TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia SU-419/24

 

DERECHOS A LA AUTONOMÍA, IDENTIDAD, INTEGRIDAD ÉTNICA Y CULTURAL DEL PUEBLO ARHUACO-Vulneración de los principios maximización de la autonomía y de acción sin daño ante conflictos intra-étnicos en la elección de sus representantes

 

(...) el Ministerio del Interior..., en contravía de sus propias directrices y con conocimiento de causa, inscribió ... en dos oportunidades consecutivas a una autoridad tradicional cuya designación había sido puesta en duda por una parte de los Arhuacos. Por esa vía, la entidad accionada tomó partido por una de las partes del conflicto (...); con sus actuaciones, puso en riesgo la unidad, las instituciones y el derecho propio del pueblo Iku, los cuales hacen parte de su patrimonio cultural y constituyen elementos de su identidad que permiten su permanencia y su perdurabilidad, como población étnicamente diferenciada. También coartó la posibilidad de que dicho pueblo usara su agencia con el fin de definir, modificar y aplicar, de forma voluntaria y libre, el derecho propio que regula el proceso de designación de cabildo gobernador.

 

SOLICITUD DE NULIDAD EN EL TRÁMITE DE REVISIÓN DE TUTELA-Irregularidad en la impugnación no genera invalidez

 

(...), la ausencia de notificación del auto por medio del cual se admitió la impugnación presentada por los accionantes y la incorrección que se cometió en el trámite de notificación de la sentencia de segunda instancia no le causó perjuicios al accionado.

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Oportunidad para pronunciarse sobre solicitud/MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada

 

MEDIDAS PROVISIONALES EN PROCESO DE TUTELA PARA PROTEGER UN DERECHO-Finalidad

 

(...), las medidas adoptadas no fueron fines en sí mismas, sino meros instrumentos con los que la Corte buscó generar escenarios adecuados y propicios para el diálogo y la resolución del conflicto por parte del pueblo Arhuaco y, en especial, de sus Mamos.

 

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Competencia para conocer de ella

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad para definir qué asuntos abordará o qué problemas jurídicos resolverá, una vez seleccionado un caso

 

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA DE COMUNIDAD INDIGENA-Reglas/LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA DE COMUNIDAD INDIGENA-Sujetos sobre los cuales recae la legitimación en la causa

 

LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Se predica de quien efectivamente debe responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental/TERCERO CON INTERES LEGITIMO-Intervención como coadyuvantes

 

ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional/COMUNIDADES INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional

 

(...), las acciones (nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho) disponibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tenían la capacidad para reparar adecuadamente los daños culturales y sociales que pudo sufrir esa colectividad por cuenta de las actuaciones y omisiones del Ministerio del Interior. También resultaría desproporcionado exigir el agotamiento de los recursos y de los mecanismos ordinarios de defensa disponibles para controvertir el acto de certificación de autoridad tradicional.

 

JURISDICCIÓN ESPECIAL INDÍGENA-Alcance y límites

 

La jurisdicción especial indígena no es competente para pronunciarse sobre los actos por medio de los cuales el Ministerio del Interior inscribe o se abstiene de inscribir a una persona en el registro de autoridades indígenas (...) tampoco puede pronunciarse sobre el acto administrativo de certificación de autoridades tradicionales, emitida por el Ministerio del Interior.

 

PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento constitucional

 

DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL-Contenido y alcance/DERECHO A LA INTEGRIDAD CULTURAL DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Contenido y alcance

 

(...), la Sala Plena concibe la identidad y la integridad cultural como el resultado de procesos sociales complejos y dinámicos que se producen a lo largo del tiempo, que están en constante definición y redefinición y que se derivan tanto del intercambio con otras culturas, como de debates y de decisiones de los miembros de las comunidades indígenas, entre otros factores. Por ese motivo, el derecho a la identidad y a la integridad cultural también protege la adopción de elementos culturales nuevos, sobre la base de que los cambios en las expresiones tradicionales, sean siempre el resultado de decisiones voluntarias, libres e informadas por parte del propio pueblo indígena.

 

DERECHO A LA AUTONOMIA, A LA PARTICIPACION, A LA AUTODETERMINACION Y A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Protección constitucional

 

DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Marco jurídico internacional

 

DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Núcleo esencial/DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Finalidad/DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Límites y ámbitos de aplicación

 

DERECHO AL AUTOGOBIERNO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS-Alcance y contenido

 

(...), se trata de un derecho subjetivo autónomo, pues es exigible judicialmente (acción de tutela), tiene un titular identificado (los pueblos indígenas) y tiene un objeto de protección delimitable. (...), su estructura comporta la facultad de exigir al Estado e incluso de los particulares el cumplimiento de diversos deberes que se desprenden de lo dispuesto en los artículos 246, 286, 287, 330 y 329 de la Constitución y en instrumentos internacionales como el artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el artículo 21 de la Declaración Americana sobre Pueblos Indígenas.

 

DERECHO AL AUTOGOBIERNO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS-Límite constitucional, máximo de autonomía y mínimo de restricciones/DERECHO AL AUTOGOBIERNO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Ámbitos de protección

 

RESGUARDO INDIGENA-Características/RESGUARDO INDIGENA-Naturaleza jurídica

 

TERRITORIO INDIGENA-Marco constitucional y legal

 

ENTIDADES TERRITORIALES INDÍGENAS-Conformación mediante ley orgánica de ordenamiento territorial/ENTIDADES TERRITORIALES INDÍGENAS-Alcance y contenido del Decreto 632 de 2018

 

TERRITORIO INDIGENA-Conformación político-administrativa

 

(...), el ordenamiento jurídico colombiano prevé tres figuras político-administrativas en relación con los pueblos indígenas: los resguardos, los territorios indígenas y las entidades territoriales indígenas que están bajo el mando de las autoridades tradicionales, las cuales son elegidas o designadas autónomamente por los pueblos indígenas y, por regla general, asumen la representación legal de dichas comunidades.

 

POSESIÓN, REGISTRO, CERTIFICACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE AUTORIDADES TRADICIONALES-Competencia de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior

 

POSESIÓN, REGISTRO, CERTIFICACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS-Funciones y efectos jurídicos

 

POSESIÓN, REGISTRO, CERTIFICACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS-Línea jurisprudencial

 

POSESIÓN, REGISTRO, CERTIFICACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS-Criterios para delimitar la intervención estatal en conflictos intra-étnicos

 

POSESIÓN, REGISTRO, CERTIFICACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS-Medidas de intervención estatal en conflictos intra-étnicos

 

(...), siempre que estén autorizadas a intervenir, las autoridades públicas deben hacerlo a través de medidas que: (i) Sean útiles para que el respectivo pueblo indígena resuelva su desencuentro y encuentre fórmulas para minimizar los efectos que éste pueda tener sobre los derechos fundamentales de sus integrantes; (ii) Sean necesarias, por ser las menos gravosas para los derechos fundamentales al autogobierno, la autonomía, la autodeterminación y la integridad étnica y cultural de las comunidades indígenas. Por ello, la maximización del autogobierno y de la acción sin daño apareja las obligaciones de las autoridades públicas de conocer el derecho propio y de evaluar las posibles consecuencias que se pueden derivar de sus actuaciones frente al autogobierno, la autonomía, la unidad, la cultura, el territorio y, en general, los derechos fundamentales de los pueblos indígenas; y (iii) Respeten el principio de legalidad.

 

DIRECCIÓN DE ASUNTOS INDÍGENAS, ROM Y MINORÍAS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR-Deber de aplicación del principio de acción sin daño

 

(...), para la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, el principio de acción sin daño también se traduce en los siguientes deberes específicos: (i) contar con un conocimiento profundo y actualizado de los pueblos étnicos; (ii) respetar los espacios de conflicto de dichas comunidades; (iii) acompañar, si así lo desea la comunidad respectiva, la construcción autónoma de soluciones, generando escenarios neutrales de diálogo y de conciliación, entendiendo que cada pueblo indígena tiene formas particulares de decisión y que resolver un conflicto es una actividad que toma tiempo, y (iv) aplicar, cuando ello sea pertinente -de cara por ejemplo a la duración o a la exacerbación de los conflictos internos o a otros criterios objetivos- procesos de seguimiento y monitoreo de las actuaciones que surta en ejercicio de sus competencias contenidas en los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011.

 

POSESIÓN, REGISTRO, CERTIFICACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS-Reglas para la intervención del juez de tutela en conflictos intra-étnicos

 

(...), los jueces de tutela pueden intervenir en los asuntos y conflictos internos de las comunidades indígenas cuando confluyen dos circunstancias: (i) resulta acreditado en el expediente que existe un bloqueo al interior de la comunidad, pues ésta no ha podido solucionar el conflicto en un plazo razonable de tiempo, a pesar del acompañamiento del Estado y (ii) el desencuentro interno genera una clara violación o amenaza de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas o de sus miembros individualmente considerados;(...), en virtud de los principios de maximización de la autonomía y de acción sin daño, el juez de tutela debe tomar aquellos remedios que, en función de las particularidades de cada caso, sean útiles, necesarios y respeten el principio de legalidad (...).

 

RESGUARDO INDIGENA IKA O ARHUACO-Características generales/RESGUARDO INDIGENA IKA O ARHUACO-Ley de la madre o ley de origen/RESGUARDO INDIGENA IKA O ARHUACO-Organización civil y política

 

LÍNEA NEGRA, TERRITORIO ANCESTRAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA-Marco normativo/LÍNEA NEGRA, TERRITORIO ANCESTRAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA-Niveles de afectación y mecanismos de participación

 

RESGUARDO INDIGENA IKA O ARHUACO-Régimen político y administrativo

 

RESGUARDO INDIGENA IKA O ARHUACO-Mamos, Cabildo gobernador y representación legal

 

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA-Aplicación escalonada de los principios maximización de la autonomía y de acción sin daño para solucionar conflictos intra-étnicos

 

Como cada cultura tiene sus propios tiempos y sus formas de dialogar, pero a la vez en este caso existe una amenaza sobre los derechos individuales de los Arhuacos, el remedio escalonado elegido está compuesto por dos fases: (a) una de mediano y largo aliento, en la que se invita a los Mamos a que se reúnan para resolver el desencuentro y para establecer una fórmula temporal respecto al cabildo gobernador y al representante legal; y (b) una fase más inmediata de corto plazo, en la que se le otorgan máximo seis meses a los Mamos para que le informen al Estado qué persona o qué órgano ostenta la calidad de representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de forma transitoria o definitiva.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SU-419 DE 2024

 

Referencia: Expediente T-8.237.218.

 

Acción de tutela formulada por José María Arroyo Izquierdo y otros contra el Ministerio del Interior, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y Zarwawiko Torres Torres.

 

Magistrada sustanciadora:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D. C., tres (03) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Paola Andrea Meneses Mosquera, Natalia Ángel Cabo y por los magistrados Juan Carlos Cortés González, Vladimir Fernández Andrade, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas- quien la preside-, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA.

 

Esta decisión se adopta en el marco del proceso de revisión de los fallos de tutela dictados por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar (primera instancia) y la Sala Civil-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar (segunda instancia), los días 15 de octubre de 2020 y 19 de enero de 2021, respectivamente. Esas providencias estudiaron la acción de tutela formulada por José María Arroyo Izquierdo y otros ciudadanos contra el Ministerio del Interior, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y contra Zarwawiko Torres Torres.

 

El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión mediante el Auto del 19 de julio de 2021 por la Sala de Selección Tutelas Número Siete[1] y su conocimiento fue asignado al entonces magistrado Alberto Rojas Ríos, para que fuera decidido por la Sala Novena de Revisión de Tutelas. Posteriormente, el 18 de noviembre de 2021, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 y debido a la trascendencia del problema jurídico debatido en el asunto de la referencia, la Sala Plena decidió asumir su conocimiento. Cumplido su periodo, el 8 de abril de 2022, el magistrado Alberto Rojas Ríos fue reemplazado por la magistrada Natalia Ángel Cabo, quien quedó encargada de la sustanciación de la presente providencia[2].

 

SINTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó la acción de tutela que presentaron José María Arroyo Izquierdo y Hermes Torres Torres, miembros de la Directiva General elegida en el año 2014, junto con otras autoridades y líderes del pueblo Arhuaco, en contra del Ministerio del Interior, de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y del señor Zarwawiko Torres Torres. A juicio de los accionantes, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales colectivos a la autonomía y a la integridad del pueblo Arhuaco, al igual que sus derechos fundamentales individuales a la participación en la toma de decisiones, a la igualdad y al debido proceso, pues inscribió en el registro de autoridades tradicionales a una persona como cabildo gobernador del Resguardo de la Sierra Nevada de Santa Marta y la certificó en dicha calidad, a pesar de que sabía que al interior del pueblo Arhuaco existía una controversia en torno al proceso eleccionario en el marco del cual dicho individuo fue designado.

 

Luego de analizar varias cuestiones previas, la Sala Plena de la Corte Constitucional delimitó el asunto objeto de la controversia y planteó el problema jurídico. Al respecto, la Corte precisó que su pronunciamiento se limitó a analizar si, con sus actuaciones y omisiones en torno a la inscripción y a la certificación del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Arhuaco. En consecuencia, la Sala Plena no se pronunció sobre las denuncias mutuas que las dos partes del pueblo Iku que están en desacuerdo ventilaron en el marco del proceso ante la Corte Constitucional.

 

Luego de determinar que la acción de tutela analizada cumplió los requisitos de procedibilidad, la Sala Plena se refirió, en primer lugar, a los derechos de las comunidades étnicas a la diversidad étnica, a la identidad cultural, a la autonomía, a la autodeterminación y al autogobierno. En segundo lugar, abordó la regulación en el ordenamiento jurídico de figuras político-administrativas en relación con los pueblos indígenas: los resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas que están bajo el mando de las autoridades tradicionales. Estás últimas son elegidas o designadas autónomamente por los pueblos indígenas y, por regla general, asumen la representación legal de dichas comunidades.

 

En tercer lugar, mencionó la importancia del registro y la certificación de autoridades tradicionales y representantes legales a cargo de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior. Al respecto, el fallo recordó que el registro y posterior certificación de autoridades tradicionales y representantes legales se fundamenta en el principio de la autonomía indígena, de manera que dicho instrumento constituye un medio para dar fe y publicidad a las decisiones autónomas que toman los pueblos indígenas en relación con sus formas de organización, liderazgos y representación legal. Adicionalmente, el registro y la certificación analizados constituyen mecanismos para facilitar la interlocución de las autoridades públicas con los pueblos indígenas y permitir que dichas comunidades y sus miembros puedan ejercer sus derechos fundamentales al autogobierno y a la administración del territorio y de los recursos, así como gozar de sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. La sentencia también se refirió a los criterios desarrollados por el Ministerio del Interior para orientar tanto a alcaldes y gobernadores, como a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías para posesionar y registrar a las autoridades tradicionales, respectivamente.

 

En cuarto lugar, la Corte Constitucional expuso la línea jurisprudencial sobre las funciones de posesión, registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales en el marco de conflictos internos ligados a procesos eleccionarios surtidos al interior de comunidades indígenas.

 

En quinto lugar, con el fin de unificar y hacer avanzar la jurisprudencia constitucional en esta materia, la Corte precisó principios, criterios y reglas que deben tener en cuenta las autoridades estatales frente a los conflictos intraétnicos como el analizado en esta ocasión. En particular, la sentencia se refirió a la obligación de las autoridades estatales de maximizar: (i) la autonomía indígena y el autogobierno, en función de los cuales le corresponde a cada pueblo indígena determinar quiénes son sus autoridades tradicionales y sus representantes legales de forma autónoma, sin interferencias externas y (ii) el principio de acción sin daño, según el cual las autoridades del Estado están obligadas a no causar daños en el modo de vida, en los derechos o en los procesos propios de los pueblos étnicos. El fallo también hizo referencia a las obligaciones que debe cumplir el Ministerio del Interior en este campo, al igual que a los contornos de la intervención del juez de tutela en este tipo de casos.

 

Con base en las consideraciones antes mencionadas, la Sala Plena resolvió el caso concreto. Para ello, este Tribunal abordó varios círculos o capas del desencuentro al interior del pueblo Iku. Primero, se refirió a cómo la pandemia y las medidas estatales para contenerla hicieron que el espacio de designación del cabildo gobernador no haya sido el mismo de siempre o que no haya sido óptimo. Los daños que esta situación produjo son profundos y pueden extenderse por un período amplio de forma que lo ocurrido se tradujo en una invitación al pueblo Arhuaco para que cree medidas que permitan preservar el diálogo en momentos de emergencia.  

 

Segundo, la Sala Plena analizó el rol que desempeñó el Ministerio del Interior en la controversia estudiada y mencionó algunos de los remedios a adoptar frente a las funciones a cargo de dicha entidad. La sentencia precisó que esa entidad vulneró los derechos a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Arhuaco. Así, en contravía de sus propias directrices, el Ministerio del Interior inscribió en sus bases de datos en dos oportunidades consecutivas a una autoridad tradicional a pesar de que conocía de la existencia de un grave conflicto interno sobre la conformidad de los procesos eleccionarios con el derecho propio. Además, el ministerio accionado no sólo obstaculizó los procesos internos de diálogo entre las partes del conflicto, sino que agravó el desencuentro político y aumentó la polarización al interior del pueblo Arhuaco.

 

Más allá de los remedios concretos a adoptar respecto a la inscripción de cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada, la Corte concluyó que el Ministerio del Interior debe crear, después de garantizar la respectiva consulta previa con los pueblos indígenas de Colombia, un protocolo para proceder frente a posibles conflictos intraétnicos y situaciones de emergencia como la ocurrida por la pandemia que puedan afectar los espacios autonómicos de dichas comunidades.

 

Tercero, la Sala Plena explicó que, según las partes, el conflicto del pueblo Arhuaco es, en principio, político-administrativo, y de conformidad con el respeto a la autonomía y al autogobierno de los pueblos indígenas no es a la Corte Constitucional a quien corresponde resolverlo. Al respecto, a partir de lo que manifestaron las dos partes del desencuentro, la sentencia concluyó que el conflicto no tiene un carácter fundamentalmente cultural, pues ambas están de acuerdo en que: (i) la comunidad Arhuaca se rige por el Kunsamu o la Ley de Origen, de la que emana el gobierno tradicional del pueblo Iku, y en que (ii) los Mamos son las autoridades que interpretan dicha ley en los ka’dukwu, de manera que son los guías tradicionales del pueblo encargados de tomar las decisiones como la elección del cabildo gobernador. Ambas partes también están de acuerdo en que hay cuatro Kankurwas o centros de pensamiento principales (Seykúmuke, Numa’ka, Künzikta-Negarka y Séynimin). Adicionalmente, el pueblo Arhuaco pretende mantener la unidad, aunque comprende que está fracturada.

 

No obstante, las partes del conflicto están en desacuerdo sobre: (i) cuáles son las funciones de gobierno que se le atribuyen a las cuatro Kankurwas y si todas tienen la misma preeminencia en la designación del cabildo gobernador; (ii) si existe o no un vocero o representante de las Kankurwas que deba participar en los procesos de consulta sagrada con la Zaku y en los trabajos espirituales a realizar para designar a un candidato en el cargo de cabildo gobernador; (iii) cuáles son el rol y las funciones que cumple la Asamblea General en el marco del proceso eleccionario de cabildo gobernador y, finalmente; (iv) cuál es el lugar en el que se debe reunir dicho órgano.

 

Frente a esos desacuerdos, la Sala Plena no puede elegir entre las versiones de las partes del pueblo Arhuaco porque: (i) ambas se oponen a que la Corte Constitucional interprete la Ley de Origen de la comunidad y el conflicto es de tipo político; (ii) dichas narraciones son coherentes e irreconciliables entre sí y a la Corte no le corresponde determinar cuál es el derecho propio del pueblo Arhuaco sobre procesos eleccionarios de cabildo gobernador; y, finalmente, (iii) el desencuentro puede reflejar un momento coyuntural relacionado con el sistema de gobierno Arhuaco o una alteración de las estructuras profundas de la sociedad Iku, de manera que elegir quién tiene la razón conllevaría una vulneración grave de la autonomía y del autogobierno del pueblo Iku.

 

Cuarto, la sentencia se refirió a los demás remedios a adoptar en el caso concreto. Por un lado, la Corte explicó que está autorizada para intervenir en el desencuentro interno porque: (i) el pueblo Arhuaco no ha podido solucionarlo en un plazo razonable de tiempo, de forma que existe un bloqueo interno y (ii) está probado que el conflicto intra-étnico implica una amenaza para los derechos fundamentales de los Arhuacos, la cual se deriva de la ausencia de representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada inscrito y debidamente certificado por el Ministerio del Interior.

 

Por otro lado, a partir de las alternativas de solución propuestas en este caso, la Corte se decantó por un remedio escalonado que tuvo como marco el principio de maximización de la autonomía de los pueblos indígenas y de la acción sin daño. La solución elegida busca promover el diálogo entre los Mamos del pueblo Arhuaco, pues la Sala Plena entiende la importancia que tienen ellos dentro del sistema de gobierno propio y en el rol fundamental que desempeñan tanto en el proceso de designación del cabildo gobernador y representante legal como en la superación de las desarmonías internas.

 

En ese sentido, la Sala Plena invitó a esas autoridades tradicionales a que se reúnan con el fin de resolver el desencuentro y de establecer una fórmula temporal o definitiva respecto a quién o quiénes deben ser registrados como cabildo(s) gobernador(es) del pueblo Arhuaco y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada. Además, la Corte solicitó a los Mamos del pueblo Arhuaco que, en un plazo que no exceda de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, le informen a las autoridades públicas qué persona o que junta de personas ostenta la calidad de representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, de forma transitoria o definitiva. Lo anterior con el fin de que los Mamos tomen lo antes posible las decisiones a las que haya lugar para superar la amenaza que se cierne sobre los derechos fundamentales de los Arhuacos y que se desprende de la ausencia de representante legal de dicho resguardo, lo cual dificulta la interlocución con las autoridades bunachis.

 

Asimismo, la Sala Plena levantó la medida provisional mantenida en el ordinal segundo del Auto 149 de 2022 y aclaró que la inscripción de cualquier autoridad tradicional en el registro a cargo del Ministerio del Interior está supeditada a lo que decidan los Mamos. La Corte también le ordenó a dicho ministerio que brinde todas las garantías materiales para que los Mamos puedan reunirse lo antes posible en las condiciones y lugares que ellos estimen pertinentes, durante todo el tiempo que requieran y sin injerencia de terceros internos o ajenos al pueblo Arhuaco, siempre que dichas autoridades tradicionales así lo deseen. De manera similar, la sentencia le ordenó a dicho ministerio que actualice los estudios etnológicos y capacite a sus funcionarios sobre los elementos de la organización política, social y cultural del pueblo Arhuaco que deberán ser considerados para acompañar a dicha comunidad de una forma que respete sus particularidades. Asimismo, el Ministerio del Interior deberá implementar un sistema de monitoreo que le permita respetar el principio de acción sin daño en el marco de las actuaciones que despliegue en cumplimiento de este fallo.

 

Además, la Sala Plena recordó que la labor de seguimiento y verificación judicial del cumplimiento de la sentencia recae y se mantiene sobre el juez de primera instancia y le ordenó a la Procuraduría Delegada para verificar el cumplimiento de los fallos de tutela de la Corte Constitucional y a la Defensoría del Pueblo realizar el seguimiento y el acompañamiento permanente a dicho cumplimiento.

 

La Sala Plena hizo dos manifestaciones finales. Por un lado, manifestó su deseo de aportar con sus palabras y con su sentencia al acercamiento y a la reconciliación de las partes del conflicto. En ese sentido, recalcó que el pueblo Iku despierta la admiración dentro del movimiento indígena y la sociedad colombiana, entre otras razones, por su capacidad de practicar y vivir la paz y por su tenacidad en la defensa de sus derechos frente a las injusticias de las que ha sido víctima. En varias sentencias, esta Corte fue testigo de la materialización de dichos valores y de cómo varias de las personas que hoy están en conflicto, en el pasado lucharon juntas y unidas para defender los derechos del pueblo Arhuaco, proteger el territorio del corazón del mundo y garantizar un mejor futuro. En ese contexto, la Corte puso de manifiesto su confianza y esperanza en que el pueblo Iku resolverá sus desacuerdos a través del diálogo de los Mamos, de tal forma que se preservará su unidad. Por otro lado, la Sala Plena se permitió hacerles a los Mamos una sugerencia respetuosa. A pesar de que son muchos los aspectos sociales, culturales y económicos que se discuten alrededor de la gobernabilidad dentro del pueblo Iku, la Corte estima que si los Mamos aclaran cuál debe ser el procedimiento para designar a los cabildos gobernadores, se podría avanzar significativamente hacia un futuro en el que prime la armonía.

Tabla de contenido

I)    INFORMACIONES PREVIAS. 3

1.1.    Breve aproximación al contexto del pueblo Arhuaco. 3

1.2.    Glosario. 3

II)  ANTECEDENTES. 4

2.1.    Hechos 5

2.2.    Solicitud de tutela. 10

2.3.    Contestación de la demanda. 13

2.4.    Decisiones objeto de revisión. 15

2.4.1.    Primera instancia. 15

2.4.2.    Segunda instancia. 16

2.5.    Actuaciones en sede de revisión. 16

III)    CONSIDERACIONES. 35

2.1.    Competencia. 35

2.2.    Cuestiones previas: solicitud de nulidad, solicitudes de medidas provisionales, solicitudes de cumplimiento, incidentes de desacato y acción de cumplimiento  35

2.3.    Presentación y delimitación del asunto, planteamiento del problema jurídico y esquema de la decisión. 43

2.4.    Análisis de procedibilidad de la acción de tutela. 47

2.5.    El principio de diversidad étnica y los derechos de las comunidades indígenas a la identidad e integridad cultural, a la autonomía y al autogobierno. Reiteración de jurisprudencia. 55

2.5.1.    Diversidad étnica e identidad cultural de los pueblos indígenas 55

2.5.2.    Autonomía, autodeterminación y autogobierno de los pueblos indígenas 56

2.6.    La regulación en el ordenamiento jurídico de los resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas 60

2.7.    El registro y posterior certificación de autoridades tradicionales y representantes legales a cargo de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior. 64

2.8.    Línea jurisprudencial sobre las funciones de posesión, registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales cuando hay conflictos políticos intra-étnicos 72

2.9.    Unificación de las reglas jurisprudenciales sobre las funciones de registro y certificación de autoridades tradicionales a cargo del Ministerio del Interior  86

2.10.     Análisis del caso concreto. 93

2.10.1.  Autonomía política en tiempos de Covid-19. Una injerencia natural en los procesos del pueblo Arhuaco. 93

2.10.2.  Apoyo o interferencia. El rol del Ministerio del Interior. 94

2.10.3.  El conflicto es político-administrativo y la Corte no puede resolverlo  101

2.10.4.  Los demás remedios a adoptar en este caso. 112

 

 

I)                   INFORMACIONES PREVIAS 

 

1.                Con el fin de ayudar a la comprensión de esta sentencia, antes de exponer los antecedentes, se hará una breve aproximación al contexto del pueblo Arhuaco y se agregará tanto un glosario como un índice.

 

1.1.          Breve aproximación al contexto del pueblo Arhuaco

 

2.                El Arhuaco o Iku es uno de los pueblos que, junto a los Kogui, los Wiwas y los Kankwamos habitan la Sierra Nevada de Santa Marta. De acuerdo con el último censo poblacional que tuvo lugar en el 2018, el pueblo Arhuaco está integrado por 34.897 personas asentadas en territorios de la Sierra que pertenecen a los departamentos del Cesar, Magdalena y La Guajira. Dicho pueblo cuenta con tres resguardos constituidos: el Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Resguardo de Businchama y el Resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco. 

 

3.                La lengua de este pueblo es el Iku[3] y aunque estuvo invisibilizada durante la ocupación de la misión capuchina, recobró su protagonismo desde 1982 como lengua propia en los programas curriculares[4]. Desde la cosmovisión del pueblo Arhuaco, la Sierra Nevada de Santa Marta es el corazón del mundo y las personas indígenas que provienen de ella o hermanos mayores tienen la misión de cuidar y preservar la tierra a través del mantenimiento de la armonía de la naturaleza[5]. Por su parte, las personas que no provienen de la Sierra y viven fuera de ella son consideradas como hermanos menores o bunachis. Para el mantenimiento de su orden espiritual es fundamental la tarea de los Mamos, quienes son considerados el canal entre el mundo material y el plano espiritual. En virtud de esta conexión, los Mamos tienen el deber de hacer cumplir los mandamientos de la madre tierra. En el año 2022, la Unesco reconoció el sistema de conocimientos ancestrales del pueblo Arhuaco y de los demás pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta como patrimonio cultural inmaterial de la humanidad. Para la Unesco, la sabiduría ancestral que comparten los pueblos de la Sierra Nevada es fundamental para la protección del ecosistema y la preservación de la identidad cultural[6].

 

1.2.           Glosario

 

4.                En esta providencia se usan distintos términos en Iku, cuyo significado en español se explica a continuación:

 

 

 

II)               ANTECEDENTES

 

2.1.          Hechos

 

5.                El 14 de mayo de 2014, la Asamblea General del pueblo Arhuaco eligió a una Directiva General conformada por el cabildo gobernador José María Arroyo Izquierdo, el secretario general Hermes Enrique Torres Solís, el tesorero general Reynaldo Izquierdo Solís y el fiscal general José Trinidad Ramos Torres[18].

 

6.                Entre el 15 y el 23 de julio de 2018, los Mamus y autoridades de cuarenta y dos de los cincuenta y cuatro asentamientos que conformaban el pueblo Arhuaco para ese momento, celebraron una reunión en Nabusímake con los objetivos generales de “[a]vanzar en la consolidación de gobierno del pueblo arhuaco”, revisar “los acuerdos establecidos entre los tres cabildos gobernadores”, proteger el territorio y asegurar el “desarrollo de la gobernabilidad siguiendo los principios de gobierno mandatados por el kunsamu [es decir, la Ley de Origen] ”[19]. A dicha reunión, que contó con la participación masiva de autoridades y miembros del pueblo Iku, sus participantes y una parte de la comunidad le dieron el carácter de Asamblea General[20].

 

7.                Al cabo de ese encuentro se acordó crear un consejo de gobierno transicional para reestructurar el órgano de gobierno del pueblo Arhuaco y definir diversos aspectos como la reglamentación de las políticas de participación en las contiendas eleccionarias. También se decidió que “la actual Directiva General [es decir, la elegida en mayo del 2014] seguir[ía] su mandato hasta tanto el consejo de gobierno defin[iera] el direccionamiento político de la organización”[21]. Igualmente, se determinó que cualquier otra decisión contraria a dicho direccionamiento se consideraría “una oposición a los mandatos de la Asamblea y Ka’dukwu”[22].

 

8.                En diciembre de 2019, el cabildo gobernador Arroyo Izquierdo presentó ante la Asamblea General un informe y el pueblo Iku decidió renovar a la Directiva General. No obstante, a principio del año 2020, sobrevino la pandemia del Covid 19, situación que obstaculizó el proceso eleccionario. En ese contexto particular y a pesar de las medidas de aislamiento obligatorio, del 10 al 17 de junio de 2020, se realizó en Nabusímake una reunión extraordinaria de Mamus de siete Kankurwas y de autoridades de diecinueve de los sesenta asentamientos que, para ese momento, conformaban el pueblo Arhuaco. El objetivo de ese encuentro fue “analizar, consultar y orientar (…) la situación de gobierno del pueblo arhuaco en ocasión a la pandemia y otros temas que afecta[ban] la gobernabilidad propia”[23]. Las personas allí congregadas y una parte de la comunidad le atribuyeron a dicha reunión el carácter de Asamblea General.

 

9.                Durante ese encuentro, luego de hacer una consulta espiritual a Zaku (madre espiritual), los Mamus asistentes estimaron que era “bien conocido que el ejercicio de gobierno fue debilitándose poco a poco en diferentes cabildos gobernadores de turnos desde hace casi tres décadas”[24] y que “el debilitamiento progresivo a nivel cultural (…) es también porque se ha venido perdiendo el conocimiento de la forma de gobierno”[25]. Por ello, se consideró que era necesario “reestablecer el orden de gobierno”[26] y renovar la Directiva General elegida en mayo de 2014. Luego de que se postularon los posibles candidatos, los participantes de la reunión decidieron empezar el proceso de designación de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador, de Carlos Dunar Izquierdo como tesorero, de Jairo Zabaleta como secretario general y de Andrés Mestres como fiscal general. Las personas reunidas también acordaron que “[l]a actual directiva general continuará ejerciendo su gobierno como lo viene haciendo hasta que la Zaku y Kaku determine el cambio”[27].  Finalmente, en ese encuentro se decidió convocar a la Directiva General saliente a una reunión el 5 de julio de 2020, “para cumplir con los procedimientos espirituales propios”[28] y para ratificar a la nueva Directiva General electa.

 

10.           No obstante, por medio de un comunicado del 5 de julio de 2020, la Directiva General elegida en mayo de 2014 y el Consejo de Mayores les expresaron al pueblo Arhuaco y a las autoridades de los diecinueve asentamientos, que se reunieron en junio de 2020, que la elección de la nueva Directiva General era ilegítima porque en dicho procedimiento no se había garantizado el derecho a la participación de la comunidad Iku. En efecto: (i) en la convocatoria no se había anunciado que el propósito del encuentro era designar a los nuevos miembros de la Directiva General; (ii) la reunión se celebró en un momento en el que, por la emergencia sanitaria vinculada al Covid 19, existían serias dificultades para movilizarse por el territorio nacional y había un alto riesgo de contagio; (iii) las autoridades indígenas competentes de Nabusímake le habían negado permisos de acceso al sitio sagrado Awíntukwa – ubicado en área de la Kankurwa de Makoro, Valle de Nabusímake –, a algunos integrantes del pueblo Arhuaco, incluyendo al cabildo gobernador elegido en mayo de 2014; (iv) el procedimiento de elección seguido no había respetado lo dispuesto en el acta de la Asamblea General del pueblo Arhuaco, celebrada del 15 al 23 de julio de 2018 en Nabusímake; y (v) la Directiva General debía ser designada por la Asamblea General, según lo dispuesto en la Guía General o Documento Guía del pueblo Arhuaco^[29]. No obstante, como reconoció la necesidad de iniciar un nuevo proceso eleccionario, la Directiva General elegida en el 2014 convocó a una Asamblea General para el 15 de agosto de 2020. 

 

11.           Posteriormente, por medio de la Circular 008 del 30 de julio de 2020, la Directiva General elegida en mayo de 2014 pospuso la celebración de esa Asamblea General. El Mamu Kuncha Izquierdo, principal figura de la Kankurwa mayor de Seykúmuke, los Mamus de los veintidós asentamientos del Magdalena reunidos en Kutunsama y de los once asentamientos de la Zona de Recuperación del Resguardo consideraron que no era posible hacer esa reunión debido al aumento de contagios de Covid 19 y a la imposibilidad de las autoridades y guías espirituales del Magdalena de transportarse de forma segura. La nueva fecha prevista para la Asamblea General quedó fijada el 10 de enero de 2021[30].

 

12.           No obstante, ese mismo día, es decir el 30 de julio de 2020, la Comisaría Central de Nabusímake les informó a esos Mamus y a la Directiva General elegida en mayo de 2014 que el proceso de elección o designación, iniciado entre el 10 y el 17 de junio de 2020, iba a continuar. En efecto, a juicio de esa comisaría, si bien “la pandemia [era] un riesgo”, era necesario seguir “las orientaciones de [sus] mamos”[31] para fortalecer y unificar al pueblo Iku.

 

13.           Paralelamente, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, que está encargada de llevar el registro de inscripción de los cabildos gobernadores, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo tuvieron conocimiento sobre estos hechos. En esas circunstancias, el 3 de agosto de 2020, la Procuraduría Delegada para los Asuntos Étnicos envió un comunicado a través del cual les recordó a las autoridades indígenas de los centros del pueblo Arhuaco la importancia de atender las directrices del Gobierno nacional en materia de prevención, contención y mitigación del Covid 19. Esa entidad también les recomendó a las autoridades tradicionales “suspender la (…) realización de cualquier actividad colectiva o grupal tales como reuniones, asambleas, encuentros en el territorio”[32]. Un día después, el 4 de agosto de 2020, el Ministerio del Interior les reiteró a las autoridades del pueblo Arhuaco los riesgos de celebrar una Asamblea General y de incumplir las directivas presidenciales relacionadas con la contención de la pandemia[33].

 

14.           A pesar de esas recomendaciones y de lo señalado en la Circular 008 del 30 de julio, a partir del 7 de agosto de 2020, se realizó una reunión en Nabusímake en la que participaron las autoridades de los centros de Jewrwa, Nabusímake, Gun Aruwún y Simunurwa y varios Mamus de las Kankurwas mayores de Kunzínkuta, Séynimin, Numa’ka, Seykúmuke, de la Kankurwa de Seykwínkuta; de los centros de Nabusimake, Gunaruwún, Simunurwa, Jewrwa y de Umuriwa, Arwanake, Seynikumake, Ikarwa, Gamake y Mañakan. Sus participantes y una parte de la comunidad le dieron el carácter de Asamblea General a dicha reunión, durante la que se culminó el proceso de designación de la nueva Directiva General, encabezada por el cabildo gobernador Zarwawiko Torres Torres.

 

15.           A los tres días, el 11 de agosto de 2020, los Mamus y autoridades asistentes a la reunión del 7 de agosto suscribieron un acta de elección y de posesión de los nuevos integrantes de la Directiva General^[34]. Respecto a la legitimidad del proceso eleccionario llevado a cabo, en dicho documento se afirmó que el encuentro celebrado en Nabusímake del 15 al 23 de julio de 2018 no había tenido el carácter de Asamblea General y que lo allí decidido era contrario a lo dispuesto en la Guía General del Pueblo Arhuaco, según la cual el periodo de la Directiva General, elegida en el 2014, se había culminado el 14 de mayo de 2018[35]. Además, en ese documento se señaló que el proceso de elección de la nueva Directiva General era legítimo porque era un mandato de la Ley de Origen[36] y había sido “el resultado de una decisión tomada por los mamus”, quienes habían consultado con Zaku (madre espiritual) y se habían comunicado con las madres y los padres espirituales para elegir a los nuevos gobernantes^[37].

 

16.           Dos días después, el 13 de agosto de 2020, a través de un oficio sin firma, se solicitó a la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior inscribir a Zarwawiko Torres Torres “como gobernador del cabildo indígena del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada en las bases de datos institucionales de registro de autoridades y/o cabildos indígenas”[38].

 

17.           Asimismo, el 13 de agosto de 2020, José María Arroyo Izquierdo, Hermes Torres Solís y Reinaldo Izquierdo Solís, miembros de la Directiva General elegida en mayo de 2014, les solicitaron a la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior y a los alcaldes de Pueblo Bello y de Valledupar “abstenerse de otorgar reconocimiento legal a las personas que se han hecho nombrar (…) como nuevos directivos del Pueblo Arhuaco (…), especialmente del señor Zarwawiko Torres como Cabildo Gobernador del Resguardo Arhuaco”[39]. Al respecto, José María Arroyo Izquierdo, Hermes Torres Solís y Reinaldo Izquierdo Solís manifestaron que el 7 de agosto de 2020 se había elegido a una nueva Directiva General a través de un procedimiento ilegítimo. Esa comunicación también fue remitida a varios funcionarios de la Procuraduría General de la Nación[40].

 

18.           A pesar de ello, el 14 de agosto de 2020, el secretario de gobierno de la Alcaldía de Valledupar posesionó al señor Zarwawiko Torres Torres en el cargo de gobernador del cabildo indígena[41].

 

19.           El 15 de agosto de 2020, con el fin de proteger y de salvaguardar los derechos del pueblo Arhuaco, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos le solicitó al Ministerio del Interior desplegar una actuación especial preventiva consistente en abstenerse de registrar al señor Zarwawiko Torres Torres en el registro de autoridades y de cabildos indígenas, hasta tanto el pueblo Iku solucionara su conflicto interno[42].

 

20.           El 19 de agosto de 2020, varias autoridades y Mamus les informaron a los alcaldes de Pueblo Bello y de Valledupar, a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo que existía una “grave situación de riesgo de agudización de conflicto en el pueblo arhuaco”[43]. En particular, esas autoridades y guías espirituales denunciaron que el 14 de agosto de 2020, por orden de Zarwawiko Torres Torres, varios de los miembros de la Directiva General elegidos en 2014 habían sido retenidos ilegalmente y llevados a Nabusímake, ciudad en la que estos seguían privados de su libertad. Asimismo, les reiteraron a las autoridades del Estado colombiano que el proceso de elección de la nueva Directiva General había desconocido: (i) las normas, usos y costumbres del pueblo Arhuaco, (ii) los derechos a la participación y al debido proceso de la mayoría de los asentamientos de dicha comunidad y (iii) las medidas de aislamiento social obligatorio decretadas para conjurar la pandemia ocasionada por el Covid 19. Por esos motivos, nuevamente, les solicitaron al Ministerio del Interior y al Ministerio Público “se abstenga[n] de reconocer como representante legal e interlocutor del pueblo Arhuaco al Señor Zarwawiko Torres Torres so pena de inmiscuirse en los asuntos internos y [en] la jurisdicción del pueblo Arhuaco, conforme a sus usos, costumbres y derecho consuetudinario propio”[44]. Asimismo, esas autoridades y Mamus les pidieron al Ministerio del Interior, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo “desplegar el seguimiento y acompañamiento necesario para efectos de hacer cesar el riesgo sobre la vida e integridad de los miembros [del] pueblo [arhuaco], así como para conjurar las actuaciones atentatorias del orden de gobierno y los procedimientos propios”[45].

 

21.           El 20 de agosto de 2020, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior le solicitó al señor José María Arroyo que respondiera un conjunto de preguntas relacionadas con los hechos ocurridos, como requisito para responder a un derecho de petición instaurado por dicha persona. El 27 de agosto de 2020, el señor José María Arroyo, junto con otras autoridades tradicionales y Mamus, le respondieron al Ministerio del Interior explicándole cuáles habían sido las irregularidades formales y sustanciales de la elección de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y manifestándole que una eventual convalidación de ese proceso eleccionario tendría graves consecuencias sobre la permanencia cultural del pueblo arhuaco.

 

22.           Pese a esas advertencias, tal y como lo certificó el 4 de septiembre de 2020, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior inscribió en el registro de autoridades y cabildos indígenas al señor Zarwawiko Torres Torres en el cargo de cabildo gobernador del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada, de conformidad con el acta de elección del 11 de agosto de 2020 y el acta de posesión del 14 de agosto de 2020, suscrita por el secretario de gobierno de la Alcaldía de Valledupar[46].

 

2.2.           Solicitud de tutela

 

23.           En esas circunstancias, los señores José María Arroyo Izquierdo, Hermes Torres Torres, miembros de la Directiva General elegida en 2014, junto con otras autoridades como Mayores, Mamus y representantes de asentamientos del pueblo Arhuaco presentaron una acción de tutela en contra de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior y en contra del señor Zarwawiko Torres Torres, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la autonomía, a la integridad étnica y cultural, al debido proceso, a la igualdad y a la participación.

 

24.           Según los accionantes, con la inscripción del señor Torres Torres en el registro de autoridades y cabildos indígenas, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior vulneró el derecho del pueblo Arhuaco a la participación en la conformación, el ejercicio y el control del poder político. En efecto, debido a que muchos acataron las medidas de aislamiento impartidas por el Gobierno para enfrentar la pandemia del Covid 19, en la reunión extraordinaria que tuvo lugar del 10 al 17 de junio de 2020 en Nabusímake no participaron todos los asentamientos de la comunidad indígena.

 

25.           De acuerdo con la acción de tutela, con esa actuación la entidad accionada también violó el derecho a la autonomía y a la libre determinación del pueblo Arhuaco. Así, en contravía de lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional y en su Circular Externa del 19 de diciembre de 2015[47], la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior inscribió al señor Torres Torres como cabildo gobernador del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada, a pesar de que tenía conocimiento sobre el hecho de que una parte de la comunidad consideró ilegítima dicha elección. Al respecto, los accionantes afirmaron que, en vez de propiciar espacios de diálogo para que las autoridades tradicionales y los Mamos resolvieran sus desencuentros conforme a su derecho propio y a sus usos y costumbres, lo que hizo la entidad demandada fue interferir en esa controversia interna de la comunidad indígena, hecho que generó mayor polarización y agravó el conflicto intra-étnico. 

 

26.           Por esa vía, según el escrito de tutela, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior no sólo vulneró el derecho a la igualdad, porque tomó partido por una de las partes de la controversia política interna, sino que también violó el derecho a la integridad étnica y cultural del pueblo Iku. Así, según los demandantes, el registro de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada se hizo en contravía de los principios de paz, consenso y unidad que cimentan la cultura y la organización de esa comunidad indígena. Por un lado, el proceso de elección del señor Torres Torres “ignoró la necesidad de esperar el momento propicio para la participación de todos los mamos y autoridades”[48] y “prescindió de la búsqueda del entendimiento y los acuerdos”[49]. Por otro lado, en dicho proceso “las autoridades de cuatro centros usurpa[ron] funciones que son propias de la Directiva General, alterando un orden en la jerarquía de autoridad”[50] y “se recurrió a la violencia para obligar a mamos, a autoridades y especialmente a los miembros de la Directiva General a cumplir órdenes supuestamente emanadas del Ka’dukwu (sitio sagrado de consulta)”[51].

 

27.           Al respecto, los accionante manifestaron lo siguiente:

 

“El pueblo Arhuaco se ha caracterizado por ser un pueblo pacífico. Por principio no se admite el uso de la fuerza o la violencia, y menos cuando se quiere alcanzar un propósito sano como lo es la unidad. Lo primero es el diálogo amplio y participativo (rimasayamu), para lograr el entendimiento (unkurigunkwamu), y sobre esa base construir la unidad (i’ngwi nánukin unkunari), brindando a todos el mismo trato (dikin riwari) y guardando el respeto en la relación mayor-menor (chow achwamu). Afirman los mamos que el cumplimiento de los mandatos de los Ka’dukwu (sitios sagrados de Consulta ancestral y comunicación con el mundo inmaterial) jamás puede ser obligado porque en el orden espiritual genera daño, desarmoniza y los efectos pueden ser contrarios a lo esperado”[52].

 

28.           Finalmente, los demandantes afirmaron que, al registrar y certificar a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior violó el derecho al debido proceso del pueblo Arhuaco en un doble ámbito. En primer lugar, en el de la jurisdicción especial indígena debido a que el proceso eleccionario de Zarwawiko Torres Torres no cumplió la ritualidad propia de los procesos de elección de autoridades, que está definida por las costumbres de la comunidad y reflejada en el Documento Guía.

 

29.           Sobre ese punto, en el escrito de tutela se afirmó que, para cambiar los miembros de la Directiva General, se deben seguir los siguientes seis pasos. En el primero “la Directiva General convoca a Asamblea General, previo análisis de conveniencia y oportunidad realizado conjuntamente con los mamos (…). Los temas a tratar son preparados por la Directiva General para toma de decisión de manera unificada y acordada”[53]. Una vez se inicia la Asamblea General, en el segundo paso, se hace “la evaluación y seguimiento de las actas anteriores y se realiza la presentación y evaluación de informe de la Directiva General y el equipo de trabajo”[54]. Posteriormente, en el tercer paso, se hace un “análisis de oportunidad y conveniencia del cambio de los miembros de la directiva una vez vencido el período”[55], de manera que, en caso de que no existan las condiciones materiales y espirituales para proceder al cambio, “lo normal es que éste no se haga y se espere el momento ideal que señalen los mamos, en común acuerdo”[56].  En el cuarto paso, se escogen los candidatos a los cargos directivos a partir de criterios tales como la trayectoria, la experiencia y la idoneidad. Luego, en el quinto paso, se hace la “definición por parte de los mamos en consulta en Ka’dukwu (sitio sagrado) de los nuevos directivos de entre los candidatos que resulten considerados idóneos en el análisis de autoridades”[57]. En otras palabras, son los Mamus de todos los asentamientos los que definen en el sitio sagrado quiénes son los miembros de la Directiva General. Finalmente, en la sexta etapa, se hace la “entrega del cargo en el orden espiritual en Sitio Sagrado y en el orden material y recibimiento, de igual manera, por parte de los directivos entrantes”[58]. Es decir que, en ese último paso, las autoridades entrantes y las salientes deben hacer los trabajos tradicionales de saneamiento y pagamentos correspondientes. 

 

30.           No obstante, según el escrito de tutela, en el proceso eleccionario del señor Torres Torres se incurrieron en los siguientes vicios. En la primera etapa, “se menospreció la imposibilidad que tenían muchos mamos y autoridades para asistir, soslayándose el derecho a la participación de todos”[59]. En la segunda fase, no se cumplió la regla según la cual la convocatoria y la agenda de la Asamblea General son de competencia de la Directiva General. En el tercer paso, se desconoció la recomendación de los Mamos de varios asentamientos y de la Kankurwa de Seykúmuke de aplazar la fecha de la Asamblea General. Además, en las fases cuarta y quinta, durante la reunión celebrada no se seleccionaron a los candidatos de la nueva Directiva General y los miembros de la saliente no presentaron ningún informe. Finalmente, en la sexta y última etapa, “no hubo entrega formal del cargo en el orden espiritual ni en el orden material, mucho menos hubo empalme para garantizar la continuidad de los procesos” [60].

 

31.           En segundo lugar, los accionantes acusaron a la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior de vulnerar el derecho al debido proceso del pueblo Arhuaco en el ámbito de la jurisdicción ordinaria al registrar y certificar a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador, sin que se cumplieran todos los requisitos necesarios para ello. En particular, los demandantes adujeron que, en este caso, el nuevo cabildo gobernador no se posesionó ante el cabildo cesante. En efecto, por causa de las medidas de aislamiento obligatorio y de varios episodios de violencia en su contra, el señor José María Arroyo no estuvo presente en la supuesta Asamblea General que se celebró. Además, el proceso eleccionario no fue convocado por la Directiva General saliente ni siguiendo los usos y costumbres propios que rigen dicho acto. Finalmente, no existió un acta de elección firmada por la Directiva General saliente. 

 

32.           En consecuencia, además de dejar sin efectos la inscripción de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador del pueblo Arhuaco, los actores pidieron que se le ordene al Ministerio del Interior que genere “los escenarios propios del pueblo Arhuaco para la solución de conflictos y la toma decisiones a la luz de claros principios como son el consenso y la unidad”[61]. En efecto, a juicio de los accionantes, el “proceso eleccionario ha generado una división interna entre quienes impulsaron el proceso y quienes consideramos inaceptable tal elección”[62].

 

33.           El conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar. En auto del 9 de octubre de 2020, esta autoridad judicial admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y de la Alcaldía de Valledupar[63].

 

2.3.           Contestación de la demanda

 

34.           El señor Zarwawiko Torres Torres afirmó que su proceso de elección y nombramiento se realizó de conformidad con el procedimiento establecido en el Documento Guía del pueblo Arhuaco. Según el accionado, este instrumento dispone que le corresponde a la Asamblea General determinar si existieron o no inconsistencias en el proceso de elección. De ahí que la intervención del juez de tutela resulte improcedente porque los accionantes no agotaron dicho mecanismo de defensa al interior de la comunidad. De otro lado, el accionado sostuvo que, además de los mecanismos ante la Asamblea General del pueblo, los accionantes contaban con el medio de control de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, el señor Torres Torres indicó que la intervención del juez de tutela puede comprometer los derechos a la autonomía y a la autodeterminación del pueblo Arhuaco en tanto desconoce la competencia de las instituciones y autoridades internas[64].

 

35.           Por su parte, el Ministerio del Interior solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no existe un nexo de causalidad entre sus actuaciones y la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocada por los accionantes. Frente a los hechos concretos que dieron origen a la interposición de la acción de tutela, el Ministerio del Interior señaló que el registro de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador del cabildo del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada obedeció al cumplimiento de los requisitos que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías aplica en casos como el analizado para asegurar el debido proceso.

 

36.           Así, antes de proceder con el registro, esa entidad verificó, en primer lugar, que el Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada fue legalmente constituido a través de las resoluciones No. 113 del 4 de diciembre de 1974 y No. 078 del 10 de noviembre de 1983, proferidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. En segundo lugar, antes de hacer la anotación en sus bases de datos, el Ministerio del Interior comprobó que el proceso eleccionario fue convocado y organizado de conformidad con los usos y costumbres del pueblo Iku. Al respecto, la entidad accionada adujo que, de acuerdo con la Guía General del Pueblo Arhuaco, una vez cumplido su periodo de gobierno, la Directiva General debe convocar a una Asamblea General para entregar el cargo y rendir un informe. En caso de que la Directiva General incumpla ese deber, las autoridades centrales de Nabusímake y las autoridades mayores pueden convocar a una Asamblea General extraordinaria para revocarle el mandato a dicho órgano. Desde esa perspectiva, la elección del señor Torres Torres fue legítima porque la Directiva General liderada por José María Arrollo culminó su periodo el 14 de mayo de 2018 y no cumplió con su deber de convocar a una Asamblea General. Esa elección también fue válida, pues se produjo en el marco de la Asamblea General del 7 de agosto que fue convocada por los Mamus de las cuatro Kankurwas mayores y por las autoridades centrales del pueblo Arhuaco.

 

37.           En tercer y cuarto lugar, la inscripción del señor Torres Torres como cabildo gobernador se hizo a partir de dos actas de elección y de designación suscritas por la población indígena: la de la Asamblea General extraordinaria que se celebró del 10 al 17 de junio de 2020 y la de la Asamblea General que tuvo lugar el 7 de agosto de 2020. Además, dicho registro se fundó en el acta de posesión del señor Torres Torres ante la Alcaldía Municipal de Valledupar, elaborada el 14 de agosto de ese mismo año. En quinto y último lugar, el Ministerio del Interior recibió una petición de registro de la autoridad indígena elegida. Por esos motivos, el Ministerio del Interior concluyó que el registro de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador respetó el debido proceso del pueblo Arhuaco.

 

38.           Asimismo, la entidad accionada solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela porque la inscripción de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes. Así, por un lado, el Ministerio del Interior actuó de conformidad con el principio de la buena fe que orienta la función administrativa. Por otro lado, las inquietudes que algunos miembros del pueblo Arhuaco le manifestaron, respecto a los posibles vicios del proceso eleccionario, correspondían a “eventuales reclamaciones o impugnaciones [que] deben ser presentadas y resueltas en el ámbito de su autonomía (las mismas autoridades y comunidades indígenas), y de acuerdo con sus propias normas y procedimientos internos”[65]. En particular, el Ministerio del Interior manifestó que el escenario legítimo para formular objeciones y reclamaciones sobre el proceso eleccionario era la Asamblea General.

 

39.           Finalmente, el Ministerio del Interior solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Así, a juicio de la entidad demandada, los accionantes podían acudir a la jurisdicción especial indígena para impugnar los resultados del proceso eleccionario y no interpusieron los recursos ordinarios disponibles en contra del acto administrativo de certificación de Autoridad del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, emitido por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior.

 

40.           La Procuraduría General de la Nación advirtió que carece de legitimación en la causa por pasiva debido a que no intervino en los hechos que generaron la controversia ni es competente para satisfacer las pretensiones de los accionantes. En consecuencia, la entidad solicitó ser desvinculada del proceso[66].

 

41.           En similar sentido, la Alcaldía de Valledupar argumentó que no tiene legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación. De acuerdo con esta entidad, sus competencias se limitan al acto de posesión que, en su criterio, es un simple trámite que no define ninguna situación jurídica, sino que da fe de la voluntad de las comunidades. Igualmente, la Alcaldía de Valledupar afirmó que no es competente para definir la validez del proceso de elección[67].

 

2.4.           Decisiones objeto de revisión

 

2.4.1.   Primera instancia

 

42.            Por medio de la sentencia del 15 de octubre de 2020, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. A juicio de esa autoridad judicial, los accionantes pueden recurrir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir el acto de inscripción del Ministerio del Interior y pueden ventilar sus pretensiones ante la jurisdicción indígena del pueblo Arhuaco. Según el juez de primera instancia, ambos mecanismos son idóneos y eficaces para proteger los derechos que los accionantes consideran fueron vulnerados por el Ministerio del Interior y por el señor Torres Torres.

 

43.           Los peticionarios impugnaron la decisión de primera instancia. En su escrito de impugnación, argumentaron que la acción de tutela procede como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable. En este sentido, los accionantes señalaron que, a través de la acción de tutela que instauraron, solicitaron “el apoyo y colaboración armónica entre instituciones indígenas y ordinarias [frente] a la violencia que se quiere imponer [en] su territorio”[68]. A su juicio, la intervención del juez de tutela es urgente y necesaria para impedir la ruptura de la unidad y de la cohesión interna del pueblo Iku. De manera similar, los peticionarios explicaron que la jurisdicción indígena no constituye un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de sus derechos fundamentales porque se encuentran “sometidos al uso de la fuerza, el dolo y la coacción comunitaria por algunos integrantes del Pueblo Arhuaco”[69]. 

 

44.           Asimismo, luego de denunciar la “parcialidad reconocida del Ministerio del Interior hacia una de las partes en conflicto”[70] y de aseverar que la actuación de esa entidad generó más polarización y agravó el conflicto interno, los demandantes señalaron que la sentencia de primera instancia incurrió en “el error de dar por acreditados hechos (…) que a la postre no fueron demostrados”[71]. Finalmente, los peticionarios adujeron que la providencia impugnada desconoció la Sentencia T-973 de 2009, según la cual el Ministerio del Interior debe abstenerse de tomar partido por uno de los grupos en conflicto y realizar un proceso de consulta interna con el pueblo indígena “para asegurar que el registro de la autoridad tradicional que le compete a la Dirección de Etnias sea el resultado de una decisión consultada a toda la comunidad”[72].

 

2.4.2.    Segunda instancia

 

45.           A través de la sentencia del 19 de enero de 2021, la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, revocó la decisión del juez de primera instancia y amparó los derechos de los accionantes a la autonomía, a la autodeterminación y al autogobierno. Según el juez de segunda instancia, la acción de tutela es procedente debido a que los accionantes no cuentan con otro medio de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos fundamentales como quiera que “las autoridades indígenas encargadas de solucionar los conflictos al interior de esa etnia se encuentran involucradas en la controversia”[73]. Además, el Tribunal Superior de Valledupar estimó que, en el proceso eleccionario analizado, no participó la mayoría de los representantes de los asentamientos indígenas. En consecuencia, esa autoridad judicial ordenó al Ministerio del Interior, al alcalde de Valledupar, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y a la Defensoría del Pueblo:

 

“Llev[ar] a cabo el acompañamiento necesario para la generación de un espacio de concertación y diálogo en el que el Pueblo Arhuaco pueda resolver el conflicto existente en relación al proceso electoral, esto es, la legalidad y legitimidad de la elección realizada, y así mismo se determinen los escenarios y procedimientos a los que acudirá la etnia para resolver los conflictos electorales que puedan suscitarse”[74].

 

2.5.          Actuaciones en sede de revisión

 

46.           En el siguiente cuadro se presentan, en orden cronológico, las principales providencias proferidas durante el proceso de revisión por parte de la Corte Constitucional, así como los hechos jurídicamente relevantes que tuvieron lugar durante el mismo. Como se extrae de información allí consagrada, la Corte Constitucional profirió varios autos, sobre todo de pruebas, de medidas provisionales y de organización de una audiencia pública que tuvo lugar el 8 de septiembre de 2023.

 

47.           Adicionalmente, como allí se relata, por iniciativa propia o en cumplimiento de las órdenes judiciales dictadas por este Tribunal, distintas autoridades y líderes del pueblo Arhuaco diseñaron hojas de ruta, crearon nuevos espacios y tomaron otras determinaciones en relación con el proceso de designación de cabildo gobernador. En particular, como adelante se describe, para cumplir con lo dispuesto en el Auto 149 de 2022, en el que la Sala Plena propuso una vía de solución al conflicto del pueblo Arhuaco, entre abril y mayo de 2022 se celebró un segundo proceso eleccionario al cabo del cual se ratificó la designación de Zarwawiko Torres Torres en dicho cargo. Así, entre el 22 y el 26 de abril de ese año, más de 120 Mamos de las cuatro Kankurwas mayores se reunieron en la Kankurwa fundamental de Seykwínkuta (Centro de Gun Aruwun) para hacer la consulta con la madre espiritual (Zaku) y acordaron la elección del cabildo gobernador. Posteriormente, se convocó a la Asamblea General con las autoridades de los cuatro centros, encuentro que tuvo lugar en el Ka’dukwu de Mecha’chun (Centro de Gun Aruwun) entre el 10 y el 12 de mayo de 2022.

 

48.           De la misma manera, entre el 6 y el 14 de julio el 2024 se celebró un tercer proceso eleccionario, al cabo del cual la Asamblea General, reunida en el Ka’dukwu de Mecha’chun (Centro de Gun Aruwun), ratificó por segunda vez la designación del señor Torres Torres como cabildo gobernador del pueblo Arhuaco y como representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada.

 

49.           No obstante, el conflicto interno aún persiste. Así, con independencia de la designación de una persona en particular, una parte del pueblo Arhuaco considera que los tres procesos eleccionarios son ilegítimos por la forma en que se llevaron a cabo. Así, a su juicio, en ninguno de ellos participaron los Mamos titulares de las Kankurwas de Numa’ka y Seykúmuke, de forma que no se convocó en debida forma a la Asamblea General. Además, según algunos miembros del pueblo Arhuaco, las dos asambleas generales se llevaron a cabo en Mecha’chun y no en Nabusímake, lo cual es contrario al derecho propio. De la misma manera, según una parte de la comunidad, el proceso eleccionario que se llevó a cabo en julio de 2024 también fue contrario al orden ancestral debido a que se adelantó sin que las principales causas de la crisis interna hubiesen sido resueltas a través del diálogo.

 

50.           En esas circunstancias, las partes del desencuentro interno siguen discrepando sobre sobre la forma en la que se debe llevar a cabo el proceso eleccionario de cabildo gobernador. Además, en la actualidad, no existe un cabildo gobernador ni un representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada inscrito en las bases de datos del Ministerio del Interior y existe una medida provisional vigente en virtud de la cual esta Corte decretó y mantuvo la suspensión provisional del registro oficial de Zarwawiko Torres Torres como representante general de todo el pueblo Arhuaco ante el Ministerio del Interior y ante las autoridades de los departamentos del Cesar, del Magdalena y de La Guajira.

 

Tabla 1. Principales providencias proferidas en sede de revisión y hechos relevantes ocurridos con posterioridad a la selección del expediente

 

51.           A continuación, la Sala expone un resumen de las intervenciones recibidas en el marco de la audiencia pública celebrada el 8 de septiembre de 2023 en la ciudad de Valledupar:

Tabla 2. Intervenciones[102]

 

 

III)           CONSIDERACIONES

 

2.1.           Competencia

 

52.           La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela seleccionados, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.2.           Cuestiones previas: solicitud de nulidad, solicitudes de medidas provisionales, solicitudes de cumplimiento, incidentes de desacato y acción de cumplimiento

 

53.           Solicitud de nulidad. El 5 de marzo de 2021, el señor Zarwawiko Torres Torres le pidió a la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar declarar la nulidad de todo lo actuado durante el trámite de segunda instancia de la acción de tutela analizada por la causal prevista en el numeral 6 del artículo 133 del Código General del Proceso. Esta solicitud estuvo justificada en la falta de notificación del auto que concedió la impugnación del fallo y en la ausencia de traslado de dicho recurso, situación que impidió que el accionante se pronunciara al respecto, al igual que en la indebida notificación de la sentencia de segunda instancia[103].

 

54.           Posteriormente, el 15 de marzo de 2021, el accionado radicó ante el Tribunal un nuevo memorial en el que insistió en su solicitud de nulidad. También presentó una acción de tutela en contra de dicha autoridad judicial, la cual fue resuelta en primera instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 6 de mayo de 2021. En dicha providencia se negó la protección de los derechos invocados por el señor Torres Torres, pues en el curso del proceso el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar aportó copia de la providencia por medio de la cual resolvió la solicitud de nulidad[104]. 

 

55.           Así, en el auto del 30 de abril del 2021, la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar negó dicha petición[105]. En su parecer, con la falta de notificación del auto que concedió la impugnación y la ausencia de traslado del escrito de impugnación del fallo de primera instancia, no se vulneró el artículo 29 de la Constitución ni se configuró ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso. Lo anterior debido a que el Decreto 2591 de 1991 no establece el deber de hacer dicho traslado y, en cualquier caso, el accionante pudo ejercer en debida forma su derecho a la contradicción y a la defensa de forma que, por ejemplo, pudo contestar la demanda. Además, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar explicó que, aunque la sentencia de segunda instancia le fue notificada al señor Torres Torres en una dirección errada de correo electrónico, esa irregularidad fue saneada el 5 de marzo de 2021 con base en lo dispuesto en el artículo 136 del Código General del Proceso y no tuvo un impacto sobre los derechos a la defensa y a la contradicción del accionado.

 

56.           El accionado impugnó la decisión de primera instancia, pues estimó que la Sala de Casación Civil no se pronunció sobre las presuntas irregularidades cometidas durante el trámite de segunda instancia de la tutela de la referencia. Por medio de la sentencia del 16 de junio de 2021, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que las pretensiones de la tutela presentada por el señor Torres Torres giraban en torno a la resolución de la nulidad, lo cual ya había ocurrido.

 

57.           En otras solicitudes y memoriales presentados posteriormente ante la Corte Constitucional, el señor Zarwawiko Torres Torres reiteró los argumentos en los que basó su solicitud de declarar la nulidad de todo lo actuado durante el trámite de segunda instancia de la acción de tutela de la referencia, cuestionó la determinación que la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar tomó en relación con dicho asunto y solicitó expresamente un pronunciamiento de la Corte al respecto. Durante el trámite de revisión, el señor Torres Torres también señaló que se vulneró su derecho al debido proceso debido a que el tribunal antes mencionado omitió resolver el recurso de súplica que él presentó en contra del auto del 30 de abril del 2021[106]. 

 

58.           Frente a estos planteamientos, la Sala Plena estima que no hay ninguna circunstancia que afecte la validez de este proceso de tutela y que le impida pronunciar esta sentencia. Por un lado, la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar resolvió la solicitud de nulidad instaurada por el señor Torres Torres, por medio del auto del 30 de abril de 2021. Por otro lado, en el expediente no obra el recurso de súplica que el señor Zarwawiko Torres Torres afirma haber presentado en contra de esa providencia judicial.  

 

59.           Adicionalmente, en este caso no se observa la existencia de una vulneración ostensible y probada del debido proceso que tenga repercusiones sustanciales. Así, la ausencia de notificación del auto por medio del cual se admitió la impugnación presentada por los accionantes y la incorrección que se cometió en el trámite de notificación de la sentencia de segunda instancia no le causó perjuicios al señor Torres Torres. De la misma manera, incluso si se comprobara que el accionado presentó una súplica en contra del auto del 30 de abril de 2021 y que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar no la resolvió, ese vicio procesal no afecta la validez del proceso. De ello dan cuenta las siguientes razones.

 

60.           En primer lugar, no procede ningún recurso frente a los autos que resuelvan una solicitud de nulidad instaurada en contra de una sentencia de tutela de segunda instancia. En efecto, por un lado, el Decreto 2591 de 1991 regula los recursos que se pueden interponer en el marco de la acción de tutela y dispone que las partes únicamente pueden impugnar el fallo de primera instancia (artículo 31). Por otro lado, los decretos 306 de 1992 y 1069 de 2015 prevén una remisión normativa en función de la cual, en todo lo que no sea contrario al Decreto 2591 de 1991 y a las características de la acción de tutela, el juez puede aplicar los principios procesales contenidos en el Código General del Proceso para llenar los vacíos en la regulación especial de dicho mecanismo judicial[107]. De ahí que la jurisprudencia constitucional vigente dispone que, en virtud de esa remisión, “no es dable aplicar por analogía todas las normas del procedimiento civil en relación con los recursos no previstos expresamente en las normas que regulan la acción de tutela”[108]. Así, ello desconocería la naturaleza especial de esta clase de procesos y sus características de informalidad y celeridad[109].

 

61.           En segundo lugar, aunque el Decreto 2591 de 1991 prevé que todas las providencias pronunciadas en el trámite de tutela deben ser notificadas, incluido el auto por medio del cual se admite la impugnación del fallo de primera instancia, los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 no establecen la obligación de correr traslado de dicho recurso. De hecho, el último de estos artículos dispone claramente que, una vez presentada la impugnación, el juez debe remitir el expediente a su superior jerárquico[110]. Este diseño procesal, por lo demás, es coherente con los principios de celeridad, economía y prevalencia del derecho sustancial que rigen la acción de tutela, así como con el carácter sumario de este mecanismo constitucional. En ese contexto, la falta de notificación del auto que admitió la impugnación de la sentencia de primera instancia no tuvo repercusiones sustanciales, pues en estricto sentido el trámite de la acción de tutela no prevé un mecanismo para que las partes del proceso se pronuncien sobre los argumentos contenidos en los escritos de impugnación.

 

62.           En tercer lugar, en este caso el accionante contó con múltiples oportunidades y escenarios para ejercer su derecho a la defensa y a la contradicción en el marco del trámite de revisión que se surtió ante la Corte Constitucional. Por ejemplo, el señor Torres Torres: (i) pudo presentar una solicitud de selección del expediente de la referencia ante la Sala de Selección de Tutelas Número Siete del 2021, la cual efectivamente lo seleccionó para revisión; (ii) allegó al expediente diversos documentos; (iii) presentó una solicitud de cumplimiento de las órdenes del Auto 149 de 2022; (iv) asistió a la sesión previa de preparación del diálogo intercultural que se celebró el 30 de junio de 2023 en Valledupar y (v) contó con la posibilidad de participar en la audiencia pública organizada el 8 de septiembre de 2023 en esa misma ciudad. En esas circunstancias, el accionado tuvo múltiples oportunidades procesales para ejercer su derecho de defensa y exponer sus argumentos -como de hecho lo hizo- durante este trámite de tutela.

 

63.           Solicitudes de medidas provisionales. Durante el trámite de revisión ante la Corte Constitucional, las partes solicitaron, en diversas oportunidades, el decreto de medidas provisionales adicionales a las adoptadas en el auto del 27 de octubre de 2021 y en el Auto 149 de 2022[111]. A continuación, se detalla el contenido de esas solicitudes.

 

64.           El 24 de octubre de 2022, los accionantes remitieron un escrito en el que solicitaron el decreto de las siguientes medidas provisionales. Primero, ordenar a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo coadyuvar y acompañar el acercamiento entre los Mamos. Segundo, ordenar la creación de una comisión de expertos para facilitar la resolución del conflicto interno en el marco de la Ley de Origen y la autonomía del pueblo Arhuaco. Tercero, ordenar a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías suspender de manera provisional el registro de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador. Cuarto, ordenar al Ministerio del Interior suspender la delegación de la Confederación Indígena Tayrona en la Mesa Permanente de Concertación y en los demás espacios de interlocución de orden nacional hasta la resolución del conflicto interno[112]. Esta misma solicitud fue reiterada el 26 de octubre de 2022[113].

 

65.            El 11 de enero de 2023, el apoderado de los accionantes allegó un memorial en el que solicitó a la Sala Plena el decreto de dos medidas provisionales. Por un lado, el apoderado pidió decretar la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución 162 del 15 de diciembre de 2022, en la que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías realizó la inscripción del señor Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada. Por otro lado, el apoderado de los accionantes pidió ordenar al Ministerio del Interior propiciar la creación de un espacio de diálogo y concertación intra-étnico para la gestión del conflicto[114].

 

66.            Conforme a la jurisprudencia constitucional, en este caso es conveniente y oportuno resolver las solicitudes de medidas provisionales con el estudio definitivo del proceso de tutela que se adelanta en esta sentencia[115]. Esta determinación se fundamenta en tres razones. En primer lugar, en que la complejidad del conflicto intra-étnico del pueblo Arhuaco exige de esta Corte un extremo cuidado en el sentido de evitar que su intervención redunde en una profundización de la crisis. En esta línea, hay que recordar el efecto nocivo que tuvieron algunas de las medidas provisionales decretadas en el auto del 27 de octubre de 2021 y que condujo a su revocatoria mediante el Auto 149 de 2022[116]. En segundo lugar, y en relación con el anterior, para el momento de presentación de las solicitudes de medidas provisionales, la Corte no contaba con los importantes elementos de juicio ni con el nivel de comprensión del problema conseguidos con las pruebas practicadas posteriormente y con la celebración de la audiencia de diálogo intercultural celebrada el 8 de septiembre de 2023 en la ciudad de Valledupar. En tercer lugar, en virtud de los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía y eficacia que caracterizan la acción de tutela, no se justifica atender previamente y en otra providencia las solicitudes de medidas provisionales cuyas finalidades serán atendidas con los remedios judiciales ordenados en esta sentencia.

 

67.           Solicitudes de cumplimiento e incidentes de desacato. A lo largo del trámite de revisión, la Corte recibió también una serie de solicitudes encaminadas a que se garantizara el cumplimiento de las medidas provisionales proferidas y se sancionara por desacato a las autoridades y sujetos que fueron destinatarios de las órdenes. En concreto, la Corte recibió las siguientes solicitudes.

 

68.           El 3 de febrero de 2022, los accionantes informaron que el señor Zarwawiko Torres Torres continuó atribuyéndose la representación del pueblo Arhuaco ante distintas autoridades, a pesar de que el auto del 27 de octubre de 2021 dispuso la suspensión de su registro como representante legal del pueblo[117]. Además, los accionantes indicaron que el señor Zarwawiko Torres Torres obstaculizó el ejercicio de representación de los tres cabildos gobernadores cuyo registro se ordenó en la referida providencia[118]. En consecuencia, los accionantes solicitaron declarar en desacato al señor Zarwawiko Torres Torres respecto de las órdenes del auto del 27 de octubre de 2021 e imponerle las sanciones correspondientes[119]. Igualmente, los accionantes le pidieron a la Corte ordenar al señor Torres Torres hacer entrega inmediata de toda la información relacionada con su gestión y abstenerse de obstaculizar el ejercicio de las funciones de los cabildos gobernadores designados en el auto del 27 de octubre de 2021.

 

69.           En el escrito remitido el 12 de enero de 2023, el apoderado de los accionantes solicitó, entre otras cosas, determinar si la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías incurrió en desacato respecto de las órdenes proferidas en el Auto 149 de 2022 al inscribir a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador, a través de la Resolución 162 del 15 de diciembre de 2022[120].

 

70.           Luego, el 17 de enero de 2023, los accionantes Danilo Villafaña Torres e Iván de Jesús Torres Torres promovieron un nuevo incidente de desacato ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar -autoridad judicial que profirió el fallo de primera instancia en este proceso-[121]. En su parecer, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior y la Alcaldía de Valledupar incurrieron en desacato al posesionar e inscribir a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador, pues la medida provisional de suspensión del registro del señor Torres Torres decretada en el auto del 27 de octubre de 2021 y confirmada en el Auto 149 de 2022 aún no había sido levantada. En auto del 13 de febrero de 2023, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar ofició a esta Corte para que le indicara si había proferido una decisión, en el marco del trámite de revisión, cuyo cumplimiento le correspondía verificar. Además, el juzgado remitió a esta Corte el incidente de desacato formulado.

 

71.           En auto del 12 de mayo de 2023, la Corte le informó al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar que no se había proferido una decisión de fondo en el trámite de revisión, por lo que la Corte conservaba la competencia para adelantar las actuaciones jurisdiccionales a las que hubiere lugar[122]. En este sentido, la Corte le solicitó a la referida autoridad judicial abstenerse de dar trámite a las solicitudes de cumplimiento o desacato de las decisiones proferidas en revisión y remitirlas a la magistrada sustanciadora hasta que la Sala Plena emitiera una decisión de fondo en este caso[123].

 

72.           Finalmente, el 3 de noviembre de 2023, el señor Zarwawiko Torres Torres allegó memorial en el que solicitó que la Corte declare que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior incumplió las órdenes segunda y tercera del Auto 149 de 2022. Según precisó el señor Torres Torres, a pesar de la apelación presentada en contra de la Resolución 162 del 15 de diciembre de 2022, quedó ejecutoriada en tanto se configuró el silencio administrativo negativo respecto del recurso interpuesto. En consecuencia, el accionado sostuvo que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías incurrió en incumplimiento y desacato al no publicar el certificado de su registro como cabildo gobernador y pidió a la Corte tomar una serie de medidas al respecto[124].

 

73.           La Corte se abstuvo de emitir pronunciamientos previos a esta sentencia en relación con las solicitudes referidas por varias razones. Primera, porque el objetivo principal de las medidas provisionales proferidas era, en los términos del Auto 149 de 2022, “facilitar los espacios de diálogo entre las partes del conflicto y lograr que la comunidad reasuma el control de su gobernabilidad”[125]. En ese sentido, al asumir un rol de facilitadora, con el fin de evitar agravar el conflicto y de crear escenarios que permitieran el acercamiento entre las partes del desencuentro, la Corte propuso una vía de solución consistente en que los Mamos de las cuatro Kankurwas mayores se reunieran para la designación del cabildo o de los cabildos gobernadores del pueblo Iku y se convocara una Asamblea General para ratificarlos de manera temporal o definitiva, de forma libre y sin ningún tipo de injerencia.

 

74.           En este sentido, las medidas adoptadas no fueron fines en sí mismas, sino meros instrumentos con los que la Corte buscó generar escenarios adecuados y propicios para el diálogo y la resolución del conflicto por parte del pueblo Arhuaco y, en especial, de sus Mamos. Segundo, dada la posibilidad de que los pronunciamientos de la Corte en el marco de esas solicitudes alimentaran la falsa dicotomía ganadores/perdedores en términos procesales, se optó por atender dichas solicitudes con los remedios judiciales definitivos de esta sentencia. Por esta vía se evitaron posibles escenarios de confrontación y agravación del conflicto intra-étnico. Por último, como puede observarse, el objeto de las solicitudes de cumplimiento o desacato está profundamente relacionado con la controversia de fondo y su definición antes de esta sentencia pudo tener repercusiones no deseadas en la situación del pueblo Arhuaco y en la definición judicial de la controversia.

 

75.           Acción de cumplimiento. El 21 de mayo de 2023 se allegaron al expediente varios documentos por medio de los cuales varios Mamos, incluidos Kunchanawíngumu Izquierdo y Enrique Márquez, informaron que, a partir del 15 de enero de 2023, el Ministerio del Interior instaló una mesa de diálogo con los Mamus, en cumplimiento de las órdenes judiciales proferidas por este tribunal para superar la crisis de gobernabilidad que atraviesa el pueblo Arhuaco. No obstante, una parte del grupo de Mamos, que está a favor de la elección de Zarwawiko Torres Torres, no participó en la discusión, sino que, de manera unilateral, presentó un documento titulado “Informe de avances y acuerdos de la mesa de diálogos de los Mamu del pueblo Arhuaca instalada por el Ministerio del Interior” en que se señaló que los Mamos llegaron a un acuerdo, aunque ello no fue así.

 

76.           Por ese motivo, los Mamus que presentaron la acción de cumplimiento conformaron el Consejo de Mamu y organizaron un encuentro al cabo del cual, el día 26 de abril de 2023, tomaron varias determinaciones, tal como revocar y declarar nula la Resolución 162 del 15 de diciembre de 2022 del Ministerio del Interior, por medio de la cual se registró a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y ordenar a dicho ministerio que inscriba como cabildos gobernadores a Danilo Villafaña Torres en el Resguardo del Magdalena-Guajira, de Rogelio Torres Torres en el Resguardo de la Sierra Nevada y de Iván de Jesús Torres Torres en el Resguardo de Businchama. En dicho encuentro, el Consejo de Mamu también ordenó que todas las decisiones que comprometan a la comunidad y que tomen los líderes y los funcionarios públicos representantes del pueblo Arhuaco ante el Estado deben ser consultadas a los Mamus, siguiendo el procedimiento cultural propio.

 

77.           Por medio de un memorial allegado al despacho de la magistrada sustanciadora el 21 de mayo de 2023, con base en lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia y en lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, varios Mamos presentaron una acción de cumplimiento con el propósito de que la Sala Plena “adopte y homologue y respalde inmediatamente” las decisiones tomadas el 26 de abril de 2023 por el Consejo de Mamu.

 

78.           Debido a que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y de la supremacía constitucional en los estrictos y precisos términos señalados en el artículo 241 Superior, esta Corporación carece de competencia para conocer del asunto de la referencia[126]. En efecto, dicha competencia está radicada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en la Ley 393 de 1997 y en el Código de Procedimiento Administrativo[127].

 

79.           Por consiguiente, en esta providencia, además de otros asuntos, se rechazará por incompetencia la acción de cumplimiento presentada directamente ante esta Corporación por los Mamus Kunchanawíngumu Izquierdo, Enrique Márquez, Zarey Mejía, Kunchanawíngumu Márquez Chaparro, Bunkwanaringumu Suárez, Bunkwaney Torres, Dwiawingumu Márquez, Jesús Arroyo Izquierdo y Dwiku Izquierdo Torres.

 

2.3.           Presentación y delimitación del asunto, planteamiento del problema jurídico y esquema de la decisión

 

80.      En este caso, los accionantes presentaron una acción de tutela en contra del Ministerio del Interior, de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías de dicha entidad y de Zarwawiko Torres Torres con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales colectivos a la autonomía y a la integridad del pueblo Arhuaco, al igual que sus derechos fundamentales individuales a la participación en la toma de decisiones, a la igualdad y al debido proceso. A su juicio, dichos derechos fueron vulnerados como consecuencia de que el Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, inscribió en el registro que administra y certificó el 4 de septiembre de 2020 a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, a pesar de que sabía que una parte del pueblo Iku consideró que el proceso eleccionario de dicha autoridad tradicional fue ilegítimo. En consecuencia, los accionantes pidieron en la demanda que el juez de tutela: (i) dejara sin efectos la inscripción en el registro de autoridades tradicionales de Zarwawiko Torres Torres y (ii) ordenara al Ministerio del Interior generar “los escenarios propios del pueblo Arhuaco para la solución de conflictos y la toma decisiones a la luz de claros principios como son el consenso y la unidad”[128].

 

81.      Como se desprende de los antecedentes de esta providencia, la controversia puesta de presente por los accionantes y por la parte de la comunidad que ellos representan evolucionó desde el momento de la interposición de la tutela por diversas causas, dentro de las cuales de destacan: (i) las órdenes de la sentencia de segunda instancia; (ii) las medidas adoptadas por la Corte, en particular del Auto 149 de 2022 por medio del cual este Tribunal mantuvo la suspensión provisional del registro oficial de Zarwawiko Torres Torres como autoridad tradicional hasta tanto los Mamos de las Kankurwas mayores de Numa’ka, Seykúmuke, Künzikta-Negarka y Séynimin se reunieran para la elegir el cabildo gobernador o cabildos gobernadores del pueblo Arhuaco y convocaran una Asamblea General para ratifica dicha designación y (iii) la organización de dos nuevos procesos eleccionarios entre abril y mayo del 2022 y julio del 2024, respectivamente.

 

82.      Como consecuencia de esa evolución, en la audiencia pública celebrada el 8 de septiembre de 2023, en la etapa previa de preparación de dicha diligencia judicial y en distintos documentos que allegaron al expediente, los accionantes también manifestaron que el Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela porque: (i) el 15 de diciembre de 2022, inscribió por segunda vez a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada en el registro administrado por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, pese a que sabía que una parte de la comunidad consideró que la designación de esa autoridad fue ilegítima; (ii) se demoró casi un año en proferir la Resolución 2171 del 12 de diciembre de 2023, por medio de la cual revocó la segunda inscripción del señor Torres; y (iii) el 10 de enero de 2024, en cumplimiento de lo dispuesto en el acto administrativo antes mencionado, la viceministra para el dialogo social, la igualdad y los derechos humanos del Ministerio del Interior convocó a los Mamos de la comunidad a una reunión en Valledupar para acompañar al pueblo Arhuaco en el proceso de diálogo interno para superar sus desencuentros, sin consultar a las autoridades tradicionales sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar de ese encuentro.

 

83.           A partir de la evolución de la controversia puesta de presente en este caso, la Sala Plena limitará su análisis a resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneró el Ministerio del Interior los derechos a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Arhuaco con sus actuaciones y omisiones en torno a la inscripción y certificación del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada?

 

84.           Frente a la delimitación del asunto que resolverá la Corte, es necesario hacer cuatro precisiones. Primero, la Sala Plena se pronunciará en esta sentencia sobre las actuaciones y omisiones que el Ministerio del Interior desplegó luego del 2020, en torno al registro y certificación del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta. Desde esa perspectiva, esta providencia analizará hechos que ocurrieron con posterioridad a la interposición de la acción de tutela, pues dichas circunstancias fácticas hicieron evolucionar la controversia y las pretensiones de los accionantes.

 

85.           Segundo, la Corte desea precisar que los peticionarios invocaron la protección de los derechos fundamentales colectivos a la autonomía, a la integridad del pueblo Arhuaco, al igual que sus derechos fundamentales individuales a la participación en la toma de decisiones, a la igualdad y al debido proceso. No obstante, en este caso, en ejercicio de su competencia para delimitar el problema jurídico, la Corte limitará su pronunciamiento a la posible vulneración de los derechos a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural en cabeza de todo el pueblo Arhuaco[129]. En efecto, de lo que señalaron en la acción de tutela y en otros momentos clave del proceso como la audiencia pública, se concluye que, más que proteger sus derechos fundamentales individuales, lo que buscan los accionantes es que la Corte Constitucional ampare los derechos fundamentales de todo el pueblo Arhuaco que están relacionados con el gobierno propio. 

 

86.           Tercero, a medida que se analiza el expediente, aparecen denuncias mutuas entre las dos partes del pueblo Iku que están en desacuerdo. Por ejemplo, en la acción de tutela, los accionantes demandaron al señor Zarwawiko Torres Torres e hicieron referencia a un episodio en el que presuntamente por orden de ese líder unos semaneros (jóvenes que apoyan las decisiones de la justicia indígena) maltrataron a la directiva saliente, al conducirlos a Nabusímake[130]. Asimismo, en otros documentos incorporados al expediente, existen acusaciones sobre aspectos tales como el presunto manejo indebido de recursos en la EPS indígena Dusakawi durante el mandato de la Directiva General saliente y de la entrante o la incidencia en esta controversia de intereses económicos y políticos en proyectos hoteleros, extractivistas o de generación de energía en el Magdalena. También existen denuncias por falsedad en el ámbito penal, al igual que de naturaleza electoral, y la Corte ha declarado la prejudicialidad en un conflicto de competencias entre la justicia civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo asociado a la elección del señor Torres^[131]. Asimismo, se acusa a Zarwawiko Torres Torres y a otros líderes de la comunidad de haber ordenado que se violentaran los candados de la casa sindical de la capital del pueblo Iku, con el propósito de tomar el control por encima de las autoridades de Nabusímake, acción que generó forcejos y actos de violencia en contra de autoridades centrales, líderes, Mamos y espacios de gobierno propio[132].

 

87.           En ejercicio de su competencia para delimitar el objeto de la controversia y en función de lo previsto en el artículo 241 de la Constitución, el asunto que resolverá la Sala Plena no incluirá las actuaciones que los accionantes y otras personas Arhuacas le atribuyen al señor Zarwawiko Torres Torres[133]. Esta sentencia tampoco estudiará las diversas acusaciones mutuas que se han ventilado en este caso frente a otros líderes, autoridades y, en general, miembros del pueblo Arhuaco.

 

88.           En efecto, por un lado, como se desprende de sus pretensiones y de lo que manifestaron en etapas clave del proceso -como la audiencia pública celebrada en septiembre de 2023-, el punto central de la inconformidad de los accionantes está relacionado con la presunta vulneración de los derechos a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Arhuaco ocasionada por las actuaciones y las omisiones del Ministerio del Interior en torno a la inscripción y certificación del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada.

 

89.           Por otro lado, es claro que Sala Plena no puede abordar todas esas denuncias y darles respuesta en esta sentencia, pues ello desbordaría la competencia de este Tribunal. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución, a esta Corte no le corresponde indagar respecto de la presunta comisión de delitos, de forma que la investigación y sanción de los actos de violencia que presuntamente habrían cometido Zarwawiko Torres Torres y otros miembros del pueblo Arhuaco escapan de la competencia que la Constitución le atribuyó a este Tribunal en los estrictos términos del artículo 241 superior.

 

90.           Cuarto, es necesario precisar que durante el trámite de tutela los señores Danilo Villafañe[134], Fernando Izquierdo Márquez, Juan José Garavito y Bernardino Arroyo[135] presentaron escritos para coadyuvar la postura de los accionantes. Algunos de ellos le solicitaron a la Corte Constitucional pronunciarse sobre nuevos aspectos tales como el acto de posesión del señor Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador de todo el pueblo Arhuaco, proferido por la Gobernación del Magdalena en octubre de 2020[136]. También se recibieron diversas intervenciones de miembros del pueblo Arhuaco con interés en la decisión en apoyo a la posición jurídica del señor Zarwawiko Torres Torres[137] o de los accionantes[138]. Conforme a lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena tomará esas intervenciones de terceros con interés como coadyuvancias en relación con la posición de las partes. Además, con base en su jurisprudencia, esta Corte no examinará las pretensiones ni los argumentos adicionales formulados en esos escritos[139], los cuales no hacen parte del asunto objeto de esta sentencia.

 

91.           Hechas estas cuatro precisiones, a continuación, luego de analizar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte responderá el problema jurídico previamente enunciado. Para ello, en primer lugar, la Sala Plena reiterará su jurisprudencia sobre los derechos de las comunidades étnicas a la identidad e integridad étnica y cultural y a la autonomía, a la autodeterminación y al autogobierno de los pueblos indígenas. En segundo lugar, la Sala Plena se referirá a la regulación en el ordenamiento jurídico de los resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas. En tercer lugar, este Tribunal mencionará la importancia del registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales a cargo de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, al igual que el procedimiento que en ese campo aplica dicha entidad. En cuarto lugar, la Sala Plena expondrá la línea jurisprudencial sobre las controversias internas relacionadas con los procesos eleccionarios de las comunidades indígenas. En quinto lugar, este Tribunal unificará las reglas jurisprudenciales sobre las funciones de registro y posterior certificación de autoridades y representantes legales tradicionales a cargo del Ministerio del Interior. Finalmente, en sexto y último lugar, a partir de las consideraciones antes mencionadas, la Sala Plena resolverá el caso concreto.

 

2.4.           Análisis de procedibilidad de la acción de tutela

 

92.           Antes de hacer el análisis de fondo, la Sala examinará si la demanda de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, es decir, si se cumplen los requisitos de (i) legitimidad por activa y por pasiva, (ii) subsidiariedad y, finalmente, (iii) inmediatez.

 

93.           Legitimación por activa[140]. Con base en los artículos 7, 70 y 330 de la Constitución, las comunidades indígenas son sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales, incluidos los de la autonomía, el autogobierno y la identidad e integridad étnica y cultural. Además, las autoridades ancestrales, de manera directa o por medio de apoderado, tienen la legitimidad para interponer acciones de tutela con el fin de garantizar la protección de los derechos fundamentales de los que son titulares los pueblos indígenas a los que pertenecen[141].

 

94.           A la luz de las subreglas constitucionales aplicables, en este caso se satisface el requisito de legitimidad por activa por las siguientes dos razones. Primero, el pueblo Iku es una comunidad indígena titular de los derechos fundamentales invocados por los accionantes, conforme a la delimitación del problema jurídico realizado por la Sala Plena[142]. Segundo, los señores José María Arroyo Izquierdo y Hermes Torres Torres son los accionantes principales y actúan en calidad de miembros de la Directiva General elegida en el 2014. Además, los demás demandantes son 28 personas que actúan como líderes del pueblo Arhuaco o autoridades tradicionales (Mamos, Mayores, cabildos, comisarios y representantes de asentamientos)[143].

 

95.           Asimismo, mediante el auto del 27 de octubre de 2021, la Sala Novena de Revisión de Tutelas vinculó a los señores Iván de Jesús Torres Torres y Rogelio Torres Torres en el extremo activo de la relación procesal, tras estimar que podían tener interés en la decisión. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena estima que ambos son terceros con interés, pues están vinculados a la situación jurídica y a las pretensiones de los accionantes, de tal forma que pueden verse directamente afectados con la decisión de la Corte[144].

 

96.           En efecto, por un lado, ambos hacen parte del grupo de líderes del pueblo Arhuaco que, como los accionantes, consideraron ilegítimo el proceso eleccionario que tuvo lugar en junio de 2020 y se opusieron a que el Ministerio del Interior hubiera certificado e inscrito al señor Zarwawiko Torres Torres en el registro de autoridades tradicionales. Por otro lado, tanto el señor Rogelio como el señor Iván de Jesús pueden estar comprometidos en la presunta afectación de derechos fundamentales puesta de presente por los accionantes y verse afectados por el fallo de tutela, pues luego de la interposición de la demanda fueron nombrados cabildos gobernadores de dos de los resguardos del pueblo Arhuaco. Así, el señor Iván de Jesús Torres Torres fue designado como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo de Businchama en febrero de 2021 por decisión de un grupo de Mamus y, según lo mencionó cuando se pronunció sobre la acción de tutela, dicha circunstancia fue presuntamente desconocida como consecuencia de la inscripción del señor Zarwawiko Torres Torres en el registro de autoridades tradicionales a cargo del Ministerio del Interior[145]. Por su parte, en marzo de 2021, un grupo de Mamos y de autoridades tradicionales nombró al señor Rogelio Torres Torres cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada, tras destituir de dicho cargo a Zarwawiko Torres Torres por las presuntas irregularidades que ocurrieron en su proceso de designación[146].

 

97.           En resumen, los accionantes están legitimados en la causa por activa. Además, los señores Iván de Jesús Torres Torres y Rogelio Torres Torres son terceros con interés legítimo en este proceso, de forma que la Sala Plena no ordenará su desvinculación.

 

98.           Legitimación por pasiva[147].  En primer lugar, la Sala estima que el Ministerio del Interior está legitimado en la causa por pasiva debido a que puede atribuírsele la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegada por los accionantes. Así, por un lado, como lo establecen los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto 2893 de 2011[148], el Ministerio del Interior es la entidad encargada de “[l]levar el registro (…) de las autoridades tradicionales indígenas reconocidas por la respectiva comunidad y de las asociaciones de autoridades tradicionales o cabildos indígenas y su actualización” y de “[p]romover la resolución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades indígenas y Rom”.

 

99.           Por otro lado, se cumple el requisito de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio del Interior debido a que los accionantes le atribuyen a dicha entidad la vulneración de los derechos fundamentales del pueblo Arhuaco. En su parecer, ese ministerio tomó una serie de determinaciones en torno a la inscripción y la certificación del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada contrarias al gobierno propio. Así, con conocimiento de causa sobre la existencia de un conflicto intra-étnico, el 4 de septiembre de 2020, la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior certificó que el señor Torres Torres había sido registrado como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada. Posteriormente, a juicio de los accionantes, por medio de la Resolución No. 162 del 15 de diciembre de 2022, esa cartera ministerial inscribió por segunda vez a esa persona como cabildo gobernador del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, aunque sabía que el desencuentro interno aún persistía. Tercero, el 20 de diciembre de 2022 varios miembros del pueblo Arhuaco presentaron un recurso de apelación en contra de ese acto administrativo, el cual fue resuelto casi un año después por medio de Resolución 2171 del 12 de diciembre de 2023. Como efectivamente el Ministerio del Interior profirió la certificación y las resoluciones a las que aludieron los peticionarios, la Corte encuentra que esa entidad está legitimada por pasiva.

 

100.       En segundo lugar, la Sala Plena estima que el señor Zarwawiko Torres Torres no está legitimado en la causa por pasiva. De ello dan cuenta las siguientes razones.

 

101.       Por un lado, como se explicó al delimitar el asunto objeto de la controversia, el centro de la discusión constitucional no son las actuaciones de personas particulares. Por el contrario, le corresponde a la Sala Plena pronunciarse sobre las acciones y omisiones de la entidad encargada de inscribir y certificar a las autoridades de los pueblos étnicos y de promover la resolución de conflictos en el seno de las comunidades indígenas. Por otro lado, el señor Torres Torres no representa al ente encargado de inscribir o certificar a las autoridades de los pueblos étnicos y de promover la resolución de conflictos en el seno de las comunidades indígenas. Por esa razón, no es posible atribuirle al señor Torres Torres una posible vulneración de los derechos del pueblo Arhuaco, conforme a la delimitación del objeto de la controversia y al problema jurídico que debe resolver la Sala Plena. Adicionalmente, la ausencia de legitimación del señor Zarwawiko Torres Torres también se deriva del hecho de que las pretensiones de los accionantes se dirigen en contra del Ministerio del Interior, como se explicó en los considerandos 80 a 82 de esta providencia.

 

102.       No obstante, la Sala Plena no ordenará la desvinculación del señor Torres Torres debido a que se trata de un tercero con interés legítimo en la decisión de la Corte. Así, Zarwawiko Torres Torres es un líder político del pueblo Arhuaco, fue designado y ratificado como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada en los procesos eleccionarios que se surtieron en el 2020, en el 2022 y en el 2024 y el Ministerio del Interior tomó distintas determinaciones en torno a su certificación e inscripción en el registro de autoridades tradicionales y representantes legales que dicha entidad administra. En ese contexto, lo decidido en este proceso tiene la potencialidad de afectar los derechos políticos del señor Torres Torres. 

 

103.       En tercer lugar, durante el trámite de la acción de tutela, el juez de primera instancia vinculó al proceso a la Defensoría del Pueblo, a la Alcaldía de Valledupar y a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Delegada para Asuntos Étnicos. Posteriormente, a través del auto del 17 de octubre de 2021, la Sala Novena de Revisión de Tutelas vinculó al trámite a las gobernaciones del Cesar, del Magdalena y de La Guajira con el fin de que se pronunciaran sobre las actuaciones que surtieron en relación con la posesión de Zarwawiko Torres Torres como autoridad tradicional.

 

104.       La Sala Plena considera que ninguna de esas entidades está legitimada en la causa por pasiva por la siguientes razones. Primero, no es posible atribuirles la presunta vulneración de los derechos fundamentales del pueblo Arhuaco que se analiza en esta ocasión, conforme a la delimitación del asunto de la controversia y al problema jurídico formulado.

 

105.       En ese sentido, dentro de las funciones asignadas a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación, a la Alcaldía de Valledupar y a las gobernaciones del Cesar, del Magdalena y de La Guajira no están las de registrar o certificar a las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas. Además, de las pruebas obrantes en el expediente, no se infiere que dichas entidades hayan interferido en: (a) las decisiones del Ministerio del Interior de inscribir y de certificar al cabildo gobernador del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada o (b) en las actuaciones que desplegó o dejó de desplegar dicha entidad en ejercicio de su competencia de promover la resolución del conflicto intra-étnico, las cuales originaron la presentación de la acción de tutela analizada. Segundo, en estricto sentido, los accionantes no le atribuyeron a ninguna de estas autoridades la posible vulneración de los derechos fundamentales del pueblo Arhuaco. Además, sus pretensiones están dirigidas en contra del Ministerio del Interior, como se explicó previamente.

 

106.       No obstante, la Sala Plena no las desvinculará del proceso, pues son terceros con interés legítimo. En efecto, como todas ellas tienen funciones relacionadas con el ejercicio o la garantía de los derechos fundamentales de las minorías étnicas, es posible que estas entidades resulten afectadas por este fallo[149].

 

107.       En resumen, se encuentra cumplido el requisito de legitimación en la causa por pasiva respecto al Ministerio del Interior. Por su lado, Zarwawiko Torres Torres, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Alcaldía de Valledupar y las gobernaciones del Cesar, del Magdalena y de La Guajira son terceros con interés legítimo, de forma que la Sala Plena no ordenará su desvinculación.

 

108.       Subsidiariedad[150]. El examen de este requisito debe flexibilizarse en las acciones de tutela instauradas por los pueblos étnicamente diferenciados. En efecto, las comunidades indígenas están en condiciones específicas relacionadas con: (i) la discriminación histórica que han soportado; (ii) las cargas mayores que, en términos de acceso a la administración de justicia, deben asumir por factores como su ubicación geográfica o sus condiciones socioeconómicas; (iii) la circunstancia de que son sujetos de especial protección constitucional y (iv) el hecho de que la jurisprudencia constitucional es la fuente jurídica más importante de desarrollo de sus derechos[151].

 

109.       Asimismo, la acción de tutela es, en principio, el mecanismo idóneo y principal para proteger los derechos fundamentales de los que gozan los pueblos étnicos, tales como la diversidad étnica y cultural o la autonomía y autodeterminación. Al respecto, incluso cuando los peticionarios tienen a su disposición acciones y recursos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por regla general, la acción de tutela es procedente para amparar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas[152]. 

 

110.       En virtud de esas consideraciones, en este caso se cumple con el requisito de subsidiariedad. En primer lugar, al contrario de lo señalado por el juez de primera instancia, la inscripción en el registro de autoridades tradicionales o su rechazo no es un acto administrativo susceptible de ser cuestionado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que constituye un acto de trámite cuyo objetivo es hacer públicas las decisiones autónomas de los pueblos indígenas[153], tal y como se explicará con más detenimiento en el capítulo 2.7 de esta providencia.  En ese contexto, de encontrar que los medios de control de nulidad y simple nulidad proceden contra la inscripción en el registro que administra el Ministerio del Interior, se podría configurar una situación en la que la sociedad mayoritaria terminaría por imponer sus concepciones sobre la manera en la que las comunidades indígenas deben adelantar las elecciones de sus representantes, lo cual desconocería el derecho al autogobierno de dichos pueblos[154].

 

111.       Desde esa perspectiva, la acción de tutela es el único mecanismo judicial que tienen a disposición los accionantes para cuestionar la conducta de inscripción que le reprocharon al Ministerio del Interior, la cual se materializó a través de dos resoluciones, una proferida en el 2020 y otra identificada con el número 162 del 15 de diciembre de 2022. En efecto, en esas decisiones no podían ser cuestionadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los medios de control de nulidad y de simple nulidad.

 

112.       En segundo lugar, frente al acto de certificación de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, proferido por el Ministerio del Interior el 4 de septiembre de 2020, la Sala no comparte el argumento de la entidad accionada según el cual la acción de tutela es improcedente porque los accionantes podían usar los medios de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar dicho acto administrativo. Por un lado, según la jurisprudencia constitucional, la existencia de medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no genera la improcedencia automática de la acción de tutela[155]. Así, los jueces de tutela deben analizar la idoneidad y la eficacia de los medios ordinarios de defensa al alcance, en función del contenido de las pretensiones y de las condiciones particulares de los peticionarios.

 

113.       Por otro lado, en el caso analizado, las acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho no eran mecanismos judiciales idóneos y eficaces para proteger los derechos fundamentales del pueblo Arhuaco, especialmente los de participación en la toma de decisiones, autonomía y autodeterminación e integridad étnica y cultural. Aunque los accionantes habrían podido solicitar la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo de certificación, una de sus pretensiones estaba dirigida a que el Ministerio del Interior activara su competencia de promover la resolución del conflicto interno. En esas circunstancias, la eliminación provisional de los efectos de ese acto administrativo no era una medida eficaz e idónea para enfrentar las presuntas omisiones del Ministerio del Interior.

 

114.       Además, las acciones disponibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tenían la capacidad para reparar adecuadamente los daños culturales y sociales que pudo sufrir esa colectividad por cuenta de las actuaciones y omisiones del Ministerio del Interior. También resultaría desproporcionado exigir el agotamiento de los recursos y de los mecanismos ordinarios de defensa disponibles para controvertir el acto de certificación de autoridad tradicional. En efecto, en comparación con la acción de tutela, dichos recursos y mecanismos están sometidos a mayores formalidades jurídicas de manera que su ejercicio supone contar con una asesoría jurídica más importante. Además, los accionantes hacen parte de una comunidad que es un sujeto de especial protección constitucional[156], cuya tradición es oral y que, históricamente, ha sido discriminada. En igual sentido, hay que tener en cuenta que el acto de certificación de Zarwawiko Torres Torres como gobernador del cabildo del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada que dio origen a la presentación de la acción de tutela fue proferido el 4 de septiembre de 2020[157], época en la que aún estaban vigentes medidas de aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable para luchar en contra del Covid 19, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1168 del 25 de agosto de 2020[158].

 

115.       En tercer lugar, la Sala Plena tampoco está de acuerdo con el argumento del juez de primera instancia y del Ministerio del Interior según el cual no se cumple con el requisito de subsidiariedad porque los actores pueden acudir a la jurisdicción especial indígena para ventilar esta controversia. Así, esa jurisdicción no es competente para pronunciarse sobre los actos por medio de los cuales el Ministerio del Interior inscribe o se abstiene de inscribir a una persona en el registro de autoridades indígenas y dispone de recursos para que las partes en conflicto de una comunidad étnica encuentren un camino para resolver sus desencuentros políticos. La jurisdicción especial indígena tampoco puede pronunciarse sobre el acto administrativo de certificación de autoridades tradicionales, emitida por el Ministerio del Interior.

 

116.       Por las razones antes expuestas, la acción de tutela es el medio de control preferente para solicitar la protección de los derechos fundamentales del pueblo Arhuaco invocada por los accionantes respecto al Ministerio del Interior.

 

117.       Inmediatez[159]. En este caso, se cumple el requisito de la inmediatez debido a que la tutela fue instaurada el 8 de octubre de 2020[160], es decir:

 

(i)   Aproximadamente dos meses después de que se desarrolló el primer proceso eleccionario, el cual culminó el 11 de agosto de 2020, y de que la Directiva General saliente le solicitó al Ministerio del Interior abstenerse de registrar al nuevo representante legal y al cabildo gobernador del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada, lo cual ocurrió entre el 7 y el 13 de agosto de 2020.

 

(ii) Menos de un mes después de que los demandantes obtuvieran una certificación del Ministerio del Interior que acreditaba al nuevo cabildo gobernador y representante legal del resguardo antes mencionado, lo cual sucedió el 4 de septiembre de 2020. 

 

118.       En conclusión, cumplidos los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva, de subsidiariedad y de inmediatez, la Sala Plena estima que la acción de tutela de la referencia es procedente respecto a las actuaciones del Ministerio del Interior en torno a la inscripción y certificación del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada.

 

2.5.           El principio de diversidad étnica y los derechos de las comunidades indígenas a la identidad e integridad cultural, a la autonomía y al autogobierno. Reiteración de jurisprudencia 

 

119.       En este acápite, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre la diversidad étnica y la identidad cultural de los pueblos indígenas, por un lado, y la autonomía, la autodeterminación y el autogobierno de dichas comunidades, por otro lado.

 

2.5.1.   Diversidad étnica e identidad cultural de los pueblos indígenas

 

120.       Uno de los principios fundantes de la Constitución de 1991, es el reconocimiento de que Colombia es un Estado pluralista y multicultural en el que se protege la diversidad étnica y cultural (art. 1, 7 y 8  C.P.). A su vez, en virtud de los artículos 10 y 70 de la Constitución, se reconoce que las lenguas y los dialectos de los grupos étnicamente diferenciados son oficiales, que la enseñanza que se imparte en esas comunidades debe ser bilingüe y que todas las culturas que conviven en el país son iguales y tienen la misma dignidad.

 

121.       Desde el punto de vista del bloque de constitucionalidad, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales protege, entre otros derechos, el de la protección de la identidad cultural de esas comunidades[161]. Dicho instrumento también establece la obligación de los Estados de tomar acciones, en conjunto con las comunidades indígenas, para garantizar los derechos y la integridad de esos pueblos, incluida su cultural[162].

 

122.       A partir de ese marco normativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce que la diversidad étnica y cultural es un principio fundante del ordenamiento constitucional del que se deriva el derecho a la identidad y a la integridad social y cultural. Dicho derecho puede ser definido como “la facultad de todo grupo indígena y de sus miembros, a formar parte de un determinado patrimonio cultural tangible e intangible y de no ser forzado a pertenecer a uno diferente o a ser asimilado por uno distinto”[163]. En otras palabras, el fin del derecho fundamental de los pueblos indígenas a la identidad es “salvaguardar su integridad como población étnicamente diferenciada, y en esa medida, posibilitar la permanencia y perdurabilidad de su cultura”[164]. Por lo tanto, se trata de un derecho que implica respetar la multiplicidad de cosmovisiones, garantizar la supervivencia de los pueblos indígenas y la existencia de las diferentes culturas presentes en el territorio nacional y que apareja la prohibición de imponer formas de vida mayoritarias[165].  

 

123.       En cualquier caso, la identidad y la integridad cultural de los pueblos indígenas no son fenómenos estáticos e inamovibles que propendan por la conservación y la continuidad de las tradiciones y de las instituciones ancestrales, vistas desde una perspectiva histórica[166]. Por el contrario, con el propósito de asegurar la supervivencia física y cultural y respetar la capacidad de agencia de las comunidades étnicamente diferenciadas, la Sala Plena concibe la identidad y la integridad cultural como el resultado de procesos sociales complejos y dinámicos que se producen a lo largo del tiempo, que están en constante definición y redefinición y que se derivan tanto del intercambio con otras culturas, como de debates y de decisiones de los miembros de las comunidades indígenas, entre otros factores. Por ese motivo, el derecho a la identidad y a la integridad cultural también protege “la adopción de elementos culturales nuevos, sobre la base de que los cambios en las expresiones tradicionales, sean siempre el resultado de decisiones voluntarias, libres e informadas por parte del propio pueblo indígena”[167].

 

124.       Desde esa perspectiva, como lo veremos a continuación, una de las manifestaciones del reconocimiento de la identidad y de la integridad social y cultural de los pueblos indígenas es el derecho que tienen esos colectivos a la autonomía y a la autodeterminación.

 

2.5.2.    Autonomía, autodeterminación y autogobierno de los pueblos indígenas

 

125.        Para garantizar la identidad y la integridad social y cultural de los pueblos indígenas, el ordenamiento constitucional les reconoce a dichas comunidades el derecho a la autonomía y a la autodeterminación. En función de dicho derecho, en el marco territorial en el que habitan, las comunidades étnicamente diferenciadas están llamadas a tomar decisiones, por sí mismas y conforme a sus cosmovisiones particulares, sobre sus cuestiones culturales, espirituales, políticas y jurídicas internas, dentro de unos límites constitucionales que propenden por un máximo de autonomía y un mínimo de restricciones. En efecto, sólo así es posible garantizar unas condiciones materiales que permitan la supervivencia de los pueblos indígenas[168].

 

126.       A nivel interno, el reconocimiento de la autonomía y la autodeterminación de las comunidades étnicamente diferenciadas se deriva de varias disposiciones de la Constitución. Así, el artículo 9 superior reconoce la autodeterminación de los pueblos en las relaciones internacionales, mientras que los artículos 171 y 176 de la Constitución prevén una circunscripción especial indígena en el Senado y en la Cámara de Representantes del Congreso de la República. Asimismo, el artículo 246 de la Constitución establece la jurisdicción especial indígena y los artículos 286, 287 y 329 constitucionales reconocen que los territorios indígenas son entidades territoriales que gozan de autonomía presupuestal y administrativa de manera que tienen derecho a administrar sus recursos, a fijar los tributos necesarios para cumplir con sus funciones y a participar en las rentas nacionales. Finalmente, el artículo 330 superior les otorga a las comunidades indígenas el derecho a autogobernarse según sus usos y costumbres[169]. Por consiguiente, a los territorios indígenas les corresponde diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo; promover las inversiones públicas de sus territorios y velar por su debida ejecución; percibir y distribuir recursos y velar por la preservación de los recursos naturales, entre otras competencias previstas en la Constitución[170].

 

127.       De igual manera, ese marco normativo se complementa y refuerza con lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad. Por un lado, el Convenio 169 de la OIT reconoce los derechos de los pueblos indígenas y tribales a controlar su propio desarrollo social y cultural y a seguir sus costumbres e instituciones propias[171]. Por otro lado, los artículos 3 y 4 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas consagran el derecho de esas comunidades a la libre determinación del que se derivan las prerrogativas de establecer libremente su condición política y perseguir su desarrollo cultural, social y económico; al igual que de autogobernarse en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos[172]. Además, el artículo 5 de dicha declaración reconoce que los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y a reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, sociales y culturales. 

 

128.       A partir de esos fundamentos normativos, se reconoce que la autonomía de las comunidades indígenas tiene tres manifestaciones que se presentan en dos dimensiones o ámbitos distintos. Por un lado, en la dimensión externa, esa autonomía se materializa en el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a participar en las decisiones que los afectan bajo el estándar de consulta previa o de consentimiento libre e informado. Asimismo, esta dimensión implica la garantía del derecho a la participación política en las cámaras del Congreso de la República (art. 171 de la C.P.). Por otro lado, en el ámbito interno, la autonomía de las comunidades indígenas se refiere a la posibilidad de que ellas “configuren, mantengan o modifiquen las formas de gobierno que [les] permitan autodeterminar y autogestionar sus dinámicas sociales”[173]. Respecto a esa última dimensión, la autonomía implica que los pueblos indígenas pueden: (i) ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, según lo dispuesto en el artículo 246 de la Constitución; (ii) gozar del ejercicio pleno del derecho de propiedad sobre sus resguardos y territorios, dentro de los límites constitucionales y legales[174] y (iii) decidir sobre su forma de gobierno conforme a lo señalado en el artículo 330 superior.

 

129.       Aunque en el pasado en varias de sus sentencias la Corte consideró que decidir su forma de gobierno era una manifestación de la autonomía y la autodeterminación, para la Sala Plena el autogobierno es un derecho fundamental independiente[175]. En efecto, se trata de un derecho subjetivo autónomo, pues es exigible judicialmente (acción de tutela), tiene un titular identificado (los pueblos indígenas) y tiene un objeto de protección delimitable. Así, como se verá a continuación, su estructura comporta la facultad de exigir al Estado e incluso de los particulares el cumplimiento de diversos deberes que se desprenden de lo dispuesto en los artículos 246, 286, 287, 330 y 329 de la Constitución y en instrumentos internacionales como el artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el artículo 21 de la Declaración Americana sobre Pueblos Indígenas[176].

 

130.       Por un lado, en función de estas disposiciones, los pueblos indígenas gozan de un conjunto de facultades políticas y territoriales tales como: (i) reforzar y determinar sus instituciones políticas y sus autoridades propias, al igual que establecer las funciones de las mismas; (ii) fijar, modificar y actualizar las reglas y requisitos aplicables en el marco de los procedimientos eleccionarios de autoridades propias; (iii) definir las instancias internas de solución de sus conflictos políticos internos, sin la injerencia indebida de agentes externos[177]; (iv) elegir sus mecanismos de representación en los procesos de consulta y de consentimiento previo, libre e informado, lo cual implica que éstos se hagan con sus autoridades e instituciones representativas[178]; (v) determinar sus políticas socio-económicas en distintos ámbitos como la salud, la educación, la soberanía alimentaria o la protección del medio ambiente y de la biodiversidad[179]; (vi) contar con la posibilidad de organizarse a través de distintas figuras político-administrativas; (vii) ejercer de forma plena la gestión territorial sobre los resguardos y territorios, aspecto que comprende la posibilidad de participar en el uso, la explotación y la conservación de los recursos naturales que allí existen[180] y (viii) disponer de recursos estatales para financiar sus funciones autonómicas a través, por ejemplo, del Sistema General de Participaciones[181].

 

131.       Por otro lado, correlativamente, del derecho al autogobierno se derivan varias prohibiciones para el Estado y, en algunos casos, para los particulares, tales como: (i) interferir en los asuntos comunitarios cuya decisión corresponde a los pueblos indígenas[182]; (ii) irrespetar las decisiones legítimas tomadas por dichas comunidades[183]; (iii) promover la designación de autoridades tradicionales distintas a las elegidas conforme al derecho propio o suplantarlas[184]; (iii) definir la existencia de una comunidad indígena o de la pertenencia de una persona a la misma a través de un registro institucional y, por esa vía, desconocer la existencia y la validez legal del derecho propio y exigir que los pueblos étnicos se ajusten al funcionamiento interno de la sociedad mayoritaria[185], solo por nombrar algunas conductas prohibidas desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.

 

132.       Ahora bien, el derecho fundamental al autogobierno no es absoluto, pues opera dentro de unos límites constitucionales que propenden por un máximo de autonomía y un mínimo de restricciones. Dicho de otro modo, al igual que el ejercicio de la jurisdicción especial indígena, la práctica política, de gobierno y administrativa de los pueblos indígenas está atada al respeto de “un umbral constitucional”[186] de mínimos que, en caso de ser incumplido, puede provocar responsabilidad en ámbitos del derecho propio y del derecho nacional.

 

133.       En resumen, con el fin de garantizar la identidad y la integridad social y cultural de los pueblos indígenas, la Constitución reconoce que dichos colectivos tienen los derechos fundamentales: (i) a la autonomía y a la autodeterminación y (ii) al autogobierno. 

 

2.6.           La regulación en el ordenamiento jurídico de los resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas

 

134.       En un contexto demográfico caracterizado por una presencia importante de población indígena y con el fin de garantizar el principio de diversidad étnica y los derechos de las comunidades indígenas a la identidad e integridad cultural, a la autonomía y a la autodeterminación, la Constitución de 1991 reconoció los resguardos y mencionó los territorios indígenas y las entidades territoriales indígenas, figuras que han sido objeto de desarrollo en normas de inferior jerarquía y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

135.       Según este Tribunal, los resguardos -que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de propiedad colectiva y no enajenables según lo dispuesto en los artículos 63, 229 y 356 superiores- constituyen una institución que fue constitucionalizada por el Constituyente de 1991[187]. Al respecto, su origen se remonta a la colonización española, cuando fueron creados por Cédula Real con el fin de proteger a las comunidades étnicas a partir de la idea de que la Corona no podía adjudicar a los españoles las tierras en posesión de los indígenas[188].

 

136.       Posteriormente, durante la Independencia, la consolidación de la República y el siglo XIX, se profirieron varias leyes con el fin de acabar con los resguardos y homogeneizar a los indígenas con el resto de la sociedad[189]. De esas leyes vale la pena mencionar la Ley 89 de 1890, pues varios de sus artículos aún se encuentran vigentes[190] y fue utilizada por las comunidades indígenas para defender sus derechos a la autonomía, a la propiedad colectiva y a la identidad, a pesar de que fue proferida con el fin de crear una regulación especial aplicable a los “salvajes” y los “semisalvajes” que, en ese momento histórico, se consideraba debían incorporarse a la “vida civilizada”. Así, desde su promulgación y hasta la promulgación de la Constitución de 1991, la Ley 89 de 1890 permitió la consolidación de los resguardos como instituciones jurídicas y, por esa vía, jugó un papel trascendental para garantizar que los pueblos indígenas pudieran proteger sus territorios y sus culturas[191].

 

137.       Desde su creación, los resguardos han sido objeto de múltiples definiciones jurídicas[192].  En la actualidad, esa figura es definida por el Decreto 2164 de 1995 y el Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015 como:

“una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio”[193].

 

138.       De forma compatible con esa definición, que ha sido aceptada por este Tribunal como una guía para la comprensión de la naturaleza jurídica y de la importancia constitucional de la figura analizada[194], la Corte aprehende los resguardos indígenas como “instituciones organizadas con prerrogativas especiales para su funcionamiento y con autoridades propias que los diferencian de cualquier otra institución de carácter étnico”[195] y en los que los pueblos indígenas ejercen su derecho fundamental a la propiedad colectiva[196].

 

139.       Los resguardos se diferencian de los territorios indígenas, cuya existencia es reconocida en los artículos 286, 321 y 330 de la Constitución. Asimismo, los resguardos y los territorios indígenas son diferentes de las entidades territoriales indígenas, a las que se refieren los artículos 56 transitorio, 329 y 356 superiores. A ese respecto, conviene tener en cuenta que, según los decretos 2164 de 1995, 2333 de 2014 y 1071 de 2015, los territorios indígenas son “las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales” [197].

 

140.       Esa definición retoma la jurisprudencia de esta Corte, según la cual el concepto de territorio indígena no se limita a la ubicación geográfica de un pueblo o a los terrenos adjudicados colectivamente a los grupos étnicos, sino que está vinculado al concepto de ámbito cultural de la comunidad. Por lo tanto, este Tribunal parte de un efecto expansivo en virtud del cual el territorio indígena también abarca otros lugares, como aquellos que tienen un especial significado sagrado, religioso o cultural y que constituyen el hábitat de la respectiva comunidad[198].

 

141.       Por su parte, las entidades territoriales indígenas son personas jurídicas de derecho público cuyo fin es permitir que las autoridades tradicionales administren los territorios legalmente constituidos como resguardos o históricamente ocupados por las comunidades indígenas y, por esa vía, se garantice la supervivencia de dichos pueblos étnicos y la preservación de sus cosmovisiones[199]. Además de los derechos que el artículo 287 superior les atribuye a todas las entidades territoriales en virtud de la autonomía que ostentan[200], las entidades territoriales indígenas gozan de los derechos y las garantías ligadas al reconocimiento de la autonomía y la auto determinación de los pueblos indígenas. Por consiguiente, la Constitución les atribuyó a las entidades territoriales indígenas una autonomía especial[201].

 

142.       Ahora bien, de acuerdo con el artículo 329 superior que prevé que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, este Tribunal dispuso la necesidad de adoptar una regulación legal que establezca los requisitos para la conformación de esa figura político-administrativa.

 

143.       Por un lado, a partir de lo dispuesto en esa disposición superior y en el artículo 56 transitorio de la Constitución, el presidente de la República expidió el Decreto 1088 de 1993, por medio del cual se permitió la conformación de asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales. Dichas asociaciones son entidades de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio autónomo y autonomía administrativa, cuyo fin es garantizar el desarrollo integral de las comunidades indígenas por medio del desarrollo de actividades industriales y comerciales y/o el fomento de proyectos propios de salud, educación y vivienda. No obstante, dicha norma guardó silencio sobre los requisitos para poner en funcionamiento las entidades territoriales indígenas.

 

144.       Por otro lado, al analizar una acción pública dirigida en contra de la Ley 1545 de 2011, por la cual se dictaron normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modificaron otras disposiciones, la Sentencia C-489 de 2012 concluyó que en dicha regulación el legislador no incorporó un régimen para posibilitar la creación y el funcionamiento de las entidades territoriales indígenas, por lo que exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República a regular dicha materia. Así, la Corte estimó que la omisión absoluta en la que incurrió el legislador es contraria a los principios constitucionales de autonomía y descentralización de las entidades territoriales, de pluralismo y de multiculturalidad.

 

145.       Al aceptar la invitación contenida en dicha sentencia y con base en lo dispuesto en el artículo 56 transitorio de la Constitución, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1953 de 2014, por medio del cual se creó un régimen especial que permite poner en funcionamiento las entidades territoriales indígenas en lo relacionado con la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas, mientras que el Congreso de la República expide la ley a la que se refiere el artículo 329 superior.  Ese decreto, que fue expedido conforme a los artículos 150, 239 y 56 transitorio de la Constitución por medio de la Sentencia C-617 de 2015, denominó a las entidades territoriales indígenas como “Territorios Indígenas” y las definió como una “organización político administrativa de carácter especial, que les permite el ejercicio de las competencias y funciones públicas (…), a través de sus autoridades propias”[202].

 

146.       Ese decreto también precisó que las entidades territoriales indígenas se pueden poner en funcionamiento de manera transitoria cuando: (i) un resguardo legalmente constituido tenga linderos identificados; (ii) un resguardo colonial o republicano haya iniciado el proceso de clarificación para definir sus linderos; (iii) respecto a un territorio indígena con gobierno propio se haya solicitado titulación como resguardo por las respectivas autoridades propias; o (iv) al menos dos categorías territoriales de las ya enunciadas se agrupen con ese fin[203].

 

147.       Como se desprende de las definiciones antes mencionadas, el ordenamiento jurídico reconoce que los resguardos, los territorios indígenas y las entidades territoriales indígenas están bajo el mando de las autoridades tradicionales, las cuales son elegidas o designadas autónomamente por los pueblos indígenas y, por regla general, asumen la representación legal de dichas comunidades. En ese sentido, el artículo 330 de la Constitución señala que los territorios indígenas son gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbre de los respectivos pueblos indígenas y ejercen, entre otras funciones, la de “[r]epresentar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren”.

 

148.       A nivel legislativo, el artículo 3 de la Ley 89 de 1890 dispone que en todas las parcialidades indígenas debe haber un cabildo nombrado por la comunidad conforme a su derecho propio, autoridad que podrá tomar posesión de su puesto sin otra formalidad que la de ser reconocida por la parcialidad ante el cabildo cesante y en presencia del alcalde del respectivo distrito. Además, según los decretos 2164 de 1995 y 1071 de 2015, los resguardos son manejados y administrados por los respectivos cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades, de acuerdo con sus usos y costumbres y la legislación especial aplicable a esta materia[204]. Adicionalmente, en dichos decretos y en la Ley 80 de 1993 se define el concepto de cabildo indígena como:

 “una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización socio política tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad” [205].

 

149.        Asimismo, los decretos antes citados señalan que la noción de autoridad tradicional hace referencia a “los miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social” [206].

 

150.       De la misma manera, el artículo 11 del Decreto 1953 de 2014 señala que las entidades territoriales indígenas, denominadas Territorios Indígenas, son gobernadas por “consejos indígenas u otras estructuras colectivas similares de gobierno propio, reglamentados según la ley de origen, derecho mayor o derecho propio de sus comunidades y ejercerán, dentro de su territorio, las competencias y funciones establecidas en la Constitución y las leyes”. En igual sentido, el artículo 12 del mencionado decreto dispone que cada consejo indígena o estructura colectiva similar de gobierno propio debe designar un representante de la entidad territorial indígena, quien será la persona que ejerza la representación legal, judicial y extrajudicial de dicho Territorio Indígena.

 

151.       En resumen, el ordenamiento jurídico colombiano prevé tres figuras político-administrativas en relación con los pueblos indígenas: los resguardos, los territorios indígenas y las entidades territoriales indígenas que están bajo el mando de las autoridades tradicionales, las cuales son elegidas o designadas autónomamente por los pueblos indígenas y, por regla general, asumen la representación legal de dichas comunidades. En ese sentido, esas tres figuras constituyen mecanismos jurídicos para garantizar la autonomía y la autodeterminación de los pueblos indígenas, derechos que se desprenden del reconocimiento de la identidad y la integridad social y cultural de esas comunidades, el cual se deriva, a su vez, del principio de diversidad étnica y cultural.

 

2.7.           El registro y posterior certificación de autoridades tradicionales y representantes legales a cargo de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior

 

152.       Según el DANE, en Colombia existen 105 pueblos indígenas, 996 resguardos y el 4,4% de los colombianos se identifica como indígena (1.905.617 habitantes de 48.258.494)[207]. Con el fin de permitir a las autoridades administrativas mejorar el conocimiento de esa población y facilitar las actuaciones estatales encaminadas a permitir que las comunidades étnicas y sus miembros puedan gozar y ejercer sus derechos, el ordenamiento jurídico de Colombia contempla varios tipos distintos de registros relacionados con los miembros y la organización política de los pueblos indígenas, dentro de los cuales está el relativo a las autoridades propias y a las asociaciones de cabildos y/o autoridades indígenas[208].

 

153.       De acuerdo con el Decreto Ley 2893 de 2011, el registro de dichas autoridades y asociaciones le corresponde al Ministerio del Interior, el cual es el responsable de la política pública en materia de asuntos indígenas[209]. Así, el artículo 13 de dicho decreto ley le atribuye a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías - que depende del despacho del Viceministerio para el Diálogo Social, la Igualdad y los Derechos Humanos del Ministerio del Interior[210]- la función de “[l]levar el registro (…) de las autoridades tradicionales indígenas reconocidas por la respectiva comunidad y de las asociaciones de autoridades tradicionales o cabildos indígenas y su actualización”. De la misma manera, el artículo 11 del Decreto 1088 de 1993 establece que las asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales deben registrarse ante “la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno”, ente que fue reemplazado por la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior. Asimismo, los artículos 11 y 12 del Decreto 1953 de 2014 prevén que también deben registrarse ante dicha entidad las autoridades propias y los representantes legales designados por las entidades territoriales indígenas.

 

154.       Ahora bien, en el ejercicio de dicha función de registro de asociaciones, de autoridades tradicionales y de sus respectivos representantes legales, la Dirección de Asuntos Indígenas actúa como un notario, en el sentido en el que da fe y publicidad a las decisiones que los pueblos indígenas toman en ejercicio de su derecho a la autonomía y a la autodeterminación[211]. A pesar de que se trata de una mera formalidad, el registro analizado tiene efectos prácticos de índole jurídico, social, económico y político muy importantes para los pueblos étnicos, pues constituye una de las principales herramientas que ideó el Estado colombiano para desarrollar la interlocución con los pueblos indígenas que no están en aislamiento[212] y garantizar que dichas comunidades puedan gozar y ejercer sus derechos.

 

155.       En efecto, dicho registro y posterior certificación constituyen un medio de prueba para demostrar quién ostenta la calidad de autoridad tradicional y representante legal de las comunidades indígenas. Por ello, en ámbitos de diversa naturaleza relacionados con el ordenamiento territorial, la apropiación y administración de los recursos del Sistema General de Participaciones (en adelante SGP), la contratación, el acceso a la tierra, los servicios públicos, los procesos de consulta previa o el fortalecimiento de la justicia propia, sólo por nombrar algunos ejemplos, es usual que se les exija a los pueblos indígenas probar quiénes son sus autoridades tradicionales y sus representantes legales por medio del registro y certificación a cargo del Ministerio del Interior y/o de otros documentos públicos como las actas de posesión ante el respectivo alcalde o gobernador.

 

156.       Por un lado, como se puede apreciar en la siguiente tabla que contiene ejemplos representativos, varias disposiciones del ordenamiento jurídico dispersas en diversos decretos exigen aportar el registro y/o la certificación de autoridad tradicional o de representante legal expedida por el ministerio accionado para adelantar distintos tipos de trámites administrativos, de cuyo desarrollo depende el goce y disfrute efectivos de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas:

 

Tabla 3. Lista no taxativa de disposiciones que exigen el registro y/o la certificación de autoridades tradicionales y representantes legales de las comunidades indígenas

 

 

157.       Por otro lado, incluso cuando no existe una norma legal o reglamentaria que así lo exija de forma textual, en la práctica se les pide a los pueblos indígenas la certificación de autoridades tradicionales. Por ejemplo, según lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 1953 de 2014, los resguardos indígenas que no administran de forma directa recursos provenientes de la Asignación Especial del Sistema General de Participación para Resguardos Indígenas, deben ejecutar dichos dineros a través de un contrato de administración celebrado con un distrito, un municipio o un departamento[215]. En función de lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 11 de la Ley 80 de 1993 sobre la capacidad para contratar, el alcalde o gobernador respectivo debe verificar que la persona que pretende suscribir el contrato es el representante legal del resguardo designado legítimamente, para lo cual dichas autoridades suelen exigir la certificación que expide la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior.

 

158.       De la misma manera y a modo de ilustración, el Ministerio de Justicia les exige a los cabildos, las asociaciones de cabildos, los territorios y los resguardos indígenas dicha certificación en el marco del Banco de iniciativas y proyectos para el fortalecimiento de la justicia propia de los pueblos indígenas de Colombia, programa que fue creado con los propósitos de mejorar la administración de la justicia propia, promover la coordinación entre las jurisdicciones ordinaria e indígenas y garantizar los derechos de los mayores, de las mujeres y de los niños, las niñas y los adolescentes dentro de los sistemas de justicia propios. Así, la certificación de autoridades tradicionales es uno de los documentos obligatorios que se debe adjuntar a las propuestas registradas, con el fin de demostrar quién ostenta la representación legal de los proponentes[216].

 

159.       Ahora bien, las funciones de registro y certificación de autoridades tradicionales y de representantes legales a cargo del Ministerio del Interior, al igual que la de posesión de éstos ante alcaldes y gobernadores, no ha estado exenta de controversias y de retos, particularmente cuando al interior de la respectiva comunidad indígena se presenta un conflicto político.

 

160.       Al respecto, en un contexto como el colombiano en el que siguen existiendo prejuicios ligados al exotismo y al romanticismo del siglo XIX, es necesario visibilizar un hecho obvio: como cualquier otro grupo social, las comunidades indígenas son colectivos dinámicos compuestos por personas que, aunque están conectadas por elementos comunes como su cosmovisión, tienen distintas percepciones, creencias, intereses, identidades, etc., de manera que no constituyen bloques monolíticos ni homogéneos. Además, tal y como lo explicó el experto Alejandro Santamaría Ortiz, en los pueblos indígenas, al igual que en los demás grupos sociales, se presentan discusiones y controversias internas vinculadas al ejercicio del poder y a la distribución de los recursos[217], máxime cuando dichas comunidades han tenido que enfrentar diversas formas de violencia y exclusión desde la época de la Colonia[218] y algunas están compuestas por miles de personas[219].

 

161.       Si bien esta Corporación no cuenta con estadísticas precisas en la materia, lo cierto es que al menos desde el 2009 está al tanto de que los conflictos intra-étnicos se han intensificado o al menos se han hecho más notorios. Así, por ejemplo, en ese año se reportaron 56 controversias de ese tipo, 40% de las cuales estaban ligadas a asuntos de gobernabilidad y procesos eleccionarios[220]. Según los datos aportados por la Defensoría del Pueblo, a la fecha se han reportado 256 casos de inconvenientes con el registro analizado[221]. De manera similar, según las pruebas aportadas por el Ministerio del Interior en el expediente de la referencia, sin contar el analizado, entre el 2019 y 2023 hubo 9 conflictos en los que una persona solicitó ser inscrita en el registro de autoridades tradicionales, pero una parte del pueblo indígena respectivo puso en cuestión la legitimidad del proceso eleccionario celebrado[222]. Tal y como se puede apreciar en la siguiente tabla, al menos tres de esos conflictos han sido de larga duración, pues la controversia en la comunidad Maruza inició en el 2016 y aún no ha sido resuelta, la de la comunidad de Túquerres se presentó entre el 2013 y el 2018 y la del pueblo del resguardo de Muellamués tuvo lugar entre el 2005 y el 2021.

 

Tabla 4. Conflictos políticos intra-étnicos y registro de autoridades tradicionales a cargo de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías (DAIRM)

 

 

162.       Como se verá en el siguiente acápite, varios de estos conflictos políticos internos dieron lugar a la interposición de acciones de tutela y al pronunciamiento de varias sentencias de la Corte Constitucional. A partir de esas providencias y teniendo en cuenta que el procedimiento no está definido en ninguna ley o decreto, el Ministerio del Interior desarrolló unos criterios que deben orientar tanto a alcaldes y gobernadores, como a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías para posesionar y registrar a las autoridades tradicionales, respectivamente. Dichos criterios han sido positivizados en circulares externas emanadas del Ministerio del Interior, como la del 29 de diciembre de 2015[223] o la del 9 de septiembre de 2020[224].

 

163.       De acuerdo con estas circulares, dicha entidad entiende que la función de registro consiste, simplemente, en consignar adecuadamente la voluntad de los pueblos acerca de quiénes son sus autoridades; sostiene que no le corresponde definir tales asuntos; y precisa que el registro y posterior certificación no son constitutivos de derechos, sino que constituyen un mecanismo operativo para ejercerlos. Sin embargo, dicho ministerio propone reglas y criterios especiales frente a conflictos internos que, en síntesis, se traducen en la orientación de no adelantar la posesión mientras la controversia persiste. A continuación, se profundiza en este punto.

 

164.       En la Circular Externa del 9 de septiembre de 2020, el ministerio plantea la siguiente pregunta: ¿puede un alcalde o gobernador dar fe de la elección o reconocimiento de un cabildo y/o autoridad indígena elegido en un contexto de conflictividad al interior de la comunidad que representa? Y responde que, “en razón a la singularidad de los procesos étnicoculturales y a la asignación de recursos y atribuciones a las autoridades indígenas”, los conflictos intra e interculturales pueden incidir negativamente en la representación, autoridad y poder de los pueblos, generando vacíos internos para la aplicación de justicia propia, la definición de reglamentos y la garantía de derechos individuales y colectivos. En ocasiones, pueden amenazar la tradición y la costumbre, que son fuentes de seguridad jurídica; agudizar los conflictos y llevar a la cesión de la autonomía jurisdiccional por imposibilidad institucional de administrar justicia.

 

165.       En atención a estos problemas, el ministerio recomienda a alcaldías y gobernaciones no otorgar la posesión a un cabildo o autoridad cuando haya simultaneidad de autoridades electas y se vean afectados intereses colectivos de la comunidad, se lesionen los derechos a la integridad y la vida, normas imperativas asociadas a la integridad y seguridad nacional o se amenace la pervivencia de los pueblos. En esos casos, esa autoridad recomienda también comunicar a la Dirección de Asuntos Indígenas sobre la situación para que esta actúe en el ejercicio de su función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades, establecida en el Decreto Ley 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2340 de 2015^[225].

 

166.       Estos criterios también son aplicados por la Dirección de Asuntos Indígenas. Así, según lo informado por el Ministerio del Interior en el marco de este proceso, antes de proceder a hacer el registro respectivo esa entidad verifica que:

 

(i)    El grupo esté registrado como comunidad o parcialidad indígena en las bases de datos de la Dirección de Asuntos Indígenas o que esté legalmente constituido como cabildo.

 

(ii)  El proceso eleccionario haya sido convocado y celebrado de conformidad con los usos y costumbres del respectivo pueblo indígena.

 

(iii)                       Exista un acta de elección u otro documento similar suscrito por la población que participó en el proceso eleccionario y por el cabildo y/o autoridad tradicional saliente (cuando ello sea procedente) y en la que se señale el tipo y los resultados del proceso adelantado.

 

(iv)                        Exista un acta de posesión u otra formalidad de igual valor firmada por la autoridad municipal, distrital o departamental competente en la que se de fe de la composición del cabildo o de la designación de autoridad tradicional, en los términos del artículo 3 de la Ley 89 de 1890.

 

(v)  El cabildo y/o la autoridad tradicional elegida o designada haya formalizado la solicitud de registro.

 

167.       En caso de que conozca la existencia de un conflicto político interno, por regla general la Dirección de Asuntos Indígenas se abstiene de hacer el registro de cabildo y/o autoridades mientras que la controversia interna persista, conforme a lo señalado en las sentencias T-979 de 2006 y T-973 de 2009 que serán analizadas más adelante. La comunidad indígena puede solucionar sus diferencias internas de forma independiente, o con la ayuda del Ministerio del Interior, en su calidad de garante del diálogo social y de conformidad con la autodeterminación del respectivo pueblo. No obstante, con el fin de respetar el derecho a la autonomía indígena, que incluye el de darle solución interna a los conflictos, esa dirección procede a hacer el registro en situaciones de conflictividad o de controversias eleccionarias internas que fueron superadas o que persisten cuando verifica que:

 

(i)    La autoridad propia, de conformidad con su derecho y sus usos y costumbres, abordó la situación conflictiva y tomó una decisión sobre la figura de gobierno y/o de representante legal de la comunidad.

 

(ii)  La comunidad llegó a un acuerdo a través del diálogo respecto a la figura de gobierno o de representante legal, pacto que fue socializado y avalado por el pueblo indígena en sus escenarios legítimos.

 

(iii)                       Exista una orden judicial respecto del registro.

 

168.       En resumen, el registro y posterior certificación de autoridades tradicionales y representantes legales a cargo de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior se fundamenta en el principio de la autonomía indígena, de manera que dicho instrumento constituye un medio para dar fe y publicidad a las decisiones autónomas que toman los pueblos indígenas en relación son sus formas de organización, liderazgos y representación legal. Adicionalmente, el registro y la certificación analizados constituyen mecanismos para facilitar la interlocución del Estado con los pueblos indígenas y permitir que dichas comunidades y sus miembros puedan ejercer sus derechos fundamentales, particularmente al autogobierno, a la administración del territorio y de los recursos, y a los económicos, sociales, culturales y ambientales.

 

169.       Por esa razón, el registro y la certificación de autoridades tradicionales y representantes legales de los pueblos indígenas tienen efectos prácticos transcendentales en ámbitos de la más variada índole. Así, en virtud de lo dispuesto en diversas normas jurídicas y de la necesidad de determinar quién ostenta la calidad de autoridad tradicional y de representante legal para adquirir obligaciones y ejercer derechos, las autoridades del Estado les suelen exigir a las comunidades indígenas el registro y el certificado analizados como un medio de prueba para adelantar trámites administrativos, de cuyo desarrollo depende el goce efectivo de los derechos fundamentales de dichos pueblos y de sus integrantes.

 

170.       Finalmente, la función de registro y certificación de autoridades tradicionales y de representantes legales, al igual que la de posesión de éstos ante alcaldes y gobernadores plantea un reto cuando al interior de las propias comunidades indígenas se presentan diferencias y conflictos políticos en torno a la legitimidad de los procesos eleccionarios, situación que es usual. Por ello, el Ministerio del Interior desarrolló unos criterios en función de los cuales gobernadores, alcaldes y la Dirección de Asuntos Indígenas no deben adelantar la posesión ni el registro de autoridades tradicionales mientras la controversia persista al interior de la comunidad. No obstante, excepcionalmente dicha entidad procede a hacer el registro, incluso cuando las diferencias internas persisten. 

 

171.       A continuación, la Corte Constitucional se referirá a las providencias dictadas en procesos de tutela relacionados con las funciones de posesión, registro y certificación cuando se presentan conflictos políticos al interior de las comunidades indígenas.

 

2.8.           Línea jurisprudencial sobre las funciones de posesión, registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales cuando hay conflictos políticos intra-étnicos

 

172.       En el pasado, la Corte Constitucional resolvió nueve acciones de tutela relacionadas con las funciones de posesión, registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales en el marco de conflictos internos ligados a procesos eleccionarios surtidos al interior de comunidades indígenas[226].

 

173.       Primero, en la Sentencia T-737 de 2005, la Sala Octava de Revisión de Tutelas estudió el caso del pueblo indígena Yanacona (Cauca) que atravesaba por una grave división socio-política interna que desembocó en una ruptura, pues un conjunto de familias de la comunidad optó por separarse del grupo mayoritario que conformaba el cabildo indígena Yanacona Villamaría. En efecto, por causa de desacuerdos relacionados con la administración de la parcialidad, algunos yanaconas solicitaron la cancelación de su inscripción en el censo de dicho cabildo y conformaron uno nuevo bajo la misma denominación de aquel del que se separaron.

 

174.       Posteriormente, las dos comunidades realizaron su proceso eleccionario al cabo del cual eligieron a su gobernador y solicitaron al alcalde de Mocoa que lo posesionara. Como dicha autoridad ya había posesionado al gobernador del nuevo cabildo, se negó a posesionar al del cabildo más antiguo. En esas circunstancias, el gobernador que no fue posesionado presentó una acción de tutela a través de la cual le solicitó al juez de tutela que protegiera sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, entre otros, y, en consecuencia, le ordenara al alcalde y a la secretaria municipal de Mocoa que lo reconocieran y lo posesionaran como autoridad tradicional.

 

175.       Para resolver la controversia, la Sala Octava de Revisión señaló que, en función de lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT y del derecho a la diversidad cultural, el Estado tiene la obligación de implementar procesos consultivos y de concertación previos con los pueblos indígenas cuando sus actividades administrativas involucren o afecten los intereses de dichas comunidades. Además, esa sentencia señaló que la forma en la que se adelanten esos procesos también debe ser consultada anticipadamente con los pueblos indígenas involucrados y, tanto la consulta como la pre-consulta, deben adelantarse con el pleno respeto por los usos y costumbres tradicionales de cada comunidad étnicamente diferenciada.

 

176.       Por consiguiente, en la providencia estudiada, esta Corporación consideró que las entidades estatales accionadas desconocieron los derechos a la diversidad étnica y cultural de la comunidad y al debido proceso del accionante porque, a pesar de que sabían de la existencia de un conflicto político intra-étnico, posesionaron a un comunero en el cargo de gobernador sin adelantar un diálogo previo con las partes del pueblo Yanacona involucradas en esa controversia interna. Finalmente, como el periodo de gobierno para el cual el gobernador accionante ya había culminado, pero el conflicto interno aún persistía, la Sala Octava ordenó al alcalde municipal de Mocoa pronunciarse “acerca del Cabildo del pueblo Yanacona Villamaría de Mocoa y sus representantes”, luego de adelantar los trámites de pre-consulta y de consulta previa con esa comunidad, con el acompañamiento del Instituto Colombiano de Antropología para asegurar el respeto por los usos y costumbres de la mencionada comunidad.

 

177.       Segundo, en la Sentencia T-979 de 2006, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional analizó una acción de tutela presentada por varios miembros del resguardo de Muellamués contra la alcaldía municipal de Guachucal (Nariño). En esa ocasión, la comunidad indígena organizó un proceso eleccionario al cabo del cual se eligió como gobernador a un comunero al que, presuntamente, las autoridades tradicionales le habían impuesto una sanción política consistente en la inhabilidad para elegir o ser elegido en cualquier cargo comunitario. Como la alcaldía demandada posesionó al gobernador electo a través del uso de la fuerza policial y en medio de una protesta organizada por una parte de la comunidad que se opuso a la diligencia por considerar que el proceso eleccionario había sido ilegítimo, los accionantes consideraron que esa entidad pública vulneró el derecho fundamental a la autonomía del pueblo indígena y el principio constitucional de diversidad étnica y cultural.

 

178.       Frente a la controversia sometida a su conocimiento, la Sala Segunda de Revisión hizo hincapié en que, en función del derecho a la autonomía indígena (art. 330 CP), el juez de tutela no es competente para pronunciarse sobre la configuración o no de inhabilidades ni sobre la validez o invalidez de la elección de las autoridades tradicionales. Así, según la providencia analizada, dichas determinaciones:

“corresponde[n] únicamente a la misma comunidad, para lo cual resulta deseable que ésta desarrolle y fortalezca los mecanismos y procedimientos internos de resolución de conflictos, de tal modo que se minimice la posibilidad de situaciones no claramente definidas, como la que dio origen a la presente acción de tutela. Así las cosas, es claro que cualquier pronunciamiento del juez constitucional en este sentido supondría entonces una intromisión, violatoria de lo previsto en el artículo 330 de la Constitución Política”[227].

 

179.       No obstante, la Sala Segunda de Revisión sí se pronunció respecto a las actuaciones del alcalde municipal accionado. A juicio de esta Corporación, el hecho de que el alcalde de Guachucal hubiera acudido a la diligencia de posesión del gobernador electo junto con varios agentes anti-motines que intervinieron para hacer posible la posesión de esa autoridad tradicional, constituyó una violación del derecho a la autonomía del pueblo indígena. Así, por un lado, de conformidad con ese derecho y con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 89 de 1890, son las comunidades indígenas las que deben decidir y determinar quiénes son sus autoridades tradicionales y cómo deben ser elegidas de manera que, en la diligencia de posesión de un gobernador indígena, la autoridad civil sólo actúa como un testigo de la decisión autónoma tomada por la respectiva comunidad.

 

180.       Por otro lado, en virtud del derecho a la autonomía indígena, las autoridades estatales tienen el deber de seguir el principio de la menor intervención posible en los asuntos propios de las comunidades indígenas. Por ello, en materia de mantenimiento del orden público, las autoridades municipales sólo pueden desplegar actuaciones que sean “estrictamente proporcionales a la naturaleza y la gravedad de los hechos que se deben controlar y con el único objetivo de proteger en debida forma la vida, honra, bienes, creencias y de más libertades y derechos, individuales y de la comunidad, que se encuentren en riesgo”[228].

 

181.       Por el contrario, en el caso analizado, el alcalde accionado interfirió indebidamente en la toma de decisiones que eran de competencia del pueblo indígena, pues utilizó su cargo para infundir temor en los comuneros que se opusieron a la diligencia e impuso la posesión del gobernador electo, pese al desacuerdo de una parte de la comunidad. Además, la autoridad civil accionada hubiera podido cumplir con su obligación de mantener el orden público y la paz mediante otras actuaciones menos lesivas de la autonomía indígena, como, por ejemplo, el aplazamiento de la diligencia de posesión. 

 

182.       Por las razones antes expuestas, la Sentencia T-979 de 2006 concedió el amparo del derecho fundamental a la autonomía política de la comunidad indígena del resguardo Muellamués y previno al acalde accionado para que, en lo sucesivo, se abstuviera de desplegar actuaciones que interfirieran en el derecho de las comunidades indígenas a elegir sus propias autoridades autónomamente, de conformidad con sus usos y costumbres. Asimismo, este Tribunal envió copia de su providencia a la Procuraduría Provincial de Ipiales con el fin de que dicha entidad determinara si era pertinente iniciar una investigación disciplinaria en contra del alcalde accionado e hiciera el seguimiento del cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional.

 

183.       Finalmente, la Corte consideró inoportuno e inconveniente ordenar la realización de una nueva elección, pese a que consideró que la elección y posesión del cabildo gobernador “se vieron viciadas e interferidas por la indebida injerencia del alcalde local”. En efecto, a juicio de la Sala Segunda de Revisión, al momento de dictar la sentencia ya había transcurrido casi la totalidad del periodo para el cual había sido elegido la autoridad indígena.

 

184.       Tercero, en la Sentencia T-1253 de 2008, la Sala Segunda de Revisión analizó una acción de tutela instaurada por el gobernador saliente y el nuevo gobernador elegido del resguardo indígena Potrerito contra el alcalde municipal de Coyaima (Tolima), autoridad estatal que se negó a posesionar a la junta directiva elegida para el periodo del 2007. En esa oportunidad, luego de advertir que al interior del grupo indígena existía una controversia político-económica de gran envergadura respecto a quiénes eran las familias que podían participar en el proceso eleccionario de las autoridades del cabildo, conflicto que se había exacerbado por causa de las sentencias de tutela dictadas en el marco de la controversia analizada, la Corte Constitucional se refirió al alcance y a los límites de la intervención del juez de tutela en el marco de los conflictos intra-étnicos[229].

 

185.       En ese sentido, si bien reconoció que las personas indígenas pueden acceder a la justicia por medio de la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales, en virtud del derecho a la autonomía que le impone límites al juez de tutela, la Sala Segunda de Revisión advirtió que no cualquier controversia intra-étnica puede ser resuelta por los jueces de tutela. Así, a juicio de la Corte, las decisiones de tutela pueden “convertirse en un obstáculo para la recomposición y readaptación de las identidades indígenas y de sus normas comunitarias”, pues las mismas suponen una imposición de “las concepciones propias del derecho occidental y aborta[n] procesos de reconfiguración de los usos y costumbre, de las normas propias de las comunidades indígenas”. De ahí que con el propósito de garantizar el derecho a la autonomía indígena, los jueces de tutela sólo pueden intervenir en una divergencia dentro de una comunidad étnica diversa si sus miembros prueban que agotaron todos los mecanismos internos para solucionar el conflicto.

 

186.        A partir de esas consideraciones, la Sala de Revisión se abstuvo de tomar partido por una de las facciones del conflicto. En ese sentido, esta Corporación no accedió a la pretensión de los accionantes, quienes pidieron que el juez constitucional ordenara la posesión del cabildo indígena de su preferencia. La Corte tampoco definió quiénes eran los integrantes de la comunidad con derecho a participar en la elección de los miembros de la junta directiva del cabildo. En efecto, este Tribunal consideró que: (i) el caso analizado mostraba cómo la intervención externa de los jueces constitucionales había empeorado el conflicto intra-étnico, (ii) la controversia sometida a su conocimiento giraba en torno a asuntos propios de la comunidad que debían ser resueltos internamente, sin la intervención de agentes externos quienes podían entorpecer el devenir autónomo del proceso de recomposición de la vida comunitaria de los integrantes del resguardo Potrerito; y (iii) aunque la divergencia interna persistía, ya existía otro cabildo gobernador electo en la parcialidad y la comunidad exploraba como solución del problema la constitución de otro resguardo o la ampliación del ya existente en un predio que estaba en proceso de adjudicación ante la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia.

 

187.       No obstante, la Sala sí concedió el amparo en favor de toda la comunidad:

“en el sentido de ordenar que se le garantice su autonomía para que ella misma encuentre la mejor fórmula de resolución del conflicto interno que afronta, a partir de la identificación, definición o rediseño de las normas que los rigen, de conformidad con sus usos, costumbres y cosmovisión. En ese proceso, la comunidad decidirá cómo se escuchará la voz de todos los indígenas interesados, respetando la diversidad de posiciones de conformidad con sus usos y costumbres. También podrá decidir independientemente si solicita la cooperación de instituciones del Estado, tales como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Dirección de Etnias o el Instituto Colombiano de Antropología o de otras que, en ejercicio de su autonomía, estimen idóneas y conducentes a la resolución del conflicto. Ellas deberán prestar su concurso en el caso de que así lo solicite la comunidad”[230].

 

188.       Cuarto, en la Sentencia T-973 de 2009, la Sala Quinta de Revisión se pronunció sobre una acción de tutela instaurada por el gobernador de la comunidad indígena Kamëntsá Biyá en contra de la extinta Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia. Según las pruebas obrantes en el expediente, ese pueblo indígena estaba dividido desde hacía varios años por cuestiones relacionadas, entre otras, con la posibilidad de reelegir a los gobernadores. En el 2005, esa división interna se profundizó porque la comunidad organizó un proceso eleccionario al cabo del cual se reeligió como gobernador al accionante para el periodo 2006. No obstante, un grupo disidente de esa misma comunidad organizó otras elecciones paralelas en las que se eligió a otra persona como gobernador para ese mismo periodo.

 

189.       En esas circunstancias, la autoridad estatal accionada se negó a inscribir a ambas autoridades electas a fin de hacer respetar la tradición del pueblo indígena de escoger un solo gobernador. Además, con el propósito de conjurar la falta de gobernabilidad del cabildo, ese ministerio les recomendó a algunos exgobernadores Kamëntsá Biyá, que hacían parte de una de las facciones del conflicto, que organizaran un nuevo proceso eleccionario para el periodo 2007. Dicha invitación fue aceptada de manera que el Consejo de Exgobernadores convocó a nuevas elecciones al cabo de las cuales se eligió a un nuevo gobernador. Pese a que dicho proceso se adelantó presuntamente en contravía de algunas reglas del derecho propio y a que aún persistía el conflicto intra-étnico, el Ministerio del Interior inscribió a esa persona como gobernador indígena de los Kamëntsá Biyá en el registro de autoridades tradicionales.

 

190.       Según el accionante, al intervenir de esa manera en un conflicto político interno y al favorecer a una de las partes de la controversia, el ministerio accionado vulneró sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la participación en la conformación, el ejercicio y el control político, al igual que el derecho a la autonomía del pueblo indígena Kamëntsá Biyá. Por ello, el peticionario solicitó que el juez de tutela ordenara a la Dirección de Etnias la cancelación de la inscripción del gobernador electo para el periodo 2007 y que se le otorgara un plazo a los cabildos elegidos en el periodo anterior con el fin de que, de manera conjunta, dichas autoridades convocaran a unos comicios nuevos y unificados.

 

191.       En esa oportunidad, aunque estimó que se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado[231], la Sala Quinta de Revisión condenó las actuaciones del Ministerio del Interior. En función de los derechos a la autonomía y a la diversidad étnica y cultural, la Corte consideró que la solución del conflicto político intra-étnico “correspondía indiscutiblemente y de manera exclusiva, a la Comunidad Kamëntsá Biyá. Este pueblo indígena tenía el derecho y el deber de resolver su situación particular, sin la intervención de terceros”[232].

 

192.       Con todo, la Sala de Revisión resaltó que los hechos probados demostraron que la comunidad no pudo solucionar su conflicto político por la ausencia de mecanismos y de instancias internas encargadas de dirimir controversias eleccionarias. Por su alargada extensión, esa circunstancia desembocó en una crisis de gobernabilidad que amenazó los derechos fundamentales y colectivos del pueblo Kamëntsá Biyá en materia de certificación de cupos académicos universitarios, exención del servicio militar, acceso a la administración de justicia y proyectos colectivos como el de familias guardabosques.

 

193.       En ese contexto, esta Corporación estimó que, en virtud de los derechos a la identidad, a la diversidad étnica y cultural, a la supervivencia de las comunidades indígenas y al criterio hermenéutico de maximización de la autonomía, las autoridades estatales no pueden “permanecer impasibles ante esas circunstancias, bajo el argumento de que se involucran aspectos o elementos en la discusión, que solo forman parte de la autonomía de las comunidades indígenas” [233]. Así, a juicio de la Sala Quinta de Revisión, el Estado tiene la obligación de contribuir en la resolución de los conflictos intra-étnicos y propender por la protección de los pueblos indígenas cuando existen amenazas o violaciones a los derechos colectivos y fundamentales o en los eventos en los que está de por medio la supervivencia física y cultural de dichas comunidades y de sus miembros.

 

194.       En particular, en la sentencia analizada se señaló que la autonomía de las comunidades indígenas puede limitarse:

“cuando se compruebe que con ocasión de un conflicto político interno, se genera (i) un vacío total de poder, que implica (ii) un compromiso serio y cierto de la vida, la integridad física de sus integrantes, la pervivencia misma de los grupos étnicos o una afectación real de los derechos fundamentales de sus miembros. En tales casos, sin embargo, el vacío total de poder y la afectación a los derechos colectivos y fundamentales que se invocan, deben ser demostrados por la autoridad que interviene en estos asuntos o por la comunidad, ya que no es suficiente que se alegue de manera genérica una afectación global de derechos. Para asegurar el cumplimiento de las reglas de interpretación sobre la protección del núcleo esencial de los derechos fundamentales y la  prevalencia de las normas de orden público sobre los usos y costumbres de una comunidad, que justifican una ponderación de derechos en relación con la diversidad étnica, es necesario que se compruebe de manera directa la afectación de los principios y derechos que se aducen vulnerados y la necesidad del Estado de asegurar su protección.

 

[Adicionalmente,] se debe comprobar plenamente que (iii) la comunidad indígena no cuenta con las instancias o usos y costumbres que le permitan sortear por sí misma el conflicto interno y (iv) que a pesar del interés y acompañamiento del Estado en la búsqueda de una solución concertada, ella no fue posible en un plazo razonable de tiempo, agotando todos los mecanismos disponibles de resolución de conflictos para el efecto. De esta forma, sólo ante la dificultad efectiva y manifiesta de un pueblo indígena de darse una solución al conflicto interno y luego de agotadas todas las instancias, podría el Estado intervenir de algún modo en su autonomía política”[234].

 

195.       No obstante, según la providencia analizada, de ese deber no se sigue que el Estado pueda adelantar cualquier tipo de intervención en la autonomía política de la respectiva comunidad indígena. Así, las medidas a adoptar:

“(v) deben estar dentro del marco de actividades que autorice la Constitución y la ley; (vi) deben ser medidas útiles y necesarias para la protección de los derechos fundamentales o colectivos involucrados, y  conforme con la regla de proporcionalidad previamente expuesta, (vii) deben ser las medidas menos gravosa para la autonomía política de dichas comunidades étnicas, so pena de lesionar el derecho a la diversidad. Las actuaciones de la Administración en este sentido, son esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder de actuación y decisión con la que cuentan las autoridades, no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución competencial. De no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con decisiones de la Administración, ajenas a ese  principio”[235]. 

 

196.       A partir de esas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión concluyó que en el caso analizado se produjo un conflicto político interno de larga duración, sin que se gestara un mecanismo interno de solución. Además, se amenazaron derechos fundamentales y colectivos de los miembros de la comunidad Kamëntsá Biyá (educación, acceso a la justicia, gobernabilidad, orden público, económicos y sociales, etc.). Por lo tanto, era legítimo que el Ministerio del Interior interviniera en cumplimiento de sus funciones de promover la solución de controversias intra-étnicas y de registro de autoridades tradicionales.

 

197.       No obstante, a juicio de la Corte, las actuaciones desplegadas por dicha cartera ministerial limitaron de forma desproporcionada la autonomía indígena. En efecto, de las funciones asignadas al Ministerio del Interior no se sigue que esa cartera pudiera: “sin adelantar la consulta previa respectiva, (…) definir en un debate entre dos autoridades indígenas, cuál es la que debe regir los destinos de la comunidad, cuando aún persiste el enfrentamiento interno”[236]. Asimismo, en la Sentencia T-973 de 2009, esta Corte señaló que, a partir de los derechos a la identidad, a la diversidad étnica y cultural, a la supervivencia de las comunidades indígenas y a la igualdad, el Ministerio del Interior no puede, de manera unilateral, “definir vía registro, que una elección es más legítima que la otra, para concluir que un Gobernador y no el otro es el que debe ser designado como autoridad en una comunidad indígena”[237].

 

198.       Por el contrario, según la Sala Segunda de Revisión, en casos en los que se está en presencia de un conflicto eleccionario que es irresoluble “por imposibilidad de una respuesta sustentada en los usos y costumbres del pueblo indígena” o porque los mecanismos de diálogo propuestos por el Ministerio del Interior fracasaron, dicha entidad debe organizar “una consulta de toda la comunidad que permita la participación de todos los indígenas y de los diferentes grupos, en la definición de la situación”[238]. En vista de lo anterior, la sentencia analizada previno a dicho ministerio:

“para que en adelante se abstenga en estos casos de tomar partido por uno de los grupos en conflicto y proceda a realizar una consulta interna a la comunidad en cuanto a los criterios mínimos de elección de su autoridad tradicional o designación generalizada de dicha autoridad, según el problema que presente. Lo anterior en circunstancias en las que sea imposible una solución menos lesiva”[239].

 

199.       Así, para la Corte Constitucional:

“la consulta, en virtud de la normativa internacional, es un medio efectivo y generalizado para la determinación de los intereses generales de un pueblo indígena en su conjunto, por lo que es un instrumento efectivo en circunstancias en las que los conflictos políticos indígenas desborden a sus autoridades, para asegurar que registro el de la autoridad tradicional que le compete a la Dirección de Etnias, sea el resultado de una decisión consultada de toda la comunidad”[240].

 

200.       Quinto, la Sentencia T-371 de 2013 estudió una acción de tutela instaurada por un comunero del cabildo indígena Zenú de San Miguel en contra de la alcaldía municipal de Sincelejo. Según lo manifestado por el accionante, la autoridad estatal demandada vulneró sus derechos a la autonomía y a la protección de la diversidad étnica y cultural, entre otros, al negarse a posesionarlo como capitán menor del mencionado cabildo y al posesionar en dicho cargo a otro comunero. En esta ocasión, a partir de las pruebas obrantes en el expediente, la Corte estimó que al interior del pueblo Zenú existía una controversia política que se remontaba al año 2007 como consecuencia de la cual se habían organizado varias elecciones paralelas y se habían presentada múltiples solicitudes de posesión de distintas personas frente al mismo cargo.

 

201.       Para fallar la acción de tutela, la Sala Quinta de Revisión reiteró que según el artículo 330 de la Constitución y la Sentencia T-979 de 2006:

“cuando existe un debate interno en una comunidad por motivos electorales es necesario que la misma, conforme con su régimen interno, solucione sus conflictos con el fin de que ‘se minimice la posibilidad de situaciones no claramente definidas’, ya que ‘cualquier pronunciamiento en este sentido supondría entonces una intromisión, violatoria de los previsto en el precitado artículo’”[241].

 

202.       A partir de esas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión confirmó las sentencias de instancia que negaron el amparo solicitado por el actor debido a que el alcalde accionado ni influyó ni intervino en la elección y posesión de una autoridad indígena. Así, en primer lugar, esa autoridad municipal revocó el acto por medio del cual posesionó al capitán menor del cabildo indígena Zenú de San Miguel, siguiendo la recomendación del Ministerio del Interior que instó a las autoridades locales y municipales a abstenerse de posesionar autoridades tradicionales cuando existiera un conflicto interno o cuando se presentaran varias elecciones simultáneas respecto del mismo cargo. En segundo lugar, en lo sucesivo, el alcalde accionado se abstuvo de posesionar a otras autoridades en el mencionado cargo y, conforme a las pautas del Ministerio del Interior, envió el asunto a las autoridades competentes del respectivo cabildo para que solucionaran el conflicto, conforme a la regla según la cual corresponde a cada pueblo indígena solucionar sus asuntos eleccionarios.

 

203.       Sexto, en la Sentencia T-973 de 2014, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional se pronunció sobre una acción de tutela instaurada por Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes contra el Ministerio del Interior y la alcaldía municipal de Túquerres. A juicio del accionante, las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales a la autonomía, a la autodeterminación, al gobierno propio, a la integridad étnica y cultural, al territorio colectivo, al debido proceso y a la jurisdicción indígena de su comunidad debido a que se negaron a posesionarlo y a registrarlo como cabildo gobernador del resguardo indígena de Túquerres.

 

204.       En esa ocasión, la controversia versó sobre un conflicto político interno de gran envergadura íntimamente relacionado con que el señor Silvio Lagos había sido reelegido cabildo gobernador del resguardo Túquerres desde hacía catorce años y con que, a partir del año 2013, se habían organizado procesos eleccionarios paralelos al cabo de los cuales mientras que una parte de la comunidad había elegido al accionante como nuevo cabildo gobernador, otra había designado en ese cargo nuevamente al señor Lagos. En esas circunstancias, tanto el accionante como el señor Lagos le solicitaron al alcalde municipal y al Ministerio del Interior posesionarlos y registrarlos como autoridades tradicionales del resguardo Túquerres.

 

205.       A partir de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala Novena de Revisión concluyó que la controversia tenía causas estructurales y de larga duración, pues desde hacía doce años, presuntamente se venían presentando irregularidades en el autocenso de la comunidad y en la modificación del reglamento interno de la comunidad indígena para permitir que, de manera fraudulenta, el señor Lagos se perpetuara en el poder y fuera reelegido indefinidamente. Además, a juicio de la Corte, la presunta perpetuación en el poder del señor Lagos había desembocado en la vulneración de los derechos fundamentales de los integrantes del resguardo indígena de Túquerres, principalmente porque desde hacía un año la comunidad estaba sin gobernador, de manera que no había recibido los recursos de las transferencias de la Nación. 

 

206.       En esas circunstancias, la Corte reiteró que, en función de los principios de autodeterminación, autogobierno y de maximización de la autonomía indígena, “la Corte debe respetar la autonomía de estos grupos étnicos para dirimir sus conflictos, realizar el autocenso y elegir a sus autoridades”[242]. En consecuencia, este Tribunal decidió proteger los derechos fundamentales de la población indígena y ordenó “verificar y clarificar el censo de su población indígena, y con base en ello, verificar y clarificar igualmente la legalidad y legitimidad de la elección de su Gobernador, de conformidad con el Reglamento Interno del territorio de Túquerres”.

 

207.       Para ello, la Sala Novena de Revisión le ordenó al Ministerio del Interior abstenerse de registrar al señor Lagos como cabildo gobernador y, en caso de que ya lo hubiere hecho, dejar sin efecto dicho acto administrativo. Esta Corporación también les ordenó a esa cartera ministerial y al alcalde municipal de Túquerres que, con la colaboración de otras entidades estatales, acompañaran a la comunidad para (i) que sus autoridades ancestrales conformaran un “Comité de Censo” que, de conformidad con el derecho propio y las reglas establecidas por la Dirección de Asuntos Indígenas, realizara un nuevo autocenso; (ii) que organizara una Asamblea General con el fin de que, de conformidad con el procedimiento establecido en el reglamento interno, se eligiera al gobernador a partir de los resultados de ese censo poblacional y de determinar si la continua reelección del señor Lagos había sido o no conforme a su derecho propio. Por lo tanto, dichas entidades estatales sólo podrían posesionar y registrar al gobernador del cabildo de Túquerres una vez se hiciera el autocenso y se verificara “la legalidad y legitimidad de la elección”.

 

208.       Finalmente, en la Sentencia T-973 de 2014, esa Corporación (i) solicitó a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que crearan unos comités especiales dedicados a acompañar y hacer la veeduría y la vigilancia de los procesos de autocenso y de elección del cabildo gobernador; (ii) invitó a organizaciones como la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) y las Naciones Unidas a que crearan un comité especial de seguimiento para seguir el cumplimiento de la sentencia y apoyar a la comunidad en la conformación del “Comité de Censo” y en la organización de la elección del cabildo gobernador; (iii) ordenó al juez de primera instancia que realizara el cumplimiento de las órdenes de tutela impartidas. Finalmente, la Sala Novena de Revisión (iv) compulsó copias del expediente a la Fiscalía General de la Nación para que adelantara las investigaciones penales de las posibles irregularidades y delitos denunciados en la tutela cuya competencia no fuera de la jurisdicción indígena.

 

209.       Séptimo, en la sentencia T-188 de 2015, la Sala Tercera de Revisión analizó la acción de tutela instaurada por un señor que adujo ser gobernador del Cabildo Indígena Inga Pacay de Puerto Limón (Mocoa) en contra del Ministerio del Interior. Según el relato del peticionario, un grupo de indígenas del resguardo decidió crear un nuevo cabildo y elegirlo autoridad tradicional. No obstante, la entidad accionada se negó a registrarlo como gobernador, lo cual era contrario a los derechos a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía política y al autogobierno indígenas.

 

210.       Luego de reiterar la sentencia T-603 de 2005, la Corte negó el amparo solicitado, pues concluyó que: (i) el Resguardo Indígena de Puerto Limón ya contaba con una gobernadora elegida por la comunidad de acuerdo con su derecho propio y con un cabildo debidamente constituido y reconocido; (ii) en el expediente no había elementos que demostraran que la comunidad realmente tenía la voluntad de dividirse y de modificar la organización socio-política que ancestralmente había tenido; (iii) el principio de autonomía indígena exigía que esa decisión hubiese sido adoptada por la comunidad en pleno, conforme a sus usos y costumbres y “luego de un proceso de concientización y valoración de lo que significa para el Resguardo dividir su organización y representación en dos Cabildos”[243] y (iv) el material probatorio mostraba que en este caso, en realidad, lo que existía era un conflicto interno, pues mientras que una parte de la comunidad quería dividirse y designar a una nueva autoridad, la otra estimaba que esa decisión era contraria al derecho propio del pueblo Inga. Por ello, en el caso analizado no se probó que existiera una voluntad inequívoca de toda la comunidad de separarse, dividirse y crear un nuevo cabildo.

 

211.       En esas circunstancias, la Corte encontró que la actuación del Ministerio del Interior respetó los derechos invocados en la acción de tutela, pues ante el conflicto interno se abstuvo de registrar al accionante como autoridad tradicional y se preocupó por establecer cuál era la situación real del resguardo y la verdadera voluntad política de la comunidad. En consecuencia, la Sala Tercera negó el amparo invocado y les advirtió a las autoridades tradicionales del Resguardo Indígena de Puerto Limón que “en desarrollo de sus cometidos, deben iniciar las gestiones necesarias para que se creen escenarios de acercamiento y diálogo de la comunidad, en procura de que se identifiquen los asuntos que generan conflicto y se busquen soluciones que permitan la cohesión social”[244].  

 

212.       Octavo, en la Sentencia T-650 de 2017, esta Corte falló una acción de tutela instaurada por varios integrantes del cabildo indígena Maruza de la etnia Zenú contra el Ministerio del Interior. A juicio de los accionantes, esa entidad estatal vulneró sus derechos fundamentales a la autonomía y a la libre autodeterminación indígena al negarse a inscribir a la junta directiva elegida por la comunidad el 4 de diciembre de 2016.

 

213.       En sede de revisión, este Tribunal constató que, al contrario de lo afirmado por los peticionarios, quienes adujeron ser la única autoridad legítima del cabildo, la comunidad estaba dividida en dos bloques. Uno estaba representado por los accionantes, y otro por Lícida Lucía López, una lideresa que se había desempeñado como capitana desde la creación del cabildo. Así, durante las elecciones organizadas en el 2016 para renovar a la junta directiva, se desató una disputa sobre la conformación del quorum y de las mayorías para decidir. No obstante, en ese momento el conflicto sobre la legalidad de las elecciones no fue resuelto por el pueblo indígena, sino que la comunidad procedió a hacer procesos eleccionarios paralelos, situación que agravó el desencuentro y la división social interna. Ante ese conflicto político de representatividad, el Ministerio del Interior se abstuvo de registrar a las autoridades tradicionales que así se lo solicitaron de manera que la comunidad no contó con junta directiva por lo menos durante un año.

 

214.       En esas circunstancias, la Sala Octava de Revisión negó el amparo de los derechos invocados en la acción de tutela por las siguientes razones. En primer lugar, la Corte reiteró las sentencias T-973 de 2009 y la T-979 de 2006 en el sentido de que los pueblos indígenas son los primeros llamados a controlar su desarrollo político, conforme lo dispuesto en el artículo 330 superior. Sin embargo, en virtud del criterio de la maximización de la autonomía indígena, cuando se verifica que una comunidad está en la imposibilidad de resolver una controversia interna, el Ministerio del Interior debe ofrecer un acompañamiento para generar espacios de concertación y de diálogo. En caso de que la controversia persista y de que dicha situación desdibuje la efectividad de los derechos fundamentales de los miembros de los pueblos indígenas, las autoridades del Estado tienen el deber de adoptar medidas que se enmarquen en la Constitución y la ley con el propósito de salvaguardar dichos derechos, pero no pueden entrar a resolver de fondo el conflicto. 

 

215.        En segundo lugar, a juicio de la Corte, el Ministerio del Interior obró conforme a los derechos fundamentales al autogobierno, a la autonomía política y a elegir y ser elegido de la comunidad indígena. En efecto, en el caso analizado no se configuraron los supuestos en los que la intromisión del Estado en los conflictos internos eleccionarios de los pueblos indígenas es legítima debido a que, por un lado, la controversia estudiada no comprometió el núcleo esencial de los derechos fundamentales de los integrantes del pueblo Zenú ni puso en riesgo la supervivencia misma de la comunidad. Por otro lado, el pueblo étnicamente diferenciado podía acudir a la Asamblea General para resolver el conflicto eleccionario. Además, según las palabras de este tribunal:

“en los eventos en los que el fundamento de la conducta presuntamente vulneradora radica en el accionar mismo de las comunidades indígenas, las autoridades Estatales no cuentan con la posibilidad de entrar a dirimir el asunto y darle la razón a alguna de los grupos poblacionales en conflicto, pues ello implicaría una restricción desmedida de la autodeterminación de la comunidad indígena en cuestión”[245].

 

216.       A partir de esas consideraciones, la Sala Octava de Revisión estimó que la conducta del Ministerio del Interior consistente en no registrar a ninguna de las autoridades tradicionales constituyó la actuación más adecuada porque permitió “preservar el interés general de mantener la paz y evitar la maximización de la controversia”[246]. Así, dicha decisión posibilitó que la comunidad desplegara sus propios medios de solución del conflicto y, por esa vía, evitó una mayor “fragmentación y atomización” del pueblo indígena Zenú[247].

 

217.       Adicionalmente, la Corte reconoció que la controversia debía “ser resuelta de manera autónoma, a través del diálogo y la concertación” [248] internos de manera que no tenía competencia para “dar una solución concreta al conflicto, pues ello implicaría entrometerse y limitar la autonomía de la comunidad”[249]. Sin embargo, la Sala Octava estimó que sí tenía la competencia para hacer “un somero análisis de la problemática, de forma que sea posible identificar y esclarecer algunos de los aspectos que han causado la controversia y, así, sea posible realizar sugerencias que faciliten su resolución por parte de la misma comunidad” [250]. En particular, este Tribunal le sugirió a las partes en conflicto, junto con el resto de la comunidad, dialogar para establecer unas pautas de discusión básicas sobre la contabilización de los quórums y mayorías para adoptar determinaciones, con el fin de evitar “constituir tantas Asambleas Generales como posiciones políticas puedan existir sobre de una determinada decisión”[251].

 

218.       Finalmente, la Sala Octava de Revisión señaló que su decisión no constituía una barrera para que, en el futuro, en caso de que se evidenciara que el conflicto político interno estaba afectando los derechos fundamentales de los integrantes de la comunidad Zenú, el Estado pudiese “intervenir de manera excepcional a efectos de permitir la garantía de dichas prerrogativas, sin que ello implique la resolución de la controversia existente”[252].

 

219.       Noveno, en la Sentencia T-009 de 2018, esta Corporación analizó una acción de tutela presentada en contra de la Alcaldía Municipal de Hatonuevo (La Guajira) y del Ministerio del Interior. A juicio del accionante, esas entidades vulneraron los derechos a la diversidad étnica, a la autonomía y al gobierno propio porque, respectivamente, se negaron a posesionarlo e inscribirlo como representante legal del Resguardo Wayúu de Lomamato.

 

220.       Luego de referirse al derecho a la diversidad étnica y cultural, la Sala Novena de Revisión se pronunció sobre la autonomía política, administrativa y al autogobierno de los pueblos indígenas. Al respecto, la sentencia reiteró las sentencias T-979 de 2006 y T-973 de 2014, en el sentido de que el Estado tiene el deber de abstenerse de interferir en la elección de las autoridades tradicionales, al igual que la sentencia T-973 de 2009, en relación con los eventos en los cuales es posible limitar la autonomía indígena y con el tipo de medidas que puede adoptar el Estado, conforme a lo explicado en los considerandos 194 y 195 de esta providencia.

 

221.       A partir de esas consideraciones, la Sala Novena negó el amparo de los derechos fundamentales a la diversidad étnica, a la autonomía y al gobierno propio de la comunidad Wayúu de Lomamato. En particular, este Tribunal encontró que el Ministerio del Interior respetó dichos derechos al abstenerse de registrar como autoridad tradicional al accionante, pues en el curso del proceso se demostró que éste no había sido elegido conforme a los usos y costumbres de la comunidad y, además, en ella existía un conflicto interno de representatividad relacionada con cuáles eran los clanes que podían participar en la designación.

 

222.       Asimismo, en esa oportunidad, la Corte señaló que le correspondía a la comunidad indígena resolver su desencuentro político a través de sus instituciones propias. Además, en su parecer, la autonomía indígena no podía limitarse en el caso concreto porque no había un vacío absoluto de poder y no existía una grave vulneración de los derechos fundamentales de la comunidad, pues los recursos del Sistema General de Participaciones habían sido desembolsados en debida forma. 

 

223.       Por las razones antes expuestas, la Sala Novena adoptó una fórmula intermedia para superar las dificultades que se presentaban al interior del Resguardo Wayúu de Lomamato. Dicha solución fue ordenarle al Ministerio del Interior que: (i) finalizara las gestiones tendientes a verificar y reconocer a las autoridades de los clanes de dicho resguardo; (ii) acompañara a la comunidad en la elección del cabildo gobernador con el propósito de verificar que el proceso eleccionario se llevara a cabo de conformidad con el derecho propio y (iii) registrara a la autoridad tradicional debidamente designada.

 

224.       En resumen, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre las funciones de posesión, registro y certificación de autoridades tradicionales y cabildos cuando existen conflictos internos dentro de los pueblos indígenas en nueve decisiones proferidas por las Salas de Revisión. Como se verá a continuación, aunque las sentencias analizadas contienen reglas y principios comunes, es necesario unificar la jurisprudencia.

 

2.9.           Unificación de las reglas jurisprudenciales sobre las funciones de registro y certificación de autoridades tradicionales a cargo del Ministerio del Interior

 

225.        El anterior recuento jurisprudencial permite concluir que, en primer lugar, todas las sentencias analizadas destacan la importancia de la autonomía de los pueblos indígenas y la necesidad de maximizarla cuando están de por medio asuntos electorales propios. Simétricamente, la jurisprudencia de la Corte rechaza la interferencia o intromisión directa de órganos externos para dirimirlos, tales como los alcaldes, los gobernadores y el Ministerio del Interior. Por ello, todas concuerdan en que dicha cartera ministerial no puede registrar y certificar a una autoridad tradicional o a un representante legal cuando conoce la existencia de un conflicto interno en el que una parte de la comunidad pone en duda la validez del proceso eleccionario por el incumplimiento del derecho propio.

 

226.       En segundo lugar, de la jurisprudencia jurisprudencial se extrae que no existe en abstracto ninguna fórmula para que el juez de tutela falle este tipo de casos, por lo que ello depende de las circunstancias particulares de cada caso. De ello da cuenta la siguiente tabla en la que se muestra que dos de las sentencias analizadas señalaron que la consulta previa era el remedio que se debía adoptar con el fin de solucionar el conflicto (T-737 de 2005 y T-973 de 2009); mientras que en otra la Corte se limitó a prevenir al alcalde accionado para que se abstuviera de desplegar actuaciones que interfirieran con el derecho de las comunidades indígenas a elegir sus autoridades, tales como las de usar la Fuerza Pública con el fin de hacer posible la posesión de un gobernador indígena (T-979 de 2006).

 

227.       Por oposición, en otra de las decisiones analizadas esta Corporación se abstuvo de adoptar medidas y, en su lugar, concedió la tutela a toda la comunidad para que esta adoptara una decisión interna con o sin la ayuda de otras entidades estatales (T-1253 de 2008). Asimismo, en otra de las sentencias estudiadas la Corte se abstuvo de tomar un remedio particular, tras considerar que la alcaldía municipal accionada había obrado correctamente al abstenerse de posesionar a la autoridad tradicional con fundamento en la existencia de un conflicto político interno (T-371 de 2013).

 

228.       En cambio, en tres casos la Corte Constitucional negó el amparo solicitado, pues estimó que la decisión del Ministerio del Interior de negar el registro por la existencia de dos autoridades tradicionales y/o de un conflicto político interno era correcta (T-188 de 2015, T-650 de 2017 y T-009 de 2018). Además, en uno de ellos, este Tribunal planteó que el juez constitucional podría proponer arreglos al pueblo en cuestión (T-650 de 2017); mientras que en otro les advirtió a las autoridades tradicionales que debían iniciar escenarios de acercamiento y diálogo (T-188 de 2015).

 

229.       Por el contrario, del recuento jurisprudencial antes realizado se extrae que en otra de las sentencias este Tribunal ordenó al Ministerio del Interior abstenerse de registrar a la autoridad tradicional y, junto con la alcaldía competente, apoyar a la comunidad para que ésta creara un comité que realizara el autocenso y organizara una Asamblea General para elegir a la autoridad tradicional, conforme a lo establecido en reglamento interno del pueblo indígena (T-973 de 2014). De manera similar, en la última sentencia de la línea, la Corte le ordenó al Ministerio del Interior que, antes de hacer el respectivo registro, acompañara a la comunidad indígena para que organizara un nuevo proceso eleccionario y verificara que en dicho procedimiento se cumpliera el derecho propio (T-009 de 2018).

 

Tabla 5. Medidas adoptadas en las sentencias analizadas

 

 

230.       En tercer lugar, a pesar de los puntos convergentes antes señalados, al analizar las sentencias en esta materia, la situación no es tan pacífica en relación con: (i) los requisitos que se deben cumplir para que sea posible la intervención de las autoridades públicas en los conflictos intraétnicos y (ii) las pautas que deben guiar la escogencia de las medidas de intervención. Aunque todas las providencias destacaron el principio de maximización de la autonomía política indígena, tres de ellas no mencionaron criterios específicos aplicables en la materia (T-737 de 2005, T-973 de 2014 y T-188 de 2015). Las demás providencias previeron distintas pautas, las cuales se pueden agrupar en tres grupos, como se observa en la siguiente tabla:

 

Tabla 6. Criterios para delimitar la intervención de las autoridades estatales en los conflictos intra-étnicos

 

 

231.       De estas sentencias se destaca lo siguiente. Primero, en cuatro de ellas la Corte reservó la posible intervención de los jueces de tutela a los eventos en los que está probada la amenaza o la vulneración de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas o de sus miembros individualmente considerados. Además, seis sentencias exigieron requisitos adicionales a la intervención de las autoridades públicas como la comprobación de: (i) un vacío total de poder (T-973 de 2009 y T-009 de 2018), (ii) que la comunidad agotó sus mecanismos propios de resolución del conflicto (T-1253 de 2008, T-973 de 2009) y/o (iii) no pudo llegar a una solución concertada en un plazo razonable, a pesar del acompañamiento estatal (T-973 de 2009, T-371 de 2013, T-650 de 2017 y T-009 de 2018).

 

232.       Con independencia de los requisitos exigidos, la mayoría de las sentencias analizadas propugnaron porque la intervención del juez de tutela y de las demás autoridades públicas en los asuntos indígenas fuera la última opción. Por ello, incluso en casos en los que el desencuentro interno aún persistía, la Corte no adoptó medidas de intervención en el conflicto (T-1253 de 2008, T-371 de 2013 y T-650 de 2017). Además, en la mayoría de los casos, sobre todo en la sentencia T-1253 de 2008, este Tribunal estimó necesario evitar la intervención del juez de tutela, en particular, y de las autoridades estatales, en general, cuando ello pueda agravar el desencuentro del pueblo indígena.

 

233.       Segundo, en una ocasión, la Corte señaló explícitamente que las autoridades públicas distintas al juez de tutela, tales como el Ministerio de Interior o la defensoría del Pueblo, sólo pueden intervenir en los conflictos intra-étnicos cuando así lo solicite la comunidad indígena respectiva y con el propósito de prestarle su ayuda para que sea ella la que resuelva su desencuentro (T-1253 de 2008). Además, en varias providencias, este Tribunal destacó la importancia de que esas entidades respeten el principio de legalidad en el marco de las actuaciones que desplieguen cuando están autorizadas a intervenir en un conflicto intra-étnico (T-973 de 2009, T-371 de 2013, T-650 de 2017 y T-009 de 2018).

 

234.       Tercero, en cuatro sentencias las Salas de Revisión retomaron las pautas generales de interpretación que usa la Corte cuando está ante una posible vulneración de los derechos fundamentales individuales de una persona producida por una decisión de naturaleza judicial, administrativa o legislativa tomada por una autoridad indígena. Lo anterior a pesar de que los casos analizados involucraban conflictos políticos intra-étnicos de gran envergadura en los que estaban de por medio los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, en tanto sujetos colectivos. Además, en ninguna de ellas la Corte aplicó los criterios relacionados con los contornos de las medidas de intervención judicial. Así, en la sentencia T-973 de 2009 declaró una carencia actual de objeto y las providencias T-371 de 2013, T-650 de 2017 y T-009 de 2018 encontraron incumplidos los requisitos para que el juez constitucional pudiera intervenir, de forma que la Corte no tomó remedios particulares frente a los conflictos intra-étnicos.

 

235.       En un contexto como el descrito anteriormente, que se caracteriza por la existencia más o menos frecuente de conflictos políticos intra-étnicos y la dispersión de algunas pautas jurisprudenciales, la Corte Constitucional considera importante precisar los principios, los criterios y las reglas que deben tener en cuenta las autoridades públicas frente a los conflictos políticos intraétnicos con el fin de hacer avanzar la jurisprudencia en esa materia. En ese sentido, cuando se esté en presencia de una controversia interna relacionada con la validez de la designación de una figura de gobierno, de un representante legal de los pueblos indígenas o cualquier otra calidad similar, hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones:

 

236.       En primer lugar, las actuaciones de las autoridades públicas deben maximizar el derecho al autogobierno, en función del cual le corresponde a cada comunidad indígena determinar, sin injerencias externas, quiénes son sus autoridades tradicionales y sus representantes legales, al igual que resolver sus conflictos políticos internos de conformidad con su derecho propio. También deben maximizar el principio de acción sin daño, pues están obligadas a no causar daños en el modo de vida, en los derechos y en los procesos propios de los pueblos étnicos[254].

 

237.       En virtud de la maximización del autogobierno y de la acción sin daño, las autoridades públicas deben asegurarse de no entrometerse indebidamente en los asuntos de las comunidades indígenas[255]. En ese sentido, su intervención está supeditada a que se acredite que la comunidad ha agotado todos los mecanismos existentes para la resolución del conflicto. Además, siempre que estén autorizadas a intervenir, las autoridades públicas deben hacerlo a través de medidas que:

 

(i)   Sean útiles para que el respectivo pueblo indígena resuelva su desencuentro y encuentre fórmulas para minimizar los efectos que éste pueda tener sobre los derechos fundamentales de sus integrantes.

 

(ii) Sean necesarias, por ser las menos gravosas para los derechos fundamentales al autogobierno, la autonomía, la autodeterminación y la integridad étnica y cultural de las comunidades indígenas. Por ello, la maximización del autogobierno y de la acción sin daño apareja las obligaciones de las autoridades públicas de conocer el derecho propio y de evaluar las posibles consecuencias que se pueden derivar de sus actuaciones frente al autogobierno, la autonomía, la unidad, la cultura, el territorio y, en general, los derechos fundamentales de los pueblos indígenas.

 

(iii)          Respeten el principio de legalidad.

 

238.       En segundo lugar, el Ministerio del Interior debe respetar los principios de maximización de la autonomía, de acción sin daño y de legalidad en el ejercicio de las funciones contenidas en los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011[256]. Por lo tanto, dicha entidad debe registrar a las autoridades tradicionales y a los representantes legales designados por los pueblos indígenas de conformidad con sus usos y costumbres, pues no hacerlo vulnera el derecho al autogobierno y el derecho fundamental a ser elegido.

 

239.       No obstante, al menos mientras que no cuente con un protocolo que fije las etapas y las reglas aplicables en estos casos, cuando tenga conocimiento sobre la posible existencia de un conflicto interno relacionado con la validez de la designación de quien pretende ser inscrito como autoridad tradicional, cabildo, representante legal u otra calidad similar, el Ministerio del Interior deberá activar una fase de verificación previa.

 

240.       En ella, con el apoyo de las entidades territoriales y de otras autoridades públicas como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICAHN), la Defensoría del Pueblo o la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior deberá obtener información detallada sobre los hechos de los que tuvo conocimiento y sobre el derecho y el gobierno propios de la comunidad indígena respectiva. A partir de esos datos, esa cartera ministerial deberá establecer qué es lo que está ocurriendo al interior del pueblo indígena.

 

241.       En caso de encontrar que está ante una diferencia interna que no se refiera a la validez de la designación, sino que se enmarca en otra hipótesis -como una simple inconformidad con los resultados del proceso eleccionario o un intento de una persona específica de preservar el poder en contra del derecho propio de la comunidad-, le corresponde a dicho ministerio hacer el registro y expedir la certificación correspondiente. Así, no hacerlo vulnera el autogobierno indígena y el derecho a ser elegido. En cambio, si se trata de un verdadero conflicto interno en el que una parte de la comunidad considera que los resultados del proceso eleccionario están viciados por el irrespeto del derecho propio, el Ministerio del Interior deberá abstenerse de hacer el registro y de emitir la certificación respectiva mientras que la comunidad soluciona el desencuentro o llega a un acuerdo al respecto. En efecto, dicha entidad no puede tomar partido por una de las partes, resolver de fondo el desencuentro ni imponer decisiones sobre la designación de autoridades tradicionales o sobre el funcionamiento de la organización política interna del colectivo indígena. En ambos casos, el Ministerio del Interior deberá motivar sus decisiones a partir de los hallazgos de la fase de verificación previa.

 

242.       Además, una vez verifique la existencia de un conflicto interno relacionado con la validez de la designación, siempre que cuente con la anuencia de todas las partes del desencuentro, dicha entidad deberá activar su función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades. En ejercicio de dicha función, el Ministerio del Interior deberá acompañar al pueblo indígena en la solución autónoma del problema inter-étnico y en la designación de las autoridades tradicionales, representantes legales o figuras semejantes, de conformidad con los principios de legalidad, de maximización del autogobierno y de acción sin daño.

 

243.       Finalmente, para la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, el principio de acción sin daño también se traduce en los siguientes deberes específicos: (i) contar con un conocimiento profundo y actualizado de los pueblos étnicos; (ii) respetar los espacios de conflicto de dichas comunidades; (iii) acompañar, si así lo desea la comunidad respectiva, la construcción autónoma de soluciones, generando escenarios neutrales de diálogo y de conciliación, entendiendo que cada pueblo indígena tiene formas particulares de decisión y que resolver un conflicto es una actividad que toma tiempo, y (iv) aplicar, cuando ello sea pertinente -de cara por ejemplo a la duración o a la exacerbación de los conflictos internos o a otros criterios objetivos- procesos de seguimiento y monitoreo de las actuaciones que surta en ejercicio de sus competencias contenidas en los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011[257].

 

244.       En tercer lugar, los jueces de tutela pueden intervenir en los asuntos y conflictos internos de las comunidades indígenas cuando confluyen dos circunstancias: (i) resulta acreditado en el expediente que existe un bloqueo al interior de la comunidad, pues ésta no ha podido solucionar el conflicto en un plazo razonable de tiempo, a pesar del acompañamiento del Estado y (ii) el desencuentro interno genera una clara violación o amenaza de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas o de sus miembros individualmente considerados. En ese sentido, no es suficiente con que se observe, de manera genérica, una afectación global de dichos derechos, sino que es necesario que esté probada su amenaza o violación de manera específica.

 

245.       Además, cuando está autorizado a intervenir, en virtud de los principios de maximización de la autonomía y de acción sin daño, el juez de tutela debe tomar aquellos remedios que, en función de las particularidades de cada caso, sean útiles y necesarios, conforme a lo señalado en el considerando 237 de esta sentencia. Por lo tanto, la naturaleza de esos remedios puede cambiar en cada caso concreto, como lo demuestra la Tabla 5 y se explicó en los considerandos 226 a 229 de esta providencia.

 

246.       A partir de las consideraciones antes expuestas, la Sala Plena resolverá el caso concreto.

 

2.10.       Análisis del caso concreto

 

247.       En las líneas que siguen: (i) se planteará la incidencia del Covid 19 en los procesos políticos propios del pueblo Arhuaco y se plasmarán los remedios a adoptar frente a esa situación; (ii) se mencionará el rol que ha desempeñado el Ministerio del Interior en esta controversia y se establecerán algunos de los remedios a adoptar frente a la funciones a cargo de dicha entidad; (iii) se explicará que el conflicto interno del pueblo Iku es político-administrativo y se mencionarán las razones por las cuales la Corte no puede escoger entre las versiones ofrecidas por las partes del desencuentro interno; y, finalmente, (iv) se establecerán los demás remedios a adoptar en el caso concreto.

 

2.10.1.                       Autonomía política en tiempos de Covid-19. Una injerencia natural en los procesos del pueblo Arhuaco

 

248.   La elección del cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada, hecho que motivó la presentación de esta acción de tutela, ocurrió cuando la pandemia del Covid-19 se reflejaba en estadísticas de muerte y las medidas de contingencia diseñadas por las autoridades nacionales y locales eran rigurosas. La Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior habían recomendado reducir, en la mayor medida posible, las reuniones o aglomeraciones, incluso a los pueblos indígenas, cuyos procesos de decisión suelen incluir el diálogo presencial y directo.

 

249.  Por esta razón, en agosto de 2021, al proceso de elección del cabildo gobernador del pueblo Arhuaco que se llevó a cabo en Nabusímake, acudieron (solo) diecinueve asentamientos, de sesenta posibles^[258]. Desde entonces han surgido muchas discusiones sobre lo ocurrido en aquellas jornadas. Si se debió aplazar o si era necesaria la renovación de la Directiva, que venía discutiéndose desde antes de la pandemia; si se requería la presencia de otros asentamientos o si, en atención a la emergencia, bastaba con los que asistieron; y, en fin, si la elección fue legítima. Es claro, entonces, que la pandemia y las medidas estatales para contenerla hicieron que el espacio de elección no haya sido el mismo de siempre o que no haya sido óptimo, y que estas dificultades proyecten hoy sombras sobre el cabildo gobernador elegido.

 

250.  A manera de reflexión, valga recordar que la Corte Constitucional ha sido testigo de cómo la pandemia, por una parte, y las medidas de contención, por otra, limitaron los encuentros y afectaron la calidad de los espacios de discusión y deliberación. Esta Corporación también ha conocido cómo las tensiones entre la contingencia y la necesidad de que continúe la vida de las personas y las sociedades pueden dar lugar a problemas constitucionales difíciles. En este caso es posible observar que ese impacto en la forma de vida de una sociedad puede resultar más intenso para pueblos indígenas, habituados al intercambio de la palabra hablada, y para quienes las reuniones en torno a espacios con significado cultural y los rituales o pagamentos son protagónicos.

 

251.  La pandemia, imprevisible e inevitable, constituye un primer momento o círculo de desencuentro. Los daños que produjo son profundos y pueden extenderse por un período amplio. Para efectos de esta decisión, a partir del enfoque de volver al futuro cuando no es posible o conveniente retornar al estado anterior[259], lo ocurrido se traducirá en una invitación al pueblo Arhuaco para que cree medidas que permitan preservar el diálogo en momentos de emergencia. También se traducirá en otras órdenes dirigidas al Ministerio del Interior, conforme se explicará más adelante en los considerandos 275 y 276 de esta sentencia.

 

252.  A continuación, la Sala Plena se pronunciará sobre el rol de dicho ministerio en este caso, que constituye el segundo momento o círculo de desacuerdo entre las partes del pueblo Arhuaco en conflicto.

 

2.10.2.                        Apoyo o interferencia. El rol del Ministerio del Interior

 

253.  El Ministerio del Interior es accionado dentro de este proceso. La parte accionante cuestionó la decisión de registrar a Zarwawiko Torres Torres, a pesar de conocer la existencia de un conflicto interno sobre la representatividad del pueblo Arhuaco, derivado de la elección en pandemia. Después, vinieron las decisiones de la Corte sobre suspensión e inscripción temporal de gobernadores en los tres resguardos del pueblo Arhuaco, al igual que su revocatoria; así como la de proponer un espacio de diálogo entre los Mamos del pueblo Arhuaco, hechos que quizás hayan reducido la incidencia del Ministerio del Interior en este proceso. Sin embargo, en la audiencia pública y en las sesiones de Pueblo Bello y Valledupar que antecedieron dicha diligencia, ambas partes expresaron su inconformidad con las actuaciones del ministerio, en particular por haber registrado de nuevo a Zarwawiko, sin que se hubiese terminado el proceso de diálogo interno.

 

254.  Al respecto, según el Ministerio del Interior, el 6 de mayo de 2022 recibió un comunicado en el que varios Mamos le informaron que el segundo proceso eleccionario llevado a cabo entre abril y mayo de 2022 era ilegítimo, pues irrespetó el derecho propio[260]. Por esa razón, el 6 de julio siguiente, dicho ministerio le informó a la Corte Constitucional que se había abstenido de inscribir a un cabildo gobernador en los tres resguardos del pueblo Arhuaco. No obstante, el 15 de diciembre de 2022, el ministerio accionado profirió la Resolución 162 en la que ordenó la inscripción del señor Torres Torres como cabildo gobernador del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, a partir de los resultados de ese segundo proceso eleccionario. 

 

255.   Posteriormente, el 20 de diciembre de 2022, los Mamos Kuncha y Enrique Márquez, al igual que varios de los peticionarios de la acción de tutela de la referencia, presentaron el recurso de apelación en contra de ese acto administrativo. Por esa razón, los efectos jurídicos del registro quedaron suspendidos y el Ministerio del Interior le informó a la Corte Constitucional que no podía emitir el certificado en el que constara quién ostentaba la calidad de cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta.

 

256.  Luego, el recurso de apelación instaurado fue resuelto por medio de la Resolución No. 2171 del 12 de diciembre del 2023 a través de la cual el Ministerio del Interior: (i) revocó la inscripción de Zarwawiko Torres Torres; (ii) dispuso de los recursos necesarios para que las partes en conflicto, en ejercicio de su autonomía y en atención a la urgencia de proteger y garantizar los derechos del pueblo Iku y de sus integrantes, “desarrollen una metodología y una agenda de trabajo proactiva y consensuada para resolver el conflicto interno que los afecta, en un término no mayor a sesenta días calendario”; (iii) decidió acompañar al pueblo Arhuaco en el proceso de diálogo, si así lo disponía dicha comunidad, con el fin de ser garante de la implementación de una metodología y ruta de trabajo que facilitaran y garantizaran que las partes llegaran a un acuerdo de gobernabilidad que garantizara la salvaguarda de los derechos y la identidad cultural de la comunidad; y (iv) dispuso que dicho acuerdo debía ser enviado a dicha cartera ministerial, a la Corte Constitucional y al Ministerio Público.

 

257.  El señor Zarwawiko Torres Torres guardó silencio sobre dicha resolución. No obstante, como se señaló previamente, algunos accionantes también manifestaron estar en desacuerdo con la implementación de esta última decisión, juzgada contraria a los derechos a la autonomía y a la autodeterminación del pueblo Arhuaco. Así, aunque consideraron adecuada la revocación de la inscripción del señor Torres Torres y el otorgamiento de condiciones necesarias para la creación de un escenario de diálogo interno[261], algunos de los accionantes señalaron que, en cumplimiento de la Resolución No. 2171 de 2023, el Ministerio del Interior citó a las partes en conflicto a una reunión en Valledupar, sin consultar a las autoridades tradicionales y pese a que la elección del cabildo gobernador le corresponde a los Mamos y debe celebrarse en un lugar sagrado, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en el Auto 149 de 2022[262].

 

258.  A decir verdad, el papel del Ministerio del Interior ante este tipo de conflictos suele ser polémico, y ha motivado distintas acciones de tutela, como se mostró en las consideraciones de esta providencia. Sin embargo, las versiones de las partes y las respuestas de esa cartera provocan dudas en diversas direcciones. Concretamente, en este caso surgen al menos dos preguntas frente a la actuación del ministerio. La primera es si siguió sus propias directrices diseñadas para respetar la autonomía indígena; la segunda, si sus actuaciones agravaron el conflicto interno.

 

259.  En relación con la primera inquietud, la Sala Plena estima que el Ministerio del Interior incumplió sus propias directivas al registrar dos veces consecutivas a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador. En primer lugar, conforme a esas directrices que están resumidas en los considerandos 164 a 167 de esta providencia, en atención a la autonomía indígena, cuando tiene conocimiento de que un cabildo o una autoridad indígena han sido elegidos en un contexto de conflictividad interna y hay duda sobre si el proceso eleccionario se convocó y se celebró de conformidad con los usos y costumbres del respectivo pueblo indígena, la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom debe abstenerse de hacer el respectivo registro. Dicha regla aplica a menos que la comunidad resuelva el conflicto y tome una nueva decisión sobre quién es su autoridad tradicional y/o su representante legal, llegue a un acuerdo al respecto o así lo ordene un juez de la República.

 

260.  En este caso, ninguna de esas circunstancias se configuró. Por un lado, las pruebas del expediente muestran que en el 2020 la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior inscribió y certificó al señor Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada. El ministerio accionado obró de esa manera a pesar de que tenía conocimiento sobre el hecho de que una parte de la comunidad consideró ilegítima la designación de dicha persona.

 

261.  Así, por medio de tres comunicaciones del 13[263], 15[264] y 19[265] de agosto de 2020, una parte de la comunidad y la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos le solicitaron al Ministerio del Interior abstenerse de hacer el correspondiente registro, pues una parte del pueblo Arhuaco había puesto en duda la legitimidad del proceso eleccionario al cabo del cual se designó al señor Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal. No obstante, tal y como lo certificó el 4 de septiembre de 2020, la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior inscribió al señor Zarwawiko Torres Torres[266].

 

262.  Por lo tanto, respecto a lo ocurrido en el año 2020, lo que debió hacer el ministerio accionado fue respetar sus propias directivas, es decir: (i) abstenerse de registrar al cabildo gobernador y representante del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada y (ii) previa anuencia del pueblo Iku, activar su función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de los pueblos indígenas, establecida en el Decreto Ley 2893 de 2011^[267].

 

263.  Por otro lado, el Ministerio del Interior también incumplió sus propias directivas al inscribir a Zarwawiko Torres Torres como autoridad tradicional y representante legal por medio de la Resolución No. 162 del 15 de diciembre de 2022. En efecto, el Auto 149 de 2022 no ordenó esa conducta, sino que planteó una posible vía de solución del conflicto interno al solicitarle a los Mamus de las Kankurwas mayores de Numa’ka, Seykúmuke, Künzikta-Negarka y Séynimin que se reunieran para la elegir el cabildo gobernador o cabildos gobernadores del pueblo Arhuaco. Posteriormente, estos Mamus podrían convocar a la Asamblea General para ratificar la elección, de manera temporal o definitiva. Todo lo anterior, de forma libre y sin injerencia alguna y conforme a la Ley de Origen.

 

264.   Además, pese a que se celebró un nuevo encuentro de Mamos y una Asamblea General entre abril y mayo del 2022 en la que se ratificó la designación del señor Torres Torres como cabildo gobernador, una parte de la comunidad puso en cuestión la legitimidad de dicho proceso eleccionario. El Ministerio del Interior no solo tuvo conocimiento de esa inconformidad antes de proceder al segundo registro de autoridad tradicional y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada[268], sino que en la resolución analizada guardó silencio sobre ese aspecto. De esa forma, el ministerio accionado no expuso las razones por las cuales procedió a hacer el registro, a pesar de que el conflicto político persistía e, incluso, se había intensificado y de que una parte de la comunidad consideraba que ese segundo proceso eleccionario había sido convocado y celebrado sin seguir los usos y costumbres del pueblo Arhuaco.

 

265.  En relación con la segunda inquietud, las pruebas obrantes en el expediente muestran que las actuaciones del Ministerio del Interior efectivamente agravaron el conflicto entre las partes. Así se lo informó la Procuraduría General de la Nación a esta Corte[269]. Así también lo manifestaron tanto los voceros de los accionantes como aquellos del grupo que apoya la designación de Zarwawiko Torres Torres durante la audiencia pública que se celebró el 8 de septiembre de 2023 y la fase previa de preparación de dicha diligencia.

 

266.  Por un lado, a juicio de los voceros de los demandantes, la vía de solución propuesta en el Auto 149 de 2022 se truncó por la injerencia indebida del Ministerio del Interior. En su criterio, al inscribir a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador por dos veces consecutivas a pesar de que conocía del conflicto interno, esa entidad rompió el equilibrio entre las partes y fomentó que la contraparte no tuviera interés o incentivos para sentarse a dialogar y llegar a un acuerdo.

 

267.  Además, según lo relatado por dichos voceros, por causa del registro del Ministerio del Interior, los accionantes y el grupo que ellos representan quedaron en una posición muy débil. En su parecer, a partir del aval que le dio esa entidad estatal, Zarwawiko Torres Torres y los que lo apoyan cooptaron todos los espacios de participación y de interlocución con el Estado (consulta previa, Mesa Permanente de Concertación, Consejo Territorial de Cabildos, etc.) y lo mismo sucedió a nivel internacional. Además, esas personas quedaron a cargo del manejo de la EPS indígena Dusakawi, de los procesos de contratación con entidades del estado (ICBF, etc.) y de los recursos (como los otorgados por la Unidad Nacional de Protección o los provenientes del Sistema General de Participaciones). A su juicio, ese aval también incentivó al grupo de Zarwawiko Torres Torres para cometer abusos y violaciones de derechos contra miembros de la comunidad Arhuaca. Dichas situaciones, según lo manifestado por los voceros de los accionantes, están impunes porque no han sido tramitadas por la justicia propia ni por las instituciones judiciales estatales (Fiscalía General de la Nación y jurisdicción penal).

 

268.  Por otro lado, los voceros del grupo de la comunidad que apoya la designación de Zarwawiko Torres Torres coincidieron con que el Ministerio del Interior agravó el conflicto interno, aunque por razones distintas a las expuestas por los accionantes. Así, según su relato, a pesar de que ya se cumplió con lo dispuesto en el Auto 149 de 2022, el Ministerio del Interior sólo procedió a inscribir a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador en diciembre de 2022, luego de que -en ejercicio de su derecho fundamental a la protesta pacífica- el pueblo Arhuaco organizó una manifestación. Adicionalmente, el Ministerio del Interior se negó a resolver de forma rápida el recurso de apelación instaurado en contra de la Resolución 162 de 2022 con el argumento de que estaba esperando a saber qué había pasado en la mesa de diálogo entre los Mamos, que se había organizado en atención a lo dispuesto en el Auto 149 de 2022, proferido por la Corte Constitucional. No obstante, en su criterio, esa mesa se organizó en cumplimiento de los acuerdos alcanzados en la movilización del 2022, de manera que ese espacio nunca estuvo relacionado con el proceso de designación de cabildo gobernador. Además, el 13 de abril de ese mismo año, los Mamus le informaron al Ministerio del Interior que la mesa de diálogo coordinada por esa entidad ya no era necesaria, pues la comunidad ya no necesitaba el acompañamiento del Estado.

 

269.  La intensificación del conflicto interno fue la razón principal por la que el viceministerio para el diálogo social, la igualdad y los derechos humanos del Ministerio del Interior revocó la Resolución No. 162 de 2022, por medio de la cual se inscribió a Zarwawiko Torres Torres por segunda vez como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuanco de la Sierra Nevada de Santa Marta. Así, en la Resolución No. 2171 de 2023, dicho viceministerio explicó que el recurso de apelación analizado era una muestra de que el conflicto interno persistía al interior del pueblo Arhuaco y afirmó lo siguiente:

 

“la decisión del Ministerio del Interior avala y empodera a uno de los sectores y desde esa perspectiva, los procedimientos administrativos que competente al Estado no van a favorecer la solución del conflicto, por lo que, lo más conveniente sería revocar las decisiones que han colocado el conflicto en el campo del Estado, y dejar que el pueblo Arhuaco dirima el conflicto a través de sus propios mecanismos”.

 

270.  Finalmente, el 5 de septiembre de 2024, el Ministerio del Interior les informó a los miembros del pueblo Arhuaco que no podía inscribir a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada con base en el tercer proceso eleccionario llevado a cabo del 6 al 14 julio de ese mismo año. Así, esa entidad sabía que, a pesar del acompañamiento que le había brindado a la comunidad, el desencuentro interno aún persistía[270].

 

271.  En las circunstancias antes descritas, la Corte Constitucional estima que el Ministerio del Interior vulneró los derechos a la autonomía y al autogobierno porque, en contravía de sus propias directrices y con conocimiento de causa, inscribió en el 2020 y luego en el 2022 en dos oportunidades consecutivas a una autoridad tradicional cuya designación había sido puesta en duda por una parte de los Arhuacos. Por esa vía, la entidad accionada tomó partido por una de las partes del conflicto, lo cual obstaculizó el proceso interno de resolución del desencuentro a través del diálogo. En esas circunstancias, el Ministerio del Interior irrespetó los espacios del conflicto interno y las competencias del pueblo Iku, al cual le corresponde construir una vía propia de solución y elegir a sus autoridades y representantes de forma autónoma y de conformidad con sus usos y costumbres.

 

272.  El Ministerio del Interior también violó el derecho a la identidad y a la integridad étnica y cultural de todos los Arhuacos porque, con sus actuaciones, puso en riesgo la unidad, las instituciones y el derecho propio del pueblo Iku, los cuales hacen parte de su patrimonio cultural y constituyen elementos de su identidad que permiten su permanencia y su perdurabilidad, como población étnicamente diferenciada. También coartó la posibilidad de que dicho pueblo usara su agencia con el fin de definir, modificar y aplicar, de forma voluntaria y libre, el derecho propio que regula el proceso de designación de cabildo gobernador. En efecto, la entidad accionada no sólo obstaculizó los procesos internos de diálogo entre las partes del conflicto, sino que agravó el desencuentro político y aumentó la polarización al interior del pueblo Arhuaco.

 

273.  Más allá de los demás remedios concretos a adoptar que serán definidos más adelante, conforme al enfoque de volver al futuro cuando no es posible o conveniente retornar al estado anterior, la Corte estima necesario ordenarle al Ministerio del Interior que precise las directivas y el procedimiento que debe seguir al ejercer sus funciones contenidas en los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011 (modificado por el Decreto 2340 de 2015).

 

274.  En efecto, de las pruebas obrantes en el expediente, particularmente de las respuestas de la entidad accionada y de algunos de los conceptos técnicos de los expertos invitados a la audiencia pública, se concluye que el Ministerio del Interior ha desarrollado unos criterios para orientar sus funciones de registro y posterior certificación y de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades. No obstante, como lo señaló la antropóloga Esther Sánchez Botero, dicha entidad no cuenta con un protocolo en el que se definan de forma precisa los pasos a seguir y los criterios a aplicar cuando tiene conocimiento sobre la posible existencia de un conflicto intra-étnico[271]. El ministerio accionado tampoco cuenta con directrices y mecanismos precisos para respetar el principio de acción sin daño. Esa situación es particularmente problemática puesto que, como se explicó en las consideraciones generales de esta sentencia, los conflictos de esta naturaleza son connaturales a todas las sociedades de manera que casos similares al analizado en esta ocasión se seguirán presentando.

 

275.   Por consiguiente, la Sala Plena le ordenará al Ministerio del Interior que, en el término de un año contado a partir de la notificación de esta providencia, a partir de los principios de maximización de la autonomía y de acción sin daño y de las consideraciones 236 a 243 de esta providencia, cree un protocolo en el que se establezcan directrices y mecanismos claros, precisos y objetivos relacionados con cómo debe proceder cuando, en ejercicio de las funciones de registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales y de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades indígenas, establecidas en los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2340 de 2015, conoce de la existencia de un posible conflicto intra-étnico sobre la validez de la designación de una autoridad tradicional, un representante legal u otra figura similar. Para elaborar dicho protocolo, el Ministerio del Interior deberá: (i) garantizar la consulta previa con los pueblos indígenas de Colombia[272]; y (ii) articularse con la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que estas entidades le presten su colaboración en el marco de sus competencias y de conformidad con el principio de colaboración armónica.  

 

276.  Adicionalmente, a partir de lo expuesto por varios de los intervinientes en la audiencia pública de septiembre de 2023 y de las enseñanzas de este caso, la Corte estima necesario que en la creación de ese protocolo se establezcan mecanismos y criterios para preservar los espacios autonómicos de los pueblos indígenas ante situaciones de emergencia como una pandemia, con el fin de garantizar los derechos a la autonomía y al autogobierno de los pueblos indígenas. Además, la Sala Plena considera útil que en la elaboración del protocolo se reflexione sobre las siguientes posibilidades que podrían enriquecer el contenido de dicho documento:

 

(i)           El eventual apoyo que, en el marco de sus competencias, otras entidades estatales tales como la Defensoría del Pueblo o la Procuraduría General de la Nación le podrían brindar al Ministerio del Interior en la etapa previa de verificación en la que se debe establecer si, efectivamente, existe un conflicto interno o no[273];

 

(ii)         El eventual apoyo que, en el marco de sus competencias, otras entidades estatales tales como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia le podrían brindar al Ministerio del Interior para conocer los tiempos y la organización política y de gobierno de los pueblos indígenas[274];

 

(iii)      La posibilidad de contar con un órgano o espacio permanente, conformado por autoridades indígenas y no indígenas que pueda rendir concepto en estos casos, siempre que los pueblos estén de acuerdo. Así, por ejemplo, desde hace años existe la Comisión de Coordinación Interjurisdiccional, creada por Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura, y cabría analizar si se le puede conferir un papel consultivo[275].

 

(iv)       El apoyo que organizaciones como la COCOIN, el CRIC o la ONIC podrían brindarles a los pueblos indígenas en el marco de la resolución de sus conflictos internos, cuando así lo desee la respectiva comunidad[276].

 

277.  Una vez analizadas las actuaciones del Ministerio del Interior, a continuación, la Sala Plena se pronunciará sobre una tercera capa o círculo del desacuerdo al interior del pueblo Arhuaco.

 

2.10.3.                        El conflicto es político-administrativo y la Corte no puede resolverlo

 

278.  Desde que este expediente fue seleccionado por la Corte Constitucional el 19 de julio de 2021, este tribunal profirió varios autos por medio de los cuales decretó pruebas relacionadas con el derecho propio aplicable a los procesos eleccionarios en la comunidad Arhuaca. Se destaca que la Sala Novena de Revisión, que estuvo inicialmente a cargo del conocimiento del caso, ordenó la práctica de pruebas dirigidas a determinar, por un lado, cómo la comunidad indígena entiende la Ley de Origen, sus normas, su organización o estructura interna, el funcionamiento de sus procesos eleccionarios y las causas de sus desencuentros. Por otro lado, dicha Sala solicitó la opinión de varios expertos sobre cuál es el alcance y los límites de la competencia estatal, en general, y de la Corte Constitucional, en particular, “para juzgar o ejercer controles materiales sobre las decisiones político-electorales de las comunidades indígenas”[277], partiendo del reconocimiento de la autonomía indígena.

 

279.  Asimismo, hay que recalcar que la Corte Constitucional recibió muchos escritos de las partes y provocó diversos espacios de diálogo. Este fenómeno podría enmarcarse en el concepto de “interlocución” que, para la antropóloga Kelly Ariza, caracteriza las acciones de defensa de derechos e intereses que desarrolla el pueblo Arhuaco frente a autoridades gubernamentales en los niveles nacional, regional y municipal. El volumen de información es enorme, de modo que ello dificulta la comprensión del asunto.

 

280.  En particular, la comunidad aportó un número muy amplio de documentos relacionados con los procesos eleccionarios internos y sus reglas que también hacen parte del acervo probatorio disponible. Finalmente, en los encuentros que tuvieron lugar en Nabusímake, Pueblo Bello y Valledupar con funcionarios de esta Corte y durante la audiencia pública celebrada el 8 de septiembre de 2023, la comunidad también aportó información relevante sobre este punto.

 

281.  De todas esas pruebas, especialmente de los relatos escuchados en Pueblo Bello y Valledupar, es posible concluir que, hasta el momento, las partes están de acuerdo en que el conflicto es, en principio, político-administrativo y que no tiene fundamentalmente un carácter cultural. Esto significa, a grandes rasgos, que no se discute el contenido de la Ley de Origen ni se controvierte la autoridad de los Mamos, que son los líderes espirituales del pueblo Iku.

 

282.  Dicho de otra forma, las dos partes del desencuentro están de acuerdo en que: (i) la comunidad Arhuaca se rige por el Kunsamu o la Ley de Origen, de la que emana el gobierno tradicional del pueblo Iku, y en que (ii) los Mamos son las autoridades que interpretan dicha ley en los ka’dukwu (espacios sagrados), de manera que son los guías tradicionales del pueblo encargados de tomar las decisiones como la elección del cabildo gobernador. Ambas partes también están de acuerdo en que hay cuatro Kankurwas o centros de pensamiento principales (Seykúmuke, Numa’ka, Künzikta-Negarka y Séynimin). Adicionalmente, el pueblo Arhuaco pretende mantener la unidad, aunque comprende que está fracturada.

 

283.  Ello implica, por ejemplo, que el caso es distinto de otros conocidos por la Corte, como el conflicto de los Yanaconas, en 2005, cuando una parcialidad se había separado o pretendía independizarse; o el de Potrerito del Pueblo Coyaima, en 2008, donde también se pretendía la formación de dos resguardos; y también difiere de aquel que se presentó entre los Arhuacos tradicionales y los evangélicos (SU-510 de 1998), y que tuvo una manifestación adicional hacia 2014, pues en aquella división precisamente se discutía un irrespeto hacia los Mamos y la tradición cultural que representan.

 

284.  Por lo tanto, el pueblo Arhuaco manifestó su interés en mantener un área reservada al conocimiento externo sobre sus normas de derecho propio, y sostuvo que a la Corte no le corresponde interpretar la Ley de Origen ni solucionar todos los problemas que pueden surgir al interior de la sociedad Iku. En la misma línea de pensamiento, ambas partes aclararon que su desencuentro es en esencia político y administrativo, para marcar así una frontera, una petición a la Corte de contención judicial y de delimitación clara de su pronunciamiento.

 

285.  Ahora bien, que el conflicto sea principalmente político-administrativo no significa que sea sencillo. Por un lado, el cabildo gobernador es el representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta y, por lo tanto, es una pieza clave de la interlocución con los bunachi y del desarrollo de trámites administrativos de la más variada índole de los cuales depende, en gran medida, la garantía de los derechos de las comunidades del resguardo y de las personas que lo integran.

 

286.  Por otro lado, de los elementos de prueba que obran en el expediente, se extrae que ambas partes de la comunidad están discutiendo y no han llegado a un acuerdo sobre los siguientes cuatro aspectos de los procesos eleccionarios de cabildo gobernador surtidos al interior de la comunidad. En primer lugar, hay un desencuentro sobre las funciones de gobierno propio que se les atribuyen a las cuatro Kankurwas principales (centros o escuelas de pensamiento) y que se profundizó a partir del segundo proceso eleccionario que tuvo lugar entre abril y mayo de 2022.

 

287.  Para los accionantes, luego de que las comunidades de cada cuenca postulan a sus candidatos para el cargo de cabildo gobernador del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Consejo de Mamos analiza esas postulaciones en el Ka’dukwu de Seykúmuke. Una vez escogida, la persona designada debe cumplir con unos rituales en las cuatro Kankurwas principales que son orientados desde Seykúmuke[278] y debe ser preparada en la Kankurwa de Numa’ka[279]. En otras palabras, según la parte accionante, el Ka’dukwu de Numa’ka y sobre todo el de Seykúmuke son los espacios sagrados desde los que se coordinan esos trabajos espirituales y esas consultas sagradas de manera que las actuaciones de las otras dos Kankurwas principales están sometidas a lo que allí se decida[280].

 

288.  Por el contrario, para el otro grupo, no es verdad que esos dos centros espirituales ostenten un mandato supremo especial que los convierta en las únicas instancias espirituales que orientan el gobierno y la toma de decisiones del pueblo Arhuaco. Así, desde su perspectiva, la elección del cabildo gobernador siempre ha correspondido a una decisión colectiva orientada por las cuatro Kankurwas. Por esa razón, las consultas con la Madre y los trabajos espirituales para designar al cabildo gobernador se pueden hacer en el Ka’dukwu de otras Kankurwas como el de Seykwínkuta[281].

 

289.  En segundo lugar, entre ambas partes hay un desacuerdo sobre la representación de las Kankurwas de Seykúmuke y de Numa’ka. La parte accionante denunció ante esta Corte que los Mamos Enrique Márquez y Kuncha no participaron en ninguno de los tres procesos eleccionarios celebrados en el 2020, 2022 y 2024. Incluso, en el que ocurrió en el 2022, ellos estiman haber sido suplantados por sus hijos en la consulta espiritual y en la convocatoria a la Asamblea General[282]. A su juicio, en dicho proceso eleccionario participaron los Mamos Arwawiku Márquez y Dwiawingumu Marcos Izquierdo, pese a que ellos no tienen a cargo la dirección y el cuidado de las Kankurwas de Seykúmuke y Numa’ka, a que no fueron autorizados por sus padres para representarlos y a que aún no han terminado su preparación espiritual[283].

 

290.  Por oposición, la parte de la comunidad que apoya la legitimidad de los procesos eleccionarios celebrados en el 2020, 2022 y 2024, que también está compuesta por Mamos mayores como Adán Alfaro de Seykúmuke, estima que no existe un único Mamo representante o vocero de cada una de las Kankurwas. Tampoco existe la figura de la delegación ni la de la suplantación entre los Mamos, pues cada una de esas autoridades puede hablar por sí misma del conocimiento albergado en cada uno de esos centros de pensamiento y puede hacer consultas con la Zaku (madre espiritual)[284].

 

291.  Adicionalmente, en el expediente existen pruebas que demuestran que los Mamos Kuncha y Enrique Márquez no participaron en los dos últimos procesos eleccionarios. En particular, según la parte accionante, en el 2022, esas dos autoridades invitaron a los Mamos mayores de Seykwínkuta, Künzikta-Negarka y Séynimin para consultar y decidir el futuro de la gobernabilidad arhuaca en la Ka’dukwu de Seykúmuke. No obstante, las autoridades de Séynimin no dejaron que el mensaje de invitación fuera entregado a los Mamos de esa Kankurwa ni a los de Künzikta-Negarka, mientras que los de Seykúmuke no la aceptaron[285]. En cambio, de acuerdo con la parte que defiende la elección de Zarwawiko Torres Torres, los Mamos Kuncha y Enrique Márquez no acudieron al diálogo a pesar de haber sido debidamente invitados porque consideraron que el encuentro debía realizarse en la Kankurwa de Seykúmuke, mientras que varios Mamos de Seykúmuke, Künzikta-Negarka y Séynimin como Adán Alfaro, Manuel Fernández Torres, Marco Alfaro, Dwanin Torres, Juan Torres y Seyaringumu Torres Chaparro estimaron que el encuentro entre los Mamos debía ocurrir en la Kankurwa de Seykwínkuta[286]. Posteriormente, en junio del 2024, Mamo Kuncha, junto con más de cien autoridades tradicionales del pueblo Arhuaco, le informaron a la Corte que el proceso eleccionario que se iba a celebrar a partir del 6 de julio era ilegítimo porque no había estado precedido de un diálogo entre los Mamos de las Kankurwas de Seykúmuke, Numa’ka, Künzikta-Negarka y Séynimin[287].

 

292.  En tercer lugar, hay un desencuentro que persiste en relación con el rol que cada una de las partes en conflicto le atribuye a la Asamblea General. Para los accionantes, ese órgano no es de decisión, sino que constituye una instancia de discusión y socialización en la que se dan a conocer las decisiones tomadas por los Mamus con el fin de despejar dudas y desacuerdos[288]. Por lo tanto, la Asamblea General no es un espacio para elegir al cabildo gobernador o para ratificarlo[289]. Por el contrario, para el otro grupo de la comunidad, la Asamblea General es la máxima autoridad política, jurídica y jurisdiccional del pueblo Arhuaco[290] que se encarga de evaluar y hacer control político y administrativo, así como de seleccionar al cabildo gobernador y a los demás miembros de la Directiva General, de conformidad con lo definido por los Mamus[291].

 

293.  Si bien ambas partes coinciden en que la Asamblea General se hace en presencia de los miembros de la comunidad, los principales protagonistas son las autoridades y líderes del pueblo Arhuaco[292], la discusión en torno a las funciones de ese órgano ha sido tal que los Mamus Kuncha y Enrique Márquez de las Kankurwas de Seykúmuke y de Numa’ka, respectivamente, ordenaron suprimirlo antes de que se ratificara a Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador en mayo de 2022 y en julio de 2024^[293]. Así, en su criterio, esa figura no es tradicional y su existencia ha causado confusión y caos^[294].

 

294.  En cuarto y último lugar, las pruebas obrantes en el expediente permiten concluir que entre el pueblo Arhuaco no hay un acuerdo sobre el lugar en el que se debe celebrar la Asamblea General. Una parte de la comunidad considera que esa instancia debe reunirse en el lugar que sea determinado por la Zaku (madre espiritual), tras ser consultada por los Mamos. En los dos últimos procesos eleccionarios, se determinó que dicho órgano se debía reunir en el Ka’dukwu de Mecha’chun (Centro de Gun Aruwun), pues fue en Nabusímake donde se desarrolló el espíritu del conflicto[295]. En cambio, la parte accionante estima que dichos procesos eleccionarios fueron ilegítimos porque la Asamblea General no se reunió en el Ka’dukwu de Nabusímake, que es el lugar en el que desde el inicio de los tiempos se sustenta el gobierno del Pueblo Arhuaco, y porque el corazón del conflicto está representado en Zarwawiko Torres Torres y no en el espacio de esa ciudad[296].

 

295.  Por lo tanto, de lo anterior se concluye que las dos partes de la comunidad que están en conflicto están apoyadas por Mamos incluso de aquellos denominados mayores y han narrado y aportado documentos en los que se plantean diversas tesis sobre: (i) cuáles son las funciones de gobierno que se le atribuyen a las cuatro Kankurwas y si todas tienen la misma preeminencia en la designación del cabildo gobernador; (ii) si existe o no un vocero o representante de las Kankurwas que deba participar en los procesos de consulta sagrada con la Zaku (madre espiritual) y en los trabajos espirituales a realizar para designar a un candidato en el cargo de cabildo gobernador; (iii) cuáles son el rol y las funciones que cumple la Asamblea General en el marco del proceso eleccionario de cabildo gobernador y, finalmente; (iv) cuál es el lugar en el que se debe reunir dicho órgano.

 

296.  La Corte estima que no puede decidir sobre tales cuestiones por los siguientes motivos. En primer lugar, como se explicó anteriormente, las dos partes se oponen a que la Corte Constitucional interprete el Kunsamu o la Ley de Origen para solucionar la controversia sometida a su conocimiento y consideran que el desencuentro es político y administrativo. En segundo lugar, la Corte estima que las versiones de ambas partes son coherentes e irreconciliables entre sí y, pese a la gran cantidad de pruebas decretadas y allegadas, en el expediente no obran suficientes elementos para determinar cuál es el derecho propio del pueblo Arhuaco aplicable a los procesos eleccionarios de cabildo gobernador.

 

297.  Al respecto, al expediente fueron allegadas pruebas como el Documento Guía[297], que se integra por el “Fundamento Tradicional y Cultural del Pueblo Arhuaco. Política General” y las “Normas, reglamentos y criterios generales del pueblo Arhuaco”. En ellos se describen la estructura organizativa del pueblo Arhuaco y el gobierno propio, al igual que algunas normas y funciones para el ejercicio de la autoridad, incluyendo las aplicables a los Mamus, la Asamblea General, la Directiva General y el cabildo gobernador. No obstante, dichos escritos son limitados por los siguientes motivos.

 

298.  Primero, esos documentos contienen algunas reglas muy generales, pero no describen el proceso eleccionario de cabildo gobernador de manera precisa. Además, la mayoría de los expertos consultados por la Corte coinciden en que ese tipo de documentos fueron construidos como respuesta a la necesidad de garantizar la autonomía indígena y permitir el relacionamiento de los pueblos étnicos con el Estado colombiano[298]. Por esa razón, varios de los expertos señalaron que su contenido es restringido. Así, ese documento y todos los demás de su tipo no contienen la totalidad del plan de vida de la comunidad, pues la cultura Arhuaca es ágrafa de manera que se conserva y difunde de manera oral. Además, el plan de vida es vivencial y se basa en la interpretación de la Ley de Origen que hacen los Mamos en los lugares sagrados, a través de una serie de procedimientos tradicionales que les permiten definir las acciones requeridas para asegurar la pervivencia cultural del pueblo Arhuaco[299].

 

299.  Incluso, según uno de los expertos, el Documento Guía contiene imprecisiones que son contrarias a la tradición del pueblo Arhuaco. Así, allí se señala que las decisiones del pueblo Arhuaco se validan y legitiman a través de la participación, información que desconoce que tradicionalmente la toma de decisiones se sustenta en la autoridad de los Mamus, mientras que las asambleas son instancias de mera socialización de esas determinaciones[300].

 

300.  Segundo, según el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, la validez de este tipo de documentos reside en que hayan sido formulados por el pueblo étnico y que tenga reconocimiento y legitimidad al interior de la comunidad[301]. No obstante, en el caso analizado, el Documento Guía no es reconocido por todo el pueblo Iku, pues algunos Mamus, autoridades mayores y líderes consideran que aún está en construcción y que contiene información que no corresponde a los principios y a las orientaciones de la tradición espiritual de su comunidad. Incluso, personas del pueblo Arhuaco como Hermes Torres rechazan la legitimidad del Documento Guía, aunque participaron en su redacción[302].

 

301.  Tercero, la mayoría de los expertos consultados estima que la Corte Constitucional no puede o debe ser muy cuidadosa al interpretar este tipo de documentos. En ese sentido, de acuerdo con algunos de los conceptos técnicos allegados al expediente, la interpretación de esas pruebas por parte de personas ajenas a la comunidad, sobre todo si están investidas de la función jurisdiccional, es problemática y puede poner en riesgo la continuidad de la cultura Iku. En efecto, algunos expertos estiman que: (i) los escritos como el Documento Guía no dan cuenta en su integridad de las tradiciones y del orden de la comunidad que se mantienen a través de la tradición oral[303] y que, además, tienen un carácter dinámico[304]; (ii) esos documentos pueden no tener reconocimiento y legitimidad internos[305]; y (iii) la interpretación se formula usualmente desde una visión del mundo Occidental que no comparte los mismos referentes culturales, de manera que puede vehicular una visión etnocéntrica y reduccionista[306].

 

302.  En esas circunstancias, algunos de los expertos recomendaron a la Corte Constitucional abstenerse de realizar un ejercicio de interpretación externo de escritos como el Documento Guía y, por el contrario, hacer una interlocución respetuosa con las autoridades y guías espirituales de la comunidad[307]. Otros defendieron una posición intermