REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 221 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1577

 

Conflicto de Jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia 

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 8 de julio de 2019, Hernando Olier Pautt, por medio de apoderado, radicó acción popular ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa contra el Municipio de Turbo y la Corporación Pro Desarrollo Integral de Urabá (CONURABA), buscando que se amparen sus derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, goce del espacio público y la utilización y defensa del patrimonio público, que estima vulnerados a él y a la comunidad del barrio Juan XXIII sector las delicias por parte de los demandados.[1]

 

2.                  En síntesis, pretende que se anule la Escritura Pública 1830 del 1 de noviembre de 2016, mediante la cual el alcalde del mencionado municipio vendió el inmueble con matrícula inmobiliaria No. 034-91223 a CONURABA, pues sostiene que con dicha actuación se vulneraron los derechos enunciados.[2] Lo anterior, en tanto, de un lado, el alcalde no tenía competencia para enajenar dicho bien y, de otro, afectó la servidumbre que tenía la comunidad sobre el inmueble cuándo era propiedad del municipio.[3]

3.                 Inicialmente la demanda fue inadmitida y, luego de corregirla, el 18 de julio de 2019, mediante Auto Interlocutorio 1126, fue admitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia.[4] Se corrieron los respectivos traslados y posteriormente, mediante Auto Interlocutorio 1544 del 6 de noviembre de 2019, se negaron las medidas cautelares solicitadas en la demanda.[5]

 

4.                 En la contestación de la demanda, tanto el Municipio de Turbo como CONURABA presentaron excepción de mérito. Consideraron que el conflicto correspondía dirimirlo a la jurisdicción ordinara, ya que, desde el 1 de noviembre de 2016, el predio dejó de ser de propiedad del municipio y por tanto no se cumple el factor subjetivo requerido para demandar ante la Jurisdicción Contenciosa, pues la parte pasiva es en su totalidad un particular. Estos argumentos fueron puestos de presente también en la primera audiencia llevada a cabo el 4 de diciembre de 2019.[6]

 

5.                 En esa misma audiencia se dijo que “en relación con las excepciones propuestas por os pastes (F 148 y 225) se le indica que serán resueltas al momento de emitir el fallo conforme lo establece el artículo 23 de la ley 472 de 1998.” [7] Así las cosas, se siguió adelante con el proceso, se decretaron y practicaron en audiencia pruebas documentales y testimoniales, se realizó la inspección judicial y se llevaron a cabo los alegatos finales. Sin embargo, antes de proferir el fallo, mediante Auto Interlocutorio 099 del 1 de julio de 2020 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia declaró su falta de competencia para decidir de fondo y ordenó remitir las actuaciones a la justicia ordinaria.

 

6.                 En dicha providencia sostuvo que, según lo establecido en los artículos 15 y 16 de la ley 472 de 1998, para que el proceso sea de competencia de los jueces administrativos se requiere acreditar que el demandado sea, o bien una entidad pública, o bien un particular que desempeñe funciones administrativas. Así, después de realizar una valoración probatoria y el análisis de fondo sobre la competencia del alcalde para suscribir el contrato de compraventa y la validez de este, concluyó que el Municipio de Turbo no tenía legitimación por pasiva.[8]

 

7.                 En ese sentido, sostuvo que, en el caso concreto, lo probado daba cuenta de que “el predio sobre el cual se traba la litis, en su totalidad pertenece a una entidad privada que no ejerce funciones administrativas, lo que con lleva a que esta jurisdicción no pueda seguir conociendo del asunto y pierda jurisdicción y consecuencialmente competencia” (sic).[9]

 

8.                 El 9 de julio de 2020 se remite la demanda a la Jurisdicción Ordinaria y, mediante Auto del 11 de agosto de 2020, el Juzgado Civil del Circuito de Turbo Antioquia propone el conflicto negativo de competencia. Este juzgado afirmó que no es competente para conocer el caso con fundamento en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 20 del Código General del Proceso.

 

9.                 Adicionalmente, señaló que “desde que se interpuso la acción arriba referencia, el demandante tenía pleno conocimiento de que el inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 034-91233 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Turbo, no era de dominio del ente territorial sino que pertenencia a la Corporación Pro Desarrollo Integral de Urabá́ – CONURABA, ello es así, que justamente la pretensión segunda de la solicitud de amparo radica en que se anule la Escritura Pública 1830 del 1o de noviembre 2016, mediante la cual el ente territorial transfiere su derecho de dominio a la nombrada corporación, de manera que el raciocinio al que ahora llega dicho despacho no es nuevo, pues para la fecha en que admitió́ la acción constitucional esa era la situación jurídica del bien, luego entonces, era de interés absoluto del demandante dirigir la acción contra el ente municipal y más cuando éste forma parte del acto jurídico cuya anulación se invoca.”[10]

 

10.            De esa forma, se remite el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto de jurisdicción, el cual fue repartido el 29 de julio de 2022 y le correspondió sustanciar al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar.[11]

 

II. CONSIDERACIONES

 

A. Competencia

 

11.             De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones.

 

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.             Esta Corte ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13] Con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto 155 de 2019, esta Corporación determinó que la configuración de un conflicto de jurisdicciones depende del cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos en que se explica cada uno a continuación.[14]

 

13.            Presupuesto Subjetivo. Exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En esa medida, “no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto.” [15]

 

14.            Presupuesto Objetivo. Supone la existencia de una causa judicial, es decir, que pueda verificarse que en este punto se encuentra en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite que tenga naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existe conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución Política).[16]

 

15.            Presupuesto Normativo. Se requiere que las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones constitucionales o legales por las que se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se advierta que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.[17]

 

16.            Dicho esto, en la presente oportunidad la Sala advierte que se cumplen los presupuestos para que se exista un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo Antioquia y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia, tal y como se explica a continuación.

 

17.             Presupuesto subjetivo. En primera medida, se verifica que el conflicto se presenta entre dos autoridades pertenecientes a distintas jurisdicciones ya que, de un lado, está la Jurisdicción Contenciosa declarando su falta de jurisdicción por medio del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia y, de otro, la Jurisdicción Ordinaria considerándose igualmente sin competencia, a través del Juzgado Civil del Circuito de Turbo.

 

18.             Presupuesto objetivo. A lo largo del expediente se encuentra acreditado el desarrollo de un mismo hecho que suscitó la controversia que se mantiene hasta la actualidad. En efecto, el origen del caso se da en el marco de la acción popular que adelanta Hernando Olier Pautt contra el Municipio de Turbo y la Corporación Pro Desarrollo Integral de Urabá (CONURABA), para anular la Escritura Pública 1830 del 1 de noviembre de 2016, mediante la cual el alcalde del mencionado municipio vendió el inmueble con matrícula inmobiliaria No. 034-91223.

 

19.             Presupuesto normativo. En cuanto a este último, encuentra la Corte que ambas partes hacen referencia al fundamento legal en el que recae su falta de competencia. En efecto, en las providencias de cada una de las dos autoridades judiciales se citó el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 como fundamento de la competencia para el conocimiento de las acciones populares, el cual, sumado al artículo 16 de la misma Ley, es la razón por la que el Juez Contencioso de consideró sin competencia en el presente asunto y, sumado al artículo 20 del CGP, se encuentra la razón por la que el Juez Ordinario estima no tener jurisdicción.

 

20.            Con base en lo anterior, la Corte encuentra acreditados los presupuestos de procedencia y sigue adelante con el análisis.

 

C. Sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria para tramitar acciones populares

 

21.             El artículo 88 de la Constitución Política dispone que la “ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos.”[18] Esta previsión se cumplió con la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 9 señala que estas acciones procederán “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.”[19]

 

22.            Siendo así, está claro que la finalidad principal de la acción es proteger los derechos colectivos, razón por la cual puede ser dirigida indistintamente contra un particular o contra una autoridad, cuando tales derechos se estimen vulnerados por cualquiera de estos.[20] En este sentido, la ley se ha encargado de incorporar las reglas de competencia propias para el trámite de la acción, dependiendo del sujeto pasivo contra el que va dirigida.

 

23.            De esa forma, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” y en los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria.[21] Esta regla fue igualmente incluida en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en cuyo numeral 10 se prevé que los jueces administrativos conocen en primera instancia de lo relativo “a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.”[22]

 

24.            En tal sentido, se observa que la competencia principal para el conocimiento de estas acciones la tiene la Jurisdicción Contenciosa y, residualmente, los jueces ordinarios. Así lo confirma también el artículo 20 del Código General del Proceso sosteniendo que “los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de (…) las acciones populares (…) no atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[23]

 

25.            Al respecto, esta Sala ha resaltado que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.”[24]

 

26.            De manera que, a la fecha, la regla jurisprudencial aplicada por la Corte Constitucional, reiterada en pronunciamientos recientes como el A-1095 de 2022 o el A-284 de 2022, consiste en que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer de una acción popular, en el evento que la violación o amenaza de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de entidades públicas.”[25]

 

27.            Claro lo anterior, pasa la Sala a dar aplicación de la jurisprudencia reiterada al caso concreto.

 

El caso concreto

 

28.             Se enfrenta esta Corte a un caso en el cual un ciudadano acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ejerciendo una acción popular para la protección de sus derechos colectivos, que considera vulnerados por el Municipio de Turbo Antioquia[26] y CONURABA[27] al suscribir la compraventa del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 034-91223, contenida en la Escritura Pública 1830 del 1 de noviembre de 2016, cuya nulidad se solicita en el marco del proceso.[28]

 

29.            De esa suerte, la Sala Plena advierte que, a juzgar por las pretensiones de la demanda, la parte activa en el proceso pretende controvertir la validez de un acto celebrado entre una entidad pública y un particular. De ahí que el Municipio de Turbo Antioquia se encuentre formalmente vinculado al proceso y, por tanto, que la competencia para su resolución sea de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación de lo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Ciertamente, la eventual vulneración de los derechos colectivos está enmarcada en un acto jurídico en que la administración es parte. Por tal motivo, será reiterada la regla señalada en el acápite anterior y enviado el caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

30.            Regla de decisión: “De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.[29]

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia.

 

SEGUNDO. DECLARAR que el conocimiento del proceso corresponde al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia.

 

TERCERO. REMITIR el expediente CJU-1577 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General