TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-060 de 2023

 

 

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación del Consejo de Estado sobre requisitos de admisibilidad no desconoce la Constitución Política

 

(…) la Sala encontró que su determinación por parte de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, predicables de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, según las cuales estas demandas deben dirigirse contra actos administrativos de carácter general producidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional, que desarrollen de manera directa la norma superior, y que no sean objeto de desarrollo legal, no desconoce la Constitución Política.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Distinción entre disposición jurídica y norma jurídica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-Alcance/CONTROL CONSTITUCIONAL DE INTERPRETACIONES JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Carácter formal y material

 

La guarda de la supremacía e integridad de la Constitución supone el ejercicio del control formal y material de las normas inferiores; así como la existencia de mecanismos para que los ciudadanos puedan exigir de las autoridades la realización de los derechos constitucionales subjetivos. A la jurisdicción constitucional le corresponde realizar lo anterior a través del ejercicio de control constitucional. Así, “la supremacía normativa de la Constitución tiene como su principal garantía la existencia del control de constitucionalidad a cargo de determinados órganos del poder judicial”. Es preciso señalar que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado son los únicos titulares del control de constitucionalidad abstracto y todos los jueces de la República participan en el ejercicio del control concreto de constitucionalidad.

 

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION-Contenido y alcance

 

(…) el principio de supremacía constitucional se origina en el artículo 4° superior, el cual dispone que la Constitución es la norma suprema en el ordenamiento jurídico y su aplicación es preferente cuando se presenta una contradicción con otras normas jurídicas, lo que debe ser entendido como un parámetro de validez al interior del sistema de fuentes del derecho.

 

PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Relación entre la Constitución y las demás fuentes de derecho

 

PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Función jerárquica, directiva e integradora

 

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Relación

 

(…) el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, están relacionados y se orientan a que las personas puedan tramitar sus pretensiones a través de mecanismos idóneos, que les permitan ser escuchados por jueces imparciales, y que produzcan una decisión de fondo. Esto debe llevarse a cabo mediante procedimientos legales previamente establecidos cuyo seguimiento estricto materializa una garantía contra la arbitrariedad.

 

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Antecedentes

 

(…) los antecedentes de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se encuentran en la Ley 130 de 1913, la Ley 167 de 1941 y el Decreto 01 de 1984, que preveían la posibilidad de solicitar la nulidad de algunos actos de gobierno o emanados de las corporaciones territoriales, por ser contrarios a la Constitución, y que debía tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En la actualidad, las normas vigentes sobre la materia son el artículo 135 del CPACA y el artículo 49 de la LEAJ, que disponen que, sin que exista término de prescripción o caducidad, los ciudadanos pueden solicitar la nulidad de los decretos generales provenientes del Gobierno u otros organismos, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, por infracción directa de la Carta.

 

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia del Consejo de Estado

 

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas

 

CONSEJO DE ESTADO-Conocimiento de asuntos cuya competencia no haya sido asignada a la Corte Constitucional

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance

 

COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS-Jurisprudencia constitucional

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

 

SENTENCIA C-060 DE 2023

 

 

Referencia: Expediente D-14891

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Demandante: Juan Manuel López Molina.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.             ANTECEDENTES

 

1. El señor Juan Manuel López Molina, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “[P]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (en adelante “CPACA”). Argumentó el demandante que con esa interpretación se desconocen los artículos 2º, 29, 40-6, 229 y 237 de la Constitución Política; el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 37, 43 y 49 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 (en adelante “LEAJ”).

 

2. Mediante auto del 17 de agosto de 2022 el magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda, luego de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991. En la misma providencia se dispuso: (i) correr traslado del expediente a la procuradora general de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (arts. 242.2 y 278.5 CP y 7 del Decreto Ley 2067 de 1991); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (art. 7° del Decreto Ley 2067 de 1991); (iii) comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República (arts. 244 CP y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991); (iv) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, a los Ministerios del Interior y, de Justicia y del Derecho (art. 11 del Decreto Ley 2067 de 1991); e (vi) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades del país para que presentaran por escrito su concepto sobre el asunto objeto de controversia[1] (art. 13 del Decreto Ley 2067 de 1991).

 

3. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

A.   Texto normativo demandado

 

4. A continuación, se transcriben tanto la interpretación judicial demandada, como el precepto normativo a que se refiere, este último de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011:

 

·         La interpretación judicial demandada:

 

“[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la Corporación ha decantado los siguientes:

 

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

 

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular ha dicho la Corporación que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “[n]ecesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal […]”, además de la Constitución.

 

En tercer lugar, que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, porque éstos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

 

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución […]”[2].

 

·         Norma legal a que se refiere la interpretación judicial:

 

 

“LEY 1437 DE 2011

(enero 18)

 

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

[…]

 

ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.

 

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”[3].

 

 

 

 

B.     Pretensión y cargos de la demanda

 

5. El demandante solicitó a la Corte:

 

“i. Declarar INEXEQUIBLE la interpretación judicial acusada.

ii. EXHORTAR al Consejo de Estado para que en lo sucesivo se abstenga de imponer requisitos que limiten el objeto, contenido y finalidad de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad”^[4].

 

6. Según el demandante, la interpretación judicial supone tanto la exclusión del control de constitucionalidad a cargo del Consejo de Estado de un grupo de decretos, e incurre en la prohibición contenida en la sentencia C-037 de 1996, consistente en establecer “cualquier enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo”^[5]. Precisó que con la interpretación demandada se desconocen los artículos 2º, 29, 40-6, 229 y 237 de la Constitución Política; el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 37, 43 y 49 de la LEAJ.

 

7. El concepto de la violación formulado por el accionante se integró por una única acusación de inconstitucionalidad contra la citada interpretación judicial. Así, sostuvo que “[d]e manera irrazonable, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por medio de su Jurisprudencia, creó una enumeración taxativa de los Decretos que son susceptibles de ser demandados por medio de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, lista que limita sustancialmente las previsiones constitucionales establecidas en el artículo 237-2, así como en los artículos 37, 43 y 49 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en razón de que estos artículos señalan expresamente que esta acción constitucional procede contra todos los Decretos del Gobierno Nacional cuyo control no esté asignado a la Corte Constitucional”^[6].

 

8. En opinión del accionante, de acuerdo con la interpretación judicial demandada, el Consejo de Estado “ha venido reduciendo el alcance y el objeto”^[7] de la acción de nulidad por inconstitucionalidad y ha erigido requisitos adicionales a los indicados por la Constitución y la Ley, así:

 

 

 

 

 

“acerca de los supuestos para la procedencia de esta acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, señala esta interpretación judicial que “la disposición acusada debe ser un decreto de carácter general”, pero además, “debe ser dictado en ejercicio de una expresa atribución constitucional y tratarse de un reglamento constitucional autónomo”, es decir, “ser aquel de los que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica”.

 

Además, señala esta jurisprudencia que esta acción “no procede cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal”, y justifica esta interpretación y aplicación del derecho señalando que en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal además de la Constitución”, razón por la cual, según este Alto Tribunal, se debe preferir el control de legalidad sobre el de constitucionalidad”^[8].

 

9. Para el demandante, el ejercicio interpretativo del Consejo de Estado convierte los decretos susceptibles de ser atacados mediante el mecanismo de la nulidad por inconstitucionalidad en una enumeración taxativa, en contraste con el carácter subsidiario y amplio que le reconocen la Constitución y la Ley. Así, en virtud de la interpretación judicial acusada, el alcance de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad no llegará a comprender a todo decreto expedido por el Gobierno cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, sino solo a algunos específicos, que no dependan en su desarrollo de una Ley. Esta limitación, a modo de enumeración de asuntos comprendidos dentro de la competencia del Consejo de Estado mediante la acción de nulidad por inconstitucionalidad, ya había sido rechazada por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, al expulsar disposiciones del proyecto de ordenamiento estatutario de la LEAJ que limitaban la competencia a ciertos decretos. En esa providencia se indicó lo siguiente:

 

“Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la Corte a declarar la inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo bajo examen: ‘ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa’”^[9].

 

10. A partir de ello, coligió que de la sentencia C-037 de 1996 se deriva “el carácter inconstitucional de cualquier enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo”^[10], como la que pretende imponerse a través de la interpretación judicial censurada. Al respecto, señaló que “[t]ampoco la Constitución Política autoriza la creación de una lista taxativa de las competencias constitucionales del Consejo de Estado en materia de control constitucional, mucho menos el Constituyente Primario delega dicha facultad en algún órgano de la Rama Judicial. Recuérdese que la competencia del Consejo de Estado para ejercer control constitucional sobre los Decretos del Gobierno Nacional es residual, carácter que excluye el señalamiento taxativo de competencias”^[11].

 

11. Para reforzar su argumentación, el demandante explicó que “el acceso a la jurisdicción no es el mismo si a su demanda se le da el trámite de nulidad por inconstitucionalidad a si se le da el trámite de simple nulidad ya que existe, en virtud de la vinculación funcional que tiene el Consejo de Estado a la Jurisdicción Constitucional cuando este conoce de acciones y procesos constitucionales, una dualidad en la jurisdicción que conoce del caso: (i) El Consejo de Estado es juez constitucional cuando conoce de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad; (ii) el Consejo de estado es juez de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando conoce del medio de control de simple nulidad. (…) De este razonamiento se desprenden otras consecuencias para efectos del trámite de la demanda; (i) En la jurisdicción constitucional el juez prioriza el cotejo de la norma acusada con los textos constitucionales, mientras que en la jurisdicción contencioso administrativa, el juez, en dicho cotejo, prioriza la confrontación de la norma acusada con los textos de tipo de legal; (ii) como juez que integra funcionalmente la jurisdicción constitucional, el Consejo de Estado da tramite preferente a las demandas de nulidad por inconstitucionalidad y la sentencia es adoptada con prelación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Acuerdo 080 de 2019), contrario sensu, como juez de lo contencioso administrativo, el Consejo de Estado no da este tipo de tramite preferente a las demandas tramitadas bajo la forma de nulidad simple y la sentencia es adoptada por las diferentes secciones y subsecciones que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”[12]. Así, para el demandante la circunstancia de que algunos decretos únicamente puedan ser cuestionados mediante nulidad simple, desconoce las garantías de juez natural y respeto por las particularidades de cada juicio.

 

 

 

 

 

12. El accionante agregó que la citada interpretación no es aislada, habiéndose reiterado en dos sentencias adicionales de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, retomada por sentencias de cada una de las secciones del Consejo de Estado^[13]. Precisó que la norma contenida en la interpretación judicial es consistente y reiterada, pues proviene de un precedente judicial debidamente consolidado.

 

13. Finalmente, señaló que la interpretación judicial afecta la supremacía constitucional, desconoce el debido proceso e ignora la competencia asignada directamente por la Constitución y la LEAJ al Consejo de Estado, pues no reconoce que las facultades que la Carta le otorgó a ese alto tribunal para controlar materialmente la constitucionalidad, se refieren a todos aquellos decretos que no son de competencia de la Corte Constitucional. En efecto, reiteró que la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad debe desarrollarse tal como indican los artículos 237 de la Constitución y los artículos 37, 43 y 49 de la LEAJ, y no solo respecto de aquellos incluidos en el listado de decretos que derivaría de la interpretación demandada.

 

C.   Intervenciones

 

14. Durante el trámite del proceso se recibieron oportunamente siete conceptos y escritos de intervención[14], los cuales serán agrupados a continuación, de acuerdo con el tipo de solicitud formulada ante esta corporación.

 

 

 

15. Solicitud de exequibilidad. Los intervinientes se refieren a la competencia residual en materia de control de constitucionalidad que detenta el Consejo de Estado. Asimismo, coinciden con la interpretación judicial acusada pues reconocen que el alcance de la competencia de esa alta corte para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se contrae a aquellos decretos que no desarrollen la Ley, es decir, aquellos proferidos por el Gobierno y otras entidades públicas facultadas de manera directa por la Constitución para expedir normas que no son objeto de control por parte de la Corte Constitucional.

 

16. Solicitud de exequibilidad condicionada. Se solicita a la Corte esclarecer, mediante un condicionamiento de la interpretación judicial, que la acción de nulidad por inconstitucionalidad en cabeza del Consejo de Estado debe tramitarse respecto de decretos que tengan como fundamento una norma constitucional y no solo la Ley. Asimismo, que el factor determinante de la competencia de la autoridad judicial esté dado por el tipo de argumentos que se utilicen para atacar el decreto. Así, si se trata de una contrastación entre la Ley y el reglamento, la competencia del Consejo de Estado estará relacionada con la nulidad simple, mientras que si lo que se presenta es un cargo por violación de la Constitución, el medio de control deberá ser la nulidad por inconstitucionalidad.

 

17. Solicitud de inhibición. Se fundamenta en que la Corte Constitucional no debe inmiscuirse en las interpretaciones de las normas que el Consejo de Estado hace como cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

18. Solicitud de inconstitucionalidad de la interpretación judicial. La interpretación limita un mecanismo constitucional tendiente a asegurar la supremacía constitucional e impone barreras para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución.

 

D.   Concepto de la procuradora general de la Nación

 

19. La procuradora general de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó la declaratoria de exequibilidad. Argumentó que los artículos 237, 238, 241 y 242 de la Constitución establecen “un sistema de control de constitucionalidad abstracto de los actos normativos de carácter general del nivel central, que se caracteriza por su naturaleza concentrada, en tanto fue atribuido de manera privativa a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado”[15]. De esa forma, sostuvo que una interpretación teleológica, histórica y sistemática, permite concluir que a la Corte Constitucional le corresponde confrontar con la Constitución las normas con fuerza material de ley, mientras que el Consejo de Estado debe pronunciarse sobre actos administrativos, a través de los diversos medios de control de nulidad.

 

 

20. Consideró que la interpretación del artículo 135 del CPACA no es contraria a la Constitución, por los siguientes motivos:

 

(i)               Respeta la competencia residual del Consejo de Estado en el ejercicio del control de constitucionalidad, en tanto establece requisitos generales de procedibilidad, pero no incorpora una lista taxativa de los decretos objeto de control.

 

(ii)             “Atiende al precedente según el cual solo le corresponde al Consejo de Estado el conocimiento de aquellos actos de carácter general de naturaleza administrativa (sentencias C-037 de 1996, C-049 de 2012 y C-400 de 2013)”[16].

 

(iii)          “Responde a la naturaleza del control de constitucionalidad (art. 4 CP) y, por ende, al objeto de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en la medida en que limita su procedencia para cuestionar actos de carácter superior autónomo, es decir, aquellos que son expedidos en desarrollo directo de la Carta Política sin que medie alguna regulación legal. Ello asegura que el parámetro de conformidad de las disposiciones se restrinja a preceptos constitucionales, pues si se acepta la viabilidad de dicho medio frente a cuerpos normativos que desarrollan leyes, la confrontación también debería efectuarse necesariamente en relación con estas últimas”[17].

 

21. A continuación, se presentan los principales argumentos de los escritos de intervención y las solicitudes presentadas ante la Corte Constitucional, entre ellas la de la procuradora general de la Nación:

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.          COMPETENCIA

 

22. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por relacionarse con preceptos contenidos en normas con fuerza y rango de ley: Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo - CPACA). En cuanto a la competencia para pronunciarse sobre demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones realizadas por autoridades judiciales, la Corte ha entendido que se realiza porque dicha interpretación se refiere a uno de los contenidos de la norma con fuerza de ley, para garantizar la supremacía constitucional (art. 4° de la Constitución), de acuerdo con lo que se expondrá en las consideraciones siguientes.

 

B.           CUESTIÓN PREVIA: APTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA

 

23. La Sala empieza por estudiar la aptitud sustantiva de la demanda incoada por el ciudadano López Molina, en consideración a que la Universidad Externado de Colombia solicitó, de manera principal, que la Corte profiera una sentencia inhibitoria y a que, aunque el Consejo de Estado pidió la declaratoria de exequibilidad de su interpretación jurisprudencial, en el contenido de su intervención afirmó que la demanda no cumple con algunos requisitos de aptitud.

 

24. Los intervinientes fundamentaron la falta de aptitud de la demanda en que esta cuestiona la actividad del Consejo de Estado en ejercicio de sus competencias, en lugar de atacar el precepto legal demandado, lo que, además, representaría una discusión hermenéutica sin relevancia constitucional, según su criterio.

 

25. Al respecto, es preciso recordar que los requisitos generales con los que se evalúan los cargos de inconstitucionalidad están contenidos en el artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991[36] y en la jurisprudencia constitucional, a partir de la sentencia C-1052 de 2001[37]. Y que, contrario a lo que sostienen los mencionados intervinientes, en varias oportunidades la Corte sí ha admitido como objeto del control abstracto de constitucionalidad las interpretaciones judiciales sobre las normas[38], dado su carácter normativo. Ahora bien, en estos casos se ha exigido una mayor carga argumentativa por parte del accionante[39].

 

26. La Corte ha sido consistente en señalar que la resolución de controversias sobre la interpretación de las leyes es excepcional dado que, por regla general, ello compete a los jueces directamente. Así, “ha reconocido su competencia para pronunciarse en conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que dicha interpretación involucre problemas de interpretación constitucional”[40]. Desde el punto de vista de la distinción entre disposición y norma jurídica, por regla general, en sede abstracta “el control de constitucionalidad recae sobre la norma jurídica o contenido normativo, y no sobre el ejercicio intelectivo que realizó el juez para llegar a esa regla o mandato que se deriva de la disposición”[41]; mientras que, en sede de control de constitucionalidad concreto, es posible analizar la conducta judicial, principalmente a través del defecto sustantivo en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales. No obstante, es preciso recordar que “a veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución”[42]; por lo que la Corte se ha visto avocada a controlarlas.

 

27. Esta última forma ocurre cuando un texto normativo es demandado por un ciudadano y la Corte Constitucional advierte que su contenido no es inconstitucional, pero tampoco puede ser declarado exequible de manera simple, por lo que es preciso “recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta. (…) Una sentencia condicionada o interpretativa implica un cierto control sobre las interpretaciones de los operadores judiciales, puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual, pues opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones específicas realizadas por determinados jueces o tribunales, sino a entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado"[43]. Por otra parte, el control directo “ocurre cuando un ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto legal, sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados jueces”[44].

 

28. Sobre el control directo, debe entenderse que, controlar la interpretación y aplicación de normas a través de sentencias de constitucionalidad “no implica (…) una intromisión o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley"[45].

 

29. A partir de lo anterior, en ese supuesto “el control constitucional no deja de ser abstracto por el solo hecho de recaer sobre interpretaciones”[46]. En ese evento, el control “se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley”[47].

 

30. Dentro de este tipo de pronunciamientos es primordial respetar la separación de funciones entre otras jurisdicciones y la constitucional, así como la autonomía de los jueces para interpretar las disposiciones legales (art. 228, 230, 234, 236, 239 y 241 de la Constitución), teniendo claro que “a la Corte no le corresponde fijar el sentido de la ley, pues esto invalidaría la labor de los demás operadores jurídicos”[48]. En ese sentido, los jueces cuentan con la posibilidad de hacer varias y distintas lecturas de un mandato legal, siempre que todas ellas sean acordes con los postulados superiores. De acuerdo con ello, lo que en realidad le compete al órgano que encabeza la jurisdicción constitucional es “asegurar que todos los jueces estén sometidos al imperio de sus mandatos y las interpretaciones que éstos hagan deben corresponder con el texto fundamental”[49]. En definitiva, “en el control abstracto de constitucionalidad la labor de la Corte consiste en examinar qué interpretaciones de una disposición (normas) son válidas frente a la Constitución, para excluir aquellas que definitivamente se reflejan inadmisibles”[50].

 

31. El control constitucional de las interpretaciones judiciales nace de la fuerza vinculante de la Constitución (art. 4 CP) y de la función de la Corte Constitucional como garante de la supremacía e integridad de la Carta (art. 241 CP). En efecto, el principio consignado en el artículo 4° superior “se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución”[51]. Lo anterior se sustenta en el denominado derecho viviente, “el cual le exige al juez constitucional entender que por las dinámicas sociales los órganos de cierre autorizados podrán variar las interpretaciones de las normas jurídicas y fijar un nuevo sentido o alcance”[52]. De esa manera, “[el derecho viviente] propicia la realización de un juicio de constitucionalidad basado en el contexto dentro del cual la disposición ‘ha sido interpretada’ o ‘ha vivido’, de modo que el pronunciamiento de la Corte no se funde en los sentidos hipotéticos de la disposición controlada, sino en su ‘sentido real’ conferido por la ‘jurisdicción responsable de aplicarla’, de modo que si ese sentido real está ‘claramente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad’, la Corte debe admitirlo ‘como el sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir sobre su exequibilidad”[53].

