TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-567/23

 

ACCIÓN DE TUTELA-Hecho superado frente al caso en que al actor ya lo afiliaron al régimen subsidiado

 

(...) el grupo familiar ya cuenta con afiliación al sistema de salud colombiano en el régimen subsidiado... y con ello pueden acudir a la red hospitalaria para la atención de su condición médica.

 

DERECHO A LA SALUD-Flexibilización del juicio de procedibilidad de la acción de tutela cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional

 

DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD SOCIAL DE EXTRANJEROS NO REGULARIZADOS-Caso de venezolano con VIH/SIDA

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Elementos y principios

 

POLITICA MIGRATORIA DEL ESTADO COLOMBIANO-Regulación

 

PERMISO ESPECIAL DE PERMANENCIA PEP-Control migratorio de nacionales venezolanos en el Estado colombiano

 

RÉGIMEN MIGRATORIO COLOMBIANO-Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos

 

RÉGIMEN MIGRATORIO COLOMBIANO-Registro Único de Migrantes Venezolanos-RUMV

 

RÉGIMEN MIGRATORIO COLOMBIANO-Permiso por Protección Temporal-PPT

 

AFILIACION DE EXTRANJEROS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Obligación de los migrantes, de satisfacer a cabalidad los requisitos que establece la ley

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Quinta de Revisión-

 

SENTENCIA T-567 de 2023

 

Referencia: Expediente T-9.456.439.

 

Acción de tutela interpuesta por Andrés, en su condición de personero municipal de ABC (departamento de XYZ), en representación de Carolina, Liliana, Gabriela y Pedro.

 

Magistrado ponente (E):

Miguel Polo Rosero.

 

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Miguel Polo Rosero (E), quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

I.                  ANONIMIZACIÓN

 

1.            Antes de proceder con el estudio de la acción de tutela de la referencia, la Sala considera necesario adoptar oficiosamente medidas encaminadas a proteger la intimidad, privacidad y el pleno ejercicio de los derechos de los sujetos que integran la parte demandante, toda vez que el caso involucra referencias a su salud y a sus historias clínicas, incluyendo a menores de edad. Por ende, se dispondrá la omisión de los nombres reales de las personas involucradas en la copia de la providencia que sea divulgada en la página web de esta corporación^[1].

 

II.               ANTECEDENTES

 

A.               DEMANDA DE TUTELA

 

1.            El 4 de mayo de 2023[2], el personero municipal de ABC, Andrés, en representación del grupo familiar integrado por Carolina, Liliana, Gabriela y Pedro, interpuso acción de tutela en contra de la Secretaría de Salud Departamental de XYZ, la Secretaría de Salud Municipal de ABC y el Ministerio de Salud y Protección Social, alegando la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas, en razón a que se les restringió la posibilidad de afiliarse al régimen de salud colombiano.

 

2.            Por consiguiente, el personero pretende que se amparen a favor de los mencionados sujetos los derechos ya referidos y, en virtud de ello, se ordene su afiliación al sistema de salud[3].

 

B.           HECHOS RELEVANTES

 

3.            El personero indicó que Carolina, Liliana (de 16 años), Gabriela (de 14 años) y Pedro conforman un grupo familiar migrante proveniente de Venezuela y se encuentran radicados en el municipio ABC (departamento XYZ). Todo el grupo familiar padece de VIH[4].

 

4.            El personero señala que sus representados adelantaron la gestión respectiva ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia para regularizarse y, al momento de interposición de la acción, se hallaban tan sólo a la espera de que les entregaran el Permiso de Protección Temporal (PPT)[5], pues ya estaba aprobado, según se verifica en el Portal Web del ente migratorio[6].

 

5.            El personero describe que, dada su situación de salud, tan pronto estuvo aprobado el PPT para cada miembro de la familia, se acercaron a la Secretaría de Salud de ABC con el certificado del trámite migratorio y la constancia de su estatus, a fin de lograr su afiliación al sistema de salud en el régimen subsidiado y poder recibir atención médica. Sin embargo, en dicha dependencia negaron sus pretensiones, con el argumento de que debían presentar la documentación migratoria en físico, sin que fuese admisible la certificación del trámite[7].

 

6.            En virtud de lo anterior, se sostiene que la Secretaría de Salud de ABC está desconociendo que la prestación de servicios de salud para migrantes es un tema que las autoridades correspondientes ya han disciplinado y se permite la afiliación con la documentación que presentó el grupo familiar. No es admisible que se esté exigiendo el documento migratorio en físico, cuando está soportado que sólo resta su entrega y que los interesados presentan una situación de salud que merece un tratamiento especial[8].

 

7.            Por lo anterior, el personero considera que se están vulnerando los derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas de sus representados, porque la razón en la que se fundamenta la imposibilidad de afiliación es superable y porque, en atención a su condición médica, el Estado está llamado a garantizar lo requerido, a través de sus distintas entidades[9].

 

C.          RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

 

8.            Admitida la acción, se dispuso la vinculación de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, de la ESE Hospital José María Hernández de ABC y de la Oficina del Sisbén del citado municipio, a quienes, junto con los inicialmente accionados, se les otorgó el término de dos días para que se pronunciasen respecto de los hechos objeto de tutela[10].

 

9.            La Alcaldía de ABC, en representación de la Secretaría Municipal de Salud y de la Oficina del Sisbén de la misma municipalidad, limitó su intervención a pedir su exclusión del asunto alegando falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que su única función es la de servir como “vigilante” de las funciones y operatividad del sistema de salud local, pero las quejas descritas en el libelo no tienen relación con asuntos a su cargo[11].

 

10.        La Gobernación de XYZ, en representación de la Secretaría de Salud, también pidió su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que la pretensión se concentra en la afiliación al sistema de salud en el régimen subsidiado, lo cual es una tarea que corresponde a la autoridad municipal[12].

 

11.        La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia señaló que el grupo familiar cuenta con PPT activo, pero se encuentra en permanencia irregular en el país, por no haber ingresado por un puesto de control migratorio, motivo por el cual solicita que se les conmine a dirigirse al Centro Facilitador de Servicios Migratorios más cercano, para que adelanten los trámites correspondientes para regularizar su estadía en el país, y así mismo acceder a los beneficios sociales para extranjeros. Destacó, por otro lado, que lo concerniente a la afiliación a los beneficios que otorga el Estado a los migrantes regularizados depende del cumplimiento de los requisitos que cada organismo exija conforme con la normatividad aplicable y, en este caso, corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social clarificar si es posible que pueda accederse a la afiliación deseada[13].

 

12.        El Ministerio de Salud y Protección Social resaltó que la atención de extranjeros y su acogimiento en el régimen de salud depende del cumplimiento de las formalidades de identificación (permisos, visas o salvoconductos) y de su tránsito migratorio, por lo que, en términos del Decreto 780 de 2016, del Decreto 064 del 2020 y de la Resolución 0971 de 2021, se garantiza en Colombia la atención médica a los nacionales venezolanos que se encuentran en el territorio nacional de manera regular y, frente a aquellos extranjeros cuya estancia, tránsito o permanencia es de carácter irregular, se les otorga la atención inicial de urgencias. Por ende, es preciso regularizar la situación migratoria para garantizar la afiliación pretendida, lo cual puede hacerse a través del Permiso de Protección Temporal, si se verifica el cumplimiento de los requisitos exigidos en la normatividad aplicable y, en ese sentido, a través de esta acción de tutela debe instarse a las entidades encargadas de su expedición, para que se pronuncien sobre este caso particular[14].

 

D.          DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

 

13.        Sentencia proferida el 15 de mayo de 2023 por el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de ABC (departamento XYZ). Esta autoridad judicial precisó que, conforme con la Resolución 0971 de 2021, el PPT es un documento que, a pesar de que su gestión es virtual, requiere de su reclamo presencial. Sin embargo, existen dos formas de acreditar el avance o estado de dicha gestión: (i) el certificado de registro y (ii) la constancia de aprobación del PPT. Mientras el primero –el certificado– comprueba el inicio de los actos para la consecución del PPT y, por lo tanto, no sirve para acceder a los beneficios estatales ni se presta como documento de identificación; la segunda gestión, esto es, la constancia, sí es un instrumento apto para acceder a tales beneficios, porque en ella se soporta la información que declara la aprobación del permiso y dispone un término para su vigencia[15].

 

14.        Dicho lo anterior, al descender al caso concreto, el Juzgado 1° señaló que de la revisión del acervo probatorio pudo verificar que, si bien los accionantes presentaron las constancias de aprobación del PPT al momento de requerir la afiliación al sistema de salud, lo cierto es que, cuando realizaron aquella solicitud, dichas constancias ya habían perdido vigencia y, por ende, no era factible que prosperara su petición[16].

 

15.         Añadió que, tal y como se describió en el libelo introductor, al consultar en el Portal Web de la Unidad Administrativa Especial de Migración, se observa que los PPT de los accionantes ya están aprobados y sólo resta su reclamo presencial, por lo que el conflicto traído a la jurisdicción era susceptible de solventarse a manos de los accionantes, lo que conduce a que la tutela sea improcedente, al no intentarse una solución directa[17].

 

16.        En consecuencia, el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de ABC (i) declaró la improcedencia de la tutela, por las razones previamente expuestas; (ii) exhortó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, para que pudiera tramitarse la entrega de los PPT en XYZ y; finalmente, (iii) instó a la Secretaría de Salud de ABC, para que se abstenga de imponer barreras administrativas y permita la afiliación al sistema de salud de las personas que cuenten con constancia vigente de Permisos de Protección Temporal aprobados.

 

E.           ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN

 

17.        En auto del 26 de septiembre de 2023 se decretaron pruebas en sede de revisión, con el objeto de definir si, a la fecha, persistía la falta de afiliación en salud de los beneficiarios del amparo y, para determinar, si el documento físico que valida el estatus migratorio ya había sido reclamado. Lo anterior, considerando que la pretensión está dirigida a lograr la afiliación al sistema de salud colombiano y para ello se expuso que era indispensable reclamar los PPT ya aprobados. Por ende, se ofició a la Secretaría de Salud de ABC, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y a la Personería Municipal de ABC (como promotor de este trámite constitucional), para que se pronunciasen al respecto[18].

 

18.        La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia contestó que desde el mes de julio de 2023 fueron reclamados los Permisos de Protección Temporal en el Punto Visible de ABC. Sin embargo, puntualizó que, respecto de los mayores de edad (Carolina y Pedro) estos documentos presentaban inconsistencias en “los datos biográficos” y tuvieron que corregirse, por lo que está pendiente su nueva entrega. Añadió que, con lo inicialmente otorgado, es posible adelantar la gestión para acceder a la oferta de beneficios sociales provistos por el Estado colombiano[19].

 

19.        La Personería Municipal de ABC informó que, desde el 16 de agosto de 2023, todo el grupo familiar cuenta con afiliación al sistema de salud colombiano en el régimen subsidiado[20] y los PPT ya fueron reclamados. En el caso de Carolina y Pedro, los PPT presentaban errores, pero ya Carolina pudo reclamar el corregido y el de Pedro está pendiente de reclamo en Pasto (Nariño), lo cual se le ha dificultado por la ausencia de recursos para asegurar su desplazamiento hasta dicha ciudad[21].

 

III.    CONSIDERACIONES

 

A.        COMPETENCIA

 

20.        Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 (numeral 9º) de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del auto del 28 de julio de 2023 expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta corporación, en la que se decidió someter a revisión el fallo adoptado por el juez de instancia.

 

B.           PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

                                           

21.        De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, para el ejercicio de la acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que permitan establecer su procedencia, a fin de resolver el problema jurídico puesto en conocimiento del juez constitucional. Tales requisitos son: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la inmediatez; y, por último, (iii) la subsidiariedad. Por lo tanto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte procederá a realizar su análisis en el presente caso:

 

22.         Legitimación en la causa por activa: El artículo 86 de la Constitución señala que toda persona que considere vulnerados o en situación de amenaza a sus derechos fundamentales podrá interponer acción de tutela, directamente o a través de un representante que actúe en su nombre[22].

 

23.        En este sentido, si bien el titular de los derechos fundamentales es quien, en principio, tiene la carga de interponer el amparo, lo cierto es que es posible que un tercero acuda en su representación ante el juez constitucional. En efecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en lo referente al ejercicio de la acción de tutela por parte de una tercera persona, establece que la demanda de amparo puede ser interpuesta por (i) el representante legal de la persona que ha visto vulneradas sus prerrogativas; (ii) por la persona que agencie oficiosamente sus derechos; o (iii) por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales[23].

 

24.        En el caso en concreto, el grupo familiar integrado por Carolina, Liliana, Gabriela y Pedro se encuentra representado por el personero municipal de ABC (XYZ)[24], quien puede actuar en defensa de sus derechos fundamentales, en ejercicio de la facultad descrita en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Esta legitimación se justifica, como lo señala el artículo 46 del citado decreto, por la situación de desamparo e indefensión en que se encuentran los miembros de la citada unidad familiar[25], tanto por su condición de vulnerabilidad por su estado de salud, como por las dificultades migratorias que han sido narradas. Por lo demás, dos de los beneficiarios del amparo son menores de edad, respecto de quienes se predica la amplia legitimación prevista en el artículo 44 de la Carta, por virtud de la cual: “[c]ualquier persona puede exigir de la autoridad competente [el] cumplimiento [de sus derechos] y la sanción de los infractores”.

 

25.         Legitimación en la causa por pasiva: El artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental[26]. La Corte ha sostenido que, para satisfacer el requisito de legitimación en la causa por pasiva, es necesario acreditar dos exigencias: (i) que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión.

 

26.        Para la Sala de Revisión, en este caso, se verifica la legitimación en la causa por pasiva, dado que la Alcaldía de ABC, su Secretaría Municipal de Salud, y la Oficina del Sisbén de la misma municipalidad, son las autoridades encargadas de gestionar coordinadamente la afiliación al régimen de salud subsidiado en su localidad[27], por lo que, siendo la afiliación a dicho régimen la pretensión concreta en este asunto, la afectación planteada involucra necesariamente su intervención en este espacio judicial.

 

27.        A su turno, la Gobernación de XYZ y la ESE Hospital José María Hernández de ABC están legitimadas en la causa por pasiva, porque la red prestadora del servicio de salud en el régimen subsidiado en ABC (territorio donde se domicilia el grupo familiar accionante) está a cargo de la referida empresa social del Estado y ella, a su vez, hace parte de la red departamental de XYZ, bajo la dirección y responsabilidad de la Gobernación[28]. Por tal motivo, es posible que, luego de analizado el presente asunto en sede de revisión, por la situación de salud en que se encuentran los accionantes, se derive alguna orden que comprometa su intervención.

 

28.        La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia está legitimada por pasiva, en razón a que la queja de los accionantes radica en que la documentación que presentaron como soporte de su estatus migratorio se entendió inadmisible, por lo que siendo Migración Colombia la autoridad encargada de regular y administrar la información de los migrantes, deviene necesaria su participación para conocer la situación real de los beneficiarios del amparo y, eventualmente, emitir alguna decisión orientada a solventar el problema planteado.

 

29.         Inmediatez: Este tribunal ha expuesto que el propósito de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, como se infiere de lo previsto en el artículo 86 del texto superior. Esto significa que este instrumento judicial, por querer del Constituyente, corresponde a un medio de defensa previsto para dar una respuesta oportuna, en aras de garantizar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario no se estaría ante el presupuesto material para considerarlo afectado[29].

 

30.        Si bien la Constitución y la ley no establecen un término de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha señalado que le corresponde al juez de tutela –en cada caso en concreto– verificar si el plazo fue razonable. Para tal efecto, deben considerarse las circunstancias personales del actor, su diligencia, sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros[30]. Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección.

 

31.        Para la Corte, en el asunto bajo examen se cumple con este presupuesto, toda vez que la Personería Municipal de ABC expone que mediante acto administrativo del 27 de abril de 2023[31], se negó la pretendida afiliación al sistema de salud, y la acción de tutela se formuló el 4 de mayo del año en cita[32], lo que equivale a un lapso transcurrido de tan sólo 7 días, tiempo que se percibe como razonable para proponer el amparo.

 

32.        Subsidiariedad: De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es (i) improcedente si existe un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sometido a decisión y no existe el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto de los derechos alegados. A esta regla general, se adicionan dos hipótesis específicas que se derivan de la articulación de los citados conceptos, conforme con las cuales: (ii) el amparo es procedente de forma definitiva, si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez; y, por el contrario, es (iii) procedente de manera transitoria, en el caso en que la persona disponga de dichos medios, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable. En este caso, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario.

 

33.        Un mecanismo judicial es idóneo si es materialmente apto para resolver el problema jurídico planteado y producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Por su parte, es eficaz, cuando permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[33]. Lo anterior implica que el juez constitucional no puede valorar la idoneidad y la eficacia del otro medio de defensa judicial en abstracto. Por el contrario, debe determinar si, de acuerdo con las condiciones particulares del accionante y los hechos y circunstancias que rodean el caso, dicho medio le permite ejercer la defensa de los derechos que estima vulnerados de manera oportuna e integral.

 

34.        Por lo demás, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el perjuicio irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir; (ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata[34].

 

35.        La jurisprudencia de esta corporación ha especificado que los migrantes son sujetos de especial protección constitucional, en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se encuentran y que se deriva del desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, entre otros, por lo cual ha considerado que respecto de ellos la acción de tutela es el medio idóneo y eficaz de defensa judicial[35], sobre todo cuando los migrantes se enfrentan a dificultades imperiosas vinculadas con la defensa de sus derechos fundamentales, como ocurre en este caso, respecto de la necesidad de asegurar la cobertura en salud para personas que padecen una enfermedad grave y crónica, como lo es el VIH. Por este motivo, es factible predicar que este remedio constitucional sí es apto para zanjar el reclamo que aquí se estudia y con ello se entiende cumplido el presupuesto de subsidiariedad[36].

 

36.        Cabe destacar que, si bien el juez de instancia estimó improcedente el amparo tras analizar el requisito de subsidiariedad y enlazarlo con el hecho de no hallar actividad u omisión reprochable al ente accionado, toda vez que, según dijo, los beneficiarios de la tutela hubieran encontrado remedio a su queja de haber conseguido oportunamente los Permisos de Protección Temporal (PPT) –ya activos en esa época– para intentar su afiliación, pero no lo hicieron[37], tal afirmación es conceptualmente imprecisa conforme a los derroteros de la doctrina constitucional.

 

37.        En efecto, la improcedencia por falta de subsidiariedad se configura, como ya se ha expuesto, cuando dejan de emplearse los mecanismos judiciales legalmente prediseñados para conjurar los conflictos; mientras que la existencia de requisitos o procedimientos administrativos incumplidos por la parte accionante, conducen a entender que no ocurrió una omisión censurable por parte de la autoridad accionada. Esto último examen se aleja del espectro de la improcedencia por falta de subsidiariedad, para que el juez de tutela defina si ese incumplimiento está o no directamente ligado, de forma causal, con el hecho vulnerador aquejado, y de ahí determinar si prospera o no, desde el punto de vista del examen de fondo, el amparo reclamado.

 

C.          PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

                                           

38.        La pretensión trazada en la demanda de tutela está directamente dirigida a obtener la afiliación al régimen subsidiado del sistema de salud colombiano, puesto que, al momento de interposición de este instrumento judicial, pese a padecer una enfermedad grave y ostentar las condiciones administrativas migratorias para acceder a ello, se les truncó a los accionantes dicha posibilidad, por una exigencia por parte de la entidad municipal encargada de tramitar la afiliación, aparentemente fácil de superar: la presentación en físico del PPT y no solamente la constancia expedida virtualmente de estado aprobatorio del permiso[38]. No obstante, en curso del trámite de tutela en sede de revisión, se reportó que el grupo familiar ya logró la deseada afiliación[39].

 

39.        Por consiguiente, se impone determinar si aquí, con base en la información suministrada, es factible predicar que operó la figura de la carencia actual de objeto.

 

40.         Con el fin de dar respuesta a lo planteado, la Corte reiterará las reglas jurisprudenciales relativas (i) al derecho a la salud de los migrantes, (ii) la figura de la carencia actual de objeto y, por último, (iii) resolverá el caso concreto.

 

D.          DERECHO A LA SALUD PARA MIGRANTES VENEZOLANOS

 

41.        Generalidades de la salud. Los artículos 48[40] y 49[41] de la Constitución Política definen a la seguridad social en salud como un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio a cargo del Estado, que está sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El acceso a este servicio, que comprende tanto la prestación de los servicios de promoción, como aquellos de protección y recuperación de la salud, debe garantizarse a todos los habitantes[42].

 

42.        El derecho a la salud se encuentra regulado principalmente por la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007 y Ley 1751 de 2015. La primera de las leyes en mención creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), a través de un esquema de acceso igualitario integrado por dos regímenes: contributivo y subsidiado. Por su parte, la Ley 1127 de 2007 introdujo una serie de reformas al SGSSS, con el fin de mejorar la prestación del servicio a los usuarios; y la Ley 1571 de 2015 determinó la autonomía de esta garantía fundamental y estableció varios principios para su efectiva protección[43].

 

43.        Entre tales principios se resaltan la accesibilidad (según el cual los servicios de salud deben ser prestados “en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural”[44]), el de universalidad (que asegura a los residentes en el territorio colombiano el goce efectivo del derecho fundamental a la salud “en todas las etapas de la vida”[45]), el de solidaridad (que dispone que el sistema de salud está basado en “el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades”[46]) y principio de integralidad, (conforme con el cual los servicios de salud deben ser suministrados de manera completa, esto es “para prevenir, paliar o curar la enfermedad”[47]).

 

44.        Con base en lo anterior, este tribunal precisó que el principio de solidaridad: “(i) es un pilar fundamental de la Constitución Política y del Estado Social de Derecho; (ii) es exigible a todas las personas y al Estado; y (iii) con fundamento en él, el Gobierno nacional debe garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, de tal forma que debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad”[48].

 

45.        Políticas migratorias y el acceso al derecho a la salud. La Constitución Política en el artículo 189, numeral 2°, establece que al Presidente de la República le corresponde dirigir las relaciones internacionales del Estado, lo cual incluye la facultad de definir políticas migratorias que regulen el ingreso, la permanencia y la salida de las personas de su territorio. En desarrollo de lo anterior, el ejecutivo expidió el Decreto 1067 de 2015, “Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”, cuyo objeto se concretó en compilar la regulación de carácter administrativo vigente y expedida por el Gobierno nacional, en lo que refiere al manejo de las relaciones exteriores.

 

46.        Este Decreto[49] define el concepto de ingreso irregular y determina los casos en los que un extranjero se encuentra en esa situación en el territorio colombiano. El artículo 2.2.1.11.2.4 señala que se considera irregular el ingreso al país cuando: (i) se realice por un lugar no habilitado para ello; (ii) se realice por un lugar habilitado, pero se evada u omita el control migratorio; y (iii) no se cuente con la correspondiente documentación o se verifique que la misma es falsa.

 

47.        En el Decreto Ley 4062 de 2011, el Gobierno nacional creó la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, organismo civil de seguridad adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo objeto es ejercer las funciones de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado colombiano. Entre sus funciones, en materia migratoria, se destacan las de vigilancia y control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional, así como el registro y verificación de su identificación en Colombia[50]. A la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia le corresponde, entre otras, expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos de permanencia y salida del país y prórrogas de permanencia y salida, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites de migración y extranjería que sean asignados a la entidad.

 

48.        Aunado a lo anterior, el artículo 2 del Decreto 1325 de 2016 establece que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia desarrollará lo concerniente a los tipos, características y requisitos para el otorgamiento de los permisos de ingreso y permanencia, permisos temporales de permanencia a los visitantes extranjeros que no requieran visa y que ingresen al territorio nacional sin el ánimo de establecerse en él, y los permisos de ingreso de grupos en tránsito.

 

49.        En cumplimiento de tal mandato legal, y teniendo en cuenta el fenómeno migratorio que está viviendo el Estado colombiano con los nacionales venezolanos debido a la situación de orden interno y la crisis social, política y económica que vive el vecino país, el Gobierno nacional se vio en la necesidad de establecer mecanismos de facilitación migratoria que permitan a los nacionales venezolanos permanecer en Colombia, de manera regular y ordenada, previo cumplimiento de determinados requisitos establecidos en la ley. Es así como el 25 de julio de 2017, el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 5797, mediante la cual se ordenó la creación del Permiso Especial de Permanencia –PEP–, otorgable únicamente a los nacionales venezolanos que cumplan con los siguientes requisitos: (i) encontrarse en el territorio colombiano a la fecha de publicación del referido acto administrativo; (ii) haber ingresado al territorio nacional por puesto de control migratorio habilitado con pasaporte; (iii) no tener antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional; y (iv) no tener una medida de expulsión o deportación vigente.

 

50.        Por otra parte, mediante la Resolución 1272 de 2017 se implementó el Permiso Especial de Permanencia –PEP– como un documento administrativo de control, autorización y registro de los nacionales venezolanos que se encuentren en Colombia, se otorga por un periodo de noventa (90) días calendario, prorrogables por periodos iguales, sin que exceda el término de dos (2) años. En el artículo 4 de dicho acto administrativo se reitera que el PEP deberá ser presentado ante las autoridades colombianas, en compañía del pasaporte o del documento nacional de identidad, y servirá como identificación de los nacionales venezolanos en el territorio nacional. Este mecanismo previsto con carácter transitorio, el cual al inicio tan sólo cobijaba a los migrantes venezolanos que ingresaron antes del 28 de julio de 2017 al país, y siempre que la solicitud la formularan en un plazo de 90 días, se fue prorrogando a través de los requisitos atinentes al momento de ingreso[51].

 

51.        Posteriormente, el Presidente de la República, a través del Decreto 216 del 2021, adoptó el “Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal”, el cual fue implementado por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, mediante la Resolución 971 de 2021. El mencionado Estatuto “es un mecanismo jurídico de protección temporal dirigido a la población migrante venezolana (…) por medio del cual se busca generar el registro de información de esta población migrante y posteriormente otorgar un beneficio temporal de regularización a quienes cumplan con los requisitos establecidos”.

 

52.        Con respecto a los requisitos necesarios para acceder al Estatuto Temporal de Protección para migrantes venezolanos bajo régimen de protección temporal, se contemplan las siguientes condiciones: “1. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), Permiso Temporal de Permanencia (PTP) o de un Permiso Especial de Permanencia (PEP) vigente, cualquiera sea su fase de expedición, incluido el PEPFF. // 2. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Salvoconducto SC-2 en el marco del trámite de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. // 3. Encontrarse en territorio colombiano de manera irregular a 31 de enero de 2021. // 4. Ingresar a territorio colombiano de manera regular a través del respectivo Puesto de Control Migratorio legalmente habilitado, cumpliendo con los requisitos establecidos en las normas migratorias, durante los primeros dos (2) años de vigencia del presente Estatuto.”[52].

 

53.        Ahora bien, el Estatuto Temporal de Protección para migrantes venezolanos bajo régimen de protección temporal está compuesto por el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV) y el Permiso por Protección Temporal (PPT). En cuanto al RUMV, se advierte que este tiene como objeto recaudar y actualizar información como insumo para la formulación y diseño de políticas públicas, así como para identificar a los migrantes venezolanos que cumplan con alguna de las condiciones establecidas para acceder al Estatuto Temporal de Protección para migrantes venezolanos bajo régimen de protección temporal y quieran acceder a las medidas de protección temporal contenidas en dicho Estatuto, incluidos los beneficios sociales ofertados por el Estado[53].

 

54.        Para ser incluido en el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV) se deben cumplir los siguientes requisitos: (i) encontrarse en alguna de las condiciones establecidas para acceder al Estatuto Temporal de Protección para migrantes venezolanos bajo régimen de protección temporal; (ii) encontrarse en el territorio nacional; (iii) presentar documento de identificación, vigente o vencido; (iv) presentar declaración expresa de la intención de permanecer temporalmente en Colombia, de conformidad con lo que establezca, mediante acto administrativo, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia; y (v) autorizar la recolección de datos biográficos, demográficos y biométricos.

 

55.        Por su parte, el PPT es un “mecanismo de regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza a los migrantes venezolanos a permanecer en el territorio nacional en condiciones de regularidad migratoria especiales, y a ejercer durante su vigencia, cualquier actividad u ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o de contrato laboral, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano para el ejercicio de las actividades reguladas.”[54]. Este permiso resulta válido para que sus titulares “puedan acceder al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión, contraten o suscriban productos y/o servicios con entidades financieras sujetas a vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, convaliden sus títulos profesionales ante el Ministerio de Educación, tramiten tarjetas profesionales y para las demás situaciones donde los migrantes venezolanos requieran identificarse y acreditar su estatus migratorio frente a instituciones del Estado y particulares, sin perjuicio de los demás requisitos que estos trámites requieran. Así mismo, será un documento válido para ingresar y salir del territorio colombiano, sin perjuicio de los requisitos que exijan los demás países para el ingreso a sus territorios.”[55] (Énfasis por fuera del texto original).

 

56.        En conclusión, y como se infiere de lo expuesto, una vez un migrante venezolano logra obtener el PPT, dicho permiso le permite adelantar las gestiones pertinentes para acceder, plenamente, al Sistema de Seguridad Social en Salud.

 

E.           CARENCIA ACTUAL DE OBJETO

 

57.        La acción de tutela, conforme lo establece el artículo 86 de la Constitución, busca servir como instrumento para la protección inmediata de los derechos constitucionales. Sin embargo, es factible que en el curso del proceso ante los jueces de instancia o durante el trámite de revisión por parte de este tribunal, se configuren escenarios en los que, en el caso concreto, se impida que la tutela opere como instrumento de protección inmediata de derechos fundamentales[56].

 

58.        Esta realidad ha llevado a que esta Corte defina el concepto de carencia actual de objeto, como aquel que se configura cuando frente a las pretensiones esbozadas en la acción de tutela, cualquier orden emitida por el juez carecería de todo efecto o simplemente “caería en el vacío”[57]. En concreto, se ha establecido que esta figura procesal se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado, un hecho superado o por el acaecimiento de una situación sobreviniente.

 

59.        La primera figura en mención, esto es, el daño consumado, se presenta cuando la vulneración o amenaza ya ha ocasionado el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que resulta inocuo para el juez emitir una orden en cualquier sentido[58], siempre que lo sucedido se torne irreversible[59]. Así las cosas, al no ser posible evitar que se concrete el peligro o cese la vulneración, lo único procedente es el resarcimiento del daño. De ahí que la tutela resulte, por regla general, improcedente[60], en atención a su naturaleza eminentemente preventiva o restitutoria y no indemnizatoria[61].

 

60.        El hecho superado tiene ocurrencia cuando, entre la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo, se satisfacen por completo las pretensiones de la acción de tutela y desaparece la vulneración de los derechos fundamentales invocados, debido a una conducta voluntaria desplegada por el extremo accionado[62]. En este supuesto cualquier decisión que se pudiese adoptar en el caso específico carecería de sentido, por resultar innecesaria.

 

61.        Finalmente, el tercer supuesto se configura cuando acaece una situación sobreviniente que agota el objeto del amparo y torna inocua cualquier protección ordenada por el juez de tutela[63]. Este supuesto, a diferencia de la hipótesis anterior, supone que la variación de las condiciones fácticas no tiene origen en una actuación espontánea del accionado, sino que obedece a circunstancias ajenas a su voluntad, en otras palabras, debe tratarse de “[cualquier] otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”[64]. En concreto, la Corte ha precisado que esto ocurre, entre otros eventos, cuando (i) el accionante asume una carga que no le correspondía y satisface su derecho; (ii) cuando pierde el interés en el resultado de la litis, o (iii) cuando las pretensiones son imposibles de llevarlas a cabo[65].

 

62.        Particularmente, en los casos de daño consumado, este tribunal ha señalado que es posible un pronunciamiento de fondo del juez de tutela, para efectos de verificar si se presentó o no la vulneración que dio origen a la solicitud de amparo y tomar acciones adicionales orientadas a: (i) hacer una advertencia a la parte accionada para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, al tenor del artículo 24 del Decreto Ley 2591 de 1991; (ii) o a informar al actor o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; (iii) o a compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o (iv) a proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos, con la disposición de medidas dirigidas a asegurar que los hechos vulneradores no se repitan[66].

 

63.        Por su parte, en los casos en los que se constate un hecho superado o situación sobreviniente, atendiendo las funciones hermenéuticas que ostenta este tribunal como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y máximo guardián de la Carta, cabría igualmente que, excepcionalmente, llegase a adoptar una decisión de fondo, cuando lo considere necesario para incluir observaciones sobre los hechos del caso específico, para llamar la atención sobre su falta de conformidad constitucional, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición[67].

 

F.           SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO

 

64.        Tras el estudio de las piezas procesales recaudadas en este escenario de revisión[68], es posible afirmar que en el presente asunto operó la figura de carencia actual de objeto por hecho superado. En efecto, el personero municipal de ABC, en su condición de accionante en favor de los derechos de Carolina, Liliana, Gabriela y Pedro, informó que el grupo familiar ya cuenta con afiliación al sistema de salud colombiano en el régimen subsidiado desde el 16 de agosto de 2023 y con ello pueden acudir a la red hospitalaria para la atención de su condición médica[69], lo cual se pudo verificar en el Portal Web de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) en la “Consulta de la Base de Datos Única de Afiliados al SGSSS”[70].

 

65.        En el presente asunto, la pretensión de los accionantes se enfocó con precisión a conseguir su registro activo en el SGSSS, para asegurar su derecho fundamental a la salud, lo cual, pese a que la decisión de instancia no se orientó en tal sentido, ya ocurrió desde el 16 de agosto de 2023. También se pudo conocer que actualmente ya está definida la condición migratoria del grupo familiar, en tanto que ya reclamaron sus PPT y únicamente resta que el señor Pedro acuda por el suyo, el cual ha tardado por el error que existió en los “datos biográficos”, pero que se enmendó y está sólo pendiente de su recogida[71]. De igual manera, es importante resaltar que con el documento expedido inicialmente es posible acceder a la oferta de beneficios sociales provistos por el Estado, según lo informó oportunamente Migración Colombia en su respuesta al requerimiento de esta Corte^[72]. En cualquier caso, se reitera, la pretensión encaminada a materializar la afiliación al SGSSS ya se satisfizo, incluso para el señor Rondón.

 

66.        Se entiende, entonces, que cesó la vulneración acusada y carece de objeto realizar un pronunciamiento de fondo al respecto, por lo que así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

 

G.          SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

67.        El grupo familiar accionante, representado en este contexto por el personero municipal de ABC, interpuso acción de tutela para obtener la salvaguarda de los derechos fundamentales de cada uno de sus miembros a la salud y a la vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la Secretaría de Salud de ABC, al impedir su afiliación al sistema de salud colombiano, pese a que, siendo migrantes venezolanos y padecer todos de una enfermedad grave, ya contaban con un Permiso de Protección Temporal aprobado, con lo cual podían acceder a dicho beneficio.

 

68.        El juez de instancia declaró la improcedencia de la acción, porque dicha afiliación dependía de la debida acreditación de su estatus migratorio, el cual ya había sido definido por la autoridad administrativa correspondiente y sólo restaba que los interesados reclamaran el documento en físico, gestión que, según se dijo, no demostraron haber intentado directamente, a pesar de que ella hubiese permitido dar solución a su reclamo constitucional.

 

69.        Por consiguiente, una vez seleccionada la acción para revisión, y considerando que la pretensión se dirigía a lograr la afiliación al sistema de salud colombiano del grupo familiar extranjero, la tarea de este tribunal se concentró en auscultar si, a la fecha de la presente decisión, persistía la ya mencionada falta de afiliación. Para ese cometido se decretaron pruebas en sede de revisión y, a partir de ellas, se logró evidenciar que, en efecto, cesó la vulneración aquejada, pues los accionantes informaron que en julio de 2023 reclamaron sus PPT y desde el 16 de agosto de ese año contaban con afiliación al SGSSS en el régimen subsidiado y podían, entonces, acceder a los beneficios de salud ofertados por el Estado colombiano en materia de salud. En tal sentido, se declaró la carencia actual de objeto por configurarse un hecho superado.

 

IV.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero: REVOCAR la sentencia del 15 de mayo de 2023 proferida por el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de ABC (departamento de XYZ) y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por la ocurrencia de un hecho superado, dentro de la presente acción de tutela.

 

Segundo: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General