TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia SU-382/24

 

 

TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Alcance de la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación frente a servidores públicos de elección popular

 

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas

 

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS CORTES-Requisitos generales de procedencia requiere argumentación y análisis más riguroso

 

BLOQUE DE CONVENCIONALIDAD-Relevancia constitucional

 

(…), la argumentación de la demanda de tutela sí se orienta a reprochar la razón de la decisión (ratio decidendi) de la sentencia proferida por la autoridad accionada, pues cuestiona directamente las consideraciones que esta planteó para sostener que la PGN carecía de competencia para sancionar (…).

 

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante/RATIO DECIDENDI-Precedente vinculante

 

SEPARACION DEL PRECEDENTE-Carga argumentativa de transparencia y suficiencia del juez para apartarse del precedente

 

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL AUTONOMA-Se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia

 

(…), este defecto sucede cuando el juez resuelve un caso sin tener en cuenta la ratio decidendi de un precedente que le era aplicable. No obstante, el defecto también puede ocurrir cuando el juez hace un uso incorrecto del precedente, bien sea porque lo malinterpreta y lo aplica incorrectamente, o porque lo emplea para resolver un caso al que no le era aplicable. Tal situación puede producirse cuando el caso concreto no es equiparable al que fue resuelto por el precedente, o también cuando el precedente se aplica a un caso que está por fuera de su ámbito de aplicación temporal.

 

SANCIONES DE DESTITUCIÓN, SUSPENSIÓN E INHABILIDAD A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR-Imposición definitiva corresponde al juez

 

(…), antes de la expedición de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional tenía una línea jurisprudencial consistente acerca de que la PGN era competente para sancionar con destitución, inhabilidad o suspensión incluso a servidores públicos de elección popular. Esta línea jurisprudencial cambió a partir de la sentencia C-146 de 2021, en la que la Corte estudió algunos efectos de la sentencia interamericana en el ordenamiento colombiano, y continuó con la sentencia C-030 de 2023, en la que se modularon algunas normas adoptadas en la Ley 2094 de 2021 con el fin de armonizar el ordenamiento jurídico interno con las disposiciones de la CADH y su interpretación por la Corte IDH.

 

POTESTAD DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PARA SANCIONAR CON SUSPENSIÓN, DESTITUCIÓN O INHABILIDAD A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR-Jurisprudencia constitucional

 

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Función integradora y función interpretativa

 

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu/CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico relevante para establecer sentido de derechos fundamentales

 

(…), para la Corte Constitucional, el valor de las sentencias de la Corte IDH no puede desconocerse como criterio hermenéutico sobre las normas de la CADH (que hacen parte del bloque de constitucionalidad) y sobre los derechos y deberes contenidos en la Constitución Política. Sin embargo, su aplicación en el ordenamiento jurídico interno requiere hacer una interpretación sistemática y armónica con las demás normas constitucionales, debido a que ni la CADH ni las sentencias de la Corte IDH tienen carácter supraconstitucional.

 

CAMBIO DE PRECEDENTE Y SU APLICACION EN EL TIEMPO

 

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos en procesos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo/PRECEDENTE JUDICIAL-Efecto retrospectivo/PRECEDENTE JUDICIAL-Efecto prospectivo/PRECEDENTE JUDICIAL-Efecto retroactivo

 

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Mecanismo para controvertir la legalidad de un acto administrativo

 

CAMBIO DE PRECEDENTE-Jurisprudencia constitucional

 

Al expedir actos administrativos, se espera que las autoridades públicas respeten la Constitución y la ley, lo que incluye el precedente decantado sobre la interpretación constitucional de las normas aplicables. En efecto, la Corte ha insistido en que las autoridades administrativas están vinculadas por el precedente constitucional y su desconocimiento puede dar lugar a vicios de legalidad del acto administrativo. En consecuencia, si el juez controla los actos administrativos con base en una aplicación retroactiva del precedente, desconoce el tipo de análisis que debe hacer como juez de legalidad y le impone a la entidad pública un estándar de control que no existía para el momento en que se profirieron

 

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, para sancionar con suspensión, destitución o inhabilidad a servidores públicos de elección popular

 

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración

 

NORMAS CONVENCIONALES EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación armónica y sistemática con la Constitución/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

 

(…), la forma elegida por la Constitución para su armonización con los tratados internacionales de derechos humanos es la figura del bloque de constitucionalidad (artículo 93). Esto significa que, ni las normas de la CADH y su interpretación por la Corte IDH tienen carácter supraconstitucional, ni tampoco el operador judicial puede desconocer su valor al interpretar y aplicar las normas constitucionales. En otras palabras, no se trata de una confrontación entre las normas interamericanas, por vía de la aplicación de un control de convencionalidad directo, y la Constitución Política. Por el contrario, la labor de la jurisprudencia, en la que han participado tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, es la de armonizar esas disposiciones y encontrar mecanismos para maximizar su aplicación.

 

SANCIÓN DISCIPLINARIA IMPUESTA POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-Recurso de revisión

 

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Estructuración

 

(…), la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.

 

CARACTERIZACION DEL DEFECTO AUSENCIA DE MOTIVACION/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Ausencia de motivación de la decisión judicial

 

(…), la autoridad judicial accionada …, al considerar que la falta de competencia de la PGN era suficiente para declarar la nulidad de las actuaciones disciplinarias, la Subsección B no estudió los cargos que el disciplinado formuló contra el fallo dictado en su contra. Sin embargo, la falta de competencia de la autoridad disciplinaria fue declarada en desconocimiento del precedente constitucional y la Constitución misma (…).

 

EXHORTO-Congreso de la República

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional

-Sala Plena-

 

SENTENCIA SU-382 DE 2024

 

Referencia: Expediente T-10.110.805

 

Acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Sección Segunda – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

 

Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA.

 

Esta decisión se adopta en el trámite de revisión del fallo de segunda instancia dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2024, que confirmó la decisión adoptada por la Sección Primera de la misma Corporación el 10 de noviembre de 2023, mediante la cual se negó la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional revisó un proceso de tutela promovido por la Procuraduría General de la Nación (en adelante, PGN) en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien alega la violación del derecho fundamental al debido proceso con ocasión de sentencia del 27 de julio de 2023. En dicha providencia, la Corporación accionada declaró la nulidad de las sanciones de destitución e inhabilidad que la PGN había impuesto a un exgobernador del departamento del Valle del Cauca. El Consejo de Estado consideró que, a partir de lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH); y la sentencia del 8 de julio de 2020 proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la PGN, en tanto autoridad administrativa, carecía de competencia para restringir los derechos políticos de los servidores de elección popular.

 

Tras encontrar que la tutela cumplía con los requisitos generales de procedencia, la Corte determinó que el Consejo de Estado incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y ausencia de motivación.

 

La Corte estudió primero el defecto por desconocimiento del precedente, para lo cual evaluó tres asuntos. En primer lugar, la Sala Plena recordó que con anterioridad, en múltiples sentencias de constitucionalidad y de tutela, la Corte Constitucional avaló las facultades de la PGN para sancionar con destitución, inhabilidad y suspensión a servidores públicos de elección popular. Esta línea jurisprudencial cambió luego de la adopción de la sentencia en el caso Petro Urrego vs. Colombia, en la que la Corte IDH consideró que la destitución e inhabilidad de un funcionario de elección popular no podía ser ordenada por una autoridad administrativa. Esto llevó a que la Corte, en sentencia C-030 de 2023, modificara su jurisprudencia en el sentido de que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular en ejercicio del cargo deben ser impuestas por un juez y no por una autoridad administrativa.

 

En segundo lugar, la Corte reiteró el precedente constitucional acerca del valor de las normas de la CADH y de la jurisprudencia de la Corte IDH en el ordenamiento jurídico colombiano. La Sala Plena recordó que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, lo que significa que se incorpora a la Constitución al mismo nivel que el resto de normas constitucionales. En consecuencia, no existe una relación de jerarquía entre las normas convencionales y constitucionales. Por ende, ante sus divergencias, el juez debe adelantar un proceso de interpretación sistemática y armónica. Asimismo, la Corte reiteró que las sentencias de la Corte IDH no hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, pero son un criterio de interpretación relevante para establecer el alcance las normas de la CADH y de la Constitución. En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte IDH no puede ser trasplantada automáticamente al ordenamiento interno, pues es un proceso que implica armonizar las normas domésticas y su interpretación constitucional.

 

En tercer lugar, la Corte estudió cómo se debe aplicar el precedente judicial en el tiempo. La Sala Plena encontró que no hay una regla única sobre este tema. Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado distinguen entre los efectos retrospectivos, prospectivos y retroactivos del precedente. Sin embargo, en esta sentencia la Corte insistió en que su aplicación no puede ser general y automática, pues deben considerarse las circunstancias del caso concreto. La Sala Plena estimó que un factor relevante en este caso era que la sentencia contra la que se dirigió la tutela declaró la nulidad de un acto administrativo. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, para evaluar la legalidad de los actos administrativos deben considerarse las circunstancias fácticas y jurídicas vigentes al momento en que se profirieron. Esto significa que, al expedir actos administrativos, las entidades están obligadas a respetar el ordenamiento jurídico vigente al tiempo de su expedición, incluido el precedente constitucional. Por lo tanto, aplicar un cambio de precedente en forma retroactiva implica desconocer el tipo de análisis que debe hacer el juez de legalidad en estos casos y le impone a la entidad pública un estándar de control que no existía para el momento en que profirió el acto administrativo.

 

A partir de los elementos referidos, la Corte consideró que en el caso concreto se configuró el defecto por desconocimiento del precedente. Por una parte, la subsección accionada efectuó un “control de convencionalidad” directo que la llevó a desconocer la jurisprudencia constitucional acerca de la armonización de las normas convencionales como parte del bloque de constitucionalidad. En efecto, el Consejo de Estado aplicó las reglas de la sentencia adoptada en el caso Petro Urrego vs. Colombia en forma directa, sin tener en cuenta que el proceso de adecuación del ordenamiento jurídico colombiano no era automático. Por otra parte, la subsección usó las reglas de la sentencia de la Corte IDH para anular actos administrativos que fueron proferidos antes de que dicha decisión fuera adoptada. Por lo tanto, la subsección incurrió en una aplicación irreflexiva del precedente y desconoció los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico.

 

En relación con el defecto por violación directa de la Constitución, la Corte encontró que el Consejo de Estado desconoció las facultades otorgadas a la PGN por los artículos 277 y 278 de la Constitución Política. En la providencia cuestionada, aplicó directamente las consideraciones de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia sin tener en cuenta las normas constitucionales y su interpretación por esta Corte. En efecto, la sentencia objeto de la tutela desconoció que, para el momento en que se profirieron los actos administrativos que sancionaron al exgobernador Abadía Campo, las facultades de destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular estaban claramente en cabeza de la PGN y habían sido reconocidas por la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015, entre otras.

 

Adicionalmente, la Corte encontró que la sentencia del Consejo de Estado incurrió en el defecto de ausencia de motivación como consecuencia de su decisión de declarar, de oficio, la falta de competencia de la PGN. En efecto, la subsección accionada no encontró necesario estudiar los cargos de nulidad formulados por el demandante porque la falta de competencia fue suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. Sin embargo, debido a que dicha falta de competencia fue declarada en desconocimiento del precedente constitucional y la Constitución misma, la sentencia de segunda instancia omitió resolver los motivos de nulidad que eran el objeto tanto de la demanda como de la apelación.     

 

Como consecuencia de la configuración de los defectos mencionados, la Corte amparó el derecho al debido proceso de la PGN, dejó sin efectos la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y ordenó proferir una sentencia de reemplazo en la que se resuelva de fondo la demanda formulada por el exgobernador Abadía Campo. En dicha sentencia se deberá tener en cuenta que la PGN tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados.

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            A través del apoderado Jorge Humberto Serna Botero, la PGN interpuso acción de tutela para que se proteja su derecho al debido proceso, al considerar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado lo vulneró con la decisión adoptada el 27 de julio de 2023, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019). En dicha providencia, la autoridad judicial demandada anuló los actos administrativos mediante los cuales la Procuraduría declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Carlos Abadía Campo y le impuso la sanción de destitución e inhabilitación por el término de diez (10) años.

 

A.          Hechos[1]

 

2.            El señor Juan Carlos Abadía Campo fue elegido gobernador del departamento de Valle del Cauca para el periodo 2008 – 2012.

 

3.            En 2012 la PGN recibió una queja en contra del señor Abadía Campo y de los secretarios jurídico y de salud de la Gobernación. En concreto se cuestionó su participación en las etapas precontractual y contractual de un contrato con una EPS, con la que se permitió la contratación directa, en lugar de un proceso de selección objetiva. El 21 de octubre de ese año el ente disciplinario abrió indagación preliminar. La investigación disciplinaria se adelantó entre el 28 de octubre de 2013 y el 18 de marzo de 2014.

 

4.            El 24 de febrero de 2015, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública de la PGN declaró al señor Abadía Campo disciplinariamente responsable y le impuso la sanción de destitución e inhabilitación por diez (10) años. Inconforme con la decisión, el disciplinado impugnó la decisión. El 29 de septiembre de 2016, la Sala Disciplinaria de la PGN confirmó la sanción. 

 

5.            El 21 de marzo de 2017 el señor Abadía Campo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones disciplinarias que lo sancionaron, con fundamento en los siguientes cargos:

 

a.             Vicio material por aplicación indebida de la Ley 80 de 1993, ya que el contrato por el cual fue sancionado no se rige por esta norma sino por las Leyes 1122 de 2007 y 100 de 1993.

 

b.            Indebida valoración probatoria dentro del proceso disciplinario por no haberse tenido en cuenta las pruebas que demostraban que el contrato por el que fue sancionado tenía por objeto atender una situación urgente, consistente en prestar servicios a las personas no aseguradas o no afiliadas del departamento que requerían de la práctica inmediata de cirugías bariátricas.

 

c.             Falta de demostración de la ilicitud sustancial del acto reprochado.

 

6.            En sentencia del 15 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En primer lugar, el tribunal consideró que, aunque el contrato celebrado por el Departamento estaba regido por la Ley 1122 de 2007, esta no exceptuó las modalidades de contratación, por lo que el contratista debía ser elegido respetando el principio de selección objetiva. En segundo lugar, en el fallo disciplinario sí se valoraron las pruebas aportadas al expediente: según el disciplinado, dichas pruebas mostraban en el caso concreto era viable acudir a la modalidad de contratación directa, pero el tribunal no compartió esa conclusión. En tercer lugar, el tribunal consideró que el disciplinado, en su calidad de gobernador y ordenador del gasto, tenía una obligación de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual, situación que fue valorada por la PGN al imputar la falta. El señor Abadía Campo intervino en el trámite y suscribió el contrato sin que se cumplieran los requisitos legales.  

 

7.            Inconforme con la decisión, el señor Abadía Campo apeló la providencia y reiteró que: (i) el contrato no estaba regido por la Ley 80 de 1993, por lo que no era exigible adelantar alguna de las modalidades de selección previstas por esa norma; y (ii) el tribunal no valoró las pruebas del proceso disciplinario que demostraban que sí se cumplieron los requisitos necesarios para celebrar el contrato.