 

32. El propósito de este control es “hacer compatible la labor de los operadores jurídicos (judiciales y administrativos) con los valores, principios, derechos y garantías que subyacen en la Carta Política”[54]. Asimismo, es fundamental tener en cuenta que, dada la naturaleza excepcional del control de las interpretaciones judiciales, la Corte ha establecido unas exigencias específicas para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. Estas implican una mayor carga argumentativa en la demanda, que dé cuenta de “una mayor profundidad y solidez analítica en la sustentación de los cargos, aun cuando los requisitos siguen siendo los mismos que los de cualquier demanda de inconstitucionalidad, y no puede caerse en rigorismos extremos ni exigencias técnicas innecesarias que terminarían por anular el carácter público de esta acción”[55]. A través del siguiente cuadro se describen estos presupuestos:

 

 

33. A continuación, la Sala pasa a examinar si la demanda instaurada en esta oportunidad cumple con los requisitos de admisibilidad específicos para evaluar los cuestionamientos sobre interpretaciones judiciales.

 

Claridad:

 

34. El accionante indica que la disposición demandada es el artículo 135 del CPACA, que regula la nulidad por inconstitucionalidad; y que el contenido normativo cuestionado son los requisitos de procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad decantados por el Consejo de Estado en su jurisprudencia. En consecuencia, es clara la identificación del objeto de la demanda y no se presentan ambigüedades o anfibologías en ello.

 

Certeza:

 

35. Se observa que sí se cumple con este presupuesto. El artículo del cual se predica la interpretación acusada es una norma con fuerza de ley, pues está contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, el cual tiene esa categoría. Además, se evidencia que la interpretación judicial en comento alberga un contenido normativo que se deriva de forma directa de aquella norma, pues fija los requisitos que deben cumplir los ciudadanos que emplean el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, siendo este un aspecto que impacta necesariamente la forma en que se entiende y aplica el artículo 135 del CPACA.

 

36. Adicionalmente, la demanda se dirige contra la actividad jurisdiccional en cuanto determina el alcance de la norma y no respecto de la norma misma. En esa medida, la Corte no está llamada a analizar aquellos asuntos que no se desprenden de la interpretación cuestionada, sino que se encuentran en la legislación, como son: (i) el requisito de que la disposición acusada sea un decreto de carácter general dictado por el Gobierno nacional, en tanto ello aparece explícito en el numeral 2 del artículo 237 constitucional; (ii) tampoco se abordará la exigencia de que se trate de un decreto general emanado de otra entidad u organismo por expresa disposición constitucional, pues eso se desprende textualmente del inciso segundo del artículo 135 del CPACA; (iii) debe descartarse la evaluación de la necesidad de que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley, dado que el artículo 135 del CPACA dispone que a través de la nulidad por inconstitucionalidad se demandan determinados actos “por infracción directa de la Constitución”. En el mismo sentido, el parágrafo del artículo 135 dispone que el Consejo de Estado “podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional”, lo cual es una insinuación de que la confrontación se realiza con los cánones constitucionales. Además, ello emana de la naturaleza misma de la acción e incluso de su nombre. (iv) Finalmente, tampoco se analizará la exigencia de que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, dado que esa restricción emana directamente de los artículos 235 numeral 2; 241, numerales 5 y 7; 216, numeral 6; y 215, parágrafo de la Constitución Política; así como del artículo 135 del CPACA.

 

37. En consecuencia, los criterios restantes, sobre los cuales ha de recaer el análisis de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional, son los siguientes:

 

(i)               La disposición acusada debe ser un decreto dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de una expresa atribución constitucional -se reitera que, normativamente, la calificación de que el decreto provenga de una expresa atribución constitucional solamente se predica de los actos de otros organismos o entidades, de tal forma que la jurisprudencia extendió esa característica a los decretos del Gobierno[79]-.

 

(ii)             El acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución.

 

(iii)          El medio de control es improcedente cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada necesariamente involucra el análisis de las disposiciones de rango legal.

 

Pertinencia:

 

38. La demanda es pertinente al centrarse en una supuesta restricción irrazonable a una acción pública de constitucionalidad, creada por la Carta Política. Se afirma que con la interpretación cuestionada se está reduciendo su alcance y objeto y, poniendo en vilo el principio de supremacía constitucional así como el derecho al debido proceso. Entonces, es evidente que se pone de presente un problema de relevancia constitucional, en lugar de presentar razones meramente legales, personales, doctrinales o de conveniencia. Adicionalmente, se evidencia que no se pretende atacar una actuación procesal concreta.

 

Especificidad:

 

40. La demanda cumple con este requisito, dado que presenta razones de inconstitucionalidad puntuales, precisas y que recaen sobre el contenido normativo fijado por la interpretación acusada. Estos argumentos consisten en que la posición del Consejo de Estado sobre el tipo y las características de los decretos que pueden ser demandados ante el Consejo de Estado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, contradice el carácter amplio y subsidiario que la Constitución y la Ley reconocen a dicho medio de control, afectando de paso el principio de supremacía constitucional y el derecho al debido proceso por las barreras que se impondrían al ejercicio del mecanismo de control por parte de los ciudadanos.

 

Suficiencia:

 

41. En primer lugar, la interpretación judicial atacada proviene del Consejo de Estado, órgano supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 237.1, CP y art. 107 del CPACA).

 

42. En segundo término, la demanda prueba la existencia de una posición consistente, reiterada, consolidada y relevante de esa corporación. En efecto, muestra cómo los requisitos censurados han sido aplicados por el Consejo de Estado en las siguientes oportunidades[80], en las que se evidencia la efectiva aplicación del criterio jurisprudencial contra el cual se dirige la demanda por parte del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa: (i) auto del 22 de agosto de 2016, radicación 11001-03- 27-000-2016-00050-00[81]; (ii) auto del 2 de noviembre de 2016, radicación 11001-03-26-000-2015- 00163-00[82]; (iii) sentencia del 16 de noviembre de 2016, radicación 11001-03-28-000-2015-00025-00[83]; (iv) auto del 30 de noviembre de 2016, radicación 11001-03- 27-000-2012-00046-00[84]; y (v) sentencia del 7 de septiembre de 2021, radicación 11001-03-24-000-2018-00441-00(AI)[85].

 

 

 

 

43. En la siguiente tabla se exponen aspectos relevantes de estas decisiones:

 

 

44. Adicionalmente, la Sala Plena pone de presente que ninguno de los intervinientes ―incluyendo el Consejo de Estado― mencionó la existencia de una disparidad de criterios sobre los requisitos de la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad y, a través de una búsqueda en la relatoría virtual de esa Corporación, la Sala tampoco encontró divergencias al respecto, sino que, por el contrario, se halló un buen número de providencias adicionales de reiteración jurisprudencial[86].

 

45. Asimismo, se trata de una posición relevante porque fija el sentido del artículo 135 del CPACA y determina sus alcances y efectos, ya que el Consejo de Estado tiene la función privativa de resolver las acciones de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237.2, CP) y a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo le compete conocer de estas (art. 111.5 del CPACA), de tal manera la postura sobre los requisitos exigidos para estudiar esas demandas permea todo tipo de iniciativas, en tanto su exponente es el único sujeto a quien corresponde resolverlas.

 

46. En síntesis, a pesar de que dos intervinientes cuestionaron la aptitud de la presente demanda argumentando que no es posible, ni constitucionalmente relevante, debatir la actividad hermenéutica del Consejo de Estado a través de la acción pública de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional estima que esta es apta para proceder con un estudio de fondo[87]. En este sentido y en atención a la mayor intensidad que debe tener la argumentación de este tipo de censuras, la Sala verifica en la demanda presentada el ciudadano López Molina el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigibles para este tipo de casos.

 

C.   PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

 

47. Conforme al cargo propuesto por el demandante, en esta ocasión le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿es contrario a los fines del Estado (art. 2° CP), al debido proceso (art. 29 CP), al derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40.6 CP), al derecho a acceder a la administración de justicia (art. 229 CP), a la asignación de atribuciones de control de constitucionalidad abstracto sobre los decretos al Consejo de Estado (art. 237.2 CP) y al artículo 93 superior (incluido el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado haya establecido, a través de su jurisprudencia, cargas procesales predicables de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, según las cuales estas deben dirigirse contra actos administrativos de carácter general producidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional por parte del Gobierno nacional, que desarrollen de manera directa la norma superior, y que no sean objeto de desarrollo legal?

 

48. Para dilucidar este problema jurídico, la Sala Plena se referirá a los siguientes temas: (i) el principio de supremacía constitucional; (ii) los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso; (iii) las acciones públicas en defensa de la Constitución Política y, en particular, la acción de nulidad por inconstitucionalidad. Finalmente, (iv) el estudio de la interpretación judicial acusada.

 

D.   EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

 

49. El artículo 4° de la Constitución Política dispone que la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre esta y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Además, los artículos 2°[88], 3°[89], 6°[90], 41[91], 86[92], 88[93], 93[94], 95[95], 168[96], 192[97], 198[98], 237[99] y 241[100] de la Constitución reflejan el carácter prevalente del principio de supremacía constitucional y cómo éste estructura la organización política, económica y social[101].

 

50. La Constitución tiene un carácter normativo y sus disposiciones son aplicables de forma plena, íntegra y directa. El artículo 4° en mención ubica la Constitución en la cúspide del ordenamiento jurídico, por lo que todas las otras normas quedan subordinadas a ella; y crea una regla de validez, de tal forma que la totalidad del ordenamiento jurídico debe ser compatible con la Constitución. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha expresado que “[l]a noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico. (…) Tal condición normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales, cuyas formas y procedimiento de producción se hallan regulados en la propia Constitución”[102].

 

51. Como consecuencia de lo anterior, “todos los poderes públicos deben velar porque la producción del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones concretas. Así, los actos del gobierno, la actuación de las autoridades administrativas -y de algunos particulares en casos especiales-, las mismas decisiones de los jueces y los actos de la legislación, se hayan dominados por el principio de la supremacía de la Constitución y sujetos a diversos tipos de exámenes de constitucionalidad de los mismos”[103].

