TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-489/24

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por inexistencia de conexidad directa del tema nuevo con los asuntos discutidos previamente

 

(...) la creación del INDTOT es una modificación que se refiere a una materia autónoma e independiente frente a lo discutido en sesiones conjunta, al punto que podría plasmarse en un proyecto separado. Por todo lo anterior, es claro que las discusiones que se presentaron en las comisiones económicas conjuntas del Senado y la Cámara no tienen una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023.

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa

 

(...) tomando también en consideración el momento del trámite legislativo en el cual apareció la norma cuestionada, y tras verificar que no existe una conexión estrecha, directa y estrecha entre esta y la parte general del plan, sino una eventual, hipotética y a lo sumo indirecta, debido a que no existe ninguna justificación acerca de cómo la creación de un instituto que asuma las funciones que ahora tiene la Red Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos del Instituto Nacional de Salud favorece la modernización y la gobernanza del sector salud, la Sala concluye que la norma analizada viola el principio de unidad de materia.

 

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido

 

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo

 

Para determinar la novedad de las modificaciones introducidas a la luz de la identidad flexible, la Corte ha precisado que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un tema nuevo, puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) las adiciones que desarrollen o precisen aspectos de la materia central tratada en el proyecto no son temas nuevos, siempre que estén comprendidas dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un tema se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; y (iv) un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en algún punto tampoco constituye un tema nuevo.

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial

 

UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión entre objetivos o metas de la parte general e instrumentos creados por legislador para alcanzarlos

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas

 

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Criterio de temporalidad

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA C-489 DE 2024

 

Referencia: expediente D-15.709

 

Asunto: demanda contra el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por la cual “se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.

 

Demandantes:

Percy Olaya Paloma, Miguel Ángel Montaño Matamoros y Jhon Fredy Vargas Lozano.

 

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera.

 

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

                                                                                                        I.            SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, a través del cual se creó el Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT). Consideró que el Congreso de la República desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, que dotan de racionalidad y coherencia al trámite legislativo, al incluir la creación del Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos mediante una proposición para los debates de las plenarias de Senado y Cámara, sin que se haya comprobado su conexidad con los temas discutidos en las sesiones conjuntas de las comisiones correspondientes y la relación estrecha, inmediata y directa de estos temas con los objetivos generales del plan nacional de desarrollo.

 

Asimismo, la Sala verificó que se desconoció el principio de unidad de materia al incluir una norma que no resulta de carácter instrumental para conseguir las metas, planes, programas o estrategias previstos en la parte general del plan nacional de desarrollo, sino que conduce a una transformación institucional, que además por su carácter permanente, debería ser decidida en el marco de la competencia general del Congreso de la República de dictar las leyes.

 

 

                                                                                                                           II.            ANTECEDENTES

 

1.                 Los ciudadanos Percy Olaya Paloma, Miguel Ángel Montaño Matamoros y Jhon Fredy Vargas Lozano presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por la cual “se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”, en la que formularon dos cargos: (i) violación del principio de unidad de materia, previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y (ii) desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, consagrados en los artículos 157.2 de la Constitución y 157 de la Ley 5 de 1992.

 

2.                 La demanda fue admitida mediante el Auto del 15 de marzo de 2024[1], en el que la magistrada sustanciadora también (i) requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que enviaran el expediente del trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023; (ii) le corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación[2]; (iii) invitó a distintas instituciones y organizaciones para que intervinieran[3]; (iv) fijó en lista la disposición demandada[4]; y (v) comunicó la iniciación del proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso[5].

 

3.                 La información allegada por los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes fue incorporada al expediente mediante el Auto del 10 de abril de 2024[6]. La Procuraduría General de la Nación allegó su concepto el 12 de agosto de 2024[7] y, el mismo día, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e informó sobre los términos para la elaboración y estudio del proyecto de fallo en el presente proceso de constitucionalidad[8]. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

 

                                                                                                           III.            NORMA DEMANDADA

 

4.                 La norma demandada se transcribe a continuación:

 

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

 

El Congreso de Colombia,

 

DECRETA:

(…)

 

ARTÍCULO 162. Créase el Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT), como una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con autonomía administrativa, personería jurídica y autonomía presupuestal, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto coordinar y operar el Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos de Colombia, el cual tendrá como propósito la dirección e integración de los diferentes actores que participan en los procesos de donación y trasplante, tales como Ministerio de Salud y Protección Social, Instituto Nacional de Salud, INVIMA, bancos de tejidos, IPS generadoras y trasplantadoras, direcciones departamentales y distritales de salud, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y los demás actores que resulten necesarios para el cumplimiento de su objeto. Sus objetivos específicos son la coordinación de actividades relacionadas con la promoción, donación, extracción, recuperación, transporte, conservación, trasplante e implante de órganos y tejidos con el objeto de hacerlos accesibles en condiciones de calidad, en forma oportuna y suficiente a la población colombiana, siguiendo los principios de cooperación, eficiencia, equidad y solidaridad. Para su implementación se realizarán los ajustes institucionales y administrativos que integren en el INDTOT las funciones correspondientes, así como los presupuestos asociados. Su implementación estará sujeta al Marco de Gasto de Mediano Plazo y al Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

PARÁGRAFO. El Ministerio de Salud y Protección Social expedirá la reglamentación del INDTOT y el Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos en Colombia en los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley".

 

                                                                                                                             IV.            LA DEMANDA[9]

 

5.                 Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 porque, en su criterio, desconoce los artículos 157 y 158 de la Constitución Política. Formularon los dos cargos que, a continuación, se sintetizan.

 

1.                 Primer cargo: violación de los principios de consecutividad e identidad flexible[10]

 

6.                 Los accionantes manifiestan que el artículo demandado no está incluido en el texto inicial para el primer debate del proyecto de ley, que tuvo lugar en la sesión conjunta de las comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara. Fue aprobado sin que se previera, discutiera o mencionara la creación de una entidad pública relacionada con la donación y el trasplante de órganos y tejidos en las mencionadas comisiones. Resaltan que su creación fue incluida de forma repentina en la ponencia para el debate en las plenarias como un artículo nuevo, como consecuencia de una proposición que fue presentada después de la terminación del primer debate. No se analizó su impacto fiscal ni se justificó su necesidad. El artículo fue votado en bloque en las plenarias, y aprobado sin haber sido discutido.

 

2.                 Segundo cargo: violación de la unidad de materia[11]

 

7.                 Para los accionantes, la norma demandada no tiene relación causal, teleológica, temática y sistemática con los programas y proyectos incluidos en el plan nacional de desarrollo. Consideran que no se acopla con sus ejes transversales[12], y que no tiene un carácter instrumental. A su juicio, la creación del Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT) no tiene conexión con ninguno de los objetivos del plan nacional de desarrollo. En la hipótesis de que la tuviera, argumentan que sería una medida innecesaria, porque ya existe una entidad estatal que tiene las mismas funciones y que las cumple a cabalidad: el Instituto Nacional de Salud[13].

 

8.                 Los accionantes señalan que el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 no tiene un carácter planificador, porque no modifica ninguna norma, y porque no innova, ni produce, ni origina un proyecto nuevo. También desconoce la potestad del legislador, porque pasa por alto y de forma intempestiva las normas que regulan las funciones del Instituto Nacional de Salud como coordinador de la Red Nacional de Donación de Órganos y Tejidos. En su criterio se trata de una modificación abrupta de dicho régimen, que transgrede la competencia legislativa para la creación de entidades públicas del nivel nacional[14].

 

3.                 Intervenciones

 

9.                 Durante el trámite de constitucionalidad se recibieron 9 intervenciones, 5 de ellas antes de iniciar el término de fijación en lista, 3 durante aquel período[15] y 1 más tras su vencimiento. En el siguiente cuadro se sintetiza lo solicitado en cada una de ellas:

 

 

10.             A continuación, se presenta un resumen de sus principales argumentos. El texto completo de estas intervenciones se puede consultar en el portal de Internet de la Corte Constitucional[16].

 

3.1.            Solicitud de un pronunciamiento inhibitorio

 

11.             Como pretensión principal, el Ministerio de Salud y Protección Social[17] solicitó que se declarara la ineptitud de la demanda, al considerar que los argumentos de los demandantes no cumplen los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. A su juicio, en ningún aparte se incluyen las razones que justifiquen la inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 2249 de 2023.

