NOTA DE RELATORÍA: Mediante Auto 845 de 9 de mayo de 2024, el cual se anexa en la parte final, la Sala Plena corrigió de oficio el numeral segundo de la parte resolutiva de la presente providencia, en el sentido de indicar que el despacho de primera instancia en el proceso T-8.018.193 es el Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá y no el 54, como erradamente se registró.

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA SU-546 de 2023

 

Ref: Expedientes T-8.018.193, T-8.136.698, T-8.062.595, T-8.091.278, T-8.242.042, T-8.266.696, T-8.270.692, T-8.365.345, T-8.473.048, T-8.682.067 y T-8.705.913.

 

Acción de tutela instaurada por integrantes de la población líder y defensora de derechos humanos contra la Unidad Nacional de Protección y otros.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá, D.C. seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Antes de asumir el desarrollo del presente fallo, es pertinente por efectos metodológicos, ilustrar el conjunto de siglas y acrónimos, con su respectivo significado:

 

UNP: Unidad Nacional de Protección

UARIV: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas

FGN: Fiscalía General de la Nación

PGN: Procuraduría General de la Nación

CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos

Comisión IDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos

AFP: Acuerdo Final para la Paz

DDHH: derechos humanos

CERREM: Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas

SISEP: Sistema Integral de Garantías de Seguridad para el Ejercicio de la Política

IAN: Instancia de Alto Nivel

PAO: Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas

CIPRAT: Comisión Intersectorial de Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas

CSIVI: Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final

MNG: Mesa Nacional de Garantías

MTG: Mesas Territoriales de Garantías Indígenas

UEI: Unidad Especial de Investigación

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   Veinte lideresas y líderes sociales y defensoras y defensores de derechos humanos (en adelante población líder y defensora de derechos humanos)^[1] interpusieron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa, la Unidad Nacional de Protección (UNP), la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas (UARIV) y la Procuraduría General de la Nación. Las y los accionantes consideran vulnerado su derecho fundamental a defender derechos como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de respeto, garantía y protección por parte de las autoridades accionadas.

 

2.   Para mejor comprensión del asunto se hará una síntesis individualizada de los hechos relevantes, las pretensiones, las respuestas de las accionadas y las decisiones de instancia en cada uno de los casos.

 

Síntesis de las acciones de tutela

 

A.          Caso 1.

 

 

B.    Caso 2.

 

 

C.   Caso 3.

 

 

D.   Caso 4.

 

 

E.    Caso 5.

 

 

F.    Caso 6.

 

 

G.  Caso 7.

 

 

H.  Caso 8.

 

 

I.      Caso 9.

 

 

J.     Caso 10.

 

 

K.  Caso 11.

 

 

L.   Caso 12.

 

 

M. Caso 13.

 

 

N.   Caso 14.

 

 

O.  Caso 15.

 

 

P.    Caso 16.

 

 

Q.  Caso 17.

 

 

R.   Caso 18.

 

 

S.    Caso 19.

 

 

T.   Caso 20.

 

 

Síntesis de la situación fáctica de las acciones de tutela

 

Vulneraciones individuales:

 

3.            Sobre el riesgo respecto de su vida e integridad personal. Los accionantes afirman que, si bien el Estado les ha brindado protección a través de esquemas de seguridad, ello no es suficiente porque (i) las amenazas y los atentados no disminuyen; (ii) los esquemas de protección no tienen enfoque diferencial de género, étnico racial, cultural, ni territorial; (iii) las medidas de protección, en algunos casos, no son suficientes para proteger sus vidas; y (iv) no hay políticas que eviten la estigmatización sistemática de la cual son víctimas. Adicionalmente, señalan la necesidad de que (v) la FGN adopte las medidas necesarias para dar prioridad de manera célere, eficaz y adecuada a la investigación sobre amenazas contra defensores de derechos humanos.

 

Como instrumentos para erradicar las amenazas contra su vida proponen (i) el fortalecimiento de las Mesas de Garantías (nacional y territoriales); (ii) que la UEI cumpla con los presupuestos establecidos por la CIDH para el esclarecimiento de los hechos denunciados y el desmantelamiento de las organizaciones criminales y (iii) que se ponga en marcha el Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la Estigmatización^[18], entre otros.

 

4.            Sobre los impactos de las amenazas individuales en las colectividades que representan los accionantes. Según los accionantes, las agresiones en contra de quienes actúan como representantes de organizaciones, de causas y/o movimientos repercuten en los colectivos, que quedan sin defensoras, dirigentes, coordinadores y/o voceras; así como en sus familias.

 

Vulneraciones generales

 

5.            Aseguran los demandantes, con apoyo en diferentes informes, que el país vive un contexto generalizado y masivo de violencia contra la población defensora de derechos humanos. En su concepto, existen fallas graves del Estado para afrontar esta crisis. Por lo tanto, solicitan se declare el estado de cosas inconstitucional (ECI) respecto de la grave situación de seguridad que enfrentan quienes ejercen la defensa de los derechos humanos.

 

Actuaciones en sede de revisión

 

6.            La selección y acumulación de los expedientes, así como el ejercicio probatorio en cada uno de los procesos, tuvo lugar en distintos momentos.

 

 

7.            A medida de su pertinencia, en el desarrollo de la presente providencia se mencionarán las pruebas allegadas a la Corte Constitucional.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.            De conformidad con lo establecido tanto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución como 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para ocuparse de los fallos materia de revisión.

 

Delimitación del problema jurídico y método de la decisión

 

9.            Las acciones de tutela acumuladas en el presente proceso proponen a la Corte Constitucional la valoración general de la situación de seguridad de la población líder y defensora de derechos humanos. Algunos de los accionantes manifiestan vulneración de sus derechos debido a que la UNP no asigna esquemas de seguridad suficientes y adecuados a las situaciones particulares de los beneficiarios. Otro grupo de accionantes afirman que la vulneración de sus derechos no solo surge de la ausencia o ineficacia de los esquemas de seguridad, sino de la ausencia de una política pública de Estado que garantice las medidas de seguridad establecidas en el AFP, entre otros hechos.

 

10.        Así las cosas, la valoración de la situación de seguridad de la población líder y defensora de derechos humanos partirá de los siguientes problemas jurídicos.

 

11.        ¿La UNP vulnera los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos y de sus comunidades cuando (i) no asigna medidas de protección pese a las particularidades individuales o colectivas y (ii) asigna esquemas de seguridad que no se corresponden con los presupuestos de idoneidad, eficacia y enfoque diferencial?

 

12.        ¿La FGN vulnera los derechos fundamentales de los accionantes al no ofrecer en un plazo razonable esclarecimiento de los hechos denunciados?

 

13.        ¿Las autoridades accionadas vulneran los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos y de sus comunidades cuando para garantizar los derechos de dicha población se limitan a otorgar esquemas de seguridad; sin establecer un plan concreto que contemple una perspectiva preventiva, articulada, coordinada e integral?

 

14.        A la luz de los resultados que ofrezca el análisis de los problemas jurídicos formulados y de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, la Sala verificará si, como lo requieren las y los accionantes, en el caso concreto se debe declarar el ECI.

 

15.        La sentencia se estructura en cinco secciones. En la sección A se hará referencia a la protección de la población líder y defensora de derechos humanos como imperativo del Estado social y democrático de derecho; para ello, la Sala se pronunciará sobre (i) la importancia del papel que desempeña la población líder y defensora de derechos humanos; y (ii) los riesgos a los cuales está expuesta dicha población por el solo hecho de su labor. En la sección B se delimitarán los deberes constitucionales e internacionales para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos, destacando, a partir de un enfoque de seguridad humana, la obligación que tiene el Estado de garantizar el ejercicio del derecho a defender derechos con base en la jurisprudencia de (i) la Corte Constitucional y (ii) del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En la sección C se describirán las medidas adoptadas por el Estado para garantizar la protección de la población líder y defensora de derechos humanos, haciendo énfasis en tres momentos: (i) las creadas antes del AFP, (ii) las creadas con el AFP y (iii) las políticas públicas adoptadas con posterioridad al AFP. En la sección D se resolverá cada uno de los 20 asuntos a partir de las pretensiones propuestas en los escritos de tutela. Finalmente, en la sección E se valorará la configuración de un estado de cosas inconstitucional y se determinarán las órdenes por impartir.

 

A.               LA PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS ES UN IMPERATIVO DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO

 

“Si el Estado cumpliera a cabalidad su deber de prevenir, investigar y castigar las violaciones a los derechos humanos, no surgiría la necesidad de que los particulares se convirtieran en defensores de aquellos derechos” (T-590 de 1998).

 

16.   En este capítulo, la Corte se pronunciará sobre (i) la importancia del papel que desempeña la población líder y defensora de derechos humanos; y (ii) los riesgos a los cuales está expuesta dicha población por el solo hecho de su labor.

 

(i)   La importancia del papel de la población líder y defensora de derechos humanos en el Estado social de derecho^[19].

 

17.        La Constitución Política de 1991 establece que todos los colombianos estamos llamados a ser defensores de derechos. En efecto, el artículo 95^[20] erige, entre las obligaciones de los colombianos, “defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica”^[21]. Es precisamente el respeto y la defensa de los derechos humanos lo que legitima un Estado social de derecho^[22]. Por ello, el preámbulo de la Constitución establece como finalidad “asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz”.

 

18.        Por su parte, el artículo 1º de la Constitución Política señala que “Colombia es un Estado social de derecho (…) democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Materializar los fines esenciales del Estado, de los cuales se resalta la convivencia pacífica (art. 2° C.Pol.), requiere garantizar la efectividad de los derechos humanos, los cuales tienen como ejes fundamentales la dignidad humana, la libertad y la igualdad.

 

19.   Cabe precisar que, para la Corte, los conceptos de líderes y lideresas sociales y defensoras y defensores de derechos humanos son categorías interpretativas amplias. Por ello, en ocasiones, se emplean como sinónimos. Por ejemplo, acorde con lo dispuesto por la Organización de Naciones Unidas (ONU) y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los líderes y lideresas sociales son defensores de los derechos humanos, incluso si no se reconocen como tales, en la medida que actúan para promover o proteger los derechos humanos de manera pacífica^[23].

 

20.   En la Sentencia T-469 de 2020, este tribunal construyó un concepto de lo que debería entenderse por líderes y lideresas sociales y por defensores de los derechos humanos, así:

 

“[s]on personas, hombres o mujeres, que reciben el reconocimiento de su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los derechos de las víctimas.^[24] Es así como pueden identificarse diversos campos de liderazgo, generalmente relacionados con grupos de población vulnerable, por ejemplo: líder comunitario, campesino, sindical, ambiental, de mujeres, LGBTI, afrodescendiente, indígena, de víctimas o de minorías políticas.^[25] El concepto de defensor de derechos humanos o líder social debe ser amplio y flexible para cobijar la diversidad de actividades que cumplen^[26]”.

 

21.        Por su parte, mediante la Resolución No. 074 de 2020, la Defensoría del Pueblo estableció que debe entenderse por defensor de derechos humanos y líder social: “toda persona que individual o colectivamente desarrolle acciones tendientes a la divulgación, educación, denuncia, monitoreo, documentación, promoción, defensa, protección o realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en el plano local, regional, nacional o internacional”^[27].

 

22.        Dicha definición incluye a las personas reconocidas como líderes y lideresas sociales, representantes, voceros o voceras de un sector, una organización, una comunidad, una colectividad o grupo humano en función de la defensa de uno o varios derechos. De esta forma, la identificación de una persona como líder social o defensor de derechos humanos, en principio, está ligada a sus labores de defensa y/o su liderazgo reconocido por una comunidad, organización o colectivo en favor de esta. Sobre este punto es importante precisar que, si bien los familiares de los y las líderes no se encuentran comprendidos por dicha categoría, deben ser destinatarios de medidas de protección en los casos que así corresponda.

 

23.        Así las cosas, esta sentencia de unificación entenderá como categorías equivalentes los conceptos de líderes y lideresas sociales y defensoras y defensores de derechos humanos, grupo al cual, en adelante, denominará población líder y defensora de derechos humanos.

 

24.        Con dicho marco constitucional, este tribunal reconoce y exalta la labor desplegada por la población líder y defensora de derechos humanos, a quienes la Corte ha catalogado como sujetos de especial vulnerabilidad^[28] y de especial protección constitucional^[29].

 

25.        Desde el año 1996, en la conferencia sobre defensores de derechos humanos convocada por Amnistía Internacional^[30], en Bogotá, se destacó la importancia de la población líder y defensora de derechos humanos. Allí se afirmó que “[l]os defensores de los derechos humanos son pieza clave en las sociedades intolerantes”. Luego, esta Corte en la sentencia T-590 de 1998 afirmó que las “ONG’s colombianas que desarrollan tal actividad se han ganado el reconocimiento y el respeto de la comunidad internacional por su valor y tenacidad frente a las terribles y atroces violaciones de los derechos humanos ocurridas en el país”.

 

26.        Más adelante, en la Sentencia T-1191 de 2004, la Corte destacó el papel fundamental que juegan las organizaciones defensoras de derechos humanos, “en la construcción y mantenimiento de los estados democráticos, y particularmente en aquellos Estados en donde la violencia generalizada, el conflicto armado y la aspiración por la convivencia plural resaltan la importancia de la contribución ciudadana a la efectiva eliminación de todas las formas de vulneración de los derechos humanos, a la realización de las libertades fundamentales de los ciudadanos y a la creación de espacios para el diálogo y la construcción del debate democrático, alrededor de respuestas que ofrezcan soluciones a las problemáticas sociales que aquejan al país”^[31].

 

27.        De esta manera, la Corte resaltó que además de que existe un compromiso por parte de las autoridades públicas dirigido a promover y garantizar la labor que desarrollan los defensores de derechos humanos, son necesarios los espacios de interlocución entre estos y el Estado, dentro de un proceso de construcción del debate democrático abierto, “[e]n atención a la situación de conflicto en el país y al papel que juegan (…) en la formación de la opinión pública y en la promoción y denuncia de las violaciones a los mismos, y dada la incidencia de su labor como componente básico de la vida política de Colombia”^[32].

 

28.        Posteriormente, en la Sentencia T-124 de 2015 la Corte destacó la importancia de la labor ejercida por los defensores y defensoras de derechos humanos para la vigencia de una sociedad democrática, “en tanto su interlocución entre la sociedad civil y las autoridades del Estado coadyuva enormemente a la estructuración y consolidación de políticas públicas de derechos humanos que contribuyen al fortalecimiento de una mejor convivencia y de los derechos y libertades fundamentales. Dado ese papel decisivo en un entorno marcado por el conflicto armado, los defensores y defensoras de derechos humanos incrementan notablemente su vulnerabilidad, especialmente las mujeres defensoras, quienes se exponen a unas circunstancias especiales de riesgo. Es por ello, que sobre el Estado recae el deber de brindar medidas de protección de manera oportuna y eficaz a fin de garantizar a plenitud sus derechos, las cuales deben incluir un enfoque de género, esto es, teniendo en cuenta el impacto diferenciado del conflicto armado sobre las mujeres, que optan por la defensa de los derechos humanos como oficio o profesión y, en últimas, como parte de sus actividades cotidianas^”[33].

 

29.        En línea con lo expuesto, en un informe para Colombia del año 2019, la Comisión IDH resaltó el papel que cumplen los líderes comunitarios y defensores de derechos humanos. En su concepto, la labor que estos ejercen es fundamental para la consolidación de una sociedad democrática y del Estado de Derecho. Precisó que, en Colombia, las personas defensoras, líderes y lideresas sociales “han desempeñado un rol fundamental en la búsqueda de la plena vigencia de los derechos humanos, la paz y el fin del conflicto armado. Por ello, los hechos de violencia contra estos colectivos no solo afectan sus garantías como personas, sino también socavan el rol que juegan dentro de la sociedad colombiana”^[34].

 

30.        Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce que los ataques contra los líderes y lideresas sociales, “traen consigo la desintegración social de los grupos a los que pertenecen, la apatía y el miedo a expresarse y, finalmente, el deterioro de la vida en comunidad, comoquiera que las labores de los representantes, entre otras, es generar patrones de identidad y sentido de propiedad con la finalidad de avanzar hacia una esfera social más favorable para el desarrollo de proyectos productivos”^[35].

 

31.        En la Sentencia T-469 de 2020, este tribunal reiteró que la población líder y defensora de derechos humanos son “piezas clave para preservar la democracia, asegurando que esta permanezca abierta, plural y participativa. Ello cobra especial relevancia en escenarios de transición, en los que es indispensable velar por la libertad efectiva de opinión, pensamiento e ideología, como características del régimen democrático^[36]”. Recientemente, en la Sentencia T-015 de 2022 la Corte reiteró que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos, y las organizaciones que estos conforman, “juegan un papel fundamental tanto en la concreción de la democracia participativa como en la promoción de los derechos humanos en el marco del Estado Social de Derecho y de las sociedades democráticas^[37]”.

 

32.   En síntesis, la población líder y defensora de derechos humanos tiene un lugar principalísimo en el marco de la Constitución de 1991. A través del ejercicio de sus funciones logran, entre otras cosas, identificar y denunciar violaciones de derechos humanos, prevenir a las autoridades sobre las consecuencias y el impacto de sus acciones y omisiones, y contribuir en la elaboración de las políticas públicas que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del Estado y la efectividad de los derechos. Esta labor “ha sido determinante para visibilizar las necesidades de grupos más vulnerables”^[38].

 

(ii)            Los riesgos que la población líder y defensora de derechos humanos asume por el ejercicio de sus funciones

 

33.        La Corte Constitucional reconoce que la defensa de los derechos humanos implica la asunción de importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto del conflicto armado que ha padecido el país^[39]. En efecto, en palabras de la Corte, “los movimientos sociales, líderes, lideresas, autoridades y representantes, entre otros, se encuentran en circunstancias de amenaza y violación constante de sus derechos y libertades por la función que cumplen dentro de la sociedad”.

 

34.        Desde el año 1998, en la Sentencia T-590, la Corte puso en evidencia la sistemática violación de los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos. Resaltó, además, “el clima generalizado de intolerancia y violencia del que son objeto por dedicarse a la promoción de las garantías más básicas del ser humano”^[40]. Alertó sobre la falta de respuesta institucional a tal situación, a pesar de que se conocía ampliamente la coyuntura que rodeaba el ejercicio de tales actividades. En consecuencia, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional debido a la falta de protección de los defensores y defensoras de derechos humanos. En tal sentido, hizo un llamado a prevención “a todas las autoridades de la República para que cese tal situación, y, solicitar al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que dentro de la obligación constitucional de guardar, proteger y promover los derechos humanos se le dé un especial favorecimiento a la protección de la vida de los defensores de los derechos humanos. Y hacer un llamado a todas las personas que habitan en Colombia para que cumplan con el mandato del artículo 95 de la Constitución que los obliga a defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica”^[41].

 

35.        En términos generales, según la Defensoría del Pueblo y un informe reciente de Indepaz^[42], los defensores víctimas de homicidios y de diferentes agresiones son aquellos que defienden los derechos territoriales y los recursos naturales, hacen oposición a los cambios en el uso del suelo, impulsan iniciativas para la protección del ambiente -relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables-, impulsan la implementación a nivel territorial del AFP, en particular en lo referido a sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) y formulación de Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), hacen parte de los procesos de restitución de tierras y de retorno, denuncian temas de expendio de drogas, presencia de actores armados y reclutamiento de niños, niñas y adolescentes en sectores periféricos de centros urbanos, hacen denuncias respecto a la inversión de recursos públicos y/o participan en el debate electoral.

 

36.        Recientemente, en las Sentencias T-439 de 2020, T-469 de 2020, T-111 de 2021 y T-105 de 2022, la Corte Constitucional destacó la grave situación de protección de la vida de la población líder y defensora de derechos humanos y de sus colectividades. A juicio de la Corte, la defensa de los derechos es “una actividad que implica la asunción de importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto del conflicto armado que ha padecido el país, que los hace sujetos de vulnerabilidad.”^[43] Pese a los esfuerzos institucionales en defensa de los líderes sociales, las cifras de victimización contra esta población resultan alarmantes^[44]. Ni la pandemia ni un descenso general en la tasa de homicidios del país ha logrado mermar la violencia contra los líderes sociales. Esta preocupante tendencia se refleja en las principales fuentes de información, tanto de la sociedad civil como del Estado y de la comunidad internacional.

 

37.   La Corte ha identificado distintas formas de violencia e intimidación de la población líder y defensora de derechos humanos. Desde campañas de difamación y amenazas de muerte, hasta la desaparición forzada, torturas y asesinatos. Sobre la diversificación de los actores involucrados y sus múltiples intereses, parece haber un consenso:

 

“Organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y el Estado colombiano coinciden en señalar que existe un grave problema de violencia contra las personas que defienden derechos humanos y aquellas con liderazgo social, comunal y comunitario, el cual se ha visto incrementado a partir de la firma e implementación del Acuerdo de Paz. Asimismo, han identificado diversos factores como causas del riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en Colombia. Dentro de estos factores se destacan: la intensificación de la pugna por el dominio y control de distintas economías criminales (entre estas, la minería ilegal); la lenta estabilización de los territorios en los que ejercía su influencia la guerrilla de las FARC y la recomposición de los dominios armados en territorios anteriormente ocupados por las FARC; la expansión sin precedentes de los cultivos ilícitos, con todas sus consecuencias colaterales; la persistente actividad de grupos armados ilegales de distinta naturaleza (disidencias de las FARC, ELN, EPL, grupos armados al servicio del narcotráfico, entre otros); y la diversificación de los intereses de la criminalidad organizada”^[45].

 

38.   Por su parte, la Comisión IDH coincide en este punto, al manifestar su preocupación por la situación de derechos humanos en nuestro país. En lo corrido del año 2020, la Comisión profirió tres comunicados sobre “el sostenido número de asesinatos de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales registrados durante el primer semestre año en Colombia”^[46].

 

39.        Con el fin de mostrar un escenario más detallado sobre la situación de violencia que rodea a la población líder y defensora de derechos humanos, a continuación se presentan las estadísticas registradas por la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Defensoría del Pueblo, el Gobierno Nacional y organizaciones no gubernamentales.

 

40.        En la audiencia pública llevaba a cabo en el presente trámite de tutela, la señora Juliette de Rivero, Representante en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, describió la situación de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos en Colombia. Aseguró que nuestro país registra niveles muy altos de violencia en contra de las personas defensoras de derechos humanos. Según informó, del 2012 al 2021, la Oficina de la Alta Comisionada verificó los homicidios de 867 personas defensoras vinculadas a su labor de defensa de derechos humanos. Precisó que tras la firma del AFP el aumento de la violencia ha sido progresivo, tras pasar de 61 casos de homicidio en 2016 y 84 casos de homicidio en 2017, a 115 casos de homicidio verificados en 2018. Desde entonces, el número de homicidios verificados se ha mantenido en alrededor de 100 casos cada año. Así, tan solo entre 2016 y 2021, la oficina ha verificado 562 casos de homicidios de defensores de derechos humanos, incluyendo 64 mujeres, 61 indígenas (13 de ellas mujeres), 21 afrodescendientes (2 de ellas mujeres) y 7 personas de la población LGBTI.

 

41.        Además de homicidios, la Oficina también ha registrado un alto número de amenazas y otras agresiones contra líderes y lideresas sociales. En el caso de defensoras, estas suelen tener un contenido de violencia sexual, o se dirigen contra sus familias en las que incluso se generan tentativas de homicidio. Lo anterior ha implicado que las y los defensores bajen su perfil, acaben su activismo y/o abandonen sus comunidades o dejen el país. Entre 2021 y 2022, la Oficina de la Alta Comisionada ha documentado 1191 amenazas y ataques estigmatizados por agentes del Estado que deslegitiman su labor.

 

42.        Por otra parte, en la audiencia pública la Defensoría del Pueblo informó sobre las cifras de los líderes y lideresas sociales que han recibido amenazas o atentados contra su vida e integridad personal. Entre el año 2012 y el 31 de diciembre de 2015, la Defensoría registró 237 vulneraciones de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal de los líderes sociales y defensores de derechos humanos mediante las siguientes conductas vulneradoras: amenazas de muertes, ejecuciones extrajudiciales o arbitrarias, homicidios múltiples -entendido como masacres-, privación arbitraria de la libertad, tratos crueles e inhumanos, entre otros.

 

43.        Entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2021, la Defensoría del Pueblo, a través del sistema de alertas tempranas, identificó y registró 5.060 conductas vulneradoras contra la población líder y defensora de derechos humanos en 547 municipios en los 32 departamentos del país. Las conductas vulneradoras más recurrentes ejercidas contra la población líder y defensora de derechos humanos han sido: amenazas (3700), homicidios (898), atentados (224) y desplazamientos forzados (47).

 

44.        Del informe se resalta que en el primer trimestre de 2022 se registraron 52 casos de homicidios de líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país, principalmente, en los departamentos del Cauca (8), Putumayo (7), Norte de Santander (4), Arauca (4) y Nariño (4). Las víctimas han sido líderes y lideresas: comunales (14), comunitarios (14), indígenas (9), campesinos (4), entre otros.

 

45.        Ahora bien, el Gobierno Nacional no es ajeno a esta situación. El 29 de noviembre de 2021 se emitió el CONPES 4063 “Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos y el Liderazgo Social”. Aunque más adelante la Sala Plena se pronunciará sobre la definición de la política, para efectos de este capítulo resulta importante presentar las principales conclusiones del diagnóstico.

 

46.        El Gobierno reconoce que en la actualidad persisten las vulneraciones a los derechos de las personas defensoras de derechos humanos, a pesar de los esfuerzos realizados por el Estado colombiano en la última década. Entre estas vulneraciones se encuentran los homicidios, las amenazas, la desaparición forzada, los delitos sexuales y todas aquellas acciones u omisiones que impiden el libre ejercicio de su labor.

 

47.        Según el diagnóstico del Gobierno, en los últimos 10 años los homicidios contra las personas defensoras de derechos humanos han tenido una tendencia al aumento, de acuerdo con la información consolidada por la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, en coordinación con la FGN y la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En efecto, entre 2010 y 2015 se registró un total de 369 víctimas defensoras de derechos humanos asesinadas y, entre 2016 y 2020, esta cifra ascendió a 434 muertes.

 

48.        En concreto, los homicidios a esta población aumentaron de 61 en 2016 a 108 en 2019. Por su parte, en 2020 fueron registrados 129 homicidios: 66 de ellos confirmados y 63 que continúan en proceso de verificación por parte de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, 2021).

 

49.        Al analizar solo el año 2020, se encontró un alto porcentaje de concentración de los homicidios confirmados en cuatro ámbitos de liderazgo. El 64% de este delito se concentró en los liderazgos comunales (23%), indígenas (15%), sociales (15%) y comunitarios (11%). Para los liderazgos femeninos, las lideresas comunitarias son aquellas que reportaron las mayores afectaciones de los homicidios (13%), seguidas de las comunales (11%) e indígenas (10%). Los departamentos que concentraron el 53% de los homicidios para los liderazgos femeninos son: Cauca (16%), Antioquía (10%), Norte de Santander (10%), Arauca (8%) y Nariño (8%).

 

50.        Se destaca del diagnóstico de la política pública que en los años 2019 y 2020 Colombia registró el mayor número de líderes ambientales asesinados en el mundo, según el informe mundial de la ONG británica Global Witness sobre la crisis climática y las amenazas contra la tierra y los líderes ambientales. Sin embargo, el diagnóstico aclara que en Colombia solamente se confirmaron 10 defensores ambientales asesinados entre 2016 y 2020. Particularmente, el informe de Global Witness hizo referencia al alto riesgo de la población indígena defensora de derechos humanos en el país. Según afirmó, aunque constituye el 4% de la población colombiana, representan la mitad de los asesinatos documentados (Global Witness, 2020; 2021). Por otra parte, entre 2016 y 2018 fueron asesinados cerca de 282 personas defensoras de derechos humanos como consecuencia de riesgos asociados a la violencia y postconflicto. Además, señaló el informe de áreas protegidas amazónicas y sus funcionarios como víctimas del conflicto armado, desarrollado por la Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (FCDS).

 

51.       Respecto de otras conductas, distintas al homicidio, que vulneran los derechos a la integridad, libertad y seguridad de la población líder y defensora de derechos humanos, el Sistema de Información de la FGN reportó los delitos de desaparición forzada, tentativa de homicidio, secuestro y delitos sexuales. Por su parte, para 2017 la Defensoría del Pueblo registró 26 atentados y 480 casos de amenazas en contra de esta población (Defensoría del Pueblo, 2018). En 2019, estas cifras aumentaron a 65 atentados y 902 amenazas (Comunicación oficial de la Defensoría del Pueblo, 2020). Esto significó un incremento de un 160% en los registros de atentados y de un 88% en los de amenazas, entre 2017 y 2019. Ahora bien, en 2020 se identificaron 51 atentados y 607 amenazas. De acuerdo con este último reporte, estas dos agresiones se redujeron 21% y 32%, respectivamente (comunicado de prensa de la Defensoría del Pueblo, 2021).

 

52.        Así, entre 2016 y 2020 las otras agresiones, distintas a homicidio, contra las personas defensoras de derechos humanos presentaron un crecimiento de 1.100%, pasando de 144 a 2.096 respectivamente, de acuerdo con la FGN. La agresión con mayor relevancia identificada fue la amenaza, que correspondió al 97% del total de las otras agresiones. Particularmente, las amenazas pasaron de 141 en 2016 a 2.060 en 2020; es decir, que se incrementaron 1.360% en ese período.

 

53.        Según Indepaz^[47], desde el 1 de enero de 2016 al 8 de septiembre del 2019 fueron asesinados 777 defensores de derechos humanos. Por su parte, según el Programa Somos Defensores^[48] fueron 400 los asesinatos entre el 1 de enero de 2016 y el 30 de junio de 2018. En cuanto a mujeres lideresas y defensoras, 48 fueron asesinadas entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, de las cuales 2 eran mujeres trans, y se encontró que en 3 casos hubo señales de violencia sexual y tortura. En promedio, cada 18 días una lideresa fue asesinada en Colombia^[49].

 

54.        Sobre otros tipos de violencia contra los defensores se encuentran: las amenazas, los atentados, las desapariciones forzadas, las judicializaciones injustas, la violencia sexual y el robo de información sensible. Según el informe del Programa Somos Defensores^[50], en el 2017 se reportaron 9 judicializaciones, 23 detenciones, 0 desapariciones, 50 atentados, 370 amenazas, y 2 casos de robo de información sensible; y, en el año 2018, se presentaron 19 judicializaciones, 4 desapariciones, 4 detenciones, 34 atentados, 583 amenazas y 6 casos de robo de información sensible.

 

55.        Finalmente, un estudio de Dejusticia^[51] y el Human Rights Data Analysis Group, comparó las cifras de los estudios disponibles y encontró que entre 2016 y 2018 la población total de líderes sociales asesinados aumentó en aproximadamente 71%, pasando de 166 a 284. Según el estudio el aumento en los homicidios a este grupo se soporta en la hipótesis de que después de que el AFP la violencia letal contra los líderes sociales aumentó en el país. Además, estimaron que con certeza la violencia letal contra los líderes aumentó en mínimo en un 50%, entre 2017 y 2018.

 

56.        Al margen de la disparidad en las cifras, lo cual puede tener explicación en la falta de unidad conceptual frente al concepto de líder o defensor de derechos humanos, lo cierto es que todos los informes coinciden que entre los años 2016, 2017 y 2018 hubo un aumento en los asesinatos de personas dedicadas a la defensa de derechos humanos en el país.

 

57.        De las cifras expuestas vale la pena precisar que, según la Defensoría, de las 1.608 afectaciones a personas que defienden los derechos, 1.126 son hombres y 482 corresponden a mujeres defensoras de los derechos humanos^[52]. Igualmente, reportó en el Informe Defensorial de Violencias Basadas en Género, que de 75 casos de defensoras de derechos humanos atendidos en el año 2018, 58 correspondieron a mujeres y 17 a personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas. De estos, el 74.6% se refirió a casos de amenazas, el 17.3% ataques o atentados, el 1,3% persecución y el 6,6% a casos de violencia sexual^[53]. A partir de estas cifras, la entidad concluyó que las garantías de participación y liderazgo para esta población se han visto limitadas como consecuencia del contexto sociopolítica del país^[54].

 

58.   En síntesis, la Sala Plena reafirma el valor de la tarea ejercida por la población líder y defensora de derechos humanos para la vigencia del orden democrático, participativo y pluralista. La persecución y el asesinato de líderes sociales no solo implica la violación a sus derechos fundamentales como individuos, sino que además representa la afectación de las colectividades que representan. Por ello, las cifras de victimización relatadas generan una grave alarma que debe ser atendida; la protección de estas personas constituye una obligación ineludible del Estado, principalmente en lo que respecta a propender por la garantía de sus derechos, en especial los de la vida, integridad y seguridad personal y debido proceso^[55].

 

B.               LOS DEBERES CONSTITUCIONALES E INTERNACIONALES PARA LA PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS. EL ESTADO DEBE GARANTIZAR EL EJERCICIO DEL DERECHO A DEFENDER DERECHOS

 

59.        Los mandatos constitucionales e internacionales protegen la labor de la población líder y defensora de derechos humanos. La importancia de las actividades que desarrollan y, en muchos casos, su calidad de sujetos vulnerables y de especial protección constitucional, permite afirmar la existencia de un deber especial de protección iusfundamental del Estado^[56]. La vocería de los intereses de la comunidad de la que hacen parte, así como de las actividades de control y denuncia, ha derivado en riesgos que comprometen su vida, integridad personal y el libre ejercicio de las labores de representación que han asumido de diferente manera. Ello implica para el Estado deberes de respeto, protección y garantía que se traducen, en consecuencia, en obligaciones de abstención y de actuación.

 

60.        El cumplimiento de estos deberes se vincula con el enfoque de “seguridad humana” referido recientemente por la Corte en la Sentencia SU-020 de 2022. En esa oportunidad la Sala sostuvo que la comprensión del proceso de reincorporación de quienes suscribieron el AFP requiere una perspectiva holística y comprehensiva propia del enfoque de seguridad humana. Ese enfoque implica tomar en serio los diversos riesgos a los que se enfrenta el desarrollo de la vida personal y comunitaria. La preocupación por la seguridad estatal, que desde luego no desaparece, se complementa por un énfasis particular en la garantía de aquellas condiciones requeridas para que sea posible “vivir libres del temor y la miseria”, “disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos sus derechos” y “desarrollar plenamente su potencial humano”. Según sostuvo la Sala, ello no supone abandonar “el elemento militar”. De lo que se trata, indicó, es de resaltar la importancia de articular esa dimensión de la seguridad “con otras medidas y acciones dirigidas también a cubrir las amenazas que afectan la vida misma de las personas, sus relaciones con otras personas y su comunidad, con el territorio que habitan, sus posibilidades de acceder a condiciones que les permitan vivir libres de necesidades, de enfermedades, de ignorancia, de discriminaciones y de estigmatizaciones (…)”.

 

61.        Este enfoque, ampliamente desarrollado por la referida Sentencia, apoyándose para ello en algunos instrumentos de derecho internacional^[57], se articula plenamente con la cláusula de Estado Social, la vigencia de un orden justo y el reconocimiento de la dignidad humana como fundamento de la organización política. Corresponde a las autoridades públicas desplegar sus competencias a efectos de remover, incluso en contextos sociales complejos, los obstáculos que impiden a las personas vivir bien, como quieren y sin humillaciones^[58]. Este objetivo, que condensa las aspiraciones social, libertaria y democrática en las que se funda la Constitución de 1991 imprime el sentido a la actuación de los poderes públicos e incluso de los particulares.     

 

62.        La seguridad humana, especialmente sensible a la integración social de las personas y de sus comunidades, así como al fortalecimiento de sus capacidades, encuentra su lugar no solo en los instrumentos internacionales de derechos humanos sino también en la Constitución Política. Este enfoque implica que, además de “la estabilidad y seguridad estatal que provee el poder militar” es necesario considerar “la situación económica, la salud, la seguridad personal y las libertades individuales”. Como lo advirtió la Corte con precisión en la citada Sentencia SU-020 de 2022, la seguridad humana se extiende a la garantía de las condiciones “para llevar una vida plena y satisfactoria, libre de necesidades y, al mismo tiempo, libre de discriminaciones, de estigmatizaciones que facilita relacionarse con las demás personas, con la comunidad y con los demás Estados en términos constructivos y respetuosos”^[59].

 

63.        Este enfoque compromete directamente a las autoridades y cualifica el modo en que deben actuar. La intervención estatal se justifica no solo para reaccionar cuando sobrevienen riesgos significativos para el ejercicio de los derechos. También exige adoptar medidas adecuadas para prevenirlos y, con ello, no solo disminuir la incertidumbre frente a su ocurrencia sino fortalecer las posibilidades de las personas de definir y desarrollar su plan de vida. No pueden las autoridades contraer su actuación a los casos en los que ha tenido lugar la violación de los derechos. Es indispensable prever competencias, procedimientos e instrumentos para anticipar los riesgos y precaver su aparición.

 

64.        La aproximación descrita supone, además, una especial responsabilidad respecto de la protección de las personas que han asumido la vocería de comunidades o grupos a efectos de exigir la progresiva protección de sus derechos. Los líderes sociales, que al propio tiempo se erigen en defensores de derechos humanos, integran una cadena -anclada al derecho de todas las personas a participar en las decisiones que las afectan- que relaciona a las comunidades con las autoridades públicas. Ese liderazgo desencadena riesgos especiales no solo por las tensiones que sus reclamos pueden suscitar con los intereses de otros grupos o autoridades, sino también por la progresiva visibilidad de las personas que lo asumen. La inacción estatal frente a las vicisitudes que acompañan tal liderazgo puede conducir a su parálisis. Y ello no puede ocurrir. Ese liderazgo, ejercido con el propósito de impulsar los derechos humanos, cumple una tarea fundamental en contextos en los cuales el sistema representativo no logra captar y canalizar exigencias legítimas de las comunidades. En un sentido similar a lo que ocurre con las veedurías, el liderazgo social constituye una expresión participativa de la democracia y, en consecuencia, las medidas para la protección de los derechos de quienes lo ejercen deben ser oportunas, precisas, constantes y en extremo diligentes^[60].

 

65.        Este enfoque constituye un sólido punto de partida para reconocer y caracterizar el derecho a defender derechos. Este derecho, reconocido y desarrollado en instrumentos e informes de organismos internacionales^[61], tiene además su lugar en la jurisprudencia constitucional. Este tribunal se ha referido en diferentes oportunidades a su contenido y fundamento. En el Auto 098 de 2013 reconoció que la defensa de los derechos humanos implica (i) la libertad de promover, divulgar y exigir “de forma individual o colectiva el cumplimiento de los derechos humanos” y (ii) el derecho a “una protección especial por parte del Estado, consistente en unos mínimos de garantías para promover el ejercicio de este derecho, ser objeto de medidas que prevengan la violencia en su contra y los protejan de forma efectiva cuando se presentan riesgos en contra de su vida, integridad y seguridad personal(…)”.

 

66.        La defensa y la difusión de los derechos humanos constituyen, a su vez, el objeto del deber establecido en el artículo 95.4 de la Constitución. Se trata de un requerimiento que excede la obligación de respeto de los derechos ajenos previsto en el artículo 95.1. En efecto, los ciudadanos no solo tienen la obligación de abstenerse de ejecutar comportamientos que interfieran injustificadamente en los derechos de los demás. Adicionalmente, les corresponde asumir comportamientos activos encaminados a su defensa y difusión. De este modo, el ejercicio del derecho a defender derechos exige de aquel que lo invoca o ejerce el cumplimiento de un deber de contenido equivalente^[62]. Ello supone reconocer su carácter universal y renunciar al uso de medios violentos. El derecho y el deber se integran en una relación estrecha que contribuye a fijar su alcance y sus límites.        

 

67.        Las Sentencias T-469 de 2020 y T-111 de 2021 destacaron la especial condición de las personas que asumen la defensa de los derechos humanos. En esa dirección, advirtieron que “[s]on personas, hombres o mujeres, que reciben el reconocimiento de su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los derechos de las víctimas”. Dijo la Corte que “tan importante es esta labor que el Constituyente previó que todos los colombianos estamos llamados a ser defensores de derechos”^[63]. De esa manera, “[l]os ciudadanos que responden activamente a este llamado se convierten en piezas clave para preservar la democracia, asegurando que esta permanezca abierta, plural y participativa”. Según la Corte, “[e]llo cobra especial relevancia en escenarios de transición, en los que es indispensable velar por la libertad efectiva de opinión, pensamiento e ideología, como características del régimen democrático”^[64]. Alzar la voz por la defensa de los derechos humanos, ejecutar acciones para promover su vigencia y requerir comportamientos para su desarrollo se inserta, a juicio de la Sala Plena, en el propósito constitucional de materializar un orden justo^[65].

 

68.        El derecho a defender derechos humanos tiene un fundamento múltiple y una estructura compleja. Su adscripción a diversas disposiciones constitucionales que prevén derechos y enuncian principios definitorios del Estado tiene como resultado el reconocimiento de múltiples posiciones jurídicas, definitivas y prima facie, que amparan a sus titulares y vinculan a las autoridades y a los particulares^[66]. El objetivo final del derecho consiste en garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos. El activismo pacífico a favor de los derechos humanos constituye una manifestación especialmente protegida dado que se integra al código genético de la Constitución de 1991.

 

69.        La protección de la seguridad personal y comunitaria para emprender las actividades de defensa de los derechos, de un lado, y el amparo de las libertades requeridas para su ejercicio, de otro, conforman el núcleo de la protección constitucional de los defensores de derechos humanos. Se trata de dos dimensiones vinculadas por el enfoque ya referido de la seguridad humana.

 

70.        En el primer plano -el de la seguridad personal y comunitaria- el derecho tiene por objeto resistir el miedo o temor de emprender la defensa de los derechos. Pretende preservar la inmunidad física y moral de los defensores, de su familia y de las comunidades a las que se integran. Conforme a esto, el derecho a defender derechos implica (A) la protección de los derechos a la vida (art. 11), a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12) y a no ser discriminado (art. 13). Derivado de este reconocimiento, los defensores de derechos humanos son titulares (B) de un derecho de defensa frente al Estado a que omita cualquier acción que los prive de la vida, que afecte su integridad -física o moral- o libertad personal o que los estigmatice. Igualmente, de los defensores se predica (C) un derecho de protección frente al Estado a que este impida que terceros ejecuten acciones que tengan por objeto o efecto la eliminación de su vida, la afectación de la integridad -física o moral- o libertad personal o la estigmatización en razón de las actividades de defensa de los derechos humanos. En adición a ello, y en virtud de la eficacia de los derechos frente a terceros según lo previsto en el artículo 86, también existe (D) un derecho de defensa frente a los particulares a impedir que estos emprendan acciones cuyo objeto o efecto sean los acabados de referir.  

 

71.        La justificación de este primer grupo de derechos es particularmente potente tal y como lo ha advertido la Corte. En efecto, la obligación de protección “no se explica únicamente en razón de los deberes generales que le asiste al Estado en materia de derechos humanos, especialmente respecto a la vida y la seguridad”^[67]. Ello es así dado que “[c]uando la persona amenazada es un líder o defensor de derechos humanos, se ensancha considerablemente el espectro de derechos y principios involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democrático”^[68].

 

72.        En el segundo plano -el de las libertades protegidas- el derecho tiene como propósito garantizar las condiciones para que la labor directamente relacionada con la promoción o impulso de los derechos pueda realizarse sin obstáculos. Este conjunto de libertades adquiere un valor particular en tanto su ejercicio pretende materializar el lenguaje de la civilidad y la tolerancia, el lenguaje de los derechos humanos. Precisamente en esa dirección la Corte ha señalado que “las denuncias sobre violaciones de derechos humanos tienen la naturaleza de discursos especialmente protegidos”^[69]. Ese particular resguardo se extiende entonces a las personas y organizaciones que asumen la tarea de divulgarlo. Bajo esa perspectiva, en virtud del derecho a defender derechos (E) se protegen las libertades de expresión (art. 20), circulación (art. 24), reunión (art. 37) y asociación (art. 38)^[70]. Ello implica, a su vez, que los defensores son titulares (F) de un derecho de defensa frente al Estado a que omita interferencias injustificadas que impidan u obstaculicen el ejercicio de esas libertades, (G) de un derecho de protección también frente al Estado a que este impida interferencias injustificadas en esas libertades por parte de terceros. A su vez, y como se indicó, los defensores son titulares (H) de un derecho frente a los particulares a impedir que impongan restricciones no permitidas en esas libertades.

 

73.        Al lado de estos dos grupos de derechos existen otros que, sin perder su autonomía, constituyen instrumentos imprescindibles para su garantía. De una parte, (I) el derecho de acceder a documentos públicos, a recibir información sobre la gestión pública y a disponer su divulgación (arts. 20 y 74) y, de otra, (J) el derecho de acceso a la administración de justicia para exigir la protección de los derechos (arts. 29 y 229). Este último implica, entre otras cosas, la posibilidad de que las autoridades competentes avancen en las investigaciones dirigidas al esclarecimiento oportuno de las afectaciones a la vida, la integridad y la libertad de los defensores.

 

74.        La interpretación y aplicación de cada uno de los derechos y libertades debe ser especialmente sensible al impacto acentuado que su violación tiene para las mujeres. Cuando las mujeres asumen la vocería de los derechos pueden enfrentarse a diversas formas de estigmatización que se vinculan a comprensiones patriarcales de su rol, inadmisibles por completo frente a una Constitución que ha puesto en el primer lugar de sus preocupaciones la prohibición de discriminación. Por ello, (i) el análisis sobre la infracción del derecho a defender derechos cuando este es invocado por las mujeres y (ii) la respuesta estatal para su protección, debe incluir un enfoque de género claro y efectivo. Bajo esta perspectiva, también es necesario considerar los impactos específicos que puedan afectar a otros líderes o lideresas que encaminen su actuación a la protección de minorías, grupos insulares o tradicionalmente discriminados.            

 

75.        El derecho a defender derechos no constituye una suma de posiciones jurídicas. En él convergen, confiriéndole una fisonomía propia, derechos y libertades protegidas cuya función se explica recíprocamente. Algunos de tales derechos son un medio para la garantía de otros al tiempo que su alcance es precisado a partir del contenido de los demás. Esa conexión se explica en tanto la salvaguarda de todas las posiciones constituye una condición necesaria para optimizar la labor de promoción y defensa de los derechos humanos. La protección deficiente o la interferencia desproporcionada de cualquiera de ellas tiene la capacidad de que el derecho como un todo pierda sentido. A su vez, y como ha quedado dicho, la violación de cualquiera de las facetas de este derecho tiene una réplica negativa en la filosofía democrática en la que se asienta la Carta Política de 1991.

 

76.        Es por ello que la protección de ese derecho no se agota en el amparo aislado de cada una de sus manifestaciones. Exige, de conformidad con el enfoque de seguridad humana, planes articulados y ordenados que reflejen los objetivos, competencias y procedimientos necesarios para que los líderes y lideresas, que como voceras de sus comunidades reclaman la protección de los derechos humanos, desarrollen las actividades en un contexto seguro y libre.

 

77.        Con apoyo en las consideraciones precedentes, la Corte identificará -a partir de los instrumentos, disposiciones y pronunciamientos relevantes- el alcance de algunos de los derechos específicos que se predican de las personas que defienden, en su condición de líderes y lideresas, los derechos humanos.    

 

78.        La CIDH ha señalado que las autoridades competentes tienen el deber de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar cualquier violación de los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos. Igualmente ha señalado que las actuaciones estatales deben realizarse con la debida diligencia para evitar incurrir en una violación de los derechos humanos^[71]. Acorde con ese tribunal, “la obligación del Estado de garantizar los derechos a la vida e integridad personal de las personas se ve reforzada cuando se trata de un defensor o defensora de derechos humanos”^[72].

 

79.        La Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, adoptada por Naciones Unidas^[73], se refirió a este derecho. Si bien no es un instrumento jurídicamente vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano^[74], se constituye en una pauta de interpretación importante para la labor de protección de los derechos fundamentales. Dicho documento, en síntesis, precisa que los defensores de derechos humanos tienen derecho a la protección, a la libertad de reunión, a la libertad de asociación, al acceso a los organismos internacionales y a comunicarse con ellos, a la libertad de opinión y expresión, de protesta, a desarrollar y debatir ideas nuevas sobre derechos humanos, a un recurso eficaz y de acceso a la financiación. Todos estos derechos se interrelacionan y permiten un ejercicio libre de las actividades de defensa de los derechos humanos que se materializan en el ejercicio del derecho a defender derechos.

 

80.   A juicio de la Sala Plena, el Estado debe garantizar el libre ejercicio de este derecho-deber y brindar las condiciones mínimas para ello, pues cuando se obstaculiza la defensa de los derechos humanos, se afecta el conjunto de la sociedad y se pone en riesgo la vigencia del orden democrático.

 

81.        Son diversas las formas de liderazgo amparadas por la Constitución y encaminadas a asumir vocerías de variada naturaleza y tonos. A partir de un ensamble del pluralismo (art. 1), la libertad de conciencia (art. 18) y la libertad de expresión (20), es posible concluir que en una democracia todos los reclamos legítimos y pacíficos deben encontrar su espacio y lugar para desarrollarse en condiciones de seguridad. Se trata de una línea continua de protección, integrada por liderazgos a veces coincidentes y a veces opuestos. Pero todos ellos, según las condiciones, merecedores de la protección del Estado.   

 

82.        El presente capítulo se divide en dos apartados. El primero, hace referencia a los deberes del Estado con el fin de proteger a la vida de la población líder y defensora de derechos humanos desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El segundo identifica los principales deberes del Estado hacia la población líder y defensora de derechos humanos a partir de las directrices de la Comisión IDH. El énfasis, a partir de los deberes, tiene por objeto identificar y destacar la especial responsabilidad del Estado en esta materia. Tales deberes, como podrá constatarse, son el correlato necesario de derechos constitucionales fundamentales reconocidos en la Constitución y en instrumentos internacionales y cuya garantía es inaplazable.  

 

(i)          Los deberes del Estado con el fin de proteger los derechos básicos de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional

 

83.   Cuando la población líder y defensora de derechos humanos está sometida a riesgos insoportables sobre su vida debido a la actuación de agentes estatales o de terceros, es imperativo que el Estado adopte las medidas tendientes a proteger a la persona, para que el riesgo que se cierne sobre ella no se materialice^[75]. La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos. A continuación, se presenta una síntesis de las líneas más importantes de sus pronunciamientos.

 

a)      Derecho a la vida y a la seguridad personal de la población líder y defensora de derechos humanos

 

84.        El preámbulo de la Constitución Política contempla la vida como uno de los valores en los que se asienta el ordenamiento constitucional. En los artículos 2 y 11 superiores se prevé que las “autoridades de la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental e “inviolable”^[76].

 

85.        La Corte Constitucional reconoce el derecho a la vida como la base para el ejercicio de los demás derechos y, en consecuencia, exige una especial protección constitucional^[77]. De esta manera, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber imperioso de protegerla por parte de las autoridades^[78]. Acorde con la jurisprudencia de este tribunal el derecho fundamental a la vida tiene dos ámbitos vinculantes para el Estado: respeto y protección^[79]. Esto implica que las autoridades públicas tienen una obligación de doble vía: (i) abstenerse de vulnerar el derecho a la vida y (ii) evitar que terceras personas afecten o transgredan este derecho.

 

86.    El derecho a la seguridad personal constituye una faceta del derecho a la vida. Está incorporado al ordenamiento jurídico colombiano no solo a partir de disposiciones directamente constitucionales sino de aquellas integradas al bloque de constitucionalidad (artículo 93)^[80]. La Corte ha reiterado que el derecho a la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que, con ocasión de su actividad social o de su pertenencia a ciertos grupos vulnerables, están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas^[81].

 

87.   De acuerdo con la jurisprudencia^[82], el derecho a la seguridad personal le impone al Estado los siguientes deberes:

 

Identificar el riesgo extraordinario al cual una persona, familia o grupo de personas están sometidos. Adicionalmente, debe advertir oportuna y claramente a los afectados el riesgo identificado. Esta obligación implica que no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. Valorar, con base en un estudio detallado de cada situación, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo identificado. Definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. Adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos^[83]. Asignar los medios y medidas de protección de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso. De tal manera que la medida sea eficaz. Evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. Actuar de forma efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario y adoptar acciones específicas para mitigarlo o aminorar sus efectos. Prohibir que la administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias. De producirse el riesgo, por parte de la administración, se debe amparar a los afectados.

 

88.        Ahora bien, con el propósito de delimitar objetivamente el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal en el ordenamiento jurídico colombiano, la jurisprudencia de esta Corte estableció una escala de riesgos, tomando en cuenta dos variables. Por un lado, los niveles de tolerancia jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas. Por otra parte, los títulos jurídicos con base en los cuales se puede invocar la intervención protectora de las autoridades.

 

89.        Bajo tales parámetros se reconocen cinco niveles de riesgo: (i) mínimo^[84]; (ii) ordinario, soportado por todos aquellos que viven en sociedad^[85]; (iii) extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv) extremo, esto es, que amenaza la vida o la integridad personal^[86]; y (v) consumado^[87]. A partir de tal caracterización la Corte ha reiterado que “el derecho fundamental a la seguridad personal opera para proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el nivel de los riesgos extraordinarios [y extremos], que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar”.

 

90.         La jurisprudencia de la Corte Constitucional^[88] ha establecido unos factores objetivos y subjetivos que deben considerar las autoridades encargadas de valorar el riesgo (UNP) al momento de decidir si hay lugar a la protección especial. Dichos criterios son:

 

i)         La amenaza debe ser real. Con el fin de validar que la amenaza es real es necesario que pueda ser convalidada objetivamente. Esto implica que no debe tratarse de una situación hipotética.

ii)       La amenaza debe ser individualizable. Debe estar dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas; solo así se puede establecer si el riesgo es extraordinario y no ordinario.

iii)     Se deben identificar las características específicas del amenazado. En tal sentido se debe valorar el lugar de residencia, la pertenencia a un grupo de especial protección constitucional, la situación económica, la actividad profesional, la labor que desempeña, los vínculos familiares, entre otros. En esta valoración es imperioso determinar, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, este se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y, por lo tanto, “sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población”.

iv)     Se debe analizar el entorno en el que se presentan las amenazas^[89]. Es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas”^[90].

v)        Inminencia del peligro. La valoración de las circunstancias descritas debe permitir a la autoridad competente determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave e inminente de la vida que amenace los derechos fundamentales de la persona^[91].

 

91.        En la situación concreta de los líderes y lideresas sociales la Corte ha resaltado que, por la función que cumplen y por su especial papel dentro del proceso de transición política que atraviesa el país, “se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal. Por ende, tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad”^[92]. La activación de dicha presunción “genera en cabeza de la autoridad competente la obligación de adoptar medidas de protección, que en todo caso deben ser eficaces, oportunas, idóneas y tanto fáctica como temporalmente adecuadas para la protección de la vida, la seguridad y la integridad del solicitante y de su familia”^[93].

 

92.         De conformidad con lo expuesto, los deberes de las autoridades del Estado encuentran su fundamento en la existencia de un derecho a la seguridad personal que, teniendo en cuenta la situación de los líderes defensores de derechos humanos, tiene como punto de partida la presunción de riesgo para su vida e integridad personal.

 

b)  Derecho al debido proceso administrativo de la población líder y defensora de derechos humanos como derecho constitucional fundamental^[94]

 

93.   El artículo 29 de la Constitución consagra el derecho al debido proceso como garantía en “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Como ya se expuso, la UNP, como entidad competente para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar, tiene el deber de valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso y el contexto en que se encuentra. Todas estas consideraciones deben finalmente plasmarse en el acto administrativo que define la situación, de manera tal que el solicitante entienda el razonamiento que llevó a la UNP a adoptar la decisión correspondiente y pueda controvertir aquellos argumentos que no comparta.

 

94.        Esta Corte ha establecido al menos tres subreglas relevantes respecto del contenido y alcance del derecho al debido proceso en el marco del análisis de los actos administrativos proferidos por la UNP en el proceso de valoración del nivel de riesgo, el otorgamiento y la finalización de medidas de protección^[95]: (i) el deber de realizar un nuevo pronunciamiento cuando exista insuficiente motivación^[96]; (ii) el deber de dar a conocer la evaluación del nivel de riesgo y su motivación completa como instrumentos importantes para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida que permiten al ciudadano conocer los fundamentos de lo decidido por la UNP^[97]; y (iii) el deber de motivación técnica^[98].

 

95.        En la Sentencia T-224 de 2014^[99] la Corte precisó que “existe vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad personal, cuando la valoración del nivel de riesgo o de las medidas de protección no está fundada en un estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada. Las consideraciones de índole técnico deben plasmarse en el acto administrativo que define la situación de riesgo, de manera tal que el interesado conozca el razonamiento que llevó a la UNP a adoptar cierta decisión y pueda controvertir aquellos argumentos que no comparta”^[100].

 

96.        Del deber de motivación descrito en los anteriores términos se deduce que, si la administración pretende definir o modificar el nivel de riesgo o las medidas de protección en contra de lo sugerido en estudios técnicos, tiene el deber de argumentar suficientemente su decisión, con base en otros conceptos especializados en los cuales se expongan clara y específicamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que sustentan dicho cambio. Esto es así, pues las determinaciones sobre el alcance del derecho a la seguridad personal siempre deben estar sustentadas en conceptos expertos, y si se van a desconocer los existentes, deben oponerse otros que demuestren de manera racional y razonable los motivos por los cuales las nuevas apreciaciones respecto de la seguridad de un individuo son más acertadas^[101].

 

97.        En la Sentencia T-469 de 2020 la Corte resaltó que, en la práctica, algunos individuos especialmente vulnerables no cuentan con los medios o las oportunidades para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos. La Sala precisó que “[e]n ocasiones, además, trasladar la carga de la prueba -así sea sumaria- sobre el solicitante puede resultar desproporcionado en tanto desconoce la vulnerabilidad de algunos sectores que no cuentan con los medios mínimos para acreditar su rol social o para aportar las pruebas conducentes que demuestren las amenazas que se ciernen sobre su vida”^[102]. Es por ello que en esta sentencia se reiterará que la carga de la prueba recae sobre la UNP, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza.

 

98.        Una vez el juez de tutela identifica las circunstancias concretas en las que resulta necesario adelantar una nueva evaluación como consecuencia del amparo del derecho al debido proceso, esta corporación ha ordenado el restablecimiento de medidas de protección previamente otorgadas a un individuo, mientras culmina una nueva evaluación de riesgo^[103].

 

99.        En particular, esta medida se ha adoptado en los casos de modificación de esquemas de protección en los que concurren uno o varios de los siguientes factores: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos^[104]; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) la adopción de medidas de protección ordenadas por organismos como la Comisión IDH o la CIDH^[105] y/o (vi) cuando la UNP no motiva adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa^[106].

 

100.   Visto lo anterior, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección personal, las actuaciones y decisiones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y definición de medidas de protección deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable.

 

101.   En síntesis, la UNP tiene el deber de garantizar las medidas de protección que estime adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo sobre una persona se materialice. La adopción de dichas medidas debe ser oportuna y ajustada a las circunstancias del caso particular. Adicionalmente, las decisiones proferidas tienen que respetar las garantías propias del debido proceso administrativo y, en particular, la carga de motivación. El razonamiento debe estar soportado en argumentos técnicos y específicos sobre su situación, y no en consideraciones abstractas sobre el nivel de riesgo o en consideraciones ocultas que no permitan al interesado “conocer las razones por las cuales este fue denegado u otorgado de manera diferente a sus expectativas, ya que para ejercer el derecho a la defensa requiere saber a qué argumentos oponerse”^[107].

 

c)                 Derecho de las lideresas y defensoras de derechos humanos a que exista un especial enfoque de género cuando se adoptan medidas para la protección de sus derechos^[108]

 

102.   La situación concreta de las lideresas y defensoras de derechos humanos ha implicado para la Corte un esfuerzo por identificar los riesgos especiales a los que se enfrentan. En esa dirección ha identificado que, dentro de los riesgos para las mujeres, se encuentra su pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas, o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos en las zonas afectadas por el conflicto armado. Según la Corte ello ha constituido una causa directa de desplazamiento forzado de las mujeres, así como el riesgo superlativo de que sean víctimas de violencia sexual, “en tanto forma de retaliación, represión y silenciamiento de sus actividades por parte de los actores armados”^[109]. Sobre el particular, en el Auto 092 de 2008 la Corte dijo:

 

“La pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, así como las labores de promoción social, liderazgo político o defensa de los derechos humanos, constituyen factores de riesgo para la vida, integridad personal y seguridad de las mujeres colombianas en múltiples regiones del país. Se ha informado a la Corte por numerosas entidades que las mujeres que adquieren visibilidad pública por el ejercicio de su derecho a la participación a través de su desempeño como líderes, miembros o representantes de organizaciones de mujeres, representantes de organizaciones sociales o comunitarias, promotoras de derechos humanos, educadoras, funcionarias públicas, promotoras de salud, líderes sindicales y posiciones afines, han sido objeto de homicidios, persecuciones, detenciones, retenciones arbitrarias, torturas, desapariciones, minas antipersonal, actos terroristas, actos de violencia sexual y amenazas por parte de los miembros de los grupos armados ilegales. Estos actos criminales también se han dirigido contra los miembros de las familias o las personas allegadas a las mujeres que adquieren visibilidad por sus actividades públicas.

 

(…)

 

Las mujeres colombianas que adquieren visibilidad pública por sus labores como líderes o promotoras sociales, cívicas o de los derechos humanos, están expuestas, como lo están los hombres que adquieren tal visibilidad, a la violencia propia del conflicto armado que se desarrolla en nuestro país, y como tal sufren actos criminales de esta índole; sin embargo, en los últimos años ha habido una alarma creciente entre las entidades nacionales e internacionales que protegen los derechos humanos, sobre el incremento en la incidencia de crímenes de naturaleza socio-política contra mujeres líderes en el marco del conflicto armado, y dentro del grupo de mujeres víctimas, contra las líderes sociales y sindicales, defensoras de derechos y representantes de organizaciones políticas, cívicas, comunitarias y económicas”.

 

103.   Respecto de la atención a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado y de la protección de sus derechos, la Corte Constitucional identificó dieciocho facetas de género del desplazamiento forzado^[110], destacando como patrones estructurales de violencia y discriminación de género, “la violencia contra las mujeres líderes o que adquieran visibilidad pública por sus labores de promoción social, cívica o de los derechos humanos”. Esta faceta fue precisada por la Corte de la siguiente manera:

 

“Las mujeres desplazadas que lideran procesos de reivindicación de los derechos de la población en situación de desplazamiento sufren una agudización significativa de su nivel de riesgo de ser víctimas de violencia política o social. En muchos casos, las mismas amenazas e intimidaciones que generaron el desplazamiento originario de las mujeres las siguen hasta los lugares de recepción, y allí se reproducen y materializan de nuevo, generando mayores riesgos y desplazamientos sucesivos de las afectadas junto con sus grupos familiares. En otros casos, las mujeres desplazadas que asumen el liderazgo de organizaciones de población desplazada, organizaciones de mujeres, promoción de derechos humanos o liderazgo social y comunitario, se ven expuestas a múltiples amenazas, presiones y riesgos por parte de las organizaciones armadas ilegales, que en no pocas oportunidades desembocan en su asesinato”.

 

104.   Luego, en la Sentencia T-496 de 2008, la Corte advirtió que “la violencia contra la mujer en el marco del conflicto armado constituye una violación grave de la Constitución Política, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario”. En dicho contexto la vulneración de derechos de las mujeres por su condición de género se acentúa debido a la vulnerabilidad. Ello exige de las autoridades públicas “el deber de emprender acciones integrales, racionales, coordinadas y cuidadosamente diseñadas para atacar en forma directa los factores que generan el impacto diferenciado de la violencia desplegada por el conflicto armado sobre las mujeres colombianas”.

 

105.   Existe entonces, considerando tales circunstancias, el derecho a que la seguridad personal y el debido proceso incorporen efectivamente un enfoque de género que tome debidamente en cuenta las circunstancias especiales que afectan a las mujeres que asumen liderazgos de sus comunidades o en defensa de los derechos humanos.  

 

106.   De dicha providencia se destaca la necesidad de que “cualquier estrategia oficial de prevención del impacto desproporcionado del conflicto armado sobre las mujeres, que pretenda abordar los distintos factores causantes de tal fenómeno, debe a su vez prever medidas de fondo para atacar las causas profundas que subyacen a tales factores, como es la discriminación estructural de la mujer en numerosos ámbitos de la sociedad colombiana^[111]”.

 

107.   La Corte se pronunció nuevamente sobre este asunto en el Auto 098 de 2013. En dicha oportunidad, la Sala valoró la situación de las mujeres líderes en la comunidad desplazada y de las mujeres que, desde sus organizaciones, trabajaban por la población desplazada por la violencia.

 

108.   En la decisión señalada, esta corporación estudió diversos insumos aportados al proceso por diferentes autoridades. Concluyó que “en los últimos años el riesgo derivado del ejercicio de liderazgo y promoción y defensa de derechos fundamentales para las mujeres desplazadas y aquellas que trabajan a favor de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado –en adelante, mujeres defensoras de derechos humanos o mujeres defensoras- se ha agravado de forma exacerbada, aparejando para ellas cargas desproporcionadas, injustificadas e intolerables, abiertamente violatorias de la normatividad nacional e internacional que las protege en tanto mujeres y en su rol como defensoras de derechos humanos”. Además, encontró que esta situación de violencia se ha exacerbado desde el 2009 y que este agravamiento se dio en “un contexto general de violencia que cierne contra de los hombres y mujeres que optan por la defensa de los derechos humanos en el país”.

 

109.   Igualmente, la Corte encontró que existe una vulneración múltiple y grave de los derechos fundamentales de las mujeres líderes. En concreto, en relación con los derechos (a) a la defensa de los derechos humanos; (b) a la vida; (c) a la integridad personal; (d) a la libertad de conciencia, expresión y pensamiento; (e) a la libre circulación y a la inviolabilidad del domicilio; (f) a la participación, reunión y asociación; (g) a la protección de la familia y el interés superior del menor de edad; (h) a la honra y al buen nombre y (i) a la verdad, justicia, reparación y no repetición.

 

110.   Asimismo, la Corte valoró el avance en la solución de las fallas identificadas en el Auto 200 de 2007. Identificó tres falencias adicionales. Primero, el procedimiento para que las mujeres desplazadas accedan a los esquemas de protección de las alcaldías y la UNP no tenía “mecanismos de articulación adecuados y ágiles tendientes proteger con inmediatez los derechos fundamentales de las mujeres”. Segundo, la estrategia de prevención carecía de desarrollo y no existía información sobre la efectividad de los resultados. Indicó la Corte que se “observa con preocupación la bajísima cobertura de las medidas de protección a mujeres líderes desplazadas indígenas, afrocolombianas y campesinas, toda vez que, de acuerdo a lo expuesto en el contexto fáctico de la presente decisión, estas mujeres se encuentran especialmente expuestas a los embates del conflicto armado interno”. Tercero, los mecanismos de protección previstos eran unidimensionales y no respondían a las afectaciones individuales, familiares, colectivas y comunitarias.

 

111.   Como consecuencia de lo anterior, (i) constató que se presentaba un agravamiento del riesgo desde 2009 y que el Estado “carece de una política integral de promoción del derecho a la defensa de los derechos humanos”; (ii) conminó a las entidades competentes para que redoblaran sus esfuerzos para evitar la perpetuación de la situación; (iii) corrió traslado de la providencia a la FGN, la PGN y la Defensoría del Pueblo para que iniciaran las actuaciones pertinentes y (iv) comunicó el auto a diferentes ONG. Por último, (v) declaró el incumplimiento de los deberes del Estado en materia de protección y (vi) emitió diferentes órdenes tendientes a conjurar la situación descrita, entre ellas la presentación de informes y la reforma de los programas de protección existentes para el momento.

 

112.   Adicionalmente, en el Auto 737 de 2017 la Sala de Seguimiento de Desplazados analizó el cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas en el Auto 098 de 2013, particularmente las relativas (i) al diseño e implementación de una política pública integral de promoción de la defensa de los derechos humanos en el marco del conflicto armado interno con enfoque de género; (ii) a los ajustes y aplicación del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad de la mujeres líderes desplazadas y de las mujeres que apoyan a la población víctima de desplazamiento forzado; y (iii) al empleo  de la presunción de riesgo extraordinario de género a todas la mujeres líderes desplazadas y miembros de organizaciones del país.

 

113.   La Sala concluyó que el Gobierno logró demostrar un cumplimiento formal de tales órdenes, por cuanto avanzó en la formulación participativa del “Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos”, así como en los arreglos normativos requeridos para facilitar su implementación. Sin embargo, las autoridades competentes “no dieron cuenta de la ejecución de las medidas específicas, acordes con las necesidades y riesgos particulares que enfrentan las mujeres desplazadas líderes y miembros de organizaciones de mujeres desplazadas, más allá de las medidas ordinarias dispuestas por el programa de protección a cargo del Ministerio del Interior y de la UNP, motivo por el cual el nivel de cumplimiento que debe declarar esta Sala Especial, en términos de goce efectivo de derechos, es bajo”.

 

114.   Así las cosas, la Sala advirtió que “persiste un bloqueo institucional reflejado en la falta de claridad en los mecanismos para hacer seguimiento y evaluación de la gestión adelantada por el Gobierno, que se traduzca en una mejora significativa y objetivamente verificable de la situación de las mujeres desplazadas líderes y miembros de organizaciones de mujeres, que es necesario superar para asegurar el goce efectivo de sus derechos”.

 

d)                Derecho de la población líder y defensora de derechos humanos a contar con una respuesta efectiva del Estado en las investigaciones de los delitos cometidos en su contra

 

115.   En la Sentencia T-469 de 2020, la Corte se ocupó de analizar el concepto de “avance en el esclarecimiento” utilizado por la FGN. Encontró que dentro de la metodología adoptada por la Fiscalía, se define dicho concepto como “los casos en los que, como mínimo, se ha identificado al posible responsable de la conducta, se tiene una inferencia razonable sobre su autoría o participación en los hechos y un Juez de control de garantías ha emitido una orden de captura. Igualmente, el indicador incluye los casos en los que se ha formulado imputación, se ha presentado el escrito de acusación (casos en juicio) o se ha dictado sentencia”^[112].

 

116.   Organizaciones de la sociedad civil han advertido que el nivel de impunidad real es mucho más alto de los resultados que se anuncian. En pocas palabras, “esclarecimiento no es igual a disminución de impunidad”^[113]. Por su parte, el Procurador Delegado para la defensa de los Derechos Humanos le manifestó a la Corte, en dicho proceso, que el real esclarecimiento se logra con la sentencia judicial que pone fin al proceso, pues solo entonces puede decirse que el Estado ha cumplido su labor^[114]. Así mismo, la Comisión IDH recordó al Estado colombiano que “es indispensable contar con estadísticas claras que establezcan el número de casos con el resultado alcanzado, en particular los casos con sentencias condenatorias en las cuales se identifiquen a quienes fueran responsables y se determine la verdad sobre las causas que motivaron los crímenes con sentencias condenatorias”^[115].

 

117.   Al respecto, la Corte concluyó que “[e]l concepto de “avances en el esclarecimiento” que actualmente emplea la Fiscalía General (i) no responde cabalmente a la función constitucional encomendada a dicha entidad; (ii) se presta a confusión y, (iii) puede aplicarse en detrimento del derecho a la seguridad de los líderes sociales”.

 

118.   A la FGN le corresponde adelantar una investigación rigurosa y recolectar el material probatorio que, de ser el caso, le permita formular la acusación contra los presuntos autores y determinadores del ilícito, ante un juez de conocimiento, quien determinará su responsabilidad y aplicará la sanción correspondiente. Con el fin de materializar el mandato de investigación y sanción efectiva se creó, al interior de la FGN, la UEI para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, o que atentan contra defensores/as de derechos humanos, responde a esta preocupación. Su objetivo es la investigación, persecución y acusación, ante las autoridades judiciales competentes, para así “garantizar el fin de la impunidad”, a través de la imposición de la sanción “con penas justas y proporcionadas”^[116].

 

119.   Por lo tanto, la Corte reitera que la “labor de la Fiscalía no culmina con la formulación del escrito de imputación o acusación”. Tampoco puede aceptarse que el asesinato de un líder o lideresa social se ha “esclarecido” cuando se profiere una medida de aseguramiento a un presunto responsable que podría luego ser absuelto. La superación de la impunidad no debe equipararse con estas fases iniciales del proceso penal. A juicio de la Corte, solamente cuando el juez de conocimiento determine la responsabilidad y aplique la sanción correspondiente, a partir de las investigaciones serias y contundentes de la FNG, “es posible concluir que se ha esclarecido un caso y que se ha hecho justicia”^[117].

 

120.   Este análisis es absolutamente relevante no solo para la presentación de estadísticas veraces sino porque, al calificar el riesgo, la UNP tiene en cuenta el nivel de avance del proceso en la FGN. La Corte determinó que, “cuando una persona denuncia amenazas en su contra, existe una probabilidad prácticamente nula de que se identifique, judicialice y condene al responsable”^[118]. Por ello, la Sala estableció dos reglas. Primero, que “el estancamiento en las investigaciones judiciales no sea razón suficiente para desvirtuar la amenaza real sobre una persona”^[119]. Segundo, que “no es razonable que la Unidad Nacional de Protección asuma, como un criterio determinante, que la investigación de las amenazas no haya derivado en resultados concretos”^[120].

 

121.   Sumado a lo expuesto, en el Auto 098 de 2013, la Corte aseguró que la población líder y defensora de derechos humanos se le debe garantizar la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición que aseguren que los crímenes en su contra sean investigados, juzgados y sancionados. En esa oportunidad la Corte afirmó:

 

En el artículo 9 de la Declaración de Defensores se establece que toda persona tiene derecho a un recurso efectivo y a ser protegido en caso de que sean vulnerados sus derechos fundamentales. De acuerdo con ello, los Estados deben adoptar las medidas administrativas y judiciales que sean necesarias para atender y proteger a los defensores y defensoras víctimas de amenazas, hostigamientos y actos de violencia. Por ello, Colombia debe garantizar una investigación pronta e imparcial de las violaciones, asegurar el enjuiciamiento de los autores,  la ejecución de las decisiones o sentencias y el establecimiento de medidas de reparación adecuadas para las víctimas.

 

Este precepto es consistente con varios instrumentos internacionales aprobados por Colombia: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 8), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículos 2 (3) y 9 (5)), la Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Artículos 13 y 14), La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (Artículo 6) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículo 25) y a Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Artículo 4).

 

A nivel regional, esta prerrogativa fue reconocida en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Artículo 13) y La Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (Artículo 7).

 

La garantía efectiva del derecho a la verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, reviste especial importancia en los contexto de violencia generalizada contra los defensores y defensoras como el caso de Colombia. En la medida en que el Estado no investigue, sancione y aplique las sanciones previstas en la Ley, aumenta la probabilidad de que las agresiones sean perpetradas de manera reiterada y generalizada. Con ello, se propicia la perpetuidad de las condiciones sociales que generan e incrementa la violencia en contra de los defensores y defensoras. Así, al Estado le asiste la obligación constitucional inaplazable de garantizar que los actos de violencia contra los defensores y defensoras  no queden en la impunidad.

 

(ii)            Los principales deberes del Estado respecto de la población líder y defensora de derechos humanos a partir del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

 

122.   La Corte reconoce que la labor de defensa de los derechos humanos se garantizará cuando el Estado logre erradicar amenazas, agresiones físicas, psíquicas o morales, actos de hostigamiento^[121], represalias o presiones indebidas contra la población líder y defensora de derechos humanos. Para ello, el Estado debe adoptar medidas efectivas a favor de las personas defensoras que permitan (i) prevenir actos de violencia en su contra; (ii) facilitar los medios necesarios para que puedan ejercer su liderazgo; (iii) protegerlas cuando son objeto de amenazas con mecanismos que eviten atentados contra su vida e integridad; (iv) generar las condiciones para erradicar violaciones que provengan de agentes estatales o de particulares y (v) combatir la impunidad investigando seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra.

 

123.   La Comisión IDH, con base en la jurisprudencia de la CIDH y en el análisis concreto sobre la situación de la población líder y defensora de derechos humanos en Colombia, ha especificado que la obligación del Estado respecto de las personas defensoras de derechos humanos es la de prevenir las violaciones en su contra y proteger a las que están en riesgo. Ello implica: a) asegurar las condiciones para que realicen sus actividades libremente; b) no impedir su trabajo y resolver los obstáculos existentes a su labor; c) evitar y responder a actos destinados a criminalizar indebidamente su trabajo; d) protegerlas si están en riesgo, lo cual puede involucrar el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la CIDH; y e) investigar, esclarecer, procesar y sancionar los delitos cometidos en su contra^[122].

 

124.   Para ello, los Estados deben implementar una política integral de protección^[123] que garantice, en general, los siguientes mínimos: (i) contemplar la participación de las personas defensoras de derechos humanos, organizaciones de la sociedad civil y expertos en la elaboración de las normas que puedan regular un programa de protección al colectivo en cuestión; (ii) abordar de forma integral e interinstitucional la problemática de acuerdo con el riesgo de cada situación y adoptar medidas de atención inmediata frente a denuncias de defensores; (iii) crear un modelo de análisis de riesgo que permita determinar adecuadamente el riesgo y las necesidades de protección de cada defensor o grupo; (iv) crear un sistema de gestión de la información sobre la situación de prevención y protección de los defensores de derechos humanos; (v) diseñar de planes de protección que respondan al riesgo particular de cada defensor y a las características de su trabajo; (vi) promover una cultura de legitimación y protección de la labor de los defensores de derechos humanos; y (vii) dotar de los recursos humanos y financieros suficientes que respondan a las necesidades reales de protección de los defensores de derechos humanos^[124].

 

125.   De forma particular, son varios los deberes del Estado hacia la población líder y defensora de derechos humanos. Siguiendo las directrices de la Comisión IDH a continuación se mencionan los principales:

 

a)                El deber de asegurar las condiciones para que realicen sus actividades libremente

 

126.   El Estado colombiano tiene el deber de generar las condiciones para prevenir y responder los ataques contra las personas defensoras de derechos humanos. Solo de esta forma podrán ejercer libremente sus liderazgos.

 

127.   En el ámbito de la prevención, es obligación del Estado crear las condiciones necesarias para el efectivo goce y disfrute del derecho a defender derechos. Para ello, la Comisión IDH sugiere una política pública que incluya: (i) implementar ambientes propicios para la defensa de los derechos humanos lo cual implica suprimir ambientes hostiles o peligrosos para la protección de los derechos humanos^[125]; (ii) actuar sobre las causas estructurales que afectan su seguridad^[126]; (iii) estimular una cultura de legitimación y reconocimiento al trabajo de defensoras y defensores de derechos humanos^[127]; (iv) reconocer públicamente el papel fundamental que ejercen las personas defensoras para la vigencia de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho^[128]; (v) garantizar la presencia del Estado en los territorios.

 

128.   Ahora bien, para la construcción de la política pública es imperioso generar espacios de diálogo entre las y los defensores o sus organizaciones y las autoridades correspondientes, con el fin de identificar, diseñar o implementar programas e intervenciones adecuadas para garantizar su seguridad y su labor^[129]. Por lo tanto, la Comisión IDH encuentra necesario instaurar mesas de trabajo que permitan fortalecer el diálogo con la población líder y defensora de derechos humanos y, de esta forma, conocer los problemas que las afectan. De forma concreta, la Comisión IDH sugiere facilitar dicha participación en la Mesa Nacional de Garantías^[130].

 

b)               El deber de no impedir su trabajo y resolver los obstáculos existentes que afectan el ejercicio de su labor

 

129.   La descalificación de la población líder y defensora de derechos humanos por parte de funcionarios del Estado atenta contra su derecho a ejercer libremente la labor a la que se dedican. Ello puede vulnerar su integridad y generar un ambiente hostil que dificulte el ejercicio legítimo de su libertad de asociación^[131]. No se trata entonces solamente de generar espacios libres de estigmatización sino de abstenerse de ser el causante de dichas estigmatizaciones.

 

130.   En el caso concreto de Colombia, los señalamientos y estigmatización provenientes del Estado contra la población líder y defensora de derechos humanos^[132] ha generado, a juicio de la Comisión IDH, un riesgo inmediato para sus comunidades y familias. Por ello, es necesario (i) exigir a los funcionarios públicos abstenerse de realizar declaraciones que estigmaticen a autoridades tradicionales, líderes y lideresas indígenas; o que sugieran que actúan de manera indebida o ilegal, solo por el hecho de realizar sus labores de promoción y defensa de los derechos humanos^[133]; (ii) abstenerse de participar en campañas de difamación, diseminación de representaciones negativas o la estigmatización de personas defensoras de derechos humanos y el trabajo que realizan^[134]; (iii) sancionar cualquier intento por parte de autoridades gubernamentales de cuestionar la legitimidad del trabajo que llevan adelante personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones^[135]; y (iv) proveer a las defensoras y defensores un recurso adecuado cuando son objeto de declaraciones estigmatizantes que pueden afectar su reputación, comprometer su integridad personal, o dar pie a facilitar su criminalización^[136].

 

c)     El deber de evitar actos destinados a criminalizar indebidamente su trabajo

 

131.   La Comisión IDH entiende que uno de los medios para criminalizar a la población líder y defensora de derechos humanos es a través del uso indebido del derecho penal^[137]. A su juicio, la interposición de denuncias infundadas y la criminalización de las defensoras y defensores que participan en protestas sociales constituyen un obstáculo para el ejercicio de la defensa de los derechos humanos^[138].

 

132.   La criminalización no solo tiene efectos individuales, también puede tener efectos colectivos. En palabras de la Comisión “cuando se criminaliza a personas que desempeñan funciones significativas de una sociedad, pueblo o comunidad, como líderes sociales y comunitarios o autoridades indígenas esto tiene un impacto muy negativo en el colectivo pues no solamente se afecta a la persona procesada penalmente sino a la sociedad en la que se desempeña al verse impedido de ejercer su posición de representación, liderazgo o autoridad^[139]. El uso indebido del derecho penal también puede generar división comunitaria, ya que al procesarse penalmente a un defensor o una defensora es común que se genere desconfianza e inseguridad colectiva, así como un clima de miedo, amenazas, señalamientos y ostracismo social^[140]”.

 

133.   Por lo tanto, la Comisión ha expresado que espera del Estado colombiano asegurar que sus autoridades o terceros se abstengan de manipular el poder punitivo del Estado y sus órganos de justicia con el fin de hostigar a quienes se encuentran dedicados a actividades de defensa de los derechos humanos y asegurar la aplicación las sanciones debidas en caso de que ocurra^[141].

 

d)               Deber de protección de la población defensora de derechos humanos que se encuentre en riesgo

 

134.   Los defensores de derechos humanos no solamente deben contar con los medios suficientes y necesarios para ejercer su labor, en los términos ya expuestos. También tiene derecho a ser protegidos cuando son objeto de amenazas contra su vida e integridad^[142]. La Comisión IDH ha sugerido al Estado colombiano que el programa de protección considere: (i) generar espacios de diálogo y participación entre la población líder y defensora de derechos humanos y las autoridades correspondientes con el fin de identificar o diseñar e implementar programas e intervenciones adecuadas y efectivas para garantizar su seguridad; (ii) asegurar la cobertura nacional de los programas de protección en zonas rurales y del interior del país, en particular en las zonas dejadas por la guerrilla de las FARC, donde existiría un mayor riesgo para las personas defensoras debido a una ausencia o debilidad institucional en dicho territorio; (iii) asegurar la idoneidad y efectividad de las medidas de protección a través de la concertación y evaluación periódica de riesgo; (iv) identificar o valorar si la persona objeto de amenazas y hostigamientos requiere de medidas de protección o remitir a la autoridad competente para hacerlo, así como ofrecer a la persona en riesgo información oportuna sobre las medidas disponibles^[143]; (v) implementar esquemas de protección temporal, y deberá mantenerse mientras no se resuelvan las causas estructurales de la violencia y el hostigamiento en contra de las personas defensoras de derechos humanos^[144]. Los mecanismos y programas de protección son de vital importancia en contextos de riesgo, sin embargo, ha precisado que no deben ser el único medio para proteger a las personas defensoras de derechos humanos; (vi) establecer competencias y responsabilidades claras de las autoridades que intervengan en la implementación y vigilancia de las medidas de protección y asegurar jurídicamente las atribuciones con que cuenten dichas autoridades para tales fines.

 

135.   Sobre las medidas de protección, la Comisión IDH también ha recomendado para el caso de Colombia que estas sean adecuadas, idóneas y efectivas, concertadas, urgentes, flexibles y con enfoque diferenciado. Una medida es adecuada, idónea y efectiva cuando logra enfrentar la situación de riesgo en que se encuentra la persona y es capaz de producir los resultados para el que han sido concebidas. Para examinar si las medidas satisfacen dichos parámetros, la Comisión IDH ha indicado que se deben tener en cuenta los siguientes elementos: (i) las medidas deben ser congruentes con las funciones que desempeña la persona protegida; (ii) se debe evaluar el nivel de riesgo para adoptar y monitorear las medidas correspondientes; (iii) se debe garantizar la posibilidad de que sean modificadas según la variación de la intensidad de riesgo y las condiciones contextuales e individuales de la persona defensora.

 

136.   Las medidas deben ser concertadas con el protegido o protegida. A juicio de la Comisión IDH, es necesario que “la modalidad de las medidas de protección sea acordada en consulta con las personas defensoras para concretar una intervención oportuna, especializada y proporcional al riesgo que pudiera enfrentar, tomando en cuenta los contextos, las situaciones específicas y el tipo de riesgo de las personas a ser protegidas, asegurando un enfoque diferencial”. Para ello sugiere (i) contar con un registro sistematizado de beneficiarios que se articule con las medidas a ser implementadas; (ii) diseñar conjuntamente la modalidad de las medidas de protección; (iii) conformar un equipo de protección que participa en los esquemas de seguridad debe garantizar que su personal sea designado con la participación activa y aprobación de las personas beneficiarias del esquema, de tal manera que les genere confianza^[145]; (iv) las medidas de protección no deben ser brindadas por los servidores o agentes de seguridad que, según los beneficiarios, estarían involucrados en los hechos denunciados; (v) es recomendable la designación de escoltas de confianza^[146]; (vi) el Estado debe disponer de un cuerpo de seguridad estatal separado del que ejerce las actividades de inteligencia y contrainteligencia, y cuyo personal encargado de la protección sea seleccionado, incorporado, capacitado y entrenado con absoluta transparencia^[147]; (vii) aquellos esquemas de protección proporcionados por empresas de vigilancia privadas subcontratadas deben ser monitoreados de manera constante, a fin de medir su desempeño y efectividad; (viii) las responsabilidades y capacidades de decisión necesarias requieren estar claramente definidas en relación con las personas que brindan protección y los funcionarios del Estado responsables del esquema; (ix) el Estado debe brindar entrenamiento y capacitación, con un enfoque de derechos humanos, a las personas que brindan servicios de protección subcontratados^[148]; (x) el sistema de protección debe incluir un mecanismo de mapeo de riesgo que refleje la situación de riesgo en las diferentes regiones y territorios colombianos, que identifique las zonas en las que ocurren los actos de violencia y hostigamiento y permita relacionarlo con los esquemas de protección. A su vez, esto permite prever y mejorar las acciones de prevención y protección a ser implementadas, como por ejemplo el establecimiento de sistemas de alertas tempranas eficaces^[149].

 

137.   Las medidas deben ser adoptadas con urgencia y flexibilidad. Para ello sugiere: (i) simplificar los procesos y trámites administrativos de las entidades encargadas de otorgar protección; (ii) establecer plazos para la presentación de información, que a la vez de ser razonables permitan una respuesta rápida por parte del Estado^[150]; (iii) el esquema de protección debe ser lo suficientemente flexible para que las medidas de protección que lo componen puedan ser reforzadas o reorientadas oportunamente, dependiendo del nivel de riesgo, urgencia y necesidad, considerando que estos elementos son variables a través del tiempo; y (iv) los esquemas de protección deben permitir el traslado acompañado de defensores fuera de la jurisdicción de la escolta asignada, en zonas de fronteras jurisdiccionales, de acuerdo a las necesidades de la persona protegida^[151].

 

138.   Los esquemas de protección deben tener en cuenta enfoques diferenciados. La población líder y defensora de derechos humanos es objeto de diferentes contextos y situaciones. A continuación, se señalan los enfoques que según la Comisión IDH debe considerar el Estado.

 

Enfoque de género. Este debe estar dirigido a identificar las particularidades y los riesgos específicos que enfrentan colectivos de mujeres como lideresas indígenas, afrodescendientes, defensoras de derechos humanos, lideresas de juntas de acción comunal, entre otras^[152].

 

En el caso de las mujeres defensoras de derechos humanos el deber de protección y respuesta del Estado es de naturaleza reforzada dada su situación de riesgo particular en razón de la discriminación histórica que han sufrido en virtud de su sexo y las causas que persiguen^[153]. El Estado tiene, con base en el artículo 7.b) de la Convención de Belém do Pará, un deber específico de protección cuando se tiene el conocimiento de un contexto de violencia contra las mujeres y defensoras de derechos humanos^[154]. En este sentido, el enfoque de género debe tener especial importancia dentro del procedimiento de evaluación del riesgo, ya que podría traducirse en un impacto diferenciado del nivel de riesgo, así como en la implementación de las medidas de protección^[155].

 

Enfoque étnico^[156]. En los esquemas de protección de comunidades afrodescendientes y pueblos indígenas, el Estado debe tener en cuenta la ubicación geográfica, las necesidades particulares y especial situación que han enfrentado estas comunidades en el contexto del conflicto armado. Para comunidades alejadas, sin acceso a electricidad o señal satélite, la Comisión IDH ha reconocido que medidas tales como botones de pánico o teléfonos celulares no son de utilidad, y que la simple visita de un representante estatal en la región o la instalación de alumbrado eléctrico pueden ser más efectivas para disuadir la violencia. Asimismo, se deben diseñar estrategias integrales para la implementación de medidas de protección colectivas^[157].

 

Enfoque comunidad LGBTI. Esta población debe ser actora en el proceso de diseño y adopción de medidas de protección^[158]. Las medidas deben contemplar un enfoque que tome en consideración la expresión de género, la identidad de género y la orientación sexual de las personas que acuden al Estado en busca de protección^[159].

 

e)                 Obligación transversal de investigar, esclarecer, procesar y sancionar los delitos cometidos en su contra

 

139.   Los delitos cometidos contra la población líder y defensora de derechos humanos se deben combatir con recursos judiciales idóneos y efectivos^[160] que propendan por varios fines (i) “establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos”, (ii) “proveer lo necesario para remediarla”^[161] y (iii) “dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos humanos”^[162]. Según la Comisión IDH, “el medio más eficaz para proteger a las personas defensoras de derechos humanos es investigar eficazmente los actos de violencia en su contra y sancionar a los responsables”^[163], pues solo así es posible identificar las causas, solucionarlas y evitar su repetición. La CIDH sostiene que “para garantizar la protección de las personas defensoras, es una obligación fundamental del Estado la lucha contra la impunidad”^[164]. Si no se ataca la impunidad^[165], continúan los actos de hostigamiento, ataques y asesinatos contra la población líder y defensora de derechos humanos, se incrementa su situación de indefensión y desprotección, y se abona un terreno amedrentador e intimidatorio^[166] no solo en los líderes y lideresas sino en sus comunidades.

 

140.   La Comisión IDH ha establecido que la eficiente determinación de la verdad en el marco de la obligación de investigar una muerte debe mostrarse desde las primeras diligencias con toda acuciosidad. Un recurso judicial idóneo y eficaz contra la impunidad debería responder a las siguientes características (i) la investigación debe ser diligente, seria^[167], independiente, transparente y oportuna de tal manera que permita identificar a los autores intelectuales y materiales de los delitos, procesarlos y garantizar una reparación adecuada^[168]; (ii) las investigaciones deben responder a líneas lógicas de investigación. Esto implica que deben considerar la complejidad de los hechos, el contexto^[169] en que ocurrieron y los patrones que explican su comisión, asegurando que no haya omisiones en el recaudo de prueba^[170]; (iii) las investigaciones deben tomar en cuenta el rol del defensor o defensora como punto de partida^[171]. A partir de allí y con las pruebas recaudadas se debe diseñar y ejecutar una investigación que conduzca al debido análisis de las hipótesis de autoría, por acción o por omisión, en diferentes niveles, explorando todas las líneas investigativas pertinentes para identificar a los autores^[172]. Entre los aspectos que el Estado debe investigar se encuentran por ejemplo: el tipo de actividad que realizaba la persona defensora al momento de las agresiones y qué personas o intereses se podrían encontrar contrapuestos o podrían ser afectados por dicha actividad^[173]; (iv) las investigaciones deben responder a protocolos que tengan en cuenta los riesgos inherentes a la labor de defensa de los derechos humanos y, de esta forma, permitan desarrollar hipótesis sobre la comisión del delito como represalia a la labor de la persona defensora^[174]. Para ello es necesario coordinar, unificar y sistematizar las investigaciones sobre actos de agresión y hostigamiento cometidos contra las personas defensoras y sus organizaciones. Por ejemplo, la consideración de un mismo modus operandi en torno a delitos cometidos contra un número de líderes sociales o dirigentes de movimientos políticos de oposición, puede comportar la identificación de un patrón o de un elemento común de sistematicidad; (v) las investigaciones deben buscar la verdad^[175] no solo por las víctimas sino por los familiares de las víctimas^[176]; (vi) las investigaciones se deben realizar en un plazo razonable, deben ser expeditas, se deben evitar dilaciones, obstrucciones o entorpecimientos injustificados de los procesos, de esta forma se protegen los intereses de las víctimas, se preserva la prueba e incluso se salvaguardan los derechos de toda persona que en el contexto de la investigación sea considerada sospechosa^[177]; (vii) los operadores de justicia deben además tomar en cuenta los instrumentos internacionales que protegen a las personas defensoras. Los operadores de justicia deben velar por la correcta aplicación del derecho y la búsqueda de la verdad de los hechos sucedidos, actuando con profesionalismo, buena fe y lealtad procesal^[178].

 

141.   La investigación diligente, en estos casos, no se limita a practicar un gran número de diligencias sin estar orientadas a conducir a la verdad ni a la apertura y permanencia de las investigaciones a lo largo del tiempo sin actividad ni a la obtención de resultados que aisladamente pudieran tener este tipo de investigaciones. La debida diligencia no quedará acreditada, si el Estado ignora de manera deliberada las hipótesis del delito relacionadas con el papel de defensor o defensora de derechos humanos, o no la investiga de manera exhaustiva. Por último, la Comisión IDH resalta que la articulación de las diferentes instituciones que realizan actividades de investigación y judicialización de amenazas y ataques a defensores impacta en la eficacia de dichas actividades, evitándose duplicaciones y logrando la ejecución de procedimientos más rápidos y eficientes^[179].

 

Balance y determinación de las exigencias constitucionales en materia de garantía de los derechos constitucionales de los líderes y lideresas sociales

 

142.   El derecho a defender los derechos ampara el activismo pacífico a favor del reconocimiento, la protección y ampliación del conjunto de garantías denominadas “derechos humanos”. Expresa la idea de que existen diferentes intérpretes que, con tono más o menos crítico, reivindican su eficacia. El discurso de los derechos humanos y los reclamos hechos a su amparo, nutren las prácticas democráticas y promueven la primacía que promete el artículo 5º de la Constitución. Las personas y las organizaciones sociales son intérpretes naturales de las normas que establecen esos derechos, y la vocería que por su intermedio se ejerce constituye una de las más nobles y difíciles tareas en sociedades en las cuales, aún hoy, diferentes grupos pretenden aniquilar su eficacia.

 

143.   Ese derecho a defender los derechos humanos, como ha quedado expuesto en otro lugar de esta providencia, se encuentra conformado por un amplio haz de posiciones jurídicas que se derivan de la obligación de respetar, garantizar y proteger los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos, la seguridad personal, al debido proceso, al ejercicio libre de ese liderazgo y a la justicia efectiva.

 

144.   En virtud de la obligación de respeto al Estado no le está permitido obstaculizar la labor de la población líder y defensora de derechos humanos, a través de acciones u omisiones que impliquen, por ejemplo, la creación climas hostiles, la estigmatización, la criminalización, la amenaza, o la injerencia arbitraria a los derechos de reunión, protesta social y demás libertades.

 

145.   La obligación de garantía implica prevenir las violaciones de derechos de las personas defensoras en el ejercicio de su trabajo. Esta obligación se materializa en la adopción de medidas integrales de prevención de carácter jurídico, político, administrativo y legal. Ello implica, entre otras cosas, la obligación de crear una cultura y ambiente propicio para la defensa de los derechos humanos, la capacitación de funcionarios públicos y el enfrentamiento de problemas estructurales que ocasionan la violencia contra los defensores.

 

146.   La obligación de protección exige adoptar medidas que aseguren los servicios de protección con suficiencia de recursos financieros y humanos, en coordinación con otras entidades del Estado. Igualmente, un sistema de análisis del riesgo flexible, a través del cual se valoren por lo menos las dimensiones contextual e individual. Ello implica que dicho sistema debe permitir señalar las necesidades concretas y familiares, además de la vulnerabilidad específica de algunos grupos de defensores desde una perspectiva de género, étnico racial y cultural. Tales medidas deben ser eficaces e idóneas, es decir, que sean acordes con las funciones que desempeñan los líderes de modo que puedan realizar efectivamente su trabajo. Del mismo modo deben ser, por un lado, inmediatas, funcionales al contexto y durante el tiempo que la persona las necesite; y, por otro, flexibles, que puedan ser modificadas según la variación del riesgo. Para el cumplimiento de lo anterior, es necesario contar con procesos de evaluación constante para construir o escoger las medidas que sean idóneas y que permitan continuar desempeñando las funciones a los defensores.

 

147.   La Corte encuentra que el ensamble de ambas perspectivas, la judicial emprendida por este tribunal y la adelantada por la Comisión IDH, permite identificar los contenidos mínimos que debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de líderes y lideresas sociales. Dicho sistema puede identificarse a partir del reconocimiento de cuatro derechos básicos, al que se adscriben diferentes posiciones y relaciones jurídicas. Esos derechos deben ser articulados en una política pública participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de seguimiento. A continuación, la Corte enuncia los contenidos de los derechos:

 

 

 

 

 

C.               RESPUESTA ESTATAL PARA GARANTIZAR LA PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS.

 

148.   A continuación, la Sala Plena se ocupará de identificar las medidas que el Estado ha propuesto para respetar, garantizar y proteger a la población líder y defensora de derechos humanos. Se hará énfasis en (a) las medidas adoptadas por el Estado antes de la suscripción del AFP; (b) la Política de Garantías establecida en el AFP; (c) el Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas (PAO) y la Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos y (d) el Plan de emergencia para la protección a personas líderes sociales, defensoras de DDHH y firmantes del Acuerdo de Paz; y (e) la ruta de protección a cargo de la UNP.

 

a)     Las medidas adoptadas por el Estado antes de la suscripción del AFP

 

149.   De las medidas adoptadas por el Estado para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos, antes del AFP, se destacan el Proceso Nacional de Garantías, el Programa de Garantías para mujeres defensoras y la creación y regulación de la UNP. Esta regulación se concentró en la obligación de protección y de participación de la sociedad civil en la construcción de propuestas que respondan al tema de seguridad.

 

150.   El Proceso Nacional de Garantías para la labor de Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales y Comunales (Proceso Nacional de Garantías) fue un espacio de interlocución solicitado por organizaciones de la sociedad civil para dialogar con el Estado y con acompañamiento de la comunidad internacional^[181]. Su objetivo es garantizar el ejercicio de la defensa de los derechos humanos, generando para ello un ambiente favorable sin enfrentar ningún tipo de agresiones^[182].

 

151.   Como espacios de concertación^[183] para pactar medidas que garanticen el derecho a defender derechos se instauró la Mesa Nacional de Garantías dividida en tres subgrupos de trabajo: (i) prevención y protección; (ii) investigación de las agresiones ocurridas contra los defensores de DDHH en todo el país; (iii) mujer y género^[184]; y la Mesa Territorial de Garantías encargada de llevar a cabo audiencias territoriales de garantías, actos de reconocimiento a la labor de la defensa de los derechos, balances territoriales de la situación de seguridad, e incidencia para la realización de CERREM^[185]. La entidad responsable de su funcionamiento es el Ministerio del Interior.

 

152.   El Programa de garantías para mujeres defensoras ha buscado, entre otras cosas, (i) fortalecer los procesos organizativos de las lideresas y defensoras de derechos humanos, (ii) identificar las formas de prevención del riesgo para el grupo familiar, (iii) promover la participación de las lideresas en espacios de representación y toma de decisiones, (iv) impulsar el reconocimiento público y la difusión de la labor realizada por mujeres defensoras, (v) la adecuación de las medidas materiales de protección y (vi) el mejoramiento de la capacidad de respuesta institucional a nivel nacional y territorial. Este programa lo lidera la Comisión Intersectorial de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos^[186].

 

153.   Sumado a lo anterior, se creó la campaña de comunicaciones para la no estigmatización liderada por el Ministerio del Interior en 2017; así como campañas territoriales en Antioquia y Cauca en 2019; y el protocolo para el comportamiento de la Fuerza Pública, en el marco de la protesta social adoptada en Bogotá y otras ciudades; entre otros^[187].

 

154.   La UNP fue creada mediante el Decreto 4065 de 2011 y tiene como objeto articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección individual y colectiva. Es una entidad adscrita al Ministerio del Interior.

 

155.   En atención a las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República en la Ley 1448 de 2011, se adoptaron tres decretos relacionados con la protección de personas en riesgo -Decretos 4800, 4635 y 4636 de 2011-.

 

156.   El Decreto 4800 de 2011^[188] fortaleció el Programa de Defensores Comunitarios de la Defensoría del Pueblo como estrategia de prevención y protección a las víctimas, a través del acompañamiento permanente a comunidades en riesgo y en zonas afectadas por el conflicto armado (art. 201). La regulación ordenó elaborar, validar y actualizar a nivel departamental, regional o local, unos Planes Integrales de Prevención a las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que contengan estrategias y actividades claras de prevención a partir de una metodología rigurosa (art. 202). También ordenó a los Comités de Justicia Transicional implementar planes de contingencia para atender las emergencias producidas en el marco del conflicto armado interno (art. 203). Así mismo, previó que el Gobierno Nacional debería diseñar e implementar una estrategia de lucha contra la impunidad orientada al fortalecimiento institucional para el impulso de investigaciones y el acceso a la justicia (art. 208).

 

157.   A la UARIV le asignó, entre otras cosas, el diseño e implementación de una estrategia integrada de comunicaciones, que atienda la diversidad cultural y el grupo poblacional al cual se dirige, y que divulgue una cultura de paz, el contenido de los derechos humanos y de los derechos de las víctimas, el respeto de los mismos, la oferta estatal existente para protegerlos y la importancia de la reconciliación (art. 209). Al Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario le ordenó recopilar, elaborar y actualizar el mapa de riesgo de comunidades, municipios, organizaciones de víctimas, organizaciones para la reclamación de tierras, organizaciones de mujeres y grupos étnicos afectados por el conflicto armado interno y la acción de grupos armados organizados al margen de la ley (art. 217). Por último, al Ministerio de Defensa le asignó la tarea de definir, de manera participativa, las medidas de protección colectiva dirigidas a mitigar el riesgo de comunidades indígenas y afrocolombianas, organizaciones de víctimas y de organizaciones de mujeres, y tendrán en cuenta las necesidades y características particulares tanto culturales, territoriales y de vulnerabilidad que tengan dichas colectividades (art. 218).

 

158.   En concreto, con relación a la prevención y la protección, el Decreto (i) define la prevención, la prevención temprana y la prevención urgente; (ii) relaciona estos conceptos con el derecho a la no repetición; (iii) define el deber de protección; (iv) obliga a la formulación de planes integrales de prevención y de planes de contingencia; (v) establece el mapa de riesgo; (vi) crea la Red de observatorios de DDHH y DIH y les da funciones a las entidades para liderarlo; (vii) regula funciones específicas del Sistema de Alertas Tempranas – SAT; (viii) ordena medidas de capacitación de funcionarios públicos en el marco del Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos; (ix) exige la formulación de una “estrategia nacional de lucha contra la impunidad”, de una “estrategia de comunicación para las garantías de no repetición, de una “pedagogía para la reconciliación y construcción de paz”; (x) ordena medidas de articulación entre los programas de atención y protección y la difusión de los programas de protección; y (xi) dispone la creación de programas de protección colectiva y su articulación con procesos de retornos, reubicaciones y restitución de tierras.

 

159.   El Decreto 4635 de 2011^[189] ordenó, bajo la dirección del Ministerio del Interior, la formulación del programa nacional de protección, medidas individuales y colectivas de protección integral diferencial de carácter étnico, etario y de género, según el nivel de riesgo evaluado para cada caso. Estas medidas tienen alcance individual, pero podrían extenderse a toda la comunidad cuando su pervivencia se vea amenazada por las violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Para tal efecto, se deberán atender los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la materia. Además, precisó que la entidad competente para la implementación de los programas de protección determinará su conveniencia, viabilidad y aplicabilidad con la concertación de los consejos comunitarios.

 

160.   El Decreto 4633 de 2011^[190] establece en cabeza del Estado la obligación de adoptar medidas de protección a las comunidades y pueblos indígenas, entre ellas, garantizar el envío de socorros y alimentos a la población indígena en riesgo, adecuados culturalmente y con enfoque diferencial, proporcionar los medios de transporte necesarios para la evacuación de las familias que se encuentren en las zonas de conflicto y promover acuerdos para la evacuación de niños, niñas, mujeres y adultos mayores indígenas, de zonas sitiadas o cercadas, o para la liberación de integrantes de los pueblos indígenas retenidos. Además, enfatiza que cuando la comunidad o el pueblo indígena lo consideren pertinente el Estado, mediante el Ministerio del Interior, coordinará con las autoridades indígenas la creación de planes específicos de protección del pueblo o comunidad.

 

161.   El Decreto 1066 de 2015 (art. 2.4.1.2.1) establece el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo. En tal sentido se indica que los planes de prevención y planes de contingencia en los departamentos y los municipios tendrán por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institucional y social para la disminución del riesgo. Se precisa también que, en cada entidad territorial, se integrará una mesa territorial de prevención con el objeto de coordinar las acciones de implementación de la estrategia de prevención, en el marco de sus competencias^[191].

 

162.   En síntesis, la Ley 1448 de 2011, el Proceso Nacional de Garantías, el Programa de Garantías para Mujeres Defensoras y la creación de la UNP reconocen la necesidad de crear medidas de protección, respeto, prevención y garantías de no repetición o de investigación para abordar la seguridad de personas que están en alto riesgo. No obstante, a la fecha, el derecho a defender derechos se garantiza, principalmente, desde el ámbito de protección individual, no colectiva.

 

b)                La Política de Garantías establecida en el AFP

 

163.   Lo expuesto hasta este lugar delimita el alcance del deber constitucional del Estado de reconocer, proteger y respetar los derechos fundamentales de la población líder y defensora de los derechos humanos. Siguiendo el llamado que la Corte hizo en la Sentencia SU-020 de 2022, para que se cumpliera con lo dispuesto en el AFP, para la Sala Plena resulta imperativo hacer referencia a los instrumentos normativos que se desprenden de dicho AFP tendientes a permitir el ejercicio del derecho a defender derechos.

 

164.   Aunque el AFP no tiene un carácter directamente normativo, dado que requiere de la adopción de disposiciones que concreten su implementación (Sentencias C-379 de 2016 y C-630 de 2017) sí constituye un referente de análisis ineludible de la situación que ahora considera la Corte. En ese sentido, el constituyente derivado fijó la obligación constitucional de cumplir de buena fe el AFP y esta obligación, expresa en la Constitución desde la adopción del Acto Legislativo No. 2 de 2017, tiene base y antecedente en las normas constitucionales que reconocen la paz en sus diferentes dimensiones. En consecuencia la obligación de cumplir el AFP se concreta, entre otras cosas, en la adopción y cumplimiento de las normas de implementación.

 

165.   La muerte, amenaza, desplazamiento forzado, desaparición forzada, censura y otro tipo de vulneraciones a derechos fundamentales que sufren día a día quienes defienden derechos humanos, y el impacto que esto tiene en el ejercicio de la política y los derechos fundamentales, fue un tema central en el proceso de paz del Estado colombiano y las FARC-EP. Por esta razón, en el AFP se acordó implementar un conjunto de garantías de seguridad tendientes a mantener la vida y la seguridad no solo de las personas que se reincorporaron a la vida civil, excombatientes, sino también de aquellos que se dedican a la defensa de los derechos humanos.

 

166.   En el Punto Dos del AFP “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, se pactaron medidas para fortalecer la participación democrática, la deliberación, el pluralismo y la inclusión política. En particular, se acordó la implementación de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), que tiene como objetivo “crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad, que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución de dirigentes por motivo de sus actividades políticas, de libre opinión o de oposición”. Este sistema establece garantías específicas para la población líder y defensora de derechos humanos y organizaciones desarrolladas en cuatro ejes de implementación (2.1.2.2.):

 

(i)       Adecuación normativa e institucional. Con la revisión del marco normativo penal y el aumento de las sanciones de los delitos contra líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos, el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización contra quienes atenten contra el ejercicio de liderazgos y defensa de derechos y la adopción de garantías para la movilización y la protesta social;

 

(ii)    Prevención. Consiste en el mantenimiento del Sistema de Alertas Tempranas, el despliegue preventivo de seguridad, el sistema de coordinación, y agrega el compromiso por parte del Estado colombiano de “visibilizar la labor que realizan líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos”;

 

(iii)   Protección. Con el que se prevé el fortalecimiento del programa de protección individual y colectiva y la adopción de enfoques diferencial y de género en su adopción;

 

(iv)   Evaluación y seguimiento. Con rendición de cuentas y monitoreo interinstitucional, dinámico e incluyente, con inclusión de un comité́ de impulso a las investigaciones por delitos contra líderes y lideresas de organizaciones y defensores y defensoras de derechos humanos.

 

167.   En el Punto Tres del AFP sobre el “Fin del conflicto”, se pactaron medidas relacionadas con “(...) garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”. Para garantizar la seguridad de defensores y defensoras en este punto se acordó un esquema con diez pilares:

 

(i)       El Pacto Político Nacional. En donde el Gobierno Nacional y el movimiento político derivado del tránsito de las FARC-EP a la política legal se comprometieron a “(...) promover un Pacto Político Nacional y desde las regiones,”, a través del cual hiciera efectivo el compromiso de no utilizar las armas en la política;

 

(ii)    La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad^[192]. La cual tiene por objeto diseñar y hacer seguimiento de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de cualquier organización o de las conductas que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de paz” y que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos. Esta comisión cuenta con la participación de altas autoridades del Gobierno Nacional, la FGN, el Defensor del Pueblo, las Fuerzas Militares y de Policía, tres expertos reconocidos en la materia y dos delegados de las plataformas de derechos humanos.

 

En la Sentencia C-224 de 2017 la Corte concluyó que “la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se erige en una suerte de instancia intraorgánica de coordinación del ejercicio de unas competencias que ya tienen asignadas diversas autoridades públicas en Colombia. Es más: la intervención de expertos en la materia, de delegados de las Plataformas de Derechos Humanos, es decir, de las propias víctimas de las organizaciones criminales, amén de la eventual invitación a integrantes de partidos políticos, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y otros expertos internacionales (art. 1 del Decreto Ley 154 de 2017) erigen a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en un escenario privilegiado de diálogo entre las autoridades públicas y la sociedad civil, en torno a la construcción de una política criminal eficaz en un escenario de posconflicto.”

 

(iii)  La UEI. Un cuerpo de investigación que se debería poner en marcha en el marco de la jurisdicción ordinaria y cuyo mandato es de “(...) investigación, persecución y acusación de las organizaciones y conductas responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz” como defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos sociales y movimientos políticos.

 

(iv)   Cuerpo Élite de la Policía Nacional. Dedicado a garantizar la acción inmediata del Estado contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenten contra defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz a partir de un enfoque multidimensional;

 

(v)     Garantías básicas para el ejercicio de la función de fiscal, jueces y otros servidores y servidoras públicas. Especialmente en términos de “(...) las garantías necesarias para el desarrollo de su actividad evitando cualquier perturbación, o amenaza a sus funciones y brindando las respectivas garantías de seguridad”.

 

(vi)   Refuerzo del modelo de prevención, seguridad y protección de los territorios y medidas de protección inmaterial con la Instancia de Alto Nivel. La creación de la figura del Delegado o Delegada Presidencial, a cargo de la secretaría técnica de la instancia y responsable del sistema de planeación, información y monitoreo y de la coordinación y seguimiento a las medidas de protección y seguridad que se adopten en la materia, con interlocución permanente tanto con integrantes de partidos y movimientos políticos como con defensores y defensoras de derechos humanos;

 

(vii)     Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la Estigmatización. La ejecución está a cargo del Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia, previsto en el punto dos;

 

(viii)   Programa Integral de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios. El propósito sería la “definición y adopción de medidas de protección integral para las organizaciones, grupos y comunidades en los territorios, de manera que se contribuya a garantizar bajo un modelo efectivo, la implementación de las medidas de prevención y protección de las comunidades y territorios”, con participación activa y efectiva de las organizaciones sociales y las comunidades que se encuentran en los territorios.

 

(ix)        Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida. Este sistema plantea la creación de esta unidad en la Defensoría del Pueblo, en coordinación con el Gobierno Nacional, para la reacción rápida ante la presencia, de operaciones y/o actividades de organizaciones y conductas criminales. Dicho sistema “(...) deberá combinar actividades permanentes de monitoreo y capacidad de alerta temprana para el despliegue de reacción rápida en el terreno” con la participación de las organizaciones de defensa de derechos humanos y las comunidades para emitir alertas tempranas de forma autónoma y sin consulta a otras instituciones.

 

(x)     La implementación de un mecanismo nacional de supervisión e inspección territorial a los servicios de vigilancia y seguridad privada “(...) para garantizar que su uso corresponda a los fines para los que fueron creados, enfatizando en la prohibición a la privatización de funciones militares, de policía o inteligencia”.

 

168.   Finalmente, en el Punto Cinco del AFP “Acuerdo sobre las víctimas del conflicto”, se adquirió un compromiso irrestricto con la promoción, el respeto y la garantía de los derechos humanos como fin del Estado colombiano. De esta forma se pactó que “(...) el Estado trabajará para garantizar la plena satisfacción de los [derechos humanos] en sus dimensiones de universalidad, integralidad, indivisibilidad e interdependencia, como base de la justicia y materialización del reconocimiento de la dignidad humana”. En ese marco, el Gobierno Nacional se comprometió a poner en marcha las siguientes medidas:

 

i)         Fortalecimiento de los mecanismos de promoción de derechos humanos, especialmente respecto a los sistemas de información y monitoreo sobre la situación de derechos humanos y el Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos;

 

ii)       Fortalecimiento de los mecanismos de protección de la labor que desempeñan defensores y defensoras de derechos humanos y sus organizaciones, en particular las que trabajan en contextos rurales y;

 

iii)     Prevención y protección de los derechos humanos, con el diseño, elaboración y ejecución de un Plan Nacional en Derechos Humanos construido con la participación de las organizaciones de defensores y defensoras de derechos humanos y los movimientos sociales, garantías a la movilización y la protesta social y creación de una comisión asesora en derechos humanos y paz.

 

169.   En la Sentencia C-224 de 2017 este tribunal reconoció que el cumplimiento del AFP y “el éxito del posconflicto depende, en buena medida, de la creación de instancias gubernamentales deliberativas, encargadas del diseño e implementación, de forma coordinada, de una política criminal fundada en lo que los expertos denominan ‘persecución penal inteligente’^[193], es decir, una estrategia estatal, y no únicamente de un componente del sistema penal colombiano, que permita racionalizar el empleo de los recursos investigativos mediante la identificación y el desmantelamiento de organizaciones delictivas y sus redes de apoyo, que pongan en riesgo la adecuada ejecución de lo acordado”.

 

170.   También precisó la Corte que son diversas las normas de implementación del AFP, por ello, “si bien deben propender por el cumplimiento de buena fe de lo pactado, en materia de creación de nuevas instituciones, es necesario que busquen armonizar la composición, las competencias y el funcionamiento de aquéllas, con la institucionalidad vigente y con principios constitucionales tales como la autonomía de las entidades territoriales. No se trata en consecuencia de crear una institucionalidad paralela o ad hoc para el cumplimiento de lo acordado, que funcione de forma insular y desarticulada con las autoridades públicas preexistentes”.

 

171.   En síntesis, del AFP surgió un sistema integral de protección para la población líder y defensora de los derechos humanos a partir del cual se propusieron mecanismos de coordinación entre las entidades estatales buscando la integración de los enfoques territorial, étnico racial, género y comunitario. Lo anterior con el fin de otorgar las garantías adecuadas de seguridad para el ejercicio del derecho a defender derechos.

 

Desarrollo normativo de las medidas establecidas en el AFP que garantizan la obligación de respeto

 

172.   En el AFP se desarrollaron, por lo menos, dos medidas tendientes a materializar la obligación que tiene el Estado de respetar el derecho a defender derechos.

 

173.   El Decreto 660 de 2018 creó y reglamentó el “Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios”. Dentro de las medidas de respeto se encuentra (i) el reconocimiento por la labor de los defensores de derechos humanos; (ii) promover actos públicos y simbólicos como medidas de reconocimiento o de rectificación y reparación a las organizaciones y movimientos sociales que hayan sido objeto de estigmatización y se hayan visto perjudicados en su buen nombre; (iii) fortalecer mecanismos de interacción de las organizaciones y las comunidades en territorios; y (iv) reconocimiento a la labor de las mujeres y sus organizaciones. Los responsables de su cumplimiento son la UNP, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y demás autoridades del orden nacional, los departamentos, los municipios o distritos e instancias creadas en el marco de la implementación del AFP.

 

174.   El Decreto Ley 885 de 2017 ordenó la creación de una política nacional de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización. La política está a cargo del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia. Este también tiene a cargo la formación, difusión, comunicación y el desarrollo de programas orientados a la no estigmatización, a la cultura de paz, pluralismo, a promover la reconciliación y la convivencia. Además, es un espacio central que coordina todos los comités, mesas en asuntos de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización del nivel territorial con el fin de articular mecanismos, crear visiones estratégicas y encontrar puntos de conexión y falencias entre las acciones implementadas. Este Consejo está compuesto por representantes de las ramas ejecutiva y legislativa, órganos de control del Estado y representantes de los diferentes movimientos y comunidades de la sociedad civil.

 

Desarrollo normativo de las medidas establecidas en el AFP que garantizan la obligación de prevención

 

175.   Las medidas de prevención se pueden dividir en dos garantías: (i) aquellas que prevén el riesgo y crean acciones de reacción que permitan responder a cualquier alerta de vulneración de derechos y (ii) aquellas de investigación y garantías de no repetición.

 

176.   Sobre las medidas para prever el riesgo encontramos dos. Primero, el Decreto 2124 de 2017 (Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo) que ordena a la Defensoría recolectar información en las áreas priorizadas de acuerdo con los criterios y protocolos de análisis de riesgo. Luego de ello, la CIPRAT se encarga de establecer planes de reacción ante los riesgos advertidos en las alertas y las instancias territoriales para la reacción rápida tiene como función realizar actividades de seguimiento tendientes a examinar el efecto de las medidas adoptadas y la evolución del riesgo advertido. Segundo, el Decreto 660 de 2018 que establece los Planes Integrales de Prevención^[194], los promotores y promotoras Comunitarios de Paz y Convivencia^[195] y las jornadas móviles de acceso a la justicia y un programa para el fortalecimiento de capacidades de denuncia de las organizaciones de derechos humanos.

 

177.   Sobre las medidas de investigación y garantías de no repetición, el AFP establece tres medidas: (i) la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS); (ii) la UEI y Desmantelamiento de Organizaciones y Conductas criminales en la FGN y (iii) la creación del Cuerpo Élite de la Policía.

 

178.   El Decreto 154 de 2017 crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, la cual tiene como objetivo diseñar y hacer seguimiento de la política pública y criminal para el desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales que atenten contra defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos. El Decreto 898 de 2017 crea la UEI y Desmantelamiento de Organizaciones y Conductas criminales en la FGN que tiene como fin la investigación, recolección de evidencias que permita el desmantelamiento de estructuras criminales, con particular interés en investigaciones a personas que integran redes de apoyo a estructuras criminales, entre otras. La creación del Cuerpo Élite de la Policía acción inmediata del Estado contra las organizaciones y conductas criminales y su desmantelamiento, adscrito a la UEI de la FGN^[196].

 

Desarrollo normativo de las medidas establecidas en el AFP que garantizan la obligación de protección

 

179.   El AFP desarrolla la obligación de protección a partir de dos programas que se enfocan en la protección colectiva en el marco del SISEP: la Ruta de Protección Colectiva del Programa de Prevención y Protección del Decreto 2078 de 2017 y un mecanismo de seguimiento a las empresas de seguridad que prestan protección a líderes sociales por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

 

180.   El Decreto 2078 de 2017 establece la ruta de protección colectiva del programa de Prevención y Protección colectiva. Entre las medidas se encuentran: apoyo a la infraestructura física para la protección integral colectiva; fortalecimiento organizativo y comunitario; fortalecimiento de la presencia institucional; establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción con entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el grado de exposición a riesgos del colectivo; medidas de atención psicosocial, entre otras.

 

181.   En esta ruta el Ministerio del Interior hace seguimiento a los entes territoriales y entidades con competencia para determinar la efectividad de la implementación de las medidas de protección colectiva. La UNP, por su parte, debe recibir y tramitar las solicitudes de protección e información y coordinar con las entidades competentes las medidas a las que haya lugar. Por último, el CERREM Colectivo debe determinar el riesgo de acuerdo con la información suministrada por la UNP y establecer la ruta de respuesta de las medidas.

 

182.   El Decreto 660 de 2018 establece el Protocolo de Protección para Comunidades Rurales, a cargo de una instancia territorial ya creada que elija el gobernador o el alcalde, con el acompañamiento del Ministerio del Interior y de las organizaciones sujeto de este programa. Lo que pretende el Protocolo es hacer un análisis de riesgo y definir rutas de protección por medio de las cuales se tomen medidas como: misiones humanitarias y/o de verificación impulsando la respuesta institucional; medios de comunicación y alarmas adaptadas a las condiciones de territorio; medidas arquitectónicas para fortalecer y proteger el entorno de las comunidades; y, fortalecimiento de las comunidades y organizaciones sociales, populares, étnicas, de mujeres, de género, ambientales, comunales, de los sectores LGBTI y defensoras de derechos en los territorios.

 

183.   Si bien los dos Decretos regulan la protección colectiva, cada uno tiene un enfoque distinto que exige articulación. El Decreto 660 de 2018 le da competencia a alcaldes y gobernadores, y los responsabiliza sobre acciones de política pública que protejan las organizaciones que defienden derechos humanos. Este conjunto se exige la participación directa de las organizaciones y poblaciones, desde el análisis de riesgo hasta la toma e implementación de las medidas de protección.

 

184.   Por el contrario, el Decreto 2078 de 2017 continúa otorgando competencia únicamente al nivel central: Ministerio del Interior, UNP y CERREM Colectivo. En ese sentido, es importante articular tanto las instancias que siempre han estado al frente de la coordinación de la protección y que hacen parte del nivel central, como la UNP, con la instancia que se escoja desde los territorios para llevar a cabo la ruta de protección, sin dejar de lado la variedad de medidas inmateriales y materiales de protección, contenidas en los dos Decretos antes mencionados.

 

185.   Por último, en el AFP se impuso la tarea a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada de reunir información adecuada sobre las empresas de vigilancia, empleados, armamento disponible y sus contratos de prestación de servicios vigentes. Además, le otorgó la competencia para cancelar o no conceder las licencias de funcionamiento a las empresas de seguridad implicadas con organizaciones criminales que violen la reglamentación que están obligadas a cumplir; e impulsar iniciativas legislativas para garantizar que, en este tipo de servicios, empleados, accionistas, propietarios o directivos no estén implicados con las organizaciones criminales objeto del AFP.

 

Instancias y herramientas de coordinación institucional generales del AFP

 

186.   El Decreto 2252 de 2017 establece que las gobernaciones y las alcaldías son las primeras respondientes, y deben coordinarse con el Ministerio del Interior, de Defensa Nacional y del Ministerio Público, en las acciones tendientes a la prevención temprana, a garantizar la presencia de programas de protección, entre otras. Así las cosas, cada una de estas autoridades deben aportar en la prevención y la protección de acuerdo con sus competencias y capacidades institucionales, administrativas y presupuestales.

 

187.   La segunda herramienta de coordinación y articulación interinstitucional de las garantías de seguridad del AFP es la creación de la Instancia de Alto Nivel (IAN) que tiene la facultad de coordinar, articular y hacer seguimiento de todas las medidas desde el nivel central a través del Decreto Ley 895 2017. Esta instancia tiene como funciones: organizar y poner en marcha el SISEP, llevar a cabo un sistema de información y monitoreo con carácter interinstitucional que permita realizar una evaluación de desempeño y de resultados, a través de la Secretaría Técnica de la IAN del SISEP e impulsar las investigaciones por delitos contra líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos. Así mismo, es la encargada de dar orientación al Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios.

 

Sobre la Sentencia SU-020 de 2022^[197]

 

188.   La Sala Plena aclara que, si bien la seguridad personal de los excombatientes y la de la población líder y defensora de derechos humanos podría asimilarse teniendo en cuenta las deficiencias en la implementación del AFP, hay especificidades que exigen diferenciar los grupos. Por ejemplo, la vulneración de derechos de la población líder y defensora de derechos humanos es anterior al AFP. Aunque algunos de los casos puestos en conocimiento de Corte en el presente proceso muestran un aumento de la violencia contra la población líder y defensora de derechos humanos, lo cierto es que desde 1998 la Corte Constitucional constató la existencia de un estado de cosas inconstitucional con relación a la protección de los defensores de derechos humanos (T-590 de 1998). Para acreditar un estado generalizado de desconocimiento de derechos la Corte consideró que “pese a las circulares presidenciales, el ataque a los defensores de derechos humanos ha continuado (el asesinato de Eduardo Umaña Mendoza lo demuestra) y hay conductas omisivas del Estado en cuanto a su protección, máxime cuando se ha puesto en conocimiento de éste el clima de amenazas contra dichos activistas. Esta es una situación abiertamente inconstitucional, a la cual el juez constitucional no puede ser indiferente”.

 

189.   Además, si bien tanto líderes como excombatientes han reclamado la garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal, existen otros derechos que responden a las características especiales de cada sujeto, pues la población defensora de derechos humanos busca la protección del derecho a defender derechos, mientras los excombatientes persiguen el derecho a la reincorporación. La Corte no desconoce, desde luego, que algunos sujetos compartan las dos características; sin embargo, ello no sucede en todos los casos. Ello tiene implicaciones en la definición del alcance y exigencias de cada derecho, en la medición del goce efectivo de los mismos, y en los enfoques a partir de los cuales se busca la aplicación de la política pública.

 

190.   Existe entonces una frontera que, aunque a veces difícil de establecer, debe trazarse entre la situación de la población defensora de los derechos humanos y la de las personas que han participado en un proceso de justicia transicional, como parte de grupos, antaño, alzados en armas. No reconocer esta frontera podría perpetuar la estigmatización de los y las líderes sociales, como miembros de grupos otrora en combate, que históricamente ha supuesto el afianzamiento de la violencia en su contra. A pesar de esa frontera, es posible la consideración de programas estatales que atiendan sus necesidades de seguridad a partir de un espacio común que, en todo caso, no deje de atender las particularidades de cada uno de los grupos. Una equiparación completa podría ser contraproducente para la implementación de las medidas debido a las especificidades de cada uno de tales grupos.

 

191.   En adición a ello, es importante destacar que los excombatientes están ubicados en ETCR (Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación) o en las denominadas NAR (Nuevas áreas de reincorporación), en los cuales se adelantan proyectos productivos en el marco de su proceso de reincorporación. Esto implica de suyo estrategias diferenciales en materia de protección, en particular en lo relativo a medidas de protección colectivas. 

 

192.   Si bien el deber especial de protección del Estado es exigible respecto de estos grupos, en el caso de los excombatientes de las FARC se acentúa. En efecto, al entregar las armas en desarrollo del AFP y el sistema de justicia transicional en él previsto, cumplieron lo pactado y quedaron inmediatamente amparados por las garantías de protección por parte del Estado en una situación de asimetría. De este modo, si bien las autoridades deben garantizar la vida e integridad de todos los habitantes, en el caso de los excombatientes de las FARC tal deber es reforzado. Incluso respecto de algunos de ellos, los excombatientes que han decidido participar en política y respecto de los cuales existen garantías específicas en el AFP.

 

193.   Bajo esa perspectiva, el AFP establece una base común de política pública de seguridad para garantizar los derechos de ambas poblaciones, que se enmarca en el SISEP, coordinado por una IAN que supervisa el funcionamiento del Sistema y lo articula con instituciones del Estado como la Defensoría del Pueblo, la FGN y la PGN, bajo enfoques territorial, étnico raciales y de género que han sido reconocidos como indispensables tanto por la jurisprudencia constitucional como en el AFP^[198].

 

194.   En el SISEP hay instancias generales del Sistema que coordinan, articulan y hacen seguimiento tanto a los programas de seguridad de los líderes sociales como de los excombatientes, y otras especiales para cada población, allí en común se encuentra la Política Nacional de Paz, Reconciliación, Convivencia y No Estigmatización (Decreto Ley 885 de 2017), mediante la que se creó el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, uno nacional y otros territoriales. Adicionalmente, y en materia de prevención y análisis de riesgo se encuentra el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo (Decreto 2124 de 2017) y, en relación con el desmantelamiento de las organizaciones armadas que atenten contra estas poblaciones está la Comisión Nacional de Garantías de seguridad (CNGS) (Decreto 154 de 2017).

 

195.   La decisión adoptada por la Corte, en esa oportunidad, es relevante para este caso en razón a que los accionantes no solo eran excombatientes de las FARC-EP y firmantes del AFP “sino personas que ejercen un liderazgo social relacionado con la protección de derechos humanos, con la implementación del instrumento o con su papel como integrantes del nuevo partido político Comunes y aduciendo que, en todos los casos, se han presentado amenazas graves contra su vida e integridad personal o contra la vida e integridad personal de sus familiares”^[199].

 

196.   En síntesis, la base administrativa de la política es común para ambas poblaciones objeto de atención, pero hay diferencias en cuanto a actores participantes, estrategias y programas que resultan fundamentales y transversales y deben ser reconocidas para llevar a cabo los objetivos de seguridad de acuerdo con las circunstancias de cada sujeto y población. A juicio de la Corte, la Sentencia SU-020/22 se enfoca en declarar la vulneración sistemática de los derechos fundamentales de los excombatientes de las FARC (y sus familias) que suscribieron el Acuerdo Final de Paz en 2016 y que están en proceso de reincorporación a la vida civil, así como de los miembros del partido político COMUNES. Por su parte, la presente providencia se refiere a personas defensoras de múltiples derechos humanos que no están vinculadas necesariamente con ese exgrupo guerrillero; específicamente, sujetos que individual o colectivamente desarrollan acciones tendientes a divulgar, educar, denunciar, monitorear, documentar, promover, defender, proteger y realizar los derechos humanos en distintos planos.

 

Sobre los pronunciamientos de la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004

 

197.   En el marco del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de la protección de líderes sociales, pues en la referida providencia se reconoció el derecho a la seguridad e integridad personal de la población desplazada.

 

198.   En el Auto 200 de 2007 la Corte estudió varias peticiones de personas desplazadas que indicaban ser líderes sociales y estar en situación de riesgo sin que las autoridades hubieran adoptado medidas específicas. La Sala constató una situación fáctica de persecución de los líderes sociales de la población desplazada. Indicó que “los líderes y representantes de la población desplazada por la violencia en el país son objeto de persecuciones, amenazas, atentados, homicidios, torturas, retenciones, señalamientos y otros actos delictivos de comprobada ocurrencia, como parte de un patrón recurrente que se asocia a sus labores comunitarias y cívicas y ha sido implementado por grupos armados al margen de la ley”.

 

199.   Además, la Sala señaló que este es “un problema sistemático, reiterativo y grave, que se manifiesta en todo el territorio nacional, que ha cobrado un número inusitado de víctimas en los últimos años, afectando tanto a los líderes y representantes en cuestión como a sus familiares y a la población desplazada en general, y que debe ser objeto de la mayor consternación y atención por parte de las autoridades en cumplimiento de su deber constitucional primario de proteger la vida de los asociados”.

 

200.   La providencia identificó vulneraciones concretas en los casos de cada uno de los peticionarios. Adicionalmente, encontró que existían fallas sistemáticas y estructurales relacionadas con (i) el diseño del sistema de protección vigente para el momento y (ii) la implementación de este programa. Sobre el primero, advirtió que (a) existía una desarticulación entre el programa de protección y el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia; (b) había una centralización del programa de protección en la ciudad de Bogotá; (c) existían problemas de autosostenimiento material de los beneficiarios de las medidas de protección; (d) se identificaba una desprotección de los miembros de las familias de las personas en riesgo y (e) no se contaba con un enfoque diferencial que promueva los derechos de los sujetos de especial protección constitucional.

 

201.   Respecto de la implementación del programa, identificó fallas en (a) la recepción y procesamiento oportuno de las solicitudes de protección; (b) la coordinación interinstitucional requerida para la operatividad del programa de protección; (c) la realización de los estudios de riesgo; (d) la asignación e implementación de medidas de protección y (e) la informalidad y la falta de claridad procedimental.

 

202.   Para resolver esta problemática, el auto adoptó catorce decisiones. En esa dirección (i) constató la situación de vulneración de derechos; (ii) ordenó la creación de un programa de protección que responda a las falencias encontradas en el auto; (iii) adoptó medidas urgentes y específicas para los casos de los solicitantes y (iv) aplicó la presunción de riesgo en todos los casos de líderes organizaciones de la población desplazada.

 

203.   Posteriormente, el Auto 373 de 2016 indicó que respecto del componente de prevención y protección existían “vacíos protuberantes que retrasaban la superación del ECI”. Específicamente, encontró que si bien el Gobierno nacional había realizado ajustes normativos para atender a la problemática “la sola realización de estas actuaciones de planeación, fortalecimiento y acompañamiento constituye una respuesta formal y nominal que no es conducente ni idónea para la desactivación o mitigación de los factores de riesgo, ni para la prevención de las violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal de las personas desplazadas”.

 

204.   Adicionalmente, identificó cuatro problemas relacionados con la implementación a nivel territorial de los Planes Integrales de Prevención y Protección. Primero, había pocos resultados respecto del fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales. Segundo, era necesaria “la incorporación de las alertas y las recomendaciones emitidas por el CIAT en los Planes Integrales de Prevención y Protección, en algunas entidades territoriales del país”. Tercero, dada esta falta de integración la respuesta estatal no había sido posible subsanar las situaciones de riesgo en amplios sectores del país. Cuarto, las afectaciones eran más graves para “aquellas poblaciones que se encuentran en entidades territoriales débiles en materia administrativa, presupuestal e institucional”.

 

205.   Lo anterior llevó a que se declarara un cumplimiento bajo de la orden del Auto 008 de 2009, que dispuso la obligación de “complementar e integrar la política de prevención y protección, con la finalidad de superar su falta de articulación y los vacíos protuberantes que todavía la afectan”. En concreto, la Corte indicó que “hasta que no se logren desactivar o mitigar los riesgos que dan lugar a la solicitud de una medida de protección, se evidencia que los resultados de los programas individual y colectivo implementados por la UNP, seguirán siendo parciales y limitados”.

 

206.   En virtud de lo anterior, la providencia (i) dispuso mantener el seguimiento de la sentencia en cabeza de la Corte; (ii) declaró el nivel bajo de cumplimiento y (iii) solicitó a diferentes órganos de control la emisión de informes y “la construcción de una ruta urgente de identificación y mitigación de los riesgos en los 10 municipios más expulsores y en aquellos que enfrentaron crisis recurrentes durante el 2014 y el 2015”.

 

207.   Recientemente, en Auto 894 de 2022, la Sala de Seguimiento indicó que el ECI sobre población desplazada persiste en materia de prevención y protección. Respecto de lo relevante para el caso aquí reseñado, se encontró que existe un retroceso en la garantía de los derechos fundamentales ya que (i) hay un escalamiento en las confrontaciones armadas; (ii) el Estado brinda una respuesta ineficaz de cara a cuatro factores^[200] que influyen sobre el desplazamiento y el confinamiento y (iii) se presenta un aumento sostenido de emergencias humanitarias por desplazamientos y confinamientos.

 

208.   Uno de los cuatro factores antes anunciados es la situación de riesgo en la que se encuentran líderes, lideresas y autoridades étnicas. Sobre este punto, se indicó que (i) “el riesgo se concretó en diferentes oportunidades a través de homicidios y, advirtió que las amenazas presentan un patrón de sistematicidad en contra de representantes de las comunidades, líderes, autoridades tradicionales y profesores” y (ii) que el SAT emitió 117 alertas por amenazas contra esta población. Además, en las sesiones técnicas de seguimiento del 2019 y el 2021 los intervinientes informaron sobre (iii) “cómo los actores armados, en su proceso de consolidación en los territorios, amenazan a los líderes y autoridades con el propósito de tener mayor control social sobre las comunidades” y (iv) que existe un riesgo especial para los líderes en tres áreas: quienes denuncian las actividades ilícitas, quienes lideran procesos de restitución y retornos y aquellos que promueven la implementación del AFP.

 

209.   Además, la Corte encontró que hay un bloqueo institucional en materia de prevención por cuatro razones: “(i) la expansión y agudización del conflicto armado y la violencia; y, el retroceso en la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento (…); (ii) la continuidad de las prácticas inconstitucionales en materia de coordinación para la prevención del desplazamiento; (iii) el aumento sostenido en la solicitud de medidas de protección ante la UNP; y, (iv) la falta de continuidad de la respuesta institucional en el marco de la pandemia”.

 

210.   Con fundamento en lo anterior, (i) declaró que el ECI persiste en materia de prevención y protección. Además, emitió órdenes relativas (ii) a la política pública de prevención; (iii) a la coordinación interinstitucional para la atención de las regiones que afrontan crisis humanitarias recurrentes; (iii) al programa de protección; y (iv) a la respuesta institucional ante el contexto generado por la pandemia.

 

211.   En síntesis, en el ámbito del seguimiento al ECI de la Sentencia T-025 de 2004 uno de los componentes es el de prevención y protección. En razón de ello se profirieron los Autos 200 de 2007, 383 de 2010, 098 de 2013 y 620 de 2017. En el 2019, en el Auto 331, se definió el alcance de los derechos en los componentes de prevención y protección; en el Auto 859 de 2022 se definieron los indicadores para medir el avance en la superación del ECI; en el Auto 894 de 2022 se realizó la última valoración integral del componente de prevención y protección (valoración que había hecho en el Auto 373 de 2016) e identificó avances y desbloqueos que se han logrado, así como los bloqueos institucionales que persisten.

 

c)                 El Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas (PAO) y la Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos

 

212.   El Decreto 2137 del 19 de noviembre de 2018^[201] creó la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas”, la cual tiene como objeto “articular, orientar y coordinar los diferentes programas de protección y recursos de las distintas entidades del Gobierno involucradas en la prevención y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales, y periodistas”.

 

213.   Dicha Comisión estuvo integrada por funcionarios del alto gobierno, tales como el presidente de la República; los ministros de Defensa, Justicia y el Interior; el comandante de las Fuerzas Militares; el director general de la Policía y el director de la UNP. Asimismo, el Secreto establece que la FGN, la PGN, la Defensoría del Pueblo, el Alto Comisionado para la Paz, el Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y el Consejero Presidencial para la Seguridad tendrán el carácter de invitados permanentes. Eventualmente, podrían participar representantes de las organizaciones de defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas.

 

214.   El PAO está basado en un modelo de tres ejes^[202]. Primero, articulación y reingeniería institucional. En este punto se propone que el Gobierno, la Fuerza Pública y diferentes organismos de control del Estado se articulen para avanzar en materia de investigación, prevención y sanción. También se establece la reingeniería de algunas entidades responsables de dar protección, como la UNP. Segundo, actuación estratégica en el territorio. Bajo esta línea el Gobierno se comprometió a atender de manera focalizada la problemática en ciertos municipios del país que cuentan con desafíos sociales particulares. El principal reto en esta línea es la recuperación de la confianza entre el Gobierno y las comunidades. Para ello y para articular escenarios de toma de decisiones y seguimientos en materia de prevención y protección se plantea la presencia estratégica militar en zona de mayor conflicto. Tercero, estrategia de comunicaciones y capacitación, busca proponer campañas que contrarresten la estigmatización contra los líderes, defensores y periodistas y se visibilicen sus funciones como elemento que aporte a los programas de prevención.

 

215.   El Decreto plantea por lo menos catorce funciones para la Comisión interinstitucional, entre las que se destacan: realizar un diagnóstico y hacer seguimiento de la situación general del país con relación a las amenazas contra defensores de derechos humanos y demás; coordinar y orientar la formulación, implementación y seguimiento de un plan de acción oportuna; formular recomendaciones al Consejo Nacional de Seguridad para la conformación de Zonas Estratégicas de Intervención (ZEI); coordinar la implementación de medidas de protección colectiva; y generar un proyecto de autoprotección, entre otras.

 

216.   En el CONPES 4063 de 2021 quedó incorporada la Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos. Esta política pública busca desarrollar estrategias conjuntas para intervenir los factores de riesgo que amenazan el ejercicio de defensa de los derechos humanos.

 

217.   El documento elaboró un exhaustivo diagnóstico sobre la situación de la población líder y defensora de derechos humanos y permitió evidenciar las dificultades estructurales para el ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos en el país. Como conclusiones del diagnóstico se identifican las siguientes:

 

Primero, que persisten afectaciones y factores de riesgo contra la vida, la libertad, integridad y seguridad de los defensores de derechos humanos. A esta conclusión se llegó con base en las estadísticas que demuestran el aumento de los homicidios y otras agresiones en contra de dicha población y en la identificación de la concentración territorial de las afectaciones y de los factores de riesgo.

 

Segundo, que hay una inadecuada gestión del riesgo para prevenir la materialización de las amenazas a la labor de defensa de los derechos humanos debido a (i) la multiplicidad de instancias para la articulación institucional y la participación ciudadana para la protección y la prevención del riesgo; (ii) a las capacidades limitadas para la advertencia temprana de escenarios de riesgo y la protección material de las personas defensoras; (iii) a las dificultades en la investigación, juicio y sanción de las agresiones contra las personas defensoras; (iv) a las dificultades en la consolidación de un ambiente favorable para la labor y (v) a la estigmatización de la que son víctimas las y los defensores.

 

Tercero, que las vulneraciones a los derechos de esta población tienen un impacto negativo en los procesos que lideran, deterioran el trabajo organizativo y los liderazgos, en la medida en que rompen vínculos significativos para la colectividad. Igualmente, afectan la estabilidad emocional y psicológica de los defensores, familias y colectivos, así como el tejido social de las comunidades y organizaciones de las que hacen parte. En esos términos, las vulneraciones desincentivan la labor de defensa de los derechos humanos, debilitan la participación y erosionan la confianza de la comunidad en los procesos de liderazgo.

 

Cuarto, que no existe un sistema de información que facilite una caracterización de las fortalezas y debilidades de los individuos y organizaciones, como insumo para el diseño de estrategias de fortalecimiento organizativo y liderazgo.

 

218.   El objetivo general de la política pública es fortalecer el respeto y las garantías para el ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos y el liderazgo social. Los objetivos específicos son: (i) desarrollar estrategias institucionales conjuntas para intervenir los factores de riesgo que amenazan el ejercicio de defensa de los derechos humanos; (ii) fortalecer las capacidades institucionales para la prevención temprana y la protección oportuna de las personas defensoras de derechos humanos; (iii) adoptar estrategias que fortalezcan las etapas de investigación, juicio y sanción de las agresiones contra las personas defensoras de derechos humanos y (iv) robustecer las capacidades individuales y colectivas de las personas defensoras de derechos humanos para la promoción de los derechos y el reconocimiento a su labor.

 

219.   El primer objetivo específico busca identificar los entornos de violencia y criminalidad en las regiones del país que requieran de una acción contundente y coordinada del Estado para impedir la materialización de los riesgos contra la vida, libertad, integridad y seguridad de esta población. Esto exige la articulación entre los actores llamados a garantizar estos derechos y también implica el fortalecimiento de sus capacidades.

 

220.   El segundo objetivo específico define acciones que buscan mejorar la calidad de la información para una toma de decisiones acertada. Acorde con el documento, la prevención es un elemento clave en este propósito; por ello se debe articular todo lo necesario para alertar de manera oportuna los riesgos y actuar de forma coordinada y contundente para evitar su materialización. Sobre este tema, el Conpes define acciones que buscan mejorar la calidad de la información para una toma de decisiones acertada. Adicionalmente, prevé acciones de mejora institucional para garantizar la efectividad y la oportunidad tanto en la protección material como en los procesos de prevención del riesgo.

 

221.   El tercer objetivo busca fortalecer los procesos de investigación, juicio y sanción como garantías de no repetición de las vulneraciones a las personas que defienden los derechos humanos. Para ello, se establecen estrategias para el robustecimiento de la presencia institucional que permita dar celeridad a estos procesos, la ampliación de canales de denuncia y la articulación con las demás instituciones que tengan responsabilidad en esta materia.

 

222.   El cuarto objetivo reconoce que la afectación a un defensor de derechos humanos impacta a su comunidad. En consecuencia, se definen acciones de reconocimiento a esta labor y de fortalecimiento a las capacidades de los individuos y organizaciones que ejercen la defensa de los derechos humanos.

 

d)                El Plan de emergencia para la protección a personas líderes sociales, defensoras de derechos humanos y firmantes del AFP

 

223.   Recientemente, el Gobierno Nacional acogió el Plan de emergencia para la protección a personas líderes sociales, defensoras de derechos humanos y firmantes del AFP^[203].

 

224.   El Plan tiene como fin último proteger y detener las agresiones contra los líderes sociales, las personas defensoras de derechos humanos y los firmantes de la paz. Para ello, se basa en los principios de (i) acción de prevención y protección inmediata; (ii) activación de instrumentos previstos en materia de seguridad en el AFP; (iii) priorización territorial como respuesta a contextos de altos riesgo y (iv) activación de escenarios de interlocución, concertación y participación de las organizaciones sociales, representantes de pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades campesinas.

 

225.   Para la implementación del Plan de emergencia se priorizaron 116 municipios y 3 ciudades capitales de 14 departamentos, en los que es mayor el nivel de riesgo para los líderes sociales, los defensores de derechos humanos y los firmantes de la paz. Además, se establecieron medidas a implementar en el corto plazo (los primeros 100 días después de la instalación del Plan de emergencia) y mediano plazo (1 año después de finalizados esos 100 días).

 

226.   Actualmente el Plan de emergencia tiene 2 adendas. La primera describe de manera detallada cómo se llevará a cabo el funcionamiento de los Puestos de Mando Unificado por la Vida -PUMV, mientras que la segunda expone las bases para la formulación de un plan de prevención que se aplicaría en el mediano plazo en los municipios priorizados y en otros territorios una vez termine la ejecución del Plan de emergencia.

 

Primer eje: generación de confianza institucional y prevención de la estigmatización

 

227.   La ineficacia de las políticas emprendidas y una excesiva militarización de los territorios han generado una falta de confianza de la población civil hacia las medidas y acciones adoptadas por el Estado. Por tanto, este eje busca dar un mensaje de transformación del espíritu de las políticas públicas a través de la implementación del AFP y el funcionamiento de los espacios de diálogo y concertación.

 

 

Segundo eje: medidas de justicia contra la impunidad

 

228.   Una de las principales dificultades para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos es la falta de acceso a la justicia y el poco avance en materia de investigación criminal para el desmantelamiento de las organizaciones criminales, principalmente de las sucesoras de grupos paramilitares.

 

229.   Por tanto, en el corto plazo la FGN deberá desplegar el trabajo investigativo de la UEI y el Ministerio de Justicia deberá poner en funcionamiento los juzgados penales para el procesamiento y juzgamiento de conductas contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y firmantes de la paz.

 

230.   En el mediano plazo, el Ministerio de Justicia deberá adelantar la construcción de Casas de Justicia en municipios identificados con mayor riesgo y el Congreso deberá tramitar una reforma al principio de oportunidad en casos de conductas contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y firmantes de la paz.

 

Tercer eje: acción preventiva y estratégica de la Fuerza Pública en terreno

 

231.   Las estrategias de defensa y seguridad en el país se han caracterizado por priorizar la acción militar desde la militarización de los territorios los municipios y la respuesta en términos de combates y neutralizaciones, dejando de lado el seguimiento y la prevención. Por eso, el Plan de emergencia busca reforzar la función preventiva de la Fuerza Pública y exigirle responder por indicadores que reflejen la situación de los defensores de derechos humanos, líderes sociales y firmantes de la paz.

 

 

Cuarto eje: presencia territorial del Estado y acompañamiento de la comunidad internacional

 

232.   La falta de presencia institucional integral en los territorios aumenta la vulnerabilidad de las comunidades y sus líderes. El accionar de la Fuerza Pública ha resultado insuficiente, por lo que se requiere un despliegue institucional integral de órganos de carácter civil.

 

 

Quinto eje: gestión del riesgo y acciones humanitarias

 

233.   Tiene el objetivo de iniciar acciones de prevención con respuesta inmediata ante casos concretos de riesgo contra líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes de la paz, todo ello bajo la coordinación del PMUV. Además, se busca subsanar algunas de las condiciones sociales de conectividad que hacen especialmente vulnerables a los municipios priorizados.

 

 

Sexto eje: medidas administrativas para la seguridad territorial

 

234.   Es necesario adoptar medidas que garanticen un control de armas en los municipios priorizados, así como el fortalecimiento de la institucionalidad capaz de responder ante situaciones de emergencia. Por tanto, en el corto plazo la Presidencia de la República deberá establecer una prohibición general del porte de armas y adoptar medidas para el control de las armas en circulación y para restringir el porte de estas en los municipios priorizados. Además, en el mediano plazo el Congreso de la República deberá tramitar una reforma que fortalezca las funciones de las personerías municipales en materia de prevención y protección de los derechos humanos, mientras que el Ministerio del Interior deberá reconocer y respaldar “las formas propias de autoprotección” de las comunidades, organizaciones y procesos, especialmente guardias indígenas, cimarronas, campesinas y comunitarias.

 

Seguimiento y evaluación

 

235.   Las políticas y programas que han existido en el país han fallado por la ausencia de un seguimiento idóneo y por la carencia de espacios para la vigilancia y el control de las organizaciones sociales. Por tanto, para asegurar el éxito de la implementación del Plan de emergencia, la Presidencia de la República deberá rendir cuentas a la opinión pública y a la comunidad internacional, y el Ministerio del Interior deberá poner en funcionamiento la Comisión de Seguimiento de la Mesa Nacional de Garantías.

 

e)                 La ruta ordinaria de protección a cargo de la UNP^[204]

 

236.   Como ya se mencionó, mediante el Decreto 4065 de 2011, se creó la UNP, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio del Interior. A lo largo de esta década, la UNP ha venido asumiendo diversos programas de protección dirigidos a poblaciones específicas, en modalidades tanto individual como colectiva, los cuales se encuentran compilados por el Decreto 1066 de 2015^[205]. Si bien la coordinación de la estrategia integral de protección está actualmente a cargo de la UNP,^[206] la defensa del derecho a la vida y la seguridad personal son deberes en cabeza del Estado que anteceden a esta entidad. A continuación, la Sala se concentrará en la responsabilidad central que le asiste a la UNP dentro de la ruta ordinaria de protección.

 

237.   La escala de clasificación de riesgo -ordinarios, extraordinario y extremo- se plasmó en el diseño institucional de la UNP y fue recogida, parcialmente, por el artículo 3 del Decreto 4912 de 2011, el cual, a su vez, fue compilado por el artículo 2.4.1.2.3. del Decreto 1066 de 2015^[207].

 

238.   La UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del riesgo, como se mostrará^[208]. La matriz está dividida en tres áreas de análisis. La primera, denominada amenaza, permite examinar si la amenaza es real o no, si está individualizada, quién es el presunto autor y si sus condiciones permiten fijar la inminencia del ataque. La segunda, sobre el riesgo específico, determina la visibilidad y el perfil del solicitante, es decir, qué rol cumple dentro de su comunidad u organización, qué decisiones toma y el contexto en que se encuentra inmerso. La tercera evalúa la vulnerabilidad, esto es la exposición al peligro de la persona. Los tres ejes descritos se dividen en 19 variables de análisis, cada una de las cuales es ponderada y calificada en una escala numérica:

 

Matriz de calificación del riesgo. Fuente: Sentencia T-469 de 2020

 

239.   De la suma de los tres factores o ejes descritos, se obtiene el nivel de riesgo en una escala de 15% a 100%. Con dicho insumo, el analista concluye si la persona enfrenta un riesgo ordinario (15% a 50%), extraordinario (51% a 80%) o extremo (81% a 100%). Este es el valor final ponderado a partir del cual el CERREM elabora las recomendaciones sobre el esquema de seguridad que se requiere y que, en última instancia, se plasma en la resolución que expide el director de la UNP.

 

240.   La matriz de calificación descrita ha contribuido a que el nivel de riesgo de una persona se determine de manera objetiva y técnica. Por ello, la Corte ha reconocido que, en principio, la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a adoptar. Esto, sin embargo, no implica que la calificación del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela. Como ya se indicó, en casos concretos la Corte ha advertido que la decisión de la UNP deviene irrazonable en tanto que, por ejemplo, (i) no se apoyó de manera suficiente en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad; (ii) omitió considerar algunos factores de amenaza en el caso concreto; o, (iii) pese a contar con el insumo necesario, el acto administrativo carece de motivación adecuada.

 

241.   El artículo 2.4.1.2.40. y siguientes del Decreto 1066 de 2015 establecen el procedimiento ordinario que debe seguirse dentro del programa de protección individual^[209]. Este inicia con la recepción de la solicitud por medio del diligenciamiento del formato de caracterización, para luego proceder a su análisis y verificación, en el sentido de determinar si el peticionario pertenece o no a la población que es objeto del programa de protección, como también la existencia de un nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad que desarrolla el solicitante. Luego, se traslada la información al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), que se encarga de la recopilación de información en distintas fuentes tanto oficiales como de la sociedad civil, y su análisis in situ^[210].

 

242.   Posteriormente, el asunto es examinado por el Grupo de Valoración Preliminar (GVP),^[211] que estudia la situación de riesgo para cada caso en concreto, según la información que, para ese efecto, haya sido remitida por los analistas de base. Acto seguido, el GVP presenta ante el CERREM “la determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar”^[212], para que este las valide y recomiende, de ser el caso, ante el director la UNP, quien, mediante resolución susceptible de recurso de reposición, decidirá si adopta o no las recomendaciones de seguridad^[213].

 

243.   El artículo 2.4.1.5.5. y siguientes del Decreto 1066 de 2015 (Capítulo Adicionado por el Decreto 2078 de 2017) establecen el procedimiento ordinario que debe seguirse dentro del programa de protección colectivo. En la respuesta a la acción de tutela sobre el funcionamiento de la ruta de protección colectiva, la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP informó que las medidas de protección colectiva responden a los distintos escenarios de riesgo que enfrentan los grupos y comunidades, después de un proceso de evaluación integral de los distintos hechos de amenaza, riesgo y vulnerabilidad a través de metodologías participativas comunitarias que son desarrolladas in situ.

 

244.   Dichas medidas de protección colectiva son recomendadas por los delegados con voz y voto que conforman el CERREM Colectivo (artículo 2.4.1.5.10), teniendo en cuenta el enfoque de diferencial, territorial y de género, así como las propuestas presentadas por los grupos o comunidades.

 

245.   Las medidas de protección colectiva responden a un ejercicio de articulación y coordinación de las instituciones estatales que concurren desde el nivel local, regional y nacional con el fin de mitigar el riesgo, contrarrestar las amenazas y minimizar las vulnerabilidades. Así, las medidas de protección colectiva están enfocadas en generar:

 

1. Acciones de protección individual, cuando estas tengan impacto sobre el colectivo objeto de protección.

2. Apoyo a la infraestructura física para la protección integral colectiva.

3. Fortalecimiento organizativo y comunitario.

4. Fortalecimiento de la presencia institucional.

5. Establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción con entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el grado de exposición a riesgos del colectivo.

6. Promoción de medidas jurídicas y administrativas que contrarresten los factores de riesgo y amenaza.

7. Apoyo a la actividad de denuncia de los colectivos en los territorios.

8. Formulación e implementación de estrategias encaminadas a contrarrestar las causas del riesgo y la amenaza, que se enmarcarán en la hoja de ruta definida en el CERREM Colectivo.

9. Medidas de atención psicosocial: se tomarán medidas para proveer de herramientas en materia de atención psicosocial dé carácter individual o colectivo y con enfoque de género, a aquellos destinatarios/as del programa de protección que hayan resultado afectados/as en razón de cualquier agresión a la vida e integridad física.

10. Medidas materiales e inmateriales encaminadas a fortalecer la autoprotección y contrarrestar la estigmatización.

 

246.   Acorde con la normatividad, el CERREM Colectivo busca fortalecer las comunidades calificadas con riesgo extraordinario o extremo, incluidas las comunidades indígenas^[214].

 

247.   Lo expuesto exige una precisión por parte de la Corte. Aunque existe una matriz de calificación unificada, el proceso de calificación del riesgo es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que intervienen distintas entidades. De hecho, tanto el GPV como el CERREM son cuerpos colegiados no permanentes con presencia de varias autoridades y, para algunos casos particulares, también representantes de la sociedad civil^[215]. No obstante la multiplicidad de actores intervinientes en el proceso, el director de la UNP es la autoridad encargada de adoptar la decisión final de asignar, ajustar o finalizar un esquema de protección^[216]. También es la UNP la encargada de hacer el seguimiento periódico a la implementación, uso, idoneidad y eficacia de las medidas de protección^[217].

 

248.   En su intervención ante la Corte Constitucional, Fernando Ibarra Ruiz, Representante del CERREM, manifestó que dicho Comité se enfrenta a varios obstáculos para su buen funcionamiento: (i) la insuficiente información aportada por la FGN sobre el desarrollo de las investigaciones penales por amenazas en contra de las personas protegidas por la UNP; (ii) la altísima demanda en materia de protección, pues en los últimos años fueron más de 25.000 solicitudes por año, lo que desborda la capacidad institucional; (iii) el aumento significativo de las amenazas; (iv) la falta de compromiso de las entidades territoriales; (v) el flujo de información de la UNP, ya que la que se recibe es inexacta, incorrecta e insuficiente y toca decidir con base en ello; (vi) la falta de dinamismo de la mesa nacional y las territoriales de garantías y (vii) la ausencia de articulación institucional.

 

249.   Por su parte, la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP señaló como obstáculo principal en la ruta de protección colectiva para alcanzar los objetivos, la ausencia de un mecanismo eficaz que permita la articulación de las distintas entidades del Estado con los primeros respondientes -entes territoriales, alcaldías y gobernaciones- o demás instituciones que de acuerdo con sus competencias deban implementar medidas de protección colectiva, que propendan por una protección integral.

 

250.   La Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la actuación de la UNP en desarrollo de su tarea de protección de la población líder y defensora de derechos humanos. La jurisprudencia de la Corte señala la obligación de la UNP de: (i) realizar un análisis de contexto que derive en un enfoque diferencial a la hora de definir mecanismos de protección, dependiendo del grupo o persona amenazada^[218]. Por ejemplo, para las comunidades indígenas y sus líderes, quienes en el marco del conflicto armado han padecido un riesgo de exterminio cultural y físico (este tema se aborda con mayor detalle en un comentario posterior), y (ii) la debida diligencia que debe ir inmersa en la valoración del riesgo que realizan las autoridades estatales a la hora de establecer e implementar medidas de seguridad, en función de los riesgos que enfrentan específicamente ciertos grupos o sujetos, quienes son amenazados justamente por el ejercicio de una labor o trabajo en específico^[219].

 

251.   En síntesis, la UNP es responsable de garantizar oportunamente las medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo sobre una persona o una colectividad defensora de derechos humanos se materialice. Las decisiones que profiera, además, tienen que respetar las garantías del debido proceso y, en particular, la carga de motivación. Esto requiere de un papel activo de la entidad en la valoración del riesgo real que enfrenta una persona, la cual debe estar soportada en argumentos técnicos y específicos sobre su situación; y no en ideas abstractas sobre el nivel de amenaza o en consideraciones ocultas que no permitan al interesado “conocer las razones por las cuales este fue denegado u otorgado de manera diferente a sus expectativas, ya que para ejercer el derecho a la defensa requiere saber a qué argumentos oponerse”^[220].

 

D.   Casos concretos

 

252.   A continuación, la Sala Plena se pronunciará sobre cada uno de los veinte casos. Para ello, primero se hará la valoración del cumplimiento de los requisitos de procedencia. Luego, se analizará la situación fáctica de cada uno de los casos a partir de las pretensiones de los accionantes y de las decisiones adoptadas por los jueces de instancia. Finalmente, a partir las conclusiones a que se llegue al resolver los casos la Sala Plena tendrá que determinar si se debe declarar un estado de cosas inconstitucional.

 

Las acciones de tutela cumplen con los requisitos de procedencia

 

253.   Se cumple con la legitimación en la causa por activa. En algunos casos los accionantes son los mismos afectados y, en otros, presentan la tutela bien sea a nombre propio o por conducto de sus apoderados.

 

254.   Los accionantes Isabel Cristina Zuleta (caso 5), Milena Quiroz Jiménez (caso 10); Leovigildo Vivanco Sotelo (caso 11), Ceferino Sánchez Peña (caso 12), Ana Ramona Mejía (caso 13), Lina Margarita Tabares Duque (caso 15), Elider Zamael Guerra Chachinoy (caso 16), Yamilet Salazar Quiñonez (caso 17), Víctor Manuel Muñoz Mendivelso (caso 18) y Gustavo Adolfo Oviedo (caso 20) presentaron acción de tutela en nombre propio.

 

255.   Acorde con el escrito de tutela el accionante “A” (caso 1) fue representado judicialmente por Fabián Darío Álvarez García; Deobaldo Cruz (caso 2) fue representado judicialmente por Liliana del Pilar Castillo Hernández; Martha Lucia Giraldo Villano (caso 3) fue representada judicialmente por María Paula Feliciano; Oscar Gerardo Salazar Muñoz (caso 4) representado judicialmente por Cristian Raúl Delgado Bolaños; Arnobi de Jesús Zapata Martínez (caso 6) fue representado judicialmente por Raúl Ignacio Molano Franco; Fabián de Jesús Laverde Doncel (caso 7) fue representado judicialmente por Gustavo Gallón Giraldo; la accionante “H” (caso 8) fue representada judicialmente por Sindy Castro Herrera; Alejandro Palacio Restrepo (caso 9) fue representado judicialmente por Rodrigo Uprimny Yepes; Libardo Dueñas Buitrago (caso 14) fue representado judicialmente por Cesar Ortiz de Armas[221]; el accionante “S” (caso 19) presentó la acción de tutela a través de apoderado, para lo cual se aportó el poder especial que acredita la representación^[222].

 

256.   Acorde con la información suministrada por los accionantes de los casos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 y 9, la acción de tutela fue presentada de forma conjunta (en un solo documento) y directa por los accionantes y por sus apoderados en el Tribunal Superior de Bogotá, allí cada uno hizo la presentación personal del documento. Sin embargo, en los documentos allegados por los jueces de instancia no reposan dicha presentación personal ni los anexos a los que se refiere la acción de tutela. Pese a que el magistrado sustanciador solicitó al Tribunal Superior de Bogotá y al Juzgado 54 Civil del Circuito de Bogotá la remisión completa del asunto no fue posible acceder a estos archivos.

 

257.   En concreto, el Juzgado 54 Civil del Circuito de Bogotá “informó no contar con los archivos físicos ni virtualizados de las actuaciones que se surtieron con anterioridad a la declaratoria de nulidad decretada por la Corte Suprema de Justicia, dado que la acción de tutela No. 2020-00025 se tramitó en físico y así mismo se remitió para resolver la impugnación a la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá”.

 

258.   Ahora bien, en la Sentencia SU-388 de 2022 la Corte adoptó la siguiente regla de unificación: cuando el titular de los derechos fundamentales exprese de manera inequívoca interés en la presentación de la acción de tutela en las actuaciones dentro del proceso, inclusive en sede de revisión, se tendrá por acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa a pesar de que esta haya sido interpuesta originalmente por el apoderado general de una persona natural.

 

259.   En el presente asunto, cada uno de los accionantes manifestaron su interés en la actuación al responder los autos de pruebas proferidos por el magistrado sustanciador, donde reiteraron los hechos planteados en la acción de tutela. Adicionalmente, en la sentencia de primera instancia el juez, que contaba con la totalidad del expediente, manifestó que “no cabe duda de que la legitimación en la causa por activa se encuentra plenamente acreditada, pues son los mismos afectados, por conducto de apoderados”. Por última, el Tribunal Superior de Bogotá al admitir la tutela les reconoció personaría jurídica a los apoderados aquí relacionados^[223].

 

260.   Por otra parte, algunos de los accionantes aseguraron actuar no solo procurando la defensa de sus derechos sino también de los de sus comunidades. Ello ocurrió en los siguientes casos: (i) el accionantes “A” solicitó la protección colectiva del resguardo al cual pertenece, (ii) Elider Zamael Guerra Chachinoy solicitó protección colectiva para el resguardo al cual pertenece; (iii) Oscar Gerardo Salazar Muñoz solicitó la protección colectiva del Proceso Campesino y Popular del municipio de La Vega, organización de la cual es vocero y coordinador.

 

261.   En los dos primeros casos, la acreditación de la legitimación por activa se cumple atendiendo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual la agencia de los derechos de una comunidad indígena no radica exclusivamente en sus representantes legales o autoridades electas, sino que puede ser ejercida por cualquier miembro del colectivo^[224]. En el caso del Proceso Campesino y Popular del municipio de La Vega, quien solicita su protección es el coordinador y vocero de la organización, de manera que se da por cumplido el requisito.

 

262.   Se cumple con la legitimación en la causa por pasiva. Las autoridades accionadas son la Presidencia de la República, Ministerio del Interior, FGN, Ministerio de Defensa, UNP, UARIV y PGN, todas estas autoridades públicas.

 

263.   Adicionalmente, las entidades demandadas tienen la aptitud legal para responder por la vulneración de los derechos fundamentales que se les atribuye. En esa medida, pueden tenerse como referentes normativos la Ley 1448 de 2011, el Decreto Ley 885 de 2017 y los Decretos 4800, 4633 y 4635 de 2011; 154, 660, 898, 2078, 2124 y de 2017; y 2137 de 2018. Dichos instrumentos normativos contienen algunos de los deberes de las entidades accionadas en el escenario de prevención y protección de los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos.

 

264.   Se cumple el requisito de inmediatez. En términos generales los accionantes consideran que la vulneración de sus derechos fundamentales se viene realizando de manera constante y sistemática por el actuar y las omisiones de las autoridades accionadas, por lo que se les impide realizar libremente su labor de defensa de los derechos humanos y están en riesgo su vida y las de sus núcleos familiares. La continua vulneración de los derechos de la población accionante, acorde con las acciones de tutela, les impide desarrollar su labor de líderes, por lo tanto, la amenaza es actual.

 

265.   En la Sentencia SU-020 de 2022, la Sala Plena avaló el cumplimiento del requisito de inmediatez pese a que las acciones de tutela fueron presentadas entre “6 meses y casi cuatro años” después de adoptada la decisión de la UNP. La Sala advirtió que existían “motivos que justifican la demora, entre ellos, que los esquemas de seguridad fueron ordenados por la Unidad Nacional de Protección y esas disposiciones presuntamente se incumplieron en la medida en que la protección no se entregó o los esquemas dispuestos se descompletaron o se retiraron”.

 

266.   La Corte consideró que “la presunta vulneración de los derechos fundamentales de las y los accionantes se ha mantenido en el tiempo, situación que correría el riesgo de profundizar el nivel de amenaza que, quienes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales en los distintos expedientes, alegan estar padeciendo”. Adicionalmente, afirmó que “el hecho notorio de la permanencia en el tiempo y la profundización en el nivel de amenaza que enfrentan quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz y se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil (…), muestra que esta amenaza es real y se cierne también sobre las y los demandantes en las tutelas de la referencia”.

 

267.   Lo expuesto es aplicable a los casos concretos del presente asunto. Primero, las acciones de tutela, en su mayoría, tienen por objeto la adopción de decisiones estructurales que incidan en la prevención y protección de su seguridad. Segundo, los accionantes actuaron de manera diligente una vez les negaron la protección o les modificaron los esquemas de protección reconocidos. Tercero, el nivel de amenaza que enfrenta la población líder y defensora de derechos humanos es un hecho notorio y actual, ello exige la activación de todos los mecanismos tendientes a procurar su seguridad, entre ellos, la acción de tutela. 

 

268.   Se cumple con el requisito de subsidiariedad. Tal como se expuso en los antecedentes de esta providencia, en algunos de los casos se propone como conducta que causa la vulneración las decisiones adoptadas por la UNP en relación con los esquemas de seguridad de los accionantes y de sus familias. En principio, podría argumentarse que, en estos casos, procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la solicitud de medidas cautelares para controvertir los actos administrativos emitidos por la UNP, que disminuyeron o mantuvieron (presuntamente de manera inadecuada) las medidas de protección destinadas a los accionantes. En estos procesos judiciales es posible incluso solicitar el otorgamiento de medidas cautelares^[225] con el fin de asegurar la efectividad de la sentencia o la protección de los derechos fundamentales involucrados^[226].

 

269.   En el caso particular del accionante Ceferino Sánchez Peña (T-8.062.595) el juez de segunda instancia declaró improcedente el amparo ante la omisión del accionante de interponer el recurso de apelación contra la resolución que negó el amparo. Al respecto, el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “no será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela”. Adicionalmente, el artículo 6 del mismo Decreto regula la improcedencia de la acción cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, no administrativos. En razón de dichas disposiciones, en diferentes oportunidades^[227], la Corte ha abordado el análisis de fondo de las acciones de tutela pese a dirigirse contra un acto administrativo de carácter particular frente al cual no se presentaron recursos. Así las cosas, encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la improcedencia se enfoca en la existencia de otro medio de defensa judicial y, como se expone a continuación, en estos casos dicho mecanismo no es eficaz.

 

270.   Esta corporación ha establecido que el medio de defensa judicial no es eficaz cuando no puede garantizar una salvaguarda expedita del derecho fundamental invocado^[228]. En estos casos, ha considerado que la acción constitucional es procedente para proteger los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, al analizar la procedibilidad de acciones de tutela interpuestas en contra de decisiones de la UNP referidas a medidas de protección previamente reconocidas. Incluso ha señalado que resulta irrazonable exigir a personas que requieren de protección inmediata y constante que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma^[229]. En tal sentido, si bien existe el referido mecanismo ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este no es idóneo ni eficaz por la situación de apremio que plantean estas situaciones y los bienes jurídicos amenazados^[230].

 

271.   Adicional a lo expuesto, algunas de las pretensiones de los accionantes no tienen consagrado un mecanismo judicial alguno al cual los accionantes podrían acudir. Por ejemplo, declarar un estado de cosas inconstitucional, ordenar a la UNP que brinde esquemas de seguridad con enfoque diferencial y asumiendo la totalidad del presupuesto necesario para su funcionamiento, la reactivación de mesas de garantías territoriales, o que se realicen labores de publicidad de la labor de la población defensora de derechos humanos, entre otros, solo podrían ser valoradas por el juez constitucional.

 

272.   En síntesis, el requisito de subsidiariedad se cumple pues pese a que los accionantes cuentan con mecanismos en la vía ordinaria donde ventilar algunas de las pretensiones que pretender debatir, los mismos resultan ineficaces. Adicionalmente, algunas de las pretensiones no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial.

 

A.     Caso 1. Accionante “A” ^[231] (T-8.018.193)

 

273.   El accionante es miembro de una comunidad indígena, es líder defensor de los derechos humanos y territoriales en su comunidad^[232]. La UARIV le reconoció la calidad de víctima de amenazas y desplazamiento forzado^[233]. Desde el año 2019 la UNP le otorgó medidas de protección acordes con las recomendaciones del CERREM. En consecuencia, le fue asignado un medio de comunicación, un chaleco blindado, esquema de protección tipo 1, conformado por un vehículo convencional y dos hombres de protección, que según los términos de la resolución, debe darse “con enfoque diferencial y/o de confianza”.

 

274.   En la acción de tutela el accionante enlistó las conductas que considera vulneran sus derechos fundamentales. Primero, aunque la resolución recomienda esquema de protección con dos hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza la entidad, la UNP rechazó las hojas de vida de personas indígenas, de manera que se vio en la obligación de aceptar los hombres elegidos por la entidad. Segundo, mensualmente debe asumir alrededor de trescientos mil pesos ($300.000) por concepto de gasolina, parqueaderos y viáticos de los hombres de protección. Tercero, es necesario fortalecer la Guardia Indígena del Resguardo al cual pertenece. Cuarto, en atención a su condición de víctima de desplazamiento forzado, la UARIV debe garantizársele el pago de ayuda humanitaria y analizar la posibilidad de ser reubicado. Quinto, la omisión de la FGN en esclarecer con celeridad los hechos relatados en la denuncia por él presentada.

 

a)       La UNP vulneró el derecho fundamental del accionante a la seguridad personal al no materializar el esquema de protección con enfoque diferencial y/o de confianza

 

Consideración general

 

275.   La UNP expuso, ante la Corte Constitucional, que el proceso de asignación de hombres de protección de confianza y/o con enfoque diferencial por postulación de hojas de vida de los beneficiarios se adelanta a petición estricta del beneficiario, según las recomendaciones de los delegados interinstitucionales que conforman el CERREM. Precisó que el proceso de postulación de personas de confianza y/o diferenciales, es una facultad que recomienda el CERREM para algunos beneficiarios del programa de protección que lidera la UNP, considerando las características que rodean a cada caso en particular, como costumbres de pueblos indígenas, afro y/u otros tipos de poblaciones de especial protección. Esto bajo el entendido que, asignar un hombre especializado en protección ajeno a su comunidad, es decir un escolta de las uniones temporales, podría vulnerar sus derechos fundamentales, sus creencias y sus tradiciones.

 

276.   Entonces, si a consideración de los delegados del CERREM, y una vez surtido el respectivo estudio de nivel de riesgo reglado en el Decreto 1066 de 2015, se permite la postulación de hombres de protección, los hombres de protección que son postulados por los beneficiarios tienen que cumplir varios requisitos^[234].

 

277.   El proceso de postulación es el siguiente. Primero, la UNP le suministra información al protegido que desea postular personas de confianza. Segundo, el protegido postula las hojas de vida de las personas de confianza. Tercero, la subdirección de protección analiza las postulaciones, con el fin de que se cumplan los requisitos que se tienen que cumplir por parte de los escoltas nominados. Paralelamente a lo anterior, la UNP corre traslado a las uniones temporales y/u operadores privados con el fin de que también evalúen y revisen los requisitos a cumplir por parte de los escoltas postulados, ya que son ellos los que hacen la contratación y prestan el servicio de protección de manera primaria.

 

278.   Una vez se surte esa etapa de verificación, pueden suceder dos eventos. Primero, que los postulados cumplan con los requisitos exigidos, en este caso las uniones temporales deben realizar la respectiva contratación y vinculación al esquema de protección. Segundo, que los postulados no cumplan con los requisitos de postulación; caso en el cual la unión temporal le envía a la UNP la respuesta de la postulación indicando cuál es el requisito no aprobado por el escolta postulado. Por su parte, la subdirección de protección informa al beneficiario que postuló los hombres de protección, por el medio que resulte eficaz (correo electrónico y/o oficio), cuál es el requisito faltante en esas personas postuladas, con el fin de que cumpla con lo faltante o en su defecto postule otras hojas de vida. Lo anterior se realiza sin ningún acto administrativo, pues es un tema de ejecución del acto que ordenó dichas medidas.

 

279.   La UNP resaltó que esta entidad suscribe contratos de prestación de servicios con operadores privados y/o uniones temporales para efectos de prestar el servicio de protección a los beneficiarios. Ello en razón a que la UNP no está en la capacidad de cubrir los servicios que se implementan a nivel nacional con sus funcionarios de planta. En este sentido, las empresas que conforman las uniones temporales son absolutamente autónomas e independientes en los procesos de selección de escoltas. En consecuencia, los operadores privados contratados por la UNP tienen la responsabilidad de vincular personas de “eximias cualidades tanto personales como laborales”, que tengan la capacidad de repeler ataques o atentados en contra de los protegidos a fin de garantizar un servicio de protección de la más alta calidad, cumpliendo con la totalidad de los requisitos técnicos.

 

Consideración particular

 

280.   El accionante solicitó en su escrito de tutela ordenar a la UNP garantizar el enfoque étnico en la adopción de medidas en el esquema de protección individual, sin barreras que impidan su implementación, de acuerdo con el Decreto 4633 de 2011. En específico solicitó que su esquema de seguridad cuente con personas de confianza y con enfoque diferencial.

 

281.   La UNP afirmó que si bien al accionante se le asignaron escoltas “con enfoque diferencial y/o de confianza” esto no debe entenderse como una obligación de asignación inmediata de los hombres de protección que postule el beneficiario. Toda persona que preste el servicio de protección en el programa debe surtir un proceso de selección, el cual consta de las etapas y requisitos específicos explicados con anterioridad.

 

282.   En atención a las consideraciones expuestas, la Sala Plena reitera que, en atención a la actividad desarrollada por el accionante, el Estado debe brindarle la protección necesaria que le permita de manera adecuada cumplir con esa labor. Tratándose el accionante de un líder indígena, es forzoso que su esquema de seguridad no solo sea suficiente, sino que además atienda a sus realidades particulares.

 

283.   Para el caso concreto, a pesar de que la UNP decidió otorgarle protección con el enfoque diferencial y/o de confianza, dicho esquema no se materializó, al parecer, en razón al incumplimiento de los requisitos normativos. Acorde con las consideraciones de esta providencia, para la asignación de los esquemas de protección de comunidades afrodescendientes y de pueblos indígenas, el Estado debe tener en cuenta la ubicación geográfica, las necesidades particulares y la especial situación que han enfrentado estas comunidades en el contexto del conflicto armado.

 

284.   Así las cosas, de la actuación de la UNP la Sala Plena advierte varios aspectos que vulneran los derechos fundamentales del accionante.

 

(i)     Al no contar con una resolución escrita que justifique la no acreditación de los presupuestos para que las personas postuladas por el accionante sean designadas como su escolta, el accionante no tiene forma de defender la postulación de sus personas de confianza. Esto, además de vulnerar su derecho a la seguridad personal, desconoce su derecho al debido proceso administrativo.

 

(ii)   La UNP debe adoptar las medidas necesarias para capacitar a las personas de confianza postuladas por el accionante. En el caso concreto, tratándose de un líder indígena, difícil resultará que miembros de la comunidad, en quienes el accionante confíe, cumplan de entrada con los requisitos regulados por la UNP. Por ello, resulta imperioso que la UNP considere la implementación de capacitaciones para que los miembros de las comunidades indígenas que sean postuladas para integrar equipos de protección cumplan con dichos presupuestos. De lo contrario, la materialización de este tipo de esquemas con enfoque diferencial será fácticamente imposible. Ello desconoce no solo el derecho a la seguridad personal del accionante sino su condición de sujeto de especial protección constitucional por su calidad de líder social indígena.

 

(iii)     La UNP no tiene permitido escudarse en el incumplimiento de los requisitos para efectos de asignar un esquema diferencial ordenado por el CERREM. La Sala Plena reconoce la importancia de exigir ciertas calidades y cualidades a las personas encargadas de la protección. Por ello, es deber de la UNP exigirles a los operadores privados y/o uniones temporales que prestan el servicio de protección la identificación y contratación de personas que sí cumplan con las características necesarias para ofrecerle al accionante un esquema de seguridad con enfoque diferenciado avalados por el beneficiario.

 

285.   En la Sentencia T-439 de 2020 la Corte desarrolló los fundamentos normativos para justificar una orden dirigida a la UNP para que capacitara a las personas de confianza, así:

 

“la Corte ordenará a la UNP que, en el término de cinco días, si aún no lo ha hecho, complete el esquema de protección asignado al señor Torres, priorizando aquellos escoltas que tengan un perfil diferencial, acorde con la comunidad que representa el señor Torres y con disponibilidad para permanecer en la zona. Es clave que las medidas de protección sean culturalmente adecuadas para que resulten idóneas. De ser necesario, la Unidad Nacional de Protección deberá emprender las acciones correspondientes para que los requisitos de selección exigidos al personal de escolta tengan ajustes razonables y sean consecuentes con el enfoque diferencial que demanda este tipo de casos. También se pueden contemplar iniciar programas de capacitación especiales para esta población”.

 

286.   Al respecto, es necesario resaltar que uno de los principios rectores del programa de protección a cargo de la UNP es, justamente, el enfoque étnico. Ello implica un análisis de las particularidades del protegido y su entorno, así como la implementación de medidas acordes con dicha situación (Decreto 1066 de 2015. Artículo 2.4.1.2.2). En esta misma dirección, la Comisión IDH recomendó al Estado colombiano profundizar, dentro del programa de protección de líderes, un enfoque diferenciado que tome en cuenta, entre otras cosas, “las condiciones de las personas a ser protegidas y la necesidad de medidas de protección culturalmente adecuadas”.

 

287.   La Sala concluye que la UNP tiene la obligación de asignar esquemas de seguridad con enfoque diferencial siempre que el CERREM así lo indique. Acorde con la normatividad vigente los beneficiarios tienen derecho a postular hojas de vida y, en caso de que estos postulados no cumplan con los requisitos, es deber de la UNP otorgar la capacitación necesaria para cumplir con dichos presupuestos. En todo caso, la UNP debe exigir a los operadores privados y/o uniones temporales que prestan el servicio de protección la identificación y contratación de personas que sí cumplan con las características necesarias para ofrecerle a los protegidos un esquema de seguridad con enfoque diferenciado avalados por este.

 

288.   Así las cosas, la Sala aclara que la UNP solo puede asignar escoltas que no cumplan con el requisito de enfoque diferencial étnico en los casos en que no existan personas que cumplan los requisitos mínimos, luego de agotar todos los esfuerzos para que las personas de confianza sean las encargadas de la seguridad. Esto impone una carga argumentativa a la UNP y, al mismo tiempo, es consecuente con las dificultades para contratar a personas de confianza (i.e. capacitación, requisitos académicos, entre otros). Ahora bien, en casos urgentes la UNP deberá evaluar si la exigencia de algunos de los requisitos previstos en la normatividad vigente son estrictamente necesarios para la asignación de personas de confianza (i.e. ser mayor de 25 años y no haber cumplido los 55 años, acreditar título técnico o bachiller, no poseer vinculo de consanguinidad o afinidad con los beneficiarios del programa, del esquema a implementar) ello con el fin de materializar el derecho de la población líder y defensora de derechos humanos a contar con seguridad con enfoque diferencial.

 

289.   Así, en el caso concreto, la UNP vulneró el derecho a defender derechos del accionante porque, pese a que el CERREM sugirió la asignación de un esquema de seguridad con enfoque diferencial, este no fue materializado con el argumento de que las personas postuladas por el accionante no cumplían con la normatividad. Este argumento desconoce el deber de la UNP no solo de capacitar a los postulados por los beneficiarios de los esquemas sino también el de exigir a las empresas que prestan el servicio de seguridad que cuenten con personas que garanticen la protección con enfoque diferencial.

 

b)      La UNP vulneró el derecho a la seguridad personal del accionante al no garantizar los gastos de mantenimiento del esquema de seguridad, acorde con la normatividad vigente

 

Consideración general

 

290.   La UNP informó que el apoyo para combustible y parqueadero no está contemplado dentro del marco normativo. Sin embargo, la entidad ha establecido el apoyo de combustible como un insumo a la medida de protección (vehículo blindado o convencional). Ahora bien, dicho apoyo no está concebido para cubrir la totalidad del gasto de combustible, en virtud del principio de austeridad del gasto público. Así, la Resolución 077 de 2020 regula de manera general e impersonal los montos a reconocer a cada uno de los beneficiarios, en especial a lo que refiere al apoyo de combustible como un insumo a la medida de protección conferida (vehículo blindado o convencional).

 

291.   En relación con el pago del parqueadero, el manual de uso, manejo y recomendaciones de medidas de prevención y protección, referido en el Acta de Implementación de Medidas de Protección, la cual firma el protegido al momento de la entrega y aceptación de las medidas de protección, establece en el numeral 5 lo siguiente: “El beneficiario, beneficiaria o representante legal será responsable de que todos los elementos entregados por la UNP sean propios, en comodato o rentados, velar por que pernocten en un lugar seguro, en parqueadero privado o público, cumpliendo con todos los protocolos de seguridad establecidos para la protección de los elementos implementados para la seguridad de las personas”.

 

292.   Con relación a los viáticos la UNP aseguró que no tiene el deber de asumir este gasto ni para los protegidos ni para el esquema de protección. No obstante, las empresas tercerizadas -empleador- reconocen a los hombres y/o mujeres de protección asignados a los protegidos el pago de gastos de desplazamiento, para ello, es necesario que tramiten oportunamente la solicitud de desplazamiento terrestre y/o aéreo.

 

293.   Frente a los peajes, la UNP realiza el reembolso de dicho concepto a favor de los beneficiarios del programa de prevención y protección de acuerdo con los siguientes parámetros:

 

-            Solo se otorgará reembolso de peajes a los beneficiarios del programa de prevención y protección de la UNP, hasta un monto máximo por este concepto de $200.000 mensuales por beneficiario, que con ocasión al desempeño de sus funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, este deba trasladarse fuera de su lugar de residencia.

 

-            Solo se realizará el reembolso de peajes a los beneficiarios (as) del programa de prevención y protección cuyas solicitudes se realicen en concordancia con un desplazamiento previamente aprobado por el Grupo Control de Desplazamientos Esquemas Protectivos, y en los tiempos, establecidos, bajo los criterios de austeridad y racionalidad en el ejercicio del Gasto Público.

 

-            Las solicitudes de reembolso de peajes deben coincidir con las fechas y la ruta de los desplazamientos aprobados por parte de esta coordinación al beneficiario en compañía del esquema de protección.

 

294.   Acorde con lo relatado por la UNP, en la asignación de esquemas de protección existe un deber de solidaridad con el erario por parte del beneficiario, en consecuencia, el beneficiario debe ajustar sus desplazamientos a la limitación presupuestal conferida. Es imposible que la UNP garantice ilimitadamente el consumo de gasolina de la medida de protección implementada, dada la provisión limitada de recursos en este sentido. La entrega del apoyo en combustible a los diferentes beneficiarios se provee bajo dos modalidades (i) mediante chip de control de consumo frente a las estaciones de servicio con las cuales se contrata el suministro de gasolina y (ii) mediante tarjeta prepago. El tope mensual para el tipo de esquema que detenta el accionante, es decir vehículo convencional, es de $650.000.

 

Consideración particular

 

295.   El accionante solicitó a la UNP asumir los gastos del esquema de protección asignado, esto es, que se haga cargo del valor del parqueadero y gasolina del vehículo. La UNP aseguró que al accionante se le ha suministrado el combustible máximo mensual, es decir, $650.000. Sin embargo, no logró demostrar el pago mensual de dicho valor desde la fecha de la asignación del vehículo.

 

296.   Acorde con las consideraciones expuestas, la Sala Plena advierte que el pago del parqueadero no está dentro de las obligaciones de la UNP. Con relación al pago de peajes, la UNP reconoce dicho concepto siempre y cuando se siga el procedimiento dispuesto para ello. Por su parte, los viáticos para los hombres y/o mujeres de protección asignados a los protegidos son reconocidos por las empresas tercerizadas -empleador-, para ello, es necesario que tramiten oportunamente la solicitud de desplazamiento terrestre y/o aéreo.

 

297.   Respecto del pago de consumo de gasolina es necesario indicar que sería desproporcionado otorgar a los beneficiarios una autorización ilimitada para el consumo de combustible. Esto no significa, sin embargo, que esté autorizada una garantía insuficiente en su provisión, que al final signifique la imposición al accionante de la carga del mantenimiento del esquema. Ello ocluiría su desplazamiento y con ello la imposibilidad de cumplir con su labor de defensor de derechos humanos, pues ese déficit anularía su derecho a la seguridad personal y su derecho fundamental de defender derechos.

 

298.   Para el caso concreto, acorde con la última información que se recibió por esta corporación, el accionante ya no cuenta con vehículo en su esquema. Por lo tanto, la Corte ordenará a la UNP que, en caso de reasignar al accionante esquema de seguridad con vehículo deberá garantizar el pago del combustible, de los viáticos y de los peajes, acorde con la normatividad vigente. Para ello, deberá informar al beneficiario de forma clara y oportuna los requisitos que debe cumplir y los términos para ello.

 

299.   La Sala Plena reconoce que el derecho a la seguridad personal tiene un alto contenido prestacional. Sin embargo, no es tarea de la Corte determinar el monto adecuado para garantizar el mantenimiento del esquema de protección. En razón de ello, la UNP deberá reevaluar con base en criterios técnicos la suficiencia de los valores que actualmente se reconocen por dichos conceptos, analizando, entre otras cosas, los recorridos necesarios que la población defensora de derechos humanos debe transitar en ejercicio de su derecho a defender derechos.

 

c)       La UNP vulneró el derecho fundamental a la seguridad del Resguardo al cual pertenece el accionante al no adoptar medidas de protección idóneas y efectivas para fortalecer la Guardia Indígena

 

Consideración general

 

300.   La Sala Plena advierte que la protección colectiva de los resguardos indígenas de Colombia es una tarea que el Estado y, en particular, la UNP debe tomarse en serio. De acuerdo con la Comisión IDH, los “liderazgos de comunidades indígenas y afrodescendientes desplazadas que reclaman la devolución de sus tierras, o que denuncian la presencia de minería legal o ilegal sobre sus territorios colectivos, han sido víctimas de amenazas e inclusive de homicidios”^[235].

 

301.   La Corte Constitucional reconoce que los pueblos indígenas y afrocolombianos, particularmente sus autoridades tradicionales, líderes y lideresas, son víctimas de violencia por parte de actores armados o grupos asociados a los mismos. Los actos particulares que amenazan la vida de estos líderes no solo afectan los derechos individuales, sino que logran intimidar a las comunidades, alteran gravemente la integridad cultural y rompen la uniformidad de los pueblos y las comunidades en torno a la defensa de sus derechos humanos. En otras palabras, la muerte de un líder o lideresa indígena tiene un impacto directo en los derechos colectivos de las organizaciones que representan, aumentando su situación de indefensión y vulnerabilidad.

 

302.   La Comisión IDH destaca que las comunidades indígenas en Colombia sufren un impacto desproporcionado del conflicto armado y que los avances en resolver las desigualdades estructurales que históricamente les han afectado han sido pocos^[236]. Por su parte, organizaciones de la sociedad civil señalan que, de las agresiones registradas desde la firma del AFP hasta junio de 2018, el 40% de los líderes y lideresas agredidos pertenecen a grupos étnicos -21% afrodescendientes y 19% indígenas-, y representan el 43% de los líderes asesinados^[237]. En particular, desde la firma del AFP hasta junio de 2018, se registró el asesinato de 31 líderes indígenas entre los que se encuentran miembros directivos de resguardos indígenas, autoridades espirituales, educadores, entre otros, siendo el departamento del Cauca en donde han ocurrido el mayor número de asesinatos^[238]. Por su parte, la OACNUDH indicó que durante el año 2018 tuvo conocimiento de 18 casos de asesinatos de personas defensoras pertenecientes a pueblos indígenas^[239].

 

303.   En la audiencia pública realizada en el presente asunto, la representante en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, señora Juliette de Rivero, aseguró que entre los años 2012 y 2021, la Oficina ha verificado los homicidios de 867 personas defensoras vinculadas a su labor de defensa de derechos humanos. Tan solo entre 2016 y 2021, la Oficina ha verificado 562 casos de homicidios de defensores de derechos humanos, incluyendo 64 mujeres, 61 indígenas (13 de ellas mujeres), 21 afrodescendientes (2 de ellas mujeres) y 7 personas LGBTI.

 

304.   En concepto de la representante, los ataques contra estas personas debilitan la capacidad organizativa y de resistencia de las comunidades frente a los actores armados que pretenden controlar los territorios. La violencia pone en peligro la sobrevivencia de indígenas y afrodescendientes, quiebra el tejido social e incentiva el desplazamiento y el despojo.

 

305.   El defensor del Pueblo, por su parte, informó que los grupos sociales más afectados entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2021, como consecuencia de las amenazas fueron: líderes y defensores de víctimas del conflicto armado (564), líderes comunitarios (541), líderes indígenas (499) y líderes comunales (470).

 

306.   La respuesta del Estado a la situación particular de las comunidades indígenas es la implementación de una ruta de protección colectiva, a través de la UNP. Este mecanismo pretende establecer procesos de protección de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal de grupos y comunidades étnicas, mediante el establecimiento de lineamientos generales para el análisis del nivel de riesgo y la construcción de las medidas de protección junto a las comunidades. Dentro de las medidas de protección colectiva se encuentra el fortalecimiento de guardias indígenas, ello a partir de la adquisición de botas de caucho, chalecos de identificación, bastones de mando, carpas tipo camping, botes con motor fuera de borda con el fin de que puedan reaccionar fácilmente ante una emergencia, entre otros.

 

307.   En la audiencia pública el director de la UNP informó que, a corte del 13 de abril del 2022, 177 organizaciones colectivas cuentan con las medidas de protección, las cuales incluyen comunidades indígenas, consejos comunitarios y otros colectivos de todo el territorio nacional. Importante resulta resaltar que las medidas colectivas, según informó la UNP, son concertadas de acuerdo con los usos y costumbres de los grupos poblacionales que las piden, de acuerdo con el contexto y con el territorio, lo que consideran más importante para el fortalecimiento de su propia guardia.

 

Consideración particular

 

308.   El accionante solicitó a la UNP y al Ministerio del Interior reconocer y fortalecer la Guardia Indígena del Resguardo al cual pertenece el accionante. Afirmó que después de la dejación de armas de las FARC-EP, nuevos grupos al margen de la ley ocuparon los territorios que antes eran controlados por la guerrilla desmovilizada. Con la salida de las FARC, empezó la guerra por el control territorial de los otros actores armados, volvió el reclutamiento forzado de menores indígenas de 12, 13 y 14 años y se agravó el confinamiento de la comunidad, debido a la reconfiguración de rutas del narcotráfico presentes en el territorio. Debido a ello, el accionante solicitó el fortalecimiento de la Guardia Indígena y, de esta forma, darle herramientas para enfrentar esta situación.

 

309.   La UNP informó que los colectivos que deseen ingresar al programa de protección a través de la ruta colectiva en el marco del Decreto 2078 de 2017 deben diligenciar el formulario para ingresar al programa. Una vez revisada la documentación se asigna el caso a los analistas de riesgo colectivos. Ellos se encargan de identificar, de acuerdo con el contexto, los riesgos, amenazas y vulnerabilidades a los que se encuentran expuestos las comunidades. Luego de ello ponderan el estudio de nivel de riesgo según lo establecido en el Decreto 1066 de 2015 y se identifica la necesidad de implementación de medidas de protección de acuerdo con los escenarios de riesgo.

 

310.   Para el caso concreto, el CERREM Colectivo recomendó la implementación de medidas de protección al Resguardo al cual pertenece el accionante mediante acto administrativo 6141 del 27 de agosto de 2019, las cuales se encuentran implementadas y consisten en: (i) 101 pares de botas de caucho, (ii) 101 chalecos tipo periodista, (iii) 101 camisas tipo polo, (iv) 101 gorras, (v) una capacitación en autoprotección y autoseguridad con enfoque étnico y de género.

 

311.   Para el caso concreto, aunque la entrega de botas de caucho, chalecos tipo periodista, camisetas tipo polo y gorras, podrían de alguna manera aportar en la protección de la comunidad indígena, son medidas superfluas. La Sala comparte la posición que la UNP planteó en la audiencia pública al indicar que el medio más importante para la protección colectiva de un resguardo es el fortalecimiento de la Guardia Indígena.

 

312.   Precisamente en dicha dirección están enfocadas las medidas de protección colectivas dispuestas en el Decreto 2078 de 2017, cuya coordinación está en cabeza de la UNP y el Ministerio del Interior. Acorde con dicha regulación, estas medidas tienen como objetivo contrarrestar los factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza del grupo correspondiente y deben tener en cuenta un enfoque diferencial, territorial y de género, así como el análisis del riesgo y las propuestas presentadas por las mismas comunidades^[240]. Para su implementación pueden concurrir entidades nacionales y territoriales, y pueden abarcar medidas específicas como las siguientes:

 

“1. Acciones de protección individual, cuando estas tengan impacto sobre el colectivo objeto de protección.

2. Apoyo a la infraestructura física para la protección integral colectiva.

3. Fortalecimiento organizativo y comunitario.

4. Fortalecimiento de la presencia institucional.

5. Establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción con entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el grado de exposición a riesgos del colectivo.

6. Promoción de medidas jurídicas y administrativas que contrarresten los factores de riesgo y amenaza.

7. Apoyo a la actividad de denuncia de los colectivos en los territorios.

8. Formulación e implementación de estrategias encaminadas a contrarrestar las causas del riesgo y la amenaza, que se enmarcarán en la hoja de ruta definida en el CERREM Colectivo.

9. Medidas de atención psicosocial: se tomarán medidas para proveer de herramientas en materia de atención psicosocial dé carácter individual o colectivo y con enfoque de género, a aquellos destinatarios/as del programa de protección que hayan resultado afectados/as en razón de cualquier agresión a la vida e integridad física.

10. Medidas materiales e inmateriales encaminadas a fortalecer la autoprotección y contrarrestar la estigmatización”^[241].

 

313.   La jurisprudencia constitucional establece que la implementación del enfoque diferencial también se debe adoptar en las medidas de protección colectiva^[242]. Adicionalmente, ha resaltado “la difícil situación de las comunidades indígenas en el marco del conflicto armado, también reconocida en el Auto 004 de 2009, las que por la violencia a sus pueblos se encuentran ante una amenaza de exterminio cultural y físico”^[243]. En razón de ello, el Estado no solo tiene la obligación de debida diligencia en la valoración del riesgo sino que dicho deber se extiende a la implementación de medidas de seguridad.

 

314.   Al respecto, en la Sentencia T-204 de 2021 la Corte se pronunció sobre la necesidad de implementar medidas de protección colectivas para una comunidad indígena. En esa oportunidad, en el curso del proceso de tutela, la UNP informó sobre las medidas acordadas con la comunidad, entre ellas, (i) realizar formación técnica en primeros auxilios y atención de emergencias a la guardia indígena y comunidad en general; (ii) conformar un equipo propio de apoyo, seguimiento y verificación al proceso de implementación de la protección colectiva; (iii) adoptar mecanismos jurídicos y administrativos que permitan la protección del territorio; (iv) realizar estudio de seguridad de instalaciones e implementar las recomendaciones que hagan los especialistas según competencia de la UNP a la sede el resguardo; y (v) contribuir al fortalecimiento de la guardia indígena con vehículos 4x4 convencionales con platón de uso colectivo para el resguardo, radios punto a punto, minutos de teléfonos satelitales, kits de primeros auxilios, chalecos, botas de senderismos, linternas, carpas, camping y colchonetas. La Sala consideró que a pesar de que la UNP corrigió su conducta acordando medidas de protección efectivas, aún no se había expedido un acto administrativo en el que se ordenen las medidas de protección colectiva de emergencia que se acordaron con la comunidad indígena.

 

315.   La Sala Plena considera que las alarmantes cifras que demuestran la afectación de las comunidades indígenas, no se corresponden con las medidas que la UNP implementó para la protección, en particular, del Resguardo al cual pertenece el accionante. Más allá de capacitar en autoprotección y auto seguridad con enfoque étnico, la Sala encuentra urgente que la UNP y el Ministerio del Interior, en conjunto con las autoridades territoriales, la Fuerza Pública, el Ministerio de Justicia, las personerías, las entidades que hacen parte del Sistema de Alertas Tempranas, la FGN, la CIPRUNA y el DAICMA (el Decreto 660 de 2018 establece que las medidas se derivan de un diagnóstico y pueden incorporar acciones de, entre otras, dichas entidades), rediseñe estrategias integrales para la implementación de medidas de protección colectivas realmente efectivas y eficaces para la protección de la comunidad indígena del accionante.

 

316.   Limitar las medidas colectivas a la entrega de botas de caucho, chalecos tipo periodista, camisetas tipo polo, gorras y capacitaciones, vulnera los derechos fundamentales de la comunidad indígena porque no garantiza de forma efectiva el fortalecimiento de la guardia indígena, fin principal de dichas medidas.

 

d)      La UARIV vulneró los derechos fundamentales del accionante al no adoptar una decisión sobre la solicitud de reubicación

 

317.   El accionante solicitó a la UARIV hacer efectiva la presunción de emergencia y, en consecuencia, se le garantice los mínimos de alimentación, alojamiento y acceso a servicios de salud (subsistencia mínima) en atención al desplazamiento del cual fue víctima. La UARIV informó que mediante resolución, notificada el 20 de noviembre de ese año, se le reconoció la ayuda humanitaria solicitada en tres giros, el primero por $1’130.000 y los restantes por $810.000, con vigencia de cuatro meses cada uno, en ese sentido, no se advierte vulneración a los derechos fundamentales.

 

318.   Adicionalmente, el accionante solicitó su reubicación bajo los términos del Decreto 4633 de 2011 -arts. 99 y siguientes-. A pesar de que el accionante no demostró haber presentado la solicitud de reubicación ante la UARIV, dada su situación de vulnerabilidad y considerando que se trata de un sujeto de protección especial, el juez de primera instancia ordenó a esa entidad realizar el estudio de factibilidad de la solicitud. Esta orden será confirmada.

 

e)       La FGN vulneró los derechos fundamentales del accionante al no adelantar con agilidad y eficacia las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos violentos relatados en las denuncias

 

Consideración general

 

319.   El Decreto Ley 898 de 2017 creó la UEI al interior de la FGN y modificó la estructura interna de la entidad para abordar los retos de la implementación del AFP, en materia de persecución penal, fortaleciendo las actividades de investigación y acusación estratégicamente desde tres (3) delegadas: (i) seguridad ciudadana, (ii) contra la criminalidad organizada y (iii) contra las finanzas criminales.

 

320.   La UEI tiene el mandato de investigar, perseguir y acusar a las organizaciones y conductas responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática o que amenacen o atenten contra, entre otros, de los defensores de derechos humanos. El artículo 21 establece que la UEI debe adelantar o apoyar “(...) las investigaciones que correspondan a violaciones a los derechos humanos, especialmente homicidios y amenazas cometidas contra defensores(as) de derechos humanos, miembros de organizaciones sociales o políticas, hechos o conductas que afectan la implementación de los acuerdos de paz, sin perjuicio de que intervenga en la investigación de otro tipo de delitos cuando estos se relacionen de manera determinante con aquellas agresiones”. Así las cosas, la UEI apoya la investigación de los casos de homicidio en contra de la población líder y defensora de derechos humanos.

 

321.   Para cumplir con el fin señalado, la UEI adoptó una metodología investigativa que busca aportar al desmantelamiento de organizaciones y conductas criminales. Esta consta de tres etapas, que se aplican en los casos de homicidios contra defensores de derechos humanos o contra reincorporados de las FARC-EP y sus familiares, así: (i) avances en el esclarecimiento^[244], (ii) sostenibilidad y (iii) consolidación.

 

322.   En desarrollo de las líneas de acción de la Estrategia de Investigación y Judicialización de delitos contra personas defensoras de derechos humanos, el Fiscal General de la Nación expidió la Directiva 002 del 30 de noviembre de 2017, “Por medio de la cual se establecen lineamientos generales sobre la investigación de delitos cometidos en contra de defensores de derechos humanos en Colombia”, construida con el acompañamiento técnico de la Comisión IDH. El objetivo es asegurar que las investigaciones por delitos cometidos en contra de los defensores se adelanten de acuerdo con el estándar internacional de la debida diligencia. Esta Directiva dicta instrucciones respecto de 3 puntos:

 

a. Concepto del defensor de derechos humanos. De conformidad con la Declaración de Naciones Unidas sobre Defensores de Derechos Humanos y los estándares internacionales aplicables a la materia, la Directiva 002 reconoce que, más allá de la profesión que ejerza, la calidad de defensor o defensora de derechos humanos está determinada por las actividades que realiza la persona en favor de la promoción, protección o realización de derechos individuales y colectivos de personas o grupos de personas.

 

b. Debida diligencia en materia de investigaciones por delitos cometidos contra defensores de derechos humanos. En tal sentido, la directiva incorpora principios enmarcados en el deber de debida diligencia desarrollados por la CIDH. De esta manera, la FGN garantiza que las investigaciones por delitos contra personas defensoras de derechos humanos se inicien de oficio, sean tramitadas en el marco de un plazo razonable, de manera propositiva sin retardos injustificados, por profesionales competentes que empleen los procedimientos adecuados, con exhaustividad y con la participación de las víctimas.

 

Adicional a estos estándares, la Directiva 002 de 2017 incorpora dos nuevos elementos. El primero consiste en definir como primera hipótesis investigativa que los hechos estuvieron relacionados con la labor de defensa de derechos humanos de la víctima, bien sea como consecuencia de la actividad que ejercer o con el fin de impedir su realización. El segundo se refiere a la asociación de casos a partir de criterios comunes que expliquen lo ocurrido. Ambos elementos son aplicables a la investigación de delitos contra defensores.

 

c. Lineamientos para la investigación de homicidios contra defensores de derechos humanos. Esta medida se ocupa de responder a las particularidades probatorias respecto del delito de homicidio en contra de defensores de derechos humanos, desde las primeras horas de ocurrido el delito.

 

323.   Acorde con lo informado por la FGN, esta Directiva ha permitido posicionar al interior de la entidad la importancia que tiene para el Estado la garantía de los derechos humanos de las personas defensoras, especialmente, en relación con el derecho de acceso a la justicia en materia penal. Igualmente, el trabajo permanente con la estrategia es un reconocimiento al rol vital que juegan las personas defensoras de derechos humanos en el goce efectivo de derechos humanos para las comunidades, la consolidación de la democracia y la difusión de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros.

 

324.   Según la FGN, la implementación de las líneas de acción de la estrategia ha permitido que el indicador de avance en el esclarecimiento de los casos de homicidios contra personas defensoras de derechos humanos reportados por OACNUDH haya pasado del 29% al 52% entre 2016 y 2020 y, a partir del fortalecimiento iniciado por el señor Fiscal General de la Nación en el año 2020, ascienda 13 puntos porcentuales, ubicándose en el 65.4% para el 26 de mayo de 2021. Si se tienen en cuenta datos de múltiples fuentes de información como la Defensoría del Pueblo, Marcha Patriótica, Cumbre Agraria y OACNUDH, el avance en el esclarecimiento asciende al 54%.

 

325.   La FGN expidió la Resolución 0-0775 de 29 de abril de 2021, “Por medio de la cual se adopta un Grupo de Trabajo Nacional para la priorización, apoyo y respuesta inmediata a la investigación de amenazas contra personas defensoras de derechos humanos u otras poblaciones específicas, se modifica la Resolución 01223 de 19 de noviembre de 2020 y se crea un mecanismo de articulación entre el Grupo Nacional y las Direcciones Seccionales”.

 

326.   La resolución fortalece el Grupo de Trabajo Nacional para la Investigación de Amenazas contra personas defensoras de derechos humanos y, además, crea un mecanismo de articulación entre el Grupo de Trabajo Nacional y los fiscales destacados en las Direcciones Seccionales para la atención de estos delitos. Con el objeto de lograr una mejor articulación interna, la Resolución define funciones precisas para los fiscales del Grupo de Trabajo, para el Coordinador del Grupo, para los fiscales encargados de conocer amenazas en las direcciones seccionales y para los directores seccionales.

 

327.   La resolución, además, busca adoptar medidas para continuar con la intervención temprana de denuncias por amenazas contra personas defensoras de derechos humanos. Entre las medidas se resalta la designación de fiscales destacados para la atención de amenazas contra personas defensoras de derechos humanos en las Seccionales en las que se ha identificado que ocurre con mayor frecuencia este delito: Antioquia, Cauca, Caquetá, Córdoba, Chocó, Magdalena, Norte de Santander y Valle del Cauca. En el último mes, se incorporaron dos nuevos fiscales al Grupo de Trabajo Nacional.

 

Consideración particular

 

328.   El accionante solicitó ordenar a la FGN que investigue y establezca los autores mediatos e inmediatos del desplazamiento forzado del cual fue víctima. Por su parte, la FGN informó que el caso del accionante es apoyado por la UEI en el marco del proyecto que agrupa la victimización contra personas defensoras de derechos humanos. El proceso por desplazamiento forzado inició el 12 de abril de 2019 y ya se identificó la responsabilidad de un grupo al margen de la ley.

 

329.   La Sala Plena considera, con base en la dogmática propuesta en esta providencia, que una de las herramientas más eficientes para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos es que se realicen de manera efectiva las investigaciones penales, de tal modo que se identifiquen a las organizaciones y/o las personas que cometen los delitos en contra de aquellos y se les imponga la respectiva sanción, lo que a la postre puede generar un efecto disuasorio frente a los demás miembros de la sociedad, pues, se espera otros ciudadanos se abstengan en mayor medida de perpetrar estos actos. Por ello, es urgente que las autoridades penales prioricen el trámite de estos casos.

 

330.   Sobre este asunto es importante reiterar que la Sala Plena de esta corporación se ha pronunciado sobre el contenido del derecho a un plazo razonable y los parámetros que se deben considerar para determinar la “razonabilidad” del plazo^[245]. En efecto, en cada caso es preciso considerar “i) la complejidad del asunto, que implica un análisis de las circunstancias de jure y de facto del caso concreto; ii) la actividad procesal del implicado, en donde las actuaciones del interesado pueden ser determinantes para la pronta resolución del proceso (impulso procesal) o, por el contrario, para su dilación. Asimismo, iii) la conducta de las autoridades y el interés en el proceso por parte de los funcionarios judiciales. Por último, iv) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso que determina si el paso del tiempo en el proceso incide o influye de manera relevante e intensa en la situación jurídica (derechos y deberes) de los investigados”^[246]. Asimismo, la Sentencia SU-179 de 2021 estableció que el exceso de carga de trabajo y la congestión judicial son parte de un problema estructural de la administración de justicia, de manera que la tardanza no es siempre imputable a la actuación judicial^[247].

 

331.   En el caso concreto, la Sala Plena evidencia que la FGN no logró demostrar mayores avances en la investigación por el delito de desplazamiento del cual fue víctima el accionante en el año 2019. Adicionalmente, no justificó la razonabilidad del plazo que ha tomado la identificación de los presuntos responsables del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial.  La falta de avance en las investigaciones impide el acceso a la administración de justicia, lo cual podría contribuir a la reincidencia en las conductas al no disuadir su comisión.

 

332.   Así las cosas, la Corte hace un llamado a la FGN para que la labor investigativa que desarrolla en estos asuntos se efectúe de manera idónea, integral, célere y eficaz. Con tal objetivo, la entidad debe contar con todas las herramientas necesarias para la efectividad de la labor tanto en términos de presupuesto suficiente, como de personal, medios tecnológicos idóneos y suministros necesarios. El fiscal general deberá revisar de consuno con la UEI de ese ente, la suficiencia tanto en presupuesto como en recursos humanos y logísticos, para que las intenciones que animaron en su idea la creación de la UEI puedan llevarse a cabo y los resultados sean eficaces.

 

333.   Decisión por adoptar en el caso 1. Confirmar parcialmente la decisión del juez de segunda instancia que confirmó parcialmente las órdenes emitidas por el juez de primera instancia que protegió los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, se emitirán órdenes dirigidas a la UNP, a la UARIV y a la FGN en procura de garantizar (i) la asignación de un esquema de seguridad con enfoque diferencial; (ii) la entrega de los suministros necesarios para el desplazamiento del esquema de seguridad del accionante; (iii) la activación de la ruta colectiva para el resguardo del cual es parte el accionante; y (iv) el impulso de las investigaciones relacionadas con las denuncias presentadas por el accionante.  

 

B.      Caso 2. Accionante “Deobaldo Cruz” (T-8.018.193)

 

334.   El accionante pertenece a la Asociación Campesina de Puerto Asís (ASOCPUERTOASIS^[248]) y es presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda la Cumbre, corregimiento de la Carmelita. Su liderazgo se caracteriza por la defensa y protección del territorio, específicamente frente a la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito.

 

335.   El 3 de junio de 2019, el accionante le solicitó a un capitán de la Policía Nacional suspender los procesos de erradicación forzada. En su concepto, la erradicación es un incumplimiento del Estado con la población campesina en los términos del AFP. El capitán, dice el accionante, le manifestó la imposibilidad de suspender la erradicación pues “sin importar si tenía que correr sangre o rodar cabezas él hacía su trabajo”. Afirmó que en el proceso de erradicación forzada los miembros del Escuadrón Móvil de Carabineros de la Policía Nacional (EMCAR) lanzaron gases lacrimógenos y dispararon escopetas de perdigones, uno de los cuales impactó en el ojo izquierdo del accionante, lo que provocó la pérdida anatómica del mismo.

 

336.   Pese a los hechos narrados el Procurador General de la Nación se negó a ejercer el poder preferente en la investigación disciplinaria contra el miembro de la policía que lo lesionó porque, en su concepto, el hecho no constituía una violación de derechos humanos. La Procuraduría Regional del Putumayo también se negó a asumir la investigación. Por ello, la investigación permanece en la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Putumayo^[249].

 

337.   En la acción de tutela el accionante enlistó las conductas que considera vulneran sus derechos fundamentales. Primero, la omisión de la UARIV de darle trámite prioritario a su caso garantizándole los mínimos en alimentación, alojamiento y acceso a servicios de salud. Segundo, la tardanza de la FGN con relación a la investigación y el esclarecimiento los hechos ocurridos el 3 de junio de 2019 que ocasionaron la agresión contra el accionante. Tercero, la omisión de la PGN en adelantar las investigaciones correspondientes por las actuaciones desproporcionadas de la Fuerza Pública. Cuarto, la necesidad de que el Ministerio de Defensa de cumplimiento a la Resolución 1190 de 2018 y, en el mismo sentido, capacitar a los integrantes de la Fuerza Pública en sus intervenciones frente a la protesta social.

 

a)       No le es imputable a la UARIV vulneración al mínimo vital por no reconocimiento de ayudas humanitarias cuando el accionante no solicita su inclusión en el Registro Único de Víctimas

 

338.   La UARIV informó que el accionante no aparece en el Registro Único de Víctimas, requisito necesario para adelantar el reconocimiento de auxilios como la ayuda humanitaria para suplir el mínimo de subsistencia. El registro debe solicitarlo la víctima -art. 156 de la Ley 1448 de 2011-, sin embargo, en las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional el accionante afirmó no haber acudido a la UARIV para solicita su registro y, en consecuencia, el pago de ayudas humanitarias. Así las cosas, tal como lo mencionó el juez de primera instancia, ante la omisión del accionante no es posible cuestionar el actuar de la accionada ni concluir que la UARIV le vulneró algún derecho fundamental al actor.

 

b)      La FGN vulneró los derechos fundamentales del accionante al no adelantar con agilidad y eficacia las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos violentos relatados en las denuncias

 

339.   La FGN informó que el proceso por las lesiones personales sufridas por el accionante inició el 9 de julio de 2019. El denunciante señaló como presuntos responsables de la agresión a miembros de la Fuerza Pública, específicamente de servidores adscritos al Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD), responsabilidad que actualmente es objeto de investigación. A continuación, se señalan las principales actuaciones investigativas realizadas hasta la fecha.

 

1. Entrevista al accionante con el fin de verificar los hechos denunciados ante la personería municipal de Puerto Asís. 2. Escuchar en entrevista a los testigos de los hechos señalados por el denunciante. 3. Identificar e individualizar plenamente al capitán BONILLA del ESMAD, quien estuvo a cargo del operativo de erradicación de cultivos de uso ilícito el 03/06/2019 en la vereda la Cumbre, Jurisdicción de Puerto Caicedo en el departamento del Putumayo. 4. Remitir al accionante a nueva valoración por parte del Instituto Nacional de Medicina legal para determinar la afectación sufrida. 5. Realizar inspección al libro de población de la Policía Nacional, donde se encuentran registrados, por parte de los servidores de dicha entidad, los hechos ocurridos el día 03/06/2019.

 

340.   Tal como se precisó en las consideraciones generales del primer caso, la Sala Plena considera que una de las herramientas más eficientes para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos es que se realicen de manera efectiva las investigaciones penales, de tal modo que se identifiquen a las organizaciones y/o las personas que cometen los delitos en contra de aquellos y que se les imponga la respectiva sanción, lo que a la postre genera un efecto disuasorio frente a los demás miembros de la sociedad que se espera se abstengan en mayor medida de perpetrar estos actos. Por ello, es urgente que las autoridades penales prioricen el trámite de estos casos.

 

341.   Por otra parte, es tarea de la FGN demostrar que el tiempo que se ha tomado en las investigaciones del caso corresponde a un plazo razonable^[250].

 

342.    En el caso concreto, no se advierte que la FGN haya investigado el caso del accionante bajo el contexto de tratarse de un líder social. La FGN tampoco demostró si en la investigación se consideró que los hechos se generaron con ocasión del ejercicio del derecho a defender derechos. Menos aún se probó, por parte de la FGN, el esclarecimiento de la conducta cometida contra el tutelante. Más allá de las entrevistas, la inspección al libro de la Policía Nacional y la identificación del presunto responsable de la conducta contra el accionante, pasados cuatro años aproximadamente la investigación continúa sin mayores avances. Adicionalmente, no justificó la razonabilidad del plazo que ha tomado la identificación de los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial. 

 

343.   En síntesis, la FGN vulnera los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos cuando en sus investigaciones por delitos cometidos contra dicha población (i) no considera el contexto del ejercicio del derecho a defender derechos; (ii) no demuestra actuaciones efectivas tendientes a identificar a los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial; y (iii) no justifica la razonabilidad del plazo que se ha tomado para tal fin.

 

c)       La PGN no vulneró los derechos del accionante en tanto asumió sus funciones en la investigación

 

344.   El accionante solicitó ordenar a la PGN adelantar las investigaciones correspondientes por las actuaciones desproporcionadas de la Fuerza Pública en su contra.

 

345.   El 30 de octubre de 2019, la PGN negó la solicitud de ejercer la facultad disciplinaria preferente, “respecto de la investigación disciplinaria P- DEPUY- 2019-62”, indicando que, luego de revisar la actuación, encontró que “el trámite ha sido normal, no hay dilaciones injustificadas en su trámite, no se vislumbra favorecimiento alguno en contra de los posibles responsables de los hechos sucedidos el 03 de junio de 2019, en la vereda la Cumbre, zona rural del municipio de Puerto Asís — Putumayo”^[251]. En su lugar la PGN ordenó a la “Oficina de Control Interno Disciplinario de la Policía de Putumayo (CODIN DEPUY) (...) [rendir] informes periódicos sobre el avance del proceso disciplinario a la Procuraduría Regional de Putumayo, y allegue copia de las actuaciones de fondo, antes de encontrarse ejecutoriadas, salvo que se trate de notificaciones por estado”.

 

346.   En respuesta a las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional, el Departamento de Policía del Putumayo informó que mediante auto del 27 de junio de 2019 se inició indagación preliminar en averiguación de responsables bajo el radicado P-DEPUY-2019-62. Ello con ocasión de los hechos dados a conocer por el Mayor Gosser Freddy Rangel Torres y la Defensoría del Pueblo Regional del Putumayo.

 

347.   La Procuraduría Regional del Putumayo realizó visita especial al proceso y el 5 de noviembre de 2019 asumió el ejercicio de la vigilancia superior. Frente a tal decisión este despacho le reconoció como sujeto procesal. Luego, el 27 de diciembre de 2019, se dispuso la terminación de la actuación disciplinaria y el archivo definitivo de las diligencias de acuerdo con lo establecido en los artículos 73 y 164 de la Ley 734 de 2002. Esta decisión fue comunicada a la Procuraduría Regional del Putumayo a fin de ejercer los derechos como sujeto procesal consagrados en los artículos 90 parágrafos 111, 112 y 115 de la Ley 734 de 2002. Quedando la decisión en firme al no interponer los recursos de ley frente a la decisión adoptada. Por lo tanto, la decisión se encuentra debidamente ejecutoriada y en firme.

 

348.   La Corte considera, tal como lo argumentó el juez de primera instancia, que la actuación de la PGN no es arbitraria, pues obró dentro del marco de legalidad que regula su gestión y de ahí que no pueda estructurarse la vulneración de derecho fundamental por esa causa. Adicionalmente, la presente acción de tutela no está dirigida a cuestionar la decisión de archivo de la actuación por ello la Corte no se pronunciará al respecto.

 

d)      El Ministerio de Defensa vulneró el derecho del accionante a defender derechos al no tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Resolución 1190 de 2018 y capacitar a los integrantes de la Fuerza Pública en sus intervenciones frente a la protesta social

 

349.   La Resolución 1190 de 2018 proferida por el Ministerio del Interior adoptó el protocolo para la coordinación de las acciones de respeto y garantía a la protesta pacífica, libertad de asociación, libre circulación, la libre expresión, libertad de conciencia, a la oposición y a la participación, inclusive de quienes no participan en la protesta pacífica. Este protocolo responde al punto 2.2.2 del AFP sobre las garantías para la movilización de la protesta en el territorio nacional.

 

350.   El Ministerio de Defensa informó que ha formulado unos lineamientos y estrategias para la intervención de la Fuerza Pública en manifestaciones, protocolos elaborados con la participación de la Policía Nacional, en la Mesa Territorial de Garantías para la labor de los líderes sociales y defensores de derechos humanos.

 

351.   No obstante, los hechos relatados por el accionante sugieren la necesidad de materializar el protocolo acogido en la Resolución 1190 de 2018. Por esta razón, la Sala Plena confirmará la orden del juez de primera instancia en la cual exhortó al Ministerio de Defensa para que (i) observe en lo sucesivo y sin falta el cumplimiento a la Resolución 1190 de 2018 y (ii) continúe realizando la labor de formación de los integrantes de la Fuerza Pública en sus intervenciones frente a la protesta social.

 

352.   Decisión por adoptar en el caso 2. Confirmar parcialmente la decisión del juez de segunda instancia que a su vez confirmó parcialmente las órdenes emitidas por el juez de primera instancia que protegió los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, se emitirán órdenes dirigidas a la FGN y al Ministerio de Defensa en procura de garantizar (i) el impulso de las investigaciones relacionadas con las denuncias presentadas por el accionante y (ii) el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 1190 de 2018. 

 

C.     Caso 3. Accionante “Martha Lucia Giraldo Villano” (T-8.018.193)

 

353.   Desde el año 2008 el accionante hace parte del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE)^[252]. Ejerce la defensa de los derechos humanos en el Valle del Cauca uno de los territorios más afectados por el conflicto armado. La accionante es víctima de la ejecución extrajudicial de la que fue objeto su padre. Como secretaria técnica del capítulo del Valle del Cauca del MOVICE -2008 a 2019- ha sido víctima de aproximadamente diecinueve amenazas contra su vida^[253]. Afirma que la proliferación de las amenazas ha hecho que los procesos organizativos se debiliten, pues muchos de sus miembros han decidido retirarse de las labores de defensa de los derechos humanos. Tiene medidas de protección individual de la UNP desde el año 2009.

 

354.   En la acción de tutela la accionante enlistó las conductas que considera vulneran sus derechos fundamentales. Primero, la omisión de la FGN en esclarecer con celeridad las denuncias presentadas por la accionante. Segundo, que mensualmente debe asumir el pago por concepto de gasolina, parqueaderos y viáticos del esquema de protección.

 

a)       La FGN vulneró los derechos fundamentales de la accionante al no adelantar con agilidad y eficacia las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos violentos relatados en las denuncias

 

355.   La FGN informó que la accionante tiene activas dos investigaciones por denuncias de amenazas que ocurrieron en el año 2016, ambos casos son conocidos por la Dirección Seccional de Cali.

 

356.   Los hechos del año 2016 corresponden a una amenaza remitida en un sobre. En el marco del caso, se solicitó a la Policía la protección de la accionante, se realizó el análisis lofoscópico de los mensajes y se inspeccionó el lugar de los hechos con el fin de revisar las cámaras. Igualmente, se comunicó la situación a la UNP. Luego del análisis se determinó que no corresponde a los que emitirían los grupos armados ilegales que se reseñan como firmantes. Teniendo en cuenta que las amenazas las recibieron varias personas, los fiscales unieron los procesos en una sola investigación, pero, ante la ausencia de elementos materiales probatorios, archivaron algunos casos. No obstante, aseguró la FGN que el Grupo de Trabajo Nacional analizará la situación de la víctima y del MOVICE, con el fin de realizar una caracterización de su labor e identificar hipótesis que puedan explicar las amenazas en su contra.

 

357.   Tal como se precisó al resolver el primer caso, la Sala Plena considera que una de las herramientas más eficientes para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos es que se realicen de manera efectiva las investigaciones penales, de tal modo que se identifiquen a las organizaciones y/o las personas que cometen los delitos en contra de aquellos y que se les imponga la respectiva sanción, lo que a la postre genera un efecto disuasorio frente a los demás miembros de la sociedad que se espera se abstengan en mayor medida de perpetrar estos actos. Por ello, es urgente que las autoridades penales prioricen el trámite de estos casos.

 

358.   En el presente asunto, ante la denuncia de amenazas recibidas por la accionante en el año 2016 la FGN inspeccionó el lugar de los hechos con el fin de revisar las cámaras y envió los mensajes a análisis lofoscópico. Sin embargo, no manifestó resultado alguno de estas acciones y, pese a que desde dichas actuaciones transcurrieron más de 7 años, no activó ninguna otra herramienta investigativa con el fin de identificar a los presuntos perpetuadores de la amenaza, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial; menos aún logró el esclarecimiento de los hechos.

 

359.   La FGN informó a la Corte que el Grupo de Trabajo Nacional analizará la situación de la víctima, con el fin de realizar una caracterización de su labor e identificar hipótesis que puedan explicar las amenazas en su contra. La Sala Plena encuentra imperiosa dicha actuación, pero reprocha que se adopte pasados más de 7 años desde que los hechos fueron denunciados.

 

360.   Adicionalmente, la FGN no justificó la razonabilidad del plazo que ha tomado la identificación de los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial. 

 

361.   En síntesis, la FGN vulnera los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos cuando, como ocurrió en los casos examinados, en sus investigaciones por delitos cometidos contra dicha población (i) no demuestra actuaciones efectivas tendientes a identificar a los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial; y (ii) no justifica la razonabilidad del plazo que se ha tomado para tal fin.

 

b)      La UNP vulneró el derecho a la seguridad personal del accionante al no garantizar los gastos de mantenimiento del esquema de seguridad, acorde con la normatividad vigente

 

362.   La accionante aseguró que posee medidas de protección individual de la UNP desde el año 2009, consistentes en un vehículo con dos escoltas y un chaleco antibalas. Sin embargo, las medidas otorgadas no se compadecen con la realidad de los territorios en los cuales desarrolla sus labores de liderazgo, debido a que el vehículo no puede acceder a zonas montañosas o incluso muchas veces se le ha comunicado que el combustible de su vehículo de protección no alcanza o no cubre esos viajes, por lo cual ha tenido que movilizarse en transporte público poniendo en riesgo su vida o abstenerse de desarrollar las actividades de liderazgo. A pesar de que la accionante ha presentado solicitudes a la UNP para que se cubran estos gastos mínimos, la respuesta no ha sido positiva. En consecuencia, solicitó a la UNP asumir los gastos del esquema de protección asignado, esto es, viáticos y combustible del vehículo.

 

363.   Con relación al caso concreto, la UNP aseguró que la accionante no ha solicitado el pago de combustible. Sin embargo, remitió una relación de los suministros y consumos asignados a algunos protegidos del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, incluida la accionante “C”, por valor de máximo de $650.000 mensuales.

 

364.   La Sala Plena llega a la misma conclusión del primer caso. No es proporcionado que el Estado asuma de forma ilimitada el consumo de gasolina para el funcionamiento de los esquemas de seguridad, por ello, los beneficiarios del esquema tienen un deber de concurrir con los gastos que puedan generarse. No obstante, es deber de la UNP garantizar que los esquemas de seguridad asignados sean eficientes y eficaces. Así, imponer al accionante la carga de mantenimiento del esquema, bajo razones de insuficiencia de presupuesto, al punto que le impida desplazarse para cumplir con su labor de defensor de derechos humanos, anularía su derecho a la seguridad personal y su derecho fundamental de defender derechos.

 

365.   Por lo tanto, la Corte ordenará a la UNP que garantice el pago del combustible, de los viáticos y de los peajes, acorde con la normatividad vigente. Para ello, deberá informar al beneficiario de forma clara y oportuna los requisitos que debe cumplir y los términos para ello. Adicionalmente, la UNP deberá reevaluar con base en criterios técnicos la suficiencia de los valores que actualmente se reconocen por dichos conceptos analizando, entre otras cosas, los recorridos necesarios que la población defensora de derechos humanos debe emprender en ejercicio de su derecho a defender derechos.

 

366.   Ahora bien, la UNP informó que la accionante se encuentra en riesgo ordinario, en tanto no ha recibido amenazas y el proceso en la fiscalía sigue activo pero sin avances, motivo por el cual finalizó el esquema de protección. Atendiendo a la grave situación de riesgo relatada por la accionante en su rol de defensora de derechos humanos, lo cual implicó la asignación de un esquema de seguridad desde el año 2009 y a la insuficiente motivación de la UNP para retirar el esquema pese a reconocer la importante función de defensora de derechos humanos que ejerce la accionante, la Corte ordenará la reevaluación del riesgo. Si en dicha reevaluación se le asigna esquema de protección con vehículo la UNP deberá garantizar su funcionamiento y mantenimiento. 

 

367.   Decisión por adoptar en el caso 3. Confirmar parcialmente la decisión del juez de segunda instancia que confirmó parcialmente las órdenes emitidas por el juez de primera instancia que protegió los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, se emitirán órdenes dirigidas a la UNP y a la FGN en procura de garantizar (i) la reevaluación del riesgo de la accionante; (ii) la entrega de los suministros necesarios para el desplazamiento del esquema de seguridad de la accionante; y (iii) el impulso de las investigaciones relacionadas con las denuncias presentadas por la accionante. 

 

D.     Caso 4. Accionante “Oscar Gerardo Salazar Muñoz” (T-8.018.193)

 

368.   El accionante es defensor de derechos humanos, directivo sindical y líder de organizaciones campesinas del Cauca y del Macizo Colombiano. En la actualidad, es director y responsable de asuntos agrarios y campesinos de la Central Unitaria de Trabajadores -Subdirectiva Cauca-, coordinador del Proceso Campesino y Popular del municipio de La Vega y docente integrante del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Cauca. También es integrante del Proceso de Unidad Popular del Suroccidente Colombiano, de la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano “Francisco Isaías Cifuentes” y de la coordinación Patriótica Departamental Cauca de la Coordinación Social y Política Marcha Patriótica. Así mismo es vocero de la Mesa Campesina del Cauca y vocero Nacional de la Cumbre Agraria Campesina Étnica y Popular. Ha defendido los derechos del campesinado como grupo cultural y sujeto de especial protección constitucional. A partir de este liderazgo, ha defendido la participación de las comunidades en las políticas extractivistas y en la política minero-energética, lo cual considera es lo que más lo ha puesto en riesgo. Es beneficiario de medidas cautelares otorgadas en la Resolución 030 del 5 de mayo de 2018 de la Comisión IDH, al Movimiento Marcha Patriótica.

 

369.   Cuenta con esquema de protección otorgado por la UNP desde el 13 de marzo de 2018. El 17 de agosto de 2019 en el Municipio La Vega, Cauca fue víctima de un atentado del cual salió ileso. La FGN calificó el hecho como intento de homicidio agravado. El 3 de septiembre de 2019 encontró en su carro un panfleto suscrito por un grupo armado irregular autodenominado “Bloque Suroccidental de las Águilas Negras”. En el panfleto se hacían señalamientos y amenazas de muerte en contra de líderes sociales y defensores de derechos humanos e integrantes de Marcha Patriótica Cauca, ASOINCA, ASPU, CIMA, ANUC, ACIN, COSOIMCO y la Mesa de Víctimas del Departamento del Cauca. Además de estas amenazas también ha sufrido vulneraciones graves durante el año 2019. Debido al último atentado y a la continuidad de las amenazas, afirma que hubo una ruptura del proceso organizativo que adelanta en La Vega, Cauca. Además, afecta de forma significativa a sus padres adultos mayores que viven en dicho municipio.

 

370.   En la acción de tutela el accionante enlistó las conductas que considera vulneran sus derechos fundamentales. Primero, que mensualmente debe asumir el pago por concepto de gasolina, parqueaderos y viáticos del esquema de protección. Segundo, que la UNP no ha adoptado medidas de protección colectivas con enfoque diferencial, cultural y territorial respecto del Proceso Campesino y Popular del Municipio de la Vega (PCPV), perteneciente al Movimiento Marcha Patriótica. Tercero, la omisión de la FGN en esclarecer con celeridad las denuncias por el accionante y por el movimiento social del Cauca presentadas.

 

a)       La UNP vulneró el derecho a la seguridad personal del accionante al no garantizar los gastos de mantenimiento del esquema de seguridad, acorde con la normatividad vigente y al no reevaluar el riesgo del accionante

 

371.   La accionante aseguró que posee medidas de protección individual de la UNP desde el año 2018. El 18 de febrero de 2020 el CERREM validó el riesgo del accionante como extraordinario y recomendó como medida de protección “Ajustar medidas de protección a esquema tipo tres (3) de la siguiente manera: Ratificar un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección. Implementar un (1) hombre de protección. Ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”. Sin embargo, el accionante afirmó no tener estabilidad económica para sostener el esquema de seguridad, debido a su situación de peligro. A lo cual se le suma que la UNP le ha recortado la cuota para el combustible y en términos prácticos él ha tenido que sostener los gastos del vehículo que le proporciona su seguridad. En consecuencia, solicitó a la UNP asumir los gastos del esquema de protección asignado, esto es, viáticos y combustible del vehículo.

 

372.   Con relación al caso concreto, la UNP aseguró que en noviembre de 2019 al accionante se le autorizó un monto correspondiente a $1’033.300, asignados para el funcionamiento de “un (1) vehículo blindado”. Sin embargo, no demostró el pago mensual del monto autorizado por la regulación referida desde la fecha de entrega del vehículo.

 

373.   La Sala Plena llega a la misma conclusión del primer caso. No es proporcionado que el Estado asuma de forma ilimitada el consumo de gasolina para el funcionamiento de los esquemas de seguridad, por ello, los beneficiarios de este tienen un deber de solidaridad con los gastos que este genere. No obstante, es deber de la UNP garantizar que los esquemas de seguridad asignados sean eficientes y eficaces. Así, imponer al accionante la carga de mantenimiento del esquema, bajo razones de insuficiencia de presupuesto, al punto que le impida desplazarse para cumplir con su labor de defensor de derechos humanos, anularía su derecho a la seguridad personal y su derecho fundamental de defender derechos.

 

374.   Por lo tanto, la Corte ordenará a la UNP que garantice el pago del combustible, de los viáticos y de los peajes, acorde con la normatividad vigente. Para ello, deberá informar al beneficiario de forma clara y oportuna los requisitos que debe cumplir y los términos para ello. Adicionalmente, la UNP deberá reevaluar con base en criterios técnicos la suficiencia de los valores que actualmente se reconocen por dichos conceptos, analizando, entre otras cosas, los recorridos necesarios que la población defensora de derechos humanos debe transitar en ejercicio de su derecho a defender derechos.

 

375.   Adicionalmente, en atención a las circunstancias de amenazada relatadas por el accionante, la Sala confirmará la decisión de los jueces de instancia que ordenó a la UNP reevaluar el riesgo del actor.

 

b)      No es posible imputarle a la UNP la vulneración de derechos frente a la omisión de activar la ruta de protección colectiva para el Proceso Campesino y Popular del Municipio de La Vega (PCPV), pues el accionante no se lo solicitó

 

376.   El PCPV es una organización popular campesina y comunitaria de autonomía y resistencia enmarcada dentro del municipio de La Vega, localizado al sur del departamento del Cauca. El PCVP tiene sus orígenes desde hace 30 años en el movimiento popular, campesino e indígena de La Vega que formaron inicialmente un colectivo cuyos objetivos eran la organización comunal para la transformación comunitaria. Desde esta época, la organización se ha concentrado en la defensa del territorio, de los derechos del campesinado, los derechos ambientales y el fortalecimiento local de los habitantes del municipio. Recientemente la organización se dedica a la denuncia de la privatización del agua y la explotación del suelo y el subsuelo del macizo colombiano como consecuencia de la presencia de empresas y multinacionales de extracción minero-energética. Asimismo, se encarga de la construcción de planes comunitarios ambientales, la agricultura orgánica y la promoción de la economía local y los bienes comunes.

 

377.   El accionante solicitó al juez de tutela ordenar a la UNP implementar un esquema de protección colectivo a favor del PCPV. Sin embargo, en sede de revisión la UNP informó que el accionante no ha solicitado evaluación de riesgo colectivo de acuerdo con la información registrada en la base de datos no cuenta con orden de trabajo activa. Ello fue corroborado con la afirmación del accionante quien le informó a la Corte que, en efecto, los integrantes del Proceso Campesino de La Vega no han solicitado protección colectiva. Ello debido a la desconfianza en la institucionalidad producida por el continuo incumplimiento de los compromisos en otros espacios. Asegura que el presupuesto asignado a la UNP en el componente colectivo es irrisorio en comparación con el componente individual. Además, porque en su concepto, no posee un verdadero espíritu colectivo, sino plural, olvidando medidas de fortalecimiento organizacional y comunitario.

 

378.   Ante la omisión del accionante de activar la ruta colectiva a favor del PCPV no se evidencia vulneración de derechos. No obstante, como medida de protección la Sala Plena considera necesario ordenar a la UNP que realice un acercamiento con la organización, le informe sus derechos, así como la posibilidad que tienen de iniciar una ruta colectiva, si así lo desean.

 

379.   Ahora bien, el juez de primera instancia ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores efectuar el trámite que corresponda para la ejecución de las medidas cautelares ordenadas por la CIDH a favor del accionante y “respecto del Proceso Campesino y Popular del Municipio de La Vega, perteneciente al Movimiento Marcha Patriótica”. No obstante, el juez de segunda instancia revocó dicha orden. Consideró, entre otras cosas, que el PCPV no fue beneficiario -genérico- de las medidas cautelares que otorgó la CIDH, pues la Resolución No. 30/2018 especifica “que los beneficiarios de la presente medida cautelar son las trescientas ochenta y nueve personas calificadas como ‘dirigentes’ de la MAPA, quienes han sido identificadas en el presente procedimiento” circunstancia que impide impartir una orden en favor de todos sus integrantes.

 

380.   La Sala Plena confirmará la decisión del juez de segunda instancia considerando que, en efecto, las medidas cautelares de la CIDH no exigen la protección colectiva del PCPV.

 

c)       La FGN vulneró los derechos fundamentales del accionante al no adelantar con agilidad y eficacia las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos violentos relatados en las denuncias

 

381.   La FGN informó que el accionante ha presentado denuncias por amenazas en múltiples oportunidades (entre el año 2014 y el 2017). Los procesos son conocidos por la Unidad de Derechos Humanos de la Dirección Seccional Cauca y cuentan con el apoyo y asesoría del Grupo de Trabajo Nacional para la investigación de amenazas contra personas defensoras de derechos humanos, adscrito a la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos. Todos los procesos son conocidos por el mismo fiscal en la Dirección Seccional de Cauca.

 

382.   En las denuncias por amenazas se han realizado actividades investigativas tendientes a individualizar a los responsables y a definir si, para el momento de los hechos, en el departamento hacían presencia las organizaciones criminales a nombre de las cuales se emitían las amenazas.

 

383.   En la denuncia por tentativa de homicidio, la FGN identificó e individualizó al posible responsable de los hechos. La persona pertenece al ELN y en la actualidad se encuentra privado de la libertad por otros delitos. No obstante, no ha sido imputado por la tentativa en contra del accionante.

 

384.   Por otra parte, informó la FGN que desde el Grupo Nacional se elaboró la caracterización de la víctima, con el fin de definir líneas investigativas que expliquen la victimización a partir de la importante labor de defensa de derechos humanos ejercida por el accionante^[254]. Así, con la información identificada, se articularán las labores con el fiscal de la seccional que conoce el proceso. Además, se encuentra en elaboración un informe que dé cuenta de la situación de victimización en contra del Movimiento y del accionante.

 

385.   Tal como se precisó al resolver los casos anteriores, la Sala Plena considera que una de las herramientas más eficientes para la protección de la población líder y defensora de derechos humanos es que se realicen de manera efectiva las investigaciones penales, de tal modo que se identifiquen a las organizaciones y/o las personas que cometen los delitos en contra de aquellos y que se les imponga la respectiva sanción, lo que a la postre genera un efecto disuasorio frente a los demás miembros de la sociedad que se espera se abstengan en mayor medida de perpetrar estos actos. Aunque en este caso se evidencia una actuación más activa de la FGN, lo cierto es que no hay resultados. Por ello, es urgente que las autoridades penales prioricen el trámite de estos casos.

 

386.   En el presente asunto, se evidencia una actuación más activa de la FGN. En efecto, los procesos iniciados con ocasión de las amenazas contra el accionante (i) son conocidos por la Unidad de Derechos Humanos de la Dirección Seccional Cauca; (ii) cuentan con la asesoría del Grupo de Trabajo Nacional para la investigación de amenazas contra personas defensoras de derechos humanos, adscrito a la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos y (iii) se elaboró la caracterización de la víctima, con el fin de definir líneas investigativas que expliquen la victimización a partir de la importante labor de defensa de derechos humanos ejercida por el accionante. Además, (iii) identificó e individualizó al posible responsable de la tentativa de homicidio contra el accionante.

 

387.   Este caso demuestra las consecuencias de no lograr esclarecer las conductas delictivas contra los defensores de derechos humanos. De 2014 a 2017 el accionante denunció amenazas en su contra frente a las cuales la FGN realizó actividades investigativas tendientes a individualizar a los responsables, sin esclarecer la situación. Dos años después de la última amenaza reportada el accionante fue víctima de un atentado contra su vida. 

 

388.   La Sala Plena considera que, pese a las actuaciones adelantas por la FGN, es un hecho cierto que no hay esclarecimiento ni sobre las amenazas recibidas por el accionante ni sobre la tentativa de homicidio. La misma FGN informó que la persona identificada de atentar contra la vida del accionante no ha sido imputada por este hecho.

 

389.   La FGN señaló que, con la información identificada, se articularán las labores con el fiscal de la seccional que conoce el proceso. Además, se elaborará un informe que dé cuenta de la situación de victimización en contra del accionante. La Sala Plena encuentra imperiosa dicha actuación, pero reprocha que se adopte pasados más de 9 años de denunciadas las amenazas y 4 años después del atentado denunciado.

 

390.   Adicionalmente, la FGN no justificó la razonabilidad del plazo que ha tomado la identificación de los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial. 

 

391.   En síntesis, la FGN vulnera los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos cuando en sus investigaciones por delitos cometidos en su contra (i) no demuestra que las actuaciones adelantadas hayan sido suficientes para identificar a los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial; y (ii) no justifica la razonabilidad del plazo que se ha tomado para tal fin.

 

392.   Decisión por adoptar en el caso 4. Confirmar parcialmente la decisión del juez de segunda instancia que confirmó parcialmente las órdenes emitidas por el juez de primera instancia que protegió los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, se emitirán órdenes dirigidas a la UNP y a la FGN en procura de garantizar (i) la reevaluación del riesgo del accionante; (ii) la entrega de los suministros necesarios para el desplazamiento del esquema de seguridad del accionante; y (iii) el impulso de las investigaciones relacionadas con las denuncias presentadas por el accionante. 

 

Caso 5. Accionante “Isabel Cristina Zuleta” (T-8.018.193)

 

393.   La accionante, al momento de presentación de la tutela, era la representante legal del Movimiento Ríos Vivos y presidenta de la organización de mujeres Asociación de Mujeres Defensoras del Agua y de la Vida. Presentó la acción en nombre propio y del Movimiento Ríos Vivos. El trabajo del Movimiento gira en torno al río Cauca y sus principales temas se centran en la defensa de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y en los derechos civiles y políticos vulnerados por la construcción de la represa de Hidroituango.

 

394.   El 14 de junio de 2019 el Juez 75 Penal Municipal con función de Control de Garantías de Bogotá ordenó medidas cautelares a favor de los integrantes del Movimiento Ríos Vivos, por el riesgo inminente de vulneración a sus derechos por parte de Hidroituango S.A. y las Empresas Públicas de Medellín (EPM). En la tutela se protegieron los derechos a la vida, a la salud, al mínimo vital, a la vida en condiciones de dignidad, entre otros. Además de esto, se ordenó la creación de una Mesa Técnica con el fin de valorar la viabilidad o no del proyecto Hidroituango.

 

395.   La accionante manifestó que al 20 de diciembre de 2019, el Movimiento Ríos Vivos, recibió: 27 amenazas, 2 asesinatos de líderes, 20 casos de seguimientos y vigilancias, 4 casos de hostigamientos, 2 casos de desalojo forzado, 18 casos de estigmatización y señalamiento, 10 casos de discriminación por parte de funcionarios del Estado en contra de integrantes del Movimiento Ríos Vivos, 6 casos de destierro y desarraigo, 1 caso de retención ilegal, 6 casos de ataques a la vida e integridad física por parte de la Hidroeléctrica Hidroituango, 1 caso de empadronamiento, 1 ataque con explosivos, 2 casos de desplazamiento masivo por el desarrollo y 5 ataques generalizados que incluyen agresiones verbales, físicas y raptos ilegales.

 

396.   La accionante manifestó que la estigmatización ha sido de las más reiteradas agresiones que la accionante y el Movimiento Ambiental de Ríos Vivos han recibido. Además, la situación de hostigamiento y persecución ha llegado a afectar a los familiares de la demandante y a los demás miembros del movimiento. Sin embargo, pese a las denuncias, no se ha obtenido resultado. Las amenazas en su contra, asegura la accionante, han afectado la periodicidad de las reuniones y la cantidad de personas que participan en el proceso organizativo ya que muchas personas se han retirado de la organización debido a las amenazas y a las agresiones.

 

397.   En la acción de tutela la parte accionante enlistó las conductas que considera vulneran los derechos fundamentales del Movimiento Ambiental Ríos Vivos. Primero, la estigmatización de la que han sido víctima ella y el Movimiento como consecuencia de la no implementación de un Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la Estigmatización^[255]. Segundo, el que no exista un mapa de competencias en materia de prevención y protección de líderes sociales y ambientales en los que se haga especial énfasis en las obligaciones y garantías que deben dar las administraciones municipales y departamentales. Tercero, el que la UNP no haya adoptado medidas de fortalecimiento al Movimiento Ríos Vivos Antioquia que les den capacidad de reacción ante las situaciones de riesgo^[256]. Cuarto, el que la FGN no haya investigado ni esclarecido los autores mediatos e inmediatos de los atentados y agresiones en contra del Movimiento Ríos Vivos, a partir de un análisis conjunto del movimiento.

 

a)       El Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales de la accionante al no crear e implementar el Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la estigmatización

 

398.   La accionante manifestó que desde el año 2009, con el inicio de la construcción del megaproyecto hidroeléctrico Hidroituango, algunos actores se han opuesto al megaproyecto. Ello los ha convertido en blanco de amenazas, señalamientos, persecución, ataques y estigmatización. Según explicó la accionante, la labor del Movimiento en defensa del territorio ha ocasionado estigmatización por parte de funcionarios de la EPM y de las administraciones municipales de la zona. El contexto y los discursos de odio que enfrentan los defensores de derechos humanos y especialmente las defensoras del medio ambiente no se quedan solo en el daño a su buen nombre y dignidad, si no que impulsan a que se agreda a los integrantes de Ríos Vivos, como ya ha ocurrido mediante ataques con explosivos e intentos de desaparición forzada. La accionante manifestó que, con ocasión de la estigmatización, “seis integrantes de Ríos Vivos han sido asesinados”.

 

399.   El punto 2.2.4 del AFP establece las garantías para la reconciliación, la convivencia y la no estigmatización, especialmente, por razón de la acción política y social en el marco de la civilidad. Prevé también el compromiso del Gobierno nacional para crear el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia que tendrá como función asesorar y acompañar al Gobierno en la puesta en marcha de mecanismos y acciones para la convivencia y el respeto de la construcción de la paz y la reconciliación - Decreto 885 de 2017-. En particular, el punto 3.4.7.4.4 del AFP establece la ejecución del Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la Estigmatización, el cual deberá ser desarrollado por el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia.

 

400.   El Decreto Ley 885 de 2017 modificó el artículo 1° de la Ley 434 de 1998 para indicar que: “[l]a política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización es una política de Estado, permanente y participativa, en su estructuración deben colaborar en forma coordinada y armónica todos los órganos del Estado, y las formas de organización, acción y expresión de la sociedad civil, de tal manera que trascienda los períodos gubernamentales y que exprese la complejidad nacional. Cada gobierno propenderá por el cumplimiento de los fines, fundamentos y responsabilidades del Estado en materia de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización”.

 

401.   El artículo 6° del mismo Decreto establece como funciones del Consejo Nacional de Paz, el diseño y ejecución de un programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, con la participación de los entes territoriales. En razón de ello, el Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, adoptado mediante la Ley 1955 de 2019, estableció como objetivo la formulación de una política pública de convivencia, reconciliación, tolerancia y no estigmatización.

 

402.   La Sala Plena enfatiza en que la estigmatización aumenta el riesgo de los accionantes en los territorios y ciudades en donde ejercen su labor de defensa de derechos humanos. El señalarlos como enemigos de la comunidad o como integrantes de algún grupo al margen de la ley pone en riesgo su integridad personal y su vida. A juicio de la Corte, la estigmatización vulnera el derecho a defender derechos pues crea un clima hostil y pone en peligro la vida y la integridad personal de la población líder y defensora de derechos humanos y de los movimientos que integran. Es obligación del Estado promover campañas que legitimen y reconozcan el ejercicio y la labor de defensa de derechos humanos.

 

403.   Tal como se expuso en las consideraciones de esta providencia, la Comisión IDH comparte que la descalificación hacia la población líder y defensora de derechos humanos desde funcionarios del Estado, la estigmatiza. Ello puede vulnerar la integridad de la persona y generar un ambiente hostil que dificulte el ejercicio legítimo de su libertad de asociación^[257]. No se trata entonces solamente de generar espacios libres de estigmatización sino de abstenerse de ser el causante de dichas estigmatizaciones.

 

404.   Por ello resulta imperioso exigir del Estado impulsar una política estatal dirigida a los funcionarios públicos con el fin de (i) abstenerse de realizar declaraciones que estigmaticen a la población líder y defensora de derechos humanos; (ii) abstenerse de participar en campañas de difamación, diseminación de representaciones negativas o estigmatización de personas defensoras de derechos humanos y el trabajo que realizan; (iii) sancionar cualquier intento por parte de autoridades gubernamentales de cuestionar la legitimidad del trabajo que llevan adelante personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones y (iv) proveer a las defensoras y defensores un recurso adecuado cuando son objeto de declaraciones estigmatizantes que pueden afectar su reputación, comprometer su integridad personal, o dar pie a o facilitar su criminalización.

 

405.   En esta línea, la PGN profirió la Directiva N° 002 de 2017, mediante la cual exhortó a los servidores públicos para que, en cumplimiento de sus funciones y deberes legales y en el marco de sus actuaciones, respeten y garanticen las actividades que deba desarrollar la población objeto de dicha Directiva. En consecuencia, los servidores públicos deberán abstenerse de realizar conductas que los deslegitimen, descalifiquen, hostiguen o inciten al hostigamiento o estigmaticen su labor. Adicionalmente, instó a los servidores públicos a cumplir el derecho internacional de los derechos humanos, en especial, lo dispuesto en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos y el Sistema Universal de Protección, acatando la jurisprudencia y la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas. Así mismo, hace un llamado a las autoridades competentes para que se fortalezcan e investiguen oportunamente las denuncias y quejas por amenazas contra la población objeto de la Directiva. Por último, exhortó a los servidores públicos para que se abstengan de hacer falsas imputaciones o acusaciones que comprometan la seguridad, la honra y el buen nombre de la población objeto de la Directiva, sin perjuicio de la obligación legal que asiste a las autoridades competentes de investigar y juzgar los delitos.

 

406.   En el curso del proceso de tutela, la PGN informó que la divulgación e implementación de la Directiva N° 002 de 2017 es una tarea que se realiza de manera constante. Para ello, la PGN ha realizado, entre otras acciones: 13 mesas por la protección a la vida, 21 acciones disciplinarias adelantadas por presuntos hechos de afectaciones a los derechos de los líderes sociales por parte de un funcionario público, 420 agencias especiales constituidas en los procesos penales en donde el líder es la procesada víctima, 1200 funcionarios públicos capacitados en la Directiva N° 002 de 2017, 8 actos administrativos emitidos para el cumplimiento e implementación de la Directiva N.° 002 de 2017, un Comité interno de articulación y coordinación de la directiva N.° 002 de 2017, una campaña para la no estigmatización de líderes sociales y personas defensoras de derechos humanos, y el desarrollo de una página web que cuenta con un canal para la recepción de quejas, solicitudes y denuncias.

 

407.   En la Sentencia SU-020 de 2022 la Sala Plena se pronunció sobre el papel del lenguaje y el discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización. La Corte afirmó que “[l]a no estigmatización, así como el discurso asertivo, constructivo y empático se pueden ver como parte de las obligaciones atribuidas a las autoridades gubernamentales y estatales relacionadas con cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz y las normas vinculantes de desarrollo”.

 

408.   Los jueces de instancia ordenaron al Ministerio del Interior reactivar la Mesa Nacional de Garantías y las Mesas Territoriales de Garantías para efectuar el diálogo que permita avanzar en soluciones a las vulneraciones de derechos plateadas por los accionantes, con participación de estos y de las demás autoridades, organismos y comunidades involucradas. Dentro de los asuntos que serían debatidos en ese escenario estaba la creación del Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la estigmatización.

 

409.   Ahora bien, mediante Decreto 1444 del 4 de agosto de 2022 el Gobierno adoptó la política pública de reconciliación, convivencia y no estigmatización en el marco de implementación del AFP. Esta política tiene como objetivo principal “[b]rindar las herramientas para la reconciliación nacional, la convivencia y la no estigmatización promoviendo un lenguaje y comportamiento de respeto y dignidad entre sus habitantes, funcionarios públicos y sus instituciones en el ejercicio de los derechos y deberes consagrados constitucionalmente”. Dentro de los destinatarios de la política están los líderes y lideresas sociales, defensores y defensoras de derechos humanos.

 

410.   Uno de los ejes estratégicos es el empoderamiento y reconocimiento social, ello implica el reconocimiento social a la labor de defensa de derechos humanos que realizan los líderes, lideresas, defensores y defensoras de derechos humanos y en general movimientos y grupos sociales del país. Según el Decreto, a través de la reconciliación se busca reducir la estigmatización hacia la población beneficiaria de esta política, en este sentido, se pretende educar a la sociedad civil y las autoridades nacionales y territoriales. 

 

411.   Según el Decreto, el concepto de no estigmatización está relacionado con el principio de igualdad, no discriminación y respeto no solo por las opiniones, sino por la diferencia dentro del ámbito multicultural, plural y diverso que contempla la sociedad colombiana. En ese sentido, la no estigmatización implica un lenguaje y comportamiento de respeto que contrarreste escenarios de racismo y discriminación, a través de acciones que prevengan actitudes de deshumanización de grupos, personas y territorios, fomentando mensajes, narrativas y contenidos audiovisuales que conlleven a la promoción, prevención y eliminación de cualquier forma de discriminación y racismo. 

 

412.   El Decreto exige a las entidades del orden nacional, departamental, municipal y distrital, desarrollar acciones que prevengan la estigmatización, la discriminación y el racismo. Además, ordena al Ministerio del Interior prestar asesoría a los gobiernos municipales, departamentales y distritales para la debida atención de los sectores sociales liderados por las mujeres, jóvenes y OSIGD/ LGBTI y sus organizaciones, dentro de los procesos territoriales que se adelanten con ocasión a la defensa de sus derechos y la promoción de la paz. Para ello, las entidades del orden nacional y territorial atenderán lo dispuesto en el Decreto 762 de 2018, la Ley 1801 de 2016, la Ley 1551 de 2012, el Decreto 2340 de 2015 y demás normas concordantes sobre la materia. También ordena a la Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC), en el marco de sus competencias, implementar durante la vigencia de la política adoptada mediante este Decreto, una campaña de comunicación audiovisual y sonora, con mensajes, narrativas y contenidos audiovisuales sobre la no estigmatización, la no discriminación y la prevención de la violencia hacia las mujeres, el adulto mayor, los jóvenes y las personas en proceso de reincorporación, dirigida a los servidores públicos y ciudadanía en general. 

 

413.   La Corte toma nota la vulneración de los derechos de la población líder y defensora de derechos humanos que surge de la estigmatización de su importante labor. En este caso, la ausencia del programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, ordenada en AFP, incide en la vulneración del derecho a defender derechos de la accionante, pues no solo fue un objetivo delimitado en el AFP sino que tiene como fin eliminar la estigmatización hacia la población líder y defensora de derechos humanos.

 

414.   La Corte destaca que la regulación expedida por el Gobierno Nacional, posterior a la interposición de las acciones de tutela, es un paso importante hacia la prevención de la estigmatización; sin embargo, no es un indicativo de la superación de los hechos vulneradores alegados por la población líder y defensora de derechos humanos accionante. En efecto, dicha regulación está dirigida a que los funcionarios públicos se abstengan de realizar declaraciones que estigmaticen a la población líder y defensora de derechos humanos. Así las cosas, la Corte ordenará al Ministerio del Interior cumplir con lo ordenado en el Decreto 1444 de 2022 con relación a la creación y socialización de la política pública de reconciliación, convivencia y no estigmatización.

 

415.   Por otra parte, será en las mesas de garantías donde se dialogue entre el gobierno y el movimiento con el fin de determinar la forma de (i) reconocer públicamente la labor del Movimiento Ríos Vivos; (ii) incorporar en los planes de prevención y protección de los municipios afectados por Hidroituango y en el plan departamental, el plan de protección y en el plan Departamental el plan de protección y protección del Movimiento Ríos Vivos, así como el aporte estatal para la elaboración del referido plan; (iii) valorar la activación de la ruta de respuesta rápida en caso de que se presente una situación de amenaza, agresión, estigmatización o captura ilegal; (iv) analizar las sanciones contra quienes estigmaticen y los recursos con los que cuentan las víctimas de estigmatización; (v) de determinar la forma en la cual las autoridades militares y de policía que tienen mando en los 12 municipios impactados por Hidroituango cesen y/o se abstengan de realizar actos de estigmatización de los afectados con el proyecto de Hidroituango que hacen parte del Movimiento.

 

b)      El Gobierno Nacional vulneró los derechos de la accionante al no contar con un mapa de competencias en materia de prevención y protección de líderes sociales y ambientales en los que se haga especial énfasis en las obligaciones y garantías que deben dar las administraciones municipales y departamentales

 

416.   Los jueces de instancia ordenaron a la mesa de garantías valorar la implementación de un mapa de competencias en materia de prevención y protección de líderes sociales y ambientales.

 

417.   En respuesta al auto de pruebas, la PGN informó que en cumplimiento de dicha orden emitió la Directiva N° 001 de 2019 para recordar a los entes territoriales e instarlos a la observancia y cumplimiento de las obligaciones que en materia de prevención y protección de líderes sociales les competen y, con apoyo de la Federación Nacional de Departamentos, se realiza en diferentes formatos su divulgación, promoción y difusión.

 

418.   La directiva está dirigida a la Fuerza Pública, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia, a la Defensoría del Pueblo, a la UNP, a los gobernadores, alcaldes distritales y municipales, a los personeros municipales y distritales, a los procuradores delegados, regionales y provinciales.

 

419.   En dicha Directiva la PGN reitera que las responsabilidades en la materialización de las medidas de protección no solo atañe a la UNP, sino también al Ministerio del Interior, la Fuerza Pública, los alcaldes y los gobernadores. En este sentido, el Decreto 1066 de 2015 establece que las acciones en materia de prevención y protección, se regirán entre otros principios, por el de concurrencia por medio del cual “[l]a Unidad Nacional de Protección, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y demás autoridades del orden nacional, los municipios y departamentos aportarán las medidas de prevención y protección de acuerdo con sus competencias y capacidades institucionales, administrativas y presupuéstales, para la garantía efectiva de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de su población objeto”.

 

420.   Por su parte, el Decreto 2252 de 29 de diciembre de 2017, en su artículo 1º, establece que “las gobernaciones y alcaldías, en el marco de sus competencias, con el apoyo del Ministerio del Interior, del Ministerio de Defensa Nacional y del Ministerio Público, actuarán como primeros respondientes en la detección temprana de situaciones de riesgo contra líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y comunales, y defensores y defensoras de derechos humanos”. Por último, el Decreto 660 de 17 de abril de 2018 creó y reglamentó el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios y dispuso, entre otras obligaciones, la elaboración, por parte de alcaldes y gobernadores, de planes integrales de prevención.

 

421.   De lo expuesto, la Sala Plena advierte dos asuntos. En primer lugar, que la prevención y protección de la población líder y defensora de derechos humanos es competencia de diferentes entidades. En segundo lugar, que dichas competencias se encuentran reglamentadas en diferentes normativas. Aunque la Sala confirmará la decisión de los jueces de instancia que dieron impulso a la Directiva N° 001 de 2019, la Sala Plena ordenará al Gobierno Nacional sistematizar de manera ágil y empática con los destinatarios, todo el sistema normativo, alusivo a la protección de la población líder y defensora de derechos humanos.

 

422.   Adicionalmente, la Sala Plena considera urgente que, en el plan que se exigirá más adelante, el Gobierno Nacional establezca un mapa de competencias claro y específico que determine, sin lugar a duda, las funciones de cada una de las entidades llamadas a garantizar los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derecho humanos, especificando la fuente de su competencia y las sanciones que acarrea su incumplimiento.

 

c)       No es posible imputarle a la UNP la vulneración de derechos frente a la omisión de activar la ruta de protección colectiva para el fortalecimiento del Movimiento Ríos Vivos, pues la accionante no se lo solicitó

 

423.   La accionante solicitó ordenar a la UNP que asigne viviendas en tapia (blindaje ancestral) con medios de comunicación que permitan informar sobre las distintas situaciones que se están viviendo en el territorio. Para las áreas urbanas sugieren viviendas con medios tecnológicos de protección, cámaras, puertas blindadas, etc.

 

424.   En respuesta al auto de pruebas proferido en sede de revisión la UNP informó que el 2 de octubre de 2019 el CERREM Colectivo recomendó la implementación de medidas de protección al colectivo Movimientos Ríos Vivos mediante acto administrativo 7198, las cuales se encuentran debidamente implementadas y consisten en: (i) 4 motocicletas enduro 150cc, (ii) 15 megáfonos, (iii) 36 medios de comunicación, (iv) 1 vehículo convencional, (v) 2 hombres de protección y (vi) 1 capacitación en autoprotección y autoseguridad.

 

425.   La Sala Plena considera que la pretensión de la accionante está dirigida a que se amplíen las medidas de protección ya implementadas por la UNP. Sin embargo, la accionante no demostró haber activado la ruta de reevaluación del riesgo colectivo del Movimiento. Por lo tanto, no hay lugar a establecer una vulneración de derechos de dicho Movimiento.

 

426.   Adicionalmente, la Sala resalta que acorde con lo manifestado por la accionante en la presente acción, el Juez 75 Penal Municipal con función de Control de Garantías de Bogotá ordenó medidas cautelares a favor de los integrantes del Movimiento Ríos Vivos, por el riesgo inminente de vulneración a sus derechos por parte por parte de Hidroituango S.A. y las Empresas Públicas de Medellín (EPM). Por lo tanto, la accionante y los integrantes del Movimiento podrían acudir a dicho juzgado para solicitar el cumplimiento de lo allí decidido.

 

d)      La FGN vulneró los derechos fundamentales de la accionante al no adelantar con agilidad y eficacia las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos violentos relatados en las denuncias

 

427.   La accionante solicitó al juez de tutela ordenar a la FGN que, a través de la UEI, agrupe todas las investigaciones de ataques en contra de integrantes del Movimiento Ríos Vivos Antioquia para que haga un análisis profundo que tenga en cuenta las características del Movimiento y el contexto en que desarrolla la labor. En consecuencia, se investigue y esclarezca quiénes son los autores mediatos e inmediatos, de manera conjunta de los atentados y agresiones en contra del Movimiento Ríos Vivos y se desmantelen las organizaciones armadas que atentan contra quienes defienden derechos humanos.

 

428.   Al respecto, la FGN informó a esta corporación que la situación del Movimiento Ríos Vivos, incluidas las amenazas en contra de la accionante, son conocidas por la Dirección Seccional de Antioquia, con el apoyo del Grupo Nacional de Amenazas adscrito a la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos. Igualmente, algunos hechos de homicidio en contra de integrantes del Movimiento Ríos Vivos son conocidos por la UEI.

 

429.   En relación con las amenazas, la Dirección Seccional de Antioquia realiza Mesas de Seguimiento con los fiscales que conocen las denuncias presentadas por los integrantes del Movimiento. Igualmente, el Grupo de Trabajo Nacional de Amenazas desarrolló un informe de análisis de contexto sobre las amenazas sufridas por el Movimiento Ríos Vivos en los últimos años. En la actualidad la FGN está construyendo datos que le permitan explicar la situación del Movimiento.

 

Mesa de trabajo en la Seccional Antioquia: se identificaron 21 procesos, 17 se encuentran activos y 4 archivados.

 

Informe de Situación: Amenazas contra el Movimiento Ríos Vivos en Antioquia. El Grupo de Trabajo Nacional de Amenazas elaboró un informe de análisis con el objetivo de estudiar la posibilidad de asociar los casos de amenazas contra los integrantes del Movimiento Ríos Vivos. El análisis tuvo en cuenta posibles patrones y características comunes de las víctimas, su relación con el Movimiento y la posible participación de los grupos armados ilegales en las amenazas. Para la elaboración del informe, se utilizó una metodología de minería de texto a partir de la lectura de los expedientes, para estructurar datos que permitieran delimitar el universo de casos y la situación objeto del análisis. Este proceso estuvo acompañado de un análisis jurídico preliminar.

 

La construcción del informe no se limitó a la información del SPOA, también incluyó los datos que reposan en fuentes abiertas y los recolectados en reuniones y mesas de trabajo con otras entidades, como la PGN, la Defensoría del Pueblo y la Gobernación de Antioquia. El informe incluye la caracterización del Movimiento Ríos Vivos, la caracterización de las personas defensoras de derechos humanos que hacían parte del Movimiento, la descripción de los hechos que han sido reportados por medios abiertos, las actuaciones de los diferentes organismos del Estado frente a la situación de Ríos Vivos, las actividades investigativas desplegadas por la Fiscalía y finalmente, las conclusiones sobre la posibilidad de análisis de agrupación y asociación de casos.

 

El informe permite concluir que, desde el año 2016, se incrementaron los casos de amenazas en contra de los integrantes del Movimiento. Se tiene información exacta de los territorios afectados por el accionar criminal, las modalidades de amenazas usadas por los actores criminales y la línea temporal de las mismas. Con base en lo anterior, el informe concluye que es posible asociar los casos de amenazas contra el Movimiento, especifica la incidencia que han tenido las organizaciones criminales en las amenazas contra el Movimiento y sugiere líneas de acción. En ese orden de ideas, el Grupo de Trabajo Nacional, en articulación con la delegada para la Seguridad Ciudadana y la Dirección Seccional, avanzarán en la asociación de casos necesaria para continuar la investigación por las amenazas proferidas contra el Movimiento.

 

Casos de homicidios de integrantes del Movimiento Ríos Vivos. La FGN conoce 5 homicidios, 4 en contra de integrantes del Movimiento y 1 en contra de un familiar de un integrante del Movimiento. Homicidio de Hugo Albeiro George Pérez (27/05/2018): se imputó a uno de sus autores. Homicidio de Dimar Egidio Zapata George: dos órdenes de captura vigentes. Homicidios de Luis Alberto Torres Montoya (08/05/2020), Carlos Fernando Posada Mazo (09/05/2018) y Francisco Javier Serna Bertel (22/04/2018), a través del análisis en contexto se construye una situación que permita esclarecer la totalidad de los hechos conocidos y atribuir responsabilidad a los autores materiales e intelectuales, en este caso, el Clan del Golfo.

 

430.   Acorde con lo expuesto, la Sala advierte que, aunque en este caso la FGN demostró la activación de los mecanismos jurídicos para investigar los delitos cometidos, no se demostró un avance efectivo en las investigaciones que lleven al esclarecimiento de los hechos y que correspondan con la agilidad que exigen estos casos. Adicionalmente, la FGN no justificó la razonabilidad del plazo que ha tomado la identificación de los presuntos perpetuadores del delito, su captura y/o la desarticulación del grupo delincuencial. 

 

431.   Por lo tanto, la Corte reitera el llamado a la FGN para que la labor investigativa que desarrolla en estos asuntos se efectúe de manera idónea, integral, célere y eficaz. Con tal objetivo, la entidad debe contar con todas las herramientas necesarias para la efectividad de la labor tanto en términos de presupuesto suficiente, como de personal, medios tecnológicos idóneos y suministros necesarios.

 

432.   Decisión por adoptar en el caso 5. Confirmar parcialmente la decisión del juez de segunda instancia que confirmó parcialmente las órdenes emitidas por el juez de primera instancia que protegió los derechos fundamentales de la accionante y del Movimiento Ríos Vivos. En consecuencia, se emitirán órdenes dirigidas al Ministerio del Interior, a la PGN y a la FGN en procura de garantizar (i) el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1444 de 2022; (ii) la promoción, divulgación y aplicación de la Directiva 002 de 2017 y la Directiva N.° 001 de 2019 de la PGN; y (iii) el impulso de las investigaciones relacionadas con las denuncias presentadas por el accionante. 

 

Caso 6. Accionante “Arnobi de Jesús Zapata Martínez” (T-8.018.193)

 

433.   El accionante hace parte de la Asociación de Campesinos del Sur del Córdoba, es el presidente de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina y ejerce la vocería de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana -Coccam- desde marzo de 2019. La Asociación de Campesinos del Sur del Córdoba tiene como objetivo principal la constitución de Zonas de Reserva Campesina.

 

434.   El accionante relató los hechos victimizantes y debido a los cuales la UNP le otorgó un esquema de seguridad, que ha sido renovado de forma continuada. Resaltó que, aunque él tiene esquema de seguridad, su familia no. Además, aseguró que las agresiones han afectado las dinámicas de trabajo de la organización porque: (i) las reuniones deben realizarse en los cascos urbanos; (ii) algunas de las reuniones deben hacerse mediante la figura de delegados y (iii) los esquemas de protección atemorizan con su presencia. Finalmente señaló que ha tenido que asumir el costo para el mantenimiento del vehículo asignado, el combustible, los viáticos de los escoltas y los peajes.

 

435.   En la acción de tutela el accionante enlistó las conductas que considera vulneran sus derechos fundamentales. Primero, la UNP no asume el pago de los viáticos, combustible, peajes para el uso del esquema de seguridad. Segundo, la UNP no asume la protección al núcleo familiar del accionante. Tercero, en atención a su condición de víctima de desplazamiento forzado, la UARIV debe garantizársele el pago de ayuda humanitaria. Cuarto, la FGN debe investigar y esclarecer los autores mediatos e inmediatos y de manera conjunta con los distintos atentados y agresiones en contra del accionante y en contra del movimiento social de Córdoba.

 

436.   En este asunto se advierte que la UNP le informó a la Corte que retiró el esquema de protección al accionante en razón de la materialización de una medida de aseguramiento en su contra, sin ofrecer más información sobre la fecha de detención o los motivos de esta. Por lo tanto, si bien esta información debe ser considerada al momento de proferir las órdenes, no es suficiente para dejar de valorar la vulneración de derechos alegada por el accionante.

 

a)       La UNP vulneró el derecho a la seguridad personal del accionante al no garantizar los gastos de mantenimiento del esquema de seguridad, acorde con la normatividad vigente

 

437.   Al presentar la acción de tutela el accionante aseguró que debía asumir los gastos para el mantenimiento del vehículo asignado, el combustible, los viáticos de los escoltas y los peajes necesarios para su traslado. Esto, debido a las demoras y a la falta de respuesta inmediata a los requerimientos del esquema. En concreto manifestó que el carro que está a su cargo tiene una asignación de $700.000 pesos en combustible que se llena a través de un chip en una estación de servicio. Dicho combustible alcanza para 40 horas de viaje, aproximadamente. Por lo tanto, debe asumir el valor del combustible adicional que, en su caso, equivale a 15 días. Respecto a viáticos para los escoltas es necesario enviar una solicitud de pago a la UNP. En su caso, la entidad nunca ha aprobado la totalidad de las solicitudes en días de recorrido que se le pide; por lo tanto, el actor debe asumir dichos gastos con el fin de cumplir con su agenda. En el 2020 solicitó en tres ocasiones los viáticos para los escoltas y le aprobaron solo la mitad del recorrido solicitado. En el 2021 realizó dos solicitudes en el mes de enero, las cuales también aprobaron parcialmente.

 

438.   Con relación al caso concreto, la UNP ha reconocido al accionante por concepto de combustibles el valor de máximo de $650.000 mensuales. Sin embargo, no probó que dicho pago se haya hecho mensualmente en razón de las solicitudes del beneficiario.

 

439.   La Sala Plena llega a la misma conclusión del primer caso. No es proporcionado que el Estado asuma de forma ilimitada el consumo de gasolina para el funcionamiento de los esquemas de seguridad, por ello, los beneficiarios de este tienen un deber de solidaridad con los gastos que este genere. No obstante, es deber de la UNP garantizar que los esquemas de seguridad asignados sean eficientes y eficaces. Así, imponer al accionante la carga de mantenimiento del esquema, bajo razones de insuficiencia de presupuesto, al punto que le impida desplazarse para cumplir con su labor de defensor de derechos humanos, anularía su derecho a la seguridad personal y su derecho fundamental de defender derechos.

 

440.   Por lo tanto, la Corte ordenará a la UNP que, en caso de que el accionante actualmente tenga asignado un vehículo en su esquema de seguridad, garantice el pago del combustible, de los viáticos y de los peajes, acorde con la normatividad vigente. Para ello, deberá informar al beneficiario de forma clara y oportuna los requisitos que debe cumplir y los términos para ello. Adicionalmente, la UNP deberá revaluar con base en criterios técnicos la suficiencia de los valores que actualmente se reconocen por dichos conceptos, analizando, entre otras cosas, los recorridos necesarios que la población defensora de derechos humanos debe transitar en ejercicio de su derecho a defender derechos.

 

b)      La UNP vulneró el derecho a defender derechos del accionante al no valorar el riesgo del núcleo familiar

 

441.   El accionante considera necesario que la UNP le otorgue a su familia medidas de protección. Los jueces de instancia ordenaron a la UNP evaluar la situación del riesgo de la familia del accionante y, de hallar evidenciado el riesgo, sin excusa alguna en asuntos administrativos o presupuestales, disponer en favor de aquellos las medidas de protección necesarias, observando en todo caso el enfoque diferencial para este tipo de medidas. El juez de segunda instancia confirmó esta orden.

 

442.   La UNP informó que mediante comunicación interna No. MEM20-00001644, de 27 de enero de 2020, le solicitó al Grupo de Trámites de Emergencia que verificara de forma inmediata si el componente familiar del beneficiario tenía un riesgo inminente, y si dichas personas cumplían con los requisitos para ser parte del programa de protección. Además, se recomendó vincular a la esposa del accionante a su esquema de protección, mientras se realiza el estudio del nivel de riesgo. No obstante, según la UNP, en caso “de que el accionante considere que su cónyuge debe tener medidas individuales de protección por parte de esta Entidad, la cónyuge deberá agotar el procedimiento ordinario previsto (…), demostrando sumariamente que en efecto existen amenazas en su contra y su situación como población objeto del Programa de Prevención y Protección de la Unidad Nacional de Protección”.

 

443.   Como ya se mencionó, la Corte le preguntó a la UNP por el resultado de la valoración familiar, en respuesta, la entidad informó que retiró el esquema de protección al accionante en razón de la materialización de una medida de aseguramiento en su contra. No obstante, la Corte se pronunciará sobre la ausencia de protección del núcleo familiar del accionante toda vez que la UNP no ofreció más información sobre las razones de la detención. Además, si bien el accionante podría estar privado de la libertad y ello exige el retiro del esquema de seguridad; ello no implica, automáticamente, la reducción del grado de la protección de la familia.

 

444.   En el Auto 200 de 2007 la Corte Constitucional dispuso que una medida de protección debe ser “eficaz para proteger su vida, seguridad e integridad personal y la de su familia –eficacia que incluye tanto la oportunidad de la medida, como su idoneidad para alcanzar el objetivo de protección”. En la misma línea, en la Sentencia T-719 de 2003 la Corte dispuso que la protección “dado el mandato consagrado en el artículo 42 de la Carta, debe hacerse extensiva a quienes conformen, junto con el individuo reinsertado, un núcleo familiar; mucho más si dentro de dicho núcleo hay sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, discapacitados, mujeres embarazadas, ancianos o madres”. Si bien esta decisión se refiere a un sujeto reinsertado, el razonamiento es perfectamente aplicable a la población líder y defensora de derechos humanos, quienes en función de su labor no solamente exponen su vida sino la de sus familias.

 

445.   De las consideraciones que preceden esta decisión, también se extrae un deber del Estado de garantizar la vida, no solo de los líderes sino de sus familias. En efecto, la obligación de protección exige adoptar las medidas de protección para la población líder y defensora de derechos humanos, considerando, entre otras cosas, las necesidades concretas y familiares. En otras palabras, el Estado no solo tiene la obligación de velar por el líder o lideresa; dentro de la valoración del riesgo y al establecer las medidas de protección es imperioso considerar la situación del núcleo familiar del defensor.

 

446.   En síntesis, aunque la misma UNP sugirió al Grupo de Trámites de Emergencia vincular a la cónyuge del accionante a su esquema de protección, mientras se realizaba el estudio del nivel de riesgo, al parecer, en razón de la medida de aseguramiento en contra del accionante el proceso de valoración familiar ordenado por la misma UNP no continuó. En atención a las consideraciones antes expuestas y en procura de garantizar la seguridad de la familia del líder social accionante, se ordenará a la UNP la reevaluación del riesgo de la familia del accionante.

 

c)       La UARIV vulneró los derechos fundamentales del accionante al no responderle la solicitud de ayudas humanitarias

 

447.   Sobre este punto los jueces de instancia ordenaron a la UARIV resolver la petición presentada por la accionante relativa a alimentación, alojamiento y acceso a servicios de salud (subsistencia mínima), de acuerdo con las condiciones del hogar de la accionante.

 

448.   En respuesta al auto de pruebas la accionante afirmó que el 27 de septiembre de 2016 la UARIV la incluyó en el Registro Único de Víctimas. Luego, en el año 2019, posterior al fallo de la tutela, la UARIV, Centro Regional de Montería, le reconoció dos giros de $320.000 por dos meses, pero solamente recibió un giro. En el año 2020 le informaron que aprobaron a su favor tres giros, uno de $320.000 y dos giros de $400.000; de los cuales recibió un giro de $320.000 el 17 de febrero de 2020 y un segundo giro de $400.000 el 11 de noviembre de 2020. Adicionalmente, la accionante informó que no le han asignado subsidio de pago de arriendo.

 

449.   Pese a que la Corte cuestionó a la UARIV sobre este hecho, no recibió respuesta alguna. En atención a la condición de víctima del accionante y ante la ausencia de prueba por parte de la UARIV donde se demuestre la entrega de ayudas humanitarias, la Sala Plena confirmará los fallos de instancia. La Sala aclara que la supuesta medida de seguridad de la cual fue objeto el accionante en nada afecta la protección que los jueces de instancia otorgaron al derecho de petición.

 

d)      La FGN vulneró los derechos fundamentales del accionante al no adelantar con agilidad y eficacia las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos violentos relatados en las denuncias

 

450.   La accionante solicitó al juez de tutela ordenar a la FGN que, a través de la UEI, investigue y esclarezca los autores mediatos e inmediatos, de manera conjunta, los distintos atentados y agresiones en contra la accionante.

 

451.   La Fiscalía informó que tiene conocimiento de un caso de amenazas denunciado por el accionante. Los hechos son del 2 de octubre de 2018, en el departamento de Córdoba. En el marco del proceso, se realizó la caracterización de la víctima. Se identificó que el accionante es un reconocido defensor de derechos humanos del departamento de Córdoba. En atención a lo anterior, se investigó la responsabilidad de las organizaciones criminales que hacen presencia en el departamento y se identificó a los responsables de las amenazas. A la fecha, se expidieron tres órdenes de captura, dos contra integrantes del Clan del Golfo y una en contra de un integrante de la Disidencia de las FARC Frente 18. Se ha continuado la investigación con el fin de determinar si hay más involucrados.

 

452.   En este caso, la FGN demostró avances en las investigaciones y el enfoque de contexto por tratarse de un defensor de derechos humanos. Dichas investigaciones concluyeron en la emisión de tres órdenes de captura. La Sala Plena reconoce los resultados de la investigación. Sin embargo, la FGN no informó sobre la materialización de las órdenes de captura, ni mencionó si las investigaciones permitieron la desarticulación del grupo delincuencial. Así las cosas, pasados más de 5 años desde la ocurrencia de los hechos la FGN continúa con la investigación.

 

453.