 

52. En esa medida, se entiende que “en el actual régimen constitucional no hay facultades para la emisión de actos jurídicos que no estén sujetos a límites, pues la Constitución los impone, en unas ocasiones de manera expresa y en otras a través del efecto vinculante del sistema normativo por ella estatuido. Y como la imposición de límites carece de sentido si no se establece una instancia de control, se impone concluir que tampoco hay actos jurídicos que estén desprovistos de una instancia de control jurídico”[104].

 

53. Adicionalmente, por la fuerza normativa de la Constitución, en el marco del Estado social y constitucional de derecho las autoridades están sometidas a “la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados constitucionalmente”[105]. Entonces, “la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad”[106].

 

54. La guarda de la supremacía e integridad de la Constitución supone el ejercicio del control formal y material de las normas inferiores[107]; así como la existencia de mecanismos para que los ciudadanos puedan exigir de las autoridades la realización de los derechos constitucionales subjetivos[108]. A la jurisdicción constitucional le corresponde realizar lo anterior a través del ejercicio de control constitucional. Así, “la supremacía normativa de la Constitución tiene como su principal garantía la existencia del control de constitucionalidad a cargo de determinados órganos del poder judicial”[109]. Es preciso señalar que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado son los únicos titulares del control de constitucionalidad abstracto y todos los jueces de la República participan en el ejercicio del control concreto de constitucionalidad[110].

 

55. La jurisprudencia de esta Corte ha enseñado que el principio de supremacía constitucional ostenta tres funciones: jerárquica, directiva e integradora. En primer lugar, la función jerárquica supone que la Constitución se ubica en el más alto nivel del orden jurídico y sirve de parámetro de validez formal y material de las normas que lo integran. En segundo lugar, la función directiva se refiere a que la Constitución orienta la interpretación de las normas cuando de estas surjan diferentes contenidos normativos con significados diversos. En tercer y último lugar, la Constitución cumple una función integradora del orden jurídico según el modelo de Estado y sus valores fundamentales[111].

 

56. En suma, el principio de supremacía constitucional se origina en el artículo 4° superior, el cual dispone que la Constitución es la norma suprema en el ordenamiento jurídico y su aplicación es preferente cuando se presenta una contradicción con otras normas jurídicas, lo que debe ser entendido como un parámetro de validez al interior del sistema de fuentes del derecho.

 

57. Así, por el carácter normativo de la Constitución, se entiende que (i) sus disposiciones son directamente aplicables, de forma que todos los poderes públicos deben someterse a las reglas constitucionales en la producción del derecho y en sus actuaciones; (ii) la Carta instituyó autoridades encargadas de velar por la eficacia de los límites por ella impuesto; y (iii) con base en ello, los ciudadanos cuentan con mecanismos idóneos para controlar que las normas se ajusten a la Constitución y para exigir la realización de los derechos subjetivos. Asimismo, el principio de supremacía constitucional cumple diversas funciones por lo que se deben identificar mecanismos de interpretación que avancen al reconocimiento de la Constitución como elemento central y fundamental del ordenamiento jurídico.

 

E.    LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO

 

58. Los controles instaurados para hacer efectiva la supremacía de la Constitución son responsables de materializarla en una verdadera norma jurídica, exigible y efectiva[112]. En este sentido, algunos de los Constituyentes consideraron que “el corolario lógico de la Jerarquía de normas en cuya cima se encuentra la Constitución, es la necesidad de un control de constitucionalidad que vuelva eficaz el principio de superioridad de las normas constitucionales”[113].

 

59. La doctrina ha concebido el Estado constitucional como “una red de múltiples controles inter orgánicos y no simplemente como un conjunto de órganos que se autolimitan”[114]. De estos controles se han descrito tres modalidades básicas, presentes en el Estado constitucional: control social, control político y control jurídico. En ese marco, el control jurídico se ejerce por un órgano imparcial, bajo parámetros normativos y opera a través de raciocinios judiciales[115]. A su vez, de esta modalidad de control se desprenden otros tipos de control: de legalidad y de constitucionalidad[116].

 

60. Dentro de los derechos que se pretenden hacer efectivos mediante los tipos de control jurídico, y de especial relevancia para este caso, se encuentran el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Esta Corte ha señalado que el acceso a la administración de justicia es inseparable del debido proceso. El acceso a la administración de justicia no puede ser meramente formal, las personas deben tener la posibilidad real de ser escuchadas en juicio, que un juez evalúe sus argumentos de acuerdo con la ley y que el resultado del juicio refleje la realización de los valores jurídicos fundamentales[117].

 

61. De un lado, el derecho al debido proceso está consagrado en el artículo 29 de la Constitución[118], y está relacionado con el derecho a tener un recurso judicial efectivo contemplado en el artículo 8° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[119], así como con las garantías procesales descritas en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[120] y en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[121].

 

62. Esta corporación se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre las garantías que protegen a las personas que han sido vinculadas, o van a serlo, a procesos judiciales o procedimientos administrativos. El seguimiento de las formas prescritas por la Ley para estas actuaciones preserva los derechos de los ciudadanos que se verán afectados por sus resultados, teniendo en cuenta que mediante las actuaciones judiciales o administrativas se crean, extinguen y modifican derechos u obligaciones, y también, en ocasiones, se imponen sanciones o penas[122]. Luego, el debido proceso es un límite impuesto a las autoridades estatales para que, en lugar de actuar arbitrariamente, lo hagan dentro de reglas estrictas definidas previamente por la Ley[123].

 

63. Por otra parte, el derecho de acceso a la administración de justicia se encuentra en el artículo 229 superior[124]. En consonancia con lo anterior, la Corte ha considerado que es un derecho fundamental íntimamente relacionado con el debido proceso dado que todos los ciudadanos deben contar con la posibilidad de utilizar los mecanismos previstos en el ordenamiento para solicitar la protección de sus intereses ante la justicia y que esta produzca una decisión de fondo que resuelva la controversia planteada.[125] Esta corporación ha dicho que el acceso a la administración de justicia incluye:

 

(i) la posibilidad (…) de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos previstos para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) a que las controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, (v) a que las decisiones sean adoptadas con el pleno respeto del debido proceso, (vi) a que exista un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias, (vii) a que se prevean mecanismos para facilitar los recursos jurídicos a quienes carecen de medios económicos y (viii) a que la oferta de justicia cobije todo el territorio nacional.

 

64. La Corte ha recalcado que no basta con la existencia meramente formal de mecanismos judiciales para considerar que estos son efectivos o idóneos para resolver sobre las pretensiones de las personas que acuden a ellos. Al respecto, algunos Constituyentes expresaron[126] que queda claro que en un Estado de derecho “más allá de la sola declaración de los derechos, importa el establecimiento de una serie de instrumentos que realmente le permitan a cualquier persona obtener el goce efectivo de los mismos”.

 

 

65. Una de las garantías asociadas a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia consiste en la prohibición de exigir requisitos adicionales a los establecidos en las leyes que los regulan, para el desarrollo de un determinado mecanismo judicial de protección. Así, cuando un mecanismo se encuentre reglamentado, las autoridades no podrán exigir permisos o requisitos adicionales a los demandados por las leyes para su ejercicio[127]. En el caso de la acción de nulidad por inconstitucionalidad sus requisitos y trámite están regulados en los artículos 135 y 184 del CPACA[128].

 

 

 

 

 

66. En síntesis, el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, están relacionados y se orientan a que las personas puedan tramitar sus pretensiones a través de mecanismos idóneos, que les permitan ser escuchados por jueces imparciales, y que produzcan una decisión de fondo. Esto debe llevarse a cabo mediante procedimientos legales previamente establecidos cuyo seguimiento estricto materializa una garantía contra la arbitrariedad.

 

F.    LAS ACCIONES PÚBLICAS EN DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN. LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

 

67. (i) El marco constitucional. El artículo 40.6 de la Constitución consagra la posibilidad que tienen los ciudadanos de accionar mecanismos en defensa de la Constitución. Estos mecanismos son “la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2 C.P.), la acción de tutela (art. 86 C.P.) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la supremacía de la Constitución”[129].

 

68. Ahora bien, en términos orgánicos debe tenerse en cuenta que, aunque todos los jueces de la República son partícipes de la misión de aplicar los derechos, principios y valores constitucionales, la Carta ubica a la Corte Constitucional en la cúspide de la jurisdicción constitucional, al asignarle la función principal de guardar su integridad y supremacía (art. 241 CP). En desarrollo de su función le corresponde conocer de las demandas ciudadanas presentadas contra los actos reformatorios de la Constitución, las leyes y los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150.10 y 241 superiores[130].

 

69. De otra parte, en atención al modelo de control de constitucionalidad existente ―según el cual “la titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado”[131], el artículo 237.2 superior otorga a esta última alta corte la competencia de proteger la supremacía constitucional, a través del conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. En paralelo, es preciso indicar que, la Carta también asigna a dicha corporación el desempeño de las funciones de tribunal suprema de lo contencioso administrativo, para lo cual debe velar, no solamente por el cumplimiento de la Constitución, sino también de la ley, cuyo respeto y adherencia por parte de la administración y de los ciudadanos también garantiza la existencia de un orden social justo. La decisión de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (art. 237.2 CP); mientras que las de nulidad simple competen a las secciones y subsecciones, de acuerdo con la distribución interna del trabajo (art. 149 del CPACA).

 

70. (ii) Antecedentes históricos y normativos. Desde una perspectiva histórica con la expedición de la Ley 130 de 1913, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un antecedente para lo que hoy se conoce como la acción de nulidad por inconstitucionalidad. Esta ley otorgó la competencia al tribunal supremo de lo contencioso administrativo para conocer “[l]a revisión de los actos del Gobierno o de los Ministros, que no sean de la clase de los sometidos a la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia por el citado artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910, corresponde al Tribunal Supremo de los Contencioso-administrativo cuando sean contrarios a la Constitución, la ley o lesivos de derechos civiles”[132]. De igual forma, los artículos 52 y 72 de la Ley 130 consagraron el medio de control de nulidad, y se dispuso que “[t]odo ciudadano tiene derecho a pedir al respectivo Tribunal Seccional Administrativo que se declare la nulidad en la Ordenanza u otro acto de una Asamblea Departamental que se considere contrario a la Constitución o a la ley”[133], siendo posible el control sobre los acuerdos municipales contrarios a “la Constitución, la ley o la ordenanza departamental”[134].