 

3.2.            Intervenciones que solicitan una decisión de exequibilidad de la norma demandada

 

12.             El Departamento Nacional de Planeación (DNP)[18] argumenta que la norma demandada no viola la unidad de materia porque responde a las necesidades de fortalecer la gobernanza en el Sector Salud, y de modernizar las funciones del Instituto Nacional de Salud (INS) en materia de donación y trasplante de órganos y tejidos. En su criterio, tiene una conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del PND. Resalta que es un desarrollo del eje de “seguridad humana y justicia social”, que incluye un componente denominado “hacia un sistema de salud garantista, universal, basado en un modelo de salud preventivo y predictivo”, en el cual se define el objetivo “[m]ás gobernanza y gobernabilidad [y] mejores sistemas de información de salud”, y se prevé la modernización y fortalecimiento del Instituto Nacional de Salud. Según el DNP, la norma también se relaciona con el objetivo denominado “[f]ortalecimiento de la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación Social”.

 

13.             Además, el DNP considera que no se desconoce la consecutividad ni la identidad flexible, puesto que, aunque la creación del Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- no estaba prevista en la redacción inicial del plan nacional de desarrollo, es válida la inclusión de disposiciones nuevas en el trámite legislativo, siempre que tengan una relación temática estrecha con los asuntos discutidos y el contenido del proyecto. A su juicio, esto se evidencia en los objetivos, metas y estrategias de las bases del plan nacional de desarrollo, y en especial, en el propósito de modernizar la institucionalidad del INS.

 

14.             En subsidio de sus consideraciones sobre la ineptitud de la demanda, el Ministerio de Salud y Protección Social[19] argumenta que la creación del INDTOT no viola la unidad de materia porque (i) hace parte de los programas, proyectos y apropiaciones del eje transformador “seguridad humana y justicia social” del PND; (ii) es una disposición instrumental, al ser el medio para alcanzar los objetivos gubernamentales del PND; (iii) tiene una conexidad estrecha, directa e inmediata con la parte general del PND, dado que busca articular la institucionalidad existente y resolver la problemática de acceso efectivo al servicio de salud para las poblaciones más desiguales; y (iv) la Constitución Política no limita la proyección del PND al período del gobierno. Resalta que hay antecedentes en la creación de entidades del Sistema de Seguridad Social en leyes del plan nacional de desarrollo, como Colpensiones.

 

3.3.            Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada

 

15.             La Asociación Colombiana de Deportistas Trasplantados[20] coadyuva la posición de la demanda. Argumenta que el Decreto 76 de 2024 le dio al Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- las mismas facultades que al Instituto Nacional de Salud en su rol de coordinación de la Red Nacional de Donación y Trasplante de Órganos. El proceso de construcción de la Red comenzó en 2004 y el Instituto Nacional de Salud ha cumplido su labor con eficiencia. Con la creación del INDTOT hay incertidumbre sobre el futuro de la experiencia construida a lo largo de los años, y sobre si se perderán los elementos y recursos invertidos para tal propósito.

 

16.             Para la Asociación, los problemas del modelo de donación y trasplantes no corresponden a la entidad que se encarga de coordinarlo, sino a cuestiones de fondo, como la necesidad de transformarlo, la desactualización de las normas aplicables, y la existencia de problemas de acceso y barreras para la prestación de los servicios de salud. No hay claridad sobre las facultades que tendría el INDTOT, ni sobre lo que aportaría para enfrentar el problema de eficiencia del modelo en las regiones, el déficit de profesionales que se encarguen de la coordinación operativa de los trasplantes, y el manejo de recursos del sistema de salud. La Asociación considera que se debería fortalecer la Red Nacional de Donación y Trasplante, en vez de crear una nueva entidad.

 

17.             La Fundación Retorno Vital[21] considera que la creación del Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- duplica las funciones administrativas del Instituto Nacional de Salud -INS-, al igual que sus costos, y generaría incertidumbre jurídica durante el proceso de transición. En virtud del principio de especialidad, el INS es quien debe encargarse de los asuntos relacionados con donaciones y trasplantes de órganos, en atención a su experiencia, especialización, capacidad técnica de supervisar las actividades relacionadas con los trasplantes, infraestructura y recursos, rol en la coordinación nacional e internacional, confianza y transparencia y labores de investigación y desarrollo.

 

18.             La Fundación también argumenta que el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 no cumplió con los requisitos propios del trámite de aprobación en el Congreso de la República y añade que no se presentó ninguna evaluación del impacto fiscal de la creación del Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT-, que permitiera una deliberación minuciosa sobre su conveniencia. Tampoco se determinó la estructura de la entidad ni su naturaleza jurídica.

 

19.             Trabajadores del Instituto Nacional de Salud[22]. Los intervinientes se refirieron a los logros del Instituto Nacional de Salud -INS- en la coordinación de la Red de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos desde 2004. Manifestaron su preocupación por el riesgo de que los esfuerzos realizados durante años en esta materia puedan perderse.

 

20.             Resaltaron que el Instituto Nacional de Salud -INS- ha expuesto en múltiples escenarios las principales barreras que enfrentan los procesos de donación y trasplantes en el país, y que no se solucionan con la creación de una nueva entidad pública: (i) hay limitaciones para las valoraciones y el acceso a las listas de espera, y para el seguimiento posterior al trasplante y el suministro de inmunosupresores, frente a las que las aseguradoras del sistema de salud son responsables; (ii) el proceso de donación y trasplante depende de las facultades regulatorias del Ministerio de Salud y su organización le corresponde a los entes territoriales; (iii) las normas aplicables están desactualizadas; (iv) hay dificultades en la coordinación regional, por problemas en la atribución de competencias departamentales, por lo que se necesita replantear su estructura; y (v) los recursos humanos y el presupuesto son insuficientes.

 

21.             De acuerdo con los intervinientes, las funciones que el Decreto 76 de 2024 le atribuye al Instituto Nacional de Donación y Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- duplican las que tiene el Instituto Nacional de Salud -INS- como coordinador de la Red Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos. Además, no soluciona ninguna de las barreras que han encontrado, porque el INDTOT (i) sigue con funciones nacionales, (ii) no tiene facultades regulatorias, ni de inspección, vigilancia ni control; (iii) no suministra medicamentos; y (iv) queda con una planta de personal similar a la del INS que se dedica mayoritariamente a temas administrativos, con un número reducido destinado para tareas técnicas.

 

22.             Los ciudadanos Nicolás Lemus Silva[23], Norma Patricia Celis Cruz[24] y Jeadran Malagón Rojas[25]. Los intervinientes resaltaron la labor del Instituto Nacional de Salud -INS- en materia de trasplante y donación de órganos, y los problemas que trae la creación del Instituto Nacional de Donaciones y Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT-, por la duplicación de funciones y la elevación innecesaria de costos. Consideran que crear una entidad desde cero en un ámbito tan delicado trae riesgos serios de ineficacia, improvisación y errores, y puede concebirse como un aumento injustificado de la burocracia. Estos recursos pudieron haberse destinado al fortalecimiento del sistema ya existente. También consideran que la creación del INDTOT es inconstitucional porque (i) no se relaciona con los ejes del PND y (ii) se incorporó apresuradamente en el trámite legislativo, sin un debate y análisis adecuado.

 

3.4.            Otras intervenciones

 

23.             El Instituto Nacional de Salud[26] presentó un concepto en el que describió el funcionamiento de la Red Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos[27]. Sin embargo, no se pronunció sobre el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 ni la creación del INDTOT, ni presentó argumentos a favor o en contra de la solicitud de declararla inexequible.

 

                        V.              CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN[28]

 

24.             La procuradora general de la Nación solicitó que se declarara la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 porque viola la unidad de materia. Argumentó que la parte general del PND no contempla una meta o programa específico que exija modificar la institucionalidad estatal en materia de donación de órganos. Por lo tanto, no hay una conexidad directa e inmediata con los objetivos para el período gubernamental. Resaltó que las bases del PND contienen referencias genéricas sobre la modernización y el fortalecimiento de la institucionalidad del modelo de salud. Aunque permitirían presumir una conexidad, el artículo demandado crea una entidad con carácter permanente, sin que exista justificación sobre la necesidad, pertinencia o conveniencia del INDTOT.

 

25.             La procuradora también considera que se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, porque la creación del INDTOT es inconexa al cuerpo normativo que la contiene, y por no haberse incluido en el articulado original del proyecto de ley. No hay referencia alguna a esta materia en los documentos anexos y justificativos del PND. Alega que el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 no fue discutido ni aprobado en la sesión conjunta de las comisiones económicas del Congreso, sino que fue incorporado sin fundamento en las ponencias para los debates en las plenarias, que tampoco lo analizaron.

 

                                   VI.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.     Competencia de la Corte

 

26.             De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral, 4 de la Constitución Política, este Tribunal es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el parágrafo demandado hace parte de un cuerpo normativo con fuerza de ley.

 

2.                 Inexistencia de caducidad frente al cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible

 

27.             Para empezar, el principio de unidad de materia, aunque debe garantizarse en el marco del trámite legislativo, se considera sustancial, pues atañe al contenido de la ley, de manera que la acción pública de inconstitucionalidad no tiene término de caducidad. En cambio, los vicios de consecutividad e identidad flexible se consideran vicios en el trámite de formación de la ley, sometidos al término de caducidad de un año, contado a partir de la publicación de la ley en el Diario Oficial (art. 242.3, C.P.)^[29].

 

28.             La demanda objeto de estudio plantea un cargo por vicios en el trámite legislativo del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Las Sala Plena observa que la ley mencionada fue publicada en el Diario Oficial 52.400 del 19 de mayo de 2023 y que la acción pública de inconstitucionalidad se presentó el 29 de enero de 2024^[30]. Por lo tanto, se acredita el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo, porque la acción pública de inconstitucionalidad se ejerció dentro del referido término de caducidad.

 

3.                 Problemas jurídicos y metodología de la decisión

 

29.             De acuerdo con los cargos propuestos por los demandantes, a la Corte Constitucional le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

(i)               ¿El artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible consagrados en los artículos 157 y 160 de la Constitución, al ser incluido como un artículo nuevo en los informes de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y segundo debate en la plenaria del Senado de la República, sin que la materia que regula hubiera sido objeto de discusión durante el primer debate conjunto que surtió el proyecto de ley; y al ser votado en bloque en las plenarias?

 

(ii)             ¿El artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 viola el principio de unidad de materia que se deriva de los artículos 158 y 169 de la Constitución, al no tener una conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, planes o estrategias del Plan General de Desarrollo, y al crear una entidad pública permanente?

 

30.             Antes de realizar el estudio de fondo, la Sala se pronunciará sobre los reparos formulados por el Ministerio de Salud respecto de la ineptitud sustantiva de la demanda. Luego se referirá a las generalidades del plan de desarrollo, reiterará la jurisprudencia relevante y abordará los problemas jurídicos.

 

 

4.                               Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda

 

31.             Para la Corte Constitucional, los intervinientes que propongan una decisión inhibitoria deben presentar un análisis mínimo que permita colegir las razones del incumplimiento de cada uno de los requisitos de la carga argumentativa[31]. Por lo tanto, las solicitudes genéricas de ineptitud de la demanda resultan improcedentes. La Sala considera que el Ministerio de Salud no cumplió con la carga argumentativa requerida, debido a que se limitó a formular reparos abstractos y breves, sin el desarrollo de argumentos concretos que sirvan de soporte para acreditar la falta de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia que alega.

 

32.             Aunque la deficiencia argumentativa del Ministerio es suficiente para proceder al análisis de fondo del presente caso, la Sala considera necesario resaltar brevemente que las razones expuestas por los accionantes para sustentar sus reparos frente al artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 cumplen los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda[32]:

 

 

5.                               Generalidades del plan nacional de desarrollo^[33]

 

33.             De acuerdo con el título XII de la Constitución Política, sobre el régimen económico y de Hacienda Pública, el Estado está a cargo de la dirección de la economía y debe intervenir en actividades destinadas a la materialización del Estado Social de Derecho, como el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del país, la distribución equitativa de beneficios y oportunidades de desarrollo o el acceso progresivo al conjunto de los bienes y servicios básicos, entre otras.

 

34.             Entre los instrumentos para la dirección de la economía se encuentran el plan nacional de desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. De acuerdo con la Constitución^[34], el primero está compuesto (i) por una parte general, que reúne los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del gobierno; y (ii) un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, incluidos los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión, así como la especificación de los recursos requeridos para su ejecución, en un marco respetuoso de la sostenibilidad fiscal^[35]. 

 

35.             La competencia para su elaboración corresponde al Gobierno nacional en un proceso participativo, de conformidad con la remisión normativa a la ley orgánica. En la discusión del plan el Consejo Nacional de Planeación opera como órgano consultivo y foro de discusión, mientras que el Consejo Superior de la Judicatura y las entidades territoriales participan en el proceso de elaboración de las autoridades de planeación^[36].

 

36.             El Congreso de la República tiene la función de aprobar el plan nacional de desarrollo mediante una ley de la República, la cual tiene prelación sobre las demás y cuyos mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución, sin necesidad de que se expidan leyes posteriores (art. 341, C.P.). El Congreso puede modificar el plan de inversiones solo con autorización escrita del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y siempre que conserve el equilibrio financiero^[37]; y, si no aprueba al Plan de Inversiones Públicas en un término de tres meses, el Gobierno puede hacerlo mediante un decreto con fuerza de ley^[38].

 

37.             En las leyes anuales de presupuesto se pueden aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan.

 

38.             Adicionalmente, deben tenerse en cuenta las siguientes reglas derivadas de los artículos 341 y 342 de la Carta Política, la Ley 5 de 1992 y la Ley orgánica del plan nacional de desarrollo^[39]: (i) la iniciativa es del Gobierno nacional; (ii) el cual lo presentará a consideración del Congreso dentro de los 6 meses siguientes al inicio del período presidencial^[40]; (iii) el primer debate se adelantará en las comisiones económicas de ambas cámaras en sesión conjunta^[41]; y (iv) el segundo debate se adelantará en la plenaria de cada Cámara^[42].

 

39.             Estas reglas revelan algunas especificidades del trámite legislativo de aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, caracterizado por la iniciativa gubernamental exclusiva y un menor ámbito de deliberación, tiempo de discusión e incidencia del Congreso de la República. Estas características inciden a su vez en la intensidad del escrutinio sobre algunas de las garantías mínimas que han de ser observadas para la adopción de una decisión democrática por parte Congreso de la República.

 

40.             En síntesis, el plan nacional de desarrollo constituye un instrumento central desde la perspectiva de planeación estatal. La relevancia de esta herramienta para la definición de la estrategia y los objetivos de la acción estatal sustenta una serie de reglas de naturaleza constitucional y orgánica sobre las fases de elaboración, aprobación y ejecución, las cuales inciden en el control de constitucionalidad por parte de esta Corte, particularmente se traduce en un mayor rigor del examen del trámite legislativo en algunos aspectos como los principios de identidad flexible y consecutividad y en la perspectiva con la que se aborda el cumplimiento del principio de unidad de materia. A continuación, se profundiza en estos aspectos.

 

6.                 Los principios de consecutividad e identidad flexible que rigen el trámite legislativo. Reiteración de jurisprudencia[43]

 

41.             La consecutividad y la identidad flexible son estándares procedimentales esenciales en una democracia constitucional, porque buscan garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos para la creación de normas por los órganos políticos. Son reglas que se aplican al proceso de formación de la voluntad de las cámaras legislativas, para asegurar la representatividad y el respeto a las minorías[44].

 

42.             El principio de consecutividad se fundamenta en el artículo 157 de la Constitución, que establece que ningún proyecto se convierte en ley sin (i) su publicación oficial por el Congreso antes del inicio del trámite legislativo; (ii) ser aprobado en la comisión constitucional permanente de la Cámara y el Senado en primer debate[45]; (iii) ser aprobado por la plenaria de la Cámara y el Senado en segundo debate[46]; y (iv) obtener la sanción del Gobierno nacional. Tiene la finalidad de garantizar que las iniciativas sean sometidas a la deliberación que fundamenta la legitimidad del procedimiento legislativo[47].

 

43.             Del principio de consecutividad se derivan las siguientes obligaciones para las comisiones y plenarias del Congreso: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo, (ii) no omitir sus competencias al delegar el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen[48].

 

44.             Si se presentan irregularidades relacionadas con estas obligaciones, la jurisprudencia considera que el legislador incurre en un vicio de procedimiento por elusión de debates[49]. La elusión puede ser (i) formal, cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa, o estas se trasladan a un momento posterior del trámite; o (ii) material, cuando las comisiones o plenarias incumplen su deber de manifestar realmente su voluntad política de aprobar o negar una iniciativa, pese a que se surte formalmente el debate y la votación del proyecto de ley[50]. La elusión del debate afecta el proceso deliberativo de la función legislativa y puede afectar la validez de una norma[51], por lo que en cada caso se debe verificar el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima requeridos para la formación de la voluntad democrática[52].

 

45.             Una lectura textual del artículo 157 de la Constitución podría llevar a la conclusión equivocada de que todas y cada una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a nivel de comisiones y plenarias del Congreso. Esto implicaría la exigencia de que el articulado del proyecto de ley finalmente sancionado sea debatido de forma sucesiva en dichas células legislativas y, por ende, que los textos aprobados en primer debate sean rígidamente los mismos votados en el último y convertidos en ley de la República.

