TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-340/24

 

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Inexequible por vicios de procedimiento en su formación

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Omisión de consulta previa a grupos étnicos

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Incumplimiento del análisis de impacto fiscal

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Elusión del debate en el trámite legislativo

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características

 

(…) es posterior a su aprobación por parte del Congreso, pero previo a la sanción presidencial; es automático porque su trámite siempre comprende la revisión por parte de la Corte Constitucional; es integral, toda vez que la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales; tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que esta corporación confronta el texto normativo con todo el articulado de la Constitución y la Ley Orgánica 5 de 1992, y es jurisdiccional porque es efectuado por la Corte, de modo que no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia u oportunidad de la iniciativa.

 

DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Manifestación de la cláusula de soberanía popular

 

DERECHO A ELEGIR Y SER ELEGIDO-Contenido

 

FUNCION ELECTORAL-Importancia

 

FUNCION ELECTORAL-Requisitos/FUNCION ELECTORAL-Limitaciones

 

SISTEMA ELECTORAL-Definición

 

Aunque no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una definición de sistema electoral, en la Constitución es posible encontrar, aunque dispersas, diversas disposiciones que se refieren a los elementos que lo integran. La jurisprudencia constitucional, por su parte, lo ha definido como el conjunto de variables o reglas técnicas cuyo objeto es determinar el modo en que los votos -emitidos en ejercicio de la función electoral- se transforman en representación popular o en decisiones adoptadas mediante los mecanismos de participación ciudadana.

 

SISTEMA ELECTORAL-Elementos

 

(…) el sistema electoral está integrado por variables o elementos indispensables para el adecuado ejercicio de la función electoral dentro del modelo de democracia participativa y pluralista adoptado en la Constitución, tales como: (i) las circunscripciones electorales, (ii) las formas de las candidaturas, (iii) las formas de votación, (iv) los umbrales, y (v) las fórmulas o reglas de decisión.

 

CIRCUNSCRIPCION ELECTORAL-Concepto

 

PROCESOS ELECTORALES-Etapas

 

VOTO-Constituye la base de la legitimidad y funcionamiento del sistema democrático y a través de él se concretan los procesos electorales

 

El voto, entonces, en cuanto mecanismo de ejercicio de la función electoral y, por lo mismo, de la soberanía popular, constituye un instrumento nuclear de la participación ciudadana, como lo entendió la corporación en la Sentencia C-230A de 2008. En este sentido, resulta ser una pieza insustituible del modelo democrático participativo y pluralista consagrado en el artículo 1 de la Constitución. Su reconocimiento, sin embargo, como ocurre con los demás derechos fundamentales, no tiene carácter absoluto, razón por la que el legislador, en el marco de la Constitución, puede establecer requisitos y condiciones para su ejercicio

 

ORGANIZACIÓN ELECTORAL-Naturaleza y funciones

 

CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones

 

FUNCION ELECTORAL-Reserva de ley estatutaria

 

El artículo 152, literal c), de la Constitución establece que las “funciones electorales” son una de las materias que debe ser regulada por medio de ley estatutaria. Cabría señalar, de entrada, que la reserva de ley estatutaria de las funciones electorales es estricta en cuanto al objeto material de regulación, pero amplia y exhaustiva en cuanto al contenido y alcance de dicho objeto. Esta concepción encuentra una sólida justificación democrática y constitucional si se tiene en cuenta, por una parte, que las funciones electorales no se deben disolver en otras temáticas que el Constituyente también ha reservado al legislador estatutario; y, por la otra, que las reglas electorales exigen la mayor claridad, precisión y detalle para que todos los actores conozcan con certeza las reglas del juego democrático en el que participan, cuya adopción por tal razón requiere el mayor consenso político posible.

 

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCION ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional

 

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCION ELECTORAL-Alcance

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Alcance y objetivos

 

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Posibilidad de saneamiento de vicios en la formación de las leyes

 

VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar cuando es subsanable

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del principio de corrección de las formas

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control formal

 

VICIOS QUE CONDUCEN A LA INEXEQUIBILIDAD DE PROYECTO DE LEY-Características según la jurisprudencia

 

PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Característica

 

En relación con la exigencia constitucional del anuncio previo a la discusión y votación, la jurisprudencia ha sostenido que aquel debe reunir las siguientes características: (i) debe ser efectuado en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (ii) la fecha de esa sesión debe ser cierta y determinada o, por lo menos, determinable, y (iii) el proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual fue anunciado.

 

COMISION DE CONCILIACION-Funciones/COMISION DE CONCILIACION-Integración/COMISION DE CONCILIACION-Límites

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-También comprende la fe de erratas relacionada con el informe de conciliación

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Eventos en que se acredita su vulneración

 

PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas

 

La Corte ha advertido que una afectación directa puede provenir de una regulación general, como lo es una reforma constitucional o los distintos tipos de leyes que regula la propia Constitución. En ese sentido, el trámite y expedición de una ley estatutaria no están exentos de ser consultados con las comunidades si se afectan sus intereses.

 

OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA FRENTE A MEDIDAS LEGISLATIVAS-Jurisprudencia constitucional

 

(…) toda medida legislativa o administrativa que afecte directamente, es decir, que impacte la identidad o intereses de una comunidad étnica, que altere su ethos, debe ser consultada con ella. No será obligatoria la realización de la consulta previa en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población». Así, también debe identificarse si la medida legislativa a consultar genera una afectación diferencial, pues solo si se altera la identidad étnica de las comunidades procede el deber de abrir la participación especial acorde con sus intereses. Sobre este punto, la Corte ha resaltado que «en todo caso, en dicho análisis siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que sea necesario tener en cuenta el significado que, para los pueblos afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación.

 

OMISION DE CONSULTA PREVIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Constituye una violación directa de la Constitución Política

 

IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance

 

ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVO-Reglas

 

REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Incumplimiento constituye vicio insubsanable

 

PROCESO LEGISLATIVO-Deliberación pública

 

En concordancia con la jurisprudencia constitucional, toda ley debe ser el resultado de un proceso deliberativo, público, transparente y plural, en el que se hayan garantizado los derechos de la oposición y de las minorías políticas. Esta exigencia se funda en los principios democrático y de soberanía popular, así como en lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, el cual prescribe que ningún proyecto será ley sin haber sido previamente debatido en la correspondiente comisión permanente de cada cámara- y en las plenarias.

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones para la configuración

 

(…) habrá elusión del debate cuando (i) previo a la decisión adoptada por la mesa directiva [no] se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por parte»; (ii) los bloques se conforman especialmente en virtud de razones formales, y no sustanciales, sin precisar previamente el sentido o el contenido de lo que se vota, y (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque se sacrificaron las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación de artículo por artículo. Esto último sucede cuando, por ejemplo, los participantes en el debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia como vicio de procedimiento en formación de la ley

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO-Vulneración por ausencia de la lectura completa y precisa de proposiciones

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-340 DE 2024

 

Ref.: expediente PE-054

 

Control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones».

 

Magistrados ponentes:

Antonio José Lizarazo Ocampo

Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

1.    La Corte adelantó el control automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones» (en adelante PLE). En razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, para comenzar, la Sala Plena verificó si el PLE cumplía los requisitos formales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.

 

2.    La Sala Plena comprobó que el trámite legislativo del PLE cumplió la mayoría de las reglas de procedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. No obstante, constató que el trámite del PLE incurrió en tres vicios de procedimiento que se concretaron en el desconocimiento de los requisitos de consulta previa, análisis de impacto fiscal y en la elusión del debate.

 

3.    En relación con el primer requisito incumplido, la Corte constató que no se agotó el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas, a pesar de que el proyecto regula componentes relacionados con su participación electoral. Al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que hoy es objeto de estudio, se observó que se reprodujeron de manera casi idéntica los textos de los artículos que, en esa oportunidad, la Sala concluyó que requerían de consulta previa. En ese sentido, si bien no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, en la medida en que este no opera sobre vicios de procedimiento, la Corte consideró que sí era necesario reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de la consulta previa en los asuntos susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas.

 

4.    Esto sucedió con los artículos 35, 49, 76, 123 y 267 (este último fue eliminado en el proyecto actual) los cuales fueron reproducidos en el nuevo proyecto de ley en los artículos 27, 48, 73 y 120, respectivamente. Conforme a ello, estas disposiciones que la Sentencia C-133 de 2022 identificó como susceptibles de consulta previa, y que tampoco fueron consultadas en esta oportunidad, debían ser declaradas inexequibles por el incumplimiento de este requisito.

 

5.    Adicionalmente, la Sala advirtió que los parágrafos 5 y 6 del artículo 27 y el parágrafo 3 del artículo 120 —textos nuevos del PLE que se analiza en esta oportunidad—, afectan directamente la identidad y autonomía territorial de las comunidades indígenas y, por tanto, también debían agotar el cumplimiento de la consulta previa. En consecuencia, la Sala concluyó que, del mismo modo que ocurrió en la Sentencia C-133 de 2022, no se dieron las garantías para la participación diferencial y cualificada de los pueblos étnicos en las materias que implicaban una afectación directa.

 

6.    Sobre el requisito de análisis del impacto fiscal, la corporación unificó su jurisprudencia. En aplicación de las reglas definidas, observó que, a pesar de que el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, la exposición de motivos y el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no precisaron los costos fiscales de la iniciativa ni la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Además, el análisis del impacto fiscal incorporado en los informes de ponencia para primer y segundo debate en el Senado, y segundo debate en la Cámara de Representantes, hizo una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE. En efecto, únicamente se refirió a las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal en la Registraduría Nacional del Estado Civil y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no estableció la fuente de ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.

 

7.    De otro lado, la Sala consideró que el concepto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió al Congreso sobre el impacto fiscal del PLE fue tardío, contradictorio y no cumplió con el contenido establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Además, encontró que no había sido estudiado por dicha corporación.

 

8.    Por último, respecto del vicio de elusión del debate, constató cinco irregularidades en el trámite de formación del proyecto de ley. Primera, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología. Segunda, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articulado sometido a consideración. Tercera, la aprobación de textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Cuarta, la falta de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la Plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinta, el desconocimiento el principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República.

 

9.    La Sala Plena concluyó que, para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, era necesario declarar la inconstitucionalidad de la totalidad del PLE. En este orden, constató que, dadas las circunstancias en que tuvieron lugar, los vicios de procedimiento identificados no son subsanables.

 

I. ANTECEDENTES

 

10.           De conformidad con lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5 de 1992 y 39 del Decreto 2067 de 1991, el 29 de junio de 2023, la Secretaría del Senado de la República remitió a la Secretaría de la Corte el expediente del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones».

 

11.           Mediante comunicación del 17 de julio de 2023, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 13 del mismo mes y año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente. Dos días después, esto es, el 19 de julio, la Sala Plena dispuso que el presente proceso se adelantaría conjuntamente por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.

 

12.           En Auto del 31 de julio de 2023, los magistrados ponentes asumieron el conocimiento del asunto y ordenaron la práctica de pruebas. Así mismo, dispusieron comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al Consejo Nacional Electoral (CNE) y a la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC). De igual forma, ordenaron fijar en lista el proceso e invitaron a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas^[1]. Por último, dispusieron correr traslado a la procuradora general de la Nación para que rindiera concepto.

 

13.           En autos del 5 de septiembre, 10 de octubre y 24 de noviembre de 2023 y 25 de enero de 2024, los magistrados sustanciadores requirieron a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 1 de marzo de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenaron continuar con el proceso.

 

14.           Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones» (en adelante, PLE).

 

1. Texto objeto de control

 

15.           Dada su extensión (277 artículos), el contenido del PLE que se revisa, el cual fue enviado a la Corte por el Congreso de la República, se presentará en el Anexo I de la presente sentencia.

 

2. Pruebas decretadas por los magistrados ponentes

 

16.           Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en los que se adelantará el control de constitucionalidad formal del proyecto de ley de la referencia.

 

3. Intervenciones y conceptos

 

17.           Las intervenciones forman parte del Anexo II de esta providencia y están clasificadas según el momento en que fueron presentadas (antes o durante el término de fijación en lista) y la calidad del interviniente.

 

II. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

 

18.           La procuradora general de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos 1 a 88, 93 a 221 y 226 a 277 del PLE, y la exequibilidad condicionada de los artículo 89 a 92 y 222 a 225, «en el entendido [de] que las decisiones de suspensión, inhabilitación y destitución proferidas por la Procuraduría General de la Nación, una vez en firme en los términos de la Sentencia C-030 de 2023, tienen el alcance de restringir el ejercicio de los derechos políticos y, por consiguiente, son causales de revocatoria de candidatura, inhabilidad para ejercer cargos de elección popular y originan faltas absolutas o temporales de los servidores públicos que deben ser objeto de provisión»[2].

 

19.           Para sustentar su solicitud, divide la exposición en los siguientes tres apartados: primero, análisis competencial constitucional; segundo, análisis formal de constitucionalidad del PLE, y tercero, análisis material de constitucionalidad del PLE.

 

20.           En primer lugar, estima que el Congreso de la República, en ejercicio de la competencia fijada en los artículos 152 y 153 de la Constitución, tramitó acertadamente el PLE por medio del procedimiento legislativo especial establecido en las mencionadas disposiciones, pues la iniciativa tiene por objeto ordenar integralmente el derecho fundamental a elegir y ser elegido (art. 40 C.P.) y regular en detalle la función electoral (arts. 258 a 266 C.P.). Partiendo del entendimiento de que en materia electoral la reserva de ley estatutaria no puede ser objeto de una interpretación restrictiva, como lo sostuvo este tribunal en la Sentencia C-283 de 2017, señala que para la Procuraduría es razonable que el legislador haya optado por expedir una codificación «en la que se regulen de manera sistemática los aspectos dogmáticos, orgánicos, procesales e instrumentales de la función electoral»[3]. 

 

21.           En segundo lugar, señala que el PLE se desarrolló conforme a los mandatos constitucionales referentes al trámite legislativo, así: (i) en virtud de los artículos 157.1 de la Constitución y 144 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa legislativa y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.º 902 de 2022; (ii) en atención a los artículos 153 y 157 constitucionales y 117, 119 y 147 de la Ley 5 de 1992, el proyecto fue aprobado por mayoría absoluta en las comisiones primeras y en las plenarias de las dos cámaras[4]; (iii) en aplicación del artículo 160 superior, las ponencias para los debates del PLE fueron debidamente publicadas en la Gaceta del Congreso[5]; además, en el trámite se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas[6] y (iv) en los términos del artículo 160 de la Constitución, el proyecto fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas[7].

 

22.           Además, (v) de acuerdo con los artículos 138 y 153 de la Carta Política, el PLE fue aprobado en una sola legislatura, en concreto, en el segundo periodo ordinario de la legislatura 2022-2023 (16/03/23 a 20/06/23)[8]; (vi) en el procedimiento aprobatorio se respetaron los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, pues el proyecto está integrado por 277 artículos que guardan una relación temática entre sí y tienen antecedentes directos en el texto presentado inicialmente ante las cámaras[9] y (vii) En virtud de los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003, en el transcurso del debate del proyecto se analizó el impacto fiscal, en específico, «se refirió que para su implementación se requiere de la ejecución de $204.403.189.649 para asumir, entre otros rubros, los gastos de personal, la profesionalización de los registradores municipales, así como la adquisición de bienes y servicios. Además, al trámite legislativo se allegó el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el costo que para el erario tiene la iniciativa, incluidas las aclaraciones sobre la materia de la Registraduría Nacional del Estado Civil»[10].

 

23.           Finalmente, (viii) no resultaba necesario adelantar procesos de consulta previa para la adopción del PLE, en los términos del artículo 7 superior y del Convenio 169 de la OIT, porque la iniciativa no afecta de forma directa ni específica la identidad de los grupos étnicos. Lo anterior, en coherencia con lo señalado en la certificación de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa allegada al trámite parlamentario por solicitud de los congresistas[11].

 

24.           En tercer lugar, la procuradora estima que, en términos generales, el articulado del proyecto es conforme a la Constitución porque la regulación propuesta por el legislador, que pretende actualizar la legislación electoral, corresponde a un desarrollo razonable de las normas superiores que regulan el principio democrático, la organización electoral y la identificación de las personas.

 

25.           En relación con el título de disposiciones generales (artículos 1 y 2), defiende su constitucional porque «(a) el objeto de la normativa obedece a la necesidad de actualizar la legislación electoral vigente para incorporar los cambios que en la materia introdujo la Carta Política de 1991 y, con ello, optimizar el principio democrático; y (b) la definición del ámbito de aplicación del PLE constituye una herramienta típica de las codificaciones en procura de optimizar el mandato superior de seguridad jurídica, bajo el entendido de que se facilita la hermenéutica de los preceptos por medio de la delimitación del alcance de la legislación, en esta oportunidad, a los asuntos electorales (artículos 120, 258 a 266 C.P.)»[12].

 

26.           En cuanto a la primera parte referente a la conformación y las atribuciones de la organización electoral (artículos 3 a 24), advierte que no desconoce la Constitución por tres razones. Primero, porque las disposiciones relacionadas con la integración se fundamentan en el artículo 120 superior, que establece los organismos que conforman la organización electoral. Segundo, porque las previsiones referentes a las funciones reproducen y, en algunos aspectos, precisan las atribuciones electorales del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil (artículos 264 a 266 C.P.), «sin desconocer su autonomía e independencia, ni invadir las competencias de otras autoridades, sin perjuicio de la colaboración, coordinación y cooperación institucional (artículos 113 y 209 C.P.)»[13]. Y, tercero, porque los textos relacionados con la organización de las dependencias de la RNEC se ajustan a la libertad de configuración del legislador para «determinar la estructura de la administración nacional», de acuerdo con el artículo 150.7 superior.

 

27.           Respecto de la segunda parte del PLE relacionada con la identificación de las personas (artículos 25 a 35), defiende su constitucionalidad en la medida en que desarrolla el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 14 C.P.). Precisa que aunque esta regulación es competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, resulta «de importancia para la elaboración del censo electoral y el desarrollo de las elecciones (artículos 258 a 266 C.P.)»[14]. Para sustentar lo planteado cita las sentencias T-241 de 2018 y C-113 de 2023. Menciona que las disposiciones de este apartado «tienen una finalidad instrumental al objeto de regular las elecciones y, por ende, al propósito de asegurar la vigencia del principio democrático, máxime cuando en esencia se retoma el modelo existente en materia de identificación, sin perjuicio de las adiciones para incluir los avances tecnológicos»[15].

 

28.           Y, finalmente, en relación con la tercera parte de la iniciativa que se concentra en el proceso electoral (artículos 36 a 277), resalta el amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador para ordenar las reglas de dicho proceso, de acuerdo con el literal c) del artículo 152 de la Constitución. Entonces, entiende que la reglamentación de los elementos del proceso electoral, a saber, las disposiciones dogmáticas (artículos 36 a 46, 252, 253, 258, 270 y 271), la etapa preelectoral (artículos 47 a 119, 254, 255, 266, 267, 269, 272 y 273), la etapa electoral (artículos 120 a 169), la etapa postelectoral (artículos 170 a 221), las disposiciones especiales (artículos 222 a 238, 256 y 257) y las disposiciones instrumentales (artículos 239 a 251, 260 a 265, 268 y 247 a 277), es constitucional porque, en ejercicio de la amplia libertad de configuración en la materia, el legislador previó una legislación razonable que optimiza el principio democrático (artículos 2, 3 y 40 C.P.).

 

29.           Sin embargo, la procuradora advierte que algunas de las disposiciones concretas del apartado examinado no incorporan el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023 en relación con la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y, en especial, con sus particularidades cuando se trata de funcionarios de elección popular (artículos 40 y 277 C.P.)[16]. En ese sentido, resalta que «los artículos del PLE que ordenan la revocatoria de candidaturas, las inhabilidades para ejercer cargos de elección popular y la provisión de faltas (artículos 89 a 92 y 222 a 225), no reconocen que las decisiones administrativas disciplinarias de la Procuraduría pueden conllevar la inhabilitación para ejercer cargos públicos, así como que, en tratándose de servidores públicos de elección popular en ejercicio, dicho efecto también se produce, sólo que debe esperarse la revisión judicial correspondiente para su ejecución»[17]. En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de los mencionados textos normativos para que respondan al precedente fijado en la Sentencia C-030 de 2023.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1. Competencia

 

30.           En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

 

2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión

 

31.           El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria tiene las siguientes características[18]: es posterior a su aprobación por parte del Congreso, pero previo a la sanción presidencial; es automático porque su trámite siempre comprende la revisión por parte de la Corte Constitucional[19]; es integral, toda vez que la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales; tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que esta corporación confronta el texto normativo con todo el articulado de la Constitución y la Ley Orgánica 5 de 1992, y es jurisdiccional porque es efectuado por la Corte, de modo que no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia u oportunidad de la iniciativa.

 

32.           En razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, en el presente caso la Sala Plena deberá determinar si el PLE cumple los requisitos formales y materiales de validez de conformidad con la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.

 

33.           Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte, en primer lugar, se pronunciará sobre la función electoral, la reserva de ley estatutaria en esta materia y el alcance y el objeto del PLE. Esto último, para efectos de determinar si sobre él procede dicha reserva. Lo anterior, sin perjuicio de que el PLE pueda contener disposiciones de naturaleza ordinaria u orgánica que guarden una conexidad temática razonable con la función electoral y sin que por ello queden sometidas a la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales[20]. En segundo lugar, adelantará el análisis formal del procedimiento legislativo. Con este propósito, estudiará la jurisprudencia que aborda los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes y constatará si el PLE cumplió los requisitos de forma que gobiernan el trámite legislativo. De advertirse la ocurrencia de una o más irregularidades, la Sala establecerá si estas son subsanables o insubsanables y adoptará la decisión a que hubiere lugar.

 

34.           Para el efecto, y por tener una relación particularmente importante con el asunto sub examine, la Corte seguirá con especial atención el precedente establecido en la Sentencia C-133 de 2022. Esto, solo cuando sea pertinente y haciendo las distinciones del caso, pues la Sala Plena es consciente de que en aquella providencia se identificó que el trámite legislativo se adelantó en sesiones virtuales, sin darse el cumplimiento de las condiciones para hacerlo, y que el proyecto de ley objeto de estudio fue aprobado en más de una sola legislatura. Estos dos vicios fueron determinantes para concluir la inconstitucionalidad de aquel.

 

35.           Como se sabe, en la citada oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones». En todo caso, en la citada providencia, la Sala concluyó que el trámite legislativo de dicho proyecto incurrió en varios vicios de trámite, entre ellos, la falta de agotamiento del procedimiento de consulta previa, el análisis del impacto fiscal y la elusión del debate, cuyas consideraciones son relevantes en el asunto que hoy convoca a la Sala.

 

36.           En caso de que se concluya que el trámite del PLE no incurrió en un vicio de procedimiento, en tercer lugar, la corporación revisará la constitucionalidad material del PLE. Para ello, contrastará cada uno de sus artículos con las disposiciones pertinentes de la Constitución.

 

A) LA FUNCIÓN ELECTORAL Y LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA

 

3. La función electoral

 

3.1. Soberanía popular y función electoral

 

37.           De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Constitución, la soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece. Con fundamento en dicha disposición, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han precisado que la función electoral es una atribución del   pueblo soberano y que su ejercicio constituye la fuente del poder público. Por esta razón, se ha considerado que se trata de una función pública, de naturaleza política, y no estatal, porque no corresponde a una competencia del Estado[21].

 

38.           Sin embargo, la función electoral requiere de la existencia de órganos estatales encargados de dirigir y organizar los procesos electorales. A través de ellos los ciudadanos hacen efectiva dicha función y concretan su derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Lo anterior, mediante (i) la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, (ii) la adopción de determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana[22], y (iii) la revocatoria del mandato de los elegidos. Con este propósito, utilizan el voto como instrumento de ejercicio de la función electoral y, por tanto, de expresión de la voluntad popular, conforme al conjunto de reglas y variables propias del sistema electoral aplicable.

 

39.           Ahora bien, el hecho de que la función electoral carezca de naturaleza estatal no significa que no se encuentre sometida a reglas. El precitado artículo 3 de la Constitución dispone expresamente que el ejercicio de la soberanía debe realizarse «en los términos que la Constitución establece», lo cual la convierte en una función jurídicamente organizada. En este sentido, el ejercicio de la función electoral y de los derechos y mecanismos que la hacen posible, se encuentra sujeto a requisitos, condiciones y limitaciones, cuyo cumplimiento constituye condición de validez de las votaciones y de las elecciones. Al respecto, en la Sentencia C-142 de 2001, la Corte señaló:

 

La existencia de estas condiciones normativas implica la posibilidad de controlar jurídicamente la validez del voto y de las elecciones. No basta con la mera expresión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntad se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones en la materia acarrea la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado.

 

El sometimiento del ejercicio del derecho al voto, sea individual o colectivamente, a condiciones normativas, supone una enorme tensión entre la democracia —entendida como voluntad popular e individual— y el Estado de Derecho. Dicha tensión no puede resolverse a favor de alguno de los extremos, sino que es necesario que la regulación —expresión del Estado de Derecho— tenga por efecto potenciar el principio democrático.

 

40.           Por ello, la regulación de las funciones electorales —que el Constituyente reservó al legislador estatutario—, si bien hace referencia a un campo jurídico delimitado^[23], debe ser amplia y exhaustiva, pues dicha regulación debe ocuparse de todos aquellos aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio y cumplimiento de las finalidades de la función electoral[24]. Se trata de reglas de juego que, como dijo la Corte, permiten que la democracia constituya un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias[25]. Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus discrepancias, con base en el principio de la mayoría y sin recurrir a la violencia.

 

41.           Tal regulación, sin embargo, como cualquier otra regulación legal, de acuerdo con lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, se encuentra sujeta al principio de unidad de materia y, por ello, resultan inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

 

42.           A continuación, para una mayor precisión y delimitación de la función electoral como materia propia del Código    Electoral, la Corte se ocupará de desarrollar los siguientes elementos: (i) la soberanía popular y el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; (ii) las condiciones y limitaciones constitucionales para el ejercicio de la función electoral; (iii) el sistema electoral; (iv) el proceso electoral; (v) el voto como instrumento nuclear de la función electoral, y (vi) la organización electoral. Estas materias guardan entre sí una estrecha relación de interdependencia y conexidad, no solo por referirse a elementos esenciales de la función electoral, sino por tratarse de aspectos necesarios para su ejercicio por los ciudadanos.

 

3.2. Soberanía popular y derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político

 

43.           El Constituyente, al consagrar la soberanía popular en el artículo 3 superior, como ya se dijo, señaló que de ella emana el poder público y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece.

 

44.           En concordancia con dicha disposición, el artículo 40 de la Constitución atribuye a los ciudadanos el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para tal efecto, les reconoce los derechos a elegir y ser elegidos, a revocar el mandato de los elegidos en la forma y en los casos que señale el legislador[26], así como a tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática en los términos del artículo 103 de la Constitución[27]. Aunque estas instituciones y mecanismos de participación ciudadana forman parte de una materia que también tiene reserva de ley estatutaria en los términos del artículo 152.d de la Constitución, distinta a la reserva en materia de funciones electorales a que se refiere el artículo 152.c, su realización requiere de una votación popular dentro del marco de un proceso electoral cuya regulación, en consecuencia, en cuanto al componente electoral de dichos mecanismos, forma parte de la reserva en materia de funciones electorales.   

 

45.           Ahora, respecto del derecho a elegir y ser elegidos, el artículo 260 superior estatuye que los ciudadanos eligen en forma directa al presidente y al vicepresidente de la República, a los senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, ediles de las juntas administradoras locales y, en su oportunidad, a los miembros de la Asamblea Constituyente y a las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. Por su parte, los artículos 104, 105, 259, 376, 377 y 378 prevén mecanismos de consulta popular nacional y territorial, el voto programático para la elección de gobernadores y alcaldes y mecanismos de reforma constitucional con la participación directa del pueblo.

 

46.           El diseño constitucional de la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político, a que se ha hecho referencia, se inspiró en las ideas que orientaron los debates en la Asamblea Nacional Constituyente sobre soberanía popular, funciones electorales y democracia participativa. En aquellos debates la función electoral fue definida como una función pública diferente a las demás funciones del Estado; así mismo, como fuente del poder público, al considerar que mediante su ejercicio se integran los órganos de decisión pública, por lo que quien la ejerce desempeña la máxima autoridad del Estado. En efecto, en relación con el proyecto de artículo 120 de la Constitución, en la ponencia para debate en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente[28], se dijo:

 

[…] la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es en sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes.

 

Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad en las decisiones que éstos adopten; así que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución constitucional, generadora de una situación de derecho, pues confiere nada menos que el poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad.

 

47.           En la Sentencia C-145 de 1994, uno de los primeros pronunciamientos jurisprudenciales sobre la función electoral, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza pública pero no estatal de la función electoral y a los ciudadanos como sus titulares, en los siguientes términos:

 

Las funciones electorales articulan así al pueblo —como fuente soberana de todo poder— con las instituciones que de él emanan. Por ello, —como lo destaca Paolo Biscaretti— estas funciones electorales son públicas —ya que por medio de ellas se constituyen los órganos del Estado— pero no estatales, ya que los ciudadanos las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio Estado. De admitirse el carácter puramente estatal de la función electoral, los ciudadanos se convertirían en agentes pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (CP art 3). El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para transformarse en un órgano del Estado.

 

48.           En el mismo sentido, con fundamento en los artículos 3, 40 y 260 de la Constitución y en los precitados antecedentes, la Corte, en la Sentencia C-497 de 2019, reiterada en la Sentencia C-133 de 2022[29], precisó que la función electoral «es la función pública en cuyo ejercicio el pueblo participa en la conformación, ejercicio y control del poder político. Su titular originario es el pueblo y la ejerce mediante el voto depositado en procesos electorales cuya finalidad es asegurar la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la revocatoria del mandato de los elegidos y la adopción directa de determinadas decisiones públicas».

 

3.3. Condiciones y limitaciones constitucionales para el ejercicio de la función electoral

 

49.           Como anteriormente se advirtió, el artículo 3 de la Constitución dispone que la soberanía popular se ejerce «en los términos que la Constitución establece», y diversas disposiciones constitucionales, por su parte, prevén expresamente condiciones y limitaciones para su ejercicio, a saber:

 

(i)                Nacionalidad. De conformidad con el artículo 100 de la Constitución, los derechos políticos están reservados a los nacionales, sin perjuicio del derecho al voto que la ley puede conceder a los extranjeros residentes en Colombia en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.

 

(ii)             Ciudadanía. La calidad de ciudadano en ejercicio[30], en los términos del artículo 99 de la Constitución, «es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio».

 

(iii)           Residencia. La Constitución exige en algunos casos la residencia como requisito para el ejercicio de la función electoral, a saber: a) en el inciso tercero del artículo 100^[31], ser residente en Colombia como requisito de los extranjeros para el ejercicio del derecho al voto; b) en el inciso cuarto del artículo 176^[32], ser residente en el exterior como requisito para ejercer el derecho al voto en la circunscripción internacional, y c) en el artículo 316[33], ser residente en el respectivo municipio como requisito para participar en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter.

 

50.           Otras limitaciones se encuentran previstas expresamente en la Constitución, tales como la prohibición a los miembros de la fuerza pública de ejercer la función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo (artículo 219 de la Constitución), la prohibición de coincidencia de la elección de presidente y vicepresidente con cualquier otra elección, y la de Congreso con la de las autoridades departamentales y municipales (artículo 261 de la Constitución). Así mismo, los artículos 190 y 323 establecen que, si ningún candidato obtiene la mayoría señalada en dichas disposiciones para elegir presidente de la República y alcalde mayor de Bogotá, respectivamente, la nueva votación tendrá lugar tres semanas más tarde. El artículo 323 dispone, además, que la elección de alcalde mayor, concejales distritales y ediles se hará en un mismo día. 

 

51.           En materia de mecanismos de participación, el artículo 104 constitucional prohíbe que las consultas populares convocadas por el presidente de la República sobre decisiones de trascendencia nacional concurran con otra elección; y el artículo 376 prohíbe que la elección de una Asamblea Constituyente coincida con otro acto electoral.

 

3.4. El sistema electoral

 

52.           Además de las condiciones y limitaciones para el ejercicio de la función electoral, el Constituyente ha previsto un conjunto de reglas, variables o elementos que en la doctrina especializada en materia electoral se conoce como sistema electoral.

 

53.           Aunque no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una definición de «sistema electoral», en la Constitución es posible encontrar, aunque dispersas, diversas disposiciones que se refieren a los elementos que lo integran. La jurisprudencia constitucional, por su parte, lo ha definido como el conjunto de variables o reglas técnicas cuyo objeto es determinar el modo en que los votos —emitidos en ejercicio de la función electoral— se transforman en representación popular o en decisiones adoptadas mediante los mecanismos de participación ciudadana[34].

 

54.           En el mismo sentido, en la Sentencia C-497 de 2019, la Corte precisó que el sistema electoral es un conjunto de variables o reglas que solo son aplicables en los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos deciden, en ejercicio de la función electoral, asuntos que, de conformidad con la Constitución, deben ser decididos mediante una votación popular. No se trata, entonces, de cualquier decisión o votación en la que participen los ciudadanos, sino solo de aquellas que correspondan al ejercicio de la función electoral conforme a la Constitución.

 

55.           Igualmente, en aquella oportunidad dijo la Corte que en una democracia participativa como la colombiana, el sistema electoral no solo permite transformar votos en curules y cargos de gobierno, sino también en decisiones a través de los mecanismos de participación directa del pueblo en la vida democrática de la Nación.

 

Elementos del sistema electoral

 

56.           La jurisprudencia constitucional ha señalado que el sistema electoral está integrado por variables o elementos indispensables para el adecuado ejercicio de la función electoral dentro del modelo de democracia participativa y pluralista adoptado en la Constitución[35], tales como: (i) las circunscripciones electorales, (ii) las formas de las candidaturas, (iii) las formas de votación, (iv) los umbrales, y (v) las fórmulas o reglas de decisión.

 

57.           Esos elementos no corresponden a normas expresas que los consagren, sino que se derivan de la regulación de diferentes componentes de las instituciones propias del modelo colombiano de democracia participativa, en la siguiente forma:

 

 

a.     Las circunscripciones electorales

 

58.           En la doctrina las circunscripciones electorales se definen como las unidades territoriales en las cuales los votos depositados por los electores constituyen el fundamento para la asignación de curules o cargos, con independencia de los votos emitidos en otras circunscripciones^[36].

 

59.           Tal definición, sin embargo, corresponde a modelos de democracia representativa y no contempla las votaciones mediante las cuales los ciudadanos adoptan decisiones en desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana. Tampoco tiene en cuenta los modelos de representación poblacional en las corporaciones públicas de elección popular, como ocurre en la circunscripción nacional especial para la elección de senadores de comunidades indígenas[37] y en las circunscripciones de comunidades afrodescendientes y de comunidades indígenas para la elección de la Cámara de Representantes[38].

 

60.           Por otra parte, las circunscripciones electorales también hacen referencia al número de cargos o curules a elegir en la respectiva circunscripción, tales como las circunscripciones uninominales (alcaldes y gobernadores), y plurinominales (dos o más cargos o curules, como la fórmula presidencial y las corporaciones públicas).

 

61.           En este sentido, cabría señalar que las circunscripciones electorales son, ante todo, un mecanismo de organización de los procesos electorales cuyo objeto es delimitar quiénes pueden participar en un determinado proceso, teniendo en cuenta el elemento territorial y/o el elemento poblacional de la representación o de la votación que se pretende garantizar^[39].

 

62.           En relación con esta variable del sistema electoral para la elección del Congreso de la República, en la Sentencia C-396 de 2021, la Corte precisó que «las circunscripciones electorales para la elección de cada una de las Cámaras que integran el Congreso de la República se encuentran determinadas expresamente en la Constitución, y en su conformación se hace prevalecer en unos casos el elemento territorial y en otros el elemento poblacional».

 

63.           En efecto, el artículo 171 constitucional establece que el Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional; que habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas; y que los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para el Senado de la República[40].

 

64.           En relación con la Cámara de Representantes, el artículo 176 constitucional dispone que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales; que las circunscripciones territoriales corresponden a cada departamento y al Distrito Capital de Bogotá; y que las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior[41].

 

65.           En cuanto al tamaño o número de integrantes de la Cámara de Representantes, la mencionada disposición señala que habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000; y que la circunscripción territorial conformada por el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley. En las circunscripciones especiales se elegirán cuatro representantes, distribuidos así: dos por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes, uno por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno por la circunscripción internacional[42].

 

66.           El Constituyente, por el contrario, no señaló expresamente las circunscripciones para la elección de los demás cargos y corporaciones de elección popular. No obstante, sí fijó algunos elementos a partir de los cuales el legislador deberá regularlas y lo autorizó para dictar las disposiciones necesarias para la correspondiente elección.

 

67.           En efecto, el artículo 190 dispone que el presidente de la República será elegido por los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. El artículo 293 establece que la ley dictará las disposiciones necesarias para la elección de los cargos y corporaciones de elección popular en las entidades territoriales, y el 303 reitera que la ley reglamentará la elección de los gobernadores.

 

68.           Así mismo, estableció que en las entidades territoriales habría los siguientes cargos y corporaciones de elección popular: en cada departamento, una corporación político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31 (artículo 299); y un gobernador que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro años y no podrá ser reelegido para el período siguiente (artículo 303).

 

69.           En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7 ni más de 21 miembros, según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva (artículo 312); y un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro años (artículo 314). El artículo 318, por su parte, dispone que en cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley.

 

70.           En cuanto al Distrito Capital, el artículo 323 superior establece que el Concejo Distrital se compondrá de 45 concejales. Además, que en cada una de las localidades habrá una junta administradora elegida popularmente para períodos de cuatro años que estará integrada por no menos de 7 ediles, según lo determine el Concejo Distrital, atendida la población respectiva. Así mismo, que el alcalde mayor será elegido por los ciudadanos con las formalidades que determine la ley, para un período de cuatro años.

 

71.           Así las cosas, si bien las circunscripciones electorales —elementos o variables del sistema electoral— no pueden confundirse con las entidades territoriales —entidades públicas que forman parte de la estructura del Estado—, lo cierto es que el legislador deberá tener en cuenta, a la hora de fijar las circunscripciones, el elemento territorial de dichas entidades para efectos de determinar la población con derecho a participar en la elección de sus autoridades y corporaciones[43].

 

72.           Los demás cargos y corporaciones que la Constitución determina como de elección popular, como los miembros de una Asamblea Constituyente (artículo 376), los jueces de paz (artículo 247) y los representantes en las juntas de las empresas de servicios públicos, se elegirán en las circunscripciones que señale la ley de convocatoria o creación, según el caso.

 

b.     La forma de las candidaturas

 

73.           Este elemento o variable hace referencia al tipo de candidaturas que se pueden inscribir para los cargos y corporaciones de elección popular. Se denominan candidaturas individuales aquellas que permiten proveer los cargos uninominales, y candidaturas colectivas o listas de candidatos aquellas que permiten elegir un número plural de candidatos para la integración de las corporaciones públicas. Las listas, a su vez, pueden ser de tres tipos: (i) cerradas y bloqueadas, (ii) cerradas, pero no bloqueadas, y (iii) abiertas (no cerradas ni bloqueadas).

 

74.           La reforma constitucional de 2003 al artículo 262 de la Constitución eliminó la posibilidad de candidaturas o listas múltiples, pues estableció que cada partido o movimiento solo puede inscribir candidatos o listas únicas para cada cargo o corporación. Dispuso, igualmente, el sistema de listas completas o incompletas siempre que el número de sus integrantes no exceda el de curules a proveer en la respectiva circunscripción, excepto las listas en circunscripciones en la que se eligen hasta dos curules, las cuales podrán estar integradas hasta por tres candidatos.

 

75.           Por otra parte, mediante el Acto Legislativo 2 de 2015 se adoptaron los principios de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas, según lo determine la ley.

 

76.           El artículo 107 de la Constitución reconoce, además, la posibilidad de que se inscriban candidaturas de coalición a cargos uninominales y que dichas candidaturas sean escogidas mediante consultas populares, internas o interpartidistas. Así mismo, el inciso final del artículo 262 de la Constitución (después de la reforma del Acto Legislativo 2 de 2015) dispone que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, que sumados hayan obtenido una votación de hasta el 15% de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas.

 

c.      Las formas de votación

 

77.           Este elemento hace referencia a la forma en que se puede ejercer el derecho al voto en una elección, la cual depende de la forma de las candidaturas. De esta manera, si se trata de una candidatura individual a un cargo uninominal, el elector solo podrá depositar un voto, pero si se trata de una lista a una corporación que por su naturaleza es plurinominal, la forma de votación dependerá de la clase de lista inscrita. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el elector dispondrá de un voto, pero en los casos de otras formas de listas, el elector dispondrá de dos o más votos, según el caso. Por ejemplo, en el caso de listas cerradas y no bloqueadas o listas flexibles (voto preferente), se podrá depositar un voto por la lista y otro por un candidato de la lista.

 

78.           En relación con el voto por las listas, el artículo 262 de la carta dispone que cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente y que, en tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La precitada disposición dispone igualmente que la lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos y que la asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.

 

79.           Igualmente, esta disposición establece que los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular se contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero que no se computarán para la reordenación de la lista. Además, que cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a favor del candidato.

 

80.           Finalmente, el parágrafo 1 del artículo 258 de la Constitución dispone que deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan la mayoría respecto del total de votos válidos. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras en las de corporaciones públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.

 

d.     Las fórmulas electorales o reglas de decisión

 

81.           Las fórmulas electorales o reglas de decisión son aquellos procedimientos mediante los cuales se decide la elección de los candidatos a los cargos o corporaciones de elección popular. Estas fórmulas se clasifican en mayoritarias y proporcionales.

 

82.           La regla de la mayoría conduce a que se declare vencedor al candidato que obtenga la mayoría de los votos, y esta puede ser mayoría relativa o absoluta. Es relativa cuando no se encuentra condicionada a una determinada cantidad de votos. Por el contrario, la mayoría absoluta es, por regla general, la mayoría de la totalidad de los votos depositados en una votación. En los casos que señala la Constitución, conduce a una segunda vuelta electoral si ningún candidato alcanza tal mayoría en la primera votación.

 

83.           Las fórmulas electorales o reglas de decisión proporcionales conducen a la asignación de curules según el número de votos obtenidos por las listas, dependiendo del procedimiento adoptado. Los más comunes son los denominados procedimientos de divisor y procedimientos de cociente.

 

84.           El artículo 263 de la Constitución, después de las reformas constitucionales de 2003, 2009 y 2015, establece el sistema de cifra repartidora para la asignación de curules en las corporaciones públicas, excepto en la circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas y en las circunscripciones en las que se eligen dos miembros —en las que se seguirá aplicando el cociente electoral entre las listas que superen en votos el 30% de dicho cociente—, y en las que se elige uno —en las que se aplicará el sistema de mayoría simple o relativa.

 

85.           Según la norma citada, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por ciento (3%) de los votos válidos para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezcan la Constitución y la ley. Conforme a la misma disposición, la cifra repartidora «resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada lista ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos»[44]. Cuando ninguna de las listas supere el umbral, las curules se distribuirán entre todas las inscritas, de acuerdo con la regla de asignación que corresponda. En la circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas y en las circunscripciones en las que se eligen dos miembros se seguirá aplicando el cociente electoral entre las listas que superen en votos el 30% de dicho cociente, y en las que se elige uno se aplicará el sistema de mayoría simple o relativa.

 

86.           Para la elección del presidente de la República, el artículo 190 de la Constitución adoptó el sistema de mayoría absoluta. Por tanto, cuando ninguno de los candidatos obtiene en primera vuelta tal mayoría, los dos candidatos que obtengan las más altas votaciones irán a una segunda vuelta en la que se aplicará el sistema de mayoría simple. Para los demás cargos uninominales, se mantuvo el sistema de mayoría simple o relativa, excepto para el cargo de alcalde mayor de Bogotá, quien será elegido por el 40% de los votos, siempre que sobrepase al segundo candidato más votado por 10 puntos porcentuales. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación en la que solo participarán los dos candidatos con las más altas votaciones. Será declarado alcalde mayor quien obtenga, en la segunda vuelta, el mayor número de votos[45].

 

87.           En relación con gobernadores y alcaldes, la Constitución no estableció expresamente fórmulas o reglas de decisión. Sin embargo, en el artículo 293 reservó al Legislador la facultad de dictar las disposiciones para la elección de quienes habrán de desempeñar funciones públicas en las entidades territoriales. Por su parte, el artículo 303 dispone que la ley reglamentará la elección de los gobernadores. Estas disposiciones, en concordancia con el artículo 152, permiten señalar que la determinación de las fórmulas electorales o reglas de decisión para la elección de gobernadores y alcaldes forma parte de la reserva de ley en materia de funciones electorales.

 

88.           En la elección de los demás cargos y corporaciones que la Constitución determina como de elección popular, como una Asamblea Constituyente (artículo 376), los jueces de paz (artículo 247) y los representantes en las juntas de las empresas de servicios públicos, se aplicarán las fórmulas electorales o reglas de decisión que señale la ley estatutaria de funciones electorales o las especiales que se establezcan en las leyes que regulen dichas elecciones.

 

3.5. El proceso electoral

 

89.           El proceso electoral es un conjunto de actos y etapas sucesivas que se desarrollan en un periodo determinado y delimitado. Dicho proceso es organizado y dirigido por las autoridades electorales y tiene como finalidad garantizar el ejercicio de la función electoral en condiciones de libertad e igualdad por parte de los ciudadanos.