 

71. Posteriormente, a través de la Ley 167 de 1941, se previó la competencia del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos para conocer de las demandas por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad que se presentaran en contra de los decretos, resoluciones y otros actos del Gobierno, los Ministros y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad[135]. Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia[136].

 

72. Luego, con la reforma constitucional de 1945, se señaló en el texto superior que el Consejo de Estado debía actuar como cuerpo consultivo supremo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo necesariamente ser oído en todos aquellos asuntos que la Constitución y las leyes determinen[137], así como desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de los Contencioso Administrativo[138]. A partir de esta reforma constitucional, ―que surgió como respuesta a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 62 de la Ley 167 de 1941―, el Consejo de Estado, además de juez de legalidad de la actividad administrativa, se convirtió en juez de constitucionalidad, lo que trajo múltiples disputas jurisprudenciales entre las dos altas corporaciones.

 

73. Tiempo después, con el Acto Legislativo 1º del 11 de diciembre de 1968, se le atribuyó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los Artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constitución [de 1886][139]. Estos artículos hacen referencia a las facultades extraordinarias del presidente, la ley del plan de desarrollo y los estados de emergencia. Adicionalmente, esa reforma constitucional contemplaba la idea de decretos constitucionales autónomos, al disponer que correspondía al presidente de la República “ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”[140].

 

74. Según la sentencia C-021 de 1993, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, desde 1936, empezaron a referirse a los reglamentos autónomos constitucionales, como:

 

“Las facultades administrativas atribuidas al presidente de la República [que] podrían ser ejercidas sin necesidad de que existiera una ley previa que las autorizara (…), pero también que los decretos que reglamentaran tal numeral no tenían jerarquía legal y no podían ‘estar en contradicción con los términos de una ley que sea constitucional, ni con el espíritu de la ley. (…) Posteriormente la Corte ratificó la tesis de que algunas de las atribuciones constitucional del presidente podían ser desarrolladas directamente mediante decretos sin que tuviera que existir una ley previa que autorizara tal reglamentación. Pero fue solo hasta la sentencia del 14 de noviembre de 1962 cuando el Consejo de Estado trató sistemáticamente este tema y señaló que la función administrativa que compete al presidente no es simplemente la de ejecutar la ley, pues en algunos casos tal función puede ser ejercida en desarrollo directo de la Constitución. Cuando el ejecutivo desarrolla directamente el texto fundamental, en cumplimiento de una función propia y sin necesidad de ley previa, los actos que expide son justamente los reglamentos constitucionales. En sentencia de 10 de octubre de 1966, la Corte ratificó esta tesis y señaló, que los reglamentos constitucionales eran expedidos en cumplimiento de la función administrativa que compete al presidente, y que la noción de ‘autonomía’ referida a estos reglamentos, ‘significa independencia de la ley que regule el caso concreto, más no de normas que de manera general organizan la materia y señalan pautas’. Así, para la Corte era claro que los llamados ‘reglamentos autónomos constitucionales’ no tenían jerarquía legal y no desplazaban a la ley en las materias que estos pueden reglamentar. Como dijo la Corte ‘la finalidad del reglamento autónomo es completar la Ley’, pero en ningún caso suplirla, modificarla o derogarla. (…) En la sentencia de 11 de diciembre de 1969, -posterior a la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968-, dicha Corporación estudió la facultad que se desprendía del numeral 12 del artículo 120 de la Carta, y reiteró la teoría sobre la naturaleza administrativa de los reglamentos constitucionales. (…) En esa oportunidad, la Corte puso de presente que la ‘autonomía’ que se predica de la facultad presidencial se refiere fundamentalmente al hecho de que no tiene que ser ejercida conforme a leyes previas, ni ‘por mandato de la ley’. Los reglamentos autónomos constitucionales no excluyen a la ley, pues mientras ésta señala las pautas o directrices, aquél ‘sin más límites que la Constitución y la política fijada en la ley, así con relativa autonomía, precisa las regulaciones del caso y se propone actividades administrativas’. (…) Por último, en términos de coherencia interna de la propia Carta, carecería de fundamento sostener que las facultades otorgadas por el numeral 14 del artículo 120, son exclusivas del Gobierno, pues algunas de las atribuciones constitucionales propias del Congreso tienen por objeto natural y necesario, la intervención en el Banco Emisor y en las actividades de personas que tengan como objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado”.

 

75. Posteriormente, el artículo 97 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), ―modificado en su momento por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998 y derogado el 2 de diciembre de 2012 por el artículo 309 del CPACA―, atribuyó a la Sala Plena del Consejo de Estado el conocimiento “[d]e las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”. Para esto, determinó que la acción podía ser ejercida por cualquier ciudadano y se tramitaba con sujeción al procedimiento ordinario que disponía ese Código, salvo en lo que se refiere al período probatorio. En estos procesos la sustanciación y ponencia correspondía a uno de los consejeros de la sección respectiva según la materia y el fallo era dictado por la Sala Plena[141].

 

76. Ahora bien, en los inicios de la Asamblea Nacional Constituyente, se discutió acerca de qué órgano debía tener titularidad para ejercer control de constitucionalidad. En principio no hubo consenso sobre asignar las funciones de control a la Corte Suprema de Justicia, o si se debía crear una corte encargada únicamente de asuntos constitucionales. Similarmente, se debatió si el control debía ser difuso, concentrado, o un híbrido de los dos.

 

77. Se consideraba, en todo caso, que la Corte Suprema no era competente para ejercer control de constitucionalidad sobre actos administrativos –que debían corresponder al Consejo de Estado- y que su competencia debía quedar circunscrita a las leyes, como ya se había decantado en el pasado. Al respecto, la Constituyente María Teresa Garcés señaló lo siguiente, refiriéndose al control de constitucionalidad que el Acto Legislativo 03 de 1910 había encargado a la Corte Suprema de Justicia[142]:

 

“El principal argumento que da el señor Ministro para quitarle a[l]. . . Consejo de Estado el control de constitucionalidad sobre los decretos y actos administrativos no solamente del orden nacional, sino territorial también, son las incongruencias que se han presentado entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado o las diferencias de criterio en la absolución de los diferentes temas de constitucionalidad. Creemos que este argumento no es suficientemente fuerte. . . por ejemplo con relación a los reglamentos autónomos, si bien la Corte Suprema de Justicia en las primeras sentencias después del año 68, cuando se previó este tipos de decretos en el Artículo 120 numeral 14, decíamos que la Corte consideró que estos decretos tenían nivel legal, por lo tanto eran de su competencia, posteriormente después de que el Consejo de Estado en varios fallos había planteado que se trataba de actos administrativos que tenían que adecuarse a un subfondo legal o en general a los dictámenes de la ley y que por tanto tenían este carácter de administrativos, la corte en fallos posteriores admitió el criterio del Consejo de Estado y hoy en día la jurisprudencia que está vigente, es coincidente entre las dos entidades y quizá este es el último punto realmente donde hubo divergencia entre ellas”[143].

 

78. De la lectura de las discusiones que tuvieron lugar con ocasión de esas proposiciones, los Constituyentes buscaron mantener el acuerdo entre las Cortes y evitar conflictos de competencia en materia de control de constitucionalidad. En aquel entonces no se intentó realizar una lista taxativa de las normas que debían ser de competencia del Consejo de Estado, optando en cambio por asignarle una competencia residual, referida a todo a aquello que no estuviese atribuido a la Corte Constitucional.

 

79. (iii) La regulación posterior a la Constitución de 1991 y la jurisprudencia constitucional. El proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara –que luego se convertiría en la LEAJ- establecía en su artículo 49 que la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano. Se dispuso una lista de los decretos que podrían ser demandados a través de la acción, en una redacción del proyecto de artículo del siguiente tenor[144]:

 

ARTICULO 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTÍCULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos:

 

1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco;

 

2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones;

 

3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y,

 

4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa.

 

La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que para estos efectos obra como tribunal constitucional.

 

80. Sobre este proyecto de legislación estatutaria, la sentencia C-037 de 1996 consideró que “resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas”[145]; motivo por el cual declaró inexequible la enunciación de decretos que figuraba en ese artículo[146].

 

81. Posteriormente, en sentencia C-560 de 1999 la Corte se pronunció sobre la expresión que no obedezca a función propiamente administrativa, contenida en el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, por medio del cual se modificó el artículo 97 del Decreto 01 de 1984. Al respecto, este tribunal consideró que esa disposición no resultaba contraria a la Constitución. Así, afirmó que los decretos generales expedidos por el Gobierno nacional que pueden ser objeto del control de constitucionalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si bien se parecen a las leyes en que son actos reglas que generan situaciones jurídicas impersonales y abstractas, tienen la naturaleza de actos administrativos en atención al órgano del que proceden, su forma y contenido. También, señaló que el Legislador está habilitado para distribuir competencias al interior del Consejo de Estado, por lo que es posible que algunas acciones de nulidad por inconstitucionalidad sean repartidas a la Sala Plena de lo contencioso administrativo y otras a las secciones. En ese ese sentido, “la expresión cuestionada (…) no establece ninguna restricción o limitación a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los decretos de carácter general (distintos de los que tienen contenido legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado”, con independencia de quien la resuelva dentro de esa corporación.

 

82. Luego, al resolver una demanda contra el mismo artículo, en sentencia C-1290 de 2001, la Corte reafirmó la constitucionalidad de la norma de la Ley 446 de 1998 y, además de reiterar los argumentos expuestos, destacó que: (i) “todo acto del presidente de la República ha de estar sometido al control constitucional, bien sea de esta corporación o del Consejo de Estado”; (ii) no es contrario a la Carta que la nulidad por inconstitucionalidad únicamente pueda recaer sobre decretos de contenido general; y (iii) no es contrario a la Constitución que se haya establecido que “solamente los decretos del presidente que entrañan una contrariedad directa con la Constitución y que no configuran desarrollo de función administrativa podían ser enjuiciados mediante la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2; ello por cuanto para los decretos en los cuales se plasma ejercicio de función administrativa la competencia del Consejo se basa en el artículo 237-1 de la Constitución, conforme al cual el Consejo desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo”[147].

 

83. Con la expedición del CPACA[148], la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad se formalizó como un medio de control en su artículo 135. En concreto, el Legislador dispuso que “[l]os ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”.

 

84. La exposición de motivos del CPACA[149] no profundizó en el tipo de decretos que la nulidad por inconstitucionalidad tiene como propósito controlar. El presidente del Consejo de Estado del momento[150] manifestó que, a pesar de las pretensiones del Legislador de unificar las acciones con la intención de evitar problemas en el acceso a la justicia cuando se presentan equivocaciones a la hora de seleccionar el medio de control adecuado, se evitó modificar las acciones provenientes de la Constitución por considerar que ello podría implicar una reforma a la norma superior. Los textos aprobados por las plenarias de Senado y Cámara para el artículo cuyo numeral hoy es el 135, resultaron idénticos.

 

85. Posteriormente, en sentencia C-415 de 2012 esta Corporación resolvió declarar la exequibilidad del parágrafo del mencionado artículo 135 del CPACA. En concreto, la Corte concluyó que, en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado “podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, al igual que podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales”. Argumentó la Corte que, con ello “está reafirmando los principios superiores de supremacía e integridad de la Carta Fundamental, consagrados en los artículos 4 y 241 de la Constitución y el principio de configuración normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art. 150 C.P.)”.

 

86. En la sentencia C-400 de 2013 se discutió si el Legislador excedió su competencia al ampliar lo dispuesto en el artículo 237.2 de la Constitución, que señala que la acción de nulidad por inconstitucionalidad solo procede contra los decretos del Gobierno nacional cuya competencia no sea de la Corte Constitucional. En esa ocasión, la Corte puntualizó que, con el fin de que todas las actuaciones del Estado tengan control constitucional, es posible que el Legislador extienda la competencia del Consejo de Estado para conocer de reglamentos expedidos por organismos distintos al Gobierno Nacional por medio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, siempre y cuando no se trate de asuntos que por su naturaleza tengan contenido material de ley, porque su revisión correspondería a la Corte Constitucional.

 

87. Asimismo, la Sala Plena de esta corporación explicó que el Constituyente habilitó a órganos distintos al Gobierno nacional para proferir actos de contenido normativo sin fuerza de ley, por expresa facultad establecida en la Constitución[151] y recalcó que en el ordenamiento jurídico colombiano no existen normas y actuaciones excluidas del control constitucional, por lo que debía existir un escenario para que dichas disposiciones fuesen contrastadas con la Carta. Entonces, la Corte concluyó que “el inciso 2° del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, respeta los principios y las reglas establecidas para el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pero entendiéndose que corresponde a la Corte Constitucional el conocimiento de los actos de carácter general con contenido material de ley[152], esto es, con virtualidad de modificar, subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”, quedando los restantes asuntos bajo la competencia del Consejo de Estado[153].

 

88. Ahora, acerca de la distinción de las competencias para conocer ciertos tipos de decretos, en el auto A-001A de 1993, la Sala Plena de esta Corporación señaló que “[l]a incompetencia de la Corte Constitucional, origina, al contrario, la competencia del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237, numeral 2”.

 

89. Adicionalmente, en las sentencias C-893 de 1999, C-485 de 2002 y C-400 de 2013, entre otras, esta corporación señaló tres criterios que permiten determinar la competencia del control constitucional de ciertos actos administrativos: a) criterio orgánico: a partir de la entidad que profirió el acto administrativo objeto de control; b) criterio formal: parte de la premisa que la naturaleza de un decreto o acto del ejecutivo se determina a partir de la fundamentación señalada al momento de su expedición. Sin embargo, existen situaciones en las que el acto objeto de control sea impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos contradictorios, situación que dificultaría la determinación de la autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control de constitucionalidad y,  c) criterio material: ante la insuficiencia del criterio formal, se debe acudir a un criterio material de la norma, según el cual es la naturaleza del acto el que determina la competencia de la autoridad que conocerá del juicio constitucional. Así, si es una norma con fuerza o contenido material de ley encuadrada en el artículo 241 superior, la autoridad que conocerá de su control será la Corte Constitucional. Por el otro lado, si es una disposición que carece de magnitud legislativa, su examen corresponderá al Consejo de Estado con fundamento en el artículo 237-2 superior.

 

90. En materia de tutela, la Sala Plena de la Corte Constitucional se ha referido al medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, así:

 

91. En la sentencia SU-391 de 2016 se determinó que la tutela no procede contra providencias judiciales resultantes del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. En esa oportunidad, la Corte concluyó que la acción de tutela resultaba improcedente para cuestionar las decisiones del Consejo de Estado sobre demandas de nulidad por inconstitucionalidad por dos razones: (i) el pronunciamiento del Consejo de Estado que resuelve una acción de nulidad por inconstitucionalidad se refiere a un acto de carácter general, impersonal y abstracto (artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991); y (ii) permitir la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad desdibujaría el esquema de control constitucional previsto en la Constitución de 1991.

 

92. Posteriormente, en sentencia SU-355 de 2020 la Sala Plena decidió flexibilizar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales que fueran resultado de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así, se determinó que, en principio, la acción de tutela no procede para controvertir providencias judiciales producto del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad del Consejo de Estado. Sin embargo, existen dos excepciones que exigen la intervención de la Corte y que se configuran cuando el fallo dictado por el Consejo de Estado (i) desconoce la cosa juzgada constitucional; o (ii) su interpretación genera un “bloqueo institucional inconstitucional al autorizar la pérdida de operatividad de órganos del poder público y/o la eficacia de normas constitucionales o incluso de órganos que articulan la estructura misma de la Carta, de tal forma que le quiten su sentido útil. En tales casos la acción de tutela debe ser procedente, precisamente por la necesidad inexcusable que tiene esta Corporación como guardiana de la Carta, de proteger la estructura constitucional y su fuerza normativa, así como el esquema de control previsto por la Norma superior”.

 

93. (iv) El control de los decretos de carácter general del nivel central. La Constitución Política establece que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (arts. 114 y 150). En desarrollo del principio de colaboración armónica (art. 113 CP), la Carta permite que el presidente de la República ejerza función legislativa bajo ciertas circunstancias y condiciones, a través de la promulgación de decretos que ocupan el lugar de las leyes dentro del ordenamiento jurídico. El control de estas normas, tanto las dictadas por el Congreso de la República como aquellas que extraordinariamente emanen del Ejecutivo, corresponde a la Corte Constitucional, quien siguiendo un criterio material[154], ha comprendido su competencia de guardar la integridad y supremacía de la Constitución y asegurar su cualidad como norma de normas. Este tipo de disposiciones se controlan a través de la acción pública de inconstitucionalidad y la revisión automática de constitucionalidad, contempladas en los artículos 40, núm. 6, y 241 constitucionales.

 

94. De otro lado, la participación del Gobierno nacional (art. 115 CP) en el sistema normativo se da, de ordinario, a través de la expedición de decretos, los cuales tienen la naturaleza de actos administrativos[155], son unilaterales y normalmente se encuentran sometidos tanto a la Constitución como a la Ley, pues ocupan un lugar inferior a ellas dentro del sistema de fuentes del derecho.

 

95. Ahora bien, dentro del esquema orgánico colombiano también se reconoce la posibilidad de que otros actores produzcan normas análogas a las referidas. En efecto, se “atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al Congreso y al Gobierno Nacional, como los que expide el Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 Const.), el Consejo Nacional Electoral (art. 265 ib.), la Contraloría General de la República (art. 268 ib.) y el Banco de la República (arts. 371 y 372 ib.), los cuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a pesar de sus especiales características e importancia dentro del ordenamiento jurídico”[156]. En este caso, careciendo las normas de fuerza material de ley y no teniendo una relación intrínseca con las competencias de la Corte Constitucional descritas en el artículo 241 superior, existen dos herramientas jurídicas principales para su control de constitucionalidad que son (i) la nulidad por inconstitucionalidad y (ii) la nulidad simple.

 

96. En todo caso, se emplea un criterio residual de competencia, que busca preservar la capacidad de la Corte Constitucional como cabeza de la jurisdicción constitucional, pues el artículo 237.2 de la Constitución enmarca la función del Consejo de Estado así: conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; texto que fue reproducido casi de la misma forma por el artículo 135 del CPACA y, que precisa que los ciudadanos también podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, aspecto fue declarado exequible en la sentencia C-415 de 2013, bajo la premisa de que la única limitación constitucional al legislador ordinario para regular ese medio de control es que sea competencia privativa de la Corte Constitucional la de juzgar la constitucionalidad de los actos con contenido material de ley, lo cual significa que otro tipo de actos pueden ser conocidos por el Consejo de Estado.

 

97. Adicionalmente y complementando las reglas generales antes descritas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha recurrido a la figura de las competencias especiales o atípicas[157] de esta corporación para designar algunos eventos de control a su cargo que resultan consustanciales a los asignados expresamente por la Carta[158], pero que no son nombrados expresamente en el artículo 241 superior. En la sentencia C-049 de 2012 se presentó una síntesis, retomada en la sentencia C-173 de 2014, de las competencias atípicas que la jurisprudencia constitucional había identificado hasta ese momento[159].

 

98. En la identificación de estas competencias se han tenido en cuenta criterios formales y materiales[160] y, se insiste, “están relacionadas estrechamente con los asuntos atribuidos por el constituyente en el artículo 241 de la Constitución Política y han resultado de una interpretación sistemática que pretende compatibilizar el mandato de ejercer las funciones en los estrictos términos del artículo 241, con la misión de guardar la supremacía e integridad de la Constitución”[161].

 

99. Así, se determinaron dos características que permiten identificar las competencias atípicas: “(a) aquellas normas que son equiparables a las que en virtud de su contenido se encuentran a cargo del escrutinio de esta Corporación, como ocurre con los decretos con fuerza de ley que permiten la aplicación provisional de un tratado internacional (CP art. 224) o de los decretos de igual naturaleza que fueron expedidos en virtud de facultades habilitantes otorgadas antes de la Constitución de 1991; (b) a las cuales se deben agregar aquellas otras disposiciones que se convierten en soportes del trámite dirigido a aprobar una reforma constitucional o a impulsar uno de los mecanismos de participación ciudadana sujetos al control de la Corte, como sucede con el acto electoral que declara la aprobación de un referendo”[162].

 

100. En conjunto, la acción pública de inconstitucionalidad, el control oficioso a cargo de esta Corte, la acción de nulidad por inconstitucionalidad y la nulidad simple, constituyen un esquema completo de control de constitucionalidad de las normas. Estos mecanismos son capaces de englobar cualquier norma del ordenamiento y someterla a los mandatos superiores constitucionales mediante la intervención del juez competente. A continuación, se procede a describir en el panorama del control de constitucionalidad de acuerdo con el tipo de norma.

 

101. Dentro de los decretos con fuerza material de ley dictados por el presidente de la República, los cuales fueron previstos directamente por la Constitución, se encuentran los (i) decretos leyes (art. 150.10), (ii) los decretos legislativos (art. 212, 213 y 215 CP), (ii) los decretos del plan nacional de inversiones (art. 341 CP), y (iii) los decretos expedidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991. Por regla general, estos decretos son controlados mediante la acción pública de inconstitucionalidad o la revisión automática por parte de la Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 214.6; 215, parágrafo; 241, numerales 5 y 7; y 10 transitorio. Ahora bien, en la jurisprudencia constitucional se ha contemplado la posibilidad de que otros decretos, sui generis y distintos a los antes enunciados, surjan en el ordenamiento y exhiban una fuerza jurídica equivalente a la ley, caso en el cual será la Corte Constitucional la encargada de llevar a cabo el control, para asegurar la supremacía de la Carta[163].

 

102. Por otra parte, es importante mencionar los decretos ejecutivos de carácter administrativo. De manera particular y ordenada, en sentencia de fecha 14 de agosto de 2008,[164] el Consejo de Estado hizo referencia a la siguiente tipología reglamentaria en el ordenamiento jurídico colombiano: (i) decretos reglamentarios para la cumplida ejecución de las leyes, los cuales son controlables a través de la acción de nulidad; (ii) los decretos constitucionales autónomos, expedidos por una pluralidad de autoridades a quienes les ha sido atribuida esta competencia normativa directamente por la Constitución, sin sujeción a la Ley. Estos son controlables a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad; (iii) reglamentos que desarrollan leyes marco, mediante los cuales el Gobierno desarrolla en un nivel de detalle los aspectos generales que fueron planteados por el Congreso. El control constitucional de estos reglamentos se encuentra a cargo del Consejo de Estado, según lo ha considerado la Corte Constitucional; (iv) reglamentos que desarrollan leyes habilitantes, esto es, aquellos que se expiden “de conformidad con la ley”. Su control judicial es adelantado a través de la acción de nulidad simple; (v) reglamentos residuales, que son aquellos expedidos en virtud de la Constitución, cuando hay inactividad legislativa por parte del Congreso, por ejemplo, cuando el Congreso no aprueba el Plan de Desarrollo dentro de los 3 meses siguientes a su presentación. El control judicial se ejerce por la Corte Constitucional, únicamente en aquellos casos en que así lo prevé el art. 241 de la Constitución, y, en los demás casos, por el Consejo de Estado; y (vi) los reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas, en asuntos especializados dentro de la órbita de sus competencias. Estos se encuentran subordinados a la Constitución, la Ley, y el Reglamento expedido por las autoridades administrativas de superior jerarquía. Su control judicial corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.     

 

103. También existen los decretos administrativos provenientes de otros organismos independientes a las tres ramas del poder público. A estos organismos la Constitución les asigna de forma directa algunas funciones reglamentarias, por ejemplo, en el artículo 268.1 superior se establece que es atribución del Contralor General de la República prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas, los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse-. Respecto del control de esos decretos, el artículo 135 del CPACA establece que los ciudadanos podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. Al respecto, esta Corte ha manifestado que “fijado que el constituyente quiso asignar expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están atribuidos a la Corte Constitucional”[165].

 

104. En resumen, los antecedentes de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se encuentran en la Ley 130 de 1913, la Ley 167 de 1941 y el Decreto 01 de 1984, que preveían la posibilidad de solicitar la nulidad de algunos actos de gobierno o emanados de las corporaciones territoriales, por ser contrarios a la Constitución, y que debía tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En la actualidad, las normas vigentes sobre la materia son el artículo 135 del CPACA y el artículo 49 de la LEAJ, que disponen que, sin que exista término de prescripción o caducidad, los ciudadanos pueden solicitar la nulidad de los decretos generales provenientes del Gobierno u otros organismos, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, por infracción directa de la Carta.

 

105. Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional ha definido las siguientes subreglas constitucionales, en los eventos en los que ha examinado la exequibilidad de las normas que han regulado la acción de nulidad por inconstitucionalidad en vigencia de la Constitución de 1991:

 

106. (i) En el ordenamiento jurídico no pueden existir normas que escapen del control jurisdiccional, por lo cual debe haber una distribución adecuada de las competencias para controlar la constitucionalidad de la totalidad de actos del gobierno entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado (sentencias C-562 de 1999, C-1290 de 2001 y C-400 de 2013).

 

107. (ii) El Legislador no está habilitado para crear una lista taxativa de los decretos que pueden ser objeto de la acción de nulidad por inconstitucionalidad (sentencia C-037 de 1996).

 

108. (iii) El Legislador ordinario puede distribuir dentro de las salas y secciones del Consejo de Estado la competencia para controlar los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional, ya sea a través de la nulidad por inconstitucionalidad o la nulidad simple (sentencia C-1290 de 2001).

 

109. (iv) En los juicios de nulidad por inconstitucionalidad el Consejo de Estado no está limitado a los cargos formulados en la demanda y puede confrontar la disposición demandada con cualquier precepto superior (sentencia C-415 de 2012).

 

110. (v) Los criterios para fijar la competencia del control constitucional respecto de ciertos actos administrativos son el orgánico, el formal y el material, los cuales hacen referencia a la entidad autora, los fundamentos y la naturaleza del acto que se demanda (sentencias C-893 de 1999 y C-400 de 2013). La incompetencia de la Corte Constitucional origina la competencia del Consejo de Estado (A-001A de 1993).

 

111. (vi) Las atribuciones del Consejo de Estado en el control de constitucionalidad son residuales (C-400 de 2013). La ley puede asignar al Consejo de Estado la decisión sobre la constitucionalidad de reglamentos emanados de autoridades administrativas distintas al Gobierno nacional, aunque ello amplíe el marco constitucional de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, siempre y cuando su contenido no sea el de una ley material, pues en ese caso la competencia recae en la Corte Constitucional (C-400 de 2013).

 

112. (vii) En principio, la acción de tutela es improcedente contra providencias dictadas en el marco de la nulidad por inconstitucionalidad, salvo que la decisión desconozca la cosa juzgada constitucional o propugne por una interpretación que genera un bloqueo institucional contrario a la Constitución (SU-664 de 2016 y SU-391 de 2016).

 

113. Finalmente, los antecedentes históricos de la Constitución dan cuenta que la Asamblea Nacional Constituyente buscó evitar controversias entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado respecto de la competencia para controlar la constitucionalidad de las normas, dejando en cabeza de este último el control de actos administrativos diferentes a la ley, incluso en términos materiales, de forma que todos los reglamentos pueden ser controlados mediante distintos mecanismos jurídicos dispuestos en el ordenamiento jurídico.

 

G.   ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. LA INTERPRETACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO

 

114. La nulidad por inconstitucionalidad no está desprovista del cumplimiento de cargas procesales establecidas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia. Las corporaciones judiciales tienen la capacidad de exigir el cumplimiento de estándares mínimos que permitan que se dé un pronunciamiento de fondo, siempre que esos requisitos no obstaculicen el acceso a la administración de justicia, garanticen el debido proceso, sean razonables y no contravengan o excedan la ley o la Constitución.

 

115. Bajo ese entendimiento, para la Sala, los requisitos para la estructuración de la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad, contenidos en la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben ser tomados como cargas procesales, es decir, como aquellos “deberes procesales que acarree el soportar cargas necesarias, útiles o pertinentes para el correcto desarrollo de un proceso judicial”[166].

 

116. Estas cargas procesales deben ser cumplidas de manera coherente con las previstas en la ley y la Constitución, así: (i) que la disposición acusada sea dictada por el Gobierno Nacional en ejercicio de una expresa atribución constitucional; (ii) que el acto acusado sea un reglamento constitucional autónomo[167], esto es, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución; y (iii) que las normas constitucionales que son empleadas como parámetro de control no sean objeto de desarrollo legal.

 

117. El Consejo de Estado no es competente para pronunciarse sobre la exequibilidad de las leyes, pues ello corresponde a la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 superior. Lo anterior garantiza la asignación de competencias constitucionales y es necesario para conservar el modelo de frenos y contrapesos en la organización estatal. En tal sentido, evitar la realización de pronunciamientos sobre las leyes –o normas con fuerza material de ley- por parte del Consejo de Estado, también atiende al principio de presunción sobre la constitucionalidad de las leyes, cuyo estudio corresponde desvirtuar a la Corte Constitucional.

 

118. Por su parte, la nulidad por inconstitucionalidad debe plantear un verdadero debate constitucional, en aras de garantizar el principio de supremacía constitucional; dar aplicación a los postulados superiores y tener la Constitución como parámetro de validez. Asimismo, se precisa el respeto por las formas propias de cada juicio, particularmente, en lo que atañe a la acción de inconstitucionalidad y las pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad simple, respecto de las cuales el Consejo de Estado desarrolla atribuciones diferenciadas.

 

119. En tal sentido, la interpretación judicial demandada armoniza los tres mecanismos de control de constitucionalidad a los que se aludió en esta sentencia, de manera que la acción de nulidad por inconstitucionalidad no interfiera ni en el campo de la acción pública de inconstitucionalidad, ni de la nulidad simple ―a cargo del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo―.

 

120. Las cargas examinadas en la interpretación del Consejo de Estado no desconocen los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-1290 de 2001, la existencia de una distribución de los tipos de decretos a controlar entre las vías procesales de la nulidad simple y la nulidad por inconstitucionalidad, en atención a la naturaleza de los actos demandados, no atenta contra la Constitución. Además, las cargas o criterios integrados en la interpretación judicial demandada tampoco lesionan estos derechos, pues permiten reconocer el camino procesal a seguir para el ejercicio del control de constitucionalidad –aplicando criterios de competencia de acuerdo con la naturaleza del acto y desarrollo directo o indirecto de la Constitución-, pero no cierran el acceso del ciudadano al control de las normas, ni tornan inoperante un mecanismo de control de constitucionalidad.