 

46.             Una interpretación así de restrictiva resultaría extraña en un escenario político deliberativo, y sería contraria al artículo 160 de la Constitución, que permite expresamente que cada cámara incorpore los cambios, adiciones y supresiones que juzgue necesarias durante el segundo debate. En el marco de dicha facultad, las plenarias no deben regresar los proyectos a la comisión permanente correspondiente, salvo que se adviertan discrepancias serias con lo originalmente aprobado[53].

 

47.             La jurisprudencia de esta Corporación ha resuelto esta tensión mediante la interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la Constitución, a partir del principio de la identidad flexible[54]. Este es un mandato de coherencia. Busca que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[55], y que las modificaciones no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto^[56]. Es decir, exige un vínculo razonable con el tema general de la iniciativa en curso[57].

 

48.             La identidad flexible implica que se debe mantener el contenido material de las disposiciones de un proyecto de ley, sin que esto conlleve la consideración de los distintos desarrollos a los que tales contenidos son susceptibles. Un manejo de los temas de las leyes con un grado tan alto de especificidad imposibilitaría la introducción de regulaciones puntuales que estén relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales[58]. Por lo tanto, la Corte ha explicado que este principio debe entenderse como un mandato constitucional de agotar las diferentes etapas del proceso legislativo en relación con la materia sometida a regulación, pero no en frente a cada uno de los puntos susceptibles de abordarla[59].

 

49.             Esta exigencia de una conexidad material entre las modificaciones, adiciones y supresiones a un proyecto de ley permite diferenciar a la identidad flexible de la unidad de materia, con la que guarda una cercanía conceptual. La unidad de materia, que se desarrollará con más detalle en la siguiente sección, busca que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión. Es un mandato que impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos a través de los diversos debates. En cambio, la identidad relativa se orienta a que los cambios introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados en el primer debate. Implica la obligación de que las modificaciones o adiciones que surjan en la plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate[60].

 

50.             La jurisprudencia ha precisado que las modificaciones incluidas en las plenarias tienen una relación material con el contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate cuando se puede identificar una conexidad clara y específica^[61], estrecha^[62], necesaria y evidente^[63]. También ha explicado que existe una prohibición de adicionar temas nuevos o que no tengan una con el proyecto de ley; y que los cambios introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados en el primer debate[64].

 

51.             Para determinar la novedad de las modificaciones introducidas a la luz de la identidad flexible, la Corte ha precisado que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un tema nuevo, puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente^[65]; (ii) las adiciones que desarrollen o precisen aspectos de la materia central tratada en el proyecto no son temas nuevos, siempre que estén comprendidas dentro de lo previamente debatido^[66]; (iii) la novedad de un tema se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico^[67]; y (iv) un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en algún punto tampoco constituye un tema nuevo[68].

 

52.             El principio de la identidad flexible, en consecuencia, permite que las plenarias del Congreso modifiquen los proyectos de ley sometidos a su consideración. Sin embargo, para su satisfacción no basta con cualquier grado de relación con las materias discutidas y votadas en el primer debate, o con una conexión general con su contenido. Deben poderse identificar aspectos comunes entre la disposición que se introduce y los temas alrededor de los cuales se discutieron y votaron normas en el primer debate. Por lo tanto, debe verificarse si la modificación implica en lo fundamental una materia autónoma e independiente de dichos temas[69], al punto que podría plasmarse en un proyecto separado[70]. En esta medida, es necesario evaluar si existe una proximidad temática, clara y específica, estrecha, necesaria y evidente, para determinar si la incorporación en plenarias es o no totalmente extraña frente a los temas que fueron conocidos en el primer debate.

 

53.             Todo lo anterior muestra que los principios de consecutividad e identidad flexible buscan asegurar un proceso legislativo transparente y predecible, sin imposibilitar los desarrollos de los proyectos de ley en el marco de un debate democrático y pluralista. Estos criterios ya han sido aplicados para el estudio de la constitucionalidad de los planes nacionales de desarrollo[71].

 

7.     El principio de unidad de materia y su alcance frente a la ley del plan nacional de desarrollo

 

54.             Aunque la violación del principio de unidad de materia se presenta durante el trámite legislativo, la jurisprudencia ha considerado que es un vicio material, por lo cual no le es aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 242.3 de la Constitución[72].

 

55.             Dicha regla se aplica también cuando se pretende verificar la unidad de materia de leyes que aprueban el plan nacional de desarrollo[73]. En tal sentido, en la Sentencia C-008 de 2018 la Corte indicó: “Sobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pacífica que cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que aprueban el plan nacional de desarrollo, no se trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la norma acusada (…)”. De lo anterior se deduce que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó pasado el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015, es apta dado que en este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendría el término de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la Constitución”.

 

56.             Aunque el principal objetivo de la ley del plan nacional de desarrollo es planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante 4 años, según el artículo 150.3 constitucional también puede incluir “las medidas necesarias para materializar el cumplimiento de los mismos”[74]. A partir de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha advertido que esta ley contiene instrumentos o estrategias “referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas”^[75], así como “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”[76].

 

57.             Una interpretación armónica de los elementos señalados ha llevado a la Corte Constitucional a concluir que la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo está compuesta por: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecución[77].

 

58.             Ahora bien, dada su naturaleza de planificación, la ley del plan nacional de desarrollo cubre varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el Gobierno nacional durante cuatro años. De ahí que la jurisprudencia constitucional la haya definido como una ley multitemática y heterogénea[78], lo cual no significa que se trate de una vía para incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que no guarden relación entre sí. Por el contrario, la ley del plan está sujeta a los mismos requisitos de procedimiento o de forma consagrados en la Constitución y en el Reglamento del Congreso.

 

59.             En este orden de ideas, la ley del plan debe respetar los artículos 158 superior y 148 de la Ley 5ª de 1992 que establecen que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no tengan relación con ella. El principio de unidad de materia busca que los contenidos de las leyes tengan conexidad con la materia principal de la misma; es decir, que sean coherentes y congruentes, así que las disposiciones ajenas o extrañas al objeto general de la ley deben ser declaradas inconstitucionales. Con esto, ha argumentado la Corte, se garantizan los principios democráticos[79] y de publicidad de las leyes[80] que a su vez aseguran la vigencia del Estado de derecho[81].

 

60.             De otra parte, según la jurisprudencia constitucional, la aplicación del principio de unidad de materia al plan nacional de desarrollo y su ley aprobatoria tiene unas características exclusivas, dada su particular naturaleza que, como se mencionó, tiene que ver con su contenido, pero también con el procedimiento de aprobación[82] y con su especial fuerza jurídica[83]. En la Sentencia C-016 de 2016, la Corte recopiló los principales criterios jurisprudenciales para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las normas del plan nacional de desarrollo, de la siguiente manera:  

 

a)     El principio de unidad de materia se traduce en la existencia de un vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. Por lo tanto, no cualquier norma tiene cabida en la ley del Plan, dado que debe siempre tener relación con su parte general.

 

b)    La conexión que se exige entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y sus disposiciones instrumentales debe ser teleológica y estrecha.

 

c)     El juicio de constitucionalidad de la unidad de materia en la ley del Plan es más estricto, por dos razones. En primer lugar, porque lo que busca es proteger el principio democrático que se manifiesta en el margen de configuración del Congreso, el cual, dadas las especiales características de esta ley, “se encuentra notoriamente mermado”^[84] en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan es reducido. En segundo lugar, por la especial posición jerárquica de esta ley en el sistema de fuentes que opera como un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes, y que es de aplicación inmediata.

 

d)    El control judicial estricto del principio de unidad de materia se concreta en establecer un vínculo directo entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no una conexión que sea solo eventual o mediata. Ello con el fin de evitar que en virtud del carácter heterogéneo y multitemático de la ley, se incorporen disposiciones ajenas al propósito de planeación.

 

61.             Cabe también mencionar que la Sentencia C-453 de 2016 añadió dos criterios adicionales a los cuatro que se acaban de reseñar:

 

e)     La ley del Plan no puede ser utilizada para llenar vacíos e inconsistencias de leyes precedentes; y

 

f)      Si un “mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general”.

 

62.             Estos criterios se concretan en un juicio de tres etapas[85]. En primer lugar, se debe determinar la ubicación y el alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental. Enseguida, corresponde analizar si en la parte general del plan nacional de desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada. Por último, es necesario verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan[86].

 

63.             En suma, para definir si existe una vulneración al principio de unidad de materia, ante una disposición del PND, deberá realizarse un juicio de constitucionalidad estricto por medio del cual, el juez constitucional debe: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter instrumental). En tal dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, así como de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo[87].

 

64.             En la reciente decisión C-430 de 2024, la Corte añadió que la conexidad puede darse con la parte general del plan o con el plan plurianual de inversiones:

 

“83. A partir de este recuento normativo y jurisprudencial es posible concluir que las medidas que se incorporan al plan y a su ley aprobatoria deben corresponder a procedimientos y mecanismos para alcanzar las metas de mediano y largo plazo de la acción estatal, a la apropiación de recursos para la ejecución del plan y a medidas para impulsar el cumplimiento tanto de la parte general como del plan de inversiones. Por tal razón las disposiciones que introducen regulaciones o modificaciones permanentes o estructurales con una vigencia superior al respectivo periodo cuatrienal de gobierno son, en principio, incompatibles con la naturaleza eminentemente planificadora y temporal del plan y de su ley aprobatoria. Sin embargo, tal tipo de disposiciones, podrían entenderse compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos, medidas para impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución; (ii) tienen por objeto planificar la acción gubernamental, y (iii) guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del gobierno para alcanzar en el cuatrienio los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y largo plazo señalados en la parte general, o con los programas y proyectos señalados en el plan de inversiones”.

 

65.             En las decisiones más recientes de la Corte, además de todo lo expuesto se ha señalado que si una disposición tiene carácter permanente o comporta una modificación normativa de carácter estructural, ello constituye un indicio de que puede desconocer el principio de unidad de materia, sin perjuicio de la realización del examen integral, en los términos expuestos. Este aspecto ha sido explicado en decisiones recientes, como la Sentencia C-438 de 2024.

 

8.                                                                                                                                                                                                                                                                                         La regla general de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes[88]

 

66.             En adición a lo expuesto, la Sentencia C-126 de 2020[89] señaló que “aunque la ley del plan es una ley de carácter ordinario (…) tiene una finalidad especial, pues está orientada a cumplir los objetivos que el gobierno en funciones quiere promover, por lo que su vigencia es temporal”, su trámite más breve y sujeto a condiciones especiales en las cuales el gobierno tiene mayor peso en la decisión del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 341 de la Constitución”.

 

67.             Por la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, este no constituye un cuerpo normativo con aptitud para modificar de manera irrestricta contenidos de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades del legislador en virtud de su cláusula general de competencia para configurar el Derecho (art. 150, C.P.). En esa línea, “[s]i bien el análisis del asunto dependerá de caso en concreto (…), el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo”[90].

 

68.             En esta línea, sostuvo la Corte, el plan “no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan”[91].

 

69.             El principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe, en principio, la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el plan para un período presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones, pues ello conduciría a vaciar la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3^[92] del artículo 150 de la Carta y amenazaría con reducir sus demás funciones (24 numerales restantes).

 

70.             En adición al respeto por la cláusula general de competencia del Congreso, este enfoque toma en cuenta que la ley del plan no es la única herramienta con la que cuenta el gobierno para incidir en la legislación de acuerdo con sus fines. El presidente de la República y sus ministros cuentan con iniciativa legislativa, para proponer la aprobación de contenidos normativos ante el Congreso y para regular la economía mediante el uso de facultades ordinarias y extraordinarias (arts. 150 y 200[93], C.P.) y con la potestad reglamentaria (nums. 12 y 25, art. 189, C.P.)[94].

 

71.             En el control de constitucionalidad de normas contenidas en la ley del Plan de desarrollo, la Corte Constitucional debe evitar que su expedición no conduzca al vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una solución para todas las urgencias legales que precise el Gobierno.

 

72.             En suma, la pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático, dada la relevancia de la forma organizativa de Estado social de derecho y los principios superiores de la democracia, la participación, el pluralismo, la separación de poderes y los derechos de las minorías (arts. 1º y 113, C.P.).

 

73.             En esa línea, la Corte ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo[95]. En la Sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, “por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ‘aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio’^[96]”. Ya en la Sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad “es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene”, postura que vendría a ser reforzada en la Sentencia C-126 de 2020 al afirmarse que “la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático”.

 

74.             Conforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar.

 

75.             En contraste, al corresponder a la regla general, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan, como aquellas que buscan introducir regulaciones aisladas que llenan vacíos de regulaciones temáticamente independientes o modifican estatutos o códigos[97].

 

VII. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS

 

76.             A continuación, inicia la Sala el estudio de fondo. Con este propósito, (i) se referirá al alcance de la disposición demandada, (ii) recordará los eventos relevantes del trámite que condujo a su aprobación y (iii) verificará si se configuran los vicios alegados por los accionantes.

 

1.                 Alcance de la disposición demandada

 

77.             El artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 crea al INDTOT: una nueva persona jurídica de derecho público y del nivel central de la rama ejecutiva. Tiene un carácter permanente. Dicha norma le atribuye la función de coordinar todas las actividades relacionadas con la donación y trasplante de órganos y tejidos, para que sean accesibles para la población colombiana. También faculta al gobierno Nacional para que determine la estructura interna y planta de personal del INDTOT, y para que reglamente su funcionamiento y el del Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos, que queda a su cargo[98].

 

78.             A continuación, la Sala Plena se referirá al trámite legislativo que culminó con la aprobación del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023.

 

2.     Trámite legislativo que condujo a la aprobación del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023

 

2.1.            Exposición de motivos del proyecto de ley[99]

 

79.             El proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 fue radicado el 6 de febrero de 2023 por el presidente de la república, el ministro de Hacienda y Crédito Público, y el director del Departamento Nacional de Planeación. Se le asignaron los números 274 de 2023 en el Senado y 338 de 2023 en la Cámara de Representantes. De acuerdo con su exposición de motivos, es el documento que traza la línea estratégica de las políticas públicas para cumplir el plan de gobierno, con el propósito de superar las injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio del relacionamiento con el ambiente y alcanzar una transformación productiva que se sustente en el conocimiento y la armonía con la naturaleza.

 

80.             El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 se estructura alrededor de cinco “ejes de transformación”: (i) ordenamiento del territorio alrededor del agua, (ii) seguridad humana y justicia social, (iii) derecho humano a la alimentación, (iv) transformación productiva, internacionalización y acción climática, y (v) convergencia regional; y tres “ejes transversales”: (i) la paz total, (ii) los actores diferenciales para el cambio y (iii) la estabilidad macroeconómica.

 

81.             En el marco del segundo eje de transformación, sobre “seguridad humana y justicia social”, se prevé la garantía del acceso efectivo a los servicios esenciales de salud[100]. Las bases del plan nacional de desarrollo[101] explican este eje desde la perspectiva de la superación de privaciones para alcanzar condiciones básicas para el bienestar y la dignidad humana; y, en ese marco, se incluye el propósito de crear “un sistema de salud garantista, universal, basado en un modelo de salud preventivo y predictivo”[102], así como una estrategia orientada al mejoramiento de la gobernanza, la gobernabilidad y los sistemas de información en salud, con medidas como el mejoramiento del sistema de vigilancia en esta materia, la promoción de observatorios de equidad y bienestar poblacional desde la academia, el uso de herramientas digitales, y la modernización institucional y fortalecimiento del Ministerio de Salud y Protección Social, la ADRES, el INVIMA, el Instituto Nacional de Salud -INS-   y el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud.

 

82.             Ahora bien, en el documento de bases del plan que acompañó la exposición de motivos no existía una mención a la donación y trasplante de órganos y tejidos, ni a la necesidad de crear una nueva entidad pública encargada de esa materia. Su inclusión, como lo plantean los accionantes, vino después del primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones económicas de Senado y Cámara. A continuación, se describe con más detalle lo ocurrido durante el trámite legislativo.

 

2.2.            Primer debate conjunto en las comisiones constitucionales permanentes

 

83.             En el trámite de la ley del plan de desarrollo para el período 2022-2026 se presentaron dos ponencias para el debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta del Senado y la Cámara de Representantes: (i) una positiva[103], acompañada de un pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate, el listado de las proposiciones recibidas y las bases del PND; y (ii) una negativa[104], que solicitaba el archivo del proyecto de ley. En ninguno de estos documentos se hizo referencia al trasplante y donación de órganos y tejidos, ni a la necesidad de crear una entidad pública con competencias en dicha materia.

 

84.             La ponencia positiva fue discutida en las sesiones ordinarias del 20, 21, 22 y 23 de marzo de 2023, y aprobada sin que se incluyera tampoco algún artículo relacionado con el trasplante y donación de órganos y tejidos[105]. No hubo debate sobre la creación de un instituto con funciones afines, ni referencia alguna a dicha materia[106].