 

90.           La dirección, organización y vigilancia del proceso electoral corresponde a las autoridades electorales, de conformidad con las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley. Corresponde al Consejo Nacional Electoral, en los términos del artículo 265 de la Constitución, regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos, y realizar los escrutinios de las votaciones en la forma prevista en dicha disposición constitucional y las leyes que los regulen. Por su parte, a la Registraduría Nacional del Estado Civil corresponde, por mandato del artículo 266 de la Constitución, la dirección y organización de las elecciones y la contratación de los bienes y servicios necesarios para la realización de los procesos electorales en todas sus etapas, en la forma que disponga el legislador.

 

91.           También intervienen en el desarrollo de los procesos electorales otros organismos que el legislador establezca como parte de la organización electoral, como lo señala el artículo 120 de la Constitución.  De acuerdo con la legislación vigente, tal es el caso de los jurados de votación, las comisiones escrutadoras, los claveros, los tribunales de garantías, etc. A ellos les corresponde cumplir las funciones asignadas por el legislador dentro del marco de las competencias propias de la organización electoral relacionadas con la función electoral.   

 

Etapas del proceso electoral[46]

 

92.           Los procesos electorales, mediante los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral, comprenden al menos las siguientes tres etapas: (i) la etapa preparatoria o preelectoral, (ii) la etapa electoral y (iii) la etapa poselectoral.

 

93.           Cada una de estas etapas está constituida por una serie de procedimientos especiales regulados en la legislación electoral, cuyo objetivo final es garantizar el ejercicio de la función electoral dentro de las condiciones y limitaciones establecidas en la Constitución y la ley.

 

a.     Etapa preparatoria o preelectoral

 

94.           La etapa preparatoria o preelectoral comprende las actividades previas a la jornada de votación y consiste básicamente en el desarrollo, entre otras, de las siguientes actuaciones: la formación y actualización del censo electoral; la formación de las listas de sufragantes; la determinación de las zonas y puestos de votación; la designación de los jurados de votación y la designación de las comisiones escrutadoras a cargo de la organización electoral. Además, la selección e inscripción de los candidatos; la acreditación de los testigos electorales, y la realización de la campaña electoral, a cargo de los partidos y movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos.

 

95.           Se trata de actividades sin las cuales resultaría prácticamente imposible realizar la jornada de votación. Como su denominación lo indica, esta etapa tiene por objeto, por una parte, preparar la logística y los elementos necesarios para que la elección o votación de que se trate pueda llevarse a cabo en las condiciones señaladas en la Constitución y la ley. Y, por otra parte, promover y difundir las candidaturas y sus propuestas, proyectos o programas de gobierno, o las opciones sometidas a votación popular mediante los mecanismos de participación ciudadana.

 

b.     Etapa electoral

 

96.           La etapa electoral corresponde a la jornada de votación. En esta etapa tiene lugar la actividad decisiva del proceso electoral, esto es, la manifestación de la voluntad de los ciudadanos mediante el voto depositado en las urnas.

 

97.           Tiene lugar en la fecha en que debe realizarse la elección o votación de que se trate. Durante dicha etapa se desarrollan, entre otras, actividades tales como la instalación de las mesas de votación; la identificación de los electores; el proceso de las votaciones y el cierre de las mesas de votación y la divulgación preliminar de los resultados electorales, actividades que corresponde realizar a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

98.           En relación con el proceso de las votaciones, el artículo 258 de la Constitución dispone que el Estado velará porque el voto se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. Igualmente, este artículo establece que en las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente, y que la organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos.

 

99.           La precitada disposición señala, además, que la ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. Del mismo modo, que se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.

 

c.      Etapa poselectoral

 

100.      La etapa poselectoral corresponde al escrutinio y a la declaración de los resultados. La votación es una actividad cuyo resultado no podría conocerse si no se realiza el escrutinio, es decir, el conjunto de operaciones que permiten establecer el resultado de la votación.

 

101.      Todo proceso electoral, por su propia naturaleza, implica una votación, y toda votación, para que el proceso electoral cumpla su objeto, necesariamente debe ser escrutada. Por ello, el escrutinio corresponde a la última etapa del proceso electoral y se inicia una vez concluida la jornada de votación.

 

102.      El escrutinio consiste precisamente en un procedimiento que tiene la finalidad de establecer el resultado de la votación para la cual fue convocado el correspondiente proceso electoral. Este se encuentra a cargo de órganos autónomos e independientes que forman parte de la organización electoral. Consiste, además de la calificación jurídica de los votos, en la realización de las operaciones matemáticas que permiten su contabilización y cómputo. Como cualquier otra actuación realizada en ejercicio de la función administrativa, el escrutinio está sometido a control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos del artículo 237.7 de la Constitución.

 

103.      Finalmente, es importante recordar que mientras el voto se regula por el principio del secreto, los escrutinios se regulan por el principio de la publicidad. El voto corresponde, como derecho individual, al fuero interno de cada ciudadano. El escrutinio, por su parte, es la auscultación de la voluntad colectiva de los ciudadanos y, por lo tanto, se trata de un asunto de interés público.

 

3.6. El voto: instrumento nuclear de la función electoral[47]

 

104.      El ejercicio de la función electoral requiere del voto[48], el cual se encuentra previsto en el artículo 103 de la Constitución como un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía^[49]. Según el artículo 258 de la Carta, el voto es un deber y un derecho cuyo ejercicio directo y secreto, en condiciones de libertad e igualdad, debe garantizar el Estado[50], según se desprende de la precitada disposición cuyo texto es del siguiente tenor:

 

El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.

 

105.      El voto, entonces, en cuanto mecanismo de ejercicio de la función electoral y, por lo mismo, de la soberanía popular, constituye un instrumento nuclear de la participación ciudadana, como lo entendió la corporación en la Sentencia C-230A de 2008. En este sentido, resulta ser una pieza insustituible del modelo democrático participativo y pluralista consagrado en el artículo 1 de la Constitución[51]. Su reconocimiento, sin embargo, como ocurre con los demás derechos fundamentales, no tiene carácter absoluto^[52], razón por la que el legislador, en el marco de la Constitución, puede establecer requisitos y condiciones para su ejercicio^[53].

 

106.      La democracia precisa de tales condiciones, con el fin de garantizar que la decisión expresada por cada ciudadano mediante el voto sea una manifestación genuina de su voluntad individual y no un producto de los poderes ejercidos sobre la persona[54]. Se busca, entonces, que el voto esté rodeado de garantías, pues su ejercicio en condiciones de igualdad y libertad es una condición del modelo democrático diseñado por el Constituyente. Al respecto, la corporación ha destacado que la Constitución de 1991 supuso una apuesta a favor de una mayor apertura democrática y un refuerzo a la garantía de transparencia del voto^[55].

 

107.      Del mismo modo, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que «[t]odos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2^[[56]], y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: || […] || b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores […]».

 

108.      Por su parte, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que «[t]odos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: || […] || b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores […]».

 

109.      Adicionalmente, la Carta Democrática Interamericana establece en el artículo 3 que «la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo» es uno de los elementos esenciales de la democracia representativa[57].

 

110.      Además, esta corporación ha subrayado que este mecanismo de participación no solo es un deber[58], sino un derecho fundamental[59], entre otras razones, (i) por su consagración expresa en el Capítulo I (De los derechos fundamentales) del Título II de la Constitución; (ii) por ser parte de los derechos que gozan de aplicación inmediata, según lo indicado en el artículo 85 superior, y (iii) por su conexión directa con el principio democrático[60].

 

111.      En la Sentencia T-261 de 1998, este tribunal caracterizó el voto como universal, igual, directo y secreto[61] y, en la Sentencia C-142 de 2001, subrayó que el voto constituye uno de los elementos centrales de la democracia y es la base de la legitimidad del sistema, así:

 

El voto constituye, sin lugar a dudas, uno de los elementos centrales de la democracia. No podría comprenderse la democracia sin la existencia de elecciones, en las cuales se eligen los gobernantes a través del voto de los ciudadanos. El ejercicio del voto constituye una manifestación de la libertad individual, en la medida en que la persona selecciona el candidato de su preferencia.  Así mismo, constituye base de la legitimidad del sistema. Desde el punto de vista del voto como derecho y manifestación de la libertad individual, la Corte ha señalado que se trata de un derecho complejo, que comporta la elección individual y supone la existencia de una organización prestadora[62] [negrilla fuera del texto original].

 

112.      El voto, finalmente, permite imponerles a los elegidos en los cargos uninominales un mandato programático. En efecto, el artículo 259 de la Constitución establece que quienes elijan gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato, conforme a la ley que reglamente el ejercicio del voto programático.

 

3.7. La organización electoral: naturaleza y funciones

 

113.      El Constituyente de 1991 elevó a rango constitucional la organización electoral, al tiempo que dispuso que no formaría parte de ninguna de las ramas del poder público^[63]. Además, la dotó de autonomía e independencia dentro de la estructura del Estado y determinó que estaría integrada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás órganos que establezca la ley^[64]. Así mismo, asignó a la organización electoral «la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas»[65], y señaló la estructura básica, forma de elección y principales funciones del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

114.      Sobre el particular, en la Asamblea Nacional Constituyente se dijo: «[e]s de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla»[66].

 

115.      La Corte Constitucional, por su parte, en la Sentencia C-055 de 1998, señaló en el mismo sentido que «no puede haber democracia sin función electoral» ni función electoral que pueda ser ejercida «sin una organización electoral adecuada». Igualmente, en la mencionada providencia afirmó que «las funciones electorales y la organización electoral» deben ser consideradas como la «expresión orgánica e institucional del principio democrático». Y agregó:

[E]sta función electoral, que articula al pueblo —como fuente soberana de todo poder (CP art. 3)— con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral «entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema». De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta «la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido», por lo cual «corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada». Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático.

 

116.      La razón de ser de la organización electoral es, entonces, garantizar el ejercicio de la función electoral. Ello explica que la regulación de los procesos electorales a su cargo, a través de los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral, formen parte de las reglas de juego del sistema democrático y que su regulación como lo establece la Constitución se encuentre reservada al legislador estatutario.

 

117.      A partir de lo anterior, la Corte ha subrayado que no puede existir función electoral que pueda ejercerse sin una organización electoral adecuada para su desarrollo[67]. Tal relación «constituye una unión inescindible»[68], derivada del hecho de que en los procesos electorales no solo intervienen los ciudadanos en ejercicio de la función electoral, sino también las autoridades electorales encargadas de organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales, así como de escrutar los votos y declarar los resultados de la voluntad popular expresada en las urnas[69].

 

118.      Según el artículo 265 de la Constitución, en relación con las funciones electorales, corresponde al CNE regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos y de los candidatos. Adicionalmente, efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados y, en tales casos, declarar la elección y expedir las credenciales a que haya lugar. Del mismo modo, de oficio o por solicitud, le corresponde revisar los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados. Así mismo, el CNE debe velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías; distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales establezca la ley; y decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.

 

119.      Otras atribuciones del CNE, sin embargo, no se relacionan directamente con la función electoral de los ciudadanos, como las de ejercer inspección y vigilancia sobre la organización electoral; dar posesión de su cargo al registrador nacional del estado civil; servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia; presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

 

120.      En relación con los partidos y movimientos políticos, el CNE tiene competencias relacionadas con su organización, funcionamiento y actividades, que, si bien se encuentran sujetas a reserva de ley estatutaria en materia de organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, no necesariamente forman parte de la reserva propia de las funciones electorales, de conformidad con el literal c) del artículo 152 de la Constitución.

 

121.      En la Sentencia C-230A de 2008, la Corte sostuvo que «la regulación constitucional surgida del Acto Legislativo 01 de 2003 denota la índole política del Consejo Nacional Electoral y el peso que tienen los partidos y movimientos políticos tanto en la elección de sus miembros, como en la definición de las funciones que se le han asignado, de modo que vendría a ser “una especie de escenario de concertación de distintas tendencias políticas en torno a temas que el legislador le ha deferido a su regulación…”». Sobre la composición y la naturaleza de las funciones asignadas a cada órgano, la Sala Plena agregó:

 

El origen del Registrador Nacional del Estado Civil y el mecanismo de carrera para el ingreso de servidores públicos a la Registraduría Nacional se muestran acordes con la índole técnica de las funciones asignadas a la entidad, cuyo cumplimiento torna viable la realización de las elecciones en condiciones de imparcialidad, sin que se requiera la participación o concurso de partidos, movimientos o agrupaciones políticas como medio para producir confianza. A su vez, el origen del Consejo Nacional Electoral confirma su carácter político y su calidad de instancia de concertación entre distintas tendencias políticas en temas tales como los topes de campaña o la publicidad electoral.

 

Por último, el origen confiado a un concurso de méritos y a la carrera administrativa en el caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la elección por el Congreso de la República a partir de la postulación de partidos y movimientos políticos o de coaliciones tratándose del Consejo Nacional Electoral, se traduce en una específica composición de cada uno de los órganos, composición que también tiene concordancia con las funciones de índole técnica y con la naturaleza política que, respectivamente, se les ha conferido a la Registraduría y al Consejo[70].

 

122.      Ahora bien, como se puso de presente en la precitada providencia, «la configuración constitucional de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral fue modificada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, en cuyo proceso de discusión y aprobación se alcanza a advertir la intención de preservar la conformación plural de la organización electoral, pero también el propósito de asignar a cada uno de sus principales órganos funciones distintas y separadas». Sobre este aspecto, la Corte precisó más adelante lo siguiente:

 

En lo atinente al proceso electoral el Consejo tiene unas competencias y a la Registraduría le corresponden otras, pues mientras que la organización de las elecciones, la logística para su celebración y la celebración misma atañen a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la solución de las controversias referentes a los escrutinios generales y a los resultados electorales, junto con la declaratoria de elección y la expedición de las credenciales son funciones asignadas al Consejo Nacional Electoral.

 

Como se observa, las funciones correspondientes a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral son complementarias, aunque separadas, lo cual indica que cada órgano hace lo que le atañe y que ninguna de las funciones que se les han asignado da margen para la interferencia o intervención de alguno de ellos en los asuntos confiados al otro[71].

 

123.      Pero el Constituyente no solo atribuyó a cada uno de estos órganos funciones distintas y separadas. También los dotó de autonomía para su ejercicio. Igualmente, reforzó las competencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil atendiendo a su naturaleza técnica, para garantizar la confianza de los ciudadanos en el proceso electoral, para lo cual tiene la función de dirigir y organizar las elecciones, al igual que divulgar los resultados preliminares. En la mencionada Sentencia C-230A de 2008, la Corte advirtió:  

 

La independencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil es garantía de neutralidad y genera la confianza de los ciudadanos y de quienes participan en el proceso electoral, pues la aplicación de criterios técnicos por parte de personas ajenas a cualquier influencia partidista, evita las posiciones sectarias y aleja el riesgo de parcialidad en la medida en que los encargados de administrar las elecciones desarrollan sus labores de manera políticamente neutral, sin mostrar adhesión hacia alguno de los competidores ni interés en un resultado específico[72].

 

124.      Por tales razones, cabe precisar que la Constitución le reconoce autonomía a la Registraduría Nacional del Estado Civil para el cumplimiento de sus funciones, entre ellas «la dirección y organización de las elecciones»[73]. Para ello fue dotada igualmente de competencia para «celebrar contratos en nombre de la Nación»[74]. Esto último supone la atribución exclusiva de celebrar los contratos que la organización electoral requiera para el desarrollo de los procesos electorales en todas sus etapas, al igual que la atribución exclusiva para organizar las elecciones y divulgar los resultados preliminares el mismo día de las elecciones. También para contratar la logística y las herramientas tecnológicas necesarias para la realización de los escrutinios de las votaciones populares para la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala. Igualmente, supone la competencia para organizar la adopción de determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana, y la revocatoria del mandato de los elegidos.

 

125.      Por otra parte, el Constituyente también le atribuyó a la organización electoral la función relacionada con la identidad de las personas (artículo 120). Precisó que el registrador nacional del estado civil ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga (artículo 266). Con anterioridad a la Constitución de 1991, la Ley 96 de 1985 le asignó a la Registraduría Nacional del Estado Civil la función de administración del registro civil que antes correspondía a la Superintendencia de Notariado y Registro[75]. La Ley 89 de 1948, por su parte, le atribuyó a la Registraduría Nacional del Estado Civil la función de identificación de las personas que antes se encontraba asignada a los jurados electorales de los municipios[76].

 

126.      Sobre la identidad de las personas, conviene reiterar, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, que se trata de un derecho íntimamente relacionado con «[el] reconocimiento de la personalidad jurídica» consagrado en el artículo 14 de la Constitución. La personalidad jurídica permite que toda persona cuente con una serie de atributos intrínsecos a su existencia, que deben ser protegidos por el Estado, tales como el nombre, la nacionalidad, la capacidad y el estado civil[77]. En términos de la Sentencia C-113 de 2023, «[e]l derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica [que garantiza la mencionada disposición constitucional] no es otra cosa que admitir que el ser humano es sujeto ante el derecho y en el derecho, esto es, que es causa y fin de lo jurídico; y que encuentra además su reconocimiento en el artículo 6º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos»^[78].

 

127.      Por tales razones, la cédula de ciudadanía, regulada por primera vez mediante la Ley 31 de 1929[79], si bien fue concebida en sus orígenes como un título de elector, en la actualidad «constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad»^[80]. Además, «la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos»^[81].

 

128.      En la Sentencia C-511 de 1999, de la que se citan los apartes precedentes, esta Corte advirtió que «la cedulación, desde la perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos políticos». Por esta razón, el Constituyente reservó su regulación al legislador. Sobre el particular dijo la Corte en la Sentencia C-113 de 2023, que por su relevancia constitucional, el Constituyente reservó al legislador la regulación de la función de identificación de las personas, función que la Constitución de 1991 atribuyó al Registrador Nacional del Estado Civil en los términos de los artículos 120 y 266 de la Constitución Política, por lo que sólo puede ser regulada por ley^[82], en particular en cuanto a las formas o mecanismos de identificación, su contenido, los datos que ha de incorporar, entre otros, pues se trata de aspectos relacionadas con la identidad de las personas y el manejo de datos sensibles abarcados por el derecho de hábeas data.

 

129.      Las consideraciones anteriores permiten concluir que la organización electoral no solo tiene a su cargo la organización, dirección y vigilancia de los procesos electorales, sino también un conjunto de funciones administrativas relacionadas con su propio funcionamiento; con los partidos y movimientos políticos; con el registro civil y la identificación de las personas, entre otras. Aunque esas funciones fueron atribuidas por el Constituyente a la organización electoral, son sustancialmente diferentes de las funciones de organización, dirección y vigilancia de las elecciones.

 

130.      Por ejemplo, si bien la cédula de ciudadanía, desde sus orígenes, ha sido exigida por el legislador como documento de identificación de los electores, cumple una función de identificación mucho más amplia —que no se agota en los procesos electorales—. Ese documento, sin embargo, no resulta suficiente por sí mismo para identificar a los ciudadanos como electores, pues el ejercicio del derecho al voto requiere, entre otros requisitos, que aquellos se encuentren en ejercicio de la ciudadanía e inscritos en el censo electoral de la correspondiente circunscripción electoral.

 

131.      El legislador, además, cuenta con un amplio margen de configuración normativa para establecer la forma de identificación de los electores como lo hizo, por ejemplo, al regular la implementación del voto electrónico en el artículo 39 de la Ley 1475 de 2011. En este dispuso que el sistema que se adopte deberá permitir la identificación del elector con la cédula vigente o mediante la utilización de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan la plena identificación del elector.

 

132.      Conforme a las consideraciones anteriores, el hecho de que el legislador establezca que los electores se identifican con la cédula de ciudadanía no implica que la regulación de dicho documento de identificación y la correspondiente función de la Registraduría Nacional del Estado Civil en esta materia, quede necesariamente bajo el ámbito de regulación de las funciones electorales.

 

133.      Sobre el particular, cabe concluir que, en estricto sentido, las funciones de registro civil e identificación de las personas guardan estrecha relación con los derechos a la identidad y al reconocimiento de la personalidad jurídica de todas las personas, pero no con las específicas funciones electorales de los ciudadanos. Por el contrario, las funciones de organización, dirección y vigilancia de las elecciones guardan estricta relación con el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político en ejercicio de las funciones electorales.

 

4. Reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales[83]

 

134.      El artículo 152, literal c), de la Constitución establece que las “funciones electorales” son una de las materias que debe ser regulada por medio de ley estatutaria. Cabría señalar, de entrada, que la reserva de ley estatutaria de las funciones electorales es estricta en cuanto al objeto material de regulación, pero amplia y exhaustiva en cuanto al contenido y alcance de dicho objeto. Esta concepción encuentra una sólida justificación democrática y constitucional si se tiene en cuenta, por una parte, que las funciones electorales no se deben disolver en otras temáticas que el Constituyente también ha reservado al legislador estatutario[84]; y, por la otra, que las reglas electorales exigen la mayor claridad, precisión y detalle para que todos los actores conozcan con certeza las reglas del juego democrático en el que participan, cuya adopción por tal razón requiere el mayor consenso político posible. 

 

135.      Tales atribuciones deberán ser desempeñadas por cada uno de los órganos que integran la organización electoral dentro del estricto ámbito de sus competencias. Ahora bien, en aquellos asuntos en que los órganos que integran la organización electoral puedan tener funciones concurrentes o compartidas, deben limitar su actuación a las funciones que les hubieren sido expresamente atribuidas. Esto es así porque, de conformidad con el artículo 121 de la Constitución, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Por tanto, ningún órgano o autoridad pueda interferir en las funciones de otro.

 

136.      En relación con el objeto material de regulación, en la Sentencia C-133 de 2022 la Corte señaló que «las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a)».

 

137.      Con anterioridad, en la Sentencia C-145 de 1994, la Corte advirtió que, si bien las funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, con el régimen de los partidos y movimientos políticos y con el estatuto de la oposición —materias todas ellas objeto de reserva de ley estatutaria— su contenido no se disuelve en tales materias, sino que tiene una sustancia propia. Dijo así sobre el particular:

 

Es obvio que estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas anteriormente señaladas, sino que tiene una sustancia propia. Una cosa son entonces los derechos de participación, otra los mecanismos e instituciones de participación, y otra diversa aun cuando muy relacionada con las anteriores, las funciones electorales [negrilla fuera del texto original]. 

 

138.      Y en cuanto al contenido y alcance del objeto de regulación, desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha establecido que existe una «reserva reforzada»^[85], en el sentido de que la reserva de ley en materia de funciones electorales es mucho más exhaustiva^[86] y debe ser analizada desde una perspectiva más amplia^[87].

 

139.      En efecto, en la precitada Sentencia C-145 de 1994, la Corte señaló^[88]:

 

En el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias”[89].

 

140.      En dicha providencia, la Corte explicó las diferencias en cuanto al contenido y el alcance del objeto de regulación con otras leyes estatutarias, como aquellas que regulan derechos fundamentales, en los siguientes términos:

 

[…] si bien en materia de derechos fundamentales se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria —por cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del Legislador ordinario—, en materia electoral la situación es diversa: […] [i] […] porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas[;] [ii] […] porque —como se ha señalado anteriormente en esta sentencia— una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c), ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación. [Y] [iii] […] porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador ordinario de su competencia —como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales— puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado.

 

141.      Este criterio ha sido reiterado recientemente. Por ejemplo, en la Sentencia C-302 de 2023, la Corte precisó:

 

77. […] Esta Corporación ha señalado que, a diferencia del carácter restrictivo que opera en relación con la reserva estatutaria de los derechos fundamentales, la reserva de ley en materia de la función electoral es mucho más exhaustiva y debe ser analizada desde una perspectiva más amplia. Lo anterior se explica porque una definición limitada disolvería este ámbito normativo en los mecanismos y derechos de participación que tienen su propia cláusula constitucional. Desde luego, esa reserva no afecta la competencia amplia de legislación ordinaria a cargo del Congreso de la República.

 

142.      Finalmente, como dijo la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, «[l]a regulación de las funciones electorales, en consecuencia, incluye los sistemas y procesos electorales, incluso los que forman parte de los mecanismos de participación que se deciden mediante votación popular (como el referendo, la consulta popular, etc.)». En dicha sentencia, la Corte hizo un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley estatutaria en materia electoral en los siguientes términos:

 

117. La jurisprudencia constitucional ha identificado algunos aspectos sujetos a dicha reserva. Así, en la citada sentencia C-145 de 1994, se mencionó como objeto de la reserva de ley estatutaria: la fijación de las fechas de las elecciones; la organización de las tarjetas electorales; los sistemas de escrutinio; la suspensión de incorporación al censo de nuevas cédulas; la inscripción o registro de votantes; la residencia o domicilio electoral; la inscripción de candidaturas; las reglas permanentes sobre la instalación de mesas de votación; los jurados de votación, la validez de sus actas y de sus determinaciones; los escrutinios; el alcance del voto blanco y del voto nulo; el sufragio pasivo; la transmisión de datos por el registrador; las garantías o cauciones de los aspirantes a cargos públicos; el financiamiento estatal de las campañas electorales; la prohibición de propaganda electoral; las encuestas y sondeos; la votación de colombianos residentes en el exterior; y las inhabilidades por parentesco para aspirar a cargos de elección popular.

 

118. Por su parte, en la sentencia C-484 de 1996 se incluyó la reglamentación, delimitación y tamaño de las circunscripciones especiales (CE). En la sentencia C-337 de 1997 se añadió el otorgamiento de estímulos o beneficios al elector. En la sentencia C-448 de 1997 se refirió a la unificación de las elecciones, la fecha de iniciación del período de un cargo electo por votación popular y los mecanismos de designación de nuevos alcaldes, en casos de vacancia absoluta. Con posterioridad, en la sentencia C-515 de 2004 se aludió a la financiación en general de las campañas y al instrumento de la reposición de gastos. Por último, en la sentencia C-283 de 2017 se hizo referencia a las causales de reclamación en los escrutinios como requisito de procedibilidad para acudir a la JCA [jurisdicción de lo contencioso administrativo], por irregularidades en los procesos de votación y en el escrutinio, en los términos previstos en el parágrafo del artículo 237 de la Constitución.

 

119. Ahora bien, como consecuencia de este ejercicio de identificación, y al contrario de lo previamente señalado, la jurisprudencia de la Corte también ha excluido algunos aspectos puramente operativos o de competencia de otras ramas y órganos del poder, como objeto de reserva de ley estatutaria, por no constituir ni ser necesarios para el ejercicio de la función electoral. Así lo ha manifestado, entre otras, frente a las autorizaciones de apropiación presupuestal para financiar una elección determinada; los costos de expedición de la cédula y su duplicado; los encargos fiduciarios para el manejo de recursos de la RNEC; las garantías de orden público para una jornada electoral; las campañas para sensibilizar y promocionar la participación ciudadana; la constitución y manejo del fondo rotatorio de la RNEC; y la estructura, planta de personal, creación, fusión y supresión de cargos en el CNE y en la RNEC.

 

120. En conclusión, en lo que corresponde a la función electoral, la exigencia de la ley estatutaria opera bajo una reserva reforzada, la cual concierne en esencia a todos los aspectos permanentes y necesarios para que los ciudadanos participen en la conformación, ejercicio y control del poder político (CP art. 40), mediante el voto depositado en procesos electorales. A lo cual se agregan los aspectos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral y las normas que se ocupan de la reglamentación de las funciones de los organismos electorales, siempre que guarden correspondencia con el acto electoral y con los procesos electorales en sí mismos. De esta manera, se cumplen con los objetivos queridos por el Constituyente dirigidos a proteger el principio democrático y a asegurar el correcto funcionamiento del Estado.

 

143.      Cabe concluir, en consecuencia, que la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales debe ocuparse de todos los aspectos permanentes y necesarios para garantizar la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esto, mediante el voto para la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la adopción de determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana, y la revocatoria del mandato de los elegidos. También debe ocuparse de la organización y el funcionamiento de los órganos que integran la organización electoral en cuanto a los aspectos estrictamente relacionados con la función electoral. En este sentido, cabría precisar en esta oportunidad que no forman parte de dicha reserva funciones tales como las de dar posesión de su cargo al registrador nacional del estado civil; servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia; presentar proyectos de acto legislativo, de ley y recomendar proyectos de decreto. Tampoco está comprendida dentro de la reserva que concierne a las funciones electorales la regulación del registro civil ni la identificación de las personas, tal como fue señalado en párrafos anteriores (supra 125 a 128), ni la competencia para celebrar contratos en nombre de la Nación.

 

144.      En relación con los partidos y movimientos políticos, el CNE tiene competencias relacionadas con su organización, funcionamiento y actividades, que, si bien se encuentran sujetas a reserva de ley estatutaria en materia de organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, no forman parte de la reserva propia de las funciones electorales, (literal c) del artículo 152 de la Constitución), excepto en cuanto a su rol dentro de los procesos electorales, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución.

 

145.      Es procedente recordar, por otra parte, que la Corte Constitucional ha admitido la existencia de leyes de contenido mixto[90]. Esta modalidad se refiere a la coexistencia en una misma ley de temáticas con reserva de ley estatutaria, reserva de ley orgánica y de disposiciones de resorte del legislador ordinario. La jurisprudencia ha precisado que cuando ello ocurra, la condición procedimental de la que depende la validez de tal ley es que haya sido aprobada mediante el procedimiento más gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales[91].

 

146.      Finalmente, en las sentencias C-145 y C-353 de 1994, la Corte fue enfática en señalar que las reglas procedimentales que rigen las elecciones no son meros aspectos técnicos o logísticos dentro de los procesos electorales. En realidad, forman parte de las reglas propias del procedimiento democrático. Por ello, su adopción requiere amplios consensos políticos. La Corte sostuvo sobre el particular:

 

[C]omo lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no solo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio las normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podría conducir a una tiranía de las mayorías cualificadas y a una petrificación del ordenamiento legal o de la dinámica política —como sí sucedería si se diera una extensión indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales—, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democrático mismo[92].

 

5. Alcance y objeto del PLE

 

147.      El proyecto de ley estatutaria objeto de control establece como su objetivo «regular el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, las atribuciones de las autoridades públicas que ejercen funciones electorales y de los particulares cuando la ejerzan transitoriamente, como también los procedimientos para su ejercicio, con el fin de asegurar que el proceso electoral, el resultado de las elecciones y las demás manifestaciones de la participación política electoral representen con fidelidad, autenticidad, imparcialidad, transparencia, efectividad, y la voluntad de sus titulares»[93].

 

148.      De los informes de ponencia se destaca, además, que esta iniciativa pretende: (i) actualizar la normativa electoral conforme a los principios y al amplio catálogo de derechos políticos de la Constitución Política de 1991; (ii) reglamentar la Organización Electoral y otras autoridades que contribuyen con la organización de los comicios; (iii) reunir la reglamentación en materia electoral que está dispersa en múltiples leyes superando así la inseguridad jurídica; (iv) adecuar el marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones en todas las etapas de los procesos electorales; (v) desarrollar una normativa con una visión actualizada de los procedimientos y funciones electorales, con el objetivo de facilitar la labor de los operadores jurídicos en materia electoral y precaver dificultades en la aplicación de las directrices normativas; y, (vi) finalmente, concordar la normativa electoral con el precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y las decisiones y la doctrina del CNE.

 

149.      La Sala se referirá, de manera general, al contenido de este proyecto de ley. Para esto, a continuación, hará una breve presentación del objetivo y del alcance de cada una de las tres partes en las que se organiza el proyecto.

150.      En el título preliminar (artículos 1 y 2), se expone el objeto del proyecto, su ámbito de aplicación y se define el «acto electoral». Después de este, inicia la primera parte del proyecto de código titulada «De la organización electoral y su conformación». Esta parte contiene dos títulos. El primero se refiere al CNE, a los tribunales de vigilancia y garantías electorales, a sus funciones y su conformación (título I); el segundo, a la RNEC y a las funciones del registrador nacional, de los registradores distritales de Bogotá, los registradores especiales, municipales y auxiliares y de los delegados (título II).

 

151.      La parte segunda del proyecto de código se titula «Disposiciones generales sobre la identificación de las personas» y en esta se reglamentan algunos procedimientos relacionados con el estado civil de las personas, el uso de las tecnologías para la actualización de las bases de datos de registro civil, la administración de las bases de datos de registro civil, los tipos de documentos de identificación personal, la cancelación del documento de identidad y lo relacionado con la pena accesoria de interdicción de derechos políticos.

 

152.      La tercera y última parte se titula «Del proceso electoral», y en esta se regulan los siguientes temas: los principios generales del proceso electoral y el derecho al voto (título I); el domicilio y el censo electoral (título II); la selección, inscripción y revocatoria de las candidaturas (título III); la propaganda electoral, las encuestas y los sondeos de carácter electoral (título IV); lo relacionado con el desarrollo de las elecciones, a saber: puestos y jurados de votación, los testigos y la observación electoral y se reglamenta la jornada electoral (título V); el preconteo, los escrutinios y la declaratoria de elección (título VI); la provisión de faltas y las elecciones atípicas (título VII); las consultas (título VIII); y, por último, la aplicación de sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales (título IX). 

 

153.      Esta tercera parte contiene unas «disposiciones finales» relativas a la capacitación electoral y la promoción de la democracia. También aborda un conjunto de temas varios, así: el concepto de violencia contra las mujeres, personas trans y personas no binarias, la inclusión de la comunidad diversa y la cuota de género en la propaganda electoral; el horario y sede para las actividades electorales; la convocatoria y votación de las revocatorias del mandato; las garantías de acceso a la información en materia electoral y mecanismos de articulación interinstitucional; y la destinación de recursos (título X). Finalmente, en esta tercera parte del proyecto se hace referencia a la remisión normativa, el régimen de transición, las auditorías y la vigencia (título XI).

 

5.1. Las materias reguladas en el PLE son, prima facie, objeto de reserva de ley estatutaria

 

154.      A partir de lo anterior, cabe concluir que, desde una perspectiva general, el PLE tiene por objeto regular la función electoral y se encuentra, por tanto, sujeto a la reserva de ley estatutaria. En efecto, como se indicó en precedencia, de la revisión de los documentos que acompañaron el trámite del proyecto se concluye que este tiene, por lo menos, dos objetivos principales: la regulación del derecho fundamental a elegir y ser elegido y la regulación de los procedimientos relativos a la función electoral.

155.      Adicional a esto, la Sala observa que este proyecto tiene disposiciones relativas a la organización electoral y al proceso electoral. Es decir, pretende regular las instituciones estatales encargadas de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones y los actos y etapas preclusivas de los procesos electorales. Todo lo cual y según lo visto, tiene en términos generales reserva de ley estatutaria.

 

156.      Tal como se explicó en precedencia, es posible que algunos contenidos del PLE se refieran a materias con reserva de ley orgánica o propias del legislador ordinario y se trate, por tanto, de un proyecto de ley mixto. Sobre el particular, conviene precisar que tales materias, en principio, pueden regularse en el mismo cuerpo normativo, en tanto se trata de una regulación integral, estructural y completa sobre la materia objeto de regulación estatutaria, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación.

 

157.      Esta precisión resulta de la mayor relevancia no solo para efectos del examen del cumplimiento de los requisitos para su aprobación. También porque su modificación o derogación futuras deberán cumplir los requisitos establecidos en la Constitución para cada tipo de ley, según la materia de que se trate.

 

158.      Conviene precisar también, dada la diversidad temática del proyecto y la inevitable reproducción de disposiciones constitucionales ­(por el hecho de la creciente constitucionalización de la materia electoral en los últimos años), que la eventual reproducción de disposiciones constitucionales con el objeto de incorporarlas al Código Electoral no plantea un problema de constitucionalidad. No obstante, evidentemente, tal circunstancia no habilita al legislador estatutario para modificarlas o derogarlas por cuanto tal incorporación no cambia su naturaleza constitucional.

 

159.      Corresponderá a la Corte, entonces, en cada caso, establecer la naturaleza de la materia y el tipo de ley mediante el cual se pueda regular.

 

160.      En consecuencia, el PLE cumple, prima facie, con la primera exigencia que rige el trámite de aprobación de una ley estatutaria y que consiste, precisamente, en que las materias reguladas deban someterse a esta categoría especial de ley. Y que, aunque pueda contener normas que reproducen disposiciones constitucionales, del resorte del legislador ordinario o de otro tipo de reserva de ley, esta circunstancia no invalida el trámite especial de ley estatutaria.

 

B) ANÁLISIS FORMAL DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

 

6. Los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes y las condiciones que habilitan su subsanación

 

161.      El ámbito del control que efectúa la Corte frente a la constitucionalidad de la actividad legislativa suele dividirse o clasificarse en dos: (i) el control material o sustancial que se realiza respecto del contenido de las normas legales confrontadas con los mandatos del texto superior, y (ii) el control formal o de procedimiento, en el que se busca determinar si en el trámite de creación de una ley, cualquier que ella sea, el Congreso de la República siguió las exigencias ordinarias (aplicables a todo proyecto de ley) o especiales (predicables de alguna de las tipologías de leyes) previstas en la Carta y en las leyes orgánicas que sirven como parámetro de validez de la actividad legislativa^[94].

 

162.      Este último control consiste en un examen de las actuaciones del órgano legislativo en el proceso de conformación de la voluntad democrática. Su objeto es determinar si en el trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido y lo que imponen las exigencias de forma que sirven como parámetro de validez.

 

163.      Es importante recordar que la falta de cumplimiento de algún requisito formal no siempre tiene como efecto la declaratoria de inconstitucionalidad o inexequibilidad de la norma objeto de control. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, con fundamento en los principios de instrumentalidad de las formas^[95], de corrección de las formas^[96] y de in dubio pro legislatoris^[97], ha diferenciado los vicios de procedimiento de las irregularidades irrelevantes (también llamadas simples irregularidades)^[98].

 

164.      Una irregularidad irrelevante es aquella omisión o incumplimiento de una exigencia de forma que «no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta»^[99]. En este sentido, siempre que se constate una irregularidad de trámite, es obligación de la Corte proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento violadas.

 

165.      Entre los fines sustantivos que han sido invocados por la jurisprudencia, se destacan, entre otros, los siguientes: (i) la preservación de la voluntad de las mayorías (principio mayoritario), cuando se trata de reglas vinculadas con la conformación del quorum[100] o la realización del principio de consecutividad[101]; (ii) la salvaguarda de los derechos de las minorías, en casos en los que se verifica la observancia de las normas que garantizan el debate y también de los dispositivos constitucionales y legales que imponen la obtención de una mayoría para la aprobación de un proyecto^[102]; (iii) la protección del principio de publicidad, cuando se está en presencia de regulaciones referentes al deber de publicación de la iniciativa[103], la divulgación de los informes de ponencia y de las proposiciones^[104], el sistema de votación adoptado por las cámaras[105] y el cumplimiento del requisito del anuncio previo de votación[106], y (iv) la garantía del pluralismo, la participación y la diversidad, con los mandatos sobre el ejercicio de la iniciativa ciudadana[107] y con el respeto de los derechos y garantías de la oposición[108].

 

166.       Ahora bien, cuando se aprecia la existencia de verdaderos vicios de procedimiento, la Corte Constitucional debe, con miras a maximizar el principio democrático, estudiar si existió una corrección formal del procedimiento en la aprobación de la iniciativa, lo que supone que el propio Congreso adoptó las medidas necesarias para enmendar el vicio, o si debe entenderse subsanado en desarrollo del trámite legislativo subsiguiente. Y, en caso de que ello no haya ocurrido, la Corte está llamada a examinar si es posible devolver la ley o el proyecto a dicha autoridad, para que proceda a subsanar el defecto observado, como lo dispone el parágrafo del artículo 241 del texto superior^[109].

 

167.      En este punto, es necesario indicar los eventos en los cuales, según la jurisprudencia constitucional, la propia Corte puede subsanar el defecto identificado. Así, la Sentencia C-737 de 2001 señaló que «puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que estos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse esta sobre la norma en cuestión». Destacó entonces que ello ocurriría «cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica». En casos así, «la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido».[110]

 

168.      De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución, «[t]oda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez». En similar sentido, el artículo 5 de la Ley 5 de 1992 determina que son vicios de procedimiento insubsanables los siguientes: primero, toda reunión de los congresistas que, «con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, se efectué fuera de las condiciones constitucionales»; y, segundo, la vulneración de «las garantías constitucionales fundamentales».

 

169.      Con miras a identificar cuándo se está en presencia de garantías constitucionales fundamentales, la Corte ha acudido a varios criterios, entre los que se destacan los siguientes: (i) el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo establecidas en el artículo 157 de la Constitución[111]; (ii) los derechos de las minorías y el principio democrático en la formación de la voluntad legislativa[112]; (iii) el respeto por las reglas de procedimiento propias del tipo de ley de que se trate, y (iv) la evolución del debate a lo largo del iter legislativo. Esto último implica que la voluntad política de la Cámara en la que inicia el trámite del proyecto de ley debe formarse adecuadamente, como condición esencial de la subsanabilidad de los vicios que se presenten posteriormente^[113].

 

170.      Se precisa recordar, finalmente, que la Corte Constitucional ha tenido en cuenta el principio de la razonabilidad en la corrección, por virtud del cual «el sistema jurídico solo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados»[114]. Es decir, no es constitucionalmente válido presentar «como subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley […] que no se surtieron»[115].

 

171.      En conclusión, siempre que la Corte se enfrente al escrutinio de una irregularidad formal, es imprescindible que se examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado. De ello depende si el desconocimiento de una regla de trámite referente a la aprobación de una ley constituye un verdadero vicio de procedimiento. En caso de constatar su ocurrencia, este tribunal debe verificar si existió una corrección formal del trámite por parte del legislador, y en caso de que ello no haya ocurrido, si es posible devolver la ley o el proyecto al Congreso, para que dicha autoridad proceda a subsanar la deficiencia advertida. Esta última posibilidad dependerá de que no se trate de una reunión irregular del Congreso o de que se hayan vulnerado las garantías constituciones fundamentales del iter legislativo. Para la identificación de estos escenarios se tiene, entre otros criterios de examen, el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales de dicho proceso, el respeto por las reglas de procedimiento propias del tipo de ley de que se trate y lo ocurrido a lo largo del debate parlamentario.

 

6.1. Los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes estatutarias y las condiciones que habilitan su subsanación

 

172.      La teoría de los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes, desarrollada con anterioridad, también aplica al trámite de las leyes estatutarias. Es así como la Corte Constitucional ha permitido la subsanación de vicios en el trámite de proyectos de ley estatutaria, entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes hubo pretermisión del anuncio previo a la discusión y votación[116]; (ii) cuando se omitió la votación nominal y pública del proyecto en el segundo debate en Plenaria de Senado, sumada a la falta de claridad y certeza sobre las mayorías requeridas para aprobar el proyecto[117], y (iii) cuando se configuró una asimetría en el número de participantes en la comisión de conciliación[118].

 

173.      Si bien algunos vicios son subsanables de manera individual, en el caso de las leyes estatutarias y, en particular de la ley que regula la materia electoral, la suma de varios vicios graves deriva en su insubsanabilidad y, por tanto, en la declaratoria de inconstitucionalidad de la iniciativa. Esto se debe a la importancia que tiene dicha ley para la democracia. La función electoral, como ya se dijo, es la fuente del poder político y confiere legitimidad a la integración y actividad de los órganos del Estado. En otras palabras, del ejercicio adecuado de esa función depende la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad. Por consiguiente, se debe garantizar que su regulación se realice bajo los más estrictos estándares de transparencia, deliberación, publicidad y participación.

 

174.      En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena advirtió que se trata de una regulación cuya configuración constituye el núcleo fundamental del sistema democrático. Con base en ella se integrarán los órganos de representación y se garantizará el ejercicio de los derechos políticos de participación ciudadana. Es por lo anterior que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional de las leyes que regulan las funciones electorales es más estricto y mucho más exigente. Las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que no se garantice el principio de deliberación.

 

175.      En la citada sentencia, la Corte explicó que la norma que regula la función electoral organiza la República, motivo por el cual tal iniciativa busca la preservación del modelo democrático participativo y pluralista adoptado en la Constitución. Este se caracteriza por la existencia de «elecciones periódicas, competitivas y libres, […] la temporalidad de los gobernantes y en donde se somete al veredicto electoral de los ciudadanos el devenir del Estado, mediante el libre ejercicio del derecho al sufragio universal».

 

176.      Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena concluyó que son insubsanables los vicios en el trámite del proyecto de la ley estatutaria que regula la función electoral que, en conjunto, representen un «debilitamiento del principio de democracia deliberativa». Es decir, son insubsanables los vicios que configuran un déficit de deliberación que impide que el debate sea amplio, plural y participativo.

 

177.      De este modo, cuando una norma de esta naturaleza es adoptada sin respetar las reglas procedimentales o sin un debate amplio, deliberativo y participativo, corresponde a la Corte verificar si se incurrió en un vicio por elusión del debate. Esto es así incluso cuando, formalmente, se hayan atendido la mayoría de las exigencias de procedimiento y el debate y aprobación de la iniciativa haya tenido lugar bajo figuras que la Constitución y la Ley 5 de 1992 permiten como, por ejemplo, la votación en bloque. Sobre el particular, en la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó:

 

En el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo.

 

178.      La elusión del debate puede darse, de acuerdo con este precedente, en primer lugar, por el repetido incumplimiento de las cargas exigidas en el ejercicio de la deliberación. Ese incumplimiento comprende, verbi gratia, (i) la premura en la producción del debate legislativo; (ii) la priorización del trámite en subcomisiones en lugar de en las comisiones como instancias constitucionales competentes; (iii) el trámite célere con la excusa del amplio número de proposiciones; (iv) la acelerada votación con la consecuente restricción de las oportunidades para debatir; (v) las decisiones en bloque con una nula o escasa referencia a aquello que era objeto de determinación; (vi) la disposición de tiempos mínimos para debatir, a pesar de las solicitudes de más tiempo para la discusión; (vii) la falta de lectura de los informes que se van a votar y (viii) la aprobación de textos implícitos o desconocidos. En segundo lugar, por la no valoración del impacto fiscal de la iniciativa, y, en tercer lugar, por la aprobación del proyecto sin la participación diferencial y cualificada de los pueblos étnicos en las materias que implicaban una afectación directa. 

 

179.      En consecuencia, el control de constitucionalidad que realiza este tribunal en este tipo de leyes no se limita a verificar condiciones procedimentales de manera aislada, sino que consiste en realizar un examen sobre cómo se conformó la voluntad democrática. Esta  «debe estar antecedida de un debate público, amplio, participativo y pluralista, especialmente cuando se trata de una ley estatutaria, en la que se busca fijar las reglas que ordenan la forma como funciona el sistema democrático, ya que su vocación de permanencia, la importancia de asegurar que en su aprobación exista el mayor nivel de acuerdo posible y su especial posición en el esquema de fuentes, impide toda forma de actuación en la que, para efectos de lograr su expedición, se incurra en un debilitamiento de la democracia deliberativa, cuando es evidente que frente a esta materia subyace un mandato de mayor consenso que a su vez se rige por un principio de mayor debate»[119].

180.      Ante un escenario como el descrito, corresponde a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del proyecto por vicios de procedimiento en su formación, dada la grave afectación del principio democrático.

 

7. Cumplimiento de los requisitos de procedimiento en el presente caso

 

181.      La Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia establecen las siguientes cuatro reglas especiales para la aprobación de proyectos de ley estatutaria[120]: primera, se deben tramitar por el procedimiento legislativo ordinario[121]; segunda, su aprobación debe ser por mayoría absoluta[122]; tercera, deben aprobarse en una sola legislatura[123]; y, cuarta, solo en circunstancias excepcionales e irresistibles, pueden discutirse y votarse en sesiones virtuales, semipresenciales o mixtas[124].

 

182.      Respecto de la primera regla, los proyectos de ley estatutaria deberán cumplir los siguientes requisitos: (i) publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva[125]; (ii) iniciar su trámite en la comisión primera constitucional permanente de la cámara en la cual fue radicado[126] o de manera conjunta en las comisiones primeras de las dos cámaras, cuando el Gobierno nacional decrete el mensaje de urgencia[127]; (iii) publicar los informes de ponencia antes de su discusión y aprobación, tanto en comisiones como en plenarias[128]; (iv) haber sido anunciado en una sesión diferente a la de su deliberación y votación[129]; (v) la votación debe cumplir las exigencias constitucionales de quorum[130] y (vi) ser nominal y pública[131], sin perjuicio de las excepciones que establezca la ley[132]; y (vii) respetar los plazos mínimos entre el primer debate en comisiones y el segundo debate en plenarias (ocho días) y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra (quince días)[133], «salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras»[134].

 

183.      Así mismo, en el trámite de los proyectos de ley estatutaria se deberá (viii) designar una comisión de conciliación cuando existan discrepancias en los proyectos aprobados por la plenaria de cada cámara[135], y publicar el texto conciliado en la Gaceta del Congreso «por lo menos con un día de anticipación»^[136] a su debate y aprobación por mayoría absoluta; (ix) respetar los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad[137]; (x) cumplir con el requisito de la consulta previa cuando el proyecto contenga medidas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas[138]; (xi) cuando la iniciativa contenga normas que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, contar con el análisis del impacto fiscal y el concepto respectivo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[139], cuyo contenido deberá ser estudiado y discutido por el Congreso de la República[140], y (xii) cumplir «el deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo, de suerte que no se haya incurrido en una elusión del debate[141]»^[142]. Cabe precisar que algunos de estos vicios, como el desconocimiento del principio de unidad de materia, tiene un impacto sustancial y no se encuentra sometido al término de caducidad dispuesto en el artículo 242 de la Carta.

 

184.      Procede la Corte a verificar uno a uno los requisitos señalados en precedencia, siguiendo para el efecto el procedimiento legislativo adelantado en la formación del proyecto objeto de control.

 

7.1. Trámite en el Senado de la República

 

7.1.1. Iniciativa legislativa y publicación del PLE y de su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso

 

185.      El 8 de agosto de 2022, el proyecto de ley estatutaria 111 de 2022 Senado, 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», fue radicado ante la Secretaría General del Senado de la República por el registrador nacional del estado civil, Alexander Vega Rocha; el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, el presidente del CNE, Cesar Augusto Abreo Méndez; los magistrados del CNE Hernán Penagos Giraldo y Doris Ruth Méndez Cubillos; los senadores Roy Leonardo Barreras Montealegre, Gustavo Bolívar Moreno, Isabel Cristina Zuleta López, Oscar Barreto Quiroga, Alejandro Alberto Vega Pérez; y los representantes a la Cámara David Ricardo Racero Mayorga, Eduard Sarmiento Hidalgo, John Jairo González Jorge Bastidas, Carlos Adolfo Ardila Espinosa, Pedro José Suárez Vacca, Luz María Múnera Medina, Andrés David Calle Aguas, Dolcey Óscar Torres Romero y Álvaro Henry Monedero Rivera[143]. Este proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022.

 

186.      Dieciséis días después, esto es, el 23 de agosto de 2022, los senadores Paola Agudelo García, Manuel Virgüez Piraquive y Carlos Eduardo Guevara Villabón y la representante a la Cámara Irma Luz Herrera Rodríguez radicaron ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones»[144]. Este proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 958 del 24 de agosto de 2022.

 

187.      La Sala Plena constata que los dos proyectos de ley estatutaria fueron radicados por quienes tenían competencia para ello. El Gobierno nacional, por intermedio de los ministros del despacho[145], el CNE —quien actúa a través de su presidente— y los congresistas tienen la atribución de presentar proyectos de ley[146]. Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022, esta corporación recordó que la RNEC no tiene iniciativa legislativa[147]. Por consiguiente, «debe entenderse que la suscripción de esta iniciativa por la mencionada autoridad tan solo se limita a expresar una opinión de apoyo sobre su estudio en las instancias legislativas correspondientes, posibilidad que se faculta en su condición de persona natural, conforme se establece en el artículo 230 del reglamento del Congreso»[148].

 

188.      Sobre el particular, se debe agregar tres elementos: (i) la presentación del PLE por la RNEC no invalida el trámite porque este también fue radicado por el Gobierno, algunos congresistas y el CNE; (ii) el PLE aborda materias que conciernen al CNE, por lo que se cumple el propósito sustancial de la iniciativa legislativa en cabeza de este órgano, y (iii) el CNE actuó no solo a través de dos de sus magistrados, sino de su presidente, es decir, de quien tiene la representación legal de la entidad.

 

189.      Además, los dos proyectos de ley estatutaria fueron publicados en la Gaceta del Congreso. Por ende, se encuentra acreditado el requisito relativo a la publicación de la iniciativa legislativa y de su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso, antes de su trámite en la comisión respectiva[149].

 

7.1.2. Solicitud y retiro del mensaje de urgencia

 

190.      En las Gacetas del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022 y 958 del 24 de agosto de 2022 consta que ambas iniciativas estatutarias fueron enviadas el mismo día de su radicación, por el secretario general del Senado de la República, a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado[150]. Posteriormente, el 13 de septiembre de 2022, y dado que no había sido presentada ponencia para primer debate[151], la Mesa Directiva de esa comisión, mediante Acta MD-08, decidió acumular los dos proyectos de ley[152].

 

191.      Los días 9 y 10 de noviembre de 2022, la ministra delegataria de funciones presidenciales, Gloria Inés Ramírez Ríos[153], y el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, solicitaron dar trámite de urgencia al proyecto de ley 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley 141 de 2022 Senado, ante las presidencias de ambas cámaras y de sus comisiones primeras[154]. En consecuencia, y comoquiera que en el citado mensaje se pidió a las mesas directivas disponer la deliberación conjunta de esas comisiones, la Secretaría General de la Cámara de Representantes le asignó el número 277 de 2022. Igualmente, por virtud de dicha solicitud, las mesas directivas del Senado y de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la misma célula, mediante las resoluciones n.° 100 del 11 de noviembre de 2022[155] y 18 del 21 de noviembre de 2022[156], respectivamente, autorizaron estudiar en sesión conjunta el PLE con la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.

 

192.      El 23 de noviembre de 2022, los ponentes designados presentaron informe de ponencia para primer debate del PLE en comisiones conjuntas. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso n.°1495 del 24 de noviembre de 2022.

 

193.      No obstante, el 25 de noviembre de 2022, la ministra delegataria de funciones presidenciales, Gloria Inés Ramírez Ríos[157], y el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, radicaron ante las mesas directivas del Senado y de la Cámara y de sus comisiones primeras un escrito mediante el cual retiraron la solicitud de trámite de urgencia y de deliberación conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara[158]. Lo anterior, «teniendo en cuenta la [petición] de varias agrupaciones políticas sobre la necesidad de generar mayor debate en cada una de las etapas del trámite legislativo»[159].

 

194.      La Corte observa que tanto la solicitud del trámite de urgencia como su retiro no revisten ninguna irregularidad que pudiera afectar el trámite que, posteriormente, siguió el PLE. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Gobierno nacional no solo puede solicitar el trámite de urgencia de proyectos de ley estatutaria[160], sino también retirar dicha solicitud «cuando aún no haya surtido sus efectos, consistentes en agilizar el trámite de un proyecto de ley en el Congreso»[161]. En este caso, tal solicitud no produjo efectos jurídicos porque las comisiones primeras de ambas cámaras nunca sesionaron de manera conjunta.

 

195.      Además, a diferencia de lo indicado por la interviniente Ingrid Johana Aguirre Juvinao, no es cierto que el mensaje de urgencia hubiera sido retirado únicamente por el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil. Al respecto, ya se resaltó que, según las pruebas que obran en el expediente[162], dicho mensaje fue retirado por el 25 de noviembre de 2022 por la ministra delegataria de funciones presidenciales, Gloria Inés Ramírez Ríos, y el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil. En consecuencia, no se configuró el vicio alegado por la mencionada interviniente, relacionado con la presunta violación del artículo 163 de la Constitución.

 

196.      Por último, según se explicará más adelante, como resultado del retiro del mensaje de urgencia, los senadores ponentes que suscribieron la ponencia conjunta decidieron presentar una nueva ponencia para ajustarla al trámite correspondiente. Esto, con el fin de que el nuevo informe de ponencia pudiera ser debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República[163].

 

7.1.3. Comisión constitucional competente, designación de ponentes, audiencias públicas, retiro del informe de ponencia para primer debate y mesas técnicas de ponentes

 

197.      En el capítulo 7.1.1. de esta providencia, se resaltó que, en atención a la materia objeto de regulación, el proyecto de ley estatutaria 111 de 2022 Senado, 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», fue remitido el 8 de agosto de 2022 por el presidente del Senado de la República a la Comisión Primera Constitucional Permanente de esa célula legislativa[164]. Lo propio sucedió el 23 de agosto con el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones»[165].

 

198.      De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992[166], la comisión primera constitucional permanente de cada cámara es la encargada de dar primer debate a los proyectos de ley estatutaria. Por tanto, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado tenía competencia para dar trámite en primer debate a los dos proyectos de ley.

 

199.      En páginas anteriores se indicó que, el 13 de septiembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, mediante Acta MD-08, decidió acumular los dos proyectos de ley[167]. Ese mismo día, el presidente de dicha comisión designó como ponentes a los siguientes senadores[168]: Germán Alcides Blanco Álvarez (coordinador), Alejandro Alberto Vega Pérez (coordinador), Alfredo Deluque Zuleta (coordinador), Roy Leonardo Barreras Montealegre, Jonathan Pulido Hernández, Carlos Fernando Motoa Solarte, Paloma Valencia Laserna, Julián Gallo Cubillos y Rodolfo Hernández Suárez.

 

200.      En razón del mensaje de urgencia remitido por el Gobierno nacional, paralelamente, el presidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes a los siguientes representantes[169]: Juan Carlos Wills Ospina (coordinador), Jorge Méndez Hernández (coordinador), Ana Paola García Soto (coordinadora), Pedro José Suárez Vacca (coordinador), José Uscátegui Pastrana, Juan Sebastián Gómez González, Carlos Felipe Quintero Ovalle, Orlando Castillo Advíncula, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Albán Urbano.

201.      La Sala observa que la designación de los ponentes cumplió el requisito previsto en el artículo 150 de la Ley 5 de 1992[170]. En efecto, la mesa directiva de las comisiones primeras de ambas cámaras garantizó la representación de las diferentes bancadas.

 

202.      Ya se dijo que el 23 de noviembre de 2022, los ponentes designados presentaron informe de ponencia para primer debate del PLE en comisiones conjuntas. Dado que el Gobierno nacional retiró el mensaje de urgencia, los senadores ponentes que suscribieron la ponencia conjunta decidieron presentar una nueva ponencia para su debate y aprobación en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado[171].

 

203.      No obstante, antes del primer debate del PLE, la Mesa Directiva de esa comisión convocó y llevó a cabo una audiencia pública el 20 de octubre de 2022[172]. Esta audiencia fue presidida por los ponentes coordinadores y en ella participaron representantes del sector privado y del sector público[173].

 

204.      Posteriormente, con fundamento en lo dispuesto en el Estatuto de la Oposición, el partido Centro Democrático solicitó a la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado la realización de dos audiencias públicas independientes[174]. La primera audiencia se llevó a cabo el 27 de octubre de 2022[175] y la segunda, el 8 de noviembre del mismo año[176]. Ambas fueron presididas por la senadora ponente Paloma Valencia. Finalmente, el 21 de noviembre de 2022, se celebró una audiencia pública conjunta convocada por las comisiones primeras de la Cámara y del Senado[177].

 

205.      En concordancia con lo estatuido en el artículo 232 de la Ley 5 de 1992[178], los informes de ponencia para primer debate, publicados en las Gacetas del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022 y 166 del 17 de marzo de 2023, contienen un resumen de las intervenciones escuchadas durante las tres audiencias públicas. En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena resaltó que el cumplimiento de este requisito es de la mayor relevancia, pues con él «se busca que la participación ciudadana realmente tenga un valor dentro del desarrollo del proceso legislativo».

 

206.      El informe de ponencia para primer debate, publicado en la Gaceta el Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022, estuvo en varias oportunidades en el orden del día de la Comisión Primera Constitucional del Senado. Sin embargo, «su discusión no se pudo abrir por falta de quorum […] ante la decisión de varios senadores de abstenerse de hacer parte de las sesiones por estar en desacuerdo con el contenido del mismo»[179]. En consecuencia, el 17 de marzo de 2023[180], los senadores ponentes decidieron retirar ese informe para (i) ponerse de acuerdo sobre un nuevo articulado «que recogiera las inquietudes planteadas»; (ii) eliminar los apartes relacionados con el registro e identificación de las personas y (iii) mantener «únicamente aquellos [artículos] que fueron aprobados por el Congreso de la República en el trámite del proyecto de Ley del Código Electoral surtido en 2020»[181].

 

207.      En criterio de la Corte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5 de 1992[182], el retiro del informe de ponencia para primer debate en esta etapa del procedimiento legislativo no constituye una irregularidad que haya afectado el trámite que, posteriormente, siguió el PLE. Esto es así por dos razones. Primera, antes de su retiro, el mencionado informe no había sido sometido a discusión ni votación, y tampoco había sido objeto de modificaciones. Y, segunda, en cualquier caso, como se indicará en páginas posteriores, los senadores ponentes presentaron un nuevo informe de ponencia el cual, de la misma forma en que ocurrió con el informe retirado, fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de su discusión y aprobación en la Comisión Primera del Senado.

 

208.      Ahora bien, antes del retiro del informe de ponencia para primer debate y de la presentación del nuevo texto, los senadores ponentes celebraron mesas técnicas de trabajo los días 9, 21 y 27 de febrero de 2023 y 6 y 13 de marzo de 2023, esto es, durante el receso legislativo. En ellas se reunieron con el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, a quien le expusieron sus comentarios sobre el PLE, y con el equipo técnico de la RNEC para revisar y avalar las proposiciones presentadas por los senadores Paloma Valencia Laserna y Jonathan Pulido Hernández.

 

209.      En principio, las mesas de trabajo de ponentes durante el receso legislativo no constituyen un vicio de procedimiento. El artículo 143 de la Constitución dispone que «[e]l Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el período anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las Cámaras les encarguen».

 

210.      En este orden, en lo que concierne al caso concreto, el trabajo de tales mesas no constituye un vicio de procedimiento cuando se limita a acordar la manera en que debe ser elaborado el informe de ponencia y cuál será su contenido. La Sala interpreta que ese acuerdo podría ser necesario cuando, como ocurre en el presente caso, la mesa directiva de la respectiva comisión designa varios ponentes —quienes por mandato de la Ley 5 de 1992 deben provenir de diferentes bancadas[183]— o el proyecto es de iniciativa mixta, es decir, del Gobierno nacional, el Congreso de la República y de otras instituciones con competencia para ello.

 

211.      La diversidad de agendas políticas de los ponentes y de los promotores de la iniciativa y el imperativo de elaborar el informe de ponencia son elementos que sugieren que estos espacios podrían ser necesarios para lograr acuerdos y preparar el trámite legislativo. En este sentido, el trabajo de las mesas de trabajo legislativo es importante para garantizar la celeridad del procedimiento legislativo y lograr propuestas orientadas a conseguir consensos. De este modo, facilitan la delimitación del objeto de la deliberación parlamentaria.

 

212.      Además, como es lógico, dado que en dichas mesas técnicas no se aprueban o modifican formalmente decisiones que son del resorte de las comisiones y plenarias de ambas cámaras legislativas, nada se opone a su realización durante los recesos legislativos, incluso tratándose de proyectos de ley estatutaria. Al respecto, se debe recordar que el inciso primero del artículo 153 dispone que las leyes estatutarias deben aprobarse, modificarse o derogarse dentro de la legislatura. Este precepto ni ningún otro de la Constitución prohíbe la realización de mesas de trabajo de ponentes durante el receso legislativo.

 

7.1.4. Publicación del informe de ponencia para primer debate y anuncio previo a la discusión y votación

 

213.      El artículo 157 de la Constitución dispone que ningún proyecto será ley sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. El artículo 130 de la Ley 5 de 1992 establece que «[l]as actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad».

 

214.      En el reciente Auto 705 de 2024, que reiteró la Sentencia C-481 de 2019, la Corte concluyó que, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, el Congreso de la República puede acudir a medios alternativos de publicidad. Esta posibilidad goza de validez si «se demuestra que los destinatarios de la información han sido previamente advertidos o enterados de que no se acude al medio ordinario de publicidad, sino que, se recurre a otro mecanismo y se indica claramente dónde y en qué condiciones se puede acceder a la información». De acuerdo con el citado auto, son medios alternativos los siguientes: la lectura oral, «la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la comisión»[184], y la explicación oral con un alto grado de especificidad.

 

215.      Ahora bien, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 160 de la Constitución y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992, el informe de ponencia para primer debate del PLE fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Dicho informe fue suscrito por los tres coordinadores ponentes y los senadores Roy Leonardo Barreras Montealegre, Carlos Fernando Motoa Solarte y Julián Gallo Cubillos. Debido a su desacuerdo con el PLE, el informe no fue suscrito por los senadores ponentes Jonathan Pulido Hernández[185] y Paloma Valencia Laserna[186]. Tampoco fue firmado por el senador ponente Rodolfo Hernández Suárez, quien el 11 de octubre de 2022 renunció a su curul, con efectos a partir del día 25 del mismo mes[187]. Como es apenas obvio, esta última omisión no constituye un vicio de procedimiento porque la renuncia es anterior a la publicación del informe de ponencia para primer debate del PLE.

 

216.      El informe de ponencia contiene los antecedentes de la iniciativa, un resumen de su estructura y de las intervenciones de las audiencias públicas celebradas, así como la referencia a las mesas técnicas de ponentes, un título denominado «análisis de impacto fiscal», el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate.

 

217.      Visto así, el PLE cumplió el requisito de publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, antes de su trámite en comisión o plenaria.

 

218.      Ahora bien, en relación con la exigencia constitucional del anuncio previo a la discusión y votación, la jurisprudencia ha sostenido que aquel debe reunir las siguientes características[188]: (i) debe ser efectuado en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (ii) la fecha de esa sesión debe ser cierta y determinada o, por lo menos, determinable, y (iii) el proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual fue anunciado.

 

219.      En similar sentido, la Corte ha dicho que cuando el debate de un proyecto de ley se prolonga en el tiempo, debe reiterarse el anuncio en todas y cada una de las sesiones que anteceden a la sesión en que aquel fue aprobado. Con todo, «en los casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha»[189].

 

220.      La Sala Plena encuentra acreditadas las cuatro condiciones de validez de los anuncios realizados para la discusión y aprobación del PLE en primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, durante las sesiones de los días 22, 23 y 28 de marzo y 11 y 12 de abril de 2023. Además, está demostrado que no se rompió la cadena de anuncios.

 

Primer anuncio

 

221.      El anuncio inicial en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado tuvo lugar en la sesión del 21 de marzo de 2023. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 33 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 570 del 30 de mayo de 2023. En ella se lee:

 

Atendiendo instrucciones de la Presidencia, la secretaria da lectura al siguiente punto del orden del día.

 

III

Anuncio de proyectos para la próxima sesión

 

La secretaria da lectura a los proyectos que por […] disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión:

 

• Proyecto de Ley número 111 de 2022 Senado, por la cual se expide el Código del Registro Civil, Identificación de las Personas y el Proceso Electoral Colombiano. Acumulado con el Proyecto de Ley número 141 de 2022 Senado [negrilla fuera del texto original][190].

 

222.      Al final de la citada gaceta también se lee: «Siendo las 12:38 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión el próximo miércoles 22 de marzo de 2023, a partir de las 9:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional» (negrilla fuera del texto original)[191].

 

Segundo anuncio

 

223.      El PLE fue discutido por primera vez el 22 de marzo de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 34 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 571 del 30 de mayo de 2023. Dado que el PLE no fue aprobado en esa oportunidad, por instrucciones de la Presidencia, la secretaria anunció su discusión y votación «en la próxima sesión»[192]. Al finalizar la plenaria de la Comisión, «la Presidencia convoc[ó] a sesión el próximo jueves 23 de 2023 a partir de las 9:00 a. m. en el salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional» (negrilla fuera del texto original)[193].

 

Tercer anuncio

 

224.      El PLE fue discutido por segunda vez en la sesión del 23 de marzo de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 35 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 434 del 8 de mayo de 2023. Sin embargo, el PLE no fue aprobado en su totalidad en esa ocasión. En consecuencia, por mandato de la Presidencia, la secretaria anunció su discusión y votación con la misma fórmula empleada en ocasiones anteriores[194]. En concordancia con la citada gaceta, la Presidencia convocó la siguiente sesión para el martes 28 de marzo de 2023, «a partir de las 10:00 a. m. en el Salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional»[195].

 

Cuarto anuncio

                                                 

225.      El PLE fue discutido por tercera vez en la sesión del 28 de marzo de 2023. Esta sesión se encuentra consignada en el Acta n.° 36 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 572 del 30 de mayo de 2023. Comoquiera que no todos los artículos del PLE fueron aprobados en esa sesión, la secretaria informó:

 

[E]l día 29 de marzo de 2023, se dispuso a realizar el «día M» una sesión especial, con proyectos con enfoque de género encaminados a la protección especial de las mujeres, procede a dar lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión y de los cuales se seleccionará los proyectos con relación al día «M»:

[…]

 

 • Proyecto de Ley número 111 de 2022 Senado, por la cual se expide el Código del Registro Civil, Identificación de las Personas y el Proceso Electoral Colombiano. Acumulado con el Proyecto de Ley número 141 de 2022 Senado [negrilla fuera del texto original][196].

 

226.      Por tanto, al terminar la plenaria, la Presidencia de la Comisión convocó a una nueva sesión «el próximo miércoles 29 de marzo de 2023 a partir de las 9:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional» (negrilla fuera del texto original)[197].

 

Quinto anuncio

 

227.      El PLE no fue discutido en la sesión del 29 de marzo de 2023. Al respecto, es preciso indicar que esa sesión fue recogida en el Acta n.° 37, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 574 del 30 de mayo de 2023. No obstante, en dicha sesión se convocó la discusión y votación del PLE para «la próxima sesión»[198].

 

Sexto anuncio

 

228.      La siguiente sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado fue el 11 de abril de 2023, la cual fue recogida en el Acta n.° 38. Esta acta fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 789 del 26 de junio de 2023. En dicha sesión fue discutido y aprobado parcialmente el PLE. Por ende, este fue anunciado para su discusión y votación «en la próxima sesión»[199]. Según la mencionada gaceta, la siguiente sesión fue convocada por el presidente para el «miércoles 12 de abril de 2023»[200].

 

229.      De acuerdo con la Gaceta n.° 790 del 26 de junio de 2023, en la cual reposa el Acta n.° 39 de la sesión del 12 de abril de 2023, ese día concluyó la aprobación del PLE en primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado.

 

230.      En suma, con base en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y las fórmulas empleadas para efectuar los anuncios, la Corte concluye que (i) estos se realizaron en una sesión distinta y anterior a aquellas en las cuales se llevó a cabo la discusión y votación del PLE; (ii) las fechas de las sesiones en las que se debatió y aprobó el PLE fueron ciertas y determinadas; (iii) el proyecto de ley se votó en sesiones distintas en las que fue anunciado, y (iv) no hubo ruptura de la cadena de anuncios.

 

7.1.5. Discusión y aprobación del PLE en primer debate, mayorías y forma de votación

 

231.      En el acápite anterior, se indicó que el PLE fue discutido y aprobado en primer debate en las sesiones de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de los días 22, 23 y 28 de marzo y 11 y 12 de abril de 2023. A continuación, la Sala determinará si en ese primer debate, el PLE fue aprobado conforme a tres reglas constitucionales: (i) quorum deliberatorio y decisorio[201], (ii) votación nominal y pública[202] y (iii) mayoría absoluta[203]. Sobre esta última regla se debe reiterar que, en el caso de los proyectos de ley estatutaria, «se demanda la mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación de una iniciativa estatutaria^[204], mas no frente a otros temas vinculados con el desarrollo del proceso, como ocurre, por ejemplo, con la definición de los impedimentos, los cuales se resuelven por mayoría simple»[205].

 

Sesión del 22 de marzo de 2023

 

232.      Para comenzar, es preciso indicar que la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado estaba integrada por veintiún (21) senadores al momento de debatirse y aprobarse el PLE. Lo anterior, en razón de la renuncia del senador Rodolfo Hernández Suárez a partir del 25 de octubre de 2022 y de que esta falta absoluta no podía proveerse[206]. Por tanto, el quorum deliberatorio era de seis (6) senadores («cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación o comisión permanente»[207]) y el decisorio, de once (11) senadores («mayoría de los integrantes de la respectiva corporación»[208]). Además, la mayoría absoluta era de once (11) senadores (la mayoría «de los votos de los integrantes»[209]).

 

233.      Ya se dijo que esta sesión fue recogida en el Acta n.° 34 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 571 del 30 de mayo de 2023. El llamado a lista fue contestado por diecinueve (19) senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 2. Por tanto, había quorum deliberatorio y decisorio.

 

234.      La secretaría informó que existían tres ponencias publicadas: la ponencia alternativa de la senadora Paloma Valencia Laserna, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1522 de 2022; la «ponencia mayoritaria» de los senadores Germán Alcides Blanco Álvarez, Alejandro Alberto Vega Pérez, Alfredo Deluque Zuleta, Roy Leonardo Barreras Montealegre y Carlos Fernando Motoa Solarte, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1535 de 2022 y retirada el 17 de marzo de 2023; y esta misma, pero suscrita además por el senador Julián Gallo Cubillos, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 166 de 2023.

 

235.      En este orden, la secretaría leyó la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia suscrito por la senadora Paloma Valencia Laserna. Sin embargo, en ese momento, la presidencia informó que se habían radicado dos impedimentos, uno presentado por el senador David Andrés Luna Sánchez y otro, por el senador Fabio Raúl Amín Saleme. El primero era para discutir y votar el artículo 26 (registro civil por medios tecnológicos) y el segundo, el artículo 11 (funciones del registrador nacional del estado civil). Estos impedimentos fueron votados así:

 

 

236.      La presidencia concedió el uso de la palabra a la senadora Paloma Valencia, quien expuso su ponencia para primer debate. Luego intervinieron los senadores Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Humberto de la Calle Lombana y María José Pizarro Rodríguez. En seguida, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia suscrito por la senadora Paloma Valencia Laserna. El resultado fue 3 votos a favor y 12 votos en contra, para un total de 15 votos. Por consiguiente, la proposición no fue aprobada.

 

237.      La presidencia dio lectura a la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 de 2023. Por ello, concedió el uso de la palabra a los ponentes Germán Alcides Blanco Álvarez, Alejandro Alberto Vega Pérez, Alfredo Rafael Deluque y Carlos Fernando Motoa Solarte. También intervino la senadora María Fernanda Cabal Molina, quien manifestó varias preocupaciones sobre los temas tratados en la iniciativa. Por último, intervino la senadora Aída Marina Quilcué Vivas, quien señaló que había presentado varias proposiciones sobre artículos que afectan a los pueblos indígenas y a la población campesina.

 

238.      La presidencia cerró la discusión de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia y abrió la votación. Los resultados fueron los siguientes: 13 votos a favor y 3 en contra. De acuerdo con la constancia dejada en el Acta n.° 34, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 571 de 2023, la votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta.

 

239.      La Presidencia informó que la iniciativa constaba de 277 artículos, «de los cuales se han radicado más de 100 proposiciones a 59 artículos y han radicado nueve proposiciones a artículos nuevos». Sobre este punto aclaró que no se habían presentado proposiciones a 218 artículos. A continuación, hizo uso de la palabra el senador Carlos Fernando Motoa Solarte, quien sugirió «examinar la posibilidad de suspender la discusión de este proyecto y retomarlo la próxima sesión, para poder analizar en detalle, […] con calma, con toda la transparencia, las diferentes proposiciones que han sido radicadas». Esta proposición fue votada así: 12 votos a favor y 4 en contra. La votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta.

 

240.      En suma, en la sesión del 22 de marzo de 2023, no se aceptaron (i) los impedimentos presentados por los senadores David Andrés Luna Sánchez y Fabio Raúl Amín Saleme, ni se aprobó (ii) la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia suscrito por la senadora Paloma Valencia Laserna. Además, se aprobaron (i) la proposición positiva con que terminaba el informe de la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso n.° 166 de 2023 y (ii) la proposición de aplazamiento de la discusión, presentada por el senador Carlos Fernando Motoa Solarte.

 

Sesión del 23 de marzo de 2023

 

241.      Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 35 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 434 del 8 de mayo de 2023. El llamado a lista fue contestado por dieciocho (18) senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 3. Por consiguiente, había quorum deliberatorio y decisorio.

 

242.      La Presidencia precisó que eran 277 artículos y que había proposiciones para 63 de ellos, por lo que se debían «considerar 214 artículos a los cuales no se les ha radicado proposiciones». Además, informó que «se integrarán bloques temáticos para votar los artículos que no tienen proposición radicada». Inmediatamente después, en esta sesión se aprobaron, por mayoría absoluta y con votación nominal y pública, 211 artículos en diez bloques temáticos, respecto de los cuales no se había radicado ninguna proposición:

 

 

Sesión del 28 de marzo de 2023

 

243.      Esta sesión se encuentra consignada en el Acta n.° 36 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 572 del 30 de mayo de 2023. El llamado a lista fue contestado por diecinueve (19) senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 2. De modo que había quorum deliberatorio y decisorio.

 

244.      La secretaria de la comisión informó que faltaban 66 artículos con proposiciones por votar y once proposiciones de artículos nuevos. De este modo, la Presidencia abrió la discusión de los siguientes once artículos: 14, 15, 16, 17, 37, 49, 242, 243, 244, 245 y 268, los cuales tenían proposición de eliminación.

 

245.      A continuación, intervino la senadora Paloma Valencia Laserna para exponer las razones por las cuales proponía la eliminación de los artículos 14, 15, 17, 37 y 49. Además, pidió a la Presidencia que la discusión y la votación se hiciera artículo por artículo. En este sentido, rechazó la votación en bloque de los artículos anunciados por la Presidencia por falta de unidad temática entre ellos y solicitó la agrupación en un bloque de los artículos 14, 15 y 17.

 

246.      En consecuencia, la Presidencia abrió la discusión de los artículos 14, 15 y 17. A este bloque sumó el artículo 16. Posteriormente, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación de las proposiciones de eliminación de los artículos 14 y 15, las cuales fueron negadas por no obtener la mayoría absoluta. En seguida, ocurrió lo mismo con las proposiciones de eliminación de los artículos 16 y 17.

 

247.      En este orden, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones de modificación de los artículos 15, 16 y 17. Por petición del senador Ariel Fernando Ávila Martínez, las proposiciones modificatorias de los artículos 15, 16 y 17 fueron votadas de manera separada. Todas ellas fueron negadas por no obtener la mayoría absoluta.

 

248.      En el contexto anterior, la Presidencia abrió la discusión de los artículos 14, 15, 16 y 17 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Por petición del senador Humberto de la Calle Lombana, aquella separó la aprobación del artículo 15 de los artículos 16 y 17. De esta manera, cerró la votación de una proposición avalada por los ponentes al artículo 16 y del artículo 17, este último de acuerdo con el informe de ponencia para primer debate. Tanto la proposición del artículo 16 como el artículo 17 fueron aprobados por mayoría absoluta. Luego, cerró la votación de los artículos 14 y 15 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Los dos artículos fueron negados por no obtener la mayoría absoluta.

 

249.      A continuación, se presenta un cuadro en el que se resume la votación de los artículos 14, 15, 16 y 17, conforme a los cinco momentos indicados en precedencia. Al respecto, no sobra destacar que, en todos los casos, se cumplió la regla de votación nominal y pública.

 

 

250.      En esta misma sesión, la Presidencia abrió la discusión y votación en bloque de los artículos 242, 243, 244, 245, los cuales tenían proposiciones de eliminación, y solicitó a la secretaria dar lectura a las proposiciones. Dado que estas proposiciones no obtuvieron mayoría absoluta, las mismas fueron negadas. El siguiente cuadro resume la votación de estos artículos. Sobre el particular, se debe precisar que la votación fue nominal y pública.

 

 

251.      En síntesis, en la sesión del 28 de marzo de 2023, se negaron los artículos 14 y 15 y se aprobaron los artículos 16, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 17, de acuerdo con la proposición de modificación avalada por los ponentes. Además, se negaron las proposiciones de eliminación de los artículos 242, 243, 244 y 245.

 

Sesión del 11 abril de 2023

 

252.      Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 38, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 789 del 26 de junio de 2023. El llamado a lista fue contestado por veinte (20) senadores. Se dejó constancia de que no asistió uno. Esto significa que se cumplió la regla del quorum deliberatorio y decisorio.

 

253.      La Presidencia abrió la discusión de las proposiciones de modificación de los artículos 242, 243, 244 y 245, por lo que la secretaria procedió a su lectura. En este orden, cerró la discusión de las proposiciones de modificación del artículo 242 y abrió su votación de manera separada. Dichas proposiciones fueron negadas porque no obtuvieron mayoría absoluta.

 

254.      En seguida, la Presidencia abrió y cerró la discusión de los artículos 242 y 243, conforme a la versión de la ponencia para primer debate, y abrió la votación. Los dos artículos fueron aprobados de manera separada por mayoría absoluta. A continuación, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones de modificación de los artículos 244 y 245 y solicitó a la secretaria leerlas. Ambas proposiciones fueron aprobadas por mayoría absoluta.

 

255.      Este cuadro contiene un resumen de la votación de los artículos 242, 243, 244 y 245, la cual, en todos los casos, fue nominal y pública.

 

 

 

 

 

256.      Por tanto, en la sesión del 11 de abril, se aprobaron los artículos 242 y 243 en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 244 y 245, conforme a las proposiciones de modificación presentadas.

 

Sesión del 12 de abril de 2023

 

257.      El PLE se terminó de aprobar en la sesión del 12 de abril de 2023. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 39, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 790 del 26 de junio de 2023. El llamado a lista fue contestado por veinte (20) senadores. Se dejó constancia de que no asistió uno. Entonces, se cumplió la regla del quorum deliberatorio y decisorio.

 

258.      La secretaría informó que faltaban por votar 58 artículos, todos con proposiciones, y trece proposiciones de artículos nuevos. La discusión y aprobación siguió, en términos generales, la misma metodología de las sesiones anteriores. Es decir, primero se sometieron a discusión y votación las proposiciones de eliminación. En los casos en que estas no fueron aprobadas, se procedió a votar el artículo en la versión del informe de ponencia para primer debate. Luego, se sometieron a discusión y votación los artículos con proposiciones modificatorias. En los eventos en que estas no fueron aprobadas, el artículo fue votado en la versión del informe de ponencia para primer debate.

 

259.      En esta sesión, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado votó once artículos de manera individual y los demás artículos, en siete bloques. Al respecto, resulta importante destacar tres elementos. Primero, durante el curso de la sesión, muchas de las proposiciones presentadas fueron retiradas y dejadas como constancia por sus autores. Segundo, varias proposiciones no fueron leídas, al constatar que sus autores no se encontraban en el recinto. Y, tercero, en todos los casos, se respetaron las reglas de votación nominal y pública y de mayoría absoluta.

 

260.      A continuación, se hará una síntesis de esta sesión y se presentarán algunos cuadros para resumir las votaciones. Para empezar, se discutieron y votaron individualmente, en este mismo orden, las proposiciones presentadas a los artículos 26, 268, 162, 49, 58, 51 y 29, de la siguiente forma:

 

 

261.      Enseguida, la Presidencia sometió a discusión las proposiciones modificatorias de los artículos 38, 44, 46 y 47, avaladas por los ponentes. Las aludidas proposiciones fueron aprobadas en bloque, así:

 

 

262.      En ese momento, intervino el senador Roy Leonardo Barreras Montealegre, para anunciar el retiro de la proposición de eliminación del artículo 37. Al respecto, la Presidencia informó que existían cuatro proposiciones de eliminación del artículo 37, una de ellas presentada por la representante a la Cámara, Catherine Juvinao Clavijo. Las proposiciones de eliminación del artículo 37 fueron aprobadas de esta forma:

 

 

263.      Posteriormente, la Presidencia inició la discusión de los artículos 3, 5, 10, 11, 12, 13, 21 y 24. La secretaria señaló que los artículos 3, 10, 11, 12 y 21 tenían proposiciones modificatorias; los artículos 5, 12 y 13, proposiciones modificatorias avaladas; y el artículo 24, una proposición que fue dejada como constancia por su autor. La secretaria leyó las proposiciones de los artículos 5 y 12, las cuales fueron aprobadas. Además, en este punto, la Presidencia también sometió a votación el artículo 24, en la versión de la ponencia para primer debate. Los tres artículos fueron votados en bloque, así:

 

 

264.      Luego, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones del artículo 3. Las dos proposiciones de eliminación no avaladas de los numerales 4 y 5 de ese artículo fueron negadas. Comoquiera que se produjo un empate, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 5 de 1992[211], la Presidencia repitió la votación de las dos proposiciones por separado. Ninguna fue aprobada. Para finalizar con el artículo 3, la Presidencia abrió y cerró su votación en la versión del informe de ponencia para primer debate, la cual fue aprobada.

 

 

265.      En seguida, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones aditivas y modificatorias no avaladas del artículo 10. Las proposiciones no fueron aprobadas. En este orden, abrió la discusión de la proposición del artículo 13, presentada por el senador Humberto de la Calle Lombana, quien intervino. La proposición no fue aprobada. En razón de lo anterior, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación en bloque de los dos artículos en la versión del informe de ponencia para primer debate. Ambos artículos fueron aprobados.

 

 

266.      La Presidencia abrió la discusión de las proposiciones no avaladas de los artículos 11 y 21. Dichas proposiciones no fueron aprobadas. Entonces, la Presidencia abrió la votación en bloque de los dos artículos, de acuerdo con el informe de ponencia para primer debate. Los dos artículos fueron aprobados.

 

 

267.      A continuación, la Presidencia abrió la discusión de los artículos 127, 141, 142, 146, 151, 157, 161, 172 y 247, al paso que informó que en primer término se considerarían los artículos 127 —el cual tenía una proposición de modificación—, 142, 146, 151 y 247, en la versión del informe de ponencia para primer debate. Este bloque de artículos fue aprobado así:

 

 

268.      Posteriormente, la Presidencia informó que continuaría la discusión de los artículos 141, 157 y 172. La secretaria precisó que las proposiciones de estos artículos fueron dejadas como constancia por sus autores, salvo las presentadas por separado por los senadores Paloma Valencia Laserna, la cual no fue aprobada, y Alfredo Deluque Zuleta y otros, respecto del artículo 172. Los artículos 141 y 157 fueron aprobados en su versión de la ponencia para primer debate y el artículo 172, de acuerdo con la proposición modificatoria radicada por los senadores Alfredo Deluque Zuleta y otros.

 

 

269.      La Presidencia abrió la discusión de los artículos 161, 84, 178, 179, 239 y 262. La secretaria afirmó que las proposiciones de estos artículos habían sido dejadas como constancia por sus autores, a excepción de las proposiciones modificatorias no avaladas del artículo 161. Estas proposiciones no fueron aprobadas. En consecuencia, los seis artículos fueron aprobados según el texto del informe de ponencia para primer debate.

 

 

270.      En esta etapa de la deliberación, la Presidencia sometió a discusión las proposiciones avaladas por los ponentes de los artículos 27, 39, 40, 78, 152 y 273. Dichas proposiciones fueron aprobadas en bloque, como se ilustra en el siguiente cuadro.

 

 

271.      Terminado este punto, la Presidencia abrió la discusión de la proposición modificatoria del artículo 83 y de los artículos 228 y 256, en la versión del informe de ponencia para primer debate. El resultado de la votación fue así:

 

 

272.      A continuación, la Presidencia abrió la votación en bloque de los artículos 184 y 285. Ambos tenían una proposición modificatoria no avalada. Dado que ninguna de las dos proposiciones fue aprobada, el artículo fue aprobado conforme a su versión en el informe de ponencia para primer debate.

 

273.      A renglón seguido, la Presidencia abrió la discusión de las ocho proposiciones no avaladas del artículo 158, mediante las cuales se eliminaban algunos apartados de la disposición, en particular, aquellos que se referían al voto electrónico mixto. Tales proposiciones fueron votadas y negadas en bloque. En seguida, fue aprobada la proposición modificatoria avalada del mismo artículo.

 

 

274.      La Presidencia abrió la discusión de los artículos 168, 171, 186 y 207. Dado que las proposiciones de estos artículos fueron dejadas como constancia por sus actores, todos fueron aprobados en bloque de acuerdo con el informe de ponencia para primer debate.

 

 

275.      Luego, la Presidencia abrió la votación en bloque de las trece proposiciones modificatorias no avaladas de los artículos 159, 174, 175, 183 y 197, las cuales no fueron aprobadas. Finalmente, los artículos fueron aprobados en la versión del informe de ponencia para primer debate.

 

 

276.      La Presidencia abrió la discusión de los artículos 263 y 264, por lo que solicitó a la secretaria que leyera las proposiciones radicadas. De acuerdo con el texto de la Gaceta del Congreso en que reposa el acta de esta sesión, todas las proposiciones, a excepción de la radicada por el senador Ariel Fernando Ávila Martínez al artículo 264, fueron dejadas como constancia, pues sus autores no se encontraban en el recinto al momento de su discusión. De este modo, fueron aprobados los artículos 263, según el informe de ponencia para primer debate, y 264, con una proposición de modificación.

 

 

277.      Posteriormente, la Presidencia sometió a consideración la proposición no avalada presentada por el senador Ariel Fernando Ávila Martínez al artículo 251. En razón de que la proposición no fue aprobada, se procedió a la votación y aprobación del artículo en su versión original[212].

 

 

278.      Para terminar, la Presidencia abrió y cerró la discusión de una proposición de artículo nuevo, formulada por la senadora María José Pizarro Rodríguez, que establece el derecho de los partidos políticos a «auditar el software utilizado para la escogencia de jurados de votación, el software de preconteo, el software de escrutinio, el software de consolidación de escrutinios y todos los otros softwares que llegase a usar en el desarrollo de todo el proceso electoral»[213]. Esta proposición fue aprobada con 14 votos a favor y ninguno en contra. Las demás proposiciones de artículos nuevos fueron dejadas como constancia por sus autores.

 

279.      Atendiendo las instrucciones de la Presidencia, la secretaria leyó el título del proyecto y preguntó «si cumplidos los trámites constitucionales y legales, ¿quieren los honorables Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República?»[214]. La Presidencia cerró la votación y leyó el resultado: 12 votos a favor y 2 en contra. En consecuencia, fue aprobado el título y la pregunta de tránsito legislativo.

 

280.      Visto lo anterior, la Corte concluye que el PLE fue aprobado en primer debate con sujeción a las reglas constitucionales de publicación del informe de ponencia, anuncio previo a la discusión y votación, quorum deliberatorio y decisorio, votación nominal y pública y mayoría absoluta.

 

7.1.6. Publicación oficial del texto aprobado en primer debate

 

281.      En observancia del requisito de publicidad que rige el proceso legislativo^[215], el texto aprobado en primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 367 del 25 de abril y 790 del 26 de junio de 2023[216].

 

 

 

7.1.7. Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia para segundo debate

 

282.      De conformidad con lo descrito en la Gaceta del Congreso n.° 790 del 26 de junio de 2023, antes de concluir la sesión del 12 de abril del mismo año, la Presidencia designó como ponentes para segundo debate en la Plenaria del Senado a los senadores Germán Blanco Álvarez (coordinador), Alejandro Alberto Vega Pérez (coordinador), Jonathan Pulido Hernández, Roy Barreras Montealegre, Julián Gallo Cubillos, Carlos Fernando Motoa Solarte, Alfredo Deluque Zuleta y Paloma Valencia Laserna[217].

 

283.      Siguiendo el trámite del PLE en primer debate, en esta etapa del procedimiento también se publicaron dos informes de ponencia para segundo debate: el mayoritario, suscrito por los senadores Germán Blanco Álvarez, Alejandro Alberto Vega Pérez, Julián Gallo Cubillos, Carlos Fernando Motoa Solarte y Alfredo Deluque Zuleta, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 del 25 de abril de 2023; y la ponencia alternativa firmada por la senadora Paloma Valencia Laserna, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 367 del 25 de abril de 2023.

 

7.1.8. Anuncio previo a la discusión y votación

 

284.      El PLE fue aprobado en segundo debate en las sesiones de la Plenaria del Senado de los días 9 y 16 de mayo de 2023. Al respecto, la Sala constata que los anuncios en esta etapa del procedimiento cumplieron las condiciones de validez indicadas en el acápite 7.1.4. de la presente sentencia.

 

Primer anuncio

 

285.      El anuncio inicial del PLE en la Plenaria del Senado tuvo lugar en la sesión del 5 de mayo de 2023. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 49 de la misma fecha. De acuerdo con el video de esta sesión, el secretario dio lectura a los proyectos de ley «para ser tramitados en la siguiente sesión plenaria a la de hoy 5: […] Proyecto de Ley 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley 141 de 2022 Senado, por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones»[218].

 

Segundo anuncio

 

286.      El PLE fue discutido por primera vez el 9 de mayo de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 50 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1007 del 4 de agosto de 2023. Allí se anunció la discusión y votación del PLE en los siguientes términos[219]:

 

II

 

Anuncio de Proyectos

 

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

 

Señor presidente, anuncio de proyectos de ley o de actos legislativos que serán considerados y eventualmente votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República, siguiente a la del día 9 de mayo martes de 2023:

 

Con ponencia para segundo debate:

[…]

 

• Proyecto de ley número 111 de 2022 Senado, Acumulado con el Proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 277 de 2022 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones [negrilla fuera del texto original].

 

287.      Al final de la citada gaceta también se lee que la siguiente sesión fue convocada por la Presidencia para el 10 de mayo de 2023[220]. No obstante, de acuerdo con el comunicado publicado por la Secretaría de la Plenaria del Senado, ese día no sesionó esa célula legislativa. Lo anterior tuvo por objeto «facilitar el trabajo de varias comisiones constitucionales permanentes previamente citadas»[221].

 

288.      La sesión siguiente a la del 9 de mayo de 2023 fue la del 16 de mayo del mismo año, en la que finalmente se discutió y votó la totalidad del PLE. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 51 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1257 del 14 de septiembre de 2023.

 

289.      Con fundamento en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y las fórmulas empleadas para efectuar los anuncios, la Corte concluye que (i) estos se realizaron en una sesión distinta y anterior a aquellas en la cuales se llevó a cabo la discusión y votación del PLE; (ii) las fechas de las sesiones en las que se debatió y aprobó el PLE fueron ciertas y determinadas; (iii) el proyecto de ley se votó en sesiones distintas en las que fue anunciado, y (iv) no hubo ruptura de la cadena de anuncios.

 

7.1.9. Discusión y aprobación del PLE en segundo debate, mayorías y forma de votación

 

290.      A continuación, la Sala determinará si en el segundo debate en la Plenaria del Senado el PLE fue aprobado con sujeción a las reglas de (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.

 

Sesión del 9 de mayo de 2023

 

291.      Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, el Senado de la República estaba conformado por ciento siete (107) senadores. Lo anterior, en razón de la ya mencionada renuncia del senador Rodolfo Hernández Suárez. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de veintisiete (27) senadores y el decisorio de cincuenta y cuatro (54) senadores. Además, la mayoría absoluta era de cincuenta y cuatro (54) senadores.

 

292.      En el apartado anterior se indicó que esta sesión fue recogida en el Acta n.° 50 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1007 del 4 de agosto de 2023. En dicha sesión, el secretario de la corporación informó que la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado no había aceptado los impedimentos presentados por los senadores Fabio Raúl Amín Saleme y David Andrés Luna Sánchez. En este orden, procedió a leer los impedimentos radicados por los senadores Marcos Daniel Pineda García, Nadya Georgette Blel Scaff, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Iván Leonidas Name Vásquez y Julio Alberto Elías Vidal.

 

293.      La Presidencia cerró la discusión y abrió la votación nominal y pública de los impedimentos. El secretario informó el siguiente resultado: 3 votos a favor y 49 en contra. En la citada gaceta se dejó constancia de que, en razón de la votación obtenida, «no hay quorum para decidir sobre los impedimentos presentados por los senadores»[222].

 

Sesión del 16 de mayo de 2023

 

294.      Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 51, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1257 del 14 de septiembre de 2023. El llamado a lista fue contestado por 99 senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 8. Entonces, se cumplió la regla del quorum deliberatorio y decisorio.

 

295.      Para comenzar, la Presidencia sometió a consideración los impedimentos. Con este propósito, empleó la metodología de la votación por bloques. En primer lugar, abrió la votación nominal y pública de los impedimentos presentados por los senadores Marcos Daniel Pineda García, Iván Leonidas Name Vásquez, Julio Elías Chagüi Flórez, Nadia Georgette Blel Scaff y Angélica Lisbeth Lozano Correa. El resultado fue 4 votos a favor y 57 en contra. Por tanto, los impedimentos no fueron aceptados.

 

296.      En segundo lugar, dispuso la votación de los impedimentos presentados por los senadores Laura Ester Fortich Sánchez, Claudia María Pérez Giraldo, Karina Espinosa Oliver, Josué Alirio Barrera Rodríguez y Juan Felipe Lemos Uribe. El resultado obtenido fue 4 votos a favor y 50 en contra. En consecuencia, la Presidencia anunció que los impedimentos no habían sido aceptados.

 

297.      En tercer lugar, el secretario leyó los impedimentos radicados por los senadores Lidio Arturo García Turbay, Juan Samy Merheg Marún y Soledad Tamayo Tamayo. Este grupo de impedimentos no fue aceptado por cuanto obtuvo 6 votos a favor y 50 en contra.

 

298.      En cuarto lugar, la Presidencia abrió la votación nominal y pública de los impedimentos presentados por los senadores Laura Ester Fortich Sánchez, Claudia María Pérez Giraldo, Sor Berenice Bedoya Pérez, Martha Isabel Peralta Epieyú y Norma Hurtado Sánchez. La votación fue la siguiente: 5 votos a favor y 54 en contra. Por ende, los impedimentos no fueron aceptados.

299.      Finalmente, el secretario leyó los impedimentos presentados por los senadores Miguel Ángel Barreto Castillo, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Juan Pablo Gallo Maya, Sandra Yaneth Jaimes Cruz y Carlos Julio González Villa. Dichos impedimentos no fueron aceptados pues obtuvieron 51 votos en contra y 4 a favor.

 

300.      A continuación, se presenta un cuadro en el que se resume la votación de los impedimentos, de acuerdo con cada bloque:

 

 

301.      Luego de tramitados los impedimentos, la Presidencia del Senado precisó que existían dos informes de ponencia para segundo debate —una ponencia mayoritaria y otra alternativa—, ambas con proposición positiva en el sentido de dar trámite al proyecto de ley. En este orden, dio la palabra a la senadora Paloma Valencia Laserna, quien sustentó el informe de ponencia alternativo. Este informe fue sometido a votación nominal y pública y obtuvo 13 votos a favor y 44 en contra. Por tanto, la proposición fue negada.

 

302.      Posteriormente, la Presidencia sometió a discusión la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia mayoritario. Dicha proposición obtuvo 55 votos a favor y 2 en contra. La votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta. Por ende, la proposición fue aprobada.

 

303.      En seguida, la Presidencia sometió a votación en bloque los 132 artículos que no tenían proposiciones, es decir, de acuerdo con la versión del informe de ponencia para primer debate. Los artículos votados en este bloque fueron los siguientes: 4, 7, 8, 20, 21, 37, 42, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 96, 97, 99, 100, 101, 102, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 120, 121, 122, 123, 127, 129, 130, 131, 133, 134, 135, 137, 138, 139, 142, 144, 145, 147, 148, 149, 151, 160, 164, 165, 172, 175, 176, 177, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 241, 244, 248, 251, 254, 259, 260, 266, 268, 270 y 271. Estos artículos fueron aprobados mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta, así: 58 votos a favor y 4 en contra.

 

 

304.      En este punto de la sesión, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33. Luego, las sometió a votación. Estas obtuvieron 7 votos a favor y 57 en contra. En consecuencia, las proposiciones fueron negadas por mayoría absoluta.

 

305.      Posteriormente, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 45, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 y 95. La senadora Paloma Valencia Laserna pidió la exclusión del artículo 45 de este bloque. Tales proposiciones fueron negadas con 65 votos en contra y 5 votos a favor, con exclusión del artículo 45.

 

306.      En seguida, la Presidencia repitió este procedimiento para la votación de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 156, 159, 237, 238, 239, 240, 246, 253, 261, 262, 263 y 264. La senadora Angélica Lisbeth Lozano Correa intervino para solicitar la exclusión de este bloque de los artículos 261, 262, 263 y 264. La votación de las proposiciones de eliminación de los artículos 156, 159, 237, 238, 239, 240, 246 y 253 obtuvo 21 votos a favor y 48 en contra. Sobre el resultado de esta votación, el secretario aclaró: «Estamos en una ley estatutaria, se requiere una mayoría absoluta de 54 votos mínimos para decidir, como no alcanzan los votos, se entienden negadas las proposiciones que estaban votando»[223].

 

307.      Como consecuencia de lo anterior, y dado que los ponentes avalaron las proposiciones de eliminación de los artículos 261, 262, 263 y 264, el primer vicepresidente del Senado decidió someter a votación dichas proposiciones. Las mismas fueron aprobadas con votación nominal y pública y mayoría absoluta con 69 votos a favor y 4 en contra.

 

 

308.      A continuación, en razón de que las proposiciones de eliminación fueron negadas —con excepción de las relativas a los artículos 261, 262, 263 y 264—, el primer vicepresidente del Senado sometió a votación los artículos 12, 14, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 62, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 80, 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 159, 238, 239, 240, 246, 250 y 253 en la versión del informe de ponencia para segundo debate. Los aludidos artículos fueron aprobados con votación nominal y pública y mayoría absoluta con 66 votos a favor y 7 en contra.

 

 

309.      La presidencia solicitó al secretario dar lectura de los artículos con proposiciones modificatorias avaladas por los ponentes. En consecuencia, el secretario leyó las proposiciones avaladas de los artículos 1, 2, 9, 35, 65, 84, 103, 118, 126, 143, 150, 155, 168, 171, 180, 193, 238, 255 y 256[224]. Estas fueron aprobadas con votación nominal y pública y mayoría absoluta con 62 votos a favor y 7 en contra.

 

 

310.      El secretario leyó las proposiciones modificatorias no avaladas por los ponentes de los artículos 3, 5, 6, 10, 11, 13, 15, 18, 19 y 22. En este orden, sometió a votación nominal y pública este bloque de proposiciones, el cual obtuvo como resultado 24 votos a favor y 42 votos en contra. Dado que «no alcanzaron la votación requerida dentro de una ley estatutaria»[225], se entendieron negadas.

 

 

311.      El senador Alejandro Alberto Vega Pérez anunció el siguiente bloque de proposiciones no avaladas, así: 34, 36, 38, 39, 40, 41, 43, 45, 62, 64, 66, 74, 76, 78, 79, 80, 98, 99, 124, 136, 140, 141, 146, 152, 153, 154, 156, 157, 158, 159, 161, 162, 163, 166 y 167. A su turno, el senador Ariel Fernando Ávila Martínez pidió la exclusión de este bloque de los artículos 45, 153, 154 y 162 y expuso su proposición a los artículos 128, 161, 167 y 169. Hicieron similar solicitud los senadores María José Pizarro Rodríguez, respecto del artículo 78, y Carlos Manuel Meisel Vergara, frente al artículo 153. Estas proposiciones fueron negadas mediante votación nominal y pública con 46 votos en contra y 28 votos a favor. Al respecto, se debe destacar que, aunque la proposición no avalada del artículo 40 fue mencionada por el secretario de la corporación[226], inexplicablemente no fue sometida a votación[227].

 

 

312.      Luego, el primer vicepresidente abrió la discusión en bloque de las proposiciones no avaladas por los ponentes a los artículos 169, 170, 173, 174, 178, 179, 181, 184, 192, 202, 209, 234, 237, 239, 240, 242, 243, 245, 246, 247, 249, 250, 252, 257, 258, 265, 267, 269 y 272. A este bloque sumó las proposiciones de artículos nuevos presentadas por varios senadores.

 

313.      En seguida, la Presidencia sometió a votación las proposiciones no avaladas de los artículos anunciados, entre ellos, al artículo 202, a pesar de la exclusión solicitada, y las proposiciones de artículos nuevos. Dado que la votación no obtuvo la mayoría absoluta requerida —el resultado fue 28 votos a favor y 50 votos en contra—, las proposiciones fueron negadas.

 

 

314.      El primer vicepresidente del Senado intervino para abrir la discusión de un nuevo bloque de proposiciones avaladas por los ponentes, en el cual incluyó los artículos 5, 11, 15, 24, 26, 34, 36, 41, 70, 76, 79, 98, 125, 128, 132, 141, 146, 167, 169, 170, 174, 181, 223, 240, 242, 246, 247, 249, 250, 257 y 265, y tres proposiciones de artículos nuevos. Posteriormente, estas proposiciones fueron aprobadas por mayoría absoluta y votación nominal y pública con 64 votos a favor y 6 en contra.

 

 

 

 

315.      A continuación, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión del artículo 45. Al respecto, informó que existían tres proposiciones: dos modificatorias avaladas por los ponentes y otra de eliminación no avalada. Por no obtener la mayoría absoluta requerida, la proposición de eliminación del artículo 45 fue negada con 34 votos a favor y 25 en contra.

 

316.      Por consiguiente, el primer vicepresidente de la corporación procedió a abrir la discusión de las dos proposiciones avaladas. Luego de su lectura por parte del secretario y de comunicar que en el transcurso del debate se presentaron siete proposiciones al mismo artículo, las cuales fueron dejadas como constancia por sus autores, procedió a cerrar el registro para la votación nominal y pública. Las proposiciones avaladas del artículo 45 fueron negadas con 46 votos a favor y 19 en contra, por lo que, según informó el secretario, se debía entender que el artículo quedaba eliminado[228].

 

317.      Posteriormente, también fueron sometidas a votación las proposiciones no avaladas y las proposiciones avaladas al artículo 78. Después de su lectura por parte del secretario, los resultados de las votaciones individuales a los artículos 45 y 78 fueron las siguientes:

 

 

318.      En seguida, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión en bloque de los artículos 153, 154 y 162, «que [tienen que] ver con el tema del voto electrónico»[229]. Como en anteriores ocasiones, el primer vicepresidente puso en consideración las trece proposiciones no avaladas a los artículos 153, 154 y 162. Las proposiciones no avaladas fueron negadas con 25 votos a favor y 39 votos en contra. Luego, el secretario leyó las proposiciones avaladas del artículo 153. De este modo abrió la votación nominal y pública de las tres proposiciones avaladas al artículo 153 y de los artículos 154 y 162, en su versión del informe de ponencia para primer debate. El resultado fue 59 votos a favor y 9 en contra.

 

 

319.      El primer vicepresidente abrió la discusión de las proposiciones modificatorias al artículo 243 y de tres proposiciones no avaladas de artículos nuevos. Las proposiciones al artículo 243 y dos de las tres proposiciones no avaladas de artículos nuevos fueron dejadas como constancia por sus autores. En consecuencia, el secretario leyó la única proposición no avalada de artículo nuevo, presentada por la senadora Nadia Georgette Blel Scaff. Esta última proposición fue aprobada con 56 votos a favor y 6 votos en contra.

 

320.      En razón de las decisiones adoptadas por la plenaria a lo largo de la sesión, el primer vicepresidente procedió a abrir la votación de los artículos 3, 6, 10, 13, 18, 19, 38, 39, 40, 43, 64, 136, 140, 152, 156, 157, 158, 161, 163, 166, 173, 178, 179, 184, 192, 193, 202, 209, 234, 237, 243, 245, 252, 258, 267, 269 y 272, «y la proposición de Ariel del 245»[230]. El primer vicepresidente agregó que, con esta última votación, «todos los demás artículos se ratifican»[231]. El resultado fue 59 votos a favor y 7 en contra.

 

 

321.      Para terminar la sesión, el primer vicepresidente sometió a votación nominal y pública el título del PLE y la pregunta relativa al tránsito legislativo. Los resultados fueron 59 votos a favor y 4 en contra.

 

322.      En resumen, la discusión y aprobación del PLE en segundo debate cumplió las reglas de (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.

 

7.1.10. Publicación oficial del texto aprobado en segundo debate

 

323.      El texto aprobado en segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 536 del 24 de mayo de 2023.

 

7.2. Trámite en la Cámara de Representantes

 

7.2.1. Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia

 

324.      El PLE fue repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992[232]. El 13 de mayo de 2023, fueron designados como coordinadores ponentes los representantes Juan Daniel Peñuela Calvache, Heráclito Landinez Suárez y Carlos Felipe Quintero Ovalle. Los demás ponentes designados fueron: Gersel Luis Pérez Altamiranda, Jorge Eliécer Tamayo Marulanda, José Jaime Uscátegui Pastrana, Juan Sebastián Gómez Gonzáles, Orlando Castillo Advíncula, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Albán Urban.

 

325.      El 1 de junio de 2023, se rindió informe de ponencia positiva para primer debate del PLE ante la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional Permanente, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023.

 

7.2.2. Anuncio previo a la discusión y votación

 

326.      El 5 y 6 de junio de 2023, se llevaron a cabo las sesiones de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en las que se discutió en primer debate el PLE. Esto, según las Gacetas del Congreso n.° 849 y 850 de 2023, en las cuales se publicaron las actas de esas sesiones.

 

Primer anuncio

 

327.      El PLE fue anunciado por primera vez en la sesión del 1 de junio de 2023, como consta en el Acta n.° 56 de la respectiva sesión, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 818 del 4 de julio de 2023, en los siguientes términos:

 

Secretaria: Si señor, presidente. Por instrucciones suyas, anuncio el Proyecto de Ley Estatutaria n.° 418 de 2023 Cámara, n.° 111 de 2022 Senado acumulado con el PLE n.° 141 de 2022 Senado «Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones».

 

Esta ponencia la hemos recibido en la Secretaría, inmediatamente la publicaremos en la página web de la Comisión, la enviaremos al correo de cada uno de los honorables representantes, sin perjuicio de que la misma sea publicada en la Gaceta del Congreso, señor presidente.

 

Presidente: gracias, señora secretaria. Para información de los colegas, recuerden vamos a citar el lunes para que haya tiempo de discusión, a las 10:00 a. m., empezaremos el debate este Código Electoral. Toda vez que, es el día que tenemos para darle trámite y discutir [negrilla fuera del texto original].

 

Segundo anuncio

 

328.      El debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes inició el 5 de junio de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 57 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 849 del 12 de julio de 2023. Al clausurarse la sesión, se determinó que la próxima sesión se realizaría el día siguiente, es decir, el 6 de junio de 2023^[233], como en efecto ocurrió. Esta última sesión fue recogida en el Acta n.° 58 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 850 del 12 de julio de 2023.

 

329.      Con fundamento en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y las fórmulas empleadas para efectuar los anuncios, la Corte concluye que estos se realizaron en una sesión distinta y anterior a aquellas en la cuales se llevó a cabo la discusión y votación del PLE. Además, las fechas de las sesiones en las que se debatió y aprobó el PLE fueron ciertas y determinadas.

 

7.2.3. Discusión y aprobación del PLE en primer debate, mayorías y forma de votación

 

330.      A continuación, la Sala determinará si en el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el PLE fue aprobado con sujeción a las reglas de (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.

 

Sesión del 5 de junio de 2023

 

331.      Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes estaba conformada por 41 representantes. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de once (11) representantes y el decisorio de veintiún (21) representantes. Además, la mayoría absoluta era de veintiún (21) representantes. De acuerdo con las votaciones que se indican a continuación, la Corte concluye que, al momento de discutir y votar el PLE, había quorum deliberatorio y decisorio[234].

 

332.      La sesión inició con unas palabras del ponente de la iniciativa, el representante Juan Daniel Peñuela Calvache, quien se refirió a la relevancia de actualizar la normativa del sistema electoral y a los cambios más importantes que incorporaba el PLE. Durante la intervención del representante Peñuela, se presentaron impedimentos ante la secretaría. Los impedimentos no obtuvieron los votos necesarios para su aceptación, como puede verse en el siguiente cuadro:

 

 

333.      Efectuadas las anteriores votaciones, se leyó la proposición de aplazamiento del debate del PLE, presentada por la representante Catherine Juvinao Clavijo, quien efectuó la sustentación correspondiente[235]. Luego se concedió el uso de la palabra a los coordinadores ponentes. En seguida, se procedió con la votación de la proposición de aplazamiento. La proposición fue negada con 8 votos a favor y 24 en contra.

 

334.      Posteriormente, la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia fue aprobada con una votación nominal y pública con 32 representantes a favor y 2 en contra.

 

335.      La Comisión Primera de la Cámara unificó, en un primer bloque, los artículos sin proposiciones. De esta manera, la Mesa Directiva conformó un primer bloque de 93 artículos respecto de los cuales no se presentaron proposiciones. Estos artículos fueron aprobados en la versión del informe de ponencia para primer debate. A partir del artículo 27, los artículos propuestos para primer debate estaban doblemente numerados en el informe de ponencia. En consecuencia, la Corte se abstendrá de presentar la votación de estos 93 artículos y de los demás en un cuadro con el título o contenido de cada uno de ellos. Esta cuestión será abordada por la Sala Plena más adelante.

 

336.      La votación de este bloque de artículos fue nominal y pública con 37 votos a favor y 2 en contra. A pesar de la confusión y perplejidad que causó la doble numeración entre algunos representantes, la secretaria de la Comisión anunció que los artículos aprobados sin proposiciones eran los siguientes[236]: 104, 105, 110, 111, 115, 116, 117, 118, 119, 123, 124, 128, 131, 132, 134, 137, 138, 139, 142,143, 144, 147, 148, 152, 153, 154, 155, 156, 161, 162, 164, 165, 166, 169, 170, 173, 175, 176, 179, 180, 181, 184, 185, 187, 190, 191, 192, 194, 195, 196, 198, 202, 203, 205, 206, 207, 208, 209, 211, 212, 213, 215, 216, 217, 219, 221, 222, 223, 225, 226, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 240, 241, 254, 257, 258, 265, 266, 271, 272, 276, 277, 279 y 280. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

337.      En seguida, la Presidencia anunció la votación en bloque de las proposiciones modificatorias avaladas a los artículos 1, 4, 9 y 10. En este segundo bloque, también fueron votados los artículos 6, 7 y 8 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Las proposiciones fueron leídas por la secretaria. La votación fue nominal y pública con 26 votos a favor y 2 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

338.      El siguiente cuadro ilustra esta votación. Sobre el particular, se deben aclarar dos aspectos. Primero, a diferencia de lo que ocurrió en el Senado de la República, en la Cámara de Representantes las proposiciones no fueron numeradas. Por tanto, en el cuadro se indica el nombre del autor de la proposición presentada o el contenido de esta. Y, segundo, los cuadros con los cuales se mostrará la votación en la Cámara son más sencillos, en el sentido de que contienen menos información, que aquellos presentados en la sección dedicada al trámite legislativo del PLE en el Senado. Esto se debe a que el procedimiento de aprobación del PLE en la Cámara de Representantes fue más expedito y menos complejo. Esto explica las divergencias entre unos cuadros y otros.

 

 

339.      A continuación, el representante Pedro José Suárez Vacca presentó proposiciones de eliminación de algunos artículos y luego las dejó como constancias. La Presidencia anunció la votación en bloque de esos artículos, en la versión del informe de ponencia para primer debate. En este bloque fueron votados los siguientes artículos: 12, 17, 20, 23, 25, 33, 34, 35, 42, 43, 47, 50, 51, 53, 54, 58, 59, 61, 62, 63, 69, 72, 76, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 94, 95, 96, 97, 98 y 99. La Secretaría no dio lectura previa e integral al contenido de los artículos sometidos a votación. La votación fue nominal y pública con 22 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

340.      Posteriormente, la Presidencia anunció la votación en bloque de las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 18, 21, 32, 37 y del artículo 31, en la versión del informe de ponencia para primer debate. La votación fue nominal y pública con 22 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió la regla de la mayoría absoluta.

 

 

341.      Finalmente, en la sesión del 5 de junio de 2023, se votaron en bloque las proposiciones modificatorias avaladas por los ponentes de los artículos 101, 106, 107, 108, 109, 120, 121, 122, 125, 130, 133, 135, 145, 151, 167, 172, 174, 182, 183, 186, 188, 193, 199, 201, 204, 218, 220, 224 y 253; así como los artículos 103, 112, 113, 114, 200, 242, 246 y 255 en la versión del informe de ponencia para primer debate. La votación fue nominal y pública con 23 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió el requisito de la mayoría absoluta.

 

 

Sesión del 6 de junio de 2023

 

342.      Como se manifestó con anterioridad, el primer debate del PLE en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se realizó en dos sesiones.

 

343.      En la sesión del 6 de junio de 2023, la cual fue recogida en el Acta n.° 58 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 850 del 12 de julio de 2023, continuó la votación en bloque del articulado del PLE. La secretaria llamó a lista y concluyó que se contaba con el quorum decisorio, pues 21 representantes estaban presentes. Luego de dar lectura al orden del día, se votaron los artículos pendientes de aprobación y las proposiciones de artículos nuevos en diecinueve bloques. Únicamente los artículos 3, 11, 13, 16, 21, 127, 157, 160, 163, 171, 247, 264, 256 y 281 fueron discutidos y votados de manera individual.

 

344.      Para comenzar, la secretaria aclaró que en la sesión del 5 de junio de 2023 se aprobaron 179 artículos. Informó que quedaban por votar los siguientes artículos: «El artículo 3, el artículo 5, el artículo 11, el artículo 13, el artículo 14, el artículo 15, el 16, el 19, el 21, el 24, el 26, el 27, el 28, el 29, el 30, el 36, el 38, el 39, el 40, el 41, el 44, el 45, el 46, el 48, el 49, el 52, 55, 56, 57, 60, 64, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 84, 90, 91, 92, 93, 100, 102, 126, 127, 129, 136, 140, 141, 146, 149, 150, 157, 158, 159, 160, 163, 168, 171, 177, 178, 197, 210, 214, 227, 239, 243, 244, 245, 247, 248, 249, 250, 252, 256, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 267, 268, 269, 270, 273, 274, 264, 275, 278 y 281. Presidente, esos son los artículos que faltan por votar, advierto que en el 264 hay dos artículos con ese mismo número, con un título distinto, ahí están las proposiciones a cada uno»[237].

 

345.      En seguida, la secretaria afirmó que el primer bloque estaría conformado por los artículos que formaban parte del capítulo denominado Censo electoral. En consecuencia, anunció la votación de las proposiciones avaladas de los artículos 49 y 55 y de los artículos 52, 56, 57, 64, 65, 66 y 67 en la versión del informe de ponencia para primer debate. La proposición avalada fue leída. La votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta. En efecto, el resultado fue 25 votos a favor y 1 en contra.

 

 

346.      A continuación, la Presidencia abrió la votación de las proposiciones de eliminación avaladas de los artículos 60 y 68. La secretaria dio lectura a las proposiciones presentadas. El presidente concedió el uso de la palabra al representante Álvaro Leonel Rueda Caballero con el fin de que explicara la proposición relacionada con el artículo 60. El representante expuso su posición sobre la inconveniencia de modificar una conducta punible en el Código Electoral. Luego, explicó la necesidad de eliminar algunos apartes del artículo 68 (parágrafo y parte final del parágrafo transitorio). La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y 3 en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.

 

347.      En el tercer bloque, la Presidencia incluyó los artículos 267, 268, 269 y 270, frente a los cuales los ponentes presentaron proposiciones de eliminación. La secretaria no dio lectura a los artículos y abrió el registro para la votación de dichas proposiciones. La votación fue nominal y pública con 24 votos a favor y 1 en contra. Además, cumplió la regla de la mayoría absoluta.

 

 

348.      A continuación, se presentó el siguiente bloque de artículos, el cual, según dijo la secretaria, formaban parte del capítulo II denominado Inscripción y modificación de candidatos y listas. De este modo, fueron aprobados los artículos 70 y 77, conforme a las proposiciones modificatorias avaladas, y 71, 74, 75, 78, 79, 80, 82 y 84, en la versión del informe de ponencia para primer debate. La votación fue nominal y pública con 30 votos a favor y 1 en contra. La votación fue por mayoría absoluta.

 

 

349.      En el bloque cinco, la Mesa Directiva incluyó cuatro artículos del capítulo del PLE titulado Revocatoria de inscripción de candidatos. De este modo, se votaron los artículos 90 y 92, en la versión del informe de ponencia para primer debate, 91, conforme a una proposición sustitutiva avalada, y 93, de acuerdo con una proposición modificatoria avalada. Las proposiciones fueron leídas por la secretaria. Sin embargo, la representante Catherine Juvinao Clavijo solicitó que se suspendiera la votación por no tener claridad de lo que se estaba votando. La secretaria leyó nuevamente el bloque objeto de votación, y precisó que el artículo 93 tenía una proposición sustitutiva. La votación cumplió la exigencia de mayoría absoluta. Igualmente, fue nominal y pública con 26 votos a favor y 1 en contra.

 

 

350.      El siguiente bloque estuvo integrado por los artículos 100 y 102, ambos con proposiciones avaladas por los ponentes. De acuerdo con la lectura de la secretaria, los dos forman parte del Título IV (Régimen de Propaganda Electoral, Encuestas y Sondeos de Carácter Electoral). La votación fue nominal y pública con 31 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

351.      Por decisión de la Presidencia, el séptimo bloque estuvo conformado por las proposiciones avaladas a los artículos 126, 129 y 136. En palabras de la secretaria, estos artículos se encuentran en el capítulo II De los jurados de votación. Las proposiciones fueron leídas. La votación fue nominal y pública con 31 votos a favor y 2 en contra, y cumplió la regla de la mayoría absoluta.

 

352.      En este punto, se efectuó la votación individual del artículo 127, que regula las funciones de los jurados de votación, conforme a la proposición de adición avalada por los ponentes. Para esta proposición, el presidente concedió el uso de la palabra a la representante Catherine Juvinao Clavijo para que sustentara la adición. La votación fue nominal y pública con 29 votos a favor y ninguno en contra.

 

353.      Luego, la secretaria anunció el octavo bloque objeto de votación. Advirtió que de este formarían parte los artículos «del Capítulo III de los testigos electorales, también el Capítulo IV de la observación electoral y el Capítulo V que tiene que ver del día de las elecciones [sic]». Por consiguiente, se votaron las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 140, 146, 149, 150, 158, 159 y 168, y el artículo 141 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Las proposiciones de este grupo fueron leídas. Particularmente, el representante Pedro José Suárez Vacca sustentó su proposición del artículo 146. La votación fue nominal y pública con 32 votos a favor y ninguno en contra.

 

 

354.      Posteriormente, la Presidencia anunció la votación del noveno bloque de artículos^[239]. Aquí incluyó los artículos 249, con proposición sustitutiva presentada por los ponentes, 250, con proposición avalada; y 260, 261, 262, 273 y 274, con proposiciones avaladas por los ponentes. La votación por mayoría absoluta fue nominal y pública con 32 votos a favor y 1 en contra.

 

 

355.      Luego, la Presidencia sometió a votación el bloque décimo de artículos. De él formaron parte siete artículos: 177, 178, 197, 214 y 239, con proposiciones avaladas por los ponentes, y 210 y 227, en su versión original. La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.

 

 

356.      Por solicitud de la representante Catherine Juvinao Clavijo, la Mesa Directiva excluyó del bloque anterior el artículo 157, relacionado con las modalidades del voto. Por consiguiente, la representante hizo uso de la palabra para justificar la eliminación de algunos apartes de la disposición. Esta proposición fue negada con 6 votos a favor y 24 en contra.

 

357.      Luego, se abrió la votación del artículo 157 con la proposición sustitutiva presentada por los ponentes. Una vez leída, la misma fue aprobada con 27 votos a favor y 1 en contra.  La votación fue nominal y pública y cumplió el requisito constitucional de mayoría absoluta.

 

358.      Inmediatamente después, la Presidencia abrió la votación de las dos proposiciones mediante las cuales se solicitaba eliminar el artículo 160, el cual, según dijo, se refería la jornada electoral. Una vez leídas, aquellas fueron aprobadas con 24 votos a favor y ninguno en contra. Con sustento en esta votación, se entendió eliminado el artículo 160. Esta votación también fue nominal y pública y cumplió la exigencia de mayoría absoluta.

 

359.      Antes de abrir la votación del siguiente bloque, la representante Karyme Adrana Cotes Martínez advirtió que la Comisión había aprobado la eliminación total del artículo 160, cuando en realidad la proposición de eliminación correspondía solo a una parte del segundo inciso[240]. La representante sugirió a los ponentes presentar una proposición de artículo nuevo para incorporar el artículo 160 sin el segundo inciso. Debido a lo anterior, el presidente solicitó a los ponentes «presentar reapertura de ese artículo […] acogiendo esa proposición»[241].

 

360.      A continuación, la Presidencia puso en consideración de la Comisión una proposición no avalada que pretendía adicionar el artículo 163. Una vez leída, la proposición fue negada con votación nominal y pública, así: 2 votos a favor y 24 en contra. En consecuencia, la Presidencia anunció la votación del mismo artículo en la versión del informe de ponencia para primer debate. El artículo fue aprobado con 24 votos a favor y 1 en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.

 

361.      En similar sentido, la Mesa Directiva abrió la votación individual del artículo 171 con dos proposiciones avaladas de eliminación de algunos apartes. La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y ninguno en contra.

 

362.      En seguida, la Presidencia abrió la votación del bloque once, con las proposiciones no avaladas de los artículos 259, 263, 264, 275 y 278. Las proposiciones fueron aprobadas mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta, pues obtuvieron 29 votos a favor y ninguno en contra.

 

 

363.      Luego, la proposición del artículo 256 fue votada de manera individual. La votación fue nominal y pública con 27 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.

 

364.      El bloque doce de artículos estuvo integrado por los artículos 24, 28 y 30, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 26 y 27, con proposiciones avaladas. La votación fue nominal y pública y por mayoría absoluta con 27 votos a favor y 1 en contra.

 

 

365.      A continuación, la Presidencia abrió la votación en bloque de los artículos 36, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 38, 39 y 40, con las proposiciones avaladas. La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y 1 en contra. La votación también fue por mayoría absoluta.

 

366.      Después, la Mesa Directiva sometió a votación las proposiciones avaladas de los artículos 44, 45, 46 y 48. Estas proposiciones fueron leídas por la secretaria y aprobadas por la Comisión mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta, así: 28 votos a favor y ninguno en contra. Luego, se sometieron a votación las tres proposiciones de eliminación del parágrafo 3 del artículo 41. La votación también fue nominal y pública y por mayoría absoluta con 28 votos a favor y 2 en contra.

 

367.      El bloque número quince estuvo conformado por los artículos 243, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 244, 245 y 252, con proposiciones sustitutivas. Las proposiciones fueron aprobadas en cumplimiento de las reglas de votación nominal y pública y mayoría absoluta con 31 votos a favor y 1 en contra.

 

368.      Posteriormente, la Presidencia sometió a votación la proposición modificatoria al artículo 247. Una vez leída, la proposición fue negada con 19 votos a favor y 7 en contra. Por ende, el artículo fue votado como venía en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 26 votos a favor y 2 en contra. La votación satisfizo la exigencia de mayoría absoluta.

 

369.      La Presidencia abrió la votación de la proposición aditiva del artículo 248. La proposición fue leída y negada por no contar con la mayoría absoluta, en la medida en que obtuvo 11 votos a favor y 19 en contra. En consecuencia, el artículo 248 fue aprobado en la versión original, mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta con 25 a favor y 2 en contra. También fue aprobada de manera individual la proposición avalada del artículo 264, así: 28 votos a favor y ninguno en contra.

 

370.      El bloque dieciséis fue integrado por los artículos 5 (funciones del CNE) y 29 (doblemente numerado); el bloque diecisiete, por los artículos 14 (delegado departamental del Estado Civil) y 15 (funciones del delegado departamental del Estado Civil); el bloque dieciocho, por los artículos 16 (delegados seccionales) y 19 (funciones de los registradores auxiliares); y el bloque diecinueve, por los artículos 281 y las proposiciones de artículos nuevos (jornada electoral —el cual corresponde al artículo 160 eliminado previamente por error—, y violencia política en propaganda electoral). Los artículos y proposiciones mencionados fueron aprobados con votación nominal y pública y mayoría absoluta como se indica a continuación:

 

 

371.      En el mismo sentido, se votaron de manera individual: (i) la proposición avalada del artículo 3, con 31 votos a favor y 1 en contra; (ii) las proposiciones eliminatorias de los numerales 3, 4 y 9 del artículo 11, con 7 votos a favor y 28 en contra, por lo que fueron negadas; (iii) la proposición avalada del artículo 11, con 29 votos a favor y 2 en contra; (iv) las proposiciones eliminatorias del literal e) del numeral 14 del artículo 13, con 16 votos a favor y 17 en contra, las cuales fueron negadas; (v) la proposición aditiva del artículo 13, con 26 votos a favor y 5 en contra; (vi) la proposición sustitutiva del artículo 21, que fue negada con 4 votos a favor y 28 en contra, y (vii) el artículo 21, en la versión del informe para primer debate, con 31 votos a favor y 1 en contra.  

 

372.      Finalmente, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes aprobó con 31 votos a favor y 1 en contra el título del proyecto y la pregunta respecto de si los congresistas deseaban que este proyecto fuese ley de la República.

 

7.2.4. Publicación oficial del texto aprobado en primer debate

 

373.      El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023.

 

374.      En definitiva, la Corte observa que, en el primer debate del PLE surtido en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se cumplieron los requisitos de procedimiento concernientes a la presentación y publicación del informe de ponencia, anuncios previos, mayoría absoluta y votación nominal y pública, en los términos previstos en la Constitución y en el reglamento del Congreso.

 

7.2.5. Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia para segundo debate

 

375.      En la sesión del 6 de junio de 2023, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes para segundo debate a los representantes Juan Daniel Peñuela, Heráclito Landinez, Carlos Felipe Quintero, Gersel Luis Pérez, Jorge Eliécer Tamayo, José Jaime Uscátegui, Juan Sebastián Gómez, Orlando Castillo, Marelen Castillo y Luis Alberto Albán.

 

376.      El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023.

 

 

7.2.6. Anuncio previo a la discusión

 

377.      El 15 y 16 de junio de 2023, se llevaron a cabo las sesiones de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en las que se discutió en segundo debate el PLE. Esto, según las Gacetas del Congreso n.° 1504 del 26 de octubre de 2023 y 1706 del 4 de diciembre de 2023, en las cuales se publicaron las actas de esas sesiones.

 

Primer anuncio

 

378.      El PLE fue anunciado por primera vez en la sesión del 14 de junio de 2023, como consta en el Acta n.° 66 de la respectiva sesión, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1402 del 4 de octubre de 2023, en los siguientes términos:

 

Secretario General, Jaime Luis Lacouture Peñaloza: sí, presidente. Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria de mañana 15 de junio o para la siguiente sesión Plenaria donde se debaten los proyectos de ley y de acto legislativo. Como dijo el presidente al finalizar le estaremos indicando la hora en que se va a hacer la sesión Plenaria de mañana.

 

[…]

Y finalmente, el Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023 Cámara - 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141 del 2022 Senado, por medio del cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones [negrilla fuera del texto original][242].

 

Segundo anuncio

 

379.      El PLE fue discutido por primera vez el 15 de junio de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 67 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1504 del 26 de octubre de 2023. El PLE fue anunciado por el subsecretario general «para la sesión ordinaria del viernes 16 de junio de 2023, en hora que se comunicará por Secretaría» (negrilla fuera del texto original) [243].

 

7.2.7. Discusión y aprobación del PLE en segundo debate, mayorías y forma de votación

 

380.      Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, la Plenaria de la Cámara de Representantes estaba conformada por 187 representantes. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de cuarenta y siete (47) representantes y el decisorio de noventa y cuatro (94) representantes. Además, la mayoría absoluta era de noventa y cuatro (94) representantes. De acuerdo con las votaciones que se indican a continuación, la Corte concluye que, al momento de discutir y votar el PLE, había quorum deliberatorio y decisorio^[244].

 

 

 

 

Sesión del 15 de junio de 2023

 

381.      En esta sesión, de acuerdo con el Acta n.° 67 publicada en la Gaceta del Congreso n.°1504 del 26 de octubre de 2023, se dio lectura al orden del día en el que se mencionó el Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023 Cámara, 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141 del 2022 Senado, por medio del cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones. Se presentó una proposición para que pasara la discusión de este proyecto al punto primero del orden del día. Sin embargo, no prosperó y se discutió antes el proyecto de ley de paridad política[245].

 

382.      Una vez se abrió el debate sobre el Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023 Cámara, 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141 del 2022 Senado[246], el subsecretario general anunció varias constancias presentadas por representantes que manifestaron estar impedidos. El Subsecretario señaló: «Señor presidente, entonces a solicitud de otros Representantes, se deja constancia que todos los miembros de la bancada del Partido Liberal se retiran y no participan de la discusión y votación de este proyecto de ley, hasta tanto la Comisión de ética le resuelva la situación de la recusación»[247].

 

383.      La Presidencia resolvió suspender el debate del proyecto de ley y, a solicitud de los coordinadores ponentes, oficializar una subcomisión que revisará las más de 200 proposiciones que se presentaron a informe de ponencia. En los siguientes términos, se dejó constancia en el Acta n.° 67 de lo dicho por la dirección de presidencia: «Sí, yo creo que esa es una petición que hace el coordinador ponente dado hay más de 200 ya casi que como 40 proposiciones y hay una solicitud la expresa verbalmente el coordinador ponente Jorge Tamayo, que puede secundar también lo que ha dicho el representante Espinal para no colocar en riesgo el proyecto por el tema del quórum ante la salida de la bancada Liberal y otras bancadas que así lo han manifestado, así que para darle trámite, no perder el tiempo como dice el representante Jorge, voy a oficializar una subcomisión por los mismos ponentes que son los que han venido trabajando, conocen muy bien el texto, la ponencia, que puedan revisar las 200 y pico que proposiciones radicadas y se pueda presentar en la siguiente sesión ya el informe completo, con pues obviamente con la, con proposición sustitutiva que se puede acordar y que se pueda dar el trámite adecuadamente en la Plenaria. Así que suspendemos la discusión de este proyecto, señor secretario haga lectura de anuncio de proyectos por favor, sí, notificamos por Secretaría, nos ponemos de acuerdo a ver si mañana el comité Comisión de Ética se reúne a primera hora, entonces le pido a la Plenaria estar pendiente durante la noche confirmamos la hora exacta de la Plenaria para mañana, listo, muchas gracias»[248].

 

Sesión del 16 de junio de 2023

 

384.      De acuerdo con el Acta n.° 68 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1706 del 6 de diciembre de 2023, los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la plenaria de la Cámara de Representantes^[249]:

 

 

385.      Según consta en las certificaciones allegadas por la Secretaría de la Cámara de Representantes[250], para la sesión Plenaria Ordinaria del día 16 de junio de 2023, se realizó manualmente 1 registro y electrónicamente 159, para un total de 160 asistentes.

 

386.      Se abrió la votación para aprobar el informe de ponencia del segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en línea con lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5 de 1992. Según se constata, el informe de ponencia fue aprobado con el voto favorable de 132 representantes por el sí y 3 por el no.

 

387.      En la primera parte de la jornada, la Plenaria de la Cámara unificó las disposiciones sin proposición para ser votadas en bloque. De esta manera, se obtuvieron los siguientes resultados:

 

388.      Bloque 1. Votación de los artículos: 8, 36, 39, 41, 42, 43, 44, 47, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 71, 72, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 88, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 97, 98, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 127, 130, 131, 132, 134, 135, 136, 137, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 151, 152, 154, 159, 160, 161, 163, 164, 166, 168, 170, 171, 172, 174, 175, 178, 179, 180, 182, 183, 186, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 198, 200, 202, 203, 204, 206, 207, 209, 210, 211, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 244, 247, 248, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 262, 264, 266, 267, 268, 269, 270, 271 y 273, todos como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 136 votos por el sí y 2 votos por el no. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

389.      Bloque 2. Votación de la proposición de eliminación no avalada del artículo 14 por «inconstitucional y burocrático», leída y discutida en el debate. La votación fue nominal y pública con 15 votos por el sí y 117 por el no. La proposición fue negada.

 

390.      Bloque 3. Votación de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 15, 26 y 30. Leídas y discutidas en el debate. La votación fue nominal y pública con 11 votos por el sí y 113 por el no. Las proposiciones fueron negadas.

 

391.      Bloque 4. Votación de los artículos 28, 29, 34, 35, 74 y 75 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 113 votos a favor y 2 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

392.      Bloque 5. Votación de las proposiciones de eliminación avaladas de los artículos 81 y 275. La votación fue nominal y pública con 115 votos por el sí y 1 por el no. Las proposiciones fueron aprobadas.

 

393.      Bloque 6. Votación de los artículos: 2, 5, 12, 20, 22, 25, 27, 30, 31, 32, 33, 45, 48, 52, 53, 60, 86, 91, 96, 99, 112, 128, 138, 146, 147, 158, 167, 177, 189, 199, 201, 212, 224, 241, 242, 249, 250, 260 y 263, todos con proposiciones sustitutivas. La votación fue nominal y pública con 108 votos por el sí y 2 por el no. Las proposiciones fueron negadas.

 

394.      Bloque 7. Votación de los artículos 1, 4, 6, 7, 9, 10, 14, 16, 17, 18 y 19 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 101 votos a favor y 3 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

395.      Bloque 8. Votación de los artículos 24, 37, 55, 70, 73, 129, 139, 140, 149, 150, 165, 173, 176, 181, 184, 185, 187, 188, 197, 205, 240, 272 y 274 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 106 votos a favor y 3 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

396.      Bloque 9. Votación de las proposiciones modificatorias de los artículos 126, 133, 153 y 169 no avaladas, referente a «elecciones electorales», «nuevas tecnologías», «observadores internacionales» y «calificación del voto». Leídas y sustentadas en el debate. La votación fue nominal y pública con 10 votos a favor y 97 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

397.      Bloque 10. Votación de las proposiciones sustitutivas de los artículos 3, 11, 13 y 15 no avaladas, referente a «delegación», «funciones de los registradores departamentales», «nombramiento de servidores» y «carrera administrativa». Leídas y sustentadas en el debate. La votación fue nominal y pública con 98 votos a favor y 12 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron aprobadas.

 

398.      Bloque 11. Votación de las proposiciones avaladas y leídas de los artículos 112, 128, 155 y 261, y de los artículos 23, 126, 133, 169, 208 y 276 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 105 votos a favor y 0 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

399.      Bloque 12. Votación de las proposiciones no avaladas de los artículos 21, 26, 38, 46, 66, 87, 157, 162, 265 y 277. La votación fue nominal y pública con 1 votos a favor y 103 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron negadas por la plenaria.

 

400.      Bloque 13. Votación de las proposiciones avaladas y leídas de los artículos 38 y 66 y los artículos a los que se les negó la proposición, es decir, 21, 26, 46, 87, 157, 162, 265 y 277 como vienen en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 101 votos a favor y 0 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron aprobadas por la plenaria y los artículos como venían en la ponencia, respectivamente.

 

401.      Bloque 14. Votación de los artículos 40 y 243 con proposiciones no avaladas, las cuales fueron leídas y discutidas. La votación fue nominal y pública con 4 votos a favor y 104 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron denegadas.

 

402.      Bloque 15. Votación de los artículos 40 y153 como venían en la ponencia y 243 con proposiciones avaladas, las cuales fueron leídas y discutidas. La votación fue nominal y pública con 107 votos a favor y 0 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Los artículos fueron aprobados como venían en la ponencia y las proposiciones fueron aprobadas, respectivamente.

 

403.      Bloque 16. Votación de las proposiciones sustitutivas no avaladas del artículo 156 (voto electrónico mixto). La votación fue nominal y pública con 102 votos a favor y 4 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron negadas.

 

404.      Bloque 17. Votación de las proposiciones no avaladas de los artículos 245 y 246. La votación fue nominal y pública con 11 votos a favor y 83 votos en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron negadas.

 

405.      Bloque 18. Votación de los artículos 156 como venía en la ponencia, 245 con proposición avalada y 246 como venía en la ponencia. La votación fue nominal y pública con votos 98 a favor y 3 en contra.  La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

 

406.      Bloque 19. Votación de tres artículos nuevos con proposiciones avaladas y cinco artículos nuevos sin proposiciones[251]. La votación fue nominal y pública con 99 votos a favor y 1 voto en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Una vez acaecido lo anterior, se aprobó el título del proyecto y la pregunta respecto de si los representantes deseaban que este proyecto fuese ley de la República, la votación fue nominal y pública con 99 votos a favor y 3 voto en contra.

 

407.      En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes, esta corporación concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, incluyendo el título del proyecto; y por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaron los 94 votos requeridos para la aprobación de una ley estatutaria, teniendo en cuenta la composición de dicha corporación y lo dispuesto en el artículo 134 superior.

 

7.2.8. Publicación oficial del texto aprobado en segundo debate

 

408.      Por último, y en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011^[252], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso n.° 754 del 18 de junio de 2023.

 

Una vez examinados los parámetros básicos de forma que rigen la aprobación del PLE, esta corporación concluye que se observaron en su integridad las reglas sobre iniciativa legislativa, publicación oficial del proyecto y deliberación de las comisiones de ambas cámaras, designación de las comisiones constitucionales permanentes, nombramiento de ponentes elaboración y publicación de los informes de ponencia para primer y segundo debate en cada cámara; anuncios previos de votación; mayoría absoluta requerida para la aprobación del articulado y del título de la ley; votación nominal y pública, y publicación oficial de los textos aprobados en comisiones y plenarias.

 

7.3. Plazos mínimos entre debates

 

Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate en el Senado

 

409.      El PLE fue aprobado en su totalidad por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado el 12 de abril de 2023. La iniciativa empezó a ser discutida por la Plenaria del Senado el 9 de mayo de 2023. En consecuencia, entre el primer y el segundo debate en dicha cámara medió un plazo superior a ocho días[253] calendario.

 

Tiempo transcurrido entre los debates en las cámaras

 

410.      La aprobación definitiva del PLE en la Plenaria del Senado tuvo lugar en la sesión del 16 de mayo de 2023. Por su parte, el inicio de la deliberación en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue el 5 de junio del mismo año. Lo anterior significa que, entre la aprobación del proyecto en el Senado y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes transcurrieron más de quince días[254] calendario.

 

Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate

 

411.      El PLE fue discutido por última vez en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 6 de junio de 2023. En la Plenaria de la Cámara, aquel empezó y finalizó su discusión el día 16 del mismo mes. Por consiguiente, en esta etapa del procedimiento legislativo se cumplió la regla constitucional en virtud de la cual entre el primer y el segundo debate en la misma célula legislativa «deberá mediar un lapso no inferior a ocho días»[255] calendario.

 

7.4. Trámite de conciliación

 

412.      Una vez concluido el trámite reglamentario en las plenarias de ambas cámaras, se advirtió que existían discrepancias entre los textos adoptados por las dos corporaciones, por lo que fue necesario continuar con el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, el cual se desarrolla entre los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992. 

 

413.      Conforme al texto del artículo 161 de la Constitución Política, la comisión de conciliación deberá estar compuesta «por un mismo número de senadores y representantes, quienes, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría». El texto conciliado, «[p]revia publicación por lo menos con un día de anticipación […] se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto».

 

414.      Designación de la comisión de conciliación. De acuerdo con los artículos 161 de la Constitución, 186 a 187 de la Ley 5 de 1992 y 17 de la Ley 974 de 2005, «(i) […] su integración corresponde a los presidentes de las cámaras^[256], (ii) a través de la determinación de un mismo número de senadores y representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, así como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias^[257]. Por virtud del régimen de bancadas introducido por la reforma constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, en la referida Ley 974 de 2005 se incluyó el mandato de que las Mesas Directivas deberán asegurar en su composición, en los casos en que se designe una comisión plural por cada cámara, (iv) la representación de las distintas bancadas»^[258].

 

415.      Este último requisito pretende cumplir dos objetivos: (a) mantener un equilibrio de las fuerzas políticas al momento de definir el texto conciliado que se presentará en las plenarias y (b) que los acuerdos a los que llega la comisión surjan en un espacio participativo, pluralista y democrático. Sin embargo, la Corte ha considerado que «no se presentaba una afectación de los valores sustanciales que justifican la medida incorporada en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, señalados con anterioridad en esta sentencia y que son un reflejo de la incorporación al texto superior del régimen de bancadas (CP art. 108), cuando (i) se acredite que no se presentó una “[…] protesta formal de alguna bancada inconforme con lo decidido por las respectivas Mesas Directivas”, frente a la definición de los miembros que integran dicho órgano^[259]»^[260].

 

416.      En todo caso, en la jurisprudencia más reciente la Sala Plena ha establecido que «no existe una norma constitucional ni orgánica que prevea la obligatoriedad de que las comisiones accidentales de conciliación deban integrarse con miembros del Congreso que pertenezcan a partidos de oposición. Más aún, la jurisprudencia ha manifestado que la representación de las bancadas en las comisiones accidentales de conciliación se entiende satisfecha, aun cuando estas no hayan sido integradas por congresistas de todas ellas».[261]

 

417.      De acuerdo con lo anterior, la comisión de conciliación designada tiene el objeto principal de reunirse de forma conjunta «con el propósito de sesionar de cara a proponer un único articulado, por intermedio del cual se logren solucionar las discrepancias existentes»^[262]. El resultado debe ser un texto conciliado que debe ser incluido en el informe de conciliación y que, además, ha de ser presentado en las plenarias de cada cámara. Este informe debe explicar cómo se llegó al articulado propuesto^[263] y debe ser publicado con al menos un día de antelación a las plenarias para que sea objeto de discusión y aprobación.

 

418.      De los límites materiales de la instancia de conciliación. Las comisiones de conciliación no pueden sustituir o reemplazar la función de las cámaras. En esa medida, si no existen discrepancias entre los proyectos aprobados entre una y otra cámara, no habrá lugar a la designación de una comisión de conciliación, pues «no se genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación»^[264]. De acuerdo con lo anterior, a las comisiones de conciliación les corresponde unificar los textos divergentes entre ambas cámaras, lo que significa armonizar «todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta^[265], en cuya labor no solo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos, si de esa forma logran superar las diferencias^[266], siempre que dicha actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo»^[267].

 

419.      Finalmente, es preciso recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que se configura un vicio insubsanable del trámite de conciliación cuando se incorporan o modifican textos en los que no hay ninguna discrepancia entre ambas cámaras, pues se excede el límite de competencia material de la comisión de conciliación^[268].

 

7.4.1. Integración de la Comisión de Conciliación

 

420.      En las Gacetas del Congreso n.° 755 del 18 de junio y 756 del 19 de junio de 2023 se publicaron los informes de conciliación para aprobación en el Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente. En ellos se deja constancia de la correspondiente designación:

 

La Mesa directiva del Senado de la República, mediante oficio suscrito por el secretario general, del 16 de junio de 2023, designó como conciliadores a los Senadores Alejandro Vega Pérez (Partido Liberal) y Alfredo Rafael Deluque Zuleta (Partido de la U), quienes tuvieron a su cargo la coordinación de la ponencia del Proyecto de ley durante el trámite en el Senado de la República.

 

Por su parte, la Mesa directiva de la Cámara de Representantes, durante la sesión plenaria del 17 de junio de 2023, designó como conciliadores a los representantes a la Cámara Juan Daniel Peñuela (Partido Conservador) y Jorge Eliécer Tamayo Marulanda (Partido de la U), quienes fungieron como coordinador ponente y ponente, respectivamente, del proyecto de ley en el trámite que se surtió en la Cámara de Representantes.

 

No fue posible acoger el texto integral de una u otra cámara al encontrarse diversas diferencias entre los textos. De manera que se procedió a revisar las disposiciones de una y otra cámara y armonizar su contenido. Para el efecto, en la gaceta se publicó un cuadro con la comparación de los textos y las modificaciones incluidas[269].

 

421.      La Sala Plena observa que la Comisión de Conciliación fue debidamente integrada por decisión de (i) las mesas directivas de ambas cámaras, como lo dispone el Reglamento^[270]. Además, (ii) en ella se designó un mismo número de congresistas para actuar en nombre del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, conservando la regla de simetría que exige el artículo 161 del texto superior^[271]. Y, en su composición, (iii) se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, pues los cuatro congresistas actuaron como ponentes y coordinadores de la iniciativa en los debates previos. De tal modo, contaban con el conocimiento suficiente y profundo para conciliar el contenido de ambos textos.

 

422.      Del mismo modo, se observa que la composición de la Comisión de Conciliación contó con la participación de las diferentes bancadas, tal como lo dispone el artículo 17 de la Ley 974 de 2005^[272], pues (i) se encuentran representantes de tres partidos políticos (partidos Liberal, Conservador y de la U) y (ii) a pesar de que podría haber sido conformada con bancadas de la oposición, esta condición no es obligatoria, y en todo caso, ninguna formuló una protesta formal en la que planteara su inconformidad sobre la composición de la Comisión de Conciliación.

 

423.      Como se verá en los capítulos siguientes, el informe de conciliación fue aprobado por mayoría absoluta en ambas cámaras, así: en la Plenaria del Senado con 93 asistentes, 55 votaron a favor, y 35 en contra; y en la Plenaria de la Cámara de Representantes votaron 122 representantes a favor y ninguno en contra.

 

7.4.2. Trámite de aprobación del informe de conciliación en el Senado de la República

 

424.      Publicación. El informe debe publicarse en la Gaceta del Congreso «por lo menos con un día de anticipación»^[273], a la fecha en que se someta a debate y aprobación por las respectivas plenarias. Tratándose de la existencia de fe de erratas sobre el informe de conciliación, se debe cumplir con esta misma regla. Es decir, la fe de erratas debe publicarse «por lo menos con un día de anticipación». En el caso del Senado de la República, el informe de conciliación se publicó en la Gaceta n.° 755 del 18 de junio de 2023, y el debate y su aprobación se llevaron a cabo el 20 de junio de 2023, cumpliéndose con la regla. Posteriormente fue publicada una fe de erratas en la Gaceta n.° 772 del 20 de junio de 2023, es decir, el mismo día del debate y de la aprobación.

 

425.      Aviso previo. Se observa que se llevó a cabo el anuncio previo de votación el 19 de junio de 2020, el cual consta en el Acta n° 60 del 19 de junio de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1373 del 2 de octubre de 2023^[274].

 

426.      Aprobación. Por tratarse de una ley estatutaria, el informe de conciliación también deberá ser aprobado por mayoría absoluta. «En este punto se reitera que, como lo ha manifestado este tribunal, al Congreso le compete aprobar “textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos” y no “textos implícitos o determinables”^[275], pues ello supone una ausencia de las cámaras en la consideración real del asunto, esto es, en la habilitación de una verdadera discusión, afectando el proceso de formación de la ley, por la infracción de los citados principios constitucionales»^[276].

 

427.      En el caso del Senado de la República el informe de Conciliación y su fe de erratas fueron aprobados en la sesión del 20 de junio de 2023 como consta en el Acta n.° 61 del mismo día y publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1361 de 2023 del 2 de octubre de 2023. La votación fue nominal, pública y con mayoría absoluta, 55 de ellos votaron a favor y 35 en contra^[277].

 

7.4.3. Trámite de aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes

 

428.      Publicación. El informe de conciliación fue divulgado en la Gaceta n.° 756 del 19 de junio 2023. Igualmente, se publicó la fe de erratas en la Gaceta n.° 773 del día 20 del mes y año en cita.

 

429.      Aviso previo. Conforme con el Acta n.° 69 del 19 de junio de 2023, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1493 del 24 de octubre de 2023, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: «[…] Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria de mañana martes 20 de junio del 2023 o para la siguiente sesión plenaria donde se debatan proyectos de ley y actos legislativos. Informes de Conciliación. Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023, Cámara 111 de 2022, Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141-2022 Senado, por el cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones»[278].

 

430.      Aprobación. En cumplimiento del inciso segundo del artículo 161 superior, la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar en la sesión anunciada, esto es, el día 20 de junio de 2023, fecha para la cual el informe de conciliación, como se advirtió por la Secretaría General de la Cámara, ya había sido publicado. De acuerdo con la información que consta en el Acta n.º 70 del 20 de junio de 2023, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1622 del 22 de noviembre de 2023, el informe se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 122 representantes a favor y 0 en contra.

 

7.4.4. Fe de erratas del informe de conciliación

 

431.      El informe de conciliación publicado para el Senado de la República y para la Cámara de Representantes contenía unos errores que debieron ser corregidos y publicados en cada una de las cámaras. En el caso del Senado de la República, la fe de erratas fue publicada mediante Gaceta n.° 772 del 20 de junio de 2023. El secretario anunció la fe de erratas antes de la votación. Por su parte, en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta n.° 773 del día 20 del mes y año en cita.  El secretario dio lectura al nombre del proyecto de ley estatutaria y, luego, al informe de conciliación con la proposición de fe de erratas (publicada en el micrositio del proyecto y en la Gaceta del Congreso n.° 773 de 2023). En este caso, se dio lectura integral a la fe de erratas^[279].

 

432.      En la proposición publicada en las Gacetas n.° 772 y 773 del 20 de junio de 2023, se lee que la fe de erratas consistió en lo siguiente:

 

Por un error en la transcripción en el artículo 128 se incluyó el numeral 7 aprobado por el Senado de la República y no el aprobado por la Cámara de Representantes, siendo que era la intención de la comisión acoger la integralidad del artículo 128 aprobado por la Cámara junto con el numeral 18 aprobado por el Senado de la República. También por un error de digitación se omitió la palabra «electoral» al final del artículo 218, en el cual se acogió el texto aprobado por el Senado de la República y se omitió el parágrafo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes al artículo nuevo sobre auditorías técnicas que fue acogido en la Conciliación.

 

433.      El texto objeto de fe de erratas fue el siguiente:

 

 

434.      Es preciso señalar que la fe de erratas del informe de conciliación debe cumplir la regla de publicidad conforme con lo establecido en el inciso segundo del artículo 161 de la CP, es decir, debe ser publicada un día antes a la discusión y votación. De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que la proposición de fe de erratas fue publicada el mismo día de la votación del informe de conciliación. En el caso de la Cámara de Representantes, la proposición fue leída en su integridad; pero en el caso del Senado de la República, solo fue simplemente anunciada previo a la votación del informe. Como se verá más adelante en esta sentencia, esta última circunstancia afectó el principio de publicidad y configuró un vicio sobre los artículos relacionados en la fe de erratas, toda vez que se incumplió con la regla descrita en el artículo 161 de la Constitución. A ello es preciso agregar que los senadores votaron sobre un   texto implícito o parcialmente conocido, pues particularmente en la Plenaria del Senado, la fe de erratas no fue conocida con antelación ni leída en su integridad al momento de la votación del informe de conciliación.

 

7.4.5. Cumplimiento de la competencia material de la Comisión de Conciliación

 

435.      Preliminarmente se observa que, en la mayoría de los artículos, como fórmula de solución, la Comisión decidió acoger en su integridad el artículo aprobado en una de las cámaras, sin realizar ningún tipo de modificación sustancial, ajuste o cambio en su contenido normativo. Con el siguiente cuadro se puede determinar que (i) se adoptaron 56 artículos que fueron aprobados por la Plenaria del Senado y (ii) 74 artículos que fueron aprobados por la Plenaria de la Cámara de Representantes, y (iii) 140 artículos fueron aprobados en ambas cámaras con textos iguales salvo por ajustes formales de redacción. De conformidad con los videos de las sesiones y las gacetas en las que estas fueron recogidas, la Corte encuentra demostrado que todas las sesiones para la discusión del PLE fueron presenciales. Esto se ajusta a la jurisprudencia constitucional en virtud de la cual, por regla general, los proyectos de ley estatutaria solo pueden discutirse y aprobarse en sesiones presenciales[283].

 

 

7.5. Naturaleza de las sesiones para la discusión del PLE y su aprobación dentro de una sola legislatura

 

436.      Además, la Sala Plena constata que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución, el PLE no fue considerado en más de una legislatura. Lo anterior, por cuanto el proyecto de ley fue radicado en el Congreso de la República el 8 de agosto de 2022 y su trámite finalizó con la aprobación de la conciliación el 20 de junio de 2023 en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes. De esta manera, la consideración y el trámite del PLE se surtió dentro de la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2022 y el 20 de junio de 2023.

 

437.      Además, es preciso destacar que todas las sesiones en las cuales se discutió y aprobó el PLE fueron presenciales.

 

 

 

7.6. Principio de unidad de materia

 

7.6.1. El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia

 

438.      El principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución y el artículo 148 de la Ley 5 de 1992[284]. La primera disposición prevé que todo proyecto de ley debe «referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella». La segunda disposición señala que «[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido». El tercer artículo establece que en la Comisión Permanente del Congreso de la República le corresponde al presidente de esta rechazar las disposiciones de un proyecto «que no se relacionen con una misma materia».

 

439.      Así, desde una perspectiva general, el principio de unidad de materia exige que las disposiciones de una ley guarden una conexidad temática entre sí y con la materia principal que se regula en la normativa. Para el efecto, se habrá de identificar un eje o núcleo temático dominante y es allí en donde cobra importancia el título como guía del contenido primordial al que se refiere la ley[285].

 

440.      A partir de lo anterior, la Corte Constitucional ha resaltado que el principio de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de «racionalizar y tecnificar» el proceso de deliberación y creación legislativa^[286]. Mediante este principio «[…] el constituyente pretendió evitar: [l]a proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia»^[287]. Así, una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les introduzcan materias que no tienen conexión con lo que se está regulando^[288].

 

441.      Sin embargo, al advertir una posible tensión entre el principio de unidad de materia y la libertad de configuración legislativa del Congreso de la República^[289], la jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de materia «no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente»[290]. Por ello, la noción de materia contenida en la Constitución es amplia con el fin de permitir que una misma materia abarque varios asuntos, aunque siempre relacionados entre sí por unidad temática^[291].

 

442.      De este modo, solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones extrañas o inconexas de una ley, es decir, que no tengan relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante, pueden llegar a ser declaradas inconstitucionales[292]. Para determinar la existencia de la razonabilidad y objetividad mencionadas, la jurisprudencia constitucional exige constatar una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática[293], que se acredita de la siguiente forma:

 

(i) Conexidad temática, vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y el asunto sobre el que trata concretamente una disposición suya en particular. (ii) Conexidad causal, identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición; (iii) Conexidad teleológica, identidad en los fines u objetivos que persigue la ley, tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular; (iv) Conexidad sistemática, relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna[294].

 

7.6.2. El principio de unidad de materia en la regulación de la función electoral

 

443.      En el juicio constitucional del principio de unidad de materia se debe establecer, en primer lugar, el alcance material o contenido temático de la ley o del proyecto objeto de control para, en segundo lugar, determinar si existe relación entre este y las disposiciones normativas incluidas en él.

 

444.      En el presente caso, para determinar el contenido temático del PLE, la Sala tiene en cuenta que se trata de un Código electoral tal como su título lo denomina, y que, como se describió en el apartado 5 de la presente sentencia, su objetivo principal es regular el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido y, en general, los procedimientos para el ejercicio de las funciones electorales. Para ello, regula el proceso electoral con una visión actualizada y adecúa su marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

 

445.      En la determinación de las materias que tienen conexidad temática con la función electoral, resultan imprescindibles las definiciones de función electoral, sistema electoral y proceso electorales que se expusieron en el apartado tercero de esta providencia. Con base en ellas, se concibe lo electoral como una materia amplia pero delimitada, que comprende no solo la regulación de la función electoral en cuanto función pública en cuyo ejercicio se expresa la soberanía popular. También los aspectos necesarios para su ejercicio por parte de los ciudadanos a través del voto, a saber: (i) la organización electoral y sus funciones relacionadas con la organización, dirección y vigilancia de las elecciones; (ii) el sistema electoral que es el conjunto de elementos indispensables para el ejercicio de la función electoral, y (iii) los procesos electorales que son aquellos pasos y etapas en cuyo desarrollo los ciudadanos pueden ejercer la función electoral.

 

446.      Guarda también conexidad temática con la función electoral la regulación de las condiciones para el ejercicio de los derechos de participación electoral, el proceso electoral de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana que se deciden mediante votación popular[295] y el rol de los partidos y movimientos políticos en los procesos electorales[296], entre otros. Esta conexidad específica, sin embargo, no implica que la regulación de las funciones electorales pueda abarcar las instituciones y mecanismos de participación ciudadana ni la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, en aspectos que no tengan relación estrecha con los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral[297].

 

447.      Como ha dicho la Corte[298], si bien las funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, con el régimen de los partidos y movimientos políticos y con el estatuto de la oposición —materias todas ellas objeto de reserva de ley estatutaria, de conformidad con el artículo 152, literales c) y d) de la Constitución— su contenido, sin embargo, no se disuelve en tales materias pues lo electoral tiene sustancia propia.

 

448.      Por otra parte, el contenido y alcance de la regulación de la función electoral de la que se ocupa el código electoral debe ser especialmente exhaustiva porque de dicha regulación depende el desarrollo y la realización de la democracia y, con ella, la legitimidad del poder político. Por tanto, en el proceso de deliberación de las materias electorales se exige mayor rigor en la aplicación de la regla de coherencia interna en el ejercicio de la función legislativa[299], lo cual implica que el debate legislativo se haga a partir de una visión clara y específica con el fin de garantizar una regulación completa, integral y sistemática[300].

 

449.      Tal como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional[301] el examen del requisito de unidad de materia para la aprobación de las leyes estatutarias se realiza con una doble aproximación que incluye, de un lado, una verificación general de que el proyecto tenga una coherencia interna y, de otro lado, un examen concreto de cada una de las normas que lo integran. Frente a esta segunda aproximación la Corte Constitucional ha señalado[302] que corresponde a un análisis material y no solo formal, pues este consiste en el escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo de determinado precepto con la materia general del proyecto[303]. Es por esto que el examen puntual o concreto de cada una de las disposiciones del proyecto se realizará, de ser necesario, en el acápite destinado a la verificación material de las normas que integran el PLE, momento en el cual se evaluará el principio de unidad de materia a partir de la valoración de la relación de los contenidos de las disposiciones del proyecto con la función electoral, el sistema electoral, el proceso electoral o la organización electoral en su atribución de dirigir las elecciones.

 

450.      Frente al PLE que se estudia, la Sala concluye que, prima facie, cumple con el requisito de unidad de materia ya que la estructura y alcance de la iniciativa guarda relación de conexidad temática, teleológica, causal y sistemática con su objeto, así:

 

451.      (i) Se cumple con el criterio de la conexidad temática porque hay una materia dominante y un hilo conductor en la estructura del proyecto, por lo que, en principio, no se advierte que haya multiplicidad de temas ni que las disposiciones sean dispersas o que regulan materias sustancialmente diferentes y ajenas entre sí.

 

452.      (ii) Se cumple con el criterio de la conexidad teleológica ya que se puede establecer, desde esta perspectiva general, que el proyecto persigue objetivos claros: regular la función electoral, el proceso electoral y actualizar y organizar las normas electorales que se encuentran dispersas, lo que razonablemente puede entenderse desarrollado en las tres partes que componen este proyecto.

 

453.      (iii) Se cumple con el criterio de conexidad causal, pues el PLE guarda una identidad entre el objeto planteado y el alcance de las disposiciones. Al revisar la exposición de motivos y los informes de ponencia se encuentra que dentro de las motivaciones para la expedición de este nuevo código están: la necesidad de actualizar el código electoral vigente desde 1986; las presuntas irregularidades de las elecciones de 2022 en temas como la capacitación de los jurados de votación, la acreditación de testigos electorales o el preconteo y el escrutinio[304]; la demanda por actualizar las votaciones conforme con las necesidades de nuestra democracia y a la luz de los principios de la Constitución Política de 1991[305]; y la necesidad de actualizar las normas para el voto porque actualmente solo se permite una sola forma de depositar el voto que, «en esencia, aún sigue el modelo de votaciones del siglo XIX»[306]. En esta verificación general se puede constatar que las motivaciones expuestas por el legislador para la expedición de esta normativa guardan relación, en términos generales, con las partes y con los temas desarrollados en la regulación propuesta.

 

454.      (iv) Se cumple con el criterio de conexidad sistemática puesto que se trata de una regulación que pretende ser exhaustiva respecto de la función, la organización, el proceso y el sistema electoral, por tanto, desde esta perspectiva general, puede ser interpretado como un cuerpo normativo organizado, articulado y coherente de instituciones, funciones, competencias y procedimientos.

 

 

7.7. Principios de identidad flexible y consecutividad

 

7.7.1. Los principios de identidad flexible y consecutividad. Reiteración de jurisprudencia

 

455.      En el trámite legislativo deben atenderse los principios de consecutividad e identidad flexible, en los términos de los artículos 157 y 160 de la Constitución. El primero consiste en que «el proyecto de ley cumpla con los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso»[307]; mientras que el segundo permite analizar los cambios que se le realizaron a la iniciativa durante el procedimiento legislativo porque, aunque es válido que durante el segundo debate cada cámara introduzca las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, estas deben tener relación con las materias discutidas en el primer debate, garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite[308].

 

456.      Respecto del principio de consecutividad la Corte Constitucional ha explicado[309] que se relaciona con la deliberación y, por lo tanto, con el principio democrático. Y respecto al principio de identidad flexible, íntimamente relacionado con el anterior, ha hecho varias precisiones, así: (i) este es más estricto cuando se evalúa el debate al interior de cada cámara (debate en comisión y en plenaria); (ii) es aceptable la incorporación de artículos o modificaciones para desarrollar de forma más específica o extensa un tema o, por el contrario, regularlo de forma más concreta o puntual, siempre y cuando, la temática corresponda con la que fue «conocida y considerada por la comisión constitucional respectiva o por la otra de las cámaras»[310]; (iii) la relación o coherencia de los cambios no deben ser «remot[a]s, distantes, o meramente tangenciales»[311], sino que, por el contrario, deben guardar una relación de conexidad «clara y específica, estrecha, necesaria [y] evidente»[312]; (iv) de acuerdo con el artículo 160.2 de la Constitución, no se excluye la posibilidad de que surjan diferencias entre lo aprobado en segundo debate por cada cámara[313]; (v) según el texto de los artículos 157 y 158 de la Constitución, el principio de identidad flexible exige el análisis del proyecto de ley en conjunto, no de cada artículo independientemente considerado, por lo que este análisis no debe contemplar los cambios en la literalidad de las disposiciones que conforman el proyecto radicado[314]; finalmente, (vi) una irregularidad que atenta contra los principios de consecutividad e identidad flexible no se convalida por el hecho de haberse surtido el trámite de conciliación posterior[315].

 

457.      A partir de lo anterior, esta corporación ha fijado unos criterios que se deben tener en cuenta para identificar si los cambios realizados a una iniciativa afectan la coherencia o relación con el tema al introducir «asuntos nuevos, autónomos o separables»[316] que transgreden el principio de identidad flexible, son estos:

(i) [U]n artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto, siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto [y] no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[317].

 

7.7.2. El cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible en el presente caso

 

458.      Para realizar tal estudio, se seguirá la metodología utilizada en anteriores oportunidades por la Corte[318] y se dividirá el análisis en distintos grupos. El primero lo conforman aquellos artículos que, o bien no fueron modificados durante los debates legislativos, o bien experimentaron ajustes formales de numeración o redacción, pero sin implicaciones sustantivas, por lo que se trata de preceptos que no plantean ningún problema en lo atinente a la observancia de los citados principios.

 

459.      El segundo lo integran los artículos que experimentaron modificaciones con efectos normativos a lo largo del trámite legislativo, pero en donde los asuntos tratados recibieron los debates exigidos por la Constitución. En ellos cabe entrar a revisar que los cambios que se hayan producido en el texto finalmente aprobado conserven el eje temático a lo largo del iter legislativo.

 

460.      El tercer grupo está compuesto por aquellos artículos que fueron cuestionados por los intervinientes o que, en su lectura, prima facie, suscitan dudas a la Corte sobre su constitucionalidad a luz de los principios de consecutividad e identidad flexible. Por esta razón, se requiere un estudio más detallado para determinar si cumplen, o no, dichos principios.

 

Grupo 1. Artículos que no tuvieron cambio alguno o, aunque lo tuvieron, corresponde con una variación meramente formal

 

461.      En este primer grupo se encuentran los artículos[319] 1, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18, 19, 20 21, 22, 23, 24, 25, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 44, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, artículo nuevo, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 102, 103, 104, 108, 109, 110, 111, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 123, 125, 127, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 136, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 151, 152, 153, 154, 157, 159, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 171, 172, 173, 174, 175, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 187, 189, 191, 192, 193, 194, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 238, 239, 241, 245, 246, 250, 251, 252, 254, 256, 258, 262, 263, 265, 266, 270, 271, 274 y 275.

 

462.      Como ya se explicó, al no haber tenido modificaciones o al tratarse de ajustes meramente formales, sin incluir asuntos sustanciales, estas disposiciones no suscitan ningún inconveniente respecto de la observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

Grupo 2. Artículos que tuvieron modificaciones materiales durante los debates.

 

463.      Las siguientes disposiciones tuvieron cambios normativos durante el procedimiento legislativo. Sin embargo, los ajustes realizados mantuvieron una coherencia con los ejes principales del proyecto y con la temática del título:

 

 

Grupo 3. Artículos que fueron cuestionados por los intervinientes o que su lectura, prima facie, exige que la Corte analice con detalle su constitucionalidad a la luz de los principios de consecutividad e identidad flexible

 

464.      La senadora Paloma Valencia intervino en el proceso de constitucionalidad[320] argumentando que la aprobación de los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria, que establecen que en cada departamento habrá un registrador departamental y sus funciones, violó el principio de consecutividad. Indicó que esas disposiciones fueron discutidas y negadas en el primer debate realizado en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República, decisión que fue confirmada en el segundo debate realizado en la Plenaria. Sin embargo, a continuación, fueron introducidas nuevamente en el proyecto, en el primer debate de Comisión Primera de la Cámara de Representantes, lo cual fue confirmado en el debate posterior de la Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

465.      La Sala verificó que los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria aparecen en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Posteriormente, en la sesión de 28 de marzo de 2023, consignada en Acta n°. 36 que fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 572 de 30 de mayo de 2023, dicha comisión aprobó la eliminación de ambas normas del proyecto. Siguiendo el trámite legislativo, en el informe mayoritario de ponencia para segundo debate, publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 de 25 de abril de 2023, no aparece el texto de las normas citadas. Después, en el debate de la Plenaria del Senado de la República del 16 de mayo de 2023, según consta en el Acta n.° 51 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1257 de 14 de septiembre de 2023, no se aprobaron proposiciones relacionadas con ambas normas. El texto definitivo aprobado en esa sesión Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 536 del 2023, sin los mencionados artículos.

 

466.      Continuando con el trámite, se rindió informe de ponencia positiva para el primer debate realizado en la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, que aparece en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023. En ese informe se incluyeron nuevamente los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria, que establecen que en cada departamento habrá un registrador departamental y sus funciones. Sobre ese informe se hizo el debate, recogido en el Acta n.° 58 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 850 del 12 de julio de 20230, en el que se aprobaron ambas disposiciones con proposiciones sustitutivas.

 

467.      Luego, se presentó el informe de ponencia para el segundo debate que se surtiría en la Plenaria de la Cámara de Representantes, que fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 de 13 de junio de 2023, donde aparecen los artículos 14 y 15 mencionados con las dos adiciones del último debate en comisión. En el artículo 14 se adicionó el parágrafo 2 sobre la vinculación de los registradores departamentales y en el artículo 15 la aclaración de que la función de nombramiento que cumplirán los registradores departamentales se hará «previa delegación del Registrador Nacional del Estado Civil». Sobre este informe se realizó el debate en Plenaria y se aprobaron ambas normas en la sesión de 16 de junio de 2023, de acuerdo con el Acta n.° 68 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1706 de 4 de diciembre de 2023.

 

468.      Por último, se rindió informe de conciliación, que aparece en la Gaceta n.° 755 de 18 de junio de 2023, donde se presentan los artículos 14 y 15 aprobados en la Cámara de Representante sin el texto correspondiente del Senado de la República, ya que allí no fueron aprobadas ambas normas. El debate del informe de conciliación y su aprobación se llevaron a cabo el 20 de junio de 2023, según consta en el Acta n.º 70 de 20 de junio de 2023, la cual aparece publicada en la Gaceta n.° 1622 de 22 de noviembre de 2023.

 

469.      De esta manera, después de analizar el trámite de los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria, la Sala Plena encuentra que su aprobación no violó el principio de consecutividad porque el texto de ambas normas: (i) estuvo presente desde el inicio del trámite legislativo en el informe de ponencia para el primer debate en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República[321], (ii) fue objeto de debate y votación en las comisiones permanentes de ambas cámaras, en cumplimiento de los artículos 157 y 160 constitucionales[322], y (iii) fue aprobado por la comisión de conciliación, donde se decidió la discrepancia que existió entre el texto aprobado por el Senado y la Cámara de Representantes, sin que dicha comisión haya introducido alguna de las normas sin su debate y votación previa por ambas cámaras[323].

 

470.      Tal constatación, sin embargo, no implica necesariamente que su contenido material guarde unidad de materia con la regulación de las funciones electorales, cuyo análisis en todo caso no corresponde realizar en esta sección[324].

 

7.8. Requisito de consulta previa

 

7.8.1. El derecho a la consulta previa de medidas legislativas. Reiteración jurisprudencial

 

471.      La jurisprudencia constitucional ha establecido que el derecho fundamental a la consulta previa se encuentra reconocido en diferentes disposiciones de la Constitución. Es ante todo una manifestación del derecho a la participación de las comunidades étnicas, indígenas y afrocolombianas. Los artículos 1 (democracia participativa), 2 (deber de asegurar la participación de todos en las decisiones que los afectan), 7 (reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación), 40 (mecanismos de participación política) y 70 (reconocimiento de la cultura en sus diversas manifestaciones), 329 y 330 (reconocimiento de los territorios indígenas y su autogobierno), son en su conjunto el fundamento constitucional de la protección de los pueblos indígenas en el ordenamiento jurídico colombiano. Del mismo modo, el Convenio 169 de la OIT, tratado que forma parte del bloque de constitucionalidad, reconoce en su artículo 6.1 que «[a]l aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente […]».

 

472.      En lo relacionado con el derecho a la consulta previa de medidas legislativas que afectan directamente los intereses de las comunidades étnicas, la Corte ha señalado que se trata de una manifestación del derecho de estas comunidades a determinar sus propios intereses y proteger su cosmovisión de medidas que alteren sus proyectos culturales o étnicos. En palabras de la Corte:

 

Tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley. Las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa. Sin embargo, puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios^[325].

 

473.      Como puede verse, es determinante identificar si la medida legislativa afecta directamente a las comunidades indígenas para activar la garantía de la consulta previa. En la Sentencia SU-123 de 2018, la Corte profundizó en el concepto de «afectación directa» y concluyó que existe afectación directa a las minorías étnicas cuando: «(i) se perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento y (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio. Igualmente, según la jurisprudencia, la consulta previa también procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido».

 

474.      Conforme a lo anterior, toda medida legislativa o administrativa que afecte directamente, es decir, que impacte la identidad o intereses de una comunidad étnica, que altere su ethos, debe ser consultada con ella. No será obligatoria la realización de la consulta previa «en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población»^[326]. Así, también debe identificarse si la medida legislativa a consultar genera una afectación diferencial, pues solo si se altera la identidad étnica de las comunidades procede el deber de abrir la participación especial acorde con sus intereses. Sobre este punto, la Corte ha resaltado que «en todo caso, en dicho análisis siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que sea necesario tener en cuenta el significado que, para los pueblos afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación»^[327].

 

475.      La Corte ha advertido que una afectación directa puede provenir de una regulación general, como lo es una reforma constitucional o los distintos tipos de leyes que regula la propia Constitución^[328]. En ese sentido, el trámite y expedición de una ley estatutaria no están exentos de ser consultados con las comunidades si se afectan sus intereses. Acorde con ello, la Corte ha declarado la inexequibilidad de medidas legislativas que no fueron consultadas con las comunidades étnicas concernidas, pues su omisión viola directamente la Constitución Política^[329]. En palabras de la Corte:

 

[P]or regla general, se presenta “un vicio [que] impide declarar exequible la ley”^[330], ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de inconstitucionalidad o de alguna de las modalidades de control automático que se consagran en la Constitución, como ocurre con el caso de las leyes estatutarias. Sin embargo, la respuesta que se ha adoptado por este tribunal frente a la citada violación ha tenido manifestaciones distintas, teniendo en cuenta, entre otros criterios, (i) el tipo de norma objeto de consulta (pues se entiende, por ejemplo, que el control es más estricto en el caso de las reformas constitucionales), (ii) el nivel de afectación directa (esto es, si la consulta versa sobre toda una ley o sobre unos artículos en concreto; o si ella en realidad puede llegar a predicarse de la ejecución de los mandatos previstos en la ley; o si a pesar de ser predicable de la disposición objeto de control, es posible solventar el déficit de la consulta, con una actuación que demande su posterior ejecución, con miras a permitir la realización de los mandatos previstos en la norma), y (iii) la ponderación extraordinaria que cabe realizar frente al logro de una reivindicación histórica de los pueblos étnicos, como pauta de análisis que se ha aplicado con un rigor estrictamente excepcional^[331]. 

 

476.      Con todo, la jurisprudencia también ha establecido las reglas básicas para adelantar un proceso de consulta previa. En la Sentencia C-080 de 2018, las sintetizó de la siguiente forma: «(i) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad interesada; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente, (v) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social».

 

477.      En materia de regulación de las funciones electorales, resulta indispensable adicionalmente tener en cuenta que los artículos 171 y 176 de la Constitución reconocen a las comunidades indígenas y afrodescendientes, representación en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, cuya elección se hará en circunscripciones especiales, así: una circunscripción nacional especial para la elección de dos senadores por las comunidades indígenas y dos circunscripciones especiales para la elección de representantes a la cámara (una para la elección de dos representantes por las comunidades afrodescendientes y otra para la elección de un representante por las comunidades indígenas). Así mismo, el artículo 176 ejusdem. reconoce a la comunidad raizal del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el derecho a elegir un representante a la Cámara, de conformidad con la ley.

 

478.      Estas comunidades étnicas tienen derecho, a su vez, a participar en la elección de los cargos y corporaciones que se elijan en las circunscripciones de las cuales forman parte, para lo cual será indispensable que la organización electoral implemente medidas que tengan en cuenta su diversidad étnica y cultural, así como sus lenguas y dialectos, reconocidos y protegidos constitucionalmente[332].

479.      Con base en las disposiciones constitucionales precitadas y en las reglas jurisprudenciales descritas, la Sala analizará si el PLE debía ser consultado a las comunidades étnicas. Como fue advertido, en principio, este proyecto de ley, como medida legislativa, tiene, por una parte, efectos abstractos y generales y, por la otra, efectos directos en el ejercicio de sus derechos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, no solo dentro de sus respectivas circunscripciones electorales especiales sino, en general, dentro del sistema de representación democrática adoptado en la Constitución. Por tal razón, sus disposiciones deben ser analizadas a la luz de sus derechos especiales de participación y de los intereses étnicos que pueden verse afectados al momento de darse su aplicación material.

 

7.8.2. El cumplimiento del requisito de la consulta previa en el presente caso

 

480.      Mediante oficio allegado por el director técnico de la Dirección de Asuntos Legislativos del Ministerio del Interior, se anexó respuesta del director de la Autoridad Nacional de Consulta Previa en la cual informó que «el proyecto de ley estatutaria establece disposiciones generales en materia electoral, no adopta medidas que reglamenten los usos y costumbres de las comunidades, no es un proyecto de ley que se refiera al autogobierno de poblaciones indígenas ni afrocolombianas. Por tanto, no requiere del proceso de consulta previa»^[333].

 

481.      Cabe advertir que, al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que es hoy objeto de análisis, se observa que en el PLE se reprodujeron de manera casi idéntica los artículos que, en esa oportunidad, la Sala concluyó que requerían de consulta previa. En ese sentido, si bien no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, en la medida en que este no opera sobre vicios de procedimiento, la Corte considera que sí es necesario reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de la consulta previa en los asuntos susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas.

 

482.      En el proyecto de ley estatutaria «por la cual se expide el Código electoral colombiano y se dictan otras disposiciones», se menciona a las comunidades étnicas y afrocolombianas en varias disposiciones. Las resaltadas en gris son aquellas que reproducen el texto del anterior proyecto de ley y que fueron objeto de estudio por esta Corte en la sentencia mencionada. A saber:

 

 

483.      En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena identificó que en el Proyecto de Ley Estatutaria n.° 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones», existen dos tipos de disposiciones que tienen relación con las comunidades indígenas: (i) las que consagran mandatos generales, a pesar de incluir una referencia a estas comunidades, y (ii) las que ocasionan una afectación directa en su identidad diferenciada, razón que exige la realización de consulta previa.

 

484.      En aquella ocasión, la Corte encontró que lo regulado en los artículos 35, 49, 76, 123 y 267 debía ser objeto de consulta previa, toda vez que establecían «condiciones particulares y concretas que tan solo se predican de las comunidades étnicas y se relacionan con su estructura social, política, tradicional y cultural, debiendo haber sido objeto de consulta». En relación con otras disposiciones en las que se mencionaba a las comunidades étnicas, la Corte concluyó que se trataba de mandatos de carácter general «en las que no se altera el estatus de las comunidades étnicas, ni se imponen restricciones, ni tampoco se generan gravámenes o beneficios a su favor». Entre estas, identificó, por ejemplo, (i) el principio de no discriminación por razones étnicas, (ii) el derecho al voto sin ningún tipo de trato discriminatorio y (iii) las funciones del Consejo Nacional Electoral referentes a tomar medidas afirmativas para garantizar los derechos políticos de las comunidades indígenas y étnicas^[348].

 

485.      En el proyecto de ley estatutaria del Código Electoral que se estudia en esta oportunidad, la Sala observa que los artículos que, según la Sentencia C-133 de 2022, debían ser consultados fueron reproducidos en el PLE, salvo el 267. Lo anterior es particularmente visible en el caso de los artículos 27, 48, 73 y 120 (como se pueden contrastar en el cuadro supra). El artículo 267 fue eliminado del texto actual del proyecto de ley estatutaria. Por su parte, a pesar de que los artículos 138 y 169 del texto actual reproducen los del proyecto anterior, estos no fueron identificados como objeto de consulta previa. Lo anterior, al considerar que se trata de disposiciones de carácter general que no generan una afectación directa de las comunidades étnicas involucradas.

 

486.      El primero de los artículos mencionados se refiere a la postulación y acreditación de testigos electorales. Dispone que la Registraduría Nacional del Estado Civil es la autoridad competente de la acreditación de un testigo electoral por cada mesa de votación o comisión escrutadora, «así mismo, por partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, organizaciones étnicas y coaliciones o agrupaciones políticas». El segundo, dispone el transporte en la jornada electoral. Señala que las organizaciones étnicas que ofrezcan servicios de transporte de votantes deben reportarlo al momento de reportar los ingresos y gastos de campañas.

 

487.      Al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que es hoy materia de análisis, se observa que se reprodujeron de manera idéntica — con algunas variaciones en palabras o puntuación no sustanciales— los textos de los artículos que la Sala concluyó que requerían de consulta previa. Esto ocurre con los artículos 27, 48, 73 y 120. Por lo tanto, la Sala Plena reiterará el precedente y, en ese orden, los artículos que, según la Sentencia C-133 de 2022, tenían que ser sometidos a consulta previa y que no fueron consultados en esta oportunidad deben ser declarados inexequibles, debido al incumplimiento de este requisito.

 

488.      Del mismo modo, es preciso resaltar que los referidos artículos también contienen apartes nuevos que merecen una mención por separado. En el caso del artículo 27, el PLE incluyó los parágrafos 5 y 6 como textos nuevos que no fueron analizados en el texto anterior[349]. Al respecto, la Sala considera que son contenidos que también deben ser consultados previamente por las comunidades étnicas, pues establecen las formas y técnicas lingüísticas al momento de la inscripción de nacimiento. Por su parte, el artículo 120 trae como un texto nuevo el parágrafo 3º. Frente a este contenido, la Sala Plena considera que debió haber sido consultado previamente a las comunidades indígenas. Se trata de una medida que permite a la Registraduría Nacional del Estado Civil crear puestos de votación en corregimientos, zonas rurales, resguardos indígenas, consejos y áreas no municipalizadas. Es decir, es una facultad que permite intervenir en el territorio de los resguardos indígenas. Para la Sala esta disposición tiene la potencialidad de generar una afectación directa en los territorios indígenas, toda vez que implica necesariamente una intervención en el territorio de estas comunidades durante el certamen electoral. De tal modo, debe declararse también inexequible por haberse omitido el deber de consulta previa.

 

489.      Al respecto, es preciso recordar que el legislador tiene el deber, en los términos del artículo 7 de la Constitución, de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la nación.  En materia de regulación de las funciones electorales, este deber incluye garantizar el derecho de las comunidades étnicas a participar —de acuerdo con sus usos, costumbres y lenguas— en la conformación, ejercicio y control del poder político.

 

490.      En este punto, la Sala llama la atención de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior porque omitió el precedente establecido en la Sentencia C-133 de 2022. En efecto, rindió un concepto al órgano legislativo que era contrario a la protección del derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas en materia electoral. Cabe recordar que en el concepto dirigido a establecer si se requería o no agotar el proceso de consulta previa del PLE, la Dirección presentó unas consideraciones generales sobre la jurisprudencia constitucional en materia de consulta previa. Sobre el particular, hizo énfasis en que el requisito en comento es exigible cuando se trate de medidas legislativas que afecten de forma directa y específica a las comunidades étnicas. Luego de lo anterior, la Dirección se refirió al PLE y afirmó lo siguiente:

 

De acuerdo con los documentos analizados, se advierte que el proyecto de ley en comento aborda entre otros, los siguientes ejes temáticos: reglamentaciones relativas a la organización electoral y su conformación, en este acápite se abordan temas relacionados al Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil; establece elementos relacionados al registro civil y la identificación de personas; reglamenta y modifica el procedimiento establecido para el proceso electoral, en él se aborda el derecho al voto, el domicilio y censo electoral, la selección e inscripción de candidaturas, régimen de propaganda electoral, encuestas, desarrollo de elecciones populares entre otros; establece regulaciones para las consultas dentro de las organizaciones políticas, así como la implementación de sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales.

 

En consecuencia, desarrollado el análisis jurisprudencial y fáctico del proyecto de Ley del asunto, esta Autoridad Administrativa concluye que el mismo no es una medida legislativa sujeta al desarrollo de consulta previa, bajo las siguientes consideraciones: 1. Es una reglamentación general que busca la aprobación de una nueva reglamentación en materia electoral que tiene unos alcances aplicables a la colectividad en general. Por lo cual no se predica una imposición o modificación directa o específica a los elementos constitutivos de las dinámicas y costumbres colectivas de los grupos étnicos. 2. El proyecto de ley establece medidas de organización administrativa del proceso electoral colombiano, medida que no se relaciona a los usos, costumbres y territorio de los colectivos étnicos. 3. No es una medida que reglamente los usos de los recursos naturales de los colectivos étnicos. 4. No es un proyecto que se refiera a los sistemas de autogobierno de los colectivos étnicos. 5. No es una medida que regule o reglamente elementos establecidos en el Convenio 169 de la OIT ni a los estamentos de participación con los que cuentan las comunidades étnicas.

 

491.      Como se puede constatar, tanto el Congreso de la República como la Dirección de Consulta Previa omitieron el precedente relevante dispuesto en la Sentencia C-133 de 2022, providencia que analizó de manera individual las disposiciones del PLE del Código Electoral anterior y que estableció con precisión las normas que debieron ser consultadas por configurar una afectación directa. Es necesario reiterar que la consulta previa, ante medidas legislativas, es una garantía procedimental y sustancial que materializa lo establecido en el artículo 330 de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT.

 

492.      Conforme a lo anterior, en virtud de sus competencias legales y constitucionales, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior debe asumir con seriedad el análisis de las disposiciones de un proyecto de ley, para efectos de evaluar su impacto a la luz de los intereses, usos y costumbres de las comunidades étnicas. Del mismo modo, el requisito consulta previa no se entiende cumplido con la sola solicitud del concepto a la Dirección del Ministerio del Interior. La Corte ha sostenido que, en materia de medidas legislativas, «la consulta previa se debe realizar con anterioridad a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República, lo cual obedece a la exigencia de oportunidad de la consulta, ya que una vez adoptadas la participación de las comunidades étnicas no tendría ninguna utilidad. En este escenario, se trataría, entonces, no de un proceso de consulta, sino de una mera notificación de algo que ya ha sido decidido, situación que resultaría contraria a los criterios para la aplicación de la consulta»[350].

 

493.      De ese modo, se observa que además de lo establecido en la Sentencia C-133 de 2022, el Ministerio del Interior omitió revisar una a una las disposiciones del PLE y evaluar la afectación directa que estas podrían causar a las comunidades étnicas. La entidad se limitó a señalar que se trataba de una reglamentación general del sistema electoral colombiano que impactaba a la generalidad de los ciudadanos, no obstante, omitió verificar cómo algunas disposiciones específicas tenían un impacto diferencial sobre las costumbres y el autogobierno de las comunidades étnicas.

 

494.      Esto se puede ver en los artículos que requerían consulta previa y que fueron identificados por la Corte, a saber: el artículo 27, que establece el documento antecedente para la inscripción del nacimiento de las personas, y señala que se requiere de la «[a]utorización expedida por la autoridad tradicional para la inscripción del nacimiento del integrante de la comunidad étnica […] Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento para la certificación de nacimientos atendidos por parteras y la autorización para la inscripción del nacimiento expedida por las respectivas autoridades tradicionales étnicas. […]». El artículo 48, el cual consagra el cambio del domicilio electoral y la competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil para realizar jornadas pedagógicas que impulsen a los ciudadanos a realizar la actualización respectiva. El artículo 73, que establece los requisitos para la inscripción de candidatos. Y finalmente, el artículo 120 que señala la distribución de los puestos de votación y permite crearlos en territorios de resguardos indígenas. La Sala encuentra que estas disposiciones, a diferencia de lo conceptuado por el Ministerio del Interior, son medidas que impactan las dinámicas y costumbres colectivas de los grupos étnicos en el marco del sistema electoral y, por tanto, requerían del agotamiento del proceso de consulta previa.

 

495.      Además, la Sala Plena observa la existencia de artículos nuevos en el PLE, que deben ser analizados de acuerdo con las reglas antes descritas. En relación con estas disposiciones, considera que lo dispuesto en los artículos 5, 37, 38, 137, 138, 250 y 273, no requieren de consulta previa. Lo anterior, toda vez que se trata de artículos que reconocen a las comunidades indígenas y étnicas garantías electorales al igual que a la población mayoritaria y sobre las cuales no se puede derivar una afectación directa.

 

496.      En efecto, (i) el artículo 5 establece dentro de las funciones del Consejo Nacional Electoral el deber de tener en cuenta a los resguardos y a las comunidades indígenas legalmente constituidas acorde con el Acto Legislativo 02 de 2021. Lo anterior, contiene una serie de funciones que aplican de manera general a todas las circunscripciones, sin que se genere un impacto diferencial; (ii) el artículo 37 consagra los principios de la función electoral, entre los cuales señala que «para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se adoptarán medidas diferenciales que garanticen el ejercicio pleno del derecho a la participación política y su inclusión en los procesos democráticos y electorales»; (iii) el artículo 38 dispone el derecho al voto, en el cual afirma que la Registraduría Nacional del Estado Civil «tras concertación […] con los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, negras, raizales y palenqueras adoptará mecanismos y garantías necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho al voto de estos pueblos y comunidades». Esta disposición en sí misma protege con antelación la necesidad de concertar con las comunidades las garantías para el ejercicio del derecho al voto; (iv) el artículo 137 se ocupa de los testigos electorales, exigiendo tener en cuenta a los resguardos y pueblos indígenas; (v) el artículo 138 establece la postulación de los testigos electorales, que, en igual sentido del anterior, exige respetar a los pueblos indígenas. Esto implica que, aunque la norma no constituya en sí misma una afectación diferencial de las comunidades étnicas, es relevante que en el momento de su aplicación o reglamentación se tengan en cuenta las particularidades lingüísticas de la diversidad cultural de las comunidades involucradas.

 

497.      Además, (vi) el artículo 250 señala el deber de promoción de la democracia y la participación ciudadana. Este mandato no impone tratos diferenciales, sino que se dirige a la generalidad de la población, y (vii) el artículo 273 establece que la destinación de los recursos debe orientarse a planes, programas y proyectos para la inclusión efectiva de las minorías étnicas en el proceso político. La Sala constató que esta disposición modificó el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011 «Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones». Al ser una ley estatutaria, la Corte revisó su trámite y contenido mediante la Sentencia C-490 de 2011. Particularmente, el parágrafo en el que se mencionan las comunidades étnicas no fue objeto de modificación en este PLE. Así, la Sala considera que tampoco debía ser objeto de consulta previa, por no provocar una afectación directa.

 

498.      Teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto de codificación que se revisa, el cual establece las reglas que rigen el sistema democrático, la consulta previa de las comunidades étnicamente diferenciadas adquiere un significado particular. Los principios que fundan el Estado colombiano como una república participativa y pluralista les imponen a las autoridades el deber de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la nación[351]. Por ejemplo, en la Sentencia C-520 de 2023, en el marco del estudio del principio de la diversidad étnica y cultural establecido en la Constitución, la Corte sostuvo que «el artículo 2 del Convenio 169 de la OIT señala el deber de los gobiernos de “asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. De ahí que el reconocimiento de la diversidad implica también un mandato de articulación de las instituciones estatales, como en este caso el de la Registraduría Nacional del Estado Civil con las autoridades étnicas para materializar debidamente la función registral». Por tanto, esta articulación se dificulta cuando no se consultan previamente las disposiciones específicas que tienen un impacto diferencial sobre las costumbres y el autogobierno de las comunidades étnicas.

 

499.      Acorde con lo mencionado anteriormente, la Sala declarará inconstitucionales los artículos 27, 48, 73 y 120 por haberse omitido el deber de consulta previa y generar afectaciones inmediatas y directas a las comunidades étnicas en el marco del funcionamiento del sistema electoral.

 

500.      Para concluir este acápite, la Sala Plena debe determinar si la falta de agotamiento del requisito de consulta previa debe recaer solo sobre los artículos ya mencionados o, por el contrario, sobre la totalidad del PLE. La Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad debe recaer sobre la totalidad del PLE, por, entre otras, las siguientes razones que serán desarrolladas en el último capítulo de esta sentencia: (i) la exclusión del ordenamiento de las normas no consultadas generaría un déficit de protección jurídica de las comunidades étnicas, las cuales carecerían de regulación legal en las materias desarrolladas por aquellas, y (ii) la declaratoria de inexequibilidad parcial desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad.

 

7.9. Análisis del impacto fiscal

 

7.9.1. El análisis del impacto fiscal. Reiteración de jurisprudencia

 

501.      De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)[352]. Con este propósito, dice la norma, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite.

 

502.      Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) deberá rendir el concepto respectivo durante el trámite legislativo. Además, en concordancia con el mismo texto, los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por aumento del gasto o disminución de los ingresos. Estas proyecciones deberán ser analizadas y aprobadas, también, por el MHCP.

 

503.      Ahora bien, la Corte observa que en la jurisprudencia existen dos posiciones respecto del alcance del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. En particular, esas posiciones difieren en el grado de exigencia que debe aplicar esta corporación para juzgar el cumplimiento de las obligaciones que impone la citada norma cuando se trata de proyectos de ley de iniciativa mixta. Es decir, cuando el proyecto de ley es presentado por el Congreso de la República y por quien, de acuerdo con la Constitución, tiene iniciativa legislativa. También, cuando se trata de dos o más proyectos de ley que son presentados de manera independiente por el Congreso de la República y por las autoridades que son titulares de la iniciativa legislativa, y que después son acumulados por la mesa directiva respectiva.

 

504.      En orden cronológico está, en primer lugar, la Sentencia C-133 de 2022. Como se sabe, mediante esa sentencia la Corte ejerció el control previo y automático del proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones». En esa oportunidad, el proyecto de ley fue presentado por el ministro del Interior, el CNE y varios senadores. Al verificar el cumplimiento del requisito del análisis del impacto fiscal, la Sala Plena concluyó que, «en casos de iniciativa mixta no cabe aplicar un estándar débil de análisis, excluyendo a alguna autoridad del cumplimiento de sus deberes, pues por esa vía se crearían excepciones sin justificación, se debilitaría el principio democrático y se pondría en jaque a la importancia constitucional que justifica la obligatoriedad de este requisito».

 

505.       Y, en segundo lugar, se encuentra la Sentencia C-134 de 2023. Mediante esta providencia la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 475 de 2021 Senado, 295 de 2020 Cámara, acumulado con el proyecto de ley estatutaria número 430 de 2020 Cámara y con el proyecto de ley estatutaria número 468 de 2020 Cámara, «por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996 – estatutaria de la administración de justicia y se dictan otras disposiciones». Estos proyectos de ley fueron presentados de manera independiente por el ministro de Justicia y del Derecho, la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura y varios representantes a la Cámara. Dado que se trataba de proyectos de ley relacionados entre sí, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes decidió acumularlos en uno solo.

 

506.       En la Sentencia C-134 de 2023, la Corte sostuvo que, «a los proyectos que tienen su origen en la iniciativa de las ramas, los organismos y los sujetos mencionados en los artículos 155 y 156 de la Constitución, se les debe extender el mismo estándar deferente que a los proyectos de ley que se originan en la iniciativa de los congresistas». Además, advirtió que «[e]l mismo nivel deferente de escrutinio debe aplicarse, igualmente, a los proyectos de ley que proceden de iniciativas concurrentes, pero separadas e independientes, del Gobierno nacional y algunos congresistas, o del Gobierno nacional y cualquiera de las autoridades referidas en el artículo 156 de la Constitución Política». 

 

507.      En esta oportunidad, la Corte unifica su jurisprudencia en relación con el alcance del requisito del análisis del impacto fiscal. Para el efecto, se decantará por una lectura literal del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, que sea consistente con la jurisprudencia más temprana de la Sala Plena, en relación con las obligaciones que impone esa norma orgánica al Congreso, al Gobierno nacional y al MHCP[353]. Con todo, la Sala Plena destaca que las reglas que unifica en esta sentencia no solo deberán ser aplicadas para el control constitucional de proyectos de iniciativa mixta, sino también, cuando sea del caso, a las iniciativas legislativas que no tengan esa calidad. Incluso, deberán aplicarse cuando se trate de proyectos de ley o de leyes de una naturaleza diferente a la que ahora estudia la Sala Plena.

 

508.      Sobre la aplicación de tales reglas al asunto de la referencia, se debe tener en cuenta que el PLE fue tramitado casi en su totalidad cuando se encontraba en vigor la jurisprudencia definida en la Sentencia C-133 de 2022, y no la Sentencia C-134 de 2023. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria por la cual se expedía el Código Electoral colombiano por, entre otras razones, el incumplimiento del deber previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Por consiguiente, el estándar definido en esa primera ocasión y que ahora se reitera puede ser aplicado al caso sub judice.

 

509.      Las reglas que se unifican son las siguientes:

 

510.      Primera, el análisis del impacto fiscal es exigible a todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario, lo que incluye, como es natural, los proyectos de ley estatutaria^[354]. En este evento, el cumplimiento de este requisito es más exigente, pues la aprobación de leyes estatutarias demanda «una mayor deliberación informada»[355]. En todos los casos, este análisis debe cumplir dos condiciones mínimas: ser explícito y ser compatible con el MFMP. Lo anterior significa que los costos fiscales de la iniciativa y la posible fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley.

 

511.      Segunda, por un lado, «[p]ara que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales»[356]. Así, por ejemplo, constituyen beneficios tributarios «las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos»[357].

 

512.      Por otro lado, una norma contiene una orden de gasto cuando en ella se decreta un gasto que deberá ser incluido en la ley de apropiaciones de la siguiente o siguientes anualidades[358]. Para determinar si una disposición ordena un gasto, se debe evaluar si los términos empleados respecto de la inclusión del gasto en el presupuesto de la siguiente o siguientes anualidades son imperativos o facultativos[359].

 

513.      Tercera, con el objeto de satisfacer la obligación incorporada en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, y sin perjuicio del tipo de iniciativa de que se trate —reglas cuarta, quinta y sexta—, determinados sujetos deben cumplir los tres deberes generales que se indican a continuación. Los congresistas están obligados a incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de sus iniciativas y las posibles fuentes para su financiamiento —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley. Por su parte, el MHCP está llamado a rendir su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales[360]. Esta última materia será desarrollada más adelante. Y, finalmente, cuando se trate de proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, el Gobierno nacional deberá incorporar en el texto normativo «la fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos»[361]. Esto «deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público»[362].

514.      Cuarta, es necesario distinguir entre los proyectos de ley de iniciativa legislativa, propuestos por los miembros del Congreso, del Gobierno nacional, de las entidades a que se refiere el artículo 156 superior y de iniciativa mixta en los casos en que concurre el Gobierno. En relación con los proyectos de iniciativa legislativa propuestos por los miembros del Congreso, la Corte reitera que el juicio de constitucionalidad es esencialmente deliberativo[363]. Por ello, debe limitarse a verificar que en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite se hubieran incluido los costos fiscales de la iniciativa y las posibles fuentes de financiación —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en dichas ponencias, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley.

 

515.      En este orden, las reglas son las siguientes: «(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados»[364]. Además, aunque el análisis no deberá ser exhaustivo, sí deberá referirse mínimamente a todas las medidas que otorguen beneficios tributarios u ordenen gastos, por lo que no podrá ser parcial.

 

516.      Quinta, respecto de los proyectos de iniciativa gubernamental, el juicio que realiza la Corte debe ser estricto. Así, el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 «impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley»[365], al punto de que este «configura un vicio de trámite insubsanable[366]». El aludido deber en cabeza del Gobierno nacional se traduce en la obligación de «presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva, lo que deberá ser analizado y aprobado por el MHCP»[367].

 

517.      Esto significa que el Gobierno nacional y el MHCP tienen deberes diferentes que deben ser cumplidos de manera concomitante, pero independiente: el primero «está obligado a incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de esos costos»[368]. Por su parte, el MHCP «tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley»[369], mediante un concepto. El MHCP debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.

 

518.      Sexta, cuando se trata de proyectos de iniciativa mixta, se aplican las mismas exigencias indicadas para los proyectos de iniciativa gubernamental[370]. Esto es, en términos generales, primero, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente y de manera detallada y precisa en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley. Es decir, dado que el proyecto de ley cuenta con la aquiescencia del Gobierno nacional, se activa para él la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo. Y, segundo, el MHCP «tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley»[371], mediante un concepto. El MHCP debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.

 

519.      Esta regla varía la posición establecida en la Sentencia C-134 de 2023 y se decanta por la tesis expuesta en la Sentencia C-133 de 2022. Por tanto, dicha la regla será exigible únicamente respecto de aquellos proyectos de ley que sean radicados con posterioridad a la notificación de esta sentencia.

 

520.      Séptima, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 prevé que el MHCP podrá rendir concepto «en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República». No obstante, cuando se trata de iniciativas radicadas por el Congreso o de naturaleza mixta, esta obligación no puede ser interpretada en el sentido de que el MHCP se encuentra facultado para remitir dicho concepto en la etapa final del trámite legislativo. Ello contradice el principal propósito del concepto: propiciar en el seno del Congreso una deliberación informada, específica y explícita sobre el impacto fiscal de los proyectos de ley, es decir, contribuir a la calidad del debate[372]. Por tanto, para que ese deber se entienda cumplido, su presentación debe ser oportuna, esto es, desde el primer debate o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.

 

521.      Además, tal concepto deberá reunir los siguientes requisitos mínimos: (i) deberá referirse expresa y detalladamente a los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente de ingreso adicional propuesta para el financiamiento de dicho costo[373]; (ii) no podrá ir en contravía del MFMP[374], y (iii) deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso[375]. Esos tres requisitos se entenderán cumplidos cuando, además, el concepto indique de manera explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional propuesta para el financiamiento de ese costo son o no consistentes con el MFMP. Esto supone que el concepto (i) deber ser claro, suficiente, ilustrativo y sustentado; (ii) no podrá ser parcial, es decir, referirse solo a unos artículos o medidas, y no a todas las disposiciones del proyecto de ley que ordenan gasto u otorgan beneficios tributarios, y (iii) tampoco podrá alegar que el MHCP carece de los insumos necesarios para el efecto, pues ninguna otra entidad «cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica» que tiene esa cartera[376].   

 

522.      Octava, el Congreso deberá estudiar y discutir el concepto del MHCP, por lo que deberá propiciar una deliberación «pública, particular y explícita» sobre, como mínimo, el impacto fiscal de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP y las posibles fuentes de financiación[377]. Esto se traduce en que, luego de que el MHCP remita su concepto, el Congreso deberá: (i) considerar dicho concepto en el informe de ponencia para el siguiente debate —en el primer debate cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario, y en las ponencias subsiguientes, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley— y durante las deliberaciones posteriores; y (ii) estudiar y analizar el concepto con el fin de admitirlo o rechazarlo. El incumplimiento del deber de realizar un análisis de impacto fiscal de la iniciativa «configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad»[378]. Como otros vicios de procedimiento, este es subsanable a condición de que, al momento de su ocurrencia, se hayan adelantado las etapas centrales del proceso legislativo y no se hubieren afectado los derechos que protegen a las minorías durante ese proceso[379].

 

523.      En este sentido, no sobra insistir en que el deber de realizar el análisis del impacto fiscal constituye un requerimiento esencialmente deliberativo. Por tanto, no le corresponde a la Corte establecer si el proyecto es o no compatible con el MFMP o si el análisis del MHCP es correcto. Su tarea consiste en valorar si existió suficiente deliberación al respecto[380].

 

524.      Novena, la inclusión en el proyecto de ley de una disposición que prevea el deber del Gobierno nacional de apropiar, en la ley anual de Presupuesto General de la Nación, los recursos necesarios para la implementación de la medida, no suple el análisis del impacto fiscal ni el concepto del MHCP. Esto es así incluso cuando se trata de proyectos de ley de iniciativa mixta o gubernamental. Lo anterior, en la medida en que una norma de esa naturaleza (i) solo es un «título habilitante para cumplir con el principio de legalidad en la formulación del presupuesto anual, en los términos del artículo 346 superior»[381], y (ii) «no valora el impacto fiscal que se genera ni plantea un referente básico sobre lo que cuesta económicamente la reforma para el país, y peor aún, no brinda ni el detalle ni la precisión básica sobre las fuentes para asumir los compromisos que se asignan»[382]. Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena interpretó que este tipo de cláusulas solo prueba que el proyecto de ley contiene órdenes de gasto y que, con su aprobación, el Congreso pretendía eludir el debate sobre su costo fiscal.

 

525.      Y, décima, la falta de cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal constituye un vicio de procedimiento de carácter formal. Esto no riñe con el hecho de que este análisis cumpla fines sustantivos como lo son garantizar la racionalidad de la actividad legislativa, el criterio de sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de las leyes[383]. También ordenar las finanzas públicas, y proteger la política económica trazada por las autoridades correspondientes y la estabilidad macroeconómica del país[384]. En consecuencia, las acciones de inconstitucionalidad por el desconocimiento del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 están sometidas al término de caducidad de un año previsto en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución[385]. Además, tratándose de leyes aprobatorias de tratado, el requisito en comento es exigible «a los tratados radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021)» [negrilla fuera del texto original][386].

 

7.9.2. El cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal en el presente caso

 

526.      Con fundamento en lo expuesto, pasa la Sala Plena a verificar la satisfacción de los requisitos de validez señalados en precedencia.

7.9.2.1. El PLE sí contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios

 

527.      Para comenzar, conviene precisar que en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena concluyó que el proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara disponía órdenes de gasto y beneficios tributarios. En concreto, la Corte identificó cinco grupos de disposiciones «que, desde una valoración general, responden a ambos conceptos». Estos grupos fueron los siguientes:

 

1. La creación de nuevas expensas en materia de personal, que deben ser cubiertas de modo permanente. Aquí se encontraban los artículos que preveían y regulaban (i) la creación de la figura del registrador departamental; (ii) la creación de salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, al interior del CNE, y (iii) la vinculación de los registradores en el nivel territorial a la estructura de la RNEC.

 

2. La adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales. En este ámbito, la Sala destacó: (i) los sistemas biométricos y los demás mecanismos electrónicos para la identificación y autenticación del elector; (ii) los sistemas de asistencia tecnológica para la votación de la población con capacidad diversa; (iii) las plataformas digitales y los sistemas biométricos para la inscripción de nacimientos en el registro civil; (iv) el almacenamiento de datos biográficos, biométricos y morfológicos para identificar a los colombianos, y la renovación de la cédula de ciudadanía cada diez años, y (v) el deber de implementar mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad para la remisión de sentencias, que incluyan las penas de inhabilitación para ejercer derechos políticos, entre las autoridades judiciales y la RNEC.

 

Igualmente, llamó la atención sobre (vi) la utilización de medios tecnológicos para la actualización del domicilio electoral y el censo electoral; (vii) la extensión de los medios tecnológicos para el proceso de selección y el trámite de las exenciones de la calidad de jurado de votación; (viii) la implementación de la plataforma tecnológica para la acreditación de testigos electorales; (ix) la votación mediante medios tecnológicos para sustituir o acompañar las tarjetas electorales físicas; (x) la utilización de plataformas tecnológicas para el escrutinio, y (xi) el voto electrónico mixto.

 

3. El reconocimiento de estímulos a los electores. Tal es el caso de (i) la rebaja de un mes en la prestación del servicio militar, «tiempo que deberá ser computado para efectos de cesantías, pensiones de vejez o invalidez, asignaciones de retiro y prima de antigüedad», y (ii) la reducción en el valor de las matrículas en un 10% en las instituciones oficiales de educación superior.

 

4. El reconocimiento de descuentos tributarios. Esto se concreta en (i) la rebaja correspondiente al 20% del valor de la libreta militar; (ii) la reducción del 10% en el valor de expedición del pasaporte, en los duplicados de la libreta militar, cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad, y en los servicios consulares para los colombianos residentes en el exterior, y (iii) la disminución del 30% en el impuesto de timbre para los colombianos votantes en el exterior o los extranjeros residentes en Colombia que ejerzan el derecho al voto.

 

5. La disposición de nuevas reglas para el desarrollo del proceso electoral, como «la distribución de los puestos de votación, que incluye su dispersión geográfica —con el costo inherente a ello— en cabeceras, comunas, corregimientos, centros rurales poblados, zonas suburbanas, resguardos indígenas, centros de formación juvenil». Además, «con la implementación, a través de los “recursos necesarios”, del sistema de preconteo y de entrega de resultados preliminares».

 

528.      En relación con el PLE, la Corte observa que este contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios de similar naturaleza a los examinados en la Sentencia C-133 de 2022. Esta constatación no implica que se haya configurado la cosa juzgada respecto de esa sentencia, pues esa institución no opera sobre vicios de procedimiento. No obstante, sí supone la necesidad de reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de satisfacer el requisito del análisis del impacto fiscal sobre esas órdenes y beneficios tributarios.

 

529.      En efecto, las siguientes medidas constituyen órdenes de gasto, pues los términos empleados para su inclusión en el presupuesto son imperativos. De este modo, las normas que se indicarán a continuación ordenan una erogación con cargo a apropiaciones o partidas que deben estar previstas en las normas de presupuesto. Respecto de la institucionalidad electoral, al igual que el proyecto de ley estatutaria anterior, este PLE crea la figura del registrador departamental del Estado Civil[387], prevé la creación de salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, al interior del CNE[388] y estatuye la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliares[389].

 

530.      Adicionalmente, en esta misma materia, incorpora las siguientes medidas que constituyen órdenes de gasto: la creación de una Comisión Experta en la Previsión, Atención y Erradicación de las Violencias basadas en Género en el seno del CNE, en coordinación con el Ministerio de Igualdad[390]; la creación de la figura del delegado de puesto de votación[391]; la creación del Fondo Rotatorio del CNE[392]; la creación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales[393] y la creación de la Dirección de Analítica de Datos e Inteligencia Artificial de la RNEC[394].

 

531.      En relación con la implementación de nuevas tecnologías, el presente PLE también dispone el voto electrónico mixto[395]; la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónicos[396]; el deber de garantizar sistemas de asistencia tecnológica para el ejercicio del derecho al voto por parte de las personas con discapacidad[397]; la puesta en funcionamiento de herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones en el censo electoral[398], y la utilización de mecanismos tecnológicos para todas las modalidades de votación[399]. En este mismo sentido, el PLE estatuye el deber de la RNEC de adelantar de manera vinculante los correspondientes planes piloto de los diferentes tipos de tecnología, para verificar su funcionalidad y seguridad, según la modalidad del voto, previo a la implementación de cualquier sistema de asistencia tecnológica en los procesos electorales[400].

 

532.      De igual manera, el nuevo PLE reconoce los mismos estímulos y beneficios tributarios a favor de los electores[401] y establece similares preceptos a los comprendidos en el PLE revisado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, para el desarrollo del proceso electoral[402]. Se trata de beneficios tributarios porque tienen el propósito de colocar al sujeto destinatario de la medida en una situación preferencial o de privilegio.

 

533.      Visto lo anterior, la Corte encuentra demostrado que, al igual que el proyecto de ley estatutaria examinado en la Sentencia C-133 de 2022, el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios en cinco materias: (i) creación de nuevas expensas en materia de personal; (ii) adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales; (iii) reconocimiento de estímulos a los electores; (iv) reconocimiento de descuentos tributarios, y (v) disposición de nuevas reglas para el desarrollo del proceso electoral.

 

7.9.2.2. El análisis del impacto fiscal en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite

 

534.      La Sala observa que este requisito fue incumplido porque (i) en la exposición de motivos del PLE no se evaluó el impacto fiscal de la iniciativa; (ii) los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado de la República, respectivamente, y para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes solo hicieron una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE; (iii) aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, durante el trámite no se estableció la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iv) en el informe de ponencia para primer debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se omitió toda alusión a los costos fiscales del PLE y a la fuente sustitutiva de financiación.

 

Radicación del PLE y su exposición de motivos

 

535.      En páginas anteriores se precisó que el 13 de septiembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, mediante Acta MD-08, decidió acumular los proyectos de ley estatutaria 111 de 2022 Senado 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», y 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones».

 

536.      El primero de ellos fue publicado, junto con su exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022. Allí no se hizo ninguna referencia al impacto fiscal de la iniciativa a pesar de que, como se demostró, esta contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios.

 

537.      Por su parte, el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.° 958 del 24 de agosto de 2022. En ella se incluyó un acápite titulado «Impacto fiscal»[403]. Sin embargo, en este se precisó que la iniciativa no ordenaba gastos ni otorgaba beneficios tributarios. Para sustentar esta conclusión, se enunciaron tres razones sin mayor detalle: la iniciativa «simplifica procedimientos y, por ende, economiza en su implementación»; «la automatización progresiva de la votación […] ya ha sido analizada en el pasado por el Congreso», y el proyecto prevé «lapsos de transición para asuntos relativos a la adquisición de software para que sea propiedad del Estado y la implementación del voto mixto».

 

538.      Esto contrasta con dos circunstancias. Primera, como ya se precisó, a diferencia de lo sostenido respecto del proyecto de ley estatutaria 141 de 2022, la iniciativa sí contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios. Y, segunda, para el momento en que se radicó dicho proyecto, la Corte Constitucional ya había aprobado la Sentencia C-133 de 2022 (21 de abril). Si bien para esa fecha solo existía el comunicado de prensa de la decisión, en este se señaló que el proyecto de ley había sido declarado inexequible, entre otras razones, porque «se desconoció la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa, como lo establece el artículo 7° de la Ley 819 de 2003».

 

539.      De modo que era claro que, a juicio de esta corporación, de entrada, un proyecto de ley estatutaria de esta naturaleza, «por la fuerza de las cosas, suscita importantes gastos presupuestales que bajo ninguna consideración dependen de la discreción del Legislador ni de las autoridades gubernamentales o electorales»[404].

 

Publicación del informe de ponencia para primer debate en el Senado antes de su retiro

 

540.      De conformidad con lo destacado en páginas anteriores, antes del retiro del informe de ponencia mayoritario para primer debate el 17 de marzo de 2023, este fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 1495 del 24 de noviembre y 1535 del 28 de noviembre de 2022. En la primera publicación no existe ninguna referencia al impacto fiscal del PLE, pero en el segunda sí. No obstante, el análisis de dicho impacto se restringió al «costo total de gastos de personal, por la profesionalización de los registradores municipales, así como [a la] adquisición de bienes y servicios»[405].

 

541.      El cálculo fue realizado por la RNEC en el oficio GAF-280 del 8 de agosto de 2022 por un total de $204.403.189.649[406]. En el documento de la RNEC, se mencionan, sin citar los artículos y sin ninguna consideración adicional, que las siguientes medidas tienen impacto fiscal: la profesionalización del cargo de registrador municipal y su nivelación con los registradores auxiliares, la creación de nuevas registradurías especiales y la ampliación del número de registradurías auxiliares en Bogotá, D. C.

 

542.      Por su parte, la ponencia alternativa de la senadora Paloma Valencia Laserna fue publicada en las Gacetas del Congreso n.° 1449 del 17 de noviembre y 1522 del 28 de noviembre de 2022. En ambas se incluyó un capítulo sobre el análisis fiscal de la iniciativa. En él se indicó: «en el presente proyecto de ley se repiten las circunstancias de indeterminación que en su momento rechazó el Ministerio de Hacienda. De hecho, la Registraduría, en comunicación GAF-280 del 8 de agosto de 2022, estimó el impacto de la iniciativa en $204.403.189.649 correspondientes a los costos que acarrea la profesionalización de los registradores municipales. || Sin embargo, no proyectó el costo de la implementación del voto electrónico, la creación de los registradores distritales, departamentales, seccionales, especiales, municipales y auxiliares, la renovación cada diez años de la cédula, la zonificación de los municipios con más de 20.000 cédulas, el voto anticipado o la identificación biométrica»[407].

 

543.      De otro lado, la senadora resaltó la similitud entre los artículos 265 del anterior PLE y 365 del nuevo PLE (hoy artículo 263). Sobre el particular, destacó que «la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda, a lo largo de toda la iniciativa, manifestó su oposición a este artículo que se replica en la presente iniciativa»[408].

 

544.      En este sentido, concluyó la senadora: «el proyecto de ley, tal cual lo presentó la Registraduría, no tiene estimación de impacto fiscal frente a los principales aspectos de la iniciativa, cuáles serán las fuentes de financiación con las cuales se cubrirán estos rubros ni coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, contrariando abiertamente las consideraciones que expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-133/22»[409].

 

Publicación del informe de ponencia para primer debate en el Senado después de su retiro

 

545.      El nuevo informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Allí se transcribió sin ninguna modificación el análisis del impacto fiscal consignado en la publicación del mismo informe, antes de su retiro, en la Gaceta del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022.

 

546.      La senadora Paloma Valencia Laserna no elaboró un nuevo informe de ponencia para primer debate, después del retiro del informe mayoritario.

 

Publicación del informe de ponencia para segundo debate en el Senado

 

547.      En esta etapa del procedimiento también se publicaron dos informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado: el mayoritario fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 del 25 de abril de 2023. En ella, nuevamente se transcribió sin ninguna modificación el análisis del impacto fiscal publicado en las Gacetas del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022 y 166 del 17 de marzo de 2023[410].

 

548.      La ponencia alternativa para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 367 del 25 de abril de 2023. En esta también se repitió lo dicho sobre esta cuestión en las Gacetas del Congreso n.° 1449 del 17 de noviembre y 1522 del 28 de noviembre de 2022.

 

Publicación del informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes

 

549.      El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023. En dicho informe, el Congreso no cumplió con la obligación bajo estudio.

 

Publicación del informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes

 

550.      El informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023. Este informe contiene un capítulo sobre el análisis del impacto fiscal del PLE[411]. Para empezar, en él se advirtió que, al menos en tres ocasiones, la RNEC y miembros del Congreso solicitaron al MHCP que rindiera el concepto respectivo[412].

 

551.      En el informe también se transcribió el cálculo realizado por la RNEC en el oficio GAF-280 del 8 de agosto de 2022, en el que se indicó que los gastos de personal, la profesionalización de los registradores municipales y la adquisición de bienes y servicios para los nuevos servidores tendrían un costo fiscal de $204.403.189.649.

 

552.      Además, se destacó un documento radicado el 13 de junio de 2023 por la RNEC ante la directora general del Presupuesto Público Nacional del MHCP, en el cual esa entidad sostuvo que «el costo total en materia de gastos de personal necesarios para la implementación de los costos relacionados con los eventos electorales solo se podrá determinar de manera progresiva en la fase preelectoral»[413].

 

553.      En síntesis, el trámite legislativo del PLE incumplió el requisito de la referencia porque, a pesar de que este contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, (i) en la exposición de motivos no se evaluó el impacto fiscal de la iniciativa; (ii) en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes solo se evaluaron los costos fiscales de las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no se estableció la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iii) en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se omitió toda alusión a los costos fiscales del PLE.

 

554.      En este punto, se ha de reiterar que, en casos de iniciativa mixta como el presente, «no cabe aplicar un estándar débil de análisis»[414], pues el Gobierno nacional «goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia»[415]. Por consiguiente, la evaluación parcial de los costos fiscales del PLE y la omisión respecto de la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, sumadas a la ausencia de toda referencia al impacto fiscal de la iniciativa en la exposición de motivos y en el informe de ponencia para primer debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes son circunstancias que permiten concluir que el requisito objeto de análisis fue incumplido.

 

7.9.2.3. El concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

 

555.      El Viceministerio General del MHCP remitió al presidente de la Cámara de Representantes el concepto al que alude el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. El documento no precisa la fecha en que esto ocurrió. Sin embargo, el concepto fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023[416]. Es decir, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la publicación del informe de conciliación en el Senado y en la Cámara de Representantes en las Gacetas del Congreso n.° 755 del 18 de junio de 2023 y 756 del 19 de junio de 2023, respectivamente. El concepto se divide en los siguientes temas y artículos:

 

El Consejo Nacional Electoral

 

556.      De acuerdo con lo estatuido en el artículo 4 del PLE, el CNE goza de autonomía administrativa y presupuestal, por lo que sería una sección del Presupuesto General de la Nación (PGN). «Frente al particular, cabe resaltar que la propuesta no representaría impacto presupuestal, toda vez que hoy ya se asignan recursos del PGN para dicha unidad ejecutora (alrededor de $91 mil millones para la vigencia 2023»[417].

 

557.      El numeral 23 y los parágrafos 1, 3 y 4 del artículo 5 del PLE disponen que entre las funciones del CNE está la de reconocer el derecho de reposición de gastos a las organizaciones políticas que inscriban candidatos para cargos de elección popular. Sin embargo, cada uno de los apartes normativos señalados prevé un término diferente para el efecto. Por ello, en primer lugar, el MHCP recomendó «que los tiempos descritos para el reconocimiento del derecho de reposición sean unificados»[418].

 

558.      En segundo lugar, el MHCP consideró que el CNE puede ordenar la distribución de los recursos entre las organizaciones políticas, mediante acto administrativo general, después de que la totalidad de los partidos y movimientos hayan presentado los informes de ingresos y gastos. En opinión del MHCP, este ajuste era necesario para «no superar el término para los reconocimientos de reposición ni incurrir en costos adicionales, comprometiendo recursos que no superen los presupuestados para dicha financiación»[419].

 

559.      Y, en tercer lugar, los parágrafos 1, 3 y 4 de la mencionada disposición asignan al MHCP «obligaciones presupuestales sin tener en cuenta que los gastos de funcionamiento de los partidos y movimientos políticos se programan a través de un solo rubro presupuestal, en cabeza de la organización electoral y, en consecuencia, le corresponderá al organismo a cargo de aquella adelantar las gestiones necesarias para realizar la distribución y pago a tiempo de los recursos en comento. Por lo anterior, se sugiere armonizar lo propuesto con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico de Presupuesto en materia de programación y asignación de recursos»[420].

 

Los registradores distritales, especiales y municipales

 

560.      El artículo 22 del PLE determina que, en todos los puestos de votación, habrá delegados, nombrados por los registradores departamentales y los registradores distritales de Bogotá, D. C. De acuerdo con la información de la RNEC, esto tendría un impacto fiscal cercano a los $204.403 millones por año, «por concepto del aumento en la planta de personal de 1.100 cargos aproximadamente»[421]. Al respecto, el MHCP sugirió «armonizar esta propuesta con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 2294 de 2023, que establece: “Todos los cargos de las plantas de personal, la creación de nuevas modalidades de acceso al empleo público y la contratación por prestación de servicios, estará sujeta a las disponibilidades presupuestales de cada vigencia fiscal, al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gasto de Mediano Plazo”»[422].

 

Estímulos a los electores

 

561.      El artículo 45 del PLE incluye un descuento del 20% en la cuota de compensación militar para los electores que no presten el servicio militar obligatorio. La norma también prescribe descuentos para los votantes en el exterior, los cuales recaerían sobre cualquier servicio consular o el impuesto de timbre de salida del país. En este orden, la disposición ordena al MHCP que garantice las apropiaciones necesarias para la implementación efectiva y permanente de estos descuentos, los cuales serán girados prioritariamente a través de las transferencias corrientes.

 

562.      Al respecto, a juicio del MHCP, esas medidas implicarían un menor recaudo por estos conceptos para el sector Defensa y el sector que tiene a su cargo los servicios consulares. En este orden, «no es posible cuantificar [su] impacto» porque su aplicación depende de múltiples factores[423].

 

563.      Igualmente, la obligación que atribuye este artículo al MHCP desconoce los artículos 151 y 352 de la Constitución, en la medida en que «estos señalan que serán las leyes orgánicas las reguladoras de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación. De manera que esta cartera sugiere eliminar las referencias a este ministerio o condicionar su aplicación con sujeción a lo dispuesto en las leyes orgánicas de presupuesto»[424].

 

Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral

 

564.      El artículo 24 del PLE establece el término de dos años para la creación y entrada en funcionamiento del Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral. Dicho fondo se financiará con el recaudo de las sanciones pecuniarias y por servicios prestados por la entidad, que no tengan una destinación prevista. Sobre el particular, «sería importante dar claridad sobre el alcance de la constitución del Fondo, si, por ejemplo, contará con una planta de personal y estructura administrativa propia, lo que en dado caso constituiría nuevos costos recurrentes que actualmente no se tienen contemplados en las proyecciones de gasto de mediano plazo del sector»[425].

 

Servicio gratuito de transporte individual, masivo y colectivo el día de las elecciones

 

565.      En concordancia con el artículo 167 del PLE, el Estado debe garantizar la prestación del servicio gratuito de transporte individual, masivo y colectivo el día de las elecciones. Con este propósito, continúa la norma, el Gobierno nacional debe destinar los recursos necesarios a las gobernaciones y municipios, con base en el censo electoral. Sobre el alcance de esta norma, el MHCP aseguró que no era posible cuantificar su impacto fiscal. Señaló que su costo aproximado sería de $17,9 mil millones, «sin contar las demás áreas urbanas, rurales y otros medios de transporte»[426].

 

Medios tecnológicos de validación biométrica

 

566.      Los artículos 41 y 177 del PLE prevén la identificación biométrica del elector, como condición para votar. En este punto, el MHCP precisó que, en concordancia con la información suministrada por la organización electoral, «en promedio, el sistema de identificación biométrica podría costar $6.182.129 por mesa, y teniendo en cuenta que en el país se instalan entre 103.361 y 112.897 mesas, dependiendo de si se trata de elecciones presidenciales o de Congreso, respectivamente, el costo de su implementación en la totalidad de mesas oscilaría entre $639 mil millones y $698 mil millones»[427].

 

 

Sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales

 

567.      Los artículos 125 y 157, «entre otros»[428], se refieren al voto electrónico mixto. Sobre esta orden de gasto, el MHCP explicó que, según los estudios realizados por la RNEC y la Comisión Asesora de Voto Electrónico, el costo de un plan piloto para la implementación del voto electrónico en 500 mesas de votación sería de $46.700 millones, es decir, de $93.4 millones por mesa. Eso significa que, «si se tomara este costo unitario por la totalidad de mesas a nivel nacional, [el costo sería] entre 103.361 y 112.897, dependiendo de si es una elección presidencial o de Congreso»[429]. Por tanto, «resulta indispensable que la Organización Electoral presente los estudios técnicos actualizados, precisando estos costos»[430].

 

Otras disposiciones

 

568.      En su concepto, el MHCP adujo que el PLE contiene otras disposiciones «que implicarían gastos adicionales para la Nación, aunque por lo pronto no son cuantificables, por no contar con la suficiente información»[431]. Este es el caso del artículo 265 (hoy artículo 262) que determina que «los partidos y movimientos políticos podrán adelantar las reuniones de sus convenciones, congresos, asambleas generales o de su máximo órgano de administración mediante el uso de medios tecnológicos para lo cual podrán contar con el apoyo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, previa asignación presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público».

 

569.      Sobre esta disposición, la entidad advirtió: «no es claro si ello hace referencia a los recursos que actualmente se presupuestan para estos aspectos en los aportes para financiamiento de partidos y movimientos políticos o si se trata de asignación de partidas adicionales y en esta media, se sugiere precisar este punto»[432].

 

570.      En similar sentido, destacó que el parágrafo del artículo 191 (hoy parágrafo 4 del artículo 188) prevé que la Organización Electoral deberá garantizar la capacitación de los integrantes de las comisiones escrutadoras. En opinión del MHCP, esto «tendría que ser asumido con los recursos globales para elecciones que se programan, según las proyecciones de mediano plazo para ciclo electoral»[433].

 

571.      Con fundamento en lo expuesto, el MHCP concluyó que «la implementación del proyecto de ley implicaría costos que deben ser ajustados al escenario fiscal y macroeconómico de mediano y largo plazo contenidos en el Marco Fiscal de mediano Plazo vigente». Lo anterior, en la medida que, en la actualidad, tales «costos no se encuentran incluidos». De este modo, los recursos adicionales requeridos «tendrían que ser incorporados progresivamente, conforme a las restricciones en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector Registraduría». Esta incorporación progresiva estaría, en todo caso, condicionada «a la situación fiscal del país» y sujeta «a los lineamientos de disponibilidad presupuestal y priorización del gasto establecidos en las leyes orgánicas de presupuesto» y «las previsiones respectivas en el plan nacional de desarrollo, el marco fiscal de mediano Plazo y el Marco de gasto del respectivo sector»[434].

 

572.      De conformidad con lo expuesto, la Corte estima que el MHCP rindió concepto sobre el análisis del impacto fiscal del PLE, elaborado por el RNEC e incorporado a los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

573.      No obstante, advierte que el requisito de trámite en comento no fue cumplido por las siguientes tres razones. Primera, el concepto fue presentado de manera tardía. Aunque el documento no precisa la fecha en que esto ocurrió, lo cierto es que el concepto fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023. Es decir, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la publicación del informe de conciliación en el Senado y en la Cámara de Representantes. Por ello no cumplió su fin sustancial: propiciar en el seno del Congreso una deliberación informada, específica y explícita sobre el impacto fiscal del PLE es decir, contribuir a la calidad del debate.

 

574.      Segunda, el concepto no es de ninguna manera claro e ilustrativo. No indica de forma explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales del PLE son o no consistentes con el MFMP. Por el contrario, al tiempo que sostiene que la implementación del PLE «implicaría costos que deben ser ajustados al escenario fiscal y macroeconómico de mediano y largo plazo contenidos en el Marco Fiscal de mediano Plazo vigente», afirma que los recursos adicionales requeridos «tendrían que ser incorporados progresivamente, conforme a las restricciones en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector Registraduría». Para generar aún más confusión, el concepto termina advirtiendo que esta incorporación progresiva estaría, en todo caso, condicionada «a la situación fiscal del país».  

 

575.      Y, tercera, el concepto no identifica una fuente adicional de financiación en procura de su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. Su planteamiento se limita, en principio, a indicar que no existen recursos y que tendrán que ser incorporados progresivamente.

 

7.9.2.4. El Congreso de la República omitió estudiar y analizar el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

 

576.      Ya se dijo que el concepto del MHCP fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023[435]. Esto es, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la aprobación del informe de conciliación en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes el 20 de junio de 2023.

 

 

 

Segundo debate en la Cámara de Representantes

 

577.      La Sala observa que, en el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, la representante a la Cámara Catherine Juvinao Clavijo puso de presente la existencia del concepto y el impacto fiscal de la iniciativa. Varios minutos después, el ponente Juan Daniel Peñuela Calvache se refirió a esa intervención y precisó que, a diferencia de lo indicado por la representante Juvinao, el concepto del MHCP no era negativo. Al respecto, añadió que, al igual que su impacto fiscal, la implementación del PLE era progresiva. Finalmente, intervino el representante Oscar Darío Pérez Pineda, quien advirtió el costo del PLE no está previsto en el MFMP y destacó la ambigüedad del concepto del MHCP.

 

578.      La Corte considera que este breve intercambio de posiciones no cumple con la jurisprudencia constitucional en virtud de la cual el Congreso de la República tiene el deber de estudiar y analizar el concepto del MHCP [436]. Como ya se indicó, en los términos de esta corporación, dicho deber se traduce en la realización de una deliberación «pública, particular y explícita» sobre, como mínimo, el impacto fiscal de la totalidad de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP, el contenido del concepto y las posibles fuentes de financiación[437].

 

579.      La anterior conclusión se funda en los siguientes motivos. Primero, en lugar de «identificar el impacto fiscal de la iniciativa, de cara las consideraciones expresamente planteadas por el Ministerio de Hacienda»[438], los ponentes se limitaron a subvalorar el cálculo del MHCP, argumentando para ello sin más la supuesta implementación progresiva del PLE. Segundo, la plenaria de la Cámara de Representantes no analizó la compatibilidad del impacto fiscal del PLE con el MFMP. Especialmente, no se pronunció sobre la afirmación contenida en el concepto del MHCP según la cual los costos de la implementación del proyecto de ley «no se encuentran incluidos» en el MFMP. Tercero, el concepto del MHCP no fue tenido en cuenta. Como ya se dijo, su contenido fue subestimado e interpretado en el sentido de que no era negativo. Así, sin ningún sustento técnico, la plenaria descartó los cálculos hechos por esa cartera frente al costo fiscal de la iniciativa. Y, cuarto, no se señalaron las posibles fuentes de financiamiento.

 

580.      En la Sentencia C-110 de 2019, la Corte sostuvo que, si bien «el concepto presentado por el MHCP no vincula al Congreso de la República», en los casos en los que ese concepto es efectivamente emitido, «se activa una obligación del legislativo de estudiarlo y discutirlo. De incumplirse, se configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad». Esta deliberación no puede ser entendida como el cumplimiento de un deber formal o una cuestión de trámite. Más allá de esto, es claro que «el Gobierno y el Congreso deberán, al amparo del principio de colaboración armónica, valorar de manera concreta, pública y clara los efectos fiscales que tienen sus decisiones».

 

 

 

Trámite de conciliación

 

581.      De acuerdo con las reglas jurisprudenciales indicadas en páginas anteriores, es claro que la discusión sobre el concepto del MHCP, en principio, no debería surtirse en la instancia de conciliación, pues aquel debe presentarse en las etapas iniciales del trámite legislativo. Excepcionalmente, este estudio se impone en la etapa de conciliación cuando no queda otra alternativa posible, con miras a realizar una corrección formal del trámite[439], y solo cuando el impacto fiscal de la iniciativa surge por la incorporación durante el trámite legislativo de normas que contienen una orden de gasto u otorgan un beneficio tributario. Ese debate debe ser previo a la aprobación del informe, en aras de asegurar que, si es del caso, en este último se incluya la valoración de ese aspecto.

 

582.      Respecto de esta materia, en la sesión Plenaria del Senado en la que esta célula legislativa aprobó el informe de conciliación del PLE[440], la Sala Plena observa lo siguiente. En esa oportunidad, el secretario anunció la consideración del PLE y leyó la constancia dejada por la senadora Jael Quiroga Carrillo, en la que manifestaba su oposición a la eliminación del artículo 77 del PLE (listas paritarias). En seguida, precisó que los coordinadores ponentes habían pedido que se les eximiera de dar explicaciones adicionales sobre la iniciativa, pues esta era «suficientemente conocida».

 

583.      Posteriormente, el presidente abrió la discusión del texto unificado, el cual incorporaba disposiciones aprobadas tanto en la Cámara como en el Senado. Ciertamente, ninguno de los coordinadores ponentes o de los autores de la iniciativa abordó el concepto del MHCP. Además, solo uno de los doce senadores que intervinieron de fondo en la sesión —todos ellos en contra de la iniciativa—[441] se refirió al concepto del MHCP.

 

584.      Así, sin mencionar ese concepto, respecto del costo fiscal de la iniciativa, el senador Humberto de la Calle Lombana aseguró que aquel se aproximaba al 40% de una reforma tributaria. A su juicio, el país no podía destinar tales recursos para la implementación del PLE. Por su parte, también sin aludir al concepto del MHCP, la senadora Paloma Valencia Laserna criticó el «gasto burocrático tan grande» que representaba el PLE. En ese sentido, explicó que el texto conciliado incorporaba la creación del cargo de registrador departamental, a pesar de que la norma había sido negada en el Senado, y la recategorización de los registradores municipales, auxiliares y especiales. Esto, dijo, generaba un gasto aproximado de $204 mil millones de pesos al año.

 

585.      En relación con el concepto del MHCP, la senadora Valencia afirmó que esa entidad argumentó que la implementación del voto electrónico mixto podría costar $93.4 millones por mesa, es decir, casi $10.2 billones de pesos o, en otras palabras, lo mismo que el Gobierno nacional esperaba recaudar con la reforma tributaria. Agregó que, de conformidad con el mismo documento, la identificación biométrica de los electores costaría $700 mil millones de pesos en cada proceso electoral. En su sentir, esto constituía una «dilapidación» de recursos.

 

586.      En esta misma línea, el senador Edwing Fabián Díaz Plata adujo que el impacto fiscal del PLE ascendería al 126% respecto del presupuesto del CNE para la vigencia 2023.

 

587.      Al terminar la sesión, los senadores Alejandro Alberto Vega Pérez y Alfredo Rafael Deluque Zuleta, coordinadores ponentes del PLE, defendieron y explicaron brevemente el texto conciliado, sin aludir al concepto del MHCP.

 

588.      En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, en la que se aprobó el informe de conciliación del PLE[442], ninguno de los coordinadores ponentes o de los autores de la iniciativa u otros representantes abordaron el concepto del MHCP o el impacto fiscal del PLE. Luego de votar los impedimentos presentados y de la lectura de la proposición positiva con la que terminaba el informe de conciliación por parte del secretario, el PLE fue aprobado sin ninguna discusión previa.

 

589.      De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena concluye que el requisito relativo al estudio y análisis del concepto del MHCP por parte del Congreso de la República también fue incumplido.

 

7.9.2.5. La aprobación del artículo 263 del PLE no suple las obligaciones a cargo del Congreso

 

590.      Al igual que el proyecto de ley estatutaria revisado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, el PLE contiene una cláusula sobre la implementación del Código Electoral. Existen diferencias importantes entre ambas disposiciones. El primer proyecto de ley disponía en su artículo 265 que el Gobierno nacional debía destinar los recursos necesarios para la adecuada implementación del Código Electoral. Para el efecto, establecía que cada proyecto de ley anual de presupuesto debía contener un acápite que garantizara las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de dicho código.

 

591.      Por su parte, el artículo 263 del PLE determina que cada proyecto de ley anual de presupuesto podrá contener apropiaciones para el cumplimiento del Código Electoral. Tales apropiaciones, continúa el artículo, estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo, y se incorporarán progresivamente conforme a las restricciones en las proyecciones de gasto del sector Registraduría.

 

592.      Aunque el citado artículo 265 difiere del artículo 263 del PLE en que el primero es imperativo y el segundo facultativo, es claro que esta segunda versión tampoco suple las obligaciones a cargo del Congreso, en relación con el análisis del impacto fiscal. Al igual que el artículo 265 del proyecto de ley estatutaria anterior, se trata de una advertencia sobre la necesidad de cumplir el principio de legalidad en materia presupuestal. De ahí que dicha fórmula no pueda ser considerada como una manera válida de cumplir las exigencias de (i) detallar el impacto fiscal de toda la iniciativa en la exposición de motivos y en los cuatro informes de ponencia, (ii) prever la fuente para asumir las nuevas órdenes de gasto y (iii) estudiar el concepto del MHCP con el fin de admitirlo o rechazarlo. Además, esta disposición no tiene la virtud de excluir la existencia de órdenes de gasto.

 

593.      Por ello, en la presente ocasión la Corte reitera el precedente fijado en la Sentencia C-133 de 2022, en el sentido de que este tipo de cláusulas no suple las obligaciones a cargo del Congreso y del Gobierno nacional en esta materia.

 

7.9.2.6. Conclusiones sobre el cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal y remedio constitucional

 

594.      De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que el trámite legislativo del PLE incumplió las reglas previstas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 y en la jurisprudencia constitucional, en relación con el análisis del impacto fiscal. Esto es así por varias razones. Primera, a pesar de que el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, la exposición de motivos y el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no precisaron los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

 

595.      Segunda, el análisis del impacto fiscal incorporado en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes hizo una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE. En efecto, únicamente se refirió a las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal al interior de la RNEC y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no estableció la fuente de ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.

 

596.      Tercera, en tres ocasiones —al menos así lo puso de presente el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023—, la RNEC y miembros del Congreso solicitaron al MHCP que rindiera el concepto respectivo. Sobre el particular, la jurisprudencia ha sostenido que, cuando se trata de valorar la actuación del Congreso, esta circunstancia «no puede ser irrelevante si se tiene en cuenta que, como lo ha indicado la Corte, es el MHCP quien cuenta, en principio, con los instrumentos para valorar de mejor manera los efectos fiscales de una disposición^[443]»[444].

 

597.      Cuarta, el MHCP remitió el concepto, pero este fue presentado de manera tardía. Por ello no cumplió su fin sustancial. Además, de ninguna manera fue claro e ilustrativo, pues no indica de forma explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales del PLE son o no consistentes con el MFMP.

 

598.      Quinta, el concepto del MHCP no fue estudiado por el Congreso, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que gobiernan la materia. Así, aunque el concepto fue mencionado en la última sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en ella no se llevó a cabo una deliberación «pública, particular y explícita» sobre el impacto fiscal de la totalidad de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP, el contenido del concepto y las posibles fuentes de financiación[445]. Por su parte, en la etapa de conciliación, los coordinadores ponentes y los autores de la iniciativa tampoco abordaron el concepto del MHCP para admitirlo o rechazarlo. Esta omisión se mantuvo en la Plenaria del Senado incluso después de que una senadora mencionó dicho concepto y otros senadores advirtieron sobre el costo fiscal del PLE.

 

599.      Con fundamento en las consideraciones precedentes, en este punto solo resta determinar el remedio constitucional. La Corte considera que el vicio de procedimiento descrito no es subsanable porque ocurrió en la etapa inicial del trámite. Al respecto, se recuerda que (i) las exposiciones de motivos de los proyectos de ley estatutaria acumulados no analizaron el impacto fiscal de las iniciativas que terminarían por conformar el PLE, a pesar de que era claro que aquellas contenían órdenes de gasto y beneficios tributarios, y (ii) los informes de ponencia para primer y segundo debate hicieron una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE, pues se limitaron a mencionar la obligación de presentar las medidas relacionadas con el incremento de los gastos del personal al interior de la RNEC. En este sentido, omitieron analizar el impacto fiscal de disposiciones centrales del PLE, como la adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales y el reconocimiento de estímulos, entre ellos, tributarios, a favor de los electores. Adicionalmente, los informes de ponencia no establecieron la fuente del ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.

 

600.      Lo anterior contrasta con el hecho de que el PLE fue de iniciativa legislativa mixta. Concretamente, fue radicado por varios senadores y representantes a la Cámara y el Ministerio del Interior. Ya se ha dicho que, en este evento, dado que el proyecto de ley también es radicado por el Gobierno nacional, se activa para este la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo.

 

601.      El vicio de trámite descrito también resulta particularmente grave no solo porque se trata de un proyecto de ley estatutaria que es medular para el funcionamiento del sistema democrático. También lo es porque el MHCP no precisó si los costos fiscales del PLE no se encuentran incluidos en el MFMP. Esto denota una suerte de improvisación en la radicación del PLE, así como la falta de una valoración seria, por parte del Gobierno nacional y del MHCP, del alcance del PLE «frente a las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica del país, las prioridades del gasto público y la aplicación efectiva de las leyes»[446].

602.      El carácter insubsanable del vicio de procedimiento identificado impone la necesidad de establecer el objeto de la declaratoria de inconstitucionalidad. Es decir, la Sala Plena debe determinar si aquella debe recaer solo sobre los artículos que ordenan gastos o disponen beneficios tributarios —según la descripción hecha en los acápites 7.9.2.1. y 7.9.2.3. de esta sentencia— o, por el contrario, sobre la totalidad del PLE.

 

603.      Desde ya, la Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad debe recaer sobre la totalidad del PLE, por, entre otras, las siguientes razones que serán desarrolladas en el último capítulo de esta sentencia: (i) los artículos que prevén órdenes de gasto y beneficios tributarios son de la esencia del PLE y (iii) la declaratoria de inexequibilidad parcial desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad.

 

7.10. El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo

 

604.      En concordancia con la jurisprudencia constitucional[447], toda ley debe ser el resultado de un proceso deliberativo, público, transparente y plural, en el que se hayan garantizado los derechos de la oposición y de las minorías políticas. Esta exigencia se funda en los principios democrático y de soberanía popular[448], así como en lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, el cual prescribe que ningún proyecto será ley sin haber sido previamente debatido «en la correspondiente comisión permanente de cada cámara» y en las plenarias.

 

605.      En este sentido, de manera general, para garantizar el deber de deliberación mínima, el proceso legislativo debe obedecer a tres reglas[449]. Primera, el cumplimiento del «deber [de] construcción colectiva de las propuestas normativas», el cual, a la luz del artículo 161 superior, abarca la etapa de conciliación[450]. Segunda, el mandato de racionalización del debate, en el que se encuentran circunscritos los principios de publicidad, consecutividad, identidad flexible y unidad de materia[451]. Y, tercera, el respeto por el pluralismo, que guarda relación con las exigencias de quorum, mayorías y derechos de los partidos en oposición[452].

 

606.      Al respecto, la Corte ha precisado que, en la valoración del cumplimiento de estas reglas, el juez constitucional no está llamado a «medir la calidad o la intensidad de la deliberación»[453]. Una exigencia de esta naturaleza, es decir, sobre la profundidad o suficiencia de los argumentos, «más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso»[454]. De esta manera, en sede de constitucionalidad, el control se restringe a la constatación del acatamiento de los requisitos constitucionales y legales cuyo objetivo sustancial sea garantizar el deber de deliberación mínima y la protección de los derechos de las minorías políticas[455].

 

607.      Ahora bien, la Sentencia C-133 de 2022 es un antecedente relevante e ineludible en la evaluación del PLE que se estudia. Sin embargo, es preciso señalar que, a pesar de que la Sala acudirá a esta providencia para fijar algunas reglas sobre la elusión del debate, los dos PLE surtieron trámites legislativos diferentes. En el asunto sub examine, en contraste con lo indicado en la citada sentencia, el trámite legislativo se surtió de forma presencial y dentro de una sola legislatura. Por consiguiente, el análisis del cumplimiento del requisito deliberación mínima en el procedimiento legislativo debe ser efectuado a la luz de esa distinción fundamental.

 

608.      En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó que la aprobación del proyecto de ley estatutaria del Código Electoral no fue precedida por una debate amplio y deliberativo. Se llegó a esta conclusión principalmente, porque la Sala identificó dos vicios graves en el trámite, que afectaron las condiciones de la deliberación amplia y suficiente. Tales vicios configuraron una elusión del debate. La Corte advirtió que la posibilidad de sesionar virtualmente o de manera mixta en el Congreso era una excepción. Además, la Sentencia sostuvo que, tratándose de leyes de contenido estatutario, en principio, ello no es posible, salvo que se acrediten condiciones muy particulares^[456]. Estas condiciones no se cumplieron en el trámite legislativo del anterior proyecto de ley de código electoral.

 

609.      Con fundamento en la inexistencia de las condiciones que permitieran presumir la posibilidad real de deliberación y, por lo tanto, de conformación de la voluntad democrática, la Corte concluyó que el escrutinio sobre el cumplimiento del requisito en comento debía ser más intenso que aquel que se había adelantado en otras oportunidades. En virtud de este examen, la Sala advirtió que se configuró un vicio de procedimiento por elusión del debate. En este orden, la Sala Plena constató que la suma de los errores que en ese trámite conducía, inexorablemente, a la inexequibilidad de la totalidad del proyecto de ley.

 

610.      En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena reiteró, precisó y aplicó las siguientes reglas sobre el vicio de procedimiento de elusión del debate[457]:

 

611.      En primer lugar, la configuración de un vicio de procedimiento por elusión del debate puede presentarse en diversas circunstancias. La ocurrencia de estas dependerá del asunto específico bajo revisión y de los estándares que rodean la aprobación de cada iniciativa. En el caso concreto de la aprobación de proyectos de ley estatutaria, la exigencia de deliberación es mayor porque las leyes de esta naturaleza tienen un valor especial en la Constitución de 1991. Este se expresa, por un lado, en las materias que tienen esa reserva al tenor del artículo 152 superior. Tales materias «operan como una valla de contención del poder público respecto de los derechos de las personas, sus libertades y el funcionamiento mismo del Estado democrático de derecho»[458]. Y, por otro lado, en las reglas especiales de procedimiento que rigen su aprobación. En efecto, las reglas de la mayoría absoluta y de aprobación en una sola legislatura (artículo 153 ejusdem) suponen «un mayor consenso en el Congreso y la necesaria participación de las minorías»[459].

 

612.      En segundo lugar, el proyecto de ley estatutaria por el cual se regule con vocación de integralidad el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, la función electoral y todas las materias afines a dicha función «repercuten de forma directa en los pilares que identifican al sistema democrático y que canalizan las reglas de juego a través de las cuales se garantizan sus pilares esenciales»[460]. Por consiguiente, el proceso legislativo para su aprobación adquiere una mayor exigencia y rigurosidad. Esto significa que el juez constitucional debe «ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, ya que las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que se advierta un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa»[461].

 

613.      En tercer lugar, cuando una norma es aprobada sin respetar las reglas procedimentales o sin un debate amplio, deliberativo y participativo, «la condescendencia de esta corporación con ese acto normativo debe ser reducida»[462]. Esto es así incluso cuando, formalmente, se hayan atendido la mayoría de las exigencias del procedimiento y el debate y aprobación de la iniciativa haya tenido lugar bajo las figuras que la Constitución y la Ley 5 de 1992 permiten como, por ejemplo, la votación en bloque. Sobre el particular, en la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó: «[e]n el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo».

 

614.      En cuarto lugar, la jurisprudencia ha identificado algunas circunstancias que configuran el vicio de procedimiento por elusión del debate. Las hipótesis generales que se indican a continuación son ilustrativas de este fenómeno, por lo que no constituyen una enumeración taxativa o cerrada de los supuestos en los que se presenta. Tales supuestos tienen lugar, cuando, por ejemplo:

 

1. Se omite el ejercicio de las competencias de las células legislativas mediante la delegación del estudio y aprobación de un texto a otra instancia para que allí se surta el debate[463]. Esto sucede cuando, verbi gratia, se prioriza el uso de subcomisiones para el estudio y aprobación previa de las proposiciones, en lugar del debate por las instancias constitucionalmente previstas para el efecto, o cuando las comisiones y las plenarias se limitan a aprobar el informe preparado por dichas subcomisiones, sin realizar un debate amplio y participativo del articulado. Así, aunque la figura de las subcomisiones no es inconstitucional o ilegal, su papel y funcionamiento «[no] puede ser el de reemplazar en la práctica las discusiones que se deben dar en las instancias competentes para el efecto»[464].

 

2. De igual manera, el vicio de procedimiento por elusión del debate sucede cuando, implícitamente, la mesa directiva de la célula respectiva o los ponentes imponen la aprobación de la iniciativa con la exclusión del debate[465]. Esto puede ocurrir cuando, por ejemplo, aquellos, con la excusa del amplio número de proposiciones presentadas, promueven que los senadores o representantes dejen las proposiciones como constancias, proponen que las proposiciones sean abordadas en las siguientes instancias del proceso legislativo o restringen la discusión a determinados temas.

 

3. Así mismo, el fenómeno de elusión del debate se presenta cuando, de manera voluntaria y consciente, se aceleran las votaciones[466]. Esto, a pesar de los reparos reiterados de los miembros de las cámaras por el afán con la que se discuten y aprueban los asuntos, la falta de participación en las decisiones o por el desconocimiento de los textos propuestos.

 

4. Adicionalmente, el vicio objeto de estudio tiene lugar cuando se imponen las votaciones en bloque sin ninguna consideración ni presentación de su contenido antes de la votación[467]. Al respecto, se debe indicar que un proyecto de ley puede ser sometido a votación por bloques o de forma separada. Mientras que la primera metodología agrupa los artículos por unidad temática en atención a la celeridad, la segunda permite la discusión independiente de cada uno de ellos. Este último mecanismo asegura que el resultado de la votación refleje la voluntad legislativa.

 

Con base en la jurisprudencia constitucional, a pesar de que la votación en bloque es una facultad discrecional de las cámaras, para que esta no sea arbitraria y, por tanto, no desconozca principios constitucionales del trámite legislativo, es esencial que la mesa directiva respectiva permita exponer argumentos en contra y a favor de la votación de artículos por bloques[468]. Además, esta metodología de votación no puede sacrificar las finalidades sustantivas que exige la deliberación abierta y transparente de la iniciativa[469]. Por lo anterior, si la cámara respectiva aprueba la votación en bloque, las partes que serán sometidas a votación deben tener una unidad temática que facilite su discusión y su entendimiento.

 

En suma, en este supuesto, habrá elusión del debate cuando (i) «previo a la decisión adoptada por la mesa directiva [no] se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes»[470]; (ii) los bloques se conforman especialmente en virtud de razones formales, y no sustanciales, sin precisar previamente el sentido o el contenido de lo que se vota, y (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque se sacrificaron las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación de artículo por artículo. Esto último sucede cuando, por ejemplo, los participantes en el debate «han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás»[471].

 

En relación con esta metodología de votación, en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena indicó que, aunque en el curso de la sesión, los congresistas no se opusieron a la votación en bloque, «tal circunstancia no impide cuestionar que a través de este esquema se dejó de lado el debate amplio y participativo que exigía una reforma al Código Electoral implementada a través de una ley estatutaria». Al respecto, insistió en que, dado que los artículos sin proposiciones, aprobados a través de este mecanismo, no son discutidos antes de su votación, el empleo de esta metodología en el supuesto descrito requiere «al menos de una posición clara sobre el sentido de lo que se vota, para activar, dado el caso, algún esquema de contradicción».

 

5. En similar sentido, se presenta el vicio de elusión del debate cuando, dada la extensión y el contenido de la iniciativa, los tiempos para debatir son escasos, los informes de ponencia se publican con poca antelación al debate o, sin mayores razones, se niegan las proposiciones de aplazamiento de la discusión[472].

 

6. Del mismo modo, existe elusión del debate y, paralelamente, violación del del principio de publicidad y de transparencia en el trámite legislativo cuando se hace una lectura plana, superficial, inadecuada o insuficiente de los informes preparados por subcomisiones[473] o de las proposiciones[474], que no da cuenta, con total claridad, de los cambios aprobados o propuestos. Así, de acuerdo con la jurisprudencia, la lectura de las proposiciones debe ser, como mínimo, clara, precisa y necesaria[475]. En consecuencia, además, habrá elusión del debate cuando se omita la lectura de los informes o de las proposiciones y, en su lugar, tan solo se haga una insinuación del contenido normativo objeto de votación[476]. Esto es así porque «al Congreso no le es autorizado en manera alguna aprobar textos de ley implícitos o indeterminados, aunque determinables»[477].

 

7. Finalmente, habrá elusión del debate y también desconocimiento del principio de publicidad cuando, en el trámite de la conciliación, la fe de erratas que preparan los congresistas designados para corregir los errores en el informe de conciliación (i) no es publicada «por lo menos con un día de anticipación» a la sesión en la que «se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias»[478], o (ii) no es leída ni explicada antes de la votación[479]. En este supuesto, la Corte ha entendido que la falta de publicación, lectura o explicación de la fe de erratas implica la aprobación de «un texto de manera implícita, […] en contravía de la exigencia de que todo debate y votación debe hacerse sobre textos explícitos y previamente conocidos por los congresistas»[480].  

 

615.      Ahora bien, con fundamento en las reglas indicadas, la Corte concluye que, en el presente caso, la aprobación del PLE tampoco fue precedida por un debate amplio, deliberativo y participativo. Por las razones que pasan a explicarse, esta irregularidad implicó la configuración de un vicio de procedimiento por elusión del debate desde las etapas más tempranas del trámite legislativo. Los vicios identificados por la Sala Plena son los siguientes: primero, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología. Segundo, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articulado sometido a consideración. Tercero, se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara. Cuarto, la falta de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinto, el desconocimiento del principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República.

 

616.      Para el efecto, la Sala reiterará algunas reglas establecidas en la Sentencia C-133 de 2022, en cuanto a las irregularidades que configuraron la elusión del debate, pero con la precisión de que se trata de dos trámites legislativos que se adelantaron en circunstancias diferentes, como fue advertido antes.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7.10.1. Se priorizaron las votaciones en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología

 

Primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado

 

617.      En la sesión del 12 de abril de 2023, se votaron 54 artículos en catorce bloques y solo once artículos de manera individual. La conformación de los bloques de artículos no siguió ninguna unidad temática, y solo estuvo fundada en criterios formales como la naturaleza de la proposición presentada (eliminatoria o modificatoria). La votación en bloque tampoco estuvo precedida de alguna consideración sobre la conformación de los bloques y la adopción de esa metodología de votación. Además, aunque un senador pidió la discusión y votación por separado de los artículos 159, 174, 175, 183 y 197 —solicitud que fue respaldada por otra senadora—, en razón de la diversidad de materias que estos abordan, la Presidencia abrió la votación en bloque de los citados artículos, los cuales fueron aprobados en la versión del informe de ponencia para primer debate[481].

 

618.      Más aún, en la aprobación de algunos bloques, como el integrado por las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 38, 44, 46 y 47, ningún senador intervino —ni siquiera los autores de las posiciones para exponer el sentido de su propuesta— y, por tanto, no hubo discusión. Lo mismo sucedió, por ejemplo, con los bloques sexto (artículos 127, 142, 146, 151, 247); noveno (39, 40, 78, 152 y 273), y décimo segundo (artículos 168, 171, 186 y 207).

 

Segundo debate en la Plenaria del Senado

 

619.      Al inicio de la sesión del 16 de mayo de 2023[482], se votaron 132 artículos en un solo bloque, es decir, aproximadamente el 47% del PLE. De igual manera, y dado que las proposiciones de eliminación fueron negadas, la Presidencia sometió a votación los artículos restantes agrupándolos en ocho bloques. Solo los artículos 45 y 78 fueron votados de manera individual. La Presidencia conformó bloques de hasta 51 artículos (tercer bloque). Además, sometió a votación en un mismo bloque materias que ni siquiera tenían identidad formal. Así, integró bloques de proposiciones modificatorias no avaladas y proposiciones de artículos nuevos no avaladas (séptimo bloque) y de proposiciones modificatorias avaladas y proposiciones de artículos nuevos avaladas (octavo bloque).

 

620.      En esta misma sesión, la Presidencia anunció la votación en bloque de las 64 proposiciones de eliminación de artículos. Varios senadores intervinieron para oponerse a esta metodología de votación y resaltaron la incoherencia de la propuesta de la Mesa Directiva[483]. Así, por ejemplo, un senador afirmó: «muy seguramente las proposiciones de eliminación de cada uno de los que radicamos tienen motivaciones diferentes y son para diferentes artículos, es que yo no sé si tengo que votar una proposición que yo radiqué, me toque [sic] negarla porque usted quiere poner esto todo en bloque, entonces, estoy votando en contra de mí misma proposición, yo que quiero acompañar el proyecto, es que no tiene sentido lo que su señoría nos está planteando»^[484]. Otro senador manifestó que esta metodología de votación, dadas las contradicciones que podía generar, impedía la discusión[485]. Esta misma posición fue asumida más adelante por una senadora, quien puso de presente que se trataba de la discusión de una ley estatutaria que no podía ser aprobada «[de] un pupitrazo»[486].

 

621.      No obstante, de manera inexplicable, el primer vicepresidente del Senado asumió que estas solicitudes implicaban que los senadores no querían explicar sus proposiciones de eliminación[487]. Para apoyar esta postura y defender la necesidad de aprobar la iniciativa, varios senadores hicieron uso de la palabra. Uno de los ponentes propuso la votación de 64 proposiciones de eliminación de artículos, divididas en tres bloques temáticos de 19 («organización electoral e identificación»), 33 («principios del proceso electoral») y 12 artículos («reglas para el desarrollo de las elecciones»). Esta propuesta fue acogida inmediatamente por el primer vicepresidente del Senado y, sin ninguna consideración previa, dio paso a la votación. Como era de esperarse, todas las proposiciones fueron negadas.

 

Primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes

 

622.      En las dos sesiones en las que tuvo lugar el primer debate en la Cámara de Representantes se impuso la votación en bloque, y la forma de conformar los bloques obedeció a criterios formales y no temáticos. En la primera sesión, celebrada el 5 de junio de 2023, se aprobaron 179 artículos en cinco bloques, y en la segunda sesión que tuvo lugar al día siguiente, se aprobaron los artículos restantes en diecinueve bloques. En esta última sesión, se votaron 14 artículos de forma individual. Cabe precisar que en la segunda sesión fue más común la lectura de los contenidos de los artículos y de las respectivas proposiciones.

 

623.      En la primera sesión, los artículos se agruparon de acuerdo con cinco criterios: (i) artículos sin proposiciones; (ii) artículos con proposiciones avaladas; (iii) artículos que tenían proposición de eliminación del representante Pedro Suárez Vacca y que fueron dejadas por él como constancia, y (iv) artículos que podían ser votados como venían en el informe de ponencia, bien porque las proposiciones fueron dejadas como constancia por sus autores o porque estos no se encontraban presentes para sustentarlas.

 

624.      La Sala considera que la votación en bloque que la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes realizó en la sesión del 5 de junio constituyó una forma de eludir el debate. La conformación de los bloques se hizo únicamente en función de criterios formales, por lo que no se hizo ninguna alusión al contenido de los artículos. Este es un problema que presentan los 179 artículos aprobados en la primera sesión, en la cual la votación se hizo en bloques amplios y de distintos temas que no fueron considerados por los miembros de la cámara.

 

625.      En la segunda sesión, de los diecinueve bloques conformados solo en seis de ellos se anunció el capítulo del cual formaban parte. En los demás casos, los bloques de artículos fueron conformados siguiendo la metodología del día anterior. La votación individual solo se surtió frente a los artículos que tenían proposiciones no avaladas o cuando alguno de los representantes solicitaba la exclusión del artículo de un bloque determinado.

 

626.      En síntesis, la imposición de la votación en bloque afectó la deliberación del articulado de un proyecto de ley estatutaria cuyas exigencias son más reforzadas en el debate legislativo.

 

7.10.2. La votación del PLE en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se hizo con base en un texto que tenía doble numeración

 

627.      La Sala encuentra que en el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se afectó el principio de publicidad y el proceso de formación de la voluntad democrática en la Cámara. En efecto, además de que se impusieron las votaciones en bloque con escasa referencia a los artículos objeto de votación, el informe de ponencia presentaba una inconsistencia que perjudicó el debate, particularmente el realizado en la fecha del 5 de junio de 2023. Como puede verse en la ponencia para primer debate publicada en la Gaceta n.° 604 del 1 de junio de 2023, el articulado del proyecto de ley tenía una doble numeración. Esto generó confusión al momento de la discusión y votación.

 

628.      De acuerdo con la citada gaceta, la Corte advierte que la doble numeración empieza en el artículo 27. Este artículo también tiene el número 30. Al parecer, la doble numeración respondió a que, respecto del texto aprobado en la Plenaria del Senado, los ponentes en Cámara introdujeron tres artículos nuevos antes de ese artículo (artículos 14 y 15 —delegado departamental del Estado Civil— y 26 —registro civil por medios tecnológicos—). De este modo, en cada artículo, el primer número correspondía al aprobado en el Senado y el segundo al propuesto para el primer debate en la Cámara de Representantes.

 

629.      Luego del artículo 27 30 continúa el artículo 31 (sin doble numeración). Los artículos 32 a 35 no tienen doble numeración. La doble numeración reinicia en el artículo 36 39 y va hasta el artículo 44 47. En este punto, se introduce un nuevo artículo numerado con 48 (sin doble numeración). Posteriormente, continúa la doble numeración desde el artículo 45 49 hasta el artículo 52 56. Allí se introduce el artículo nuevo número 57. Luego la doble numeración va desde el artículo 53 58 hasta el artículo 166 171. Los dos siguientes artículos tienen un error en la numeración, pues no son consecutivos y se encuentran repetidos. Se trata de los artículos 167 173 y 168 173. Aquí inicia la doble numeración con el artículo 169 174 hasta el artículo 183 188.

 

630.      En seguida, por error, se introdujeron los artículos 184 190 y 184 191. La doble numeración continúa con el artículo 186 192 y va hasta el artículo 244 250. Ahí nuevamente se incurre en un error, en la medida en que el siguiente artículo se enumera como el 245 252. La doble numeración inicia otra vez con el artículo 246 253 hasta el artículo 259 266. Ahí se incluyeron los artículos nuevos 267, 268, 269 y 270 (sin doble numeración). La doble numeración sigue con el artículo 260 271 y termina con el artículo 263 274. En ese punto, otra vez se incurre en un error. Los dos artículos siguientes se numeran con 264 (sin doble numeración) y 267 275. Allí se reorganizan los artículos aprobados en la plenaria del Senado y se les asignan los números 267 275, 268 276, 269 277 y 270 278. La doble numeración continúa con el artículo 265 279 y termina en el artículo 271 281.

 

631.      Al principio de la sesión, varios representantes expresaron su inconformidad con esta irregularidad y a lo largo de esta hubo confusión sobre el contenido de los artículos que se votaron. Esto se debió a dos situaciones: (i) las inconsistencias entre el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate y (ii) la doble numeración de los artículos en el texto propuesto para primer debate. A pesar de que al menos tres representantes se quejaron al respecto y que, incluso, una representante presentó una solicitud de aplazamiento para que se reorganizara el texto propuesto para primer debate, la Mesa Directiva no adoptó ninguna medida correctiva. Frente a esto, la secretaria pidió a los representantes que confiaran en su manera de organizar la numeración de los artículos y las proposiciones presentadas.  

 

632.      En el Acta n.° 57 de la sesión del 5 de junio de 2023, se pueden extraer los siguientes apartes que evidencian que algunos representantes alertaron a la Mesa Directiva sobre la necesidad de enumerar de forma debida el texto sometido a votación. Sin embargo, lo anterior no sucedió y, en cambio, la Secretaría de la corporación insistió en que el texto podía ser sometido a votación al mencionarse los temas de cada bloque.

 

633.      Como se indicó en páginas anteriores, en la sesión del 5 de junio de 2023, se procedió con la lectura de una proposición de aplazamiento del debate. Esta solicitud fue presentada por la representante Catherine Juvinao Clavijo. La representante advirtió que «[e]l texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes carece de claridad frente a la numeración de los artículos que van a ser sometidos a discusión. De esta manera, puede observarse que desde el artículo 36 del texto propuesto se presenta una doble numeración del articulado, situación que podría afectar la claridad y transparencia del debate parlamentario. || No existe plena correspondencia entre los cambios propuestos por los ponentes, en el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate»[488]. Sobre esta última cuestión, resaltó que los artículos 38 (numeral 26), 145 y 262 no coincidían con el texto propuesto.

 

634.      A continuación, los ponentes del PLE, los representantes Carlos Felipe Quintero Ovalle y Juan Daniel Peñuela Calvache, insistieron en votar en contra de esta proposición. En su opinión, la Comisión era la competente para debatir el articulado y precisar sus contenidos. En palabras del representante Quintero: «Voy a ser muy puntual, porque yo creo que la representante se equivoca en decir que el proyecto está viciado. El proyecto no está viciado, porque para eso se va a discutir en la Comisión Primera, estamos para, a través de proposiciones, modificar el texto de la ponencia, en ningún momento se va a violar el principio democrático en esta Comisión, aquí están las diferentes posiciones ideológicas en esta Comisión a través de sus Representantes, para hacerle las modificaciones que sean necesarias al proyecto»[489].

 

635.      La representante Juvinao insistió en su proposición de suspender el debate y conformar una subcomisión que organizara el texto propuesto para primer debate en los siguientes términos:

 

Lo que les estoy diciendo, doctor Carlos Felipe, es que el texto que radicaron para ponencia está mal, que una cosa es lo que dice el pliego de modificaciones y otra la que dice la ponencia. Estoy denunciando un posible vicio, que se va a configurar si en esta Comisión no se conforma una subcomisión para corregir el texto. Resulta que es un principio fundamental para el debate, que la ponencia que se radica esté bien, porque, si no, los Congresistas, en este caso, no solo los Representantes nos vamos a estudiar la ponencia y cuando llegamos acá tiene errores y los artículos que decía el pliego de modificaciones no son los que dice la ponencia o viceversa, eso es lo que yo estoy denunciando acá y me parece grave, además, porque esto es una ley estatutaria de casi 400 artículos, que en Comisión Primera de Senado solamente, para hacer lo que queremos hacer en un día aquí, allá duraron tres, cuatro sesiones[490].

 

636.      La discusión continuó y la Secretaría advirtió que no se estaba ante ningún vicio de procedimiento, en razón a que las sesiones eran presenciales y dentro de la legislatura de rigor. No obstante, otros representantes apoyaron la necesidad de revisar el texto sometido a debate. El representante Jorge Alejandro Ocampo Giraldo manifestó:

 

Dándole gracias a la doctora Amparito por la disertación tan importante y que nos ayuda a entender muchas cosas. Pero quiero ir a lo primero, es decir, el artículo 269 aparece dos veces en dos textos diferentes en nuestra ponencia, en uno de Consejos de Juventud, otro es seguimiento y vigilancia con la DIAN y el que se eliminó acá, venía eliminado de Senado, era sobre el tema del software. Yo sí considero, que uno, la subcomisión es pertinente, creo que es mejor que una subcomisión se reúna, nos traiga esto un poco más detallado, más arreglado y podamos discutir sin tanto afán y sin tanto cuento[491].

 

637.      Luego se presentaron diferentes intervenciones de representantes que insistieron en continuar el debate, pues consideraron que la doble numeración y los errores advertidos por la representante Juvinao podían ser subsanados al momento de dar lectura a los artículos objeto de votación. Inclusive la secretaria de la corporación afirmó: «Claro, la doctora Cathy tiene razón en que hay algunos artículos renumerados, pero eso no significa que no venga el texto en ese artículo al cual ustedes se tienen que referir y será la secretaria la que tendrá, junto con los ponentes coordinadores, establecer a qué proposición y a qué artículos es que se está refiriendo la inconformidad de cada congresista»^[492]. En todo caso, la proposición de aplazamiento fue negada con veinticuatro votos en contra y ocho a favor.

638.      De este modo, la votación en bloque de los artículos se realizó con una doble numeración. Esto fue particularmente grave respecto del bloque de 94 artículos que no tenían proposiciones, por lo que su contenido nunca fue mencionado ni mucho menos explicado. Lo anterior se hizo latente, por ejemplo, con las siguientes intervenciones antes y durante las votaciones de los bloques.

 

Representante Alirio Uribe Muñoz:

 

Yo creo que el problema que tenemos hoy, es la premura con el que hemos estado tramitando, por lo menos en Cámara, este Código Electoral y eso se refleja en lo que ya se ha dicho en esta Comisión, de que podemos generar vicios de inconstitucionalidad y por eso es importante decirle a los Ponentes muy fraternalmente, que la ponencia sí estaba muy mal hecha y que esa ponencia, pues obviamente, tenía dobles numeraciones, tenía problemas ortográficos que le cambiaban el sentido a algunos de los artículos, errores de puntuación y que eso hay que corregirlo[493].

[…]

 

Secretaria:

 

Sí, presidente y honorables representantes, leo nuevamente los artículos que no tienen proposición y voy a hacer una aclaración, porque la doctora Cathy Juvinao, me dice que ella tiene preocupación, porque hay algunos artículos que vienen con doble numeración, pero nosotros como Secretaría y así lo hemos trabajado con los asesores de las UTL de los Congresistas, de los Coordinadores, el doctor Peñuela, el doctor Tamayo, Carlos Felipe Quintero, Heráclito Landínez, aquí están los asesores.

 

 ¿Qué hicimos para poder tener claridad?, porque esto también es responsabilidad de la Secretaría doctora Cathy. Cogí e hicimos un índice, entonces las proposiciones que presenten ustedes la pueden presentar por ejemplo en el Capítulo I que estoy diciendo que no tiene proposición el 103, la pueden haber presentado al 103 o al 98 que vienen con esa doble numeración, nosotros estamos mirando que el texto de la proposición corresponda al Título del artículo que dice Límites de la propaganda electoral, para que nosotros no nos confundamos a la hora de levantar el texto, que también es nuestra responsabilidad levantar el texto de la Comisión. Así que yo les doy plena tranquilidad [de] que todas las proposiciones las hemos revisado con mi equipo de la Subsecretaría y de Javier y los asesores de los Congresistas, de que todas las proposiciones que ustedes han presentado, si vienen bien tituladas, nosotros revisamos si es del 103 o es del 98, dejo constancia y fe de eso, que lo he hecho con Javier, con Sonia y con estos asesores de las UTL para tranquilidad suya doctora Cathy[494].

 

639.      Luego de la intervención anterior, la secretaria de la Comisión mencionó los capítulos y los respectivos artículos que no tenían proposiciones. Sin embargo, ante la confusión de la doble numeración de los artículos, los representantes insistieron en aclarar los contenidos. La representante Catherine Juvinao Clavijo manifestó en este punto lo siguiente: «Apreciados, esto que está pasando es justamente la razón por la que iniciando esta sesión yo pedí la Subcomisión, ustedes creen que de verdad esta es la manera de dar un debate teniendo que la Mesa Directiva aclararnos votación a votación, ¿cuáles de los doble artículos con los que se numeraron los artículos, es el que está aplicando? O sea, perdón con la Mesa Directiva, pero esa claridad en este momento solo la tienen ustedes, no la tenemos nosotros los Representantes, no tengo ni idea, según el listado que tienen en la Mesa Directiva, cuál es el artículo»[495].

 

640.      A esto, el presidente respondió: «Doctora Cathy y queridos colegas, para la tranquilidad de ustedes, esa es una de las funciones de la Secretaría General y para eso hay funcionarios en la Comisión, para que le hagan el estudio a cada uno de los artículos, no solamente de esta ley sino de todas, para que no haya equivocaciones en las proposiciones, para identificar lo que cada proposición contiene y el título de cada artículo y ubicarlo en el número que tiene que ubicarlo»[496].

 

641.      El representante Jorge Alejandro Ocampo Giraldo exigió nuevamente la conformación de una subcomisión que organizara con claridad la numeración de los artículos. Pese a ello, la votación para un primer bloque de artículos sin proposiciones fue puesto a consideración y votación de la comisión. Según se indicó en página anteriores, en este primer bloque se aprobaron un total de 93 artículos.

 

642.      Como fue descrito en el trámite de manera detallada, en esta primera sesión del 5 de junio de 2023 se votaron cinco bloques distintos en los que se aprobaron 180 artículos. Cabe aclarar que el primer (93 artículos) y el tercer bloque (35 artículos) fueron sometidos a votación sin precisar sus contenidos. De tal forma, ante la confusión de la doble numeración, la Sala encuentra que esta irregularidad constituyó una forma de eludir el debate que también lesionó el principio de publicidad. La voluntad democrática del legislador se encontraba viciada al no conocer con claridad y transparencia qué texto estaba votando.

 

643.      El informe de ponencia constituye un elemento fundamental en el proceso de formación de la ley. El artículo 160 de la Constitución prevé que «[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente». El informe de ponencia debe encontrarse elaborado de tal forma que permita iniciar adecuadamente el debate. Si su configuración, tal y como ocurrió en este caso, no confiere claridad y genera confusión e induce a errores, no puede entenderse satisfecha esta exigencia. La Corte debe declarar la configuración de un vicio debido a la presentación de un informe de ponencia que no cumplía las condiciones básicas para orientar la deliberación y votación del proyecto de ley. Ello constituye una infracción directa del artículo 160 de la Constitución.

 

7.10.3. Se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

 

644.      La Corte advierte que, en el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, varios artículos del PLE tenían más de una proposición avalada sobre el mismo inciso. Durante el debate no se hizo ninguna labor de armonización de estas proposiciones y, por el contrario, se procedió a su votación y aprobación. Esto significa que, como consecuencia de las deficiencias en el debate, se aprobaron textos implícitos o indeterminados. Esto implica que el texto publicado como aprobado en la Comisión presenta las siguientes inconsistencias considerables:

 

 

7.10.4. Se desconoció el principio de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas

 

645.      El numeral 1 del artículo 157 de la Constitución Política ordena que el proyecto de ley debe ser publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión correspondiente. Además, el mismo artículo determina que aquel debe ser aprobado en primer y segundo debate en cada cámara. Al tenor del artículo 161 superior, estos requisitos también son exigibles a las actuaciones de las comisiones accidentales que se conformen.

 

646.      El principio de publicidad exige que las iniciativas que presentan las diferentes fuerzas políticas en el Congreso de la República sean discutidas en un proceso deliberativo, informado y participativo. La publicidad tiene una doble dimensión: (i) es una exigencia para los congresistas y (ii) un derecho en cabeza de la ciudadanía, pues esta está llamada a conocer lo que se discute y decide en el seno del órgano representativo del Estado. La Corte Constitucional ha establecido que «la debida conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida información, publicidad y conocimiento de los asuntos que se debaten»[508]. De esta manera, para que las cámaras adopten una decisión informada y deliberada de los proyectos de ley, deben hacer uso de los mecanismos idóneos. La publicación en la Gaceta del Congreso con las modificaciones y proposiciones es un acto axial para garantizar el conocimiento previo de las iniciativas por parte de los congresistas.

 

647.      En palabras de la Corte Constitucional, «[p]ara efectos prácticos, lo que se busca es que los congresistas tengan un conocimiento previo e informado del asunto a discutir, por lo que la publicidad es una condición lógica del debate y de la votación, en los términos establecidos en los artículos 94, 112 y 122 de la Ley 5 de 1992. Esto, porque si no es claro el objeto no hay debate, pues a los legisladores les corresponde “aprobar textos [determinados], conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento”[509]. Desde esa perspectiva, entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos, indeterminados o “determinables”, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente y lesiva del principio objeto de comentarios»[510].

 

648.      Conforme a lo anterior, la Ley 5 de 1992 establece los medios oficiales en los que deben publicarse las actuaciones del Congreso de la República. Por regla general, la Gaceta del Congreso es el medio oficial a través del cual deben publicarse los informes de ponencia, proposiciones y actas. La jurisprudencia constitucional ha señalado que, de forma excepcional, «es posible recurrir a medios alternativos de publicidad (regla de excepción), por la cual, de todos modos, resulta indispensable que se pruebe el conocimiento real de los congresistas»[511].

 

649.      En el caso de la Sentencia C-134 de 2023, la Sala recordó que la jurisprudencia constitucional ha identificado que no existe vicio de procedimiento cuando se omite la lectura de proposiciones, pero se logra la publicidad por algún otro medio equivalente. En el caso del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia, en los asuntos de trámite, la Corte constató que se presentó una ausencia de lectura y explicación apropiada de las proposiciones no avaladas de varios artículos del proyecto de ley. Según la Sala, su lectura no fue «completa, específica, precisa y suficiente» para cumplir con un mecanismo de publicidad adecuado.

 

650.      A pesar de lo anterior, la Corte concluyó que no se configuraba un vicio de trámite, toda vez que, (i) se comprobó que fueron radicadas y publicadas días antes en la gaceta con el informe de ponencia para debate y (ii) aquellas que no tenían fecha de radicación, fueron enunciadas por el secretario general del Senado, lo que demuestra que estaban a disposición de los senadores. Conforme a ello, la Sala consideró: «En este caso, la certeza de la radicación de una o más proposiciones en la secretaría de la plenaria del Senado, la indicación pública e inequívoca de que la secretaría tiene las proposiciones en su poder (y por ello las identificó y mencionó a los proponentes), y la existencia de un plazo de días para consultar las proposiciones antes del debate y la votación sobre ellas son manifestaciones innegables de que la publicidad no fue tampoco anulada»^[512].

 

651.      Pues bien, como se verá a continuación, en el PLE, la ausencia de la lectura completa y precisa de algunas proposiciones avaladas y no avaladas afectó el principio de publicidad, configurándose una irregularidad relevante en el trámite.

 

Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes

 

652.       El informe de ponencia para segundo debate del PLE en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023. No obstante, la Sala Plena constata que, debido a la importante cantidad de proposiciones que se presentaron, al término de la sesión del 15 de junio de 2023, el presidente conformó una subcomisión con los coordinadores ponentes para organizar y presentar un informe de ponencia[513].

 

653.      En razón de que en la Gaceta del Congreso n.° 699 no fueron publicadas las proposiciones ni el informe de la subcomisión, los magistrados sustanciadores requirieron a la secretaría de la Cámara de Representantes para que allegará a la Corte Constitucional: (i) el informe de la subcomisión designada por la Mesa Directiva el 15 de junio de 2023; (ii) las proposiciones que fueron presentadas para segundo debate en la Cámara de Representantes; (iii) información sobre la labor de la subcomisión y los criterios de separación en bloques de la proposiciones acogidas; (iv) el medio a través del cual se publicaron el informe de la subcomisión y las proposiciones, y (v) la certificación sobre la publicación previa al segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. La información remitida será mencionada más adelante[514]. 

 

654.      En la sesión del 16 de junio de 2023, el presidente advirtió que la lectura del articulado correspondía al publicado en la gaceta en el informe de ponencia y aclaró que la subcomisión designada la noche anterior se limitó a agrupar las proposiciones avaladas, no avaladas, sustitutivas y de eliminación[515]. El texto sobre el que trabajó la subcomisión fue el publicado para segundo debate, pero con la revisión de las 250 proposiciones radicadas. Resultado del trabajo asignado a la subcomisión, se publicó, «durante el desarrollo del segundo debate en Cámara de Representantes» en la página web institucional, un informe en el que se agruparon los artículos sin proposiciones y los que tenían proposiciones de diferente naturaleza[516].

 

655.      La subcomisión presentó un informe en el que propuso votar un primer bloque de 171 artículos que venían sin modificaciones del informe de ponencia; 16 artículos con proposiciones de eliminación no avaladas por los ponentes; 47 artículos con proposiciones sustitutivas avaladas; 5 artículos en la versión del informe de  ponencia, en caso de que se negara la eliminación, y 65 artículos con proposiciones sustitutivas no avaladas, y respecto de los cuales se propuso negar las proposiciones para luego votar los artículos en la versión del informe de ponencia[517]. El coordinador ponente informó cuáles proposiciones habían sido acogidas, mencionando los temas y el número del artículo. Luego precisó que el bloque de 65 artículos se dividiría en 5 bloques para la votación: (i) de la organización electoral y su conformación y disposiciones generales sobre la identificación; (ii) del proceso electoral, del domicilio electoral y de la selección e inscripción de candidaturas; (iii) desarrollo de las elecciones; (iv) del preconteo, escrutinios y declaratoria de la elección, y (v) de los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales y disposiciones finales.

 

656.      La Sala observa que en la sesión plenaria se aprobó un primer bloque de artículos compuesto por temas de diferente índole, cuyo texto coincidía con el informe de ponencia para segundo debate (Gaceta n.° 699). En este primer bloque, se aprobaron 168 artículos sin proposiciones^[518]. El texto aprobado coincide con el texto propuesto en la gaceta y el definitivo (Gaceta n.° 754 del 18 de junio de 2023). Adicionalmente, durante la sesión plenaria, 49 artículos se aprobaron como venían en la ponencia y el texto coincide con el propuesto que fue publicado en la gaceta y con el definitivo^[519].

 

657.      Sin embargo, los artículos con proposiciones sustitutivas y avaladas por los ponentes fueron leídas en la sesión con un texto que no corresponde al propuesto y publicado en la Gaceta n.° 699^[520]. En efecto, el texto que fue leído en algunas ocasiones por el secretario proviene del informe de la subcomisión que fue designada la noche anterior a la sesión, y que fue publicado en la página web institucional durante la misma sesión del debate.

 

658.      Especialmente, el bloque de artículos con proposiciones sustitutivas avaladas por los ponentes correspondió a los artículos «2, 3, 5, 11, 12, 13, 15, 20, 22, 25, 27, 30, 31, 32, 33, 45, 48, 52, 53, 60, 86, 91, 96, 99, 112, 128, 138, 146, 147, 158, 167, 177, 189, 199, 201, 212, 224, 241, 242, 243, 245, 249, 250, 260, 263, 275 nuevo»[521]. Se observa que, en la Plenaria, el secretario general dio lectura integral a los artículos con el texto ya modificado en el informe de la subcomisión, pero no se aclaró en qué consistía la proposición que fue avalada e integrada al texto de la ponencia inicial publicada en la Gaceta del Congreso. Esto sucedió, por ejemplo, con la lectura de los artículos 48, 86 y 158.

 

659.      Algunos representantes exigieron a la Mesa Directiva excluir determinados artículos de los bloques propuestos por la subcomisión, debido a que se trataba de asuntos que debían ser discutidos y que contenían más de una proposición. Esta circunstancia se presentó, especialmente, con los artículos 3, 11, 13, 15, 40, 153, 156, 243 y 245. Al respecto, la representante Catherine Juvinao Clavijo se quejó de que se le otorgara tan poco tiempo (10 minutos, en otras ocasiones 5 minutos) para presentar las diferentes preocupaciones de los últimos seis artículos que quedaban[522], es decir, de los artículos 40, 153, 156, 243, 245 y 246. Exigió, además, no votar en bloque porque se trataba de temas muy distintos, a saber: (i) el voto electrónico mixto y (ii) el régimen contractual por seguridad nacional. En la sesión se informó que la proposición del artículo 243 no fue avalada y que quedaba como se leyó[523]. La Presidencia permitió la exclusión de los artículos y la sustentación de las proposiciones presentadas por la representante Juvinao.

 

660.      En el informe de pruebas remitido por el secretario de la Cámara de Representantes, se demuestra que el informe de la subcomisión fue radicado a las 11:41 a. m. del 16 de junio de 2023, es decir, el mismo día de la votación del proyecto de ley. La Secretaría de la Plenaria de la Cámara certificó que el informe de la subcomisión «fue publicado durante el desarrollo del segundo debate en Cámara de Representantes, del proyecto de ley Estatutaria 418/2023 Cámara – 111/2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria 141/2022 Senado “Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”»[524]. Durante la sesión, el secretario certificó que había sido publicado en el micrositio de la página web del PLE[525].

 

661.      De acuerdo con lo descrito, la Sala pudo corroborar que el segundo debate del proyecto de ley estatutaria se realizó sobre dos textos diferentes: (i) la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, debidamente publicada en la Gaceta n.° 699 del 13 de junio de 2023, y (ii) el informe de la subcomisión designada la noche anterior a la sesión, el cual fue publicado en el micrositio de la página web del proyecto durante el desarrollo de la discusión, tal como fue certificado por la Secretaría de la Cámara. Las proposiciones que sirvieron para armonizar el nuevo texto de algunos artículos también fueron publicadas en aquel micrositio web el 15 de junio de 2023[526]. A pesar de que, en su mayoría, los artículos armonizados por la subcomisión fueron leídos en la Plenaria antes de ser sometidos a votación, los representantes no contaron con el tiempo previo y suficiente a la aprobación del proyecto de ley estatutaria para analizar el texto que realmente se aprobó. Como pudo comprobarse, el informe de la subcomisión fue publicado a las once de la mañana, es decir, en el transcurso de la sesión plenaria en la que se estaba discutiendo el proyecto[527]. Lo mismo sucedió con las proposiciones, las cuales fueron publicadas la noche anterior al debate en el sitio web institucional, sin existir prueba de que así se les hubiera informado a los representantes.

 

662.      Para la Sala, esta circunstancia configura una forma de elusión del debate. El texto publicado en la Gaceta n.° 699 para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue modificado posteriormente y no fue publicado previamente para conocimiento de los representantes. En esa medida, se obstaculizó el debate sobre el articulado. Adicionalmente, en la sesión se priorizó la aprobación de las proposiciones avaladas por los ponentes, pero se omitió la lectura o discusión de las proposiciones no avaladas.

 

663.      Tal como fue explicado anteriormente, el principio de publicidad es esencial para la conformación del debate y la posterior votación de un proyecto de ley. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que «el conocimiento del texto votado es el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria»[528]. Esta garantía se cumple cuando se han publicado de manera oportuna y en debida forma las proposiciones sometidas a discusión y aprobación, con el fin de que los congresistas tengan la oportunidad de intervenir y se surta el debate válidamente.

 

664.      En el asunto concreto, se evidencia que el segundo debate del PLE en la Plenaria de la Cámara de Representantes se surtió con base en un informe de una comisión accidental que no fue publicado previamente. De hecho, como lo certificó la propia Secretaría de la corporación, el informe de la subcomisión fue publicado durante el debate. Lo anterior configura un vicio que, en criterio de la Sala Plena, afectó la conformación de la voluntad democrática.

 

7.10.5. Se desconoció el principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República

 

665.      El inciso segundo del artículo 161 de la Constitución dispone que el informe de conciliación debe ser publicado un día antes de su votación. De acuerdo con la Sentencia C-133 de 2022, esta regla también se exige para la fe de erratas. En concordancia con la misma sentencia, al momento de la votación del informe de conciliación, la mesa directiva debe anunciar la respectiva proposición de fe de erratas. La ausencia de estas condiciones genera la violación del principio de publicidad y de consecutividad y las disposiciones deben ser declaradas inexequibles[529].

 

666.      Conforme a las reglas jurisprudenciales recogidas en la Sentencia C-133 de 2022, la publicación de la proposición de fe de erratas el mismo día del debate y aprobación del informe de conciliación por las plenarias configura una irregularidad en esta fase del procedimiento legislativo. No obstante, este yerro podría subsanarse si, al momento previo de someter el informe de conciliación a votación, se lee de manera integral la proposición de la fe de erratas y se explica su contenido. Esto es así porque los miembros de las cámaras tendrían conocimiento pleno de los textos que van a votar.

 

667.      La Sala Plena constató que la proposición de la fe de erratas fue publicada el mismo día de la aprobación del informe de conciliación tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República. Sin embargo, en la primera el secretario dio lectura al nombre del proyecto de ley estatutaria y luego al informe de conciliación con la proposición de fe de erratas (publicada en el micrositio del proyecto y en la Gaceta n.° 773 de 2023). Al realizar una lectura integral de la fe de erratas se aseguró el principio de publicidad^[530], pues los representantes tuvieron conocimiento pleno de los textos por los que iban a votar.

 

668.      En el Senado de la República, en cambio, el secretario se limitó a leer el informe de la proposición, pero no explicó en qué consistieron las correcciones y omitió la lectura de los artículos^[531]. Así, los senadores votaron sobre un texto implícito o parcialmente conocido; la fe de erratas no fue conocida con antelación, ni leída en su integridad al momento de la votación del informe de conciliación. La Sala considera, por tanto, que se configuró un vicio en esta instancia del trámite por elusión del debate que también desconoció el principio de publicidad.

 

7.11. La negativa de modificar el orden del día del 20 de junio de 2023 no afecta la votación y aprobación del informe de conciliación en el Senado de la República

 

669.      En las intervenciones presentadas en el proceso bajo estudio, la senadora Paloma Valencia alegó que «la sesión plenaria del 20 de junio fue abiertamente ilegal y, por ende, los proyectos de ley que se aprobaron ese día deben ser declarados inexequibles, dado que, al desconocerse el orden del día planteado por la oposición, en cumplimiento del Estatuto de la Oposición, el orden del día impuesto por la Mesa Directiva no fue válido»[532].

 

670.      Para sostener este argumento, la senadora explicó que los días 13 y 15 de junio de 2023, los senadores David Luna y Didier Lobo, del Partido Cambio Radical, así como los congresistas Paloma Valencia y Ciro Ramírez, del Partido Centro Democrático, radicaron ante la Presidencia del Senado de la República una solicitud para determinar el orden del día de la sesión plenaria que se realizaría, en principio, los días 14 y 20 del mismo mes y año, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1909 de 2018. El 15 de junio, el presidente del Senado dio respuesta a su solicitud y denegó el cambio del orden del día debido a que existían varios proyectos de ley cuyo trámite debía concluirse a más tardar el día 20. A cambio, sugirió los días 17, 18 y 19 de junio para adelantar el control político propuesto por los partidos de oposición.

 

671.      Con base en lo anterior, la senadora alegó que todos los proyectos debatidos y aprobados en la sesión del 20 de junio de 2023 se encontraban viciados, pues se violó la garantía dispuesta a favor de la oposición de determinar el orden del día. Debido a estos hechos, la misma senadora también interpuso una acción de tutela que fue decidida por la Corte mediante la Sentencia T-270 de 2024. En la mencionada providencia, la Sala de Revisión concluyó que la acción de tutela incumplió el requisito de subsidiariedad porque, previamente, el accionante no acudió a los mecanismos dispuestos en el Estatuto de la Oposición Política (Ley 1909 de 2018).

 

672.      Para dar respuesta al argumento de la senadora, en el procedimiento legislativo del PLE que se estudia en esta oportunidad, es importante hacer referencia al marco normativo del derecho que le asiste a la oposición de solicitar la modificación del orden del día. El artículo 80 de la Ley 5 de 1992 dispone que corresponde a las mesas directivas fijar el orden del día de las sesiones plenarias y en las comisiones permanentes. Además, establece el derecho de cada bancada a incluir al menos un proyecto de su interés.

 

673.      Con la expedición del Estatuto de la Oposición, Ley Estatutaria 1909 de 2018, se consagró una excepción a aquella regla general, pues se reconoció el derecho de las organizaciones políticas declaradas en oposición a determinar el orden del día:

 

Artículo 19. Participación en la agenda de las corporaciones públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.

 

El orden del día que por derecho propio determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas declaradas en oposición, solo podrá ser modificado por ellos mismos. […]

 

674.      En la Sentencia C-018 de 2018, mediante la cual la Corte efectuó el control previo del proyecto de ley estatutaria de la oposición, la Sala Plena afirmó que el ejercicio de este derecho «constituye una herramienta que permite diversificar los asuntos debatidos en las corporaciones públicas, pues da a las organizaciones políticas en oposición la posibilidad de elegir en ciertas oportunidades los asuntos que deberán ocupar la atención de la respectiva corporación». De este modo, «se da una facilidad para que el rol de las organizaciones políticas en oposición no se limite al de presentar posturas críticas frente a las iniciativas de promovidas por el Gobierno, pues se les presenta la alternativa de poner en la agenda los temas que ellas mismas consideren —lo cual puede incluir debates de control político— para que la respectiva corporación se encargue de su estudio y discusión». De acuerdo con ello, la corporación concluyó que la determinación del orden del día es un derecho legítimo que se funda en el artículo 112 de la Constitución Política.

 

675.      Por su parte, en la Sentencia SU-073 de 2021, la Corte resolvió de fondo un asunto en el que no se cumplió con el orden del día solicitado por la oposición, a pesar de haberse citado a control político a la ministra del Interior de la época. Según los hechos del caso, la sesión de control político inició, pero fue interrumpida antes de que concluyera. La senadora Angélica Lozano y el senador Jorge Enrique Robledo presentaron una solicitud a la Mesa Directiva de la corporación para que, en cumplimiento del artículo 19 de la Ley 1909 de 2018, el debate fuera retomado e integralmente finalizado. No obstante, en sesión plenaria del Senado de la República del 4 de diciembre de 2018, el presidente de la corporación dejó a consideración del pleno del Senado de la República la petición, la cual, por mayoría de 44 votos, decidió no concluir el debate. Los partidos de oposición consideraron que esta decisión de la Mesa Directiva violó sus derechos a la oposición, al debido proceso, a la igualdad, entre otros.

 

676.      La Sala Plena estableció que la garantía dispuesta en el artículo 19 de la Ley 1909 de 2018 cumple con una de las finalidades del ejercicio de la oposición política que se concreta en el control y la fiscalización del Gobierno. Del mismo modo, señaló que esta disposición tiene los siguientes elementos:

 

[E]l derecho de la oposición a fijar tres órdenes del día en una legislatura para, permitir el avance de sus iniciativas legislativas y realizar los debates de control político al gobierno, tiene los siguientes elementos: (i) es un derecho que directamente desarrolla las finalidades constitucionales de la oposición, es decir, fiscalizar, controlar al gobierno y ofrecer alternativas al electorado; (ii) profundiza la difusión de información de interés público y, en esa medida, desarrolla elementos esenciales de la sociedades democráticas; (iii) por ello, el legislador estatutario reconoció ese derecho, y lo rodeó de garantías institucionales como: (iii.a) el respeto e intangibilidad al orden del día por parte de la mesa directiva de la corporación; (iii.b) la imposibilidad de que los congresistas alteren la agenda a través de voto mayoritario por lo que solo puede ser modificado por la oposición misma; (iii.c) la obligación de tratar los puntos o aspectos registrado en la agenda: (iii.d) el deber que tienen todas las autoridades públicas del gobierno de colaborar con el adecuado desarrollo de los debates de control político citados en ejercicio del mencionado derecho, al punto que es considerada falta grave la inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en donde el orden el día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en oposición.

 

677.      La Corte concluyó que la Mesa Directiva vulneró los derechos políticos a la oposición, toda vez que tomó la decisión unilateral de someter a votación de la mayoría del Senado si se retomaba la sesión de control político, pues claramente no iba ser aprobada la petición de la oposición. De esa forma, la Sala resaltó que «[…] no contribuye en nada a la democracia el hecho de que los partidos y movimientos políticos de oposición elaboren en tres ocasiones en una legislatura el orden el día, si las sesiones terminan anticipadamente, y la petición de reinicio de las mismas es sometida a votación mayoritaria de la plenaria, donde, como ocurrió en este caso, se anula las funciones constitucionales de la oposición, lo que va en contravía del espíritu y de la literalidad de la ley y de la jurisprudencia constitucional».

 

678.      Pues bien, una vez determinadas las subreglas constitucionales relevantes sobre la interpretación del artículo 19 de la Ley 1909 de 2018, la Sala dará respuesta a la preocupación de la senadora Valencia en relación con el PLE que se estudia en esta oportunidad. La Sala considera que la no modificación del orden del día del 20 de junio de 2023 no configura un vicio procedimental, por las siguientes razones.

 

679.      En primer lugar, como lo ha sostenido la jurisprudencia, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, la constatación de la existencia de una irregularidad en el trámite de formación de una ley o reforma constitucional no obliga al juez a retirarla del ordenamiento jurídico. Para el efecto, es necesario revisar si la irregularidad identificada «(i) […] es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento»[533].

 

680.      De tal forma, no es claro cómo la negativa de modificar el orden del día por parte de la Mesa Directiva del Senado de la República podría afectar la voluntad democrática del PLE. Aunque es cierto que dicha situación podría vulnerar los derechos políticos de la oposición —en su dimensión subjetiva—, no es claro cómo esta violación podría extenderse a viciar el trámite de un proyecto de ley. Contrario a ello, como fue explicado, cuando la oposición solicitó el cambio de la agenda, el presidente del Senado afirmó que existían proyectos de ley que vencían el 20 de junio —entre ellos el PLE que se estudia en esta ocasión—, y por esa razón, presentó a los miembros de la oposición otras fechas alternas para realizar el control político que solicitaban. Es claro que, de haberse modificado el orden del día del 20 de junio de 2023, como lo propusieron los miembros de la oposición, se hubiera omitido el debate y votación del informe de conciliación del PLE del Código Electoral ese día. La realización de esa actuación en una fecha posterior habría configurado un vicio de procedimiento porque el PLE no habría sido aprobado en una sola legislatura, tal y como lo dispone el artículo 153 de la Constitución. De manera que, la decisión de la Mesa Directiva se fundamentó en una razón relevante para el ordenamiento constitucional y atendió el principio democrático.

 

681.      En segundo lugar, la Sala observa que el derecho de la oposición de determinar el orden del día no puede ser ejercido para afectar el trámite legislativo de los proyectos que estén en curso en las células legislativas. Aceptar que la negativa de la petición de la oposición de fijar el orden del día afecta la validez de los proyectos de ley o actos legislativos previstos para esa sesión no solo es una lectura irrazonable de los derechos de la oposición, sino que también crea implícitamente un derecho de veto en cabeza de la oposición.

 

682.      Y, en tercer lugar, y aunado a lo anterior, la Sala no encuentra desconocimiento alguno de los principios del trámite legislativo. En otras palabras, lo que encuentra es que el informe de conciliación cumplió con su lectura, votación y aprobación y, por tanto, no se afectaron la formación de la voluntad política del Senado, ni los derechos de las minorías parlamentarias, ni la deliberación democrática en lo relacionado con el PLE. En esa medida, la negativa de determinar el orden del día del 20 de junio de 2023, último día de la legislatura, no afectó el trámite legislativo concreto del PLE.

 

683.      De manera que, la Sala considera que la negativa de la Mesa Directiva de establecer el orden del día del 20 de junio de 2023 por parte de la oposición y someter esto a discusión y votación de la mayoría no tiene la entidad suficiente para configurar un vicio de procedimiento en el trámite legislativo del PLE.

 

7.12. Cuestión final: la RNEC no tiene competencia constitucional o legal para avalar proposiciones

 

684.      De acuerdo con lo indicado en páginas anteriores de esta sentencia, antes del retiro del informe de ponencia para primer debate y de la presentación del nuevo texto, los senadores ponentes celebraron mesas técnicas de trabajo los días 9, 21 y 27 de febrero de 2023 y 6 y 13 de marzo de 2023. En ellas se reunieron con el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, a quien le expusieron sus comentarios sobre el PLE. Igualmente, revisaron las proposiciones presentadas por los senadores Paloma Valencia y Jonathan Pulido Hernández. Por su parte, de acuerdo con lo sostenido en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2022, en la cual se publicó el informe de ponencia para primer debate definitivo, en la mesa técnica de ponentes del 13 de marzo de 2023, «[e]l Equipo técnico de la RNEC revisó y avaló diferentes proposiciones de las UTL de Paloma Valencia y Jonathan Pulido, con el objetivo de delimitar los temas y los artículos que serían de discusión en la reunión de autores, ponentes y el ministro del Interior»[534] [negrilla fuera del texto original].

 

685.      La RNEC no tiene ninguna competencia formal o material para avalar o autorizar la incorporación de las proposiciones presentadas por los miembros del Congreso a los proyectos de ley. El ejercicio de esa competencia constituye una usurpación indebida de las funciones del Congreso para debatir las leyes[535], por dos razones. Primera, en virtud de lo prescrito en la Ley 5 de 1992, en el caso de proyectos de ley que no están sometidos a la reserva de iniciativa gubernamental[536], los ponentes son quienes tienen la facultad exclusiva e indelegable de avalar las proposiciones. Y, segunda, esta conducta es particularmente grave en el presente caso concreto porque dada la voluntad política que existía para la aprobación del proyecto, casi sin excepción, todas las proposiciones avaladas fueron aprobadas tanto en las comisiones como en las plenarias.

 

686.      Por ello, la Corte considera necesario hacer un llamado de atención a esa entidad, por su presunta intromisión en el procedimiento legislativo, para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las conductas descritas en el presente acápite.

 

8. Conclusiones

 

687.      De conformidad con las consideraciones precedentes, la Corte observa que el trámite legislativo del PLE cumplió la mayoría de las reglas de procedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. No obstante, constata que el trámite del PLE incurrió en tres vicios de procedimiento que se concretan en el desconocimiento de los requisitos de consulta previa y de análisis del impacto fiscal, y en la elusión del debate.

 

688.      Para empezar, la corporación entiende que, en principio, la configuración de los dos primeros vicios podría dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos afectados por la violación del requisito respectivo, esto es, de aproximadamente 49 disposiciones normativas. Así, en razón de la falta de agotamiento del requisito de consulta previa y según la descripción hecha en los acápites respectivos de esta sentencia, la Corte tendría que declarar la inconstitucionalidad de los artículos que regulan la inscripción del nacimiento de los miembros de pueblos indígenas[537]; la acreditación del domicilio electoral de los ciudadanos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina[538]; la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular por las circunscripciones especiales de comunidades étnicas[539], y la instalación de puestos permanentes de votación en resguardos indígenas y consejos comunitarios[540].

 

689.      Igualmente, en razón del desconocimiento del requisito de análisis del impacto fiscal, la Sala Plena debería declarar la inexequibilidad de los artículos que establecen la figura del registrador departamental del Estado Civil[541]; la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliares[542]; la creación de la Comisión Experta en la Previsión, Atención y Erradicación de las Violencias basadas en Género en el seno del CNE, en coordinación con el Ministerio de Igualdad[543]; la creación de la figura de delegado de puesto de votación[544]; la creación del Fondo Rotatorio del CNE[545]; la creación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales[546] y la creación de la Dirección de Analítica de Datos e Inteligencia Artificial de la RNEC[547].

 

690.      También, de aquellos artículos que consagran el voto electrónico mixto[548]; la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónicos[549]; el deber de garantizar sistemas de asistencia tecnológica para el ejercicio del derecho al voto por parte de las personas con discapacidad[550]; la puesta en funcionamiento de herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones en el censo electoral[551]; la utilización de mecanismos tecnológicos para todas las modalidades de votación[552], y del deber de la RNEC de adelantar de manera vinculante los correspondientes planes piloto de los diferentes tipos de tecnología, para verificar su funcionalidad y seguridad, según la modalidad del voto, previo a la implementación de cualquier sistema de asistencia tecnológica en los procesos electorales[553].

 

691.      Por esta misma razón, la Corte tendría que declarar la inconstitucionalidad del artículo que reconoce estímulos y beneficios tributarios a favor de los electores[554] y del artículo que prevé la obligación de la Organización Electoral de garantizar la capacitación de los integrantes de las comisiones escrutadoras[555]. 

 

692.      Sin embargo, el trámite legislativo del PLE también incurrió en el vicio de procedimiento de elusión del debate, el cual, según se demostró en los acápites correspondientes de la presente decisión, afectó la totalidad de la iniciativa y, por tanto, es insubsanable. En este sentido, y respecto de la gravedad de este vicio de procedimiento, la Sala reitera que «el peso que en nuestra democracia tiene el Código Electoral exige que en su aprobación no se desconozcan los principios procedimentales básicos que legitiman la actuación del Congreso, pues las reglas que determinan la forma como se expresa el sistema democrático no pueden provenir de una actuación que, como ya se acreditó, envuelve una especie de ecuación antideliberativa»[556].

 

693.      Por ello, para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la totalidad del PLE. Esta conclusión se ve reforzada con las siguientes tres razones adicionales.

694.      Primera, respecto del contenido material de los artículos afectados por los dos vicios de procedimiento indicados, la Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones que afectan directamente a las comunidades étnicas y las medidas que prevén órdenes de gasto y beneficios tributarios implicaría la eliminación de disposiciones medulares del PLE. En el caso de las primeras, la declaratoria de inconstitucionalidad desconocería la voluntad de regular, por ejemplo, la acreditación del domicilio electoral de los ciudadanos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la instalación de puestos permanentes de votación en resguardos indígenas y consejos comunitarios.

 

695.      Sobre las nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales, su inexequibilidad dejaría sin piso el propósito principal del PLE: «adecuar el marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones en todas las etapas de los procesos electorales»[557]. Así, verbi gratia, la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas relativas al voto electrónico mixto y a la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónicos supondría que el PLE dejaría de ser una verdadera actualización del Decreto Ley 2241 de 1986.

 

696.      Del mismo modo, la decisión de expulsar del PLE las normas afectadas por la falta de cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal pasaría por alto un interés relevante defendido por los promotores de la iniciativa a lo largo del trámite legislativo y, en particular, por la RNEC[558]: la creación del cargo de registrador departamental del estado civil y la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliares del estado civil, cargos que aún no han sido estudiados a la luz del principio de unidad de materia respecto de las funciones electorales objeto de regulación del código. 

 

697.      A lo anterior habría que sumar que, desde el punto de vista cuantitativo, el número de artículos que tendrían que ser retirados del PLE constituyen una parte importante de la iniciativa. Como ya se indicó, los artículos respecto de los cuales no se agotó el procedimiento de consulta previa y se omitió el análisis del impacto fiscal son 49. Teniendo en cuenta que el total de artículos que componen el PLE asciende a 277, se tiene que aquellos particularmente afectados por esos dos vicios de procedimiento representan el 18% del total del PLE. Es decir, casi la quinta parte de la iniciativa. Aunque, en principio, esto podría parecer poco, algunos de esos artículos contienen regulaciones exhaustivas de los temas de los que se ocupan —como, por ejemplo, los artículos 14, 15, 16 y 17—. Por ello, desde el punto de vista de la integridad del texto del PLE, los artículos con vicios de inconstitucionalidad por estas dos causas podrían tener una incidencia porcentual mayor frente todo el PLE.

 

698.      Segunda, es claro que las 49 disposiciones tantas veces mencionadas no pueden ser vistas de manera aislada. Su interpretación debe ser sistemática de cara al objeto del PLE. De acuerdo con su definición más elemental, un código es un conjunto de normas que regulan una materia con vocación de unidad e integralidad. Por lo general, los códigos se encuentran ordenados de manera inductiva, por lo que sus normas guardan correspondencia con el todo y están relacionadas entre sí. Esto significa que su estructura está gobernada por los principios de armonía y coherencia interna.  Como es lógico, para que esto sea posible, todas o al menos la mayor parte de las disposiciones que lo componen deben estar presentes. 

 

699.      En el asunto de la referencia, la expulsión del PLE de aproximadamente 49 disposiciones desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad. Esto daría paso a una ley completamente diferente a aquella que fue aprobada por el Congreso de la República. Así, para que la iniciativa naciera a la vida jurídica sin vicios de orden constitucional, la Corte tendría que sustituir la voluntad del legislador, por cuanto terminaría creando un cuerpo normativo que no responde al sentido que aquel le quiso atribuir y que finalmente fue el que terminó aprobando.

 

700.      De este modo, la expulsión de las normas indicadas implicaría que la ley ya no sería el Código Electoral, sino un texto normativo distinto. Más aún, la declaratoria de inconstitucionalidad parcial podría hacer que la parte restante del PLE perdiera coherencia, lo cual en la práctica haría que dicha parte fuera ineficaz e insuficiente para regular la función electoral.

 

701.      En otras ocasiones, la Corte ha considerado que esta decisión no es adecuada y ha optado por declarar la inexequibilidad de toda la iniciativa. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-087 de 1998, luego de determinar que la exigencia de la tarjeta de periodista era inexequible, la Corte sostuvo que las demás disposiciones de la Ley 51 de 1975 también debían declararse inexequibles porque tal exigencia era el fundamento de todas ellas. En la Sentencia C-577 de 2000, la corporación declaró la inexequibilidad, por vicios de forma, de la totalidad de la Ley 508 de 1999, «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002», a pesar de que dichos vicios solo afectaban el 45% de las disposiciones. Para fundamentar su decisión, y luego de adelantar un análisis material y sistemático de la ley, la Corte señaló que la inconstitucionalidad de las materias reguladas comprometía el sentido de la ley, por lo que la decisión debía extenderse a la totalidad de su texto.

 

702.      En la Sentencia C-251 de 2002, el tribunal sostuvo que uno de los elementos de la Ley 684 de 2001 era contrario a la Constitución y que, por ser este la columna vertebral de ese cuerpo normativo, toda la ley debía ser declarada inconstitucional. Del mismo modo, en la Sentencia C-879 de 2008, la corporación encontró que las normas de la Ley de pequeñas causas (Ley 1153 de 2007), que definían el órgano competente para realizar la investigación e indagación de los ilícitos en ese contexto, eran inconstitucionales. No obstante, la Corte declaró la inexequibilidad de toda la ley, pues no era posible que «el sistema de pequeñas causas penales subsista sin un órgano competente para realizar la investigación e indagación».

 

703.      En la Sentencia C-366 de 2011, la Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1382 de 2010, «[p]or la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas» por no haberse surtido el proceso de consulta previa con comunidades indígenas y afrodescendientes. La Sala advirtió que ante la alternativa de emitir un fallo condicionado con el fin de mantener vigentes algunos artículos del Código de Minas, debía darse prelación al carácter sistémico de esta regulación. En palabras de la Corte «no puede perderse de vista que en esta decisión se ha demostrado que las reformas introducidas al Código de Minas por la Ley 1382/10, lejos de ser puntuales o específicas, conforman un todo sistemático, dirigido a modificar la estructura normativa de la exploración y explotación minera en el país, con el fin de cumplir con objetivos de una política pública particular».

 

704.      Igualmente, en la Sentencia C-169 de 2014, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1653 de 2013, luego de constatar que, con fundamento en los cargos analizados, los artículos cuya inconstitucionalidad había sido demostrada definían los elementos estructurales de la ley. Además, advirtió que esta tenía vocación de integralidad y que los artículos no analizados tenían sentido y razón de ser solo en función de los artículos inexequibles.

 

705.      Finalmente, cabe recordar que en la Sentencia C-481 de 2019, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018, «por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones». La demanda alegaba el incumplimiento de los principios de publicidad y consecutividad en el trámite legislativo que se habría dado en el segundo y último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes.

 

706.      En esa ocasión, la Sala afirmó que «no sería posible declarar de manera desagregada su inexequibilidad parcial expulsando del ordenamiento jurídico únicamente aquellas disposiciones de la Ley de Financiamiento no coincidentes con la ponencia para segundo debate […] los proyectos de ley no pueden concebirse fragmentada o desarticuladamente. La voluntad política de los congresistas en muchos casos puede depender de si en la ley van a ser incluidos o no ciertos textos que particularmente resultan importantes o trascendentales para el congresista. Por ello, el hecho de no tener conocimiento previo de todo el contenido normativo que se estaba votando, impacta necesariamente la integralidad del debate y la voluntad de los representantes. Así las cosas, no se puede presumir que, si se hubiera conocido el texto aprobado por el Senado, la decisión política de los integrantes de la otra cámara habría sido necesariamente igual. […] en aplicación del principio de conservación del derecho, no podría simplemente expulsar del ordenamiento jurídico aquellos apartados de la ley que no concuerden con la ponencia para segundo debate o con las proposiciones aprobadas de la misma manera en ambas plenarias, porque con ello se desconocería de facto el poder de la plenaria del Senado para introducir modificaciones al texto del proyecto de ley sometido a segundo debate después del primer debate conjunto».

 

707.      Y, tercera, en el caso del incumplimiento del requisito de consulta previa, la exclusión del ordenamiento de las normas no consultadas generaría un déficit de protección jurídica de las comunidades étnicas, las cuales carecerían de regulación legal en las materias desarrolladas por aquellas. En las sentencias C-175 de 2009 y C-366 de 2011, la Sala estimó que una solución de esta naturaleza constituye «una discriminación injustificada en contra de los pueblos tradicionales»[559]. Por tanto, advirtió que cuando se trata de leyes que regulan de manera integral y sistemática una materia, como ocurre en el presente caso, tal exclusión es incompatible con la Constitución.

708.      En este caso, la inconstitucionalidad de las normas respecto de las cuales no se surtió el requisito de consulta previa dejaría desprovistas a las comunidades étnicas de una regulación sensible a sus intereses: (i) la acreditación del domicilio electoral de los ciudadanos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; (ii) la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular por las circunscripciones especiales de comunidades étnicas, y (iii) la instalación de puestos permanentes de votación en resguardos indígenas y consejos comunitarios[560].

 

709.      Por todas las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones», por vicios de procedimiento en su formación.

 

IV.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

ÚNICO. Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones», por vicios de procedimiento en su formación.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO I

 

*Aclaración. El texto del proyecto de ley estatutaria fue remitido a la Corte Constitucional sin el contenido de los artículos 214-218. Mediante oficio del 11 de diciembre de 2023 se remitió el texto conciliado con el contenido de los artículos mencionados.

 

TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA 111 de 2022 SENADO - 418 de 2023 CÁMARA ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY 141 DE 2022 SENADO

 

ARTÍCULO 214. Notificaciones en los escrutinios. Las decisiones adoptadas durante los escrutinios se notificarán en estrados.

 

ARTÍCULO 215.- Traslado y custodia de documentos electorales. Los registradores del Estado Civil, en su calidad de secretarios técnicos de las comisiones escrutadoras, coordinarán con el apoyo de los alcaldes y la fuerza pública, el traslado y custodia de los documentos electorales resultantes de las elecciones una vez concluidos los escrutinios respectivos, de modo que se encuentren a disposición para un eventual requerimiento.

 

ARTÍCULO 216.- Publicación de resultados y estadísticas electorales. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá mantener en su página web los resultados electorales de cada elección en formato de datos abiertos y dispondrá un sistema de estadísticas electorales histórico que integre los comicios realizados, acorde con el Sistema Nacional de Estadísticas, para que puedan ser consultados por cualquier particular o autoridad pública.

 

La Registraduría Nacional del Estado Civil contará con una dirección de analítica de datos e implementación de tecnologías de inteligencia artificial. El ejercicio de esta dirección, en todo caso, deberá cumplir con los estándares de protección del derecho al habeas data.

 

Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá garantizar la presentación de datos desagregados como mínimo por sexo y grupo etario.

Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá garantizar que todos los formularios que se emitan en el proceso electoral sean públicos, respetando la reserva legal de los datos contenidos según las reglas de habeas data previstas en la Ley 1581 de 2012 o norma que la modifique, derogue o sustituya.

 

ARTÍCULO 217.- Denuncia por doble o múltiple votación. Concluidos los escrutinios, la Registraduría Nacional del Estado Civil revisará cuidadosamente los registros de votantes y las listas de sufragantes, para establecer entre estos la doble o múltiple votación. Comprobado tal hecho, formulará la denuncia correspondiente ante autoridad competente.

 

CAPÍTULO VII

Procedimiento para atender solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad

 

ARTÍCULO 218.- Competencia. El Consejo Nacional Electoral y las comisiones escrutadoras del Distrito Capital, distrital y general de Bogotá D.C., departamentales,