 

8.            Mediante sentencia del 27 de julio de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión del Tribunal y declaró la nulidad de los actos administrativos disciplinarios objeto de la demanda. La autoridad judicial consideró lo siguiente:

 

a.      El Consejo de Estado ejerce un control de legalidad pleno e integral sobre los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias. Esto significa que dicho control no está sujeto a limitaciones o restricciones, como los cargos formulados por el demandante. En este contexto, el Consejo de Estado realizó, de oficio, un control de convencionalidad del numeral 1° del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único, CDU), con fundamento en el artículo 23 de la CADH y la sentencia proferida por la Corte IDH el 8 de julio de 2020 dentro del caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

b.     Como resultado del control de convencionalidad realizado de oficio, el Consejo de Estado concluyó que la PGN, en su calidad de autoridad administrativa, carecía de competencia para imponer la sanción de destitución e inhabilitación general por diez (10) años, pues ella implicaba una restricción a los derechos políticos del demandante. Por lo tanto, declaró la nulidad de los actos administrativos disciplinarios. Dado que para ese momento el periodo para el que fue elegido el señor Abadía ya había culminado, el Consejo de Estado ordenó como medida para el restablecimiento del derecho que se eliminara el registro de la sanción que le fue impuesta de las bases de datos de la PGN. La subsección consideró que la falta de competencia de la PGN era suficiente para declarar la nulidad de las actuaciones disciplinarias, por lo cual no estudió los cargos de nulidad formulados por el exgobernador.

 

c.      El Consejo de Estado consideró que la postura adoptada en esta sentencia no contradice el precedente de la Corte Constitucional que avaló la competencia de la PGN para sancionar a servidores públicos de elección popular porque, en esas sentencias, la Corte indicó que ella no es juez de convencionalidad.

 

B.           La acción de tutela de la PGN contra la sentencia que anuló las sanciones disciplinarias

 

9.            El 8 de septiembre de 2023, la PGN interpuso acción de tutela contra la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. La PGN sostuvo que la sentencia vulneró su derecho al debido proceso. En concreto, argumentó que la decisión incurrió en tres defectos: (i) violación directa de la Constitución, (ii) desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, y (iii) defecto sustantivo. Asimismo, la accionante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la ejecución del fallo demandado.

 

10.        Frente al primer defecto, la PGN argumentó que con la anulación de los actos administrativos que impusieron la sanción al señor Abadía Campo se violaron los artículos 115, 117, 277.6 y 278.1 de la Constitución. En concreto, con esa decisión se desconoció la facultad de la PGN de ejercer control disciplinario de los servidores públicos de elección popular. A este respecto, la PGN recordó que fue prevista en la Constitución como un órgano independiente de la Rama Ejecutiva.

 

11.        Para respaldar el cargo del desconocimiento de precedente, la PGN argumentó que la decisión ignoró la jurisprudencia constitucional según la cual las normas convencionales no son supraconstitucionales sino que se encuentran en un mismo plano con las normas constitucionales, y su aplicación debe estar mediada por una interpretación armónica con estas últimas (sentencias C-551 de 2003, C-028 de 2006, C-986 de 2006, C-293 de 2007, SU-712 de 2013, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-146 de 2021 y C-325 de 2021, entre otras). Por otra parte, la entidad accionante agregó que la jurisprudencia constitucional vigente para el momento de la sanción avalaba la competencia de la PGN para sancionar con destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, como en efecto lo señalaron las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019 y C-325 de 2021.

 

12.        La PGN también señaló que la providencia cuestionada desconoció la sentencia C-030 de 2023. La accionante agregó que en esta providencia, que culminó el proceso de armonización del ordenamiento interno con lo dispuesto en el artículo 23 de la CADH y en la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional ratificó la competencia de dicha entidad tiene para disciplinar a servidores de elección popular, y nunca puso en duda la validez de las sanciones impuestas por la PGN en ejercicio de sus competencias constitucionales antes de la vigencia de la Ley 2094 de 2021.

 

13.        Con respecto del defecto sustantivo, la PGN precisó que el Consejo de Estado no solo desconoció su competencia como órgano disciplinario, sino que en la sentencia del 27 de julio de 2023 se abstuvo de analizar si se habían configurado las causales de nulidad alegadas por el demandante. Según la PGN, la autoridad judicial se limitó a hacer un control de convencionalidad en el que aplicó de manera retroactiva el precedente del caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

14.        Finalmente, la PGN puso de presente que, para el momento de la presentación del amparo, en la Sección Segunda del Consejo de Estado cursaban 68 procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra sanciones impuestas por dicha entidad a servidores de elección popular, de los cuales 60 corresponden a sanciones proferidas por la PGN antes de la referida sentencia de la Corte IDH. La accionante agregó que la Subsección B aquí accionada también desconoció que, mediante auto del 22 de abril de 2021, el pleno de la Sección Segunda decidió asumir el conocimiento de uno de tales procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de proferir una sentencia de unificación sobre la materia. En consecuencia, para la PGN, no le era dado a la Subsección B cambiar la regla de derecho aplicable acerca de su competencia para disciplinar a servidores de elección popular, sin esperar al pronunciamiento del pleno de la Sección Segunda.

 

15.        Con base en lo expuesto, la PGN solicitó que, como consecuencia del restablecimiento de su derecho al debido proceso, se deje sin efectos la referida sentencia del 27 de julio de 2023, y en su lugar se ordene a la autoridad accionada proferir sentencia sustitutiva en la que (i) se analice la competencia de la PGN “de conformidad con las normas constitucionales y el precedente de la Corte Constitucional en lo que hace al control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y, al momento de la imposición de la sanción”[2]; y (ii) se resuelvan los cargos de nulidad planteados por el demandante.

 

C.          Trámite del proceso y sentencias de primera y segunda instancia

 

16.        Al admitir la demanda de tutela, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la medida provisional que había sido solicitada por la PGN y ordenó la vinculación del señor Juan Carlos Abadía Campo y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por el posible interés que pudieran tener en el proceso. Luego, mediante sentencia del 10 de noviembre de 2023, dicha Corporación declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, tras considerar que la entidad accionante debió haber explicado los motivos que llevaron a la afectación del núcleo esencial del derecho al debido proceso.

 

17.        La PGN impugnó la decisión, y el 15 de febrero de 2024 la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia. La Sección Cuarta consideró que, en efecto, la acción de tutela carecía de relevancia constitucional en el caso concreto.

 

D.          Actuaciones en sede de revisión ante la Corte Constitucional

 

18.        Mediante el auto del 30 de abril de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro eligió el expediente T-10.110.805 y lo asignó por reparto a la Sala Primera de Revisión presidida por la magistrada Natalia Ángel Cabo. El 21 de junio de 2024, la Sala Plena de la Corporación asumió el conocimiento del presente asunto.

 

19.            El 15 de agosto de 2024, la magistrada sustanciadora profirió un auto de pruebas en el que solicitó a la procuradora general de la Nación que informara sobre los actos administrativos en los que se hayan impuesto sanciones de suspensión, destitución o inhabilidad a servidores públicos de elección popular antes y después del 8 de julio de 2020. En un auto del 26 de agosto de 2024, y por solicitud de la PGN, la magistrada sustanciadora le otorgó un término adicional de tres días para que rindiera el informe solicitado. Para el 2 de septiembre siguiente, fecha en que expiró el plazo otorgado, la PGN no había contestado el requerimiento.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          Competencia

 

20.            De conformidad con lo previsto en el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución, que encuentran desarrollo en los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de tutela promovido por la PGN contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

B.           Examen de procedencia de la acción de tutela

 

21.            La acción de tutela se encuentra prevista en el artículo 86 de la Constitución como un mecanismo preferente y sumario para la protección inmediata de derechos fundamentales vulnerados o amenazados por autoridades públicas o por ciertos particulares[3]. Esta acción procede únicamente ante la inexistencia de otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

22.            En razón a su carácter residual, la acción tutela está sujeta a la satisfacción de unos presupuestos generales de procedencia que consisten en (i) la legitimación de las partes, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. Adicionalmente, cuando la tutela se dirige en contra de una decisión judicial, como ocurre en el presente caso, el análisis de procedencia es más riguroso con el fin de evitar que este mecanismo sea indebidamente utilizado como un recurso adicional para reabrir controversias jurídicas ya resueltas por el juez natural, más aún cuando se trata de una providencia proferida por el órgano de cierre de alguna jurisdicción[4].

 

23.            Por consiguiente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando la tutela cuestiona una providencia judicial, a los tres requisitos ya señalados se le suman los siguientes presupuestos generales de procedencia: (iv) la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración alegada y de los derechos posiblemente afectados; (v) la relevancia constitucional del asunto; (vi) la naturaleza de la providencia cuestionada; y (vi) el carácter determinante de la irregularidad, cuando la vulneración o amenaza se origina en un yerro procedimental[5].

 

24.            De esta manera, al juez constitucional le corresponde verificar si la acción de tutela contra providencia judicial satisface los mencionados requisitos generales de procedencia. En caso negativo, el juez deberá declarar la improcedencia del amparo, sin que le sea dado entrar a pronunciarse sobre el fondo de la controversia. En caso afirmativo, el juez deberá determinar si, a partir de lo expuesto por la demanda, la providencia cuestionada violó los derechos fundamentales del accionante por haber incurrido en alguno de los siguientes defectos: orgánico, fáctico, sustantivo, error inducido, ausencia de motivación, desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución[6].

 

25.            A partir de los parámetros expuestos, a continuación, la Corte verificará si la acción de tutela de la PGN contra la ya mencionada sentencia del 27 de julio de 2023 proferida por autoridad judicial accionada satisface o no los presupuestos generales de procedencia:

 

26.            Legitimación[7]. La PGN, como entidad de derecho público que participó como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia cuestionada, es titular del derecho fundamental al debido proceso, y puede reclamar su protección a través del amparo constitucional[8].  Además, en el proceso de tutela dicha entidad es representada por el señor Jorge Humberto Serna Botero, quien, como jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, está facultado para representarla judicialmente[9]. En consecuencia, se cumple el requisito de legitimación por activa porque quien acude al amparo es el representante del organismo de control titular del derecho cuya protección se reclama.

 

27.            Por su parte, la accionada es la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es una autoridad pública que administra justicia y además profirió la sentencia que la accionante acusa de vulnerar su derecho al debido proceso. Por consiguiente, se cumple el presupuesto de legitimación por pasiva respecto de dicha Corporación judicial.

 

28.            Inmediatez[10]. La sentencia cuestionada fue proferida el 27 de julio de 2023 y su notificación se surtió el 22 de agosto siguiente[11]. Por su parte, la demanda de tutela se interpuso el 8 de septiembre de 2023[12]. Como quiera que sólo transcurrieron 17 días entre la notificación del acto que la PGN señala de vulnerar su derecho al debido proceso y la fecha de instauración del amparo, la Corte encuentra satisfecho este requisito de procedencia.

 

29.            Subsidiariedad[13]. La providencia atacada a través del amparo es una de segunda instancia proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la cual no proceden los recursos ordinarios de reposición, apelación, queja o súplica regulados por los artículos 242 a 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[14]. Dicha decisión judicial tampoco es susceptible de ser controvertida a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ya que este solo procede contra sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, cuando estas contrarían o se oponen a una sentencia de unificación del Consejo de Estado[15]. Estos supuestos no se configuran en el asunto bajo estudio, pues la sentencia del 27 de julio de 2023 fue proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, y no está acreditado que esta haya desconocido una sentencia de unificación de dicha Corporación.

 

30.            Por otra parte, no es jurídicamente viable cuestionar la providencia en mención a través del recurso extraordinario de revisión, toda vez que no se configura ninguna de las causales que el artículo 250 del CPACA establece para la procedencia de dicho mecanismo. En consecuencia, la entidad accionante no contaba con otros mecanismos de defensa judicial para reclamar la protección de su derecho al debido proceso, y, por lo tanto, la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad.

 

31.            Identificación razonable de hechos y derechos[16]. Este presupuesto también se cumple, pues la PGN expresamente invocó la protección de su derecho fundamental al debido proceso y de manera razonable formuló los errores en los que, a su juicio, incurrió la providencia cuestionada. En concreto, la accionante planteó los siguientes reproches:

 

Tabla 1 – Defectos atribuidos por la PGN a la sentencia del 27 de julio de 2023

 

32.            Ahora bien, es preciso indicar que la Corte observa algunas imprecisiones en la manera en la que la PGN clasificó algunos de los reproches de acuerdo con la tipología de defectos desarrollada por la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, esta situación en modo alguno implica el incumplimiento del presupuesto examinado. Más allá de la adecuada selección del nombre del defecto, aspecto que puede ser precisado por el juez constitucional al interpretar la demanda de tutela[17], lo que sustancialmente importa es que el accionante haya indicado de manera comprensible en qué consistieron los errores que, a su juicio, cometió la autoridad accionada al proferir la decisión judicial que considera lesiva de sus derechos.

 

33.            Así ocurre en el presente caso, pues, independientemente del nombre del defecto invocado, lo cierto es que la PGN explicó los presuntos errores en los que habría incurrido la sentencia del 27 de julio de 2023, como ya quedó expuesto en la Tabla 1 de esta sentencia.

 

34.            Relevancia constitucional.   La jurisprudencia de esta Corte ha fijado tres criterios para entender cumplida la relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y que cobran especial relevancia cuando se cuestionan decisiones de altas cortes, habida cuenta de la función hermenéutica que estas desempeñan como órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones. Tales criterios son los siguientes: (i) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico; (ii) el caso debe suscitar algún debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental; y (iii) debe advertirse, prima facie, una posible actuación de la autoridad judicial accionada ostensiblemente arbitraria, ilegítima y violatoria del debido proceso, que amerite la intervención del juez constitucional[18]. Con base en estos elementos de juicio, y a diferencia de lo concluido por los jueces de instancia, para la Corte es claro que la controversia puesta de presente por la PGN tiene relevancia constitucional, como pasa a explicarse.

 

35.            Primero, la problemática que originó la instauración del amparo no corresponde a una disputa meramente económica o legal, sino que suscita una discusión evidentemente constitucional, toda vez que se refiere a las competencias que la Carta asigna a la PGN, y al alcance de tales atribuciones a la luz de la CADH, instrumento que por demás hace parte integral del bloque de constitucionalidad. Asimismo, este caso implica el estudio de una aparente colisión entre dichas competencias constitucionales, por un lado, y el principio democrático y el derecho fundamental a la participación ciudadana, por el otro. Por lo tanto, el asunto despierta una discusión sobre el alcance y armonización de distintas disposiciones de rango constitucional.

 

36.            Segundo, el debate propuesto en la demanda de tutela versa sobre el contenido del derecho al debido proceso de la PGN en el marco de una actuación judicial que tiene por objeto revisar la legalidad de los actos proferidos por dicha entidad. En ella, el juez contencioso administrativo inaplicó las normas constitucionales que le atribuían a la PGN competencia para proferir dichas determinaciones, con fundamento en el control de convencionalidad. La materia, por tanto, supone examinar si el derecho al debido proceso reclamado por la accionante obligaba a que sus resoluciones sancionatorias fueran juzgadas bajo los parámetros constitucionales vigentes para el momento en que fueron expedidas, o a la luz del precedente interamericano invocado por la accionada en la providencia objeto de tutela.