 

121. De esa manera, las cargas relativas a la tipología de las normas objeto de control y la exigencia de contraposición directa entre la Constitución y la disposición atacada, permiten determinar si el control se deberá realizar en desarrollo de las atribuciones del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo -numeral 1° del Art. 237 CP- (nulidad simple) o si, por el contrario, deben encausarse por vía de la competencia residual en materia de constitucionalidad, que se atribuye a esa corporación judicial en el numeral 2° del Art. 237 CP (nulidad por inconstitucionalidad).

 

122. En efecto, para cada una de estas competencias de rango constitucional del Consejo de Estado existe un medio de control asociado ―la nulidad simple por un lado, y la acción de nulidad por inconstitucionalidad por otro―, que requieren discernirse en su aplicación atendiendo la finalidad, propósito y fuente competencial, mediante la aplicación de los criterios jurisprudenciales que ha establecido esa alta corte, los cuales no pueden entenderse como una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del Consejo de Estado, sino ―se reitera― como la asignación de cargas razonables para los demandantes y criterios judiciales necesarios para que esa alta corte distribuya internamente los asuntos puestos a su consideración por los ciudadanos, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.

 

Conclusión

 

123. Se analizaron los requisitos de admisibilidad de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad contempladas en la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, desde la perspectiva de las cargas procesales. En este sentido, la Sala encontró que su determinación por parte de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, predicables de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, según las cuales estas demandas deben dirigirse contra actos administrativos de carácter general producidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional, que desarrollen de manera directa la norma superior, y que no sean objeto de desarrollo legal, no desconoce la Constitución Política.

 

124. La Sala identificó que las finalidades buscadas por esos criterios jurisprudenciales, entre otras (i) evitar la realización de pronunciamientos sobre normas no demandadas; (ii) escindir los juicios de constitucionalidad y de legalidad, en función de la norma directamente transgredida; y, (iii) garantizar la efectividad de los distintos medios de control y por ende la supremacía de la Constitución. Los criterios jurisprudenciales de la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 135 del CPACA realizan una finalidad importante en la determinación del rol que juega el Consejo de Estado de cara al control judicial de actos de carácter general que no son de competencia de la Corte Constitucional.

 

125.  Lo anterior asegura la distribución de competencias constitucionales entre el mismo Consejo de Estado y la Corte Constitucional y contribuye al equilibrio en la organización del Estado y al cumplimiento de sus fines. Asimismo, garantiza el principio de supremacía constitucional y protege las formas propias de cada juicio, como manifestación del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Las cargas integradas en la interpretación judicial demandada no implican una lesión a los principios de acceso a la justicia o debido proceso, al orientar la identificación del camino procesal a seguir para el ejercicio del control de constitucionalidad.

 

126. En efecto, la nulidad por inconstitucionalidad no está desprovista del cumplimiento de cargas procesales establecidas en la ley o desarrolladas por la jurisprudencia; al tiempo que las corporaciones judiciales tienen la capacidad de exigir el cumplimiento de estándares mínimos que permitan que se dé un pronunciamiento de fondo, siempre que esos requisitos no obstaculicen el acceso a la administración de justicia, garanticen el debido proceso, sean razonables y no contravengan o excedan la ley o la Constitución.

 

127. Por lo demás, explicó que, en el marco de los tres mecanismos judiciales[168] se ejerce un control efectivo de constitucionalidad de los actos de carácter general del nivel central, que asegura que el carácter normativo y la supremacía de la Constitución y para cada una de estas competencias de rango constitucional existe un medio de control asociado, que requiere discernirse en su aplicación atendiendo la finalidad, propósito y fuente competencial, con apoyo en la asignación de cargas razonables para los demandantes y criterios judiciales necesarios para que el Consejo de Estado, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, distribuya internamente los asuntos puestos a su consideración.

 

128. En este orden, declarará la exequibilidad de la interpretación judicial demandada, no sin antes advertir que ello no impide al Consejo de Estado modificar su jurisprudencia en la materia y, reitera que la Corte Constitucional ejerce su competencia respecto de normas con contenido material de ley o aunque teniendo diversa naturaleza, se relacionen intrínsecamente con el ejercicio de sus competencias descritas en el artículo 241 superior -tal como lo ha venido sosteniendo en su jurisprudencia sobre competencias atípicas, siempre que se requiera para el desempeño de su función como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución y asegurar la vigencia de la Constitución.

 

III.           SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

129. Se demandó la inconstitucionalidad de la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el artículo 135 del CPACA, por medio de la cual esa corporación estableció requisitos para el ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad. A juicio del demandante, la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia resultaba contraria a los artículos 2º, 29, 40-6, 229 y 237 de la Constitución Política; el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 37, 43 y 49 de la LEAJ.

 

130. El demandante argumentó que el Consejo de Estado creó una enumeración taxativa de los decretos que pueden ser demandados a través de la nulidad por inconstitucionalidad; que la jurisprudencia del Consejo de Estado limitó la posibilidad de acudir a esa acción y reduce su alcance y objeto, todo lo cual resulta contrario al principio de supremacía constitucional y desconoce los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

 

131. Después de estudiar la aptitud sustantiva de ese tipo de demandas, a partir de los criterios jurisprudenciales decantados respecto de la censura a interpretaciones judiciales, se verificó el cumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia para proseguir con el análisis de fondo del cargo planteado. En tal sentido, previo a formular el problema jurídico, la Sala Plena precisó el alcance de la demanda y su cargo y resaltó que varios de los contenidos de la interpretación judicial censurada se limitan a reproducir contenidos de textos constitucionales y legales, por lo que determinó que esos textos no serían objeto del presente control.

 

132. A partir de ello planteó el problema jurídico encaminado a determinar si ¿resultaba contrario a los artículos 2º, 29, 40.6, 229, 237.2 y 93 de la Constitución Política, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado haya establecido, a través de su jurisprudencia, cargas procesales predicables de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, según las cuales estas deben dirigirse contra actos administrativos de carácter general producidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional por parte del Gobierno nacional, que desarrollen de manera directa la norma superior, y que no sean objeto de desarrollo legal?

 

133. La Sala concluyó que tal interpretación judicial del Consejo de Estado no infringió la Constitución. Para la Corte las corporaciones judiciales tienen la capacidad de exigir el cumplimiento de estándares mínimos que permitan que se dé un pronunciamiento de fondo, siempre que esos requisitos no obstaculicen el acceso a la administración de justicia, garanticen el debido proceso, sean razonables y no contravengan o excedan la ley o la Constitución.

 

134. En este sentido, precisó que la nulidad por inconstitucionalidad no está desprovista del cumplimiento de cargas procesales establecidas en la ley o desarrolladas por la jurisprudencia. En efecto, la interpretación judicial del Consejo de Estado exige elementos necesarios e indispensables para trabar la litis en ese tipo de asuntos y arribar a una decisión que determine si un acto de carácter general de su competencia es realmente nulo por oponerse a la Constitución. Para la Sala, las cargas integradas en la interpretación judicial demandada no implican una lesión a los principios de acceso a la justicia o al debido proceso, pues ayudan a reconocer el camino procesal a seguir para el ejercicio del control de constitucionalidad –aplicando criterios de competencia de acuerdo con la naturaleza del acto y desarrollo directo o indirecto de la Constitución-, pero no cierran el acceso del ciudadano al control de las normas, ni tornan inoperante un mecanismo de control de constitucionalidad.

 

135. Encontró que los criterios jurisprudenciales de la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 135 del CPACA realizan una finalidad importante en la determinación del rol que juega el Consejo de Estado de cara al control judicial de actos de carácter general que no son de competencia de la Corte Constitucional. Precisó que, de estas cargas o criterios jurisprudenciales, tampoco surge una lesión a la supremacía constitucional. Por lo contrario, existe en el ordenamiento un panorama de control integral y completo de constitucionalidad, operativizado a partir de tres mecanismos o acciones complementarias entre sí.

 

136. En este punto recordó que cualquier acto de carácter general del nivel central podrá ser controlado, de acuerdo con su naturaleza material y características particulares, bien sea mediante (i) la acción pública de inconstitucionalidad, a cargo de la Corte Constitucional, o a través de los medios de control de (ii) nulidad por inconstitucionalidad y (iii) nulidad simple, a cargo del Consejo de Estado en cada uno de los roles que le asigna la Carta Política. En el marco de esos tres mecanismos se ejerce un control efectivo de constitucionalidad de los actos de carácter general del nivel central, que asegura que el carácter normativo y la supremacía de la Constitución.

 

137. Por lo demás, precisó que cargas relacionadas con la tipología de las normas objeto de control y la exigencia de contraposición directa entre la Constitución y la disposición atacada, permiten determinar si el control jurídico se deberá realizar en desarrollo de las atribuciones del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo -numeral 1° del Art. 237 CP- (nulidad simple) o si, por el contrario, deben encausarse por vía de la competencia residual en materia de constitucionalidad -numeral 2° del Art. 237 CP (nulidad por inconstitucionalidad).

 

138. Así, para cada una de estas competencias de rango constitucional existe un medio de control asociado -la nulidad simple por un lado, y la acción de nulidad por inconstitucionalidad por otro-, que requieren discernirse en su aplicación atendiendo la finalidad, propósito y fuente competencial. Esto, para la Corte, se realiza mediante la aplicación de los criterios jurisprudenciales que no pueden entenderse como una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del Consejo de Estado, sino como la asignación de cargas razonables para los demandantes y criterios judiciales necesarios para que esa alta corte distribuya internamente los asuntos puestos a su consideración por los ciudadanos, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.

 

139. En tal sentido, la Sala Plena concluyó la exequibilidad de la norma demandada.  

 

IV.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

ÚNICO. - Declarar EXEQUIBLE la interpretación judicial del Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, que indica que:

 

“En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la Corporación ha decantado los siguientes:

 

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

 

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular ha dicho la Corporación que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “[n]ecesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal […]”, además de la Constitución.

 

En tercer lugar, que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, porque éstos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

 

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución”.

 

 Notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General