industriales”. (v) Desplazamiento de economías ilegales. La erradicación de cultivos de coca y la falta de una respuesta clara por parte del PNIS, ha provocado desplazamientos de recolectores a zonas en las que el Programa no ha avanzado.

 

5.6.4.      “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? Implementación, rezagos y tareas pendientes” (fecha del informe 10 de mayo de 2018): El informe presenta un balance de la implementación del PNIS luego de un año de implementación. Se menciona que la intervención del PNIS se ha dado donde están reportados los cultivos de coca; los recursos están llegando a las familias cultivadoras que estén cumpliendo con sus compromisos; en los municipios donde comenzó la sustitución también se está avanzando en vías terciarias y la construcción de obras de infraestructura, y por último la ANT en 2016 abrió el programa “Formalizar para sustituir” y por primera vez el Estado cuenta con un programa que se propone la formalización y acceso a tierras en zonas vulnerables a la presencia de cultivos.

A pesar de lo anterior, advierte que son temas pendientes y urgentes de tratar, los siguientes: (i) el aumento en las tasas de homicidios y los altos niveles de violencia en las zonas donde se desarrolla la sustitución de cultivos, al respecto indican que en la mayoría de los casos el aumento de la violencia letal estuvo vinculada con las disputas y reacomodamientos de los grupos armados al margen de la ley. (ii) La respuesta del Estado se ha enfocado en incrementar el pie de fuerza, con la creación de centros estratégicos, sin contar con un verdadero modelo de seguridad rural. (iii) La asistencia técnica y los proyectos de ciclo corto no han llegado a las regiones, pues solo a finales de 2017 el PNIS abrió la convocatoria. (iv) La inversión en bienes públicos es claramente insuficiente para el avance de la red de vías terciarias, y de pequeña infraestructura. (v) La vinculación de los recolectores ha tenido dificultades burocráticas. Esta población que es mayoritariamente joven (el 41% de la población que hace parte del PNIS tiene menos de 19 años) se encuentra en alto riesgo.

 

5.6.5.      “Los cultivos de coca en los parques naturales y opciones para avanzar” (fecha del informe 14 de agosto de 2020): Advierte que a pesar de que según informe de Naciones Unidas evidenció una disminución del 14% respecto al área sembrada con coca en Parques Nacionales Naturales (PNN) en 2018, una mirada a los distintos Parque Naturales muestra que en muchos de ellos la situación ha empeorado, lo que refleja la tendencia a la concentración que vienen teniendo los cultivos ilícitos en Colombia desde 2015, concentrándose en zonas donde históricamente se encuentran los Parques Naturales de: Catatumbo (Norte de Santander), El Charco-Olaya Herrera (Nariño), El Naya (Cauca -Valle del Cauca), Valdivia-Argelia-El Tambo (Cauca) y Frontera Putumayo (Putumayo). A su vez, los cultivos de coca aumentaron de manera particular en las zonas de amortiguamiento de los mismos PNN, que son ecosistemas fundamentales para la protección de áreas protegidas, donde los cultivos han aumentado. Resalta que los impactos causados por los cultivos de coca como: deforestación, contaminación de fuentes hídricas y suelos, expansión de la frontera agrícola, conflictos sociales, acaparamiento de tierras, ganadería extensiva, entre otros impactos, persisten. Si bien la erradicación forzada ha sido el principal mecanismo para reducir los cultivos, comporta costos humanos muy altos y es un motor de conflictividad.

Indica que desde 2019, el Gobierno viene implementando el PNIS en 11 PNN sin resultados ostensibles. En el marco del PNIS en 2019 se erradicaron de manera voluntaria 1.608 hectáreas de coca en áreas protegidas del Sistema de PNN, pero no fueron suficientes para evitar que la coca aumentara en algunos de estos espacios.

Una solución a largo plazo para manejar los impactos en las áreas protegidas, es el Régimen Especial y Transicional de Manejo para Campesinos (REMC), que son una alternativa que busca establecer un equilibrio entre la protección del ambiente, la garantía de los derechos de las comunidades y la seguridad nacional. Hacen referencia a un sistema de toma de decisiones conjuntas entre los organismos estatales y las comunidades locales que permite a todas las partes involucradas dialogar, definir y garantizar el reparto equitativo de las funciones de manejo, los derechos y las responsabilidades de un determinado territorio o conjunto de recursos naturales. Señala que para dinamizar el traslado voluntario de las familias fuera del área protegida, puede hacerse con fundamento en los Acuerdos 058 de 2018 y 118 de 2020 de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), o el artículo 8 del PND que permite la compra de mejoras realizadas en predios al interior de las áreas del Sistema de PNN.

 

5.6.6.      “La oportunidad de los acuerdos de conservación con campesinos para sustituir coca” (fecha del informe 21 de diciembre de 2021): Comienzan por señalar que en los PNN los cultivos de coca representan el 5% del total de hectáreas detectadas en todo el territorio nacional (estimadas en 142.783). Esto acentúa la conflictividad social, genera deforestación y otros daños ambientales, especialmente teniendo en cuenta que los cultivos de coca le aportan a la deforestación un total de 7,54% directamente y 22,4% indirectamente, lo cual supone un aumento del 6% de los cultivos de coca en áreas protegidas.

Indican que el PNIS había vinculado más de 11.000 familias cultivadoras de coca en áreas ambientales. Explica que esto se debe pues a que la permanencia de la población campesina en áreas del SPNN no ha sido resuelta estructuralmente. En 2021, el Programa focalizó y priorizó 832 familias con la posibilidad de adicionar a 835 nuevas familias en 2022 para que puedan desarrollar proyectos productivos bajo los lineamientos jurídicos y técnicos del sector ambiental, particularmente de PNNC.

Plantea que las acciones prioritarias para implementar el PNIS en el SPNN son: (i) definir la coordinación interinstitucional entre PNNC y la ART/DSCI; (ii) obtener y sistematizar la información clave para el diseño programático de los acuerdos; (iii) definir la secuencia de intervención y las responsabilidades en el desarrollo de los acuerdos del PNIS; (iv) incorporar la implementación de alternativas productivas sostenibles identificadas en la ruta metodológica de los acuerdos con población campesina en áreas protegidas de PNNC; (v) avanzar en acuerdos con las comunidades campesinas a través de un proceso participativo; y (vi) reconstruir la confianza con las comunidades campesinas vinculadas al PNIS.

5.7.            Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición

 

5.7.1.      La Comisión agradeció la invitación a participar pero manifestó que no podría hacerlo toda vez que la institución estaba concentrada en la elaboración del “Informe Final de que trata del Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y el Decreto Ley 588 de 2017, el cual debe buscar el esclarecimiento de los patrones y causas explicativas del conflicto armado interno que satisfaga el derecho de las víctimas  y  de la sociedad a la  verdad,  promueva  el  reconocimiento  de  lo  sucedido, la convivencia en los territorios y contribuya a sentar las bases para la no repetición, mediante un  proceso  de  participación  amplio  y  plural  para  la  construcción  de  una  paz  estable  y duradera; Informe Final que será el principal producto principal del trabajo de casi cuatro años de la Comisión”.

 

5.8.            Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Cali

 

5.8.1.      Respecto de los hechos de las demandas, señaló que existe una “latente falta de voluntad política por parte del Gobierno Nacional para la implementación del Acuerdo Final”[772], lo que ha generado la vulneración de los derechos fundamentales alegados en las acciones de tutela.  Además, resaltó la necesidad de diferenciar entre el cultivador de coca y el productor de cocaína, pues son productos con connotaciones culturales diferentes. De entender la situación en que se encuentran estas poblaciones campesinas e indígenas en el proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito y la falta de vinculación de nuevos miembros a estos programas.

 

5.8.2.      Sobre la relevancia y el alcance de la implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz, particularmente, los hallazgos positivos y negativos sobre la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, señaló que este punto es de alta relevancia ya que “trata sobre la mayor fuente de subsistencia que tienen las familias campesinas, sobre una población que hace parte de la cadena sobre drogas ilícitas y narcotráfico (una de las problemáticas más grandes del país), y que es uno de los eslabones más débiles de la cadena por ser susceptibles de vulneración de derechos, este punto del acuerdo ha logrado que se replantee sobre la situación que viven las familias campesinas en esta cadena, su contribución y la puesta en finalidad de una problemática del país”[773].

 

5.8.3.      Resaltó que este Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos ilícitos, ha contribuido a que las familias campesinas busquen nuevos proyectos que les permitan una mejor calidad de vida y condiciones de sustento diferentes, a pesar de la poca cobertura para todas las familias campesinas que desean hacer parte de él o que se dedican al cultivo ilícito, y la no pronta respuesta a estos requerimientos por parte del gobierno.

 

5.8.4.      Seguidamente, hizo referencia a los intentos frustrados por desarrollar el punto 4 del Acuerdo de Paz, especialmente los ajustes normativos relacionados con el tratamiento penal diferencial para pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con cultivos de uso ilícito. Se destaca que la sustitución efectiva y voluntaria de los cultivos ilícitos “tiene como finalidad la inserción a la legalidad de los pequeños cultivadores y demás personas intervinientes en las actividades vinculadas a los cultivos de uso ilícito”[774] que por distintas condiciones participan en ellas. Razón por la que solicitó a la Corte exhortar al legislador para que apruebe un proyecto de ley que permita desarrollar este tema. Igualmente, solicitó el condicionamiento de manera transitoria, de la “aplicación de los subrogados penales para que puedan aplicarse a los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito y decidan voluntariamente acogerse de conformidad con el artículo sexto (6°) del Decreto Ley 896 de 2017 y cumplan con los requisitos para acceder al Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito PNIS. De igual manera, debido al vacío normativo que existe al respecto, solicitamos que sea la Justicia Especial Para la Paz que asuma de manera transitoria la competencia para aplicar un tratamiento penal diferencial respecto de las conductas tipificadas en los artículos 375, 376, 377 y 382 de la Ley 599 de 2000. En este sentido, se deberá condicionar y extender de manera transitoria la competencia ratione tempori de la JEP”[775].

 

5.9.            Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia

 

5.9.1.      En primer lugar, respecto de los hechos de las demandas de tutela, resaltó el interviniente que, luego de cinco años de la promulgación del Acuerdo Final y “a pesar de contar con un renovado marco para la política de drogas, los resultados perseguidos son modestos cuando no inexistentes y, por tanto, los vínculos entre el narcotráfico y la violencia no se han resentido y, en algunas zonas del país tales como los municipios con presencia de cultivos de coca en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y el Putumayo, por el contrario, se han recrudecido”[776].

 

5.9.2.      Destacó también la asociación que se ha hecho de los usos ancestrales de la hoja de coca con los usos lícitos de esta, lo que ha motivado movimientos que buscan desligar los usos lícitos de los ilícitos de la hoja de coca, persiguiendo con ello evitar la criminalización y victimización de campesinos y comunidades étnicas. 

 

5.9.3.      En lo que tiene que ver con el incremento de la producción de coca en los departamentos involucrados en las tutelas, señaló que ello ha servido de justificación para que el Gobierno asuma que debe combatir este flagelo de cualquier manera, incluso bajo aspersión aérea, contradiciendo lo consignado en el punto 4 del Acuerdo Final. Así mismo, señaló que la práctica recurrente de masacres, el desplazamiento forzado de la población habitante en estas zonas, no solo evidencia la falta de garantías estatales para proteger el derecho a la vida de los colombianos sino que está relacionada con el cultivo de la hoja de coca.

 

5.9.4.      En segundo lugar, sobre la relevancia y el alcance de la implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz, particularmente, los hallazgos positivos y negativos sobre la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, destacó la importancia del PNIS en el año 2019 entre el campesinado cocalero que busca “resolver sus precariedades en los ámbitos legales” y en la erradicación voluntaria, que ha tenido más éxito que los otros programas de erradicación forzada, los cuales no han logrado disminuir la conducta de resiembra. En ese escenario, señaló que no es extraño que “los discursos y ejecutorias gubernamentales sobre la preeminencia del uso de los métodos de erradicación forzada sobre las demás alternativas haya diluido el interés de las familias cocaleras por legalizarse. Un indicador de esta reacción al incumplimiento del contrato PNIS es que la erradicación voluntaria se redujo a 6.765 ha en 2019 y a 702 ha en 2020”[777].

 

5.9.5.      En tercer lugar, respecto de la generación de condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, destacó que el cultivo de coca para usos ilícitos se presenta generalmente en campesinos en condiciones de pobreza extrema, siendo el PNIS el instrumento pensado para “afectar positivamente esas precariedades y, además, para que la vida del campesinado cocalero transite hacia los circuitos lícitos de la economía colombiana y global” [778].

 

5.9.6.      En cuarto lugar, se pronunció sobre las operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito realizadas o por realizarse en municipios en donde existan acuerdos de sustitución o donde su celebración haya sido solicitada por la población de los departamentos de Cauca, Putumayo, Nariño y Norte de Santander. Explicó que los homicidios ocurridos en medio de estas operaciones a cargo de la Policía Antinarcóticos son frecuentes, aunque las únicas fuentes para corroborarlos son los medios de comunicación locales, regionales y nacionales. Estos acontecimientos se presentan en medio de confrontaciones que para la Policía son asonadas y para las organizaciones sociales son prácticas de guerra y terror. Mientras, las personerías municipales denuncian los excesos en el uso de la fuerza por los erradicadores y el anonimato de los instigadores de los operativos de erradicación. A manera de ejemplo cita casos que ocurrieron en San José de Uré, Córdoba; Jamundí, Valle del Cauca; y Tibú, Norte de Santander. Concluyendo que, en “un escenario represivo de esta escala, es improbable que se puedan continuar llevando a cabo acuerdos de sustitución”[779].

 

5.9.7.      En quinto lugar, manifestó no poseer información estadística o documental relacionada con los procesos de socialización e información previos a las operaciones erradicación forzada realizados en los departamentos de Cauca, Putumayo, Nariño y Norte de Santander.

 

5.9.8.      En sexto lugar, respecto del trámite de ajustes normativos relativos al tratamiento penal diferencial para pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con cultivos de uso ilícito, alegó que en el caso de Colombia y los campesinos cocaleros se castiga “la búsqueda de un medio de sobrevivencia ante el abandono estatal”. Resaltó que durante la pandemia las precariedades de este grupo poblacional se hizo evidente y se verificó que “la tasa de letalidad entre los contagiados es muy elevada en los municipios con cultivos de coca, pues en la mayor parte de estos municipios la atención primaria en salud es inexistente y, además, escasea la disponibilidad de agua adecuada para el consumo humano y para la higiene personal”[780].

 

5.9.9.      En ese escenario, consideró que “un tratamiento penal diferencial que no distinga los auténticos delitos de los síntomas de pobreza, es una tímida reforma que dejará intactas las desigualdades socio-jurídicas que discriminan a los más frágiles y vulnerables y, por tanto, una auténtica reforma debe velar por la supresión total de los castigos para los campesinos cocaleros”.[781]

 

5.9.10.  Finalmente, allegó dos publicaciones, relacionadas con (i) evidencias y argumentos sobre la inoperancia estructural de las políticas represivas de erradicación forzada, y (ii) pruebas sobre la relación entre la aspersión aérea con el glifosato y sus coadyuvantes con las defunciones debidas al Línfoma NoHodgkin entre los campesinos colombianos.

 

5.10.        Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia

 

5.10.1.  En primer lugar, la Universidad se pronunció sobre la generación de condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito. Al respecto, indicó la incorporación de un programa de sustitución con enfoque en derechos en el Acuerdo de Paz, requiere garantizar las condiciones de seguridad de la población beneficiaria de los programas desarrollo integral. Así, se señala en el Acuerdo que se deberá garantizar la seguridad de la comunidad y del territorio afectado por los cultivos de uso ilícitos “mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección de las comunidades, en especial frente a cualquier tipo de coacción o amenaza, y de sus capacidades de interdicción y judicialización de las redes territoriales de narcotráfico según la concepción de seguridad contemplada en el Acuerdo Final”[782].

 

5.10.2.  Seguridad que, en su criterio es importante para proteger a la comunidad de organizaciones criminales que quieren ejercer el control de la zona y afectar la implementación del proceso. No obstante, destacó que estas medidas no han sido ni previas ni urgentes para “la ejecución de los programas de desarrollo y se han caracterizado por la prevalencia de presencia de Fuerzas Militares en el territorio y su desarticulación con las entidades encargadas de la sustitución y desarrollo. Después de 5 años de implementación, todavía se cataloga como un reto para el próximo gobierno, el componente de seguridad”[783].

 

5.10.3.  En segundo lugar, respecto de la relevancia y el alcance de la implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz, particularmente, los hallazgos positivos y negativos sobre la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, recordó que el PNIS representa un cambio con las políticas de sustitución de cultivos anteriores. Este programa tiene un enfoque en derechos humanos que busca reconocer la condición vulnerable de los cultivadores y así realizar es un control de drogas “acompañado de una política de desarrollo rural integral, derivada del punto 1 del Acuerdo de Paz, para crear condiciones de bienestar”[784].

 

5.10.4.  Expuso que de acuerdo con el informe de la Procuraduría General de la Nación al Congreso sobre el avance de la implementación del Acuerdo de Paz 2016-2019, “no coinciden territorialmente los PNIS y la Agencia Nacional de Tierras en la implementación de programa de regularización de la propiedad, para el acceso y formalización de la tierra, Formalizar para Sustituir que es uno de los pilares o incentivos para llevar a cabo el PNIS”[785]. Además, que los distintos incumplimientos en la ejecución del programa, ha generado movilizaciones sociales de los afectados, generando tensiones y desconfianza en el Estado.

 

5.10.5.  En tercer lugar, respecto de las operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito realizadas o por realizarse en municipios en donde existan acuerdos de sustitución o donde su celebración haya sido solicitada por la población de los departamentos de Cauca, Putumayo, Nariño y Norte de Santander y de los procesos de socialización e información previos a las operaciones erradicación forzada realizados en los departamentos de Cauca, Putumayo, Nariño y Norte de Santander, señaló que existen muchos retos ya que en estos territorios existen personas que quieren ingresar al programa de sustitución pero la presencia de estructuras criminales lo dificulta.

 

5.10.6.  Igualmente, destacó que los esfuerzos de Fuerza Pública deberían concentrarse en la protección de las comunidades que deciden de manera voluntaria hacer parte de los programas de erradicación voluntaria, ya que los indicadores muestran un mejor resultado de estos frente a la erradicación forzada.

 

5.10.7.  En cuarto lugar, indicó respecto del trámite de ajustes normativos relativos al tratamiento penal diferencial para pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con cultivos de uso ilícito, que la legislación penal castiga conductas que no son antijuridicas ni generan un daño a los bienes jurídicos de la salud pública y seguridad nacional. En su lugar, debería atacar la base de la producción del narcótico y no el cultivo de plantas cuyos derivados en ocasiones y bajo ciertos procedimientos químicos se convierten en sustancias ilícitas.

 

5.10.8.  Al respecto afirmó que “se está violando directamente el principio del derecho penal de acción ya que el verbo rector describe una actividad licita y la castiga por su potencialidad de dar pie a la comisión de un delito aun cuando este no se ha cometido. La prohibición no se basa en el peligro real de la conducta sino en una especulación respecto de la posibilidad de ser peligrosa, ya que en sí misma, una plantación de hoja de coca no reviste ningún grado de peligro para la población”[786].

 

5.10.9.  En ese contexto, consideró que la implementación de punto cuarto del Acuerdo de Paz implica abordar el problema de la producción de drogas desde otra óptica, sin estigmatizar a los campesinos que cultivan las matas de coca, que son las personas con menos injerencia en la producción de estupefacientes.

5.11.        Clínica Jurídica Grupo de Acciones Públicas GAP de la Universidad del Rosario

 

5.11.1.  En primer lugar, se pronunció sobre el hecho de que el Acuerdo Final de Paz (AFP) es una política de Estado que debe ser cumplida desde el principio de la buena fe por todas las entidades del Estado, durante los tres periodos presidenciales siguientes a su firma, como se desprende del Acto Legislativo 02 de 2017 y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

5.11.2.  En segundo lugar y respecto del alcance del Acuerdo Final en la política contra las drogas y obligaciones consecuentes, señaló que en el punto cuatro se desarrolló un conjunto de directrices para solucionar el problema de las drogas ilícitas, basado principalmente en el PNIS y “siendo la sustitución y la participación activa de las comunidades en este proceso los ejes centrales de los mecanismos para atender el fenómeno de los cultivos de uso ilícito, acompañados de los enfoques de derechos humanos, salud pública, diferenciado y de género”[787].

 

5.11.3.  No obstante, aclaró que el Acuerdo Final permite el uso de otros tipos de intervenciones de manera limitada y restringida. Entendiendo que existe un orden jerárquico de intervención a saber: “primero se debe intentar la sustitución, luego la erradicación manual y por último la erradicación mediante aspersión aérea”[788]. Esto, dijo, significa que el Gobierno deberá promover “los programas de sustitución y desarrollo alternativo y persuadir a los potenciales usuarios de que ingresen a los mismos; y solamente en caso de que estos se nieguen a participar en el programa o incumplan con la erradicación voluntaria, se podrá iniciar operaciones de erradicación forzada manual. En caso de que esta última no sea efectiva, el Gobierno queda facultado para ejecutar operaciones de aspersión aérea o terrestre”[789].

 

5.11.4.  En estos casos, consideró que las entidades encargadas de realizar estas operaciones debían ponderar el uso de la fuerza, las técnicas de erradicación, los elementos de intervención y mecanismos de acercamiento a la comunidad para no afectar los derechos humanos o el medio ambiente.

 

5.11.5.  En tercer lugar, se pronunció sobre la vinculatoriedad de los acuerdos que realiza el Estado en el marco del PNIS, señalando este programa “se operativiza a través de la suscripción de dos tipos de acuerdos con las comunidades. En primer lugar, se firman los acuerdos colectivos en los que participaron, representantes de las instituciones nacionales y locales y representantes de diferentes organizaciones y líderes comunitarios. Luego de esto, se vincula individualmente a las familias al PNIS a través de un formulario individual. Por medio de estos formularios, se formalizaba el acuerdo con cada usuario inscrito y se reiteran las obligaciones del gobierno nacional y de los ciudadanos vinculados al PNIS. A partir de ello, el gobierno se compromete a implementar el PAI individual y el PAI colectivo, compuestos por programas de asistencia económica, implementación de proyectos productivos, y asistencia técnica a nivel familiar y regional”[790].

 

5.11.6.  En ese contexto, recordó que para el gobierno, los acuerdos colectivos y formularios individuales no son vinculantes al no ser contratos ni actos de la administración, lo que en su criterio, sustenta el incumplimiento de los mismos y se constituye en una interpretación inconstitucional que desconoce los principios constitucionales de buena fe y legalidad, que, “en el caso en concreto, le deberían brindar seguridad y confianza a los usuarios del PNIS respecto del cumplimiento de lo acordado con el Gobierno en el marco de este Programa, sin embargo esto no ha sucedido”[791].

 

5.11.7.  Sobre este punto, señaló que tanto en los acuerdos colectivos como los formularios individuales “cumplen con los elementos constitutivos del acto administrativo, que parten de la libertad del Estado para tomar decisiones que involucran su actuación y ejecución, las cuales crean expectativas e involucran derechos de los ciudadanos, con la evidencia de un deseo inequívoco de producir efectos jurídicos. En este caso orientadas a la ejecución y cumplimiento a lo establecido en el AFP, el Acto Legislativo 02 de 2017, y el Decreto Ley 896 de 2017. Así mismo, el Gobierno tiene la capacidad jurídica y facultades para su celebración, obedeciendo así, al criterio funcional”[792]. Además, pueden clasificarse como actos administrativos consensuales, lo que explica las particularidades de estos de cara al requisito de unilateralidad.

 

5.11.8.  Finalmente y ante la duda sobre la naturaleza de estos acuerdos, dada la ausencia de las formalidades propias de este tipo de actuación de la administración, hizo referencia a ejemplos de actos administrativos que son emitidos sin que medien necesariamente formalidades, como (i) los actos administrativos verbales en los que se reducen requisitos formales para dar prevalencia al derecho sustancial, y flexibilizan la teoría tradicional; o (ii) aquellos acuerdos con comunidades resultantes de la consulta previa o de procesos ambientales, que según la jurisprudencia constitucional son vinculantes.

 

5.11.9.  En cuarto lugar, explicó los incumplimientos del gobierno al no suscribir acuerdos individuales a pesar de haber firmado acuerdos colectivos en los municipios de Putumayo, Norte de Santander, Nariño y Cauca. Lo anterior, teniendo en cuenta que “bajo el diseño del PNIS, luego de la firma de los acuerdos colectivos, en los cuales se incluía la identificación de las zonas a intervenir y se realizaba el primer acercamiento con las comunidades, se daba la firma de los formularios de vinculación individual (…), dentro de los cuales se encuentran los formularios para los cultivadores, no cultivadores, recolectores y amedieros”[793].

 

5.11.10.                     En consecuencia, señaló dos formas de incumplimiento por parte del Gobierno Nacional: (i) La no inscripción de familias al PNIS en todos los municipios del país que se prometió celebrar acuerdos colectivos y (ii) la no inscripción de todas las familias que se prometió inscribir en aquellos municipios en los que el gobierno suscribió acuerdos colectivos. Este último genera, en su criterio, dos consecuencias. “La primera es que con este incumplimiento se imposibilita la implementación del programa en esos territorios, pues nunca se inscribieron los usuarios al programa. En segundo lugar, la no implementación del programa, a pesar de que se prometió, conlleva que el Gobierno Nacional no puede erradicar forzosamente en esas zonas, incluyendo las erradicaciones manuales”[794].

 

5.11.11.                     Adicionalmente, resaltó el incumplimiento en el Plan de Atención Inmediata, uno de los componentes incorporados al PNIS para alcanzar la transformación estructural del territorio y en consecuencia la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito. Transgrediendo con este incumplimiento, los derechos a la vida, integridad personal y sobre todo al mínimo vital de los beneficiarios del programa.

 

5.11.12.                     Igualmente, hizo énfasis en el incumplimiento del Gobierno del punto 4 al no promulgarse, por parte del Congreso de la República, la ley de tratamiento penal diferencial,  la cual es de vital importancia para el cumplimiento del AFP y el buen desarrollo del PNIS e implica “un riesgo jurídico para las familias que ingresaron al programa de erradicación voluntaria, pues estas brindaron al Gobierno toda su información personal sin que existiera ninguna garantía previa que les asegurará su no judicialización o juzgamiento”[795].

 

5.11.13.                     Finalmente, la Universidad resaltó el retroceso “frente a la participación de las comunidades en el proceso de la aplicación del PNIS, pues de acuerdo con el Informe Dos del Observatorio de la Participación Ciudadana en la Implementación de Acuerdo Final, los beneficiarios manifiestan que no hay claridad sobre los criterios de selección ni tampoco la periodicidad con que se reúnen las instancias, adicionalmente se dice que hay limitaciones para la participación activa de las comunidades puesto que estos espacios se han convertido en escenarios de socialización de las decisiones tomadas a nivel nacional, y no en espacios de construcción conjunta con los beneficiarios del programa”[796].

 

5.12.        Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política, Universidad Industrial de Santander – UIS

 

5.12.1.  En primer lugar, hizo referencia a los hechos de las demandas concluyendo que de ellas se evidencia el sistemático incumplimiento de los Acuerdos de Paz, específicamente en lo relacionado con los Puntos 1 y 4, lo que ha llevado a una crisis en materia de seguridad para las comunidades que suscribieron acuerdos de sustitución de cultivos, y, en otros, la resiembra de cultivos. Además, indicó que este incumplimiento ha vulnerado derechos fundamentales de campesinos que de buena fe han cumplido lo acordado.

 

5.12.2.  Esta crisis, dijo, requiere “acciones eficaces por parte del Estado para amparar los derechos fundamentales de las comunidades afectadas con la vulneración masiva de sus derechos y, consecuentemente, avanzar en la política pública que permita dar solución al problema de las drogas”[797].

 

5.12.3.  En segundo lugar, sobre la relevancia y el alcance de la implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz, particularmente los hallazgos positivos y negativos sobre la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, sostuvo que “la persistencia de los cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico”[798], situación que hace necesario que se logre avanzar en la solución definitiva al problema de las drogas.

 

5.12.4.  Resaltó que el PNIS presenta retrasos en la implementación de los proyectos productivos, que buscaban asegurar la seguridad alimentaria de las comunidades cuya subsistencia depende de los cultivos de uso ilícito, afectando a estas comunidades que suscribieron acuerdos de sustitución de cultivos. Adicionalmente, señaló que desde “la firma de los Acuerdos y aun en contravía de los mismos, se ha avanzado por parte del Gobierno en acciones de erradicación forzada no concertada en aquellos territorios en los que se suscribieron acuerdos de sustitución colectivos, pasando por alto que el Punto 4 previó que dichas acciones solo sería usadas en aquellos casos en que las comunidades no manifestaran su voluntad de erradicar y sustituir”[799].

 

5.12.5.  Seguidamente, el interviniente hizo referencia al último informe de la Procuraduría General de la Nación frente al Acuerdo de Paz, en el que se evidenció, entre marzo 2020 y marzo 2021, un aumento en la atención de los componentes de asistencia alimentaria inmediata, seguridad alimentaria y asistencia técnica, pero no en la entrega de recursos para proyectos de ciclo corto y de ciclo largo.

 

5.12.6.  En cuanto a la prevención del consumo, indicó que la distribución de recursos del Gobierno Nacional para esta estrategia en la Ruta Futuro, estuvo “dirigida casi que, exclusivamente, a la reducción de cultivos, esto es, a la erradicación forzada y fumigación de cultivos de uso ilícito, con todo lo que ha implicado para las comunidades cuya subsistencia depende de esos cultivos”[800].

 

5.12.7.  Por lo tanto, concluyó indicando que la política antidrogas en Colombia, se encuentra reducida a la erradicación forzada y la represión a través de normas que permiten la persecución y criminalización de los consumidores de sustancias psicoactivas. Desconociendo que, en su criterio, la solución a este problema debe contemplar acciones que contrarresten los cultivos de uso ilícito, como las definidas en el Acuerdo Final, que priorizó la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre las acciones de erradicación forzada.

 

5.12.8.  En ese contexto, consideró que esta es la oportunidad para amparar los derechos fundamentales de los accionantes con efectos inter comunis, declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional como consecuencia del incumplimiento del Estado en la implementación del Punto 4 y avanzar en el desarrollo de una política pública que fortalezca el campo y asegure la propiedad en cabeza del campesino, y, prioritariamente de las mujeres campesinas.

 

5.12.9.  Finalmente, estimó necesario que se convocara una audiencia pública en la que se discutan como ejes temáticos: “1. Análisis constitucional sobre la necesidad de Declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional respecto de la implementación de los Puntos 1 y 4 del Acuerdo Final de Paz; 2. Voces de las comunidades campesinas, cultivadores/as, víctimas y organizaciones sobre los incumplimientos relativos a dichos Puntos (permitir la posibilidad de participar mediante medios digitales de dicho espacio); 3. Balance sobre el cumplimiento de dichos puntos por parte de las instituciones encargadas de la implementación y verificación del Acuerdo de Paz del Gobierno Nacional, Ministerio Público, sociedad civil (ONG’s, Universidades, Líderes, etc.) y comunidad internacional”[801].

 

5.13.        Grupo de Investigación Jurídico, Comercial y Fronterizo – GIJCF, Universidad Francisco de Paula Santander

 

5.13.1.  En primer lugar, resaltó la crisis económica y humanitaria que enfrentan las familias campesinas beneficiarias del PNIS, ante el incumplimiento de los componentes siguientes a la suscripción de acuerdos y por las acciones de erradicación forzada sin que se haya agotado la priorización señalada en el punto 4 del Acuerdo Final de Paz.

 

5.13.2.  Esta situación, en su criterio, ha conllevado el traslado de responsabilidades a poblaciones que no tienen por qué soportarlas, ni tienen la capacidad de adoptar decisiones que les permita acceder a la vida en condiciones dignas. Además de los riesgos y amenazas que enfrentan líderes comunitarios de organizaciones de base campesina, defensoras de derechos humanos que apoyaron la implementación del programa bajo la expectativa de que este brindaba oportunidades para garantizar el tránsito a cultivos lícitos.

 

5.13.3.  En segundo lugar, respecto de la relevancia y el alcance de la implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz, particularmente los hallazgos positivos y negativos sobre la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, destacó que después de cinco años el incumplimiento por parte del Gobierno Nacional es evidente.

 

5.13.4.  Citó como ejemplo el departamento de Norte de Santander, en el cual, según información proporcionada por la Agencia de Renovación del Territorio en la acción de tutela, “en el municipio de Sardinata se han inscrito 302 personas en el PNIS; y, en el municipio de Tibú, 2684 personas. Sin embargo, frente a la inversión de recursos para el PNIS en Norte de Santander, solo el 9% de las familias está implementando su proyecto productivo con una inversión de $2.417 millones. Es decir, que la fecha, de la totalidad de familias inscritas en el municipio de Tibú (2684), solo se ha entregado proyecto productivo a 201 de ellas, dejando un saldo de 2483 familias sin implementación de proyecto productivo; Aunado a lo anterior y de mayor gravedad, se tiene que, en el municipio de Sardinata, a pesar de que 302 familias se inscribieron en el PNIS, a la fecha ni siquiera se reporta la entrega de la Asistencia Alimentaria Inmediata”[802]. Esta situación, explicó, ha impactado en la población que ve inviable una salida alternativa a la consolidación de la dependencia socioeconómica del cultivo de hoja de coca, generando también “una masiva violación de los derechos fundamentales de campesinas y campesinos, sujetos de especial protección constitucional que requieren, por tanto, de acciones urgentes para garantizar su vida y dignidad humana”[803].

 

5.13.5.  Afirmó que el Gobierno Nacional “lejos de viabilizar el programa de sustitución de cultivos, lo ha desbalanceado dando prioridad presupuestal dentro política de reducción de cultivos ilícitos a las acciones de erradicación no concertada que han contribuido a otras violaciones de derechos humanos, entre esas, el desplazamiento forzado”[804]. Paralelamente, se han denunciado barreras administrativas en la formalización de la propiedad por parte de la Agencia Nacional de Tierras, situación que desconoce que la conexión existente entre los puntos 1 y 4 del Acuerdo Final.

 

5.13.6.  En tercer lugar, sobre las operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito realizadas o por realizarse en municipios en donde existan acuerdos de sustitución o donde su celebración haya sido solicitada en el departamento de Norte de Santander, señaló que “no se ha priorizado la implementación del PNIS en la totalidad de la región del Catatumbo donde existe presencia de cultivos de uso ilícito y voluntad de las comunidades por sustituir y acceder a las medidas que promuevan alternatividades socioeconómicas y el acceso a condiciones de bienestar y buen vivir. Por el contrario, en el departamento de Norte de Santander se ha denunciado diligencias de erradicación forzada de cultivos de coca sin que se haya agotado la implementación de la política pública dispuesta en el punto 4 del Acuerdo de Paz, lo que ha conllevado a manifestaciones por parte de las comunidades campesinas, quienes se han declarado en asamblea permanente para rechazar las acciones llevadas a cabo por grupos de erradicadores que cuentan con el acompañamiento del Ejército Nacional”[805].

 

5.13.7.  Ante esta situación, consideró el interviniente urgente y necesaria la declaración de un estado de cosas inconstitucional por el bajo nivel de cumplimiento en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, así como de la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural.

 

5.14.        Municipio de Puerto Caicedo, Putumayo

 

5.14.1.  El alcalde de Puerto Caicedo, manifestó que el municipio hace parte del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) con 73 veredas, con el fin de promover el desarrollo económico, social y ambiental de la región. Igualmente, señaló que aunque hace parte de la Comisión Municipal de Planeación Participativa, no han tenido injerencia en asuntos relacionados con la veeduría del PNIS o en la toma de decisiones de este programa.

 

5.14.2.  No obstante, reconoció que en el mes de enero de 2022, les fue presentado un informe de avances en la implementación del programa por parte del Coordinador Territorial Putumayo de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos A.R.T., en la que se advierte la atención de las 1407 familias del municipio.

 

5.14.3.  Adicionalmente, indicó que la administración municipal, con recursos propios, está elaborando contrato de proveedores con el fin de “apoyar a los modelos de sustitución de cultivos de uso ilícito mediante el suministro de insumos y herramientas agrícolas a pequeños productores de plátano del municipio de Puerto Caicedo, departamento del Putumayo”.[806]

 

5.14.4.  Finalmente, respecto de la verificación de los avances del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) alegó que se han identificado “constantes quejas de las comunidades que señalan ser parte de dicho programa y de muchas que aún no han sido vinculadas, por el reiterativo incumplimiento de parte del Gobierno Nacional en la implementación de la siguiente etapa del PNIS, señalando que el cumplimiento de sus obligaciones dentro del programa de manera unilateral, acarrearía un menoscabo en perjuicio de sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta que su único medio de subsistencia hasta el momento son los cultivos de uso ilícito” [807].

 

5.15.        Municipio de Ocaña, Norte de Santander

 

5.15.1.  A través de la secretaría jurídica, el municipio solicitó la desvinculación del proceso al no tener en su jurisdicción cultivos ilícitos, razón por la cual, en su criterio “los hechos no tienen relación e injerencia con esta entidad territorial”[808].

5.16.        Agencia de Renovación del Territorio – ART

 

5.16.1.  Al descorrer el traslado, la ART presentó escrito controvirtiendo algunas afirmaciones y manifestaciones de los intervinientes.

 

5.16.2.  Inició aclarando que cuando el PNIS fue creado “no contaba con fuentes específicas de financiamiento, ni con un esquema de sostenibilidad fiscal que permitiera asegurarle el cumplimiento de los componentes del programa a todos los beneficiarios debidamente inscritos”[809]. De esta manera, en su criterio, el Gobierno recibió un programa que no contaba con una estructura financiera e institucional adecuada para su implementación.

 

5.16.3.  No obstante, indicó que la Dirección de Sustitución de Cultivos, en colaboración permanente con la Agencia de Renovación del Territorio y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, ha sido la encargada del funcionamiento del PNIS, regulando “los protocolos de atención, seguridad, la interacción entre los PISDA y los PDET los procedimientos de entrega de  los componentes, las estrategias de atención diferencial en materia ambiental como territorios para la conservación, los enfoques diferenciales en materia étnica y de género, de manera que no le asiste razón a los intervinientes cuando afirman que el programa se encuentra desprovisto de lineamientos o que existe una interacción menor entre el PNIS y la implementación de los PDET o la ausencia de lineamientos de seguridad”[810].

 

5.16.4.  Seguidamente, se refirió a la naturaleza de los compromisos derivados del Acuerdo de Paz respecto del PNIS, reiterando que “ni el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, ni el Decreto Ley 896 de 2017 contemplan montos específicos de  dinero  que  deban  ser  entregados por el Gobierno Nacional y/o plazos en los que se desarrollen los diferentes componentes del PNIS”[811]. Aunque el decreto dispone que la vigencia del PNIS es de 10 años, consideró que “el Gobierno Nacional de la época diseñó una hoja de ruta cuya naturaleza es la de ser un instrumento de planeación, dicha herramienta contempla los componentes y la proyección del cronograma de entrega de los distintos beneficios del PNIS, itinerario que no tiene una naturaleza jurídica vinculante en atención a que no se encuentra adoptado mediante algún tipo de norma, ni contrato suscrito entre el beneficiario y el Estado con una aprobación presupuestal previa”[812]. Por lo tanto, estimó que, si bien el contenido del Acuerdo de Paz es necesario para alcanzar la paz, no puede afirmarse que el incumplimiento de un “cronograma desprovisto del principio de planeación” implique el desconocimiento de una política de Estado o de los mandatos que gobiernan el ejercicio de la función administrativa.

 

5.16.5.  En ese contexto, la entidad reconoció los retrasos que ha sufrido el programa pero aclaró que la implementación del PNIS no implica una ejecución inmediata de los diferentes componentes del Programa, la cual depende de los trámites que se vayan surtiendo. Así mismo, hizo claridad sobre los compromisos derivados del Acuerdo final, “pues acorde con la jurisprudencia constitucional se determina que las entidades estatales (la ART para el caso puntual de la implementación del punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto) tienen a su cargo una obligación de medio y no de resultado como plantean los accionantes , esto supone que el Estado debe asumir actitudes inequívocas tendientes a obrar con pericia y la máxima diligencia en el marco del principio de progresividad”[813].

 

5.16.6.  Enfatizó que la entidad tiene a su cargo el PNIS desde el 1 de enero de 2020 y que ha obrado de buena fe implementando el programa de forma progresiva de acuerdo con la disponibilidad presupuestal que se ha tenido gracias a las distintas fuentes de financiamiento.

 

5.16.7.  Respecto del principio de secuencialidad, señaló que existe una controversia interpretativa en el punto 4.1.3.2, párrafos 4 y 5 del Acuerdo Final de Paz, que debe ser aclarada por la Corte Constitucional. Consideró que la no erradicación forzada es un compromiso del Gobierno con las personas o familias reconocidas formalmente como beneficiarias del PNIS, siempre que cumplan con los compromisos adquiridos al hacer parte del programa. Por consiguiente, frente a las personas que no son beneficiarias, el Estado puede adelantar y ejecutar las otras estrategias de lucha contra las drogas, como la erradicación forzada en cualquiera de sus modalidades permitidas.

 

5.16.8.  Bajo ese entendido, expresó que “la existencia del PNIS no implica que se releve a los campesinos del deber de respetar la ley y más particularmente no incurrir en el tipo penal previsto en el artículo 375 de la Ley 599 de 2000”[814].

 

5.16.9.  Con relación al cumplimiento de los compromisos por parte del Gobierno, enfatizó que la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos ha cumplido de buena fe el punto 4 del Acuerdo y lo dispuesto en el Decreto 896 de 2017, sin dejar de recordar que “el Acuerdo Final no tiene una naturaleza normativa, sino que por lo contrario este equivale a una política pública que debe ser implementada acorde al principio de buena fe y conforme al margen de apreciación antes referido”[815].

 

5.16.10.                     La Agencia, insistió en que ha obrado de manera diligente en la implementación del programa y en el cumplimiento de los componentes de los que trata el Decreto 896 de 2017, pero entendiendo que “los acuerdos colectivos equivalen a la socialización del programa de manera previa a la caracterización de los núcleos familiares, luego, se debe resaltar que conforme el artículo 6 del Decreto 896 de 2017 los beneficiarios del PNIS son los núcleos familiares que de manera libre y voluntaria decidieron inscribirse en el Programa y no los territorios”[816]. Igualmente, consideró que la entidad ha obrado diligentemente en la implementación del PAI familiar y el PAI comunitario.

 

5.16.11.                     Seguidamente, indicó que el Gobierno no ha vulnerado el principio de confianza legitima ya que “la DSCI no ha realizado cambios a las situaciones jurídicas establecidas a los 99.097 beneficiarios del programa ni de manera abrupta como tampoco sin la socialización debida, toda vez que de acuerdo con el desarrollo de la Hoja de Ruta única para la implementación del PNIS se ha logrado por parte de esta Dirección gestionar los recursos necesarios para avanzar en la entrega de los beneficios a aquellas familias que han cumplido con el 100% de requisitos y compromisos”[817].  Ello, dentro del notable avance financiero para la financiación de este programa. Así las cosas, expresó que “las condiciones de implementación y ejecución para aquellas familias que cumplan el 100% de los requisitos y compromisos están garantizadas”[818].

 

5.16.12.                     Señaló que a través del fondo Colombia en Paz, han adelantado los procesos de contratación pertinentes para atender los distintos núcleos familiares focalizados en distintos municipios del país, a través de las convocatorias 34 y 35 de 2021 y así entregar los proyectos productivos, la Asistencia Técnica Integral y los Proyectos de Auto Sostenimiento y Seguridad Alimentaria.

 

5.16.13.                     En relación con la comunidad de recolectores, indicó que la Dirección de Sustitución ha comprometidos recursos por un valor de $136.921 (USD $36 M) lo que ha permitido que 7.311 gestores comunitarios ingresaran a la ruta de intervención del programa. A través de esto, dijo que “el Gobierno Nacional está generando opciones reales de empleo temporal en líneas como: mejoramiento de las condiciones ambientales y/o de la infraestructura comunitaria (arreglo de carreteras, arreglo de huertas escolares, arreglo de caminos veredales, mantenimiento de escuelas y centros comunitarios, entre otros), y así mismo, está garantizando la vinculación de estos gestores al Sistema General de Seguridad Social durante la vigencia de los contratos. Del total de recolectores contratados como gestores comunitarios 2.658 son mujeres”[819].  Adicional a esto, señaló que con el apoyo del Fondo Multidonante se está trabajando en el proyecto denominado “negocios inclusivos con enfoque de género dirigido a mujeres recolectoras y sus familias, vinculadas al programa nacional integral de sustitución de cultivos ilícitos” que busca fortalecer la autonomía económica de mujeres recolectoras y sus familias, vinculadas al PNIS, proyecto que tiene una duración de 18 meses, teniendo como fecha de inicio del proyecto el día 01 de abril de 2021, con fecha prevista de término 31 de septiembre de 2022.

 

5.16.14.                     De otra parte, en cuanto a la implementación del PNIS en Zonas Ambientalmente Protegidas, resaltó que se ha delimitado a las familias que se ubican en estas zonas “en aras de adecuar la implementación del PNIS y sus componentes pero de forma diferencial atendiendo a las restricciones y prohibiciones de actividades productivas desarrolladas tanto en Zonas de Reserva Forestal como en Parques Nacionales Naturales, por ende, la implementación de este enfoque diferencial se realiza en sujeción al respeto tanto de la normativa ambiental como de las condiciones de cada territorio intervenido para contribuir al cierre de la frontera agrícola, la recuperación de los ecosistemas y el desarrollo sostenible a través de mecanismos de interlocución directa con las comunidades, integrando a los acuerdos de sustitución los compromisos necesarios para garantizar el control, restauración y protección efectiva de las áreas ambientalmente estratégicas según lo dispone el punto 4.1.4. del Acuerdo Final”[820].

 

5.16.15.                     En estos casos, los beneficiarios de los acuerdos individuales deben observar las disposiciones que regulan el uso y ocupación de la tierra de conformidad con la normatividad ambiental vigente y de ordenamiento territorial y social de la propiedad. Así, a los que se encuentran parcial o totalmente en un área de la Zona de Reserva Forestal categoría A, se les ofrece “la implementación de un esquema tipo Pago por Servicios Ambientales, combinado con un acompañamiento para su implementación, para el fortalecimiento de capacidades comunitarias para el desarrollo de actividades de restauración, conservación y aprovechamiento sostenible del bosque; y también con la provisión de materiales e insumos para implementar las distintas actividades. (…) En cuanto a las familias ubicadas en Zonas de Reserva Forestal Categoría B y C, estas familias cuentan con la posibilidad de formular e implementar proyectos en el marco de los Sistemas Sostenibles de Producción (Ciclo corto) con los lineamientos de las respectivas autoridades ambientales competentes de orden nacional y local. Estos proyectos que formulan las familias a atender, se orientan también a recuperar, controlar y conservar las zonas de estas áreas que hayan sido afectadas por cultivos ilícitos”[821].

 

5.16.16.                     En cuanto al avance en el cierre de brechas de género presentes en la ruralidad colombiana, señaló los puntos en los que se logró avanzar y destacó que “a 2021, la participación femenina representa el 27,25% del total de integrantes, delegados y delegadas y representantes de las comunidades con 344 mujeres frente a 918 hombres. Este resultado se consolida como un hito sin precedentes en la participación femenina dentro de las Instancias PNIS, dado que, según cifras de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, en el año 2019, vigencia en que se inicia el registro agregado a nivel nacional de la participación comunitaria en las Instancias PNIS, el total de mujeres a nivel nacional en las Instancias fue de 106 mujeres”[822].

 

5.16.17.                     Respecto del debido proceso, explicó que desde el 1 de enero de 2020, se aplica el procedimiento administrativo general, ya que “ni el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos ilícitos (PNIS) ni la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) cuentan con un procedimiento administrativo especial, ni sancionatorio para llevar a cabo la cesación de beneficios de los núcleos familiares, en los que se evidencia inconsistencias en la información reportada al PNIS o que incurren en el incumplimiento de requisitos y compromisos de acuerdo con sus actuaciones o a la falta de ellas, esto de acuerdo a las manifestaciones frente a las situaciones de novedades expresadas por las accionantes en el entendido de las “exclusiones” presentadas de acuerdo los mencionados incumplimientos; si bien se hace una mención genérica de la violación de este derecho, no encuentra la DSCI ninguna alusión especifica frente a los núcleos familiares de los municipios de inmersos en la acción”[823].

 

5.16.18.                     En este escenario, consideró que el procedimiento administrativo general garantiza el derecho al debido proceso administrativo de los núcleos familiares vinculados al Programa en cualquier actuación administrativa que se derive de las gestiones de la entidad.

 

5.16.19.                     Con relación a las acciones que se han adelantado en temas de seguridad, expuso que la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación promueve la articulación e impulsa acciones e iniciativas para identificar los riesgos en la población que hace parte del PNIS. Estas acciones de la Consejería con las autoridades responsables en territorio persiguen “la articulación interinstitucional y la reducción de la vulnerabilidad para el impulso y coordinación de rutas de atención y reacción rápida y eficaz frente a las situaciones de riesgo y amenaza, así como la priorización de casos y de territorios del Programa por parte de entidades con las que la Consejería trabaja coordinadamente como el Ministerio de Defensa Nacional (Fuerzas Militares, Policía Nacional (Dirección de Derechos Humanos), Fiscalía General de la Nación (Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana (DAIASC), Unidad Nacional de Protección, Ministerio del Interior, Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), y la Defensoría del Pueblo”[824].

 

5.16.20.                     De esta manera, indicó que “la estrategia tuvo como resultado la construcción del "Plan de Articulación de acciones de reforzamiento en seguridad para la población objeto del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos - PNIS" el cual articula distintas acciones para el reforzamiento de las condiciones de seguridad de los liderazgos que apoyan y hacen parte del programa; Plan que fue aprobado en diciembre de 2020. (…) Adicionalmente, durante el año 2020 se aprobó y actualizó el Protocolo de atención a casos que requieran acción inmediata. A través de este, los líderes de los equipos en territorio de la DSCI diligencian un formato con el que se informa sobre una amenaza ocurrida en territorio contra la población de sustitución. (…) Por otra parte, se tiene que, en el segundo semestre del año 2021, se inició la implementación de la estrategia de territorialización, comenzando con el departamento de Nariño. (…) en diciembre de 2021 se realizó una reunión técnica de cierre con las entidades que participan en el Plan de Articulación de Acciones en Seguridad, presidida por el Consejero Adjunto para la Estabilización y la Consolidación, con la participación de funcionarios del Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa, Unidad Nacional de Protección - UNP, Policía Nacional Derechos Humanos y de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos – DSCI de la Agencia para la Renovación del Territorio. En esta reunión se presentaron los avances del plan en el año 2021 y la proyección de acciones y actividades para el 2022”[825].

 

5.16.21.                     Finalmente, en cuanto al componente de participación, expuso que “a partir del 2020 la DSCI viene adelantando el fortalecimiento de estos espacios de participación y continúa con su desarrollo e implementación en el territorio”[826]. Resaltó la participación activa que se ha tenido tanto en la Junta de Direccionamiento Estratégico (JDE) como en el Consejo Permanente de Dirección (CPD) de los EX miembros FARC, hoy Comunes. Además, señaló que el PNIS “ha desarrollado el componente participativo desde el año de 2017 logrando en el marco de las instancias de Coordinación y Gestión un total de 940 sesiones desarrolladas, así: 91 CAT, 588 CMPP y 261 CMES; de este componente participativo en lo que va corrido del actual Gobierno se han desarrollado un total 684 sesiones, así: 60 CAT, 400 CMPP y 224 CMES; Finalmente la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos ha adelantado de este componente participativo un total de 329 sesiones, así: 29 CAT; 187 CMPP y 113 CMES”[827].

 

5.17.        Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez – CCALCP

 

5.17.1.  El 21 de julio de 2022, la CCALCP presentó un escrito que contiene: “(i) Actualización de información respecto a los hechos planteados en la acción de tutela presentada por Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez y otros contra la Alcaldía de Tibú y otros. Expediente T-8.097.843, grupo poblacional 1; (ii) Presentación de hechos de las zonas priorizadas y no priorizadas frente a casos de terceros con interés legítimo para intervenir en el presente trámite, grupos poblacionales 2, 3 y 4; (iii) Consideraciones frente a la existencia de un estado de cosas inconstitucional por el bajo nivel de cumplimiento en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), así como, de la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural, y ausencia de garantías de seguridad para las comunidades; (iv) Solicitudes; y (v) Pruebas”[828].

 

5.17.2.  En lo relacionado con el primer punto, la CCALCP señaló que “desde la presentación de la acción de tutela hasta la fecha se ha evidenciado que persisten las situaciones que dieron origen a la misma. Esto, con el agravante de la profundización de los impactos derivados de los incumplimientos por parte del Gobierno Nacional, reflejados en la inexistencia de condiciones dignas para la vida de accionantes en el marco de un contexto territorial de continuidad del conflicto y economías ilícitas”[829]. Particularmente, mencionó el incumplimiento del plan piloto Núcleo Caño Indio y resaltó los riesgos a los que se enfrenta la población de los municipios de Tibú, El Tarra, Teorama, Cúcuta, Puerto Santander, Villa del Rosario, Convención y El Carmen, en el departamento de Norte de Santander.

 

5.17.3.  Además, reprochó la “ausencia de decisiones y voluntad política de las instituciones accionadas en el expediente T8.097.843”[830], pues no se ha realizado el proceso de articulación que las sentencias de instancia ordenaban. Y manifestó que no hay canales de información constante ni notificación formal a los beneficiarios del PNIS sobre cambios y decisiones administrativas, que existen barreras administrativas y jurídicas en el marco de la formalización de la propiedad, incumplimiento de los acuerdos colectivos e inexistencia de implementación del PDET por parte del Gobierno Nacional, desvinculación laboral de obreros por parte de la Agencia de Renovación del Territorio y PNIS, erradicaciones forzadas de cultivos ilícitos por parte del Gobierno Nacional, retiro del programa de Sustitución de cultivos y/o modificaciones en el registro y sistema por parte de la Agencia de Renovación del Territorio y PNIS, despojo de Tierras y desplazamiento, limitantes presentadas por parte de autoridades en cuanto a disposiciones administrativas para la ejecución de recursos, resiembra de la planta de coca, inexistencia normativa de trato penal diferenciado, incumplimiento en las garantías de seguridad a la población campesina del Catatumbo[831].

 

5.17.4.  En cuanto al segundo punto, indicó que “los retrasos e incumplimientos a los acuerdos suscritos en el marco del PNIS han afectado de manera diferenciada a las comunidades. Por una parte, a quienes hacen parte del programa […] otra, a quienes por la ausencia de medidas administrativas-recursos suficientes, legislativas y judiciales no pueden ser beneficiarios del PNIS en el marco de la Política Nacional de Sustitución. Impidiendo con ello al acceso a oferta articulada y coordinada que provean condiciones alternativas y sostenibles a esta economía ilícita. Lo que a su vez ha ocasionado desinterés en la vinculación, y las ha expuesto a detenciones y judicializaciones, vulneraciones a derechos en el marco de diligencias de erradicación forzada de cultivos de hoja de coca provocados por la ausencia de medidas para soportar la pérdida del medio de subsistencia, ni tampoco de la formalización de la propiedad, entre otras disposiciones que les permita acceder finalmente a condiciones de bienestar y buen vivir comunitario”[832]. Al respecto, mencionó los casos de Sardinata, Catatumbo, Cúcuta y El Zulia, zonas de cultivos de uso ilícito en donde hay voluntad de sustituir, pero no se ha implementado el punto 4 del Acuerdo de Paz y se realizan erradicaciones forzadas[833].

 

5.17.5.  Respecto del tercer punto, señaló que “varios elementos de los que ha identificado la Corte Constitucional confirman, en el presente trámite, la existencia de un estado de cosas inconstitucional por el bajo nivel de cumplimiento en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), así como de la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural. En primer lugar, la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrentan las familias accionantes (desplazamiento forzado, amenazas, confinamiento, ausencia de seguridad alimentaria, entre otros), así como la ausencia de medidas efectivas y eficaces para garantizarlos. En segundo lugar, otro elemento que confirma la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el presente caso es el elevado volumen de acciones de tutela presentadas por quienes suscribieron acuerdos para la sustitución de cultivos de uso ilícito, por los incumplimientos a los mismos. En tercer lugar, los procesos acumulados en la presente acción de tutela confirman ese estado de cosas inconstitucional y señalan que la vulneración de los derechos afecta a un número significativo de personas, en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos. En cuarto lugar, la continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única entidad. En quinto lugar, la vulneración de los derechos fundamentales reposa en factores estructurales, dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cumplirlas; aspecto este que se agrava con la insuficiencia de recursos para asegurar el cumplimiento del Punto 4 del Acuerdo y la incapacidad institucional para responder de forma oportuna, efectiva y eficaz a las demandas de las comunidades”[834].

 

5.17.6.  Finalmente, solicitó que se declare el estado de cosas inconstitucional, por el bajo nivel de cumplimiento del Acuerdo de Paz en la implementación de los puntos 1, 3 y 4. Y solicitó el decreto y práctica de pruebas[835].

6.                  Respuestas al auto del 11 de agosto de 2022

 

5.4.                     Municipio de El Carmen, Norte de Santander

 

5.4.1.   En su respuesta, el municipio de El Carmen señaló que, de acuerdo con las competencias del ente territorial, no es el llamado a garantizar el ejercicio de los derechos invocados. Por lo anterior, solicitó la desvinculación del presente proceso[836].

5.5.                     Municipio de El Tarra, Norte de Santander

 

5.5.1.   En su respuesta, el municipio de El Tarra manifestó que en su jurisdicción “no se han reportado, por parte de autoridades ni comunidades, acciones de erradicación de cultivos ilícitos”[837]. Indicó que “la mayor parte de los campesinos en [su] colectividad sustentan sus actividades económicas derivadas del cultivo de la hoja de coca, frecuentemente las comunidades rurales manifiestan sus intenciones de buscar ayudas de los distintos órdenes gubernamentales para someterse a procesos de erradicación voluntaria”[838]. Y resaltó que “Henry Armando Sanabria Cely, nuevo director de la Policía Nacional, aseguró que las operaciones de erradicación forzada de los cultivos de matas de coca se suspendieron y únicamente habrá voluntaria, es decir, concertada con las comunidades”[839].

 

5.5.2.   Por lo anterior, concluyó que “nos encontramos ante unas acciones de tutela carentes de sustento o fundamento fáctico, pues las razones que le dieron origen hoy no existen”[840].

 

5.6.                     Comisión Intereclesial de Justicia y Paz

 

5.6.1.   En escrito del 25 de agosto de 2022, la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz se pronunció respecto de la respuesta dada por el Ministerio de Defensa. Señaló que “después de la respuesta que emitió la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz al auto de fecha del 14 de diciembre de 2021 de la Corte Constitucional, se han presentado diez (10) procedimientos de erradicaciones forzadas en territorios indígenas de la etnia Nasa en el departamento del Putumayo por parte de la Policía Antinarcóticos y el Ejército Nacional, lo que demuestra que el Puesto de Mando Técnico que es la instancia a través de la cual se identifican las áreas y polígonos susceptibles de ser intervenidos por la Fuerza Pública en materia de erradicación, sigue autorizando operaciones militares de erradicación en territorios indígenas”[841].

 

5.6.2.   Señaló que no es cierto que se excluyan de los procedimientos de erradicación forzada las “zonas suspendidas por orden judicial, parques nacionales, lugares donde se esté adelantando procesos de consulta previa y donde la comunidad suscribió acuerdos de sustitución voluntaria con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito”[842]. Como se evidencia en los “procedimientos de erradicación forzada que llevó a cabo la Brigada XXVII de Selva del Ejercito Nacional en el Resguardo Nasa Alpes Orientales el 6 de agosto de 2022 y la Brigada Móvil Antinarcóticos del Ejército Nacional en el cabildo Nasa Cxa Yu’ce el 13 de julio de 2022”[843].

5.7.                     Agencia de Renovación del Territorio – ART

 

5.7.1.   En escrito del 25 de agosto de 2022, la ART se pronunció sobre la solicitud de declaratoria de estado de cosas inconstitucional realizada por la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez – CCALCP. Al respecto, señaló que no hay lugar a dicha figura, entre otras cosas, porque “no se encuentra probada alguna circunstancia que evidencie que se han adoptado prácticas inconstitucionales en detrimento o desconocimiento de los derechos de los beneficiarios del Programa de sustitución, tampoco puede considerarse que la tutela se haya incorporado dentro de las prácticas de la entidad, por lo contrario, no existen antecedentes anteriores en donde se convoque a la ART a tutelas en sede de revisión en lo que respecta al PNIS”[844].

 

5.7.2.   Además, envió “información actualizada acerca de las gestiones que se han adelantado en las diversas materias que han sido relacionadas por los terceros en sus escritos, pues en muchos casos han recurrido a informes antiguos sobre la sustitución que se encuentran publicados en sitios oficiales pero que no reflejan las últimas gestiones adelantadas omitiendo actuaciones procesales realizadas por parte de esta entidad en los procesos de tutela que son objeto de selección o los avances significativos que se han presentado en tal materia”[845].

 

5.7.3.   Señaló que sí se cumplió con las órdenes de los fallos de instancia y que el Fondo Colombia en Paz ha suscrito contratos para garantizar la materialización de la entrega de los proyectos productivos del Programa en Norte de Santander, Nariño, Cauca y Putumayo[846]. E hizo énfasis en los avances realizados en enfoque de género, en la participación de las mujeres en el PNIS y en el protocolo de seguridad y género[847]. Además, manifestó que se han adelantado talleres de autoprotección con USAID y capacitaciones para liderazgos PNIS[848].