 

37.            En este punto cabe referirse a las razones que llevaron a los jueces de tutela de primera y segunda instancia a concluir insatisfecho el requisito de relevancia constitucional. Por una parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, como juez de primera instancia, indicó que la PGN se limitó a invocar la vulneración del derecho al debido proceso, pero no justificó las razones por las cuales consideraba afectados los contenidos que hacen parte del núcleo esencial de dicha garantía fundamental. Por otra, la Sección Cuarta de la misma Corporación, como juez de segunda instancia, consideró que los argumentos de la demanda de tutela no guardaban relación con la razón que llevó a la autoridad accionada a declarar la nulidad de los actos administrativos que sancionaron al señor Abadía Campo.

 

38.            La Corte discrepa del análisis hecho por las Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado. Lejos de haberse quedado en la mera enunciación del derecho al debido proceso, en la demanda de tutela la PGN sí hizo una explicación de la manera en que, en su concepto, la autoridad judicial accionada quebrantó dicha garantía fundamental, por haber proferido una sentencia con violación de la Constitución, vulneración de precedentes judiciales y defectos sustantivos, que llevaron a desconocer las competencias que la Carta le asigna en materia disciplinaria. De otra parte, y contrario a lo indicado en la sentencia de tutela de segunda instancia, la argumentación de la demanda de tutela sí se orienta a reprochar la razón de la decisión (ratio decidendi) de la sentencia proferida por la autoridad accionada, pues cuestiona directamente las consideraciones que esta planteó para sostener que la PGN carecía de competencia para sancionar al señor Abadía Campo.

 

39.            Tercero, sin perjuicio de la conclusión a la que finalmente se llegue luego del correspondiente examen del caso concreto, a primera vista hay argumentos que sugieren que la providencia cuestionada pudo haber vulnerado el debido proceso de la entidad accionante, por el desconocimiento de normas constitucionales y precedentes de la Corte Constitucional que reconocían la competencia de la PGN para ejercer el control disciplinario respecto de servidores públicos de elección popular, con fundamento en una decisión de la Corte IDH que es posterior a los actos juzgados por la sentencia objeto de tutela. Esta circunstancia, sumada a que la controversia evidentemente reviste un carácter constitucional y no meramente legal, que además repercute en el contenido material del derecho fundamental al debido proceso, conlleva a concluir que, contrario a lo decidido por los jueces de instancia, el requisito de relevancia constitucional se cumple.

 

40.            Naturaleza de la providencia cuestionada[19]. Como ya se indicó, la providencia atacada es una sentencia de segunda instancia proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, no es de aquellas decisiones contra las que no procede la acción de tutela. Por lo tanto, este presupuesto también se encuentra satisfecho.

 

41.            Carácter determinante de la irregularidad. La jurisprudencia constitucional indica que este requisito sólo adquiere relevancia cuando el defecto alegado recae sobre la manera en que se surtió el proceso judicial y no sobre la sentencia que decidió de fondo la controversia[20]. Como quiera que en el presente caso los errores alegados por la PGN no se refieren al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sino al contenido de la sentencia de segunda instancia del 27 de julio de 2023, no es pertinente examinar la satisfacción de este presupuesto general de procedencia.

 

42.            En conclusión, la acción de tutela bajo examen satisface los presupuestos generales de procedencia. Por lo tanto, le corresponde a la Sala analizar el fondo de la solicitud de amparo constitucional, a lo que se procede a continuación.

 

C.          Delimitación de los problemas jurídicos a resolver y metodología de la decisión

 

43.            Esta Corporación ha sostenido que, en virtud del principio de informalidad que rige la acción de tutela, al juez constitucional le corresponde interpretar la solicitud de amparo para efectos de fijar adecuadamente el objeto del litigio[21]. En este sentido, y tal como se indicó en el fundamento 32 de esta providencia, el juez constitucional puede identificar a qué defecto, o causal específica de procedibilidad, se adecuaría la situación presuntamente vulneradora de derechos puesta de presente por el accionante.

 

44.            La PGN en su demanda de tutela invocó los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y sustantivo. La accionante también precisó los errores al parecer cometidos por la autoridad accionada, los cuales, a su juicio, configuraban los mencionados defectos (Tabla 1 de esta providencia). Algunos de tales errores no se adecúan a los defectos señalados por el demandante, de acuerdo con la caracterización que sobre ellos ha hecho la jurisprudencia constitucional. Por consiguiente, en ejercicio del deber que le asiste al juez constitucional de interpretar la demanda de tutela con el fin de delimitar adecuadamente los asuntos que le corresponde examinar, la Corte encuentra necesario hacer las siguientes precisiones en torno a los errores que la PGN atribuye a la sentencia que aquí es objeto de cuestionamiento:

 

a.             La PGN alegó que la providencia proferida por la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo debido a que aplicó retroactivamente la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Para la Corte, esto no configura un defecto sustantivo, que en general se refiere a la incorrecta interpretación, aplicación o no aplicación de normas positivas[22], sino a un defecto por desconocimiento del precedente ocasionado por la indebida aplicación en el tiempo de una decisión judicial, como se explicará en la Sección II-D de esta sentencia. En consecuencia, el mencionado error se evaluará en el apartado sobre defecto por desconocimiento del precedente.

 

b.            La entidad accionante manifestó que la sentencia del 27 de julio de 2023 también incurrió en defecto sustantivo por cuanto desconoció la competencia del órgano disciplinario, pero en este punto no identificó qué normas consideró inaplicadas o aplicadas incorrectamente. No obstante, este señalamiento guarda identidad con el que se planteó en sustento del defecto por violación directa de la Constitución, en el que sí se precisaron las normas superiores que, según la PGN, le conferían competencia para proferir los actos administrativos que la Corporación accionada anuló. En consecuencia, la Corte analizará el presunto desconocimiento de las normas a partir de las cuales la PGN reclama su competencia para disciplinar a servidores de elección popular como una violación directa de la Constitución y no como un defecto sustantivo.

 

c.                 Por último, la actora invocó la configuración de un defecto sustantivo por la omisión de la providencia cuestionada en pronunciarse sobre los cargos en los que el señor Abadía Campo sustentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de la PGN que lo sancionaron. La Corte considera que este error configuraría un defecto por falta de motivación y no un defecto sustantivo.

 

45.            Como resultado de estas precisiones, los reproches a partir de los cuales la Corte delimitará los problemas jurídicos a resolver son los siguientes:

 

Tabla 2 – Adecuación de los defectos objeto de estudio

 

46.            Con base en esta delimitación de los errores y defectos que serán objeto de estudio, los problemas jurídicos que le corresponde resolver a la Corte son los que a continuación se precisan:

 

a.             En relación con los defectos por violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente: ¿vulneró el juez contencioso administrativo el derecho al debido proceso de la autoridad disciplinaria al desconocer las normas y precedentes constitucionales que validan su competencia para destituir o inhabilitar a servidores públicos de elección popular, con fundamento en un precedente interamericano posterior a las sanciones que dicha autoridad impuso?

 

b.            En relación con el defecto por falta de motivación: ¿vulneró el juez contencioso administrativo el derecho al debido proceso de la autoridad disciplinaria al invalidarle una sanción por falta de competencia, pero sin pronunciarse respecto de los cargos de nulidad formulados por el demandante?

 

47.            Para resolver los problemas enunciados, la Corte analizará por separado si la providencia cuestionada incurrió en alguno de los defectos ya mencionados, a partir de los errores formulados por la accionante. El examen se iniciará (i) con el estudio del defecto por desconocimiento del precedente, ya que este parece ser el centro de la controversia. En esencia, la autoridad accionada basó su decisión de anular las sanciones impuestas por la PGN en la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, que la entidad accionada considera fue aplicada de manera incorrecta.  Posteriormente, la Corte se referirá a los defectos de (ii) violación directa de la Constitución y (iii) ausencia de motivación.

 

D.          Análisis del defecto por desconocimiento del precedente

 

48.            Para el examen sobre este defecto, la Corte (i) hará una breve reiteración de su jurisprudencia sobre la caracterización del desconocimiento del precedente; luego se referirá (ii) al precedente constitucional acerca de las facultades de la PGN para sancionar con destitución, inhabilidad y suspensión a servidores públicos de elección popular y (iii) al precedente constitucional acerca de la adecuación del ordenamiento interno a partir del bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte IDH. Posteriormente, (iv) se formularán unas consideraciones sobre la aplicación del precedente judicial en el tiempo, y, a partir de todo lo expuesto, (v) se estudiará el desconocimiento del precedente en el caso concreto.

 

i)                   Reiteración de jurisprudencia sobre el defecto por desconocimiento del precedente

 

49.            En múltiples pronunciamientos esta Corporación se ha ocupado de caracterizar el defecto por desconocimiento del precedente como causal específica de procedibilidad de la acción tutela contra providencias judiciales. Las precisiones que la Corte ha hecho sobre esta materia se pueden sintetizar de la siguiente manera:

 

a.             El precedente judicial es “una sentencia previa relevante para la solución de un nuevo caso bajo examen judicial, debido a que contiene un pronunciamiento sobre un problema jurídico basado en hechos similares, desde un punto de vista jurídicamente relevante, al que debe resolver el juez”[23]. Sin embargo, no todo el contenido de la sentencia previa tiene fuerza vinculante como precedente, sino únicamente su ratio decidendi[24].

 

b.            Para considerar que una sentencia previa constituye precedente frente a la resolución de un caso, se requiere que (i) su ratio decidendi contenga una regla aplicable a la situación por resolver; (ii) que el problema jurídico que allí se resolvió sea semejante al que ahora corresponde decidir; y (iii) que los hechos de ambos casos sean equiparables[25].

 

c.             El deber de respetar el precedente judicial busca garantizar la seguridad jurídica, el rigor judicial y la coherencia del sistema jurídico[26]. Dicha obligación se fundamenta en los principios de igualdad en la aplicación de la ley, buena fe y confianza legítima, “los cuales imponen el deber de respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales previas”[27]. De manera particular, la confianza legítima “prohíbe al Estado sorprender a los ciudadanos con actuaciones imprevisibles”[28].

 

d.            La obligatoriedad del precedente no es absoluta. A los jueces les es dado apartarse de este siempre que cumplan con la carga de transparencia y suficiencia de hacer explícitos en la decisión los argumentos que, en su criterio, justifican decidir de manera diversa a como lo impone el precedente[29].

 

e.             El desconocimiento injustificado del precedente comporta una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad[30].

 

f.              Este defecto ocurre “cuando, a pesar de existir un precedente vinculante y vigente, la autoridad judicial lo desconoce en un caso concreto, sin ofrecer una razón suficiente para apartarse” ^[31].

 

50.            En relación con este último punto, es pertinente referirse a los posibles escenarios que pueden configurar un desconocimiento del precedente. Por lo general, este defecto sucede cuando el juez resuelve un caso sin tener en cuenta la ratio decidendi de un precedente que le era aplicable. No obstante, el defecto también puede ocurrir cuando el juez hace un uso incorrecto del precedente, bien sea porque lo malinterpreta y lo aplica incorrectamente, o porque lo emplea para resolver un caso al que no le era aplicable. Tal situación puede producirse cuando el caso concreto no es equiparable al que fue resuelto por el precedente, o también cuando el precedente se aplica a un caso que está por fuera de su ámbito de aplicación temporal. Sobre este punto se volverá en la Sección II-D-iv) de esta providencia.

 

ii)                El precedente de la Corte Constitucional sobre las facultades de la PGN para sancionar con destitución, inhabilidad y suspensión a servidores de elección popular

 

51.            Antes de la expedición de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional había desarrollado una línea jurisprudencial pacífica acerca de las facultades de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos, incluidos los de elección popular. En esta línea, la Corte consideró tanto la incorporación de las normas de la CADH al bloque de constitucionalidad por vía del artículo 93 de la Constitución, como la necesidad de interpretar esas disposiciones armónicamente con otras normas constitucionales, tales como los artículos 277 y 278 de la Carta Política. A continuación, se listan algunas de esas providencias y se sintetiza su regla jurídica principal:

 

·        C-028 de 2006: en esta sentencia se declaró la constitucionalidad de las normas de la Ley 734 de 2002 (CDU) que facultaban a la PGN para sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular. En esta sentencia, las mencionadas facultades se consideraron compatibles con el artículo 23 de la CADH, incorporado al bloque de constitucionalidad.

 

·        SU-712 de 2013: en esta sentencia, que examinaba una acción de tutela, el pleno de la Corte consideró que la sanción de destitución e inhabilidad impuesta a una senadora de la República era ajustada a la Constitución y a la CADH. La Corte se remitió a las consideraciones de la sentencia C-028 de 2006, al reiterar la constitucionalidad de las facultades disciplinarias contenidas en el CDU.

 

·        C-500 de 2014: la Corte decidió estarse a lo resuelto en relación con las normas estudiadas en la sentencia C-028 de 2006, por haber operado la cosa juzgada. La Corte consideró que no podía reabrir la decisión allí adoptada para explorar un nuevo cargo por violación del artículo 23.2 de la CADH a partir de la sentencia de la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela[32].

 

·        SU-355 de 2015: se confirmó que la facultad de la PGN de sancionar con destitución e inhabilidad a un servidor de elección popular, en concreto, un alcalde de Bogotá, era una competencia constitucional.

 

·        C-101 de 2018: la Corte declaró la constitucionalidad de las normas del CDU que establecían una inhabilidad para ejercer cargos públicos a quien fuera declarado responsable fiscalmente. La Corte estudió esas normas a la luz de la Constitución y el artículo 23 de la CADH, incorporado como parte del bloque de constitucionalidad. Esta Corporación consideró que, al interpretar dichas normas armónicamente, la inhabilidad estudiada era constitucional.

 

·        C-086 de 2019: se declaró la exequibilidad de las normas del CDU y de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario, CGD) que facultaban la suspensión provisional de servidores públicos, incluso de elección popular, durante el proceso disciplinario. La Corte consideró que esta potestad no era contraria al artículo 23 de la CADH.

 

·        C-111 de 2019: la Corte declaró la exequibilidad de unos apartes de los artículos 45 del CDU y 49 del CGD que aplicaban la sanción de destitución e inhabilidad general incluso a servidores de elección popular. En dicha providencia, la Corte afirmó que tenía “una consolidada línea jurisprudencial en punto a la validez constitucional de la competencia de la PGN de sancionar a los funcionarios públicos de elección popular que son aplicables a la terminación de la relación del servidor público de ‘elección’ como una consecuencia de la destitución e inhabilidad que puede dicha autoridad imponer”.

 

52.            Ahora bien, con posterioridad a dichas sentencias, el 8 de julio de 2020, la Corte IDH profirió la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, que marcó un giro en la evolución jurisprudencial de esta Corte. En esa decisión, la Corte IDH declaró la responsabilidad de Colombia por la violación de los artículos 23 y 8 de la CADH, con fundamento en que la destitución e inhabilidad de un funcionario de elección popular no podía ser ordenada por una autoridad administrativa. Además, la Corte IDH dispuso que el Estado colombiano debería adecuar, “en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la presente sentencia, en los términos de lo dispuesto en el párrafo 154 (…)”.  

 

53.            En la sentencia C-146 de 2021, en la que la Corte examinó unas normas sobre pérdida de investidura, esta Corporación evaluó por primera vez el efecto de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia en el ordenamiento jurídico interno. La Corte afirmó que, si bien la interpretación hecha por la Corte IDH sobre el artículo 23.2 de la CADH “no constituye un precedente para el análisis de las normas demandadas, porque en dicha sentencia la Corte IDH se pronunció sobre una situación jurídica y fáctica diferente”, sí es un antecedente jurisprudencial relevante para estudiar las disposiciones internas. Así, la Corte Constitucional modificó su precedente jurisprudencial sobre la restricción de derechos políticos en el siguiente sentido:

 

“[E]l artículo 23.2 de la CADH permite (i) que los Estados, mediante ley, impongan limitaciones a los derechos políticos, por criterios tales como la edad, la nacionalidad o la capacidad civil y (ii) que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que tales restricciones sean impuestas por autoridades administrativas”.

 

54.            El proceso de cambio de la línea jurisprudencial continuó con las sentencias C-325 de 2021 y C-030 de 2023. En la primera, la Corte se inhibió de resolver de fondo una demanda contra unas normas del CDU y del CGD porque sobrevino un cambio normativo con las Leyes 2080 y 2094 de 2021, las cuales “cambiaron su alcance y el sistema normativo relacionado con el ejercicio y la imposición de sanciones e inhabilidades disciplinarias y fiscales que adelantan la Procuraduría y la Contraloría”.

 

55.            En efecto, en la Ley 2094 de 2021 se introdujo un cambio normativo que, en lo fundamental, consistió en: (i) modificar la estructura y facultades de la PGN; (ii) otorgar facultades “jurisdiccionales” a la PGN para sancionar con destitución, inhabilidad o suspensión a servidores públicos de elección popular; y (iii) establecer un “recurso extraordinario de revisión” contra esas decisiones que sería conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

56.            En la sentencia C-030 de 2023, la Corte estudió la constitucionalidad de varias normas adoptadas en la Ley 2094 de 2021. Al hacerlo: (i) declaró inexequibles las normas que otorgaban funciones “jurisdiccionales” a la PGN para sancionar a servidores públicos de elección popular; (ii) confirmó su nuevo precedente acerca de que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular deben corresponder a un juez, con independencia de su especialidad[33]; y (iii) adoptó un remedio temporal, sujeto a que el Congreso de la República regule la materia integralmente, para adecuar el ordenamiento jurídico conforme con el precedente de Petro Urrego vs. Colombia. Este remedio consistió en ajustar el recurso extraordinario de revisión que se había previsto para las decisiones “jurisdiccionales” de la PGN, para convertirlo en una intervención obligatoria, automática e inmediata del juez de lo contencioso administrativo frente a sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular que se encuentren en ejercicio del cargo. En esa sentencia, la Corte también fijó unas reglas sobre la aplicación de sus decisiones en el tiempo:

 

“343. Conforme lo dispone el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, los efectos de esta decisión se producen a partir del día siguiente a su adopción por el pleno de la Corte. En consecuencia, solamente las actuaciones disciplinarias que hayan implicado la imposición de sanciones de destitución, suspensión o inhabilidad para servidores públicos de elección popular, respecto de las cuales i) no hubieren transcurridos 30 días desde su notificación, ii) en las que estuviere en trámite el recurso extraordinario de revisión o iii) las que se adopten con posterioridad, en todos los casos, teniendo en cuenta el día siguiente de la fecha de esta decisión (17 de febrero de 2022) (sic), se someterán a las reglas de modulación sobre el recurso extraordinario de revisión ante el juez contencioso administrativo. Lo anterior implica que los efectos de la decisión que ahora adopta la Corte Constitucional no dejan sin efecto las determinaciones que se hayan proferido hasta ahora por parte de la PGN o por las autoridades judiciales que realizaron el control judicial de esas decisiones.”

 

57.            En conclusión, antes de la expedición de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional tenía una línea jurisprudencial consistente acerca de que la PGN era competente para sancionar con destitución, inhabilidad o suspensión incluso a servidores públicos de elección popular. Esta línea jurisprudencial cambió a partir de la sentencia C-146 de 2021, en la que la Corte estudió algunos efectos de la sentencia interamericana en el ordenamiento colombiano, y continuó con la sentencia C-030 de 2023, en la que se modularon algunas normas adoptadas en la Ley 2094 de 2021 con el fin de armonizar el ordenamiento jurídico interno con las disposiciones de la CADH y su interpretación por la Corte IDH.

 

iii)             El precedente de la Corte Constitucional sobre la adecuación del ordenamiento interno a partir de las normas del bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte IDH

 

58.            La Corte Constitucional desarrolló la figura del bloque de constitucionalidad como mecanismo para (i) incorporar a la Constitución Política las normas contenidas en tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos a los que remiten el artículo 93 y otras normas constitucionales y (ii) armonizar esas disposiciones con el resto de las normas superiores. Bajo esta figura, las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad no tienen carácter supraconstitucional, pues ello contrariaría la cláusula de supremacía constitucional del artículo 4 de la Carta[34].

 

59.            La Corte distinguió entre el bloque de constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato. En el primero, se incorporan las normas provenientes de los tratados internacionales de derechos humanos a los que hacen referencia el artículo 93 de la Constitución y otras cláusulas de reenvío previstas en la Carta, como los artículos 9º, 44, 53, 94 y 101. Por su parte, del bloque en sentido lato hacen parte otras normas que sirven como parámetros de constitucionalidad y como criterios interpretativos de los derechos y deberes contenidos en la Constitución[35].

 

60.            En cuanto a la CADH, la Corte reconoce que este instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto y su intérprete auténtico es la Corte IDH[36]. Por su parte, la jurisprudencia de la Corte IDH tiene un valor interpretativo relevante, pero no se integra a la Constitución como parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En otros términos, es el tratado, y no su interpretación autorizada, el que se incorpora al bloque en sentido estricto[37]. De todas maneras, el valor hermenéutico de la jurisprudencia interamericana, para ser tenida en cuenta como parámetro interpretativo relevante, dependerá “en gran medida, de que sea uniforme, reiterada y compatible con la Constitución Política”.

 

61.            En efecto, la Corte señaló que “el discernimiento de los estándares jurisprudenciales previstos en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos exige, por un lado, tomarse en serio su existencia y, por el otro lado, tomarse en serio su adopción en el ordenamiento jurídico interno”[38]. Esto significa, de una parte, reconocer que la jurisprudencia de la Corte IDH es relevante para establecer el significado y alcance de las normas de la CADH, que hacen parte del bloque de constitucionalidad. De otra parte, se debe tener en cuenta “la inexistencia de relaciones de jerarquía del derecho internacional sobre el interno, así como las relaciones de recíproca cooperación en la búsqueda de estándares correctos de protección”[39]. Es decir, los estándares derivados de la jurisprudencia interamericana deben armonizarse con los parámetros contenidos en la Constitución e interpretados con autoridad por la Corte Constitucional.

 

62.            En este sentido, la Corte Constitucional insistió que la jurisprudencia de la Corte IDH no puede ser “trasplantada automáticamente al caso colombiano”. Su interpretación debe ser sistemática y armónica con el resto de normas constitucionales, además de “analizar las circunstancias de cada caso particular para establecer su aplicabilidad”^[40]. Si bien, en algunos casos, la Corte Constitucional reconoció el efecto directo de precedentes interamericanos sobre la interpretación de derechos fundamentales en Colombia[41], por regla general ha afirmado que esas decisiones no aplican directamente, sino que deben considerarse en conjunto con las normas constitucionales[42]. 

 

63.            En esta línea, en la sentencia C-146 de 2021 la Corte Constitucional estudió el impacto sobre el ordenamiento jurídico interno de la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. La Corte Constitucional explicó que debía hacer una interpretación sistemática y armónica mas no literal o aislada del artículo 23 de la CADH con la Constitución Política. En esta interpretación, la Corte tomó en cuenta el precedente interamericano contenido en el caso Petro Urrego y en otras decisiones sobre limitación a derechos políticos[43].

 

64.            En efecto, por tratarse de una interpretación a la luz del bloque de constitucionalidad, la Corte la estudió en armonía con las normas internas. Entre otras, la Corte consideró las normas que establecen inhabilidades que limitan el ejercicio de derechos políticos, las cuales persiguen finalidades valiosas como la imparcialidad, moralidad, igualdad y eficacia de la Administración Pública. En ese ejercicio de interpretación armónica, la Corte sostuvo que la garantía del artículo 23.2 de la CADH debía entenderse en el sentido de que, si bien las autoridades administrativas no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente, esta facultad sí puede corresponder a un juez, con independencia de su especialidad[44].

 

65.            En conclusión, para la Corte Constitucional, el valor de las sentencias de la Corte IDH no puede desconocerse como criterio hermenéutico sobre las normas de la CADH (que hacen parte del bloque de constitucionalidad) y sobre los derechos y deberes contenidos en la Constitución Política. Sin embargo, su aplicación en el ordenamiento jurídico interno requiere hacer una interpretación sistemática y armónica con las demás normas constitucionales, debido a que ni la CADH ni las sentencias de la Corte IDH tienen carácter supraconstitucional.

 

iv)              La aplicación del precedente judicial en el tiempo

 

66.            No existe una regla única sobre la aplicación de los precedentes judiciales en el tiempo. Por lo general, como lo indicó la Corte en la sentencia SU-406 de 2016, el precedente tiene efectos generales e inmediatos. Sin embargo, su aplicación en el tiempo no debe ser automática e irreflexiva. En efecto, en algunos casos se debe excepcionar su aplicación inmediata para proteger el principio de confianza legítima, el derecho a la igualdad u otros derechos fundamentales:

 

“(…) si bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes.

 

(…)

 

“Lo antes expuesto no es nada distinto del deber de coherencia que debe guardar la jurisprudencia y las decisiones de los jueces en general, cualquiera que sea su jerarquía, en aras de garantizar el derecho a la igualdad de los administrados y la seguridad jurídica, pues si bien el principio general es que el cambio de jurisprudencia opera de manera inmediata, debe verse cada caso concreto, para que su variación no afecte la situación de quienes han ajustado su conducta conforme con la jurisprudencia anterior, salvo que aquélla contravenga la Carta Superior”[45].

 

67.            En la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentran posiciones diversas sobre la aplicación del precedente judicial en el tiempo. Por una parte, en ocasiones se sostuvo que el precedente solo generaba efectos hacia futuro, pues se fijaba a partir de su ejecutoria^[46]. Sin embargo, también se ha afirmado que el precedente debe aplicarse en forma retrospectiva en aquellos asuntos que estén pendientes de resolverse por el juez^[47]. Para determinar cuál efecto debe aplicarse en el caso concreto se deben tener en cuenta, por un lado, la protección de la seguridad jurídica y la confianza legítima, y por el otro, la protección de los derechos fundamentales^[48].

 

68.            De hecho, en la sentencia T-044 de 2022, la Corte estudió los efectos que el Consejo de Estado ha dado a los cambios de su propio precedente e identificó tres tipos:

 

·        Efectos retrospectivos: se producen sobre los procesos que estaban pendientes de resolverse cuando se adoptó un nuevo precedente. En estos casos, el cambio jurisprudencial puede afectar las reglas aplicables a procesos judiciales que están en curso, lo que demanda del juez “el deber de valorar las circunstancias particulares de cada caso en el que pretenden aplicar el cambio jurisprudencial, sobre todo cuando la modificación supone imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias”. La aplicación retrospectiva del precedente ha sido la práctica más común en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

 

·        Efectos prospectivos: se producen sobre los procesos iniciados después de la fijación del precedente. Se conoce como el “precedente anunciado”, debido a que el Consejo de Estado declara que la regla adoptada solo aplicará para procesos iniciados con posterioridad. En estos casos, juez contencioso considera que aplicar el cambio jurisprudencial a procesos en curso podría tener efectos negativos (por ejemplo, en la confianza legítima y seguridad jurídica), por lo que limita su efecto a procesos que inicien después. De esta manera, los litigantes pueden formular sus pretensiones de conformidad con el nuevo precedente.

 

·        Efectos retroactivos: afectan situaciones jurídicas ya consolidadas, como los procesos que quedaron en firme antes de la fijación del precedente. En principio están proscritos, y así lo ha reconocido el Consejo de Estado para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero se han reconocido (i) en materia penal, por el principio de favorabilidad, y (ii) en la modulación de los efectos de las sentencias, como lo puede hacer la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad.

 

69.            Ahora bien, en la misma sentencia T-044 de 2022, la Corte consideró que los efectos retrospectivos del precedente no podían aplicarse sobre los hechos de ese caso[49]. En efecto, esta Corporación afirmó que, en atención a las circunstancias particulares que se estudiaron en esa sentencia, el juez debía cumplir con el mandato establecido en la sentencia SU-406 de 2016 de considerar los efectos del cambio del precedente sobre el caso concreto y abstenerse de aplicarlo en forma “general y automática”.

 

70.            En una línea similar, en la sentencia T-210 de 2022[50] la Corte precisó que el precedente “aplica a partir de su expedición, incluso en los casos iniciados con anterioridad. No obstante, para las acciones radicadas antes de la sentencia de unificación, los jueces administrativos deben valorar las circunstancias particulares de cada caso para observar si aplicar la regla de unificación pone en riesgo derechos fundamentales de las partes dentro del proceso. Ante dicha valoración, el juez puede matizar la nueva regla de unificación o incluso inaplicarla, según sea necesario”.

 

71.            Ante la ausencia de una regla única sobre la aplicación del precedente judicial en el tiempo, la Corte encuentra que esta implica un ejercicio de ponderación entre principios importantes. Por un lado, la aplicación prospectiva del precedente protege la seguridad jurídica, la confianza legítima y la igualdad, que han sido identificados por esta corporación como fundamentos generales del deber de aplicar el precedente[51]. Sin embargo, estos principios eventualmente pueden entrar en tensión con otras finalidades protegidas por la Constitución como la justicia material y la realización efectiva de los derechos fundamentales[52].

 

72.            En consecuencia, es necesario considerar las características de la materia de que se trata en cada caso. En algunas ocasiones, el Consejo de Estado ha diferenciado la aplicación “prospectiva”, “retrospectiva” y “retroactiva” del precedente teniendo en cuenta si los procesos judiciales sobre los que este se va a aplicar están en curso, o si, por el contrario, no lo están, al momento del cambio jurisprudencial. Sin embargo, este no es el único factor relevante para determinar la correcta aplicación del precedente en el tiempo. Por el contrario, pueden existir situaciones fácticas para cuya definición es relevante considerar un momento anterior al del proceso judicial. Este es el caso, como pasa a verse, del control de legalidad de los actos administrativos disciplinarios.

 

73.            Un insumo relevante en esta oportunidad es que la sentencia objeto de tutela fue proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos que sancionaron con destitución e inhabilidad al exgobernador Juan Carlos Abadía Campo. Los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen unas finalidades particulares que cualifican el tipo de análisis que tiene que hacer el juez de lo contencioso administrativo en esos casos: es un control de legalidad de actos administrativos. En este sentido, tanto la Corte Constitucional[53] como el Consejo de Estado[54] han dicho que una finalidad común a dichos medios de control es la defensa del orden jurídico y la legalidad. Para el análisis sobre la aplicación del precedente en el tiempo, es importante considerar entonces que estos procesos tienen como objeto el control de una decisión adoptada por la autoridad administrativa bajo un determinado marco fáctico y normativo.

 

74.            La jurisprudencia del Consejo de Estado es uniforme en señalar que, al estudiar la legalidad de los actos administrativos, el juez debe tener en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de la expedición del acto[55]. En otras palabras, la nulidad de un acto administrativo se determina con referencia al momento en que este se profirió, no frente a eventos posteriores. Así, por ejemplo, la Sección Primera indicó que “[la nulidad] ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición. (…) [E]l juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición”[56].

 

75.            En sede de la nulidad electoral, la Sección Quinta señaló en términos similares que “[s]e trata entonces de un estudio de validez del acto electoral en el que se determina si al momento de su expedición, su causa, objeto y fin, entre otros, corresponde con el marco normativo vigente. En ese orden de ideas, en la nulidad electoral se analiza la legalidad del acto en consideración a sus elementos al momento de su expedición, y de ninguna manera por situaciones posteriores, pues éstas no tienen la virtualidad de viciar la legalidad de éste”[57].

 

76.            Esta postura uniforme del Consejo de Estado lo llevó, por ejemplo, a indicar que la expedición de normas posteriores no puede convalidar un acto administrativo que nació con un vicio de nulidad por falta de competencia[58]. Tampoco, por regla general, procede la declaratoria de nulidad en caso de que el acto administrativo contradiga normas posteriores[59]. En algunos casos particulares podría tratarse de un supuesto de pérdida de fuerza ejecutoria que no compromete la validez del acto administrativo, siempre que concurran los requisitos previstos para esa figura[60].

 

77.            Las consideraciones anteriores son relevantes de cara al ejercicio de ponderación al que se refirió la Corte en el fundamento 71 de esta providencia. La aplicación “retrospectiva” (o retroactiva) del precedente sobre las sanciones disciplinarias a servidores de elección popular puede perseguir finalidades valiosas, como la armonización de las garantías para el ejercicio de los derechos políticos y la protección del principio democrático. La Corte no desconoce la importancia de estos principios. En efecto, en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, esta Corporación identificó la necesidad de adecuar las normas del ordenamiento interno colombiano para maximizar la protección de los principios señalados, en armonía con las disposiciones de la CADH.

 

78.            Sin embargo, la forma en que esta armonización se produce es relevante. En particular, la contrapartida a la protección de los derechos políticos y la democracia son los principios –también fundamentales– de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad. Al expedir actos administrativos, se espera que las autoridades públicas respeten la Constitución y la ley, lo que incluye el precedente decantado sobre la interpretación constitucional de las normas aplicables. En efecto, la Corte ha insistido en que las autoridades administrativas están vinculadas por el precedente constitucional y su desconocimiento puede dar lugar a vicios de legalidad del acto administrativo[61]. En consecuencia, si el juez controla los actos administrativos con base en una aplicación retroactiva del precedente, desconoce el tipo de análisis que debe hacer como juez de legalidad y le impone a la entidad pública un estándar de control que no existía para el momento en que se profirieron.

 

v)                Desconocimiento del precedente en el caso concreto

 

79.            En el caso concreto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos administrativos disciplinarios proferidos el 24 de febrero de 2015 y 29 de septiembre de 2016. La subsección efectuó un “control de convencionalidad” sobre las normas legales que disponían la competencia de la PGN para imponer las sanciones de destitución e inhabilidad y las encontró contrarias al artículo 23 de la CADH. La sentencia proferida por la Corte IDH el 8 de julio de 2020 en el caso Petro Urrego vs. Colombia fue determinante para su análisis. De acuerdo con la sentencia objeto de acción de tutela, dicho precedente “resulta de obligatorio acatamiento por parte de todos los jueces de la República al efectuar el control de convencionalidad en el ámbito nacional”.

 

80.            La PGN afirmó que el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, por una parte, desconoció el precedente de la Corte Constitucional según el cual las normas de la CADH no son supraconstitucionales. Por otra parte, según la entidad accionante, la sentencia objeto de tutela desatendió que, para el momento en que se profirieron los actos disciplinarios en cuestión, la jurisprudencia constitucional reconocía su competencia para destituir, suspender e inhabilitar a servidores públicos de elección popular. Según la PGN, no era dable aplicar retroactivamente la sentencia de la Corte IDH proferida en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Finalmente, la entidad accionante afirmó que se desconoció la sentencia C-030 de 2023, proferida por esta Corte, en la que se culminó el proceso de armonización del ordenamiento jurídico interno con la CADH, de acuerdo con lo ordenado en la sentencia interamericana.

 

81.             A partir del recuento realizado en los acápites anteriores, no hay duda de que la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia constituyó un hito en el entendimiento del alcance del artículo 23.2 de la CADH. La sentencia interamericana impactó la evolución del precedente constitucional sobre las sanciones disciplinarias a servidores de elección popular. Sin embargo, cuando la PGN profirió los actos administrativos disciplinarios de sanción al exgobernador Abadía Campo, el precedente constitucional era claro – y era otro. Como arriba se ilustró, las facultades de la PGN para sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular habían sido avaladas en múltiples ocasiones por la Corte Constitucional, tanto en sede de control abstracto como en casos concretos.

 

82.            Para justificar la aplicación “retrospectiva” de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, la Sección Segunda – Subsección B afirmó que “el marco normativo con fundamento en el cual fue destituido, en aquel momento, el primer mandatario de la capital no ha cambiado y fue el mismo con fundamento en el cual la Procuraduría General de la Nación destituyó al ahora demandante Juan Carlos Abadía Campo, elegido popularmente como gobernador del departamento del Valle del Cauca”. Sin embargo, dentro del marco normativo que evaluó, la subsección accionada pasó por alto el precedente constitucional que había avalado la facultad de la PGN de expedir tales decisiones.

 

83.            La sentencia objeto de la acción de tutela, igualmente, desconoció el precedente constitucional sobre el valor de las normas convencionales y de la jurisprudencia de la Corte IDH en el ordenamiento interno colombiano. Estas, como lo ha insistido la Corte Constitucional, no deben aplicarse en forma aislada y en perjuicio de las normas constitucionales, sino que su aplicación debe ser sistemática y armónica. En el caso concreto, con ocasión de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, el Estado colombiano inició un proceso de armonización normativa que, en todo caso, no podía ser “automático”. Ese proceso se empezó a realizar a partir de las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, así como de la Ley 2094 de 2021, pero sus consecuencias no podían aplicarse a decisiones administrativas anteriores, cuando el ordenamiento jurídico nacional reconocía la competencia de la PGN en casos como el que es objeto de estudio.

 

84.            Finalmente, la sentencia tampoco consideró que, al estudiar la legalidad de actos administrativos, debían privilegiarse las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que fueron proferidos, en línea con la jurisprudencia del propio Consejo de Estado. La postura de la subsección accionada ponía a la PGN en una situación imposible: desconocer el precedente vigente de la Corte Constitucional y comprometer la validez de sus actuaciones por cuenta de la “aplicación” de un precedente interamericano que todavía no había sido adoptado. En efecto, la vinculatoriedad del precedente está relacionada con la protección de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico. Su aplicación rigurosa permite orientar el comportamiento de las personas e instituciones hacia las normas y principios constitucionales.

 

85.            En este caso, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no contempló los efectos que su decisión podía tener en los principios enunciados. La providencia cuestionada incurrió en una aplicación automática e irreflexiva del cambio jurisprudencial; la cual, como se indicó previamente, es contraria a la naturaleza misma del precedente. Por todo lo anterior, se configuró el defecto por desconocimiento del precedente, y, consecuentemente, la vulneración del derecho fundamental de la PGN al debido proceso.

 

E.           Análisis del defecto por violación directa de la Constitución

 

86.             El defecto por violación directa de la Constitución se verifica cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce en forma directa los postulados de la Constitución Política. El principio de supremacía constitucional (artículo 4º de la Constitución) establece el valor normativo supremo de las normas constitucionales en el ordenamiento jurídico colombiano. Para comprobar si una decisión ha desconocido un precepto constitucional, el juez de tutela debe comprobar factores como los siguientes[62]: a) que el juez realiza una interpretación de la normatividad que es evidentemente contraria a la Constitución y; b) que el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, debido a ello, la decisión quebranta preceptos constitucionales.

 

87.            Como fundamento de este defecto, la PGN argumentó que la sentencia cuestionada desconoció la facultad contenida en los artículos 277, numeral 6 y 287, numeral 1 de la Constitución para ejercer control disciplinario sobre los servidores públicos, incluidos los de elección popular. Asimismo, la sentencia desconoció que, según los artículos 115 y 117 de la Carta, la PGN no es un órgano de la Rama Ejecutiva sino independiente. Según la demandante, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado inaplicó las normas anteriores con el argumento de ejercer un control de convencionalidad difuso, a pesar de que, para el momento en que se produjo la sanción al exgobernador Abadía Campo, se entendía en forma pacífica que la PGN era competente para disciplinar a servidores públicos de elección popular.  

 

88.            Como lo señaló la Corte en la Sección II-D-iii) de esta providencia, la forma elegida por la Constitución para su armonización con los tratados internacionales de derechos humanos es la figura del bloque de constitucionalidad (artículo 93). Esto significa que, ni las normas de la CADH y su interpretación por la Corte IDH tienen carácter supraconstitucional, ni tampoco el operador judicial puede desconocer su valor al interpretar y aplicar las normas constitucionales. En otras palabras, no se trata de una confrontación entre las normas interamericanas, por vía de la aplicación de un control de convencionalidad directo, y la Constitución Política. Por el contrario, la labor de la jurisprudencia, en la que han participado tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, es la de armonizar esas disposiciones y encontrar mecanismos para maximizar su aplicación.

 

89.            Por una parte, ese proceso de armonización tuvo un eslabón reciente en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023. En la primera, la Corte señaló que debía modificar su jurisprudencia sobre las facultades de las autoridades administrativas para sancionar con destitución, suspensión o inhabilidad a servidores públicos de elección popular. Esta sentencia es relevante para entender la construcción del estándar de protección actualmente vigente sobre la competencia disciplinaria que recae en los servidores públicos de elección popular. Dicho estándar se consolidó en la sentencia C-030 de 2023, en la cual esta Corporación moduló una serie de normas e instituciones previstas en la Ley 2094 de 2021 con el objetivo de armonizar el ordenamiento interno con las garantías del artículo 23 de la CADH, en los términos de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia. Ante la nueva realidad normativa y jurisprudencial, la Corte ajustó los requerimientos que las normas de rango legal deben cumplir para ajustarse a las normas constitucionales, incluidas las disposiciones interamericanas incorporadas por vía del bloque de constitucionalidad.

 

90.            Por otra parte, la Corte encuentra que la mejor forma de aplicar las garantías al ejercicio de los derechos políticos por funcionarios de elección popular no se ha entendido de manera uniforme ni siquiera al interior del Consejo de Estado. En efecto, además de la postura adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda en la sentencia objeto de tutela, observa la Corte que los magistrados de las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado han acogido posiciones divergentes al momento de avocar el conocimiento del recurso de revisión previsto en la Ley 2094 de 2021. Por un lado, algunas providencias han inaplicado dicho recurso por razones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad[63]. De acuerdo con esta postura, el recurso no cumple con los estándares convencionales previstos en la CADH, le asigna al Consejo de Estado funciones que son contrarias a su naturaleza, y no garantiza el debido proceso. Por otro lado, otras decisiones han acogido las consideraciones realizadas en la sentencia C-030 de 2023 acerca de la armonización por vía del bloque de constitucionalidad[64]. Bajo esta perspectiva, el juez interno no realiza un control de convencionalidad al margen de la Constitución, sino que debe aplicar unas y otras normas en conjunto.

 

91.            La existencia de pronunciamientos divergentes sobre esta materia, incluso al interior del Consejo de Estado, refuerza la necesidad de realizar ejercicios cuidadosos de armonización que, a la vez, respeten la seguridad jurídica y la confianza legítima. Adicionalmente, para la Corte, esta situación lleva a reiterar el deber de interpretar las normas constitucionales de acuerdo con el precedente constitucional. Dicho precedente, en la actualidad, está definido en la sentencia C-030 de 2023 con ocasión del análisis de las normas adoptadas en la Ley 2094 de 2021, incluido el recurso de revisión sobre las decisiones disciplinarias.

 

92.            Es cierto que, al declarar la nulidad de los actos de destitución e inhabilidad por falta de competencia, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado no dio el alcance a los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución como habían sido entendidos por la jurisprudencia constitucional en su momento. Además, con el argumento de aplicar un control de convencionalidad difuso, el Consejo de Estado desconoció que las normas de la CADH no tienen un carácter superior a las de la Constitución Política, por lo que no se pueden aplicar las primeras sin tener en cuenta las segundas. Por el contrario, es necesario adelantar una interpretación sistemática y armónica. En esta labor, no se puede desconocer la interpretación autorizada por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.

 

93.            Sin embargo, como la Corte insiste en esta providencia, las normas constitucionales no deben estudiarse de forma aislada. Por el contrario, hubo un cambio normativo y jurisprudencial que lleva a que en la actualidad se acoja un entendimiento diferente de esas competencias. En consecuencia, si bien en este caso se declarará probado el defecto por violación directa de la Constitución, lo es por las circunstancias particulares en las que se debió aplicar los artículos 277 y 278 de la Carta. La PGN tenía unas competencias, otorgadas por la Constitución y refrendadas por la interpretación constitucional, que fueron desconocidas en la sentencia objeto de tutela. Lo anterior no obsta para que, en el ejercicio de armonización que han seguido adelantando el legislador, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, se entienda hacia adelante que esas competencias cambiaron.

 

F.           Análisis del defecto por ausencia de motivación

 

94.            La PGN consideró que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró su derecho al debido proceso porque, en la sentencia objeto de tutela, no se pronunció sobre los cargos de nulidad formulados por el señor Abadía Campo. En su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos con fundamento en la falta de competencia de la autoridad disciplinaria, análisis que la subsección emprendió de oficio.

 

95.            Para la Corte, la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto como consecuencia de la forma en que estudió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, al considerar que la falta de competencia de la PGN era suficiente para declarar la nulidad de las actuaciones disciplinarias, la Subsección B no estudió los cargos que el señor Abadía Campo formuló contra el fallo dictado en su contra. Sin embargo, la falta de competencia de la autoridad disciplinaria fue declarada en desconocimiento del precedente constitucional y la Constitución misma, como lo explicó la Corte en las Secciones II-D y II-E de esta providencia. En consecuencia, los cargos de nulidad formulados por el exgobernador Abadía no han sido resueltos en segunda instancia.   

 

96.            En esta providencia, la Corte ordenará a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictar una sentencia de reemplazo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que la PGN tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados. Por lo tanto, la autoridad judicial deberá, en su autonomía, resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Abadía Campo.

 

G.          Cuestiones adicionales

 

97.            La Corte considera importante hacer referencia a dos asuntos adicionales. En primer lugar, la Corte es consciente de que, para garantizar la revisión judicial de las decisiones disciplinarias adoptadas bajo la Ley 734 de 2002, el disciplinado debía acudir a los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Algunas de esas decisiones pueden comprometer intensamente los derechos políticos por tratarse de sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad contra servidores públicos elegidos por voto popular. Por lo tanto, la Corte considera procedente instar a las autoridades judiciales que actualmente conocen de dichos asuntos para que adopten todas las medidas necesarias para satisfacer la demanda de administración de justicia de manera pronta, y, por tanto, evitar que ante una eventual ilegalidad de la sanción, la sentencia sea meramente reparatoria desde el punto de vista económico. Además de lo anterior, la Corte insistirá en el exhorto realizado al Congreso de la República en la sentencia C-030 de 2023.

 

98.            En segundo lugar, como se explicó en el fundamento 90 de esta providencia, la Corte toma nota de la existencia de pronunciamientos divergentes al interior del Consejo de Estado acerca de la procedencia del recurso de revisión previsto en la Ley 2094 de 2021. En relación con la postura que considera que dicho recurso de revisión es violatorio de normas convencionales y constitucionales, la Corte recuerda que, en la sentencia C-030 de 2023, esta Corporación moduló ese recurso para que fuera compatible con la Constitución y las exigencias derivadas del artículo 23.2 de la CADH. Lo resuelto en dicha providencia tiene fuerza de cosa juzgada constitucional, con efecto erga omnes, por lo cual la Corte instará a todas las autoridades que conozcan del mencionado recurso a que cumplan estrictamente con lo allí decidido.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. REVOCAR la sentencia del 15 de febrero de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que confirmó el fallo del 10 de noviembre de 2023 proferido por la Sección Primera de la misma Corporación. En su lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación.

 

Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento identificado con el número de radicación 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019).

 

Tercero. ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de dos meses siguientes a la notificación de esta sentencia, deberá resolver de fondo la demanda formulada, teniendo en cuenta que la Procuraduría General de la Nación tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro del proceso de nulidad  restablecimiento del derecho número 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019).

 

Cuarto. INSTAR a las autoridades judiciales que tramitan procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se cuestionan actos administrativos sancionatorios de la Procuraduría General de la Nación, proferidos también por los procuradores regionales, y que comprometan intensamente los derechos políticos por tratarse de sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad, que adopten las medidas del caso y dirigidas a garantizar el acceso a la administración de justicia de manera oportuna.

 

Quinto. INSTAR a todas las autoridades, en particular a quienes conocen del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 54 y siguientes de la Ley 2094 de 2021, para que den cumplimiento a lo decidido en la Sentencia C- 030 de 2023, en razón a que constituye cosa juzgada constitucional y tiene efectos erga omnes.

 

Sexto. Reiterar el EXHORTO realizado en la Sentencia C-030 de 2023, dirigido a que el Congreso de la República adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.

 

Séptimo. Por la secretaría general de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Salvamento de voto

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 NATALIA ÁNGEL CABO

A LA SENTENCIA SU.382/24

 

 

Referencia: expediente T-10.110.805

 

Acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Sección Segunda – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

 

A continuación presento las razones que me llevaron a aclarar el voto en la sentencia SU-382 de 2024. En esta ocasión, la Corte amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación (PGN), el cual fue vulnerado por la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la PGN sancionó con destitución e inhabilidad al exgobernador del Valle del Cauca Juan Carlos Abadía Campo. En la mencionada sentencia SU-382 de 2024, además, la Sala Plena instó a las autoridades judiciales a cumplir con lo decidido en la sentencia C-030 de 2023, en la cual esta Corte armonizó las normas del ordenamiento jurídico que consagran las facultades disciplinarias de la PGN con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y su interpretación por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

 

Aclaro el voto por dos razones. La primera, porque junto con las magistradas Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger salvé parcialmente el voto en la sentencia C-030 de 2023. En esa ocasión no estuve de acuerdo con el remedio que se adoptó para adecuar el ordenamiento jurídico colombiano a las órdenes proferidas por la Corte IDH en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia. Dicho remedio consistió en disponer el “recurso extraordinario de revisión” previsto en la Ley 2094 de 2021 para convertirlo en una intervención automática del juez de lo contencioso administrativo frente a sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular.

 

En dicho salvamento conjunto, las magistradas que lo suscribimos consideramos que la adopción del aludido remedio contradijo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el estándar fijado por la Corte IDH. En efecto, como la Corte Constitucional lo reconoció en la sentencia C-146 de 2021, el estándar interamericano implicaba que la PGN, en tanto autoridad administrativa, no debía estar facultada para imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión. En este sentido, el “recurso extraordinario de revisión” a cargo del juez de lo contencioso administrativo, ahora vuelto automático e integral, no era suficiente para cumplir con la reserva judicial que exige el estándar interamericano.

 

Adicionalmente, sostuvimos que atribuirle al juez un control automático e integral de las sanciones administrativas desconocía las consideraciones de la sentencia C-091 de 2022, en la que se declaró la inexequibilidad del control judicial automático de los fallos administrativos de responsabilidad fiscal. En dicha providencia, la Corte calificó como inconstitucionales las mismas cualidades que luego se le atribuyeron al recurso establecido en la sentencia C-030 de 2023. En efecto, ese recurso no cumplía con la reserva judicial requerida por el estándar interamericano ni promovía las garantías procesales que el demandante tiene cuando cuestiona la decisión administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Sin embargo, debido a que la sentencia C-030 de 2023 tiene fuerza de cosa juzgada constitucional y efectos erga omnes, en esta oportunidad acompañé la decisión de instar a las autoridades públicas a que cumplan estrictamente con lo decidido en dicha providencia. Es fundamental que los jueces cumplamos con el precedente constitucional, que en este caso está definido por la sentencia C-030 de 2023.

 

La segunda razón por la cual aclaro mi voto es porque considero que, aunque el caso concreto versaba sobre una sanción adoptada antes de la expedición de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, podría generarse un vacío normativo y jurisprudencial respecto de un grupo de sanciones disciplinarias a servidores de elección popular: las que fueron adoptadas después de la sentencia interamericana y que no están cubiertas por las consideraciones de la sentencia C-030 de 2023. En efecto, la sentencia C-030 de 2023 definió su ámbito de aplicación temporal con referencia a las decisiones adoptadas en vigencia de la Ley 2094 de 2021, pero no cobijó las sanciones impuestas en procesos disciplinarios fallados bajo la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). Aunque esta discusión no incidía en la resolución particular del caso, en mi criterio habría sido una buena oportunidad para que la Corte adoptara reglas claras y precisas que permitieran enfrentar los eventuales vacíos en el control de dichas sanciones.

 

En esos términos aclaro mi voto.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 A LA SENTENCIA SU.382/24

 

 

PRINCIPIO DE JURISDICCIONALIDAD-Restricción o limitación temporal de derechos políticos de los funcionarios de elección popular, tiene reserva judicial (Salvamento de voto)

 

PODER JUDICIAL-Internacionalmente obligado a ejercer control de convencionalidad ex oficio entre las normas internas y la Convención Americana (Salvamento de voto)

 

PRINCIPIO PRO PERSONA-Aplicación/PRINCIPIO PRO HOMINE EN LA HERMENEUTICA JURIDICA-Se debe preferir la norma que garantice los derechos de las personas (Salvamento de voto)

 

 

 

Referencia: Expediente T-10.110.805.

 

Acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Sección Segunda – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

Magistrado Ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

 

Con el debido respeto por la decisión de la Sala Plena, a continuación expongo las razones por las cuales salvo mi voto a los numerales primero, segundo y tercero de los resolutivos y a algunas de las motivaciones de la Corte al proferir mayoritariamente la Sentencia SU-382 de 2024.

 

Contrario a lo resuelto por la mayoría, no considero que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado hubiera incurrido en defecto alguno que llevara a esta Corporación a dejar sin efectos la decisión proferida el 27 de julio de 2023. Por el contrario, opino que se debió negar el amparo y preservar lo resuelto por la autoridad judicial accionada. Lo anterior, lo sustento en que la decisión atacada por la Procuraduría General de la Nación (i) es coherente con el principio de jurisdiccionalidad en relación con el control de convencionalidad; (ii) garantiza el principio pro homine; y (iii) en lugar de hacer una aplicación retroactiva de un precedente interamericano se limita a constatar la aplicación directa de un tratado internacional.

 

En relación con lo primero, resalto que el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante, CADH), por virtud del artículo 93 de la Constitución Política, integra el bloque de constitucionalidad. Tal normativa internacional dispone que las autoridades administrativas carecen de competencia para restringir los derechos políticos de funcionarios que fueron elegidos popularmente, reservando esta potestad únicamente a autoridades judiciales, estableciendo de forma clara e incuestionable un principio de jurisdiccionalidad.

 

Este resulta un principio que no es ajeno a la jurisprudencia nacional ni internacional. La Corte Constitucional en las sentencias C-146 de 2021[65] y C-030 de 2023[66], destacó que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor público de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial en el marco del bloque de constitucionalidad, razón por la cual tales exigencias no configuran un vicio de violación directa a la Constitución.

 

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) se ha referido a este entendimiento, principalmente, en las sentencias López Mendoza vs. Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia, en los años 2011 y 2020, respectivamente. En ambas oportunidades, el Tribunal internacional hizo especial énfasis en que las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas a ambos actores políticos elegidos popularmente resultaban contrarias a la CADH al no ser impuestas (i) como una condena (ii) por el juez competente (iii) como resultado de un proceso penal. Así pues, la jurisprudencia interamericana ha sido pacífica en concluir que una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH resulta acorde, coherente y en sintonía con el mismo objeto y fin del tratado[67]. Específicamente ceñido a la normativa colombiana, la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, precisó que los artículos 277-6 y 278-1 de nuestra Constitución Política pueden ser “interpretados de modo compatible con la [CADH] y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1° de la propia Constitución (…), a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador”[68].

 

Ahora bien, vale recordar que, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia interamericana:

 

“(…) cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la [CADH], todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”[69] (énfasis propio)

 

En tal sentido, resulta claro que las autoridades judiciales, en una correcta ejecución de sus deberes internacionalmente impuestos, están en la obligación de aplicar las normativas interamericanas y la interpretación que de ellas haga la jurisprudencia regional. Lo anterior sugiere, por un lado, que siempre ha sido posible una interpretación armónica de los artículos 277-6 y 278-1 constitucionales con el artículo 23.2 de la CADH y, por otro lado, que por ello era factible esperar que las autoridades judiciales nacionales aplicaran la interpretación respetuosa de tales providencias, como ocurrió en la sentencia que la Sala Plena decidió dejar sin efecto.

 

En este sentido, considero que la decisión del 27 de julio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no implicó la configuración un vicio de violación directa a la Constitución, contrario a lo que decidió la mayoría. Concluir esto es tanto como reprocharle el correcto cumplimiento de sus deberes judiciales en concordancia con sus obligaciones a nivel internacional al desarrollar una interpretación dialógica, armónica y sistemática de la CADH con la Constitución Política[70]. A mi juicio, la mejor manera de garantizar la efectividad del artículo 23.2 de la CADH es permitiendo al juez administrativo el ejercicio de un adecuado control de convencionalidad en el desarrollo de sus funciones.

 

Ahora bien, en relación con el segundo de los asuntos en discrepancia, destaco que, en virtud del principio pro homine, previsto en el artículo 29 de la CADH, existe una obligación de interpretar las normas a favor del más amplio respeto de los derechos humanos. Este principio ha encontrado su traducción en la jurisprudencia local mediante el desarrollo del principio pro persona, entendido como aquel que “impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional”[71]. En consecuencia, implica que “en caso de discrepancia, el juez debe aplicar siempre la norma o interpretación que resulte más favorable para la protección de los derechos humanos en juego”[72]. Así, esta Corporación ha establecido que el principio pro persona requiere una contrastación de la normativa local con la internacional, en el siguiente tenor:

 

 “(…) el contraste de una ley con un tratado internacional no da lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Como se indicó, estos instrumentos de derechos solamente deben ser considerados para interpretar el contenido y alcance de los mandatos constitucionales y armonizarlos con la normativa que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. De ello se infiere que la prevalencia de una norma del DIDH en un caso concreto solo puede obedecer a que aquella incorpora un nivel de protección del ser humano que es mucho más amplio que el estándar constitucional. Esa precedencia viene ordenada por el principio pro persona y no implica la mayor jerarquía del derecho internacional, ni pone en cuestión la supremacía de la Constitución frente a las demás fuentes internas”[73]. (énfasis propio)

 

De manera que no hay una jerarquía entre las normas del bloque de constitucionalidad y el resto de la Constitución; en su lugar, se prioriza la protección integral de los derechos humanos. Además, ningún estándar normativo tiene autoridad absoluta solo por quien lo emitió; los conflictos deben resolverse mediante un diálogo equitativo, guiado por el objetivo de armonizar las normas.

 

Teniendo en cuenta esto, considero que al dejar sin efectos la decisión del 27 de julio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la mayoría condujo a un sacrificio desproporcionado de cara a la garantía de los derechos políticos. Lo decidido supone una solución restrictiva a la garantía de estos derechos en la medida en que estuvo enfocada en preservar una competencia sancionatoria, sin advertir la grave afectación que se produce frente a los derechos políticos de los ciudadanos dada la reserva judicial que los protege.

 

Por último, me aparto de las apreciaciones de la mayoría al dar un enfoque prevalente a la presunta aplicación retroactiva de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia por parte del juez administrativo. De manera uniforme, la sentencia de la cual me aparto enfatiza en una presunta aplicación retroactiva del precedente interamericano a actos administrativos sancionatorios que fueron expedidos previo a tal pronunciamiento de la Corte IDH. Pues bien, no considero que este análisis sea correcto en la medida en que, si se estudia la decisión del 27 de julio de 2023, resulta claro que aquella no se fundamentó en la sentencia de la Corte IDH, sino en la propia CADH y sus postulados ius fundamentales.

 

En este sentido, la discusión en el presente caso, más allá de plantear la aplicación en el tiempo de la mencionada sentencia interamericana, debió referirse a la posibilidad de los jueces de aplicar directamente la CADH en conjunto con la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia de la Corte IDH. Como resalté, el principio de jurisdiccionalidad, sobre el cual hace especial énfasis la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, no constituye una propuesta novedosa de la jurisprudencia interamericana en interpretación del artículo 23.2 de la CADH. Por el contrario, refleja una interpretación literal de la normativa internacional que, además, había sido entendida en sentido idéntico en casos anteriores como, por ejemplo, López Mendoza vs. Venezuela, en el año 2011. A mi juicio, este constituía realmente el núcleo del debate que, de haber sido examinado de manera prevalente, hubiese podido conllevar a una decisión diferente a la adoptada por la mayoría.

 

Encuentro necesario, además, recordar el principio pacta sunt servanda, establecido en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y por virtud del cual “las partes de un tratado no podrán invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de aquel”[74]. Pues bien, considero que reducir el análisis de aplicación de la normativa interamericana a uno meramente cronológico da lugar a una inaplicación de dicho principio, pues supedita el vigor del tratado internacional a la reiteración interpretativa más reciente que haya proferido la Corte IDH, aspecto que, además, podría llegar a comprometer nuevamente la responsabilidad de Estado a nivel internacional. Es por esto que, considerando que lo que hizo la autoridad judicial accionada fue una aplicación de la CADH, como compendio normativo que evoluciona y cuya interpretación está en cabeza de la Corte IDH, más no únicamente de la jurisprudencia que a ella se refiere, sería erróneo concluir que la decisión puesta en tela de juicio va en contra de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico.

 

Con fundamento en todo lo anterior, considero que la realización efectiva de los derechos humanos no debe pasar por una defensa irreflexiva de las competencias orgánicas del poder público, cuando se ha advertido que ellas son lesivas de un instrumento internacional de derechos humanos, en la forma como internamente se viene aplicando, sino que debe estar mediada por la búsqueda necesaria de una respuesta que permita, bajo el principio de unidad constitucional, la realización del contenido prevalente de la parte dogmática de la Carta y de los fines esenciales del Estado.

 

Por lo anterior, a mi juicio, la Corte debió negar el amparo propuesto por la Procuraduría General de la Nación y preservar lo resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 27 de julio de 2023. Si era del caso, se pudo haber complementado la decisión adoptada por este último tribunal, en el sentido de preservar los derechos políticos de los accionantes, y a la vez adoptando una medida que permitiese armonizar lo resuelto en su momento por el órgano de control frente a lo previsto en la CADH, lo cual supondría requerir que la aplicación de las sanciones de destitución e inhabilidad sólo podrían llegar a ser exigibles, en el escenario en que las mismas sean objeto de un examen amplio, integral, con libertad probatoria y de verificación completa de los hechos y de lo reprochado por parte de una autoridad judicial, según el desarrollo legislativo que se produzca sobre la materia, y que ha sido objeto de exhorto reiterativo por parte de la Corte Constitucional.

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

A LA SENTENCIA SU.382/24

 

 

Estoy de acuerdo con la decisión tomada en la sentencia SU-382 de 2024. Sin embargo, aclaro mi voto porque anteriormente salvé parcialmente el voto en la Sentencia C-030 de 2023, en la cual la decisión de unificación se apoya en buena parte de su justificación.

 

El salvamento parcial de voto en la Sentencia C-030 de 2023 se fundó en el rechazo parcial a la decisión mayoritaria que, si bien consistió en declarar la inexequibilidad de la norma que atribuyó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación (PGN), asunto con el cual estuve de acuerdo, dado que no se adoptaron medidas adicionales, implicó que operara la reviviscencia de la norma anterior. En consecuencia, la Sala Plena devolvió a la PGN la competencia administrativa para imponer a los servidores de elección popular las sanciones disciplinarias de suspensión, destitución e inhabilidad. A mi juicio, este remedio judicial desconoció los precedentes establecidos en las sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022, y tuvo otras consecuencias inconstitucionales, explicadas detalladamente en el mencionado salvamento parcial de voto.

 

Por estas razones, aclaro mi voto.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA SU.382/24

 

 

Expediente: T-10.110.805

 

 Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

 

 

Con absoluto respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito expresar las razones que me llevan a aclarar mi voto en este asunto.

 

En primer lugar, debo destacar que comparto plenamente la decisión de amparar el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, así como las demás órdenes relacionadas con la cesación de los efectos de la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 27 de julio de 2023. Igualmente, comparto la conclusión de que en dicha sentencia se incurrió en varios defectos, como se precisa en esta providencia.

 

Si bien en su debida oportunidad me aparté parcialmente de la Sentencia C-030 de 2023, debo reconocer que ella hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y que, por tanto, tiene efectos vinculantes para todos y, desde luego, para la propia Corte. Esta sentencia, al igual que las demás sentencias que ha dictado esta Corporación sobre este asunto, han debido ser atendidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado al momento de emitir el fallo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvirtieron los fallos disciplinarios.

 

Por ese mismo motivo, suscribo también las decisiones quinta y sexta de la parte resolutiva de la sentencia, en donde se insta a las autoridades judiciales a cumplir con lo dispuesto en la Sentencia C-030 de 2023 y exhortar al Congreso de la República para que adopte un estatuto en donde se regule el régimen disciplinario especial de los servidores públicos de elección popular, conforme con los estándares de protección de derechos políticos.

 

En segundo lugar, encuentro necesario aclarar mi posición frente al rol que la mayoría atribuye a la Sentencia C-146 de 2021 respecto de las órdenes impartidas por la Corte IDH en el fallo Petro Urrego v. Colombia. En la Sentencia C-146 de 2021 la Corte revisó la decisión proferida por la Corte IDH el 8 de julio de 2020 y determinó que dicha decisión, si bien no era un precedente para resolver el caso estudiado en esa oportunidad, sí era un antecedente jurisprudencial relevante. En esa medida, sintetizó el contenido de la decisión y concluyó que la regla que en ella se contenía era que las autoridades no judiciales no podían restringir derechos políticos y, en particular, no podían imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios públicos elegidos popularmente. Por ello, precisó el alcance del artículo 23 de la CADH, señalando que éste permitía que los Estados impusieran limitaciones a los derechos políticos, las cuales serían impuestas por los jueces, independientemente de su especialidad, brindando las garantías propias del debido proceso.

 

Esto sin duda significó una modificación en la manera en que hasta el momento la Corte había entendido el alcance de la disposición convencional, y por ello, como establece la Sala en esta sentencia, la decisión C-146 de 2021 introdujo un cambio en el precedente constitucional sobre los estándares para la restricción de los derechos políticos, a partir de la lectura del artículo 23.2 de la CADH.

 

No obstante, la modificación del precedente constitucional no puede equipararse con el inicio de un proceso de “ajuste normativo interno”, como parece afirmar la Sala en esta oportunidad. En efecto, en esta decisión la Sala trata indistintamente el cambio en el precedente jurisprudencial, la labor de armonización entre los ordenamientos jurídicos doméstico e interamericano y la adecuación normativa, cuando en realidad se trata de tres procesos diferentes, que en algunas ocasiones pueden ser concomitantes, sin que por ello deban confundirse.

 

La modificación del precedente debe entenderse como aquel cambio en la posición que se tiene sobre un asunto particular y que se concreta en el ajuste de la regla de decisión aplicable en la materia. Para ello deben acreditarse las condiciones que la Corte ha establecido para que sea admita el cambio del precedente, como la comprobación de circunstancias extremas y excepcionales, tales como la reforma del parámetro normativo o la modificación radical y sistemática de la comprensión de una norma dentro del ordenamiento, entre otros criterios.[75]

 

Por su parte, la armonización se orienta a la compatibilización de dos ordenamientos jurídicos diferentes, a través de una interpretación que permita acercar las disposiciones que en cada uno de ellos reglamentan un asunto particular. Por último, con relación a la adecuación normativa, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que es un proceso que implica dos tipos de medidas: por un lado, la supresión de normas y prácticas que impidan u obstaculicen las garantías u derechos consagrados en la CADH y demás instrumentos del sistema interamericano, y por otro, la adopción de normas y prácticas orientadas a la efectiva observancia de las mismas garantías y derechos.[76]

 

En el caso particular y como fue señalado anteriormente, la Sentencia C-146 de 2021 modificó el precedente frente al alcance del artículo 23 de la CADH, en un esfuerzo por armonizar los criterios que había decantado en materia de restricción de derechos políticos con lo dispuesto en la jurisprudencia de la CIDH. Esto no se discute. Empero este cambio no significó una adecuación normativa del ordenamiento jurídico interno a los estándares sentados en el sistema interamericano de protección de derechos humanos, ya que esta labor solo es posible por medio de la modificación de las disposiciones legales que regulan la materia. En efecto, en la sentencia en comento no se modificó ninguna norma legal y, en particular, no se modificó ninguna de las normas señaladas en la sentencia dictada por la CIDH en el caso Petro Urrego v. Colombia.

 

De hecho, en los informes de cumplimiento presentados por el Estado a la CIDH sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia Petro Urrego v. Colombia se hace referencia a las reformas al ordenamiento jurídico que se han emprendido en aras de lograr la compatibilidad con lo dispuesto por la CADH, mencionando la expedición de las Leyes 2080 y 2094 de 2021 y el Proyecto de Acto Legislativo No. 26 de 2022,[77] así como los esfuerzos interinstitucionales para acordar propuestas para ser presentadas al Congreso de la República, sin que se incluya, como no podría incluirse, entre estas acciones la Sentencia C-146 de 2021, pues ella no es ni equivale a una adecuación normativa.

 

Frente al rol de la jurisprudencia de las Altas Cortes en el cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo Petro Urrego v. Colombia, los informes presentados por el Estado han indicado que las decisiones de estas corporaciones “[…] manifiestan un ejercicio constructivo dirigido a fortalecer y promover la existencia de una plena correspondencia entre el ordenamiento jurídico nacional y las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos…”[78] y en ese sentido constituyen un fundamento y parámetro para la formulación de las iniciativas que se tramiten en el Congreso y a través de las cuales se pretenda ajustar el ordenamiento jurídico interno.

 

Por ello, considero que la Sala ha debido prescindir de la consideración según la cual a partir de la Sentencia C-146 de 2021 se puede llegar a hablar de una adecuación normativa.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA SU.382/24

 

 

Expediente: T-10.110.805

 

Acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Sección Segunda - Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado 

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, presento las razones de mi aclaración de voto a la Sentencia SU-382 de 2024, en la que la Sala Plena, tomó las siguientes decisiones:

 

(i) revocar la Sentencia del 28 de septiembre de 2023 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, actuando como juez de tutela de primera instancia, y la Sentencia del 13 de diciembre de 2023 de la Sección Primera del Consejo de Estado, actuando como juez de tutela en sede de impugnación, que, en su orden, negó y rechazó la protección invocada por la Procuraduría General de la Nación (PGN) y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la entidad accionante;

 

(ii) dejar sin efectos la Sentencia del 29 de junio de 2023 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Eduardo Carlos Merlano Morales contra la PGN en la que se ordenó también proferir una sentencia de reemplazo;

 

(iii) ordenar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de dos meses siguientes a la notificación de esta sentencia, resuelva de fondo la demanda formulada, teniendo en cuenta que la PGN tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados;

 

(iv) instar a las autoridades judiciales que tramitan procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se cuestionan actos administrativos sancionatorios de la PGN, proferidos también por los procuradores regionales, y que comprometan intensamente los derechos políticos por tratarse de sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad, que adopten las medidas del caso dirigidas a garantizar el acceso a la administración de justicia de manera oportuna;

 

(v) instar a todas las autoridades, en particular a quienes conocen del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 54 y siguientes de la Ley 2094 de 2021, para que den cumplimiento a lo decidido en la Sentencia C-030 de 2023, en razón a que constituye cosa juzgada constitucional y tiene efectos erga omnes;

 

(vi) reiterar el exhorto realizado en la Sentencia C-030 de 2023, dirigido a que el Congreso de la República adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.

 

Para llegar a tal decisión, la Sala Plena determinó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado violó directamente la Constitución porque realizó una lectura sobre la vinculatoriedad de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) al margen del bloque de constitucionalidad, sin armonizar el derecho nacional con el derecho internacional de los derechos humanos y poniendo en entredicho la supremacía constitucional. En este orden de ideas, consideró que el juez contencioso desconoció los mandatos constitucionales que guían el ejercicio de la función pública y que justifican la existencia del derecho disciplinario en el marco estatal, pues el artículo 277.6 superior le reconoce a la PGN la competencia disciplinaria sobre los servidores públicos, incluidos los de elección popular.

 

Así mismo, la Sala concluyó que cuando el Consejo de Estado, Sección Segunda, anuló la decisión disciplinaria de inhabilitación y destitución adoptada por la PGN en el año 2012 en contra de un senador de la República, incurrió en un defecto sustantivo por cuanto desconoció la Sentencia C-028 de 2006 en la cual la Corte validó la constitucionalidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y, por lo tanto, la competencia de la PGN para la imposición de las sanciones de destitución e inhabilidad general a los servidores públicos de elección popular. Además, consideró que la aplicación que hizo el Consejo de Estado de la Sentencia López Mendoza vs. Venezuela, proferida por la Corte IDH en el 2011, también desconoció el precedente constitucional contenido en la Sentencia C-500 de 2014. Y, en el mismo sentido, advirtió que la Sentencia C-030 de 2023 estableció la compresión del fallo Petro Urrego vs. Colombia y fijó claramente sus efectos hacia el futuro, por lo que no era procedente retrotraer sus efectos conforme a la línea jurisprudencial de la Corte[79].

 

Dicho lo anterior, me permito aclarar el voto porque, a pesar de estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, considero necesario realizar algunas precisiones.

 

En primer lugar, hay que subrayar que la garantía de la reserva judicial para la imposición definitiva de sanciones a los servidores públicos de elección popular es una garantía exclusiva en favor de los servidores que se encuentran en ejercicio de sus funciones al momento de imposición de la sanción.

 

En la Sentencia C-030 de 2023 la Corte señaló que las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular en ejercicio de sus funciones, solo pueden imponerse de forma definitiva por un juez de la República de cualquier especialidad. Advirtió que ello se fundamenta en la necesidad de garantizar el principio democrático, el derecho a la representación política efectiva y el acceso a cargos públicos. Por lo que la intervención del juez pretende evitar que las decisiones administrativas tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado[80].

 

Entonces, como lo que se garantiza es el ejercicio del cargo de elección popular, si el servidor ya no se encuentra en ejercicio de las funciones propias del cargo al momento de la sanción disciplinaria, no resulta procedente la garantía de la reserva judicial.

 

En segundo lugar, es fundamental resaltar que el derecho al acceso y ejercicio del poder no ampara el desempeño del cargo con violación de la Constitución ni de la ley, ni autoriza la extralimitación en el cumplimiento de las funciones por parte del servido de elección popular.

 

La democracia participativa reconocida por el Constituyente de 1991 se materializó con la consagración constitucional de los derechos políticos que permiten a los ciudadanos participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Uno de tales mecanismos es la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, de conformidad con el artículo 40.7 de la Constitución. En ese orden, la Corte ha señalado que el acceso a cargos públicos es un derecho fundamental “de singular importancia dentro del ordenamiento constitucional, pues constituye garantía básica para lograr amplios espacios de legitimación democrática”[81].

