REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 288 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1881

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

                                                                                 

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 El 27 de agosto de 2018, la señora Blanca Cecilia Morera Urrego, por medio de apoderada judicial, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF-.[1] Como pretensiones de su demanda, solicitó que se anule el acto administrativo contenido en el Oficio S-2017-092210-2500 del 21 de febrero de 2017;[2] y como restablecimiento del derecho, “se condene al reconocimiento de su verdadero y real vínculo laboral de servidora pública de facto adscrita a esa entidad desde cuando inició su labor y hasta cuando permanezca en su ejercicio como tal (…)”,[3] así como el reconocimiento y pago con indexación e intereses legales de los valores correspondientes a derechos salariales, prestacionales, emolumentos laborales y aportes a la seguridad social, basado en el último decreto gubernamental de asignación salarial mensual correspondiente a un servidor público de nivel operativo o técnico adscrito al I.C.B.F”.[4] Lo anterior, con fundamento en que la demandante fue vinculada por el ICBF como madre comunitaria, a través del programa de Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar, mediante la Asociación de Padres de Hogares de Bienestar Costa Azul, desde el 12 de febrero de 1993 hasta el 20 de febrero de 2002.[5] Afirmó, en los hechos del medio de control presentado, que ha prestado sus servicios de manera personal, cumpliendo una jornada laboral de ocho horas diarias y bajo la subordinación y dependencia de los funcionarios del ICBF.[6]

 

2.                 El asunto fue repartido al Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 14 de septiembre de 2018, resolvió no avocar conocimiento y ordenar remitir el expediente a los juzgados laborales de Bogotá. Citó los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, haciendo énfasis en que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; asimismo, no asume competencia de los conflictos con carácter laboral surgidas entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Seguidamente, refirió que el artículo 2.2 de la Ley 712 de 2001 le asigna la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil de los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Además, reseñó los artículos 36 de la Ley 1607 de 2012, y 2º y 3º del Decreto 289 de 2014, haciendo énfasis en que estas disposiciones determinan que las madres comunitarias no son funcionarias públicas y que su vinculación se realiza por medio de contrato de trabajo. Así las cosas, terminó por concluir que, al no tener la condición de empleadas públicas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer de la demanda. Por el contrario, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral, tendría la competencia de conocer el asunto, pues las madres comunitarias habrían sido vinculadas mediante contratos de trabajo.[7]

 

3.                 El 9 de octubre de 2018, el asunto fue repartido al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 11 de septiembre de 2019, admitió la demanda y dio trámite al proceso laboral. Sin embargo, en audiencia del 23 de noviembre de 2021, este despacho resolvió declarar probada la excepción previa de falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. De esta manera, señaló que los artículos 1º y 4º del Decreto 2127 de 1945 regulan la relación de los empleados públicos, afirmando que estos no podrán ser vinculados mediante contrato de trabajo, sino que se rigen por leyes especiales. En consideración de lo anterior, refirió que el ICBF es un establecimiento público descentralizado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio,[8] por lo que no le son aplicables las normas de vinculación de las empresas industriales y comerciales del Estado. En consecuencia, adujo que la regla general de vinculación del ICBF es la de empleado público y, excepcionalmente, lo será la de trabajador oficial cuando las funciones estén relacionadas con la construcción o sostenimiento de obras públicas. En conclusión, sostuvo que las funciones realizadas por la señora Blanca Cecilia Morera Urrego, como madre comunitaria, tiene relación con el objeto del ICBF, siendo su vínculo jurídico el de empleada pública.[9]

 

4.                 El 7 de febrero de 2022, el juzgado remisor envió el expediente a la Corte Constitucional. Mediante sesión virtual del 29 de julio de 2022, fue repartido por la presidencia al magistrado ponente y entregado el 2 de agosto siguiente para la sustanciación del proceso de la referencia.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.      Competencia

 

5.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

6.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]

 

7.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

Presupuesto	Contenido	Constatación
Subjetivo	La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]	El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo	Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]	Existe una controversia entre el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, con respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver la demanda presentada por la señora Blanca Cecilia Morera Urrego y en contra del ICBF, en el que solicita anular el acto administrativo contenido en el Oficio S-2017-092210-2500 del 21 de febrero de 2017; además, al reconocimiento de un vínculo laboral como servidora pública de facto adscrita a esa entidad.
Normativo	Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]	Tanto el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá como el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, 2º de la Ley 712 de 2001, 36 de la Ley 1607 de 2012 y 2º y 3º del Decreto 289 de 2014, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la ordinaria en su especialidad laboral, puesto que la vinculación de las madres comunitarias se realiza por medio de contrato de trabajo. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que, basada en la dispuesto en el Decreto 2127 de 1945 y la naturaleza jurídica del ICBF, las labores realizadas por las madres comunitarias no eran de construcción o sostenimiento de obra, estando relacionadas con el objeto de la entidad, por lo que serían empleadas públicas en aplicación a la vinculación general del instituto.

 

C.      Asunto objeto de decisión y metodología

 

8.                 Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con los conflictos laborales de las madres comunitarias y el ICBF conforme a las pretensiones de la acción judicial. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

La competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con los conflictos laborales de las madres comunitarias y el ICBF conforme a las pretensiones de la acción judicial. Reiteración autos 054, 061, 389 y 869 de 2022

 

9.                 De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, le corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Ello implica entender que sobre la jurisdicción ordinaria recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción. En ese sentido, - y de conformidad con la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.

 

10.                      Sin embargo, el artículo 104, numeral 4°, de la Ley 1437 de 2011, les atribuyó a los jueces contencioso administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Por ello, respecto a los conflictos laborales, la Ley les asignó a los jueces contencioso administrativos el conocimiento de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando, en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales. En consecuencia, aquellos asuntos laborales y de seguridad social que no fueron asignados por la ley a otra jurisdicción, su estudio le corresponde a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de acuerdo con lo descrito en los numerales 1º, 4º y 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

 

11.                      Mediante los autos 054, 061, 389 y 869 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió los conflictos suscitados entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria laboral, en el marco de medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho donde se solicitaba (i) la existencia de un vínculo laboral entre la accionante y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y, en consecuencia, (ii) pagar todos los emolumentos correspondientes al periodo laborado. En la resolución de los casos concretos, la Sala consideró que el debate sobre la reglamentación aplicable para definir la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias no era un asunto que le compete resolver a la Corte Constitucional en el marco de la resolución de un conflicto de jurisdicción, pues ello se debe definir por el juez natural. En consecuencia, la resolución de dichos conflictos se centró en realizar un estudio de las pretensiones de la demanda.

 

12.                      En virtud de lo anterior, la Sala Plena expuso que lo pretendido en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho era (i) la nulidad de un acto administrativo proferido por el ICBF donde negó el reconocimiento de una relación laboral administrativa; (ii) declarar la existencia de dicha relación y (iii) cancelar todos los salarios causados dejados de percibir. A partir de ello, la Corte concluyó que las demandantes pretendían el reconocimiento de una vinculación laboral propia de un empleado público y no la de un trabajador oficial, pues sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de atención de la niñez de escasos recursos. En consecuencia, debido a que la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo es la llamada a resolver asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria que existe entre los empleados públicos y del Estado, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional asignó la competencia al juez contencioso administrativo para asumir el conocimiento de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

D. Caso concreto

 

13.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá. 

 

14.             Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en señalar que el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

15.             Esta Sala advierte que el debate en relación con la vinculación de las madres comunitarias no ha sido pacífico, pues ha estado inmerso en variaciones de índole legal.[15] Como se mencionó en la parte considerativa del presente escrito, esta Corporación, a través de los autos 054, 061, 389 y 869 de 2022, determinó que, para resolver este clase de asuntos, se abstendría de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias, dado que ese estudio le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso y desborda las competencias de la Corte Constitucional. En ese sentido, en la decisión del conflicto entre jurisdicciones no cabe realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.

 

16.             Por consiguiente, esta Sala se limitará a realizar un estudio referente a lo pretendido con la presentación del medio de control y las pretensiones de la demanda, a efectos de determinar el juez al que le corresponde su estudio, sin que las consideraciones plasmadas en esta decisión adelanten, en modo alguno, el estudio de fondo que deberá realizar el juez competente. En consecuencia, se observa que la actora acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de: i) declarar la nulidad de un acto administrativo particular proferido por el ICBF, por medio del cual la entidad le negó el reconocimiento de una relación laboral generada por su desempeño como madre comunitaria desde el 12 de febrero de 1993 hasta el 20 de febrero de 2002; y ii) a modo de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de la referida relación laboral y que se le cancelaran los salarios y las prestaciones sociales causadas, y dejadas de percibir, con relación al último decreto gubernamental de asignación salarial mensual correspondiente a un servidor público de nivel operativo o técnico adscrito al ICBF.

 

17.             De esta manera, con fundamento en las referidas pretensiones, se desprende que la actora busca que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, le sea reconocida una vinculación laboral propia de una empleada pública dentro del nivel operativo o técnico de la Rama Ejecutiva, tomando en cuenta los artículos 3º, 8º y 10º de la Ley 5ª de 1978. En consecuencia, atendiendo a estas pretensiones, el juez de lo contencioso administrativo es el llamado para conocer de estas demandas, pues el legislador le asignó la competencia para atender los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado; asimismo, es la autoridad judicial llamada a asumir el conocimiento de las controversias que discutan un vínculo laboral con el Estado, en la calidad de empleado público, conforme al artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.

 

18.             Regla de decisión. Reiteración autos 054, 061, 389 y 869 de 2022. La competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, les corresponde a los jueces administrativos.

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es el competente para conocer del medio de control presentado por la señora Blanca Cecilia Morera Urrego.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1881 al Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General