 

2.3.            Segundo debate ante la plenaria del Senado y segundo debate ante la Cámara de Representantes

 

85.             En la ponencia para debate en las plenarias del Senado[107] y la Cámara de Representantes[108] surgieron proposiciones para la creación del Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT). Fue incluida a instancias de diversos congresistas en el artículo 344 de las ponencias para el debate en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, como consta en las Gacetas del Congreso 386 y 388 del 26 de abril de 2023. El texto de la disposición se transcribe a continuación:

 

“Artículo 344º (NUEVO). Créase el Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos -INDTOT, como una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con autonomía administrativa, personería jurídica y autonomía presupuestal, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto coordinar y operar el Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos de Colombia, el cual tendrá como propósito la dirección e integración de los diferentes actores que participan en los procesos de donación y trasplante, tales como Ministerio de Salud y Protección Social, Instituto Nacional de Salud, INVIMA, bancos de tejidos, IPS generadoras y trasplantadoras, direcciones departamentales y distritales de salud, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y los demás actores que resulten necesarios para el cumplimiento de su objeto. Sus objetivos específicos son la coordinación de actividades relacionadas con la promoción, donación, extracción, recuperación, transporte, conservación, trasplante e implante de órganos y tejidos con el objeto de hacerlos accesibles en condiciones de calidad, en forma oportuna y suficiente a la población colombiana, siguiendo los principios de cooperación, eficiencia, equidad y solidaridad. Para su implementación se realizarán los ajustes institucionales y administrativos que integren en el INDTOT las funciones correspondientes, así como los presupuestos asociados. Su implementación estará sujeta al Marco de Gasto de Mediano Plazo y al Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

PARÁGRAFO. El Ministerio de Salud y protección social expedirá la reglamentación del INDTOT y el Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos en Colombia en los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley.

 

Fuente: Gacetas 386 y 388 del 26 de abril de 2023. Se conserva el uso de mayúsculas del original”.

 

86.             Además, la ponencia se acompañó de una nueva versión del documento de las bases del plan nacional de desarrollo, donde se menciona expresamente “la creación de un Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos – INDOT (sic)”[109], como parte del componente “c. Más gobernanza y gobernabilidad, mejores sistemas de información en salud”[110], y dentro del eje de “seguridad humana y justicia social”.

 

87.             La creación de este Instituto (INDTOT) fue aprobada por la plenaria del Senado[111], como artículo 161, y de la Cámara de Representantes[112], como artículo 344, sin una deliberación específica sobre el tema.[113] En ambas corporaciones, el artículo fue votado en bloque[114] y el  texto aprobado es el mismo del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023.

 

2.4.            Trámite de conciliación

 

88.             La creación del Instituto INDTOT se incluyó en el artículo 162 en el texto conciliado del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo -PND- que fue presentado a las plenarias del Senado[115] y la Cámara de Representantes[116], sin que se haya presentado un debate en torno al trasplante y donación de órganos y tejidos, ni sobre la creación de una entidad pública que asumiera funciones en dicha materia[117].

 

2.5.       Conclusiones del estudio del trámite legislativo

 

89.             Del recuento efectuado se extraen las siguientes conclusiones:

 

 

3.                 La inclusión del artículo 162 en el plan nacional de desarrollo desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de aprobación del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023

 

90.             El recuento del trámite legislativo recién efectuado permite concluir que la apreciación de los hechos del trámite planteada por los intervinientes corresponde con lo ocurrido. Es decir, que se trata de un contenido normativo que se introdujo en el primer debate de plenarias de Senado y Cámara y que fue aprobado en bloque, sin una discusión específica. Corresponde ahora analizar si en esa sucesión de eventos se produjo una violación de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

91.             La creación del INDTOT fue un asunto que apareció en segundo debate de plenarias de Senado y Cámara durante el trámite de aprobación de la Ley 2294 de 2023. No fue incluido en el proyecto de ley que fue radicado por el Gobierno nacional, y en un momento inicial tampoco las bases del plan nacional de desarrollo contenían mención alguna al respecto. Sin embargo, sí hizo parte de proposiciones elevadas por congresistas para el primer debate en plenarias de Senado y Cámara.

 

92.             Entonces, surgió la proposición de inclusión del artículo previas las plenarias de Senado y Cámara, y finalmente fue votado en bloque y aprobado, como artículo 161 en el Senado y 344 en Cámara hasta que, finalmente, tras la conciliación se convirtió en el artículo 162 de la Ley del Plan. Cuando surgió la proposición, también se anexó una modificación del documento de Bases del plan en la cual, junto con los propósitos de gobernanza y gobernabilidad del sector salud se mencionó la creación del Instituto.

 

93.             Como el Instituto INDTOT se encuentra por primera vez en la ponencia para el debate en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, es cierto, en sentido estricto, que no se discutió en todos los debates.

 

94.             Sin embargo, como se explicó en los fundamentos normativos de esta providencia, la consecutividad no es un principio que se estudie en relación con cada norma, sino frente al trámite general de un proyecto de ley, y, además, no implica que el Congreso tenga prohibida la inclusión de normas durante el trámite, pues ello limitaría intensamente su posibilidad de configurar el derecho y de que la deliberación tenga impactos efectivos en el transcurso de los debates.

 

95.             Cuando se trata del plan nacional de desarrollo, además, tanto el Gobierno como el Congreso de la República tienen la facultad de introducir modificaciones, sin que ello genere la obligación de que el trámite regrese a las comisiones conjuntas. En cuanto a las modificaciones que se pueden introducir durante el trámite, la Constitución diferencia entre las que puede hacer el Gobierno y las que puede hacer el Congreso. El primero puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes del Plan. El segundo puede introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre que mantenga el equilibrio financiero, de manera que requiere aprobación previa y escrita del Gobierno nacional por conducto del Ministerio de Hacienda.

 

96.             La clave para que estas modificaciones sean válidas se encuentra entonces en la identidad flexible. Es decir, en la conexidad directa del tema nuevo con aquellos temas discutidos previamente.

 

97.             La Sala encuentra que no existe una conexidad directa, estrecha e inmediata entre el artículo citado y las metas, propósitos y objetivos de la parte general del plan. Por una parte, no resulta claro que este contribuya hacia el diseño de un sistema predictivo y preventivo en salud, que es el propósito más amplio en materia de salud. Así mismo, en lo que tiene que ver con la gobernanza y la gobernabilidad tampoco resulta claro que la creación de una institución nueva, que requiere una reglamentación ulterior (de seis meses) para ponerse en marcha y que asumirá funciones que ya están a cargo de una dependencia del Instituto Nacional de Salud, tenga un efecto real en la modernización institucional.

 

98.             Es cierto que, junto con la proposición firmada por diversos congresistas, se incluyó una nueva versión del documento de bases del plan nacional de desarrollo, que es, en efecto, la que hoy acompaña como anexo a la Ley 2294 de 2023 y que esta modificación mencionó ahora, de manera literal, el Instituto Nacional de Donación y Trasplantes de Órganos y Tejidos. La posibilidad de dar por probada la conexidad gracias a esta modificación no resulta adecuada pues, más allá de que las Bases del plan puedan ser objeto de distintos cambios durante el trámite legislativo[118], lo cierto es que el ajuste apareció justamente para los debates en plenarias, de manera que esta modificación no podría servir para comprobar que existe conexidad con los asuntos debatidos en sesiones conjuntas, que es, en efecto, el sentido de la identidad flexible.

 

99.             La creación del INDTOT tampoco guarda relación con los asuntos debatidos durante las sesiones del 21, 22 y 23 de marzo de 2023, en las que las comisiones económicas conjuntas del Senado y la Cámara discutieron el articulado de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. La Sala encuentra que no hubo una deliberación específica sobre la creación del INDTOT o sobre algún tema directamente relacionado con dicha disposición. La mayoría de los artículos del proyecto de ley se votaron y aprobaron en bloque, y la discusión se centró casi en su totalidad en dos temas que no se relacionan con la norma demandada: (i) el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la república[119] y (ii) la creación de fondos en el nivel nacional[120].

 

100.        En dichas sesiones también se abordaron otros temas, como la creación del registro universal de ingresos para mejorar la focalización de la política social, el catastro multipropósito, el otorgamiento de subsidios, el ordenamiento territorial, la transición energética, la alimentación, la educación, la política nacional de derechos sexuales y reproductivos, la autonomía regional, la contratación pública mediante asociaciones público-populares y las zonas de reserva campesina.

 

101.        Sin embargo, nunca se abordó la necesidad de crear una nueva entidad del Estado encargada de manejar los asuntos relacionados con la donación y el trasplante de órganos y tejidos, ni la modernización del sector salud, ni el mejoramiento de su gobernanza y gobernabilidad. El estándar de cumplimiento del principio de identidad flexible, según se explicó en los fundamentos de esta providencia, en especial en los considerandos 47 a 52, si bien no impide la inclusión de modificaciones en segundo debate, tras las sesiones conjuntas, sí exige que estas guarden una relación clara, estrecha, necesaria y evidente.

 

102.        En el caso objeto de estudio, las menciones a la salud, en general, fueron marginales. Hubo una manifestación de oposición al giro directo para las EPS al debatirse la ponencia negativa, un llamado de atención sobre las necesidades en materia de salud en el departamento del Amazonas, una referencia de los coordinadores ponentes a los artículos sobre el manejo de los recursos de la salud en el proyecto de ley y al énfasis en salud mental de los programas de formación para jóvenes, y una discusión sobre la puesta en funcionamiento del hospital San Juan de Dios. La salud también estuvo ausente en la exposición de la ponencia para la aprobación del plan nacional de desarrollo, que se concentró en una alusión general de los ejes de dicho instrumento.

 

103.        Como puede verse, este conjunto de asuntos no guarda una relación clara con la creación de un instituto de trasplantes y donaciones, sino con temas territoriales y asociados al giro de recursos dentro del sistema general de salud, así como a la atención de salud mental de un sector poblacional. En lo institucional, se discutió sobre la posibilidad de poner en funcionamiento el Hospital San Juan de Dios, pero no acerca de la eliminación de una dependencia del Instituto nacional de salud para ser asumida por otra entidad.

 

104.        Como no existe conexidad clara, de manera consecuente, no pueden cumplirse los demás atributos que satisfacen el principio de identidad flexible. No hay tampoco una conexión estrecha entre el INDTOT y las materias recién mencionadas, ni se percibe la necesidad de su existencia para contribuir a aquellos asuntos recién descritos. La conexión, en fin, no es evidente, en la medida en que  no existió ninguna deliberación que permitiera enmarcar la incorporación de este instituto, mediante proposición, en el segundo debate.

 

105.        Por lo tanto, siguiendo la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, la Sala constata que la creación del INDTOT es una modificación que se refiere a una materia autónoma e independiente frente a lo discutido en sesiones conjuntas[121], al punto que podría plasmarse en un proyecto separado[122]. Por todo lo anterior, es claro que las discusiones que se presentaron en las comisiones económicas conjuntas del Senado y la Cámara no tienen una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023.

 

106.        Si bien esta conclusión conduce a la declaratoria de inexequibilidad de la norma, la Sala analizará ahora el segundo problema jurídico, relacionado con el principio de unidad de materia, tomando como punto de partida la conclusión recién alcanzada.

 

4.            El artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 desconoce el principio de unidad de materia

 

107.        La Sala ha concluido que el Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, a partir de una lectura desde las bases del plan y la parte general. Esta conclusión incide en el análisis de unidad de materia, aunque no condiciona de manera inevitable la conclusión de la Sala, pues el principio de unidad de materia tiene un contenido autónomo. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta ocasión y, en particular, con la Sentencia C-415 de 2020, la posible violación del principio de unidad de materia se desarrolla en tres etapas, así:

 

Tomada de la Sentencia C-415 de 2020

 

108.        Como se expresó en la parte motiva de esta providencia, la tercera etapa implica verificar que se dé la relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con la parte general del plan o con la parte correspondiente al plan plurianual de inversiones. Las medidas permanentes serán inconstitucionales, salvo si se demuestra que tienen carácter instrumental para el cumplimiento del plan o la apropiación de recursos para su ejecución, tienen por objeto planificar la acción gubernamental y guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción estatal de acuerdo con los objetivos y metas de la parte general o con los programas y proyectos señalados en el plan de inversiones.

 

109.        Al abordar la primera etapa del juicio, la Sala observa que la norma se encuentra en la Sección III (Garantía de Derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar) y el Capítulo III (Seguridad humana y justicia social).

 

110.        Según se explicó en el acápite quinto de esta providencia, el Instituto de Donación y Trasplantes de Órganos y Tejidos fue creado como una entidad autónoma, con autonomía presupuestal. Esta norma persigue entonces un fin concreto, asociado a la modificación institucional mediante la incorporación en el diseño del Sistema de Salud de un órgano encargado de manera específica de los trasplantes y las donaciones.

 

111.        Lo anterior implica que la norma no es, en principio, instrumental, sino que persigue un fin propio. La disposición podría considerarse instrumental si se encuentra que, durante el trámite legislativo se explicó cómo su inclusión favorece los diversos objetivos, metas y propósitos generales del plan en materia de salud, por ejemplo, cómo su creación favorece la gobernabilidad y avanza en un sistema predictivo y preventivo de salud. Esta justificación no se encuentra en el trámite.

 

112.        En la segunda etapa, es posible trazar una relación entre la disposición demandada y diversos aspectos de la parte general del plan. Antes de profundizar en este punto, es necesario señalar que, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 2294 de 2023[123], el documento bases del plan nacional de desarrollo hace parte integral de la misma, así que se hará una mención a su contenido.

 

113.        Al avanzar en el estudio, es oportuno indicar que el artículo 3º define los ejes de transformación del plan nacional de desarrollo[124], dentro de los que se encuentra la seguridad humana y la justicia social, lo que supone, entre otras cosas, la “adaptación y mitigación del riesgo, que integra la protección de la vida con seguridad jurídica e institucional, así como la seguridad económica y social” y la disposición de un “conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo”. Este componente prevé las estrategias más relevantes en materia de salud, de modo que es también donde, con mayor probabilidad, podrían hallarse relaciones con el artículo 162, demandado.

 

114.        La construcción de un sistema de protección social universal y adaptativo, según el documento de Bases del plan, pretende dar respuesta rápida a diferentes eventos que ponen en riesgo la calidad de vida. Dentro de este punto se propone la configuración de un modelo de salud preventivo y predictivo, en los siguientes términos:

 

Se buscará hacer efectiva la APS a través de la reorientación de los servicios de salud y el cumplimiento efectivo de las competencias de los integrantes del sistema de salud, para lo cual se propone (i) desarrollar equipos interdisciplinarios territorializados, permanentes y sistemáticos, para garantizar la promoción de salud y prevención de la enfermedad, a través de la coordinación de acciones sectoriales e intersectoriales; (ii) conformar redes integrales e integradas territoriales en salud, en las que participan prestadores públicos, privados y mixtos que garantizan servicios con calidad, oportunidad y pertinencia, cerca de donde viven las poblaciones; (iii) se recuperará, fortalecerá y modernizará la red pública hospitalaria, en particular en las zonas con baja oferta de servicios, apoyado en la ejecución de un plan maestro de inversiones en infraestructura y dotación; (iv) se formulará e implementará una nueva política de talento humano en salud, con enfoque de género, mejoramiento de la pertinencia, la cobertura y distribución del talento humano en el territorio nacional y (v) se fortalecerá el aseguramiento en salud para el cuidado integral de toda la población, bajo el control y regulación del Estado.

 

115.        Más adelante, dentro del mismo componente (Seguridad humana) se hace referencia al mejoramiento en la gobernanza y la gobernabilidad dentro del sistema:

 

[P]ara lograr una mayor gobernanza del sistema de salud se propone un esquema multinivel de participación nacional y territorial a través de Consejos de Salud, fortaleciendo la rectoría mediante: (i) la desconcentración del sistema de inspección, vigilancia y control liderado desde la SNS al tiempo que el fortalecimiento de la transparencia de sus procesos liquidatorios; (ii) el mejoramiento del sistema de vigilancia en salud pública y sanitario; -(iii) la modernización institucional con fortalecimiento de la rectoría del MPSM, la capacidad de ADRES, el INVIMA, el ISN, y el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), garantizando su independencia, así como la creación de un Instituto Nacional de Donación de trasplante de órganos y tejidos – INDOT (sic) y (iv) la promoción desde la academia de observatorios, de equidad y bienestar poblacional, para el análisis, monitoreo y seguimiento nacional y subnacional de los factores y condiciones intersectoriales que inciden en los resultado en salud pública.

 

116.        Como en este punto se menciona, de manera específica el Instituto de trasplante de órganos y tejidos creado por el artículo demandado, resulta razonable inferir que este guarda una relación con la parte general del plan que pretende la modernización de la estructura del Sistema de Salud.

 

117.        Con todo, dado que la introducción del Instituto dentro de las bases del plan se dio en el mismo momento del trámite legislativo en que se incluyó el artículo demandado, es necesario verificar si, tanto la mención dentro del documento de las bases como en el artículo 162 de la norma finalmente aprobada guardan relación con la transformación propuesta en materia de salud.

 

118.        Como no existe ninguna reflexión en el trámite legislativo sobre la justificación de la inclusión del Instituto de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos, no es posible analizarlo a la luz de la voluntad expresa del Congreso de la República. Ya la Sala explicó que no es posible, en términos fácticos, esperar que exista una discusión de todas y cada una de las miles de proposiciones que se formulan durante la deliberación del plan nacional de desarrollo, pero esto no implica que pueda presumirse que todas guardan relación con los objetivos de planeación de la regulación considerada en su integridad. Este estudio deberá realizarse entonces a la luz de los distintos métodos de interpretación, lo que conduce al tercer paso del examen, verificar la conexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan o del plan plurianual de inversiones.

 

119.        Y, en ese marco, en criterio de la Sala, no es posible verificar que se satisfaga una conexidad como la que exige el control de constitucionalidad de la ley del plan que, como se ha afirmado, exige adecuarse al carácter multitemático del plan, pero es a la vez riguroso, pues de no ser así el principio de unidad de materia perdería todo su contenido y eficacia.

 

120.        La creación de un Instituto que, a su vez asumirá tareas que actualmente desarrolla la Red nacional de trasplantes adscrita al Instituto Nacional de Salud no tiene ninguna relación directa o inmediata razonable con aspectos como un sistema de salud preventivo y predictivo; y tampoco es claro de qué manera la creación de esta nueva entidad autónoma, por fuera del Instituto nacional de salud puede interpretarse como un avance en la modernización institucional.

 

121.        Al respecto, es necesario señalar que, además de las tres etapas de análisis del principio de unidad de materia, cuando se trata del plan nacional de desarrollo, la Corte ha expresado que las normas deberían tener una vigencia temporal, a grandes rasgos, asociadas a la duración de un período presidencial, pues en términos ilustrativos, el plan corresponde a la política de un gobierno.

 

122.        Esta no es una regla o un estándar de estudio absoluto. La Sala es consciente de que existen normas instrumentales a los objetivos de un gobierno, que pueden incorporar transformaciones más amplias y, por lo tanto son válidas. El punto central de un estudio que debe realizarse caso a caso se encuentra en dos aspectos. La instrumentalidad de la regulación y la conexidad con las políticas, objetivos y metas del plan o con el plan plurianual de inversiones.

 

123.        Al descender al caso objeto de estudio, resulta que la norma demandada, en efecto, tiene una vocación de permanencia indiscutible[125], pues la política sobre el acceso a los trasplantes involucra un asunto complejo de salud pública, con un énfasis en la dimensión de acceso a la salud, en un escenario de escasez de recursos (pues se trata de recursos para la vida de seres humanos ligados a otras vidas), para el tratamiento de enfermedades graves, con implicaciones en la política criminal y en las relaciones transfronterizas, por fenómenos como el tráfico de órganos o la corrupción para la alteración de las listas de beneficiarios.

 

124.        No se trata de una regulación instrumental, como ya se explicó, y carece de carácter planificador para alcanzar los fines del plan, pues consiste en una modificación institucional de carácter permanente que podría adelantarse a través de la agenda legislativa ordinaria, y, además de todo lo expuesto, no guarda conexidad directa, estrecha e inmediata con ninguna de las 26. estrategias generales previstas en el plan plurianual de inversiones.

 

125.        De acuerdo con el documento anexo a la Ley 2294 de 2023, Plan plurianual de inversiones, en la composición del Plan plurianual por transformaciones (relacionado con la parte general de la Ley del plan) se menciona el componente de seguridad humana y justicia social en estos términos:

 

En primer lugar, se encuentra la transformación de seguridad humana y justicia social que garantiza la dignidad humana, el ejercicio de las libertades y el desarrollo de las capacidades necesarias para que las personas y los hogares puedan llevar a cabo su plan de vida. Para este fin, el valor proyectado de forma preliminar equivale a $744,2 billones (64%).

 

126.         Mientras que en el capítulo de estrategias generales, se prevén las siguientes:

 

Inversiones estratégicas nacionales Líneas de inversión nacionales 1. Conservación de la biodiversidad y restauración de los ecosistemas para la resiliencia climática. 2. Prevención y gestión de riesgo de desastres para la adaptación. 3. Conectividad y transformación digital como motor de oportunidades, riqueza e igualdad. 4. Transición energética justa, democratización de la generación y el consumo energético, desarrollo de comunidades energéticas, impulso a las energías limpias, (hidrógeno verde, eólica, solar, entre otras) y minerales estratégicos. 5. Ciencia, tecnología e innovación para la transformación productiva y la resolución de desafíos sociales, económicos y ambientales del país; y la construcción de una sociedad del conocimiento. 6. Intervención de la infraestructura regional, (vías secundarias, terciarias, muelles y aeródromos) mediante circuitos estratégicos que permiten la conectividad, convergencia regional y adaptabilidad climática. 7. Fortalecimiento de la infraestructura y sistema de transporte férreo, aéreo, fluvial, marítimo y terrestre. 8. Inclusión productiva y financiera de pequeños y medianos productores rurales; y promoción de la agroindustria sostenible, y de la agricultura y ganadería regenerativa. 9. Compra, acceso, ordenamiento, regularización y uso productivo del suelo rural y urbano. 10. Agua potable y saneamiento básico. 11. Fortalecimiento y construcción de infraestructura física y tecnológica de la educación superior, media, básica y preescolar, urbana y rural. 12. Fortalecimiento de la infraestructura, los sistemas de información y el talento humano para la Atención Primaria en salud integral y universal. 13. Garantía del disfrute y ejercicio de los derechos de todos los grupos poblaciones, con énfasis en la atención de los actores diferenciales (Pueblos y Comunidades étnicas; Mujeres; LGTBIQ+; Niños, niñas y adolescentes; Jóvenes; personas con discapacidad población migrante, campesinos y campesinas, habitantes de calle, familias, adultos mayores). 14. Desarrollo integral con base en el acceso a la Jornada Educativa Ampliada en el acceso a la cultura, artes, deporte y espacio público. 15. Acceso físico y económico para la disponibilidad y adecuación de los alimentos. 16. Hábitat y vivienda digna. 17. Paz total y atención integral a las víctimas (incluidas víctimas en el exterior). 18. Levantamiento y actualización del Catastro Multipropósito. 19. Turismo en armonía con la vida. 20. Reindustrialización, transformación productiva sostenible, economía circular, internacionalización, inclusión financiera e impulso a la economía popular, comunitaria, y solidaria; desescalando el modelo extractivista. 21. Administración pública, fortalecimiento institucional y lucha contra la corrupción. 22. Fortalecimiento de las capacidades para la defensa, seguridad, el bienestar de la Fuerza Pública, la justicia social humanización del Sistema Penitenciario y Carcelario y los Centros de Detención Transitoria. 23. Reconocimiento de la economía del cuidado. 24. Apoyo a la formación y creación de empleo para el trabajo digno y decente. 25. Presencia, diversificación y fortalecimiento de Colombia en el mundo y apoyo a connacionales en el exterior. 26. Artes, cultura y saberes para la vida, la paz y el cuidado del planeta. 27. Fortalecimiento institucional para la inclusión, integración socioeconómica y cultural de la población retornada, migrante y refugiada.

 

127.        Así las cosas, sobre la posible relación con el Plan plurianual de inversiones operan las mismas reflexiones efectuadas sobre la parte general de la ley del plan. En caso de hallarse una conexión, esta es de carácter hipotético y no directa, inmediata y estrecha. Más aún, en lo que tiene que ver con las estrategias no se percibe conexión alguna.

 

128.        En este orden de ideas, tomando también en consideración el momento del trámite legislativo en el cual apareció la norma cuestionada, y tras verificar que no existe una conexión estrecha, directa y estrecha entre esta y la parte general del plan, sino una eventual, hipotética y a lo sumo indirecta, debido a que no existe ninguna justificación acerca de cómo la creación de un instituto que asuma las funciones que ahora tiene la Red Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos del Instituto Nacional de Salud favorece la modernización y la gobernanza del sector salud, la Sala concluye que la norma analizada viola el principio de unidad de materia.

 

129.        Además, (i) como la creación de un nuevo instituto encargado de manera autónoma de los asuntos relevantes para la política pública de salud en manejo de trasplantes tiene una vocación de permanencia y supera el horizonte misional de cuatro años del Gobierno; y (ii) no se demostró su carácter instrumental para la consecución de los objetivos, metas y propósitos del plan nacional de desarrollo, la Sala confirma que deberá declararse su inexequibilidad.

 

                                                                                                                                   VII.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Único. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por las razones expuestas en la presente providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General