 

No obstante, la protección de estos derechos parte del supuesto de que su ejercicio se desarrolla conforme a la Constitución y la ley. Es decir, el desempeño de cargos de elección popular y de representación política debe ajustarse al ordenamiento jurídico, pues ostentar un cargo de esta naturaleza no supone una garantía infranqueable ni la imposibilidad de que su ejercicio pueda ser controlado y verificado frente al cumplimiento de los deberes derivados de la función pública. Más aún cuando los servidores de elección popular han recibido la confianza de los ciudadanos que los eligieron para que los representen y velen por sus intereses y los de su comunidad. Los electores, en este sentido, tienen derecho a que los elegidos ejerzan el cargo de conformidad con la Constitución y la ley. De tal suerte que, como el servidor de elección popular se encuentra sujeto al ordenamiento jurídico, no puede estar exento del control disciplinario, en el evento de que su ejercicio sea contrario a los mandatos constitucionales y legales o implique una extralimitación de funciones. El contro disciplinario permite garantizar que el servidor de elección popular cumpla el mandato de representación popular dentro del marco de la Constitución y de la Ley.

 

Adicionalmente, se deben recordar los compromisos internacionales contraídos por Colombia en la lucha contra la corrupción, como lo son (i) la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en Caracas el 29 de marzo de 1996 y aprobada por Colombia mediante la Ley 412 de 1997, que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, junto con el respectivo tratado internacional, mediante la Sentencia C-397 de 1998. (ii) La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, adoptada por la Conferencia Negociadora (de la OCDE) en París, el 21 de noviembre de 1997, y aprobada internamente con la Ley 1573 de 2012, que fue declarada exequible junto con la Convención por la Corporación en la Sentencia C-944 de 2012. (iii) La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 15 de noviembre de 2000 y aprobada por Colombia mediante la Ley 800 de 2003, que fue declarada exequible por la Corte, junto con el respectivo tratado, mediante la Sentencia C-962 de 2003. Y, finalmente, (iv) la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 31 de octubre de 2003 y aprobada por Colombia en la Ley 970 de 2005, que fue declarada exequible, junto con el instrumento internacional, por medio de la Sentencia C-172 de 2006.

 

En virtud de los mencionados tratados, el Estado colombiano ha adquirido el compromiso de adoptar medidas para combatir el fenómeno de la corrupción, razón por la cual los derechos políticos, si se ejercitan por fuera de la legalidad y de los mandatos anticorrupción, pueden restringirse.

 

Por último, considero fundamental insistir en el alcance y relevancia del exhorto que realizó la Corte al Congreso de la República en la Sentencia C-030 de 2023, en la cual la Corporación advirtió que la decisión que se adoptaba en esa oportunidad era un remedio constitucional dentro del contexto normativo vigente. Por lo que era competencia y responsabilidad del legislador, dentro de su libertad de configuración normativa, realizar las “adecuaciones y el reparto de competencias que estime necesario en materia disciplinaria, para la imposición de sanciones que restrinjan los derechos políticos de los citados servidores, conforme a los parámetros constitucionales indicados en esta providencia, así como articular la acción y organización de la PGN con la Rama Judicial”[82].

 

Es así como, la Corte, advirtiendo la necesidad y urgencia de una regulación integral y definitiva, exhortó al Congreso para que adoptara, en el menor tiempo posible un estatuto aplicable a los servidores públicos de elección popular, aplicando los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 DIANA FAJARDO RIVERA

 A LA SENTENCIA SU.382/24

 

 

Referencia: expediente T-10.110.805.

 

Acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

Magistrada sustanciadora:

Natalia Ángel Cabo.

 

 

El valor de la sujeción a la cosa juzgada en un Estado constitucional

 

1.                 Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Sala Plena, presento las razones que me llevaron a aclarar el voto a la Sentencia SU-382 de 2024. Compartí con la mayoría la decisión de proteger el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y las medidas que se adoptaron respecto del caso concreto, así como el exhorto y los llamados realizados a efectos de garantizar la supremacía de la Constitución.

 

2.                 Sin embargo, estimé necesario presentar este voto particular porque no comparto la postura actual de la Corte Constitucional sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias de destitución, inhabilitación y suspensión a servidores públicos de elección popular con posterioridad a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs. Colombia, tal como lo manifesté en el salvamento parcial de voto a la Sentencia C-030 de 2023 y lo precisé en la aclaración de voto a la Sentencia SU-381 de 2024, votos particulares que se pueden consultar en toda su extensión en la página de internet de la Corte Constitucional.

 

3.                 Contexto de la Sentencia SU-382 de 2024. En síntesis, en esta oportunidad la Sala Plena afirmó que la sentencia del 27 de julio de 2023 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B lesionó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, al anular la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad que le impuso a un exgobernador del departamento del Valle del Cauca en el año 2016[83]. Este Tribunal cuestionó que la autoridad judicial tutelada, acudiendo a la figura del control de convencionalidad[84], desconociera la línea jurisprudencial que con sujeción al bloque de constitucionalidad ha construido la Corte Constitucional sobre la materia, antes y después de la sentencia de Gustavo Petro vs. Colombia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el año 2020, para concluir que al momento de la sanción disciplinaria la Procuraduría no tenía competencia para adoptar el tipo de sanción que le impuso al ex servidor de elección popular.

 

4.                 En mi concepto, para el año 2016 no cabe duda sobre la atribución que la Procuraduría General de la Nación ostentaba para sancionar disciplinariamente con destitución, inhabilidad y suspensión a quienes accedieron a sus cargos públicos por voto popular; esto es así por virtud de las sentencias de constitucionalidad y de tutela que para ese momento consolidaban la comprensión de las facultades constitucionales de la Procuraduría en el marco del bloque de constitucionalidad. Por esta razón, en consecuencia, acompañé el amparo concedido.

 

5.                 No obstante, tal como acaeció en la Sentencia SU-381 de 2024, en esta oportunidad la Sala Plena advirtió que el Consejo de Estado estaba desconociendo la cosa juzgada constitucional derivada de la decisión tomada en Sentencia C-030 de 2023, en la cual, tras el análisis de varias disposiciones de la Ley 2094 de 2021, concluyó que la Procuraduría General de la Nación mantenía su competencia para sancionar con destitución, inhabilidad y suspensión a servidores de elección popular, siempre que respecto de quienes estaban en sus cargos esta medida solo quedara en firme una vez se adelantara el recurso extraordinario de revisión que, en la misma decisión, se ajustó con fundamento en la normativa original.

 

6.                 Es sobre este aspecto que, precisamente, estimé la necesidad de aclarar el voto, porque no estuve de acuerdo con lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, tal como lo indiqué en el salvamento de voto parcial y conjunto que suscribí en dicha ocasión. Con todo, en calidad de integrante de la Sala Plena, me acogí en la Sentencia SU-382 de 2024 a lo allí decidido por la mayoría.

 

7.                 La sujeción a la cosa juzgada. Como lo he sostenido en otras oportunidades[85], un tribunal constitucional debe deliberar con la pretensión de construir sus decisiones colectivamente y, en la medida de lo posible, adoptarlas con los mayores consensos. Con esa idea regulativa, he asumido todos los asuntos en los que he intervenido a lo largo de mi periodo constitucional como magistrada, debiendo admitir que, pese a la apertura reflexiva característica de la Sala Plena, no en todas las oportunidades mis argumentos han logrado persuadir, ni los opuestos han hecho modificar mis posiciones. Por esto último, precisamente, salvé parcialmente mi voto en la Sentencia C-030 de 2023.

 

8.                 No obstante, también soy plenamente consciente y respetuosa del valor de la cosa juzgada constitucional en un estado como el diseñado en la Carta de 1991, por lo cual, cuando no encuentro razones suficientes para reabrir una discusión constitucional, porque no se dan las condiciones para cuestionar su permanencia y tampoco cuento con argumentos adicionales de peso para promover un ajuste, he seguido con total disciplina la línea jurisprudencial construida por este Tribunal, máxime si ello involucra decisiones de constitucionalidad con efectos para todos.

 

9.                 Esta actuación no solo es exigible de los demás órganos jurisdiccionales, incluido el Consejo de Estado como se argumentó con firmeza en la Sentencia SU-382 de 2024, sino para los y las integrantes de la Corte Constitucional, a quienes se encomendó la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.

 

10.            Precisiones finales. Expuestas las razones para presentar esta aclaración, debo advertir que las consideraciones que me llevaron a salvar parcialmente el voto a la Sentencia C-030 de 2023, tampoco me hubieran llevado a compartir la decisión del Consejo de Estado que se cuestionó en sede de tutela, dado que, de nuevo, para el momento en el que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia disciplinaria respecto del exgobernador del Valle del Cauca (2016) era claro que la Corte Constitucional había fijado una regla que el Consejo de Estado debió atender.

 

11.            De otro lado, mi estricto sometimiento a la cosa juzgada constitucional exige también dar cuenta de que la misma Sentencia C-030 de 2023 efectuó un exhorto al Congreso de la República con el objeto de que adopte un estatuto aplicable a los servidores públicos de elección popular que “materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales”, por lo cual, indiscutiblemente, la armonización entre los derechos y principios comprometidos deberá seguir avanzando.

 

12.            En los anteriores términos dejo expuestas las motivaciones que me llevaron a aclarar el voto a la Sentencia SU-382 de 2024.  

 

Fecha ut supra

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

A LA SENTENCIA SU.382/24

 

1. A continuación, presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la Sentencia SU-382 de 2024.

 

2. La Sala Plena conoció de la acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN) contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Dicha autoridad judicial profirió la sentencia del 27 de julio de 2023 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el ex gobernador del Valle del Cauca Juan Carlos Abadía Campo contra la PGN. En ese asunto, el demandante pretendió que se declarara la nulidad de los fallos disciplinarios que lo sancionaron con destitución e inhabilidad por el término de diez años.

 

3. En la sentencia del 27 de julio de 2023, la corporación accionada accedió a las pretensiones. Para tal efecto, consideró que, de conformidad con los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos López Mendoza vs. Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría no tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a un servidor público de elección popular.

 

4. Al resolver el asunto, la Sala Plena constató que los fallos acusados incurrieron en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y ausencia de motivación. En concreto, en relación con el defecto por desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional estableció que el Consejo de Estado no tuvo en cuenta lo decidido en la Sentencia C-030 de 2023 sobre la armonización de los mandatos constitucionales con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). En este sentido, acudió a las reglas adoptadas en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia sin tener en cuenta que el proceso de adecuación del ordenamiento jurídico colombiano no era automático.

 

5. Respecto de la violación directa de la Constitución, la Sala Plena destacó que un juez no puede aplicar de manera directa una norma convencional sin tener en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional. En este sentido, desconoció las facultades otorgadas a la PGN por los artículos 277 y 278 superiores, atribuciones que habían sido reconocidas por la jurisprudencia constitucional. Por último, esta Corporación encontró que se había configurado la ausencia de motivación, por cuanto la providencia declaró, de oficio, la falta de competencia de la Procuraduría y se abstuvo de estudiar los cargos de nulidad formulados por el demandante.

 

6. En razón de lo anterior, la Sala Plena dejó sin efectos la sentencia del 27 de julio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, entre otras, ordenó emitir una decisión de reemplazo, en la que se analizara de fondo el estudio de legalidad planteado por el demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

7. Ahora bien, aunque comparto el sentido de la Sentencia SU-382 de 2024, considero necesario precisar un aspecto relacionado con el deber de acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. En particular, respecto de la observancia de la decisión adoptada por esta Corporación en la Sentencia C-030 de 2023, la cual estableció el alcance del artículo 23.2 de la CADH en el marco del ordenamiento jurídico colombiano y definió su armonización respecto de las normas constitucionales.

 

8. En esa providencia, la Sala Plena resolvió una demanda de inconstitucionalidad presentada por varias ciudadanas y ciudadanos contra disposiciones de la Ley 2094 de 2021. Los actores estimaron que el traslado de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para el ejercicio de su competencia disciplinaria desconocía, entre otros, los artículos 93 de la Constitución y 23.2 de la CADH.

 

9. Respecto del referido cargo, la Sala Plena precisó que se mantendría la competencia de la Procuraduría para intervenir, en ejercicio de su función de control disciplinario, en la investigación y sanción de los servidores públicos de elección popular porque, una conclusión contraria, desconocería la estructura orgánica dispuesta por el Constituyente para el ejercicio de la atribución antes mencionada. Por ello, con fundamento en el principio de armonización, la Sala declaró “la exequibilidad condicionada del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esa misma norma”.

 

10. Lo anterior permite evidenciar que la providencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció abiertamente que, en la Sentencia C-030 de 2023 esta corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, por el cargo relacionado con el desconocimiento de los artículos 93 y 23.2 de la CADH. En efecto, dicha autoridad judicial pasó por alto que la decisión adoptada en el aludido fallo de constitucionalidad, dirigida a armonizar las normas internas con las disposiciones de la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y es obligatoria para todas las autoridades públicas.

 

11. Sobre el particular, considero necesario destacar que, cuando la Corte Constitucional declara la exequibilidad condicionada de una norma, aquella modifica su alcance original, sin que ningún operador jurídico pueda desconocer dicha circunstancia. En esa medida, todos los operadores jurídicos deben observar la interpretación conforme a la Constitución del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, contenida en el fallo que declaró su exequibilidad condicionada. En tal sentido, acoger la lectura de la norma que hizo esta corporación en la Sentencia C-030 de 2023, no es una opción sino una obligación de todos los jueces, por los efectos erga omnes que comporta esa sentencia de control abstracto de constitucionalidad.

 

12. No puede olvidarse que todas las autoridades judiciales de cualquier jerarquía se encuentran sometidas a la Constitución y que, como parte de esa sujeción, deben acatar los fallos dictados por la Corte Constitucional. Esta responsabilidad recae en todos los jueces de la República y, de manera especial, en los más altos tribunales. Además, tampoco puede obviarse que desconocer dicha obligación puede implicar la comisión del delito de prevaricato^[86]. Respecto del deber de acatar las decisiones que declaran la exequibilidad condicionada de una norma, la Sala Plena ha sostenido que:

 

“En el caso de la cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas que fueron declaradas exequibles o que fueron declaradas exequibles de manera condicionada, la exigencia para las autoridades judiciales y administrativas es la de acoger y respetar la decisión adoptada por la Corte, dado que el sentido que este Tribunal le da a la norma con su interpretación o con el ajuste que le hace al texto, implica una adecuación del mismo a los parámetros constitucionales y por lo tanto se trata de una articulación o interpretación que le confiere validez jurídica al precepto, al armonizarlo con la Constitución. En consideración a lo expuesto, (...) en el caso de un condicionamiento, [la Corte] ha dispuesto el sentido en que debe ser entendida la norma por los operadores, para que la disposición encaje legítimamente en el engranaje jurídico liderado por la Carta”^[87].

 

13. En síntesis, aclaro mi voto porque, pese a que comparto la decisión de esta corporación en la Sentencia SU-382 de 2024, estimo que la Sala Plena debió realizar un llamado de atención sobre el deber de acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad, pues solo así se podrían ocluir futuras reticencias y desacatos frente a las sentencias de control abstracto de constitucionalidad.

 

De esta manera, expongo los motivos por los que aclaro mi voto respecto de la Sentencia SU-382 de 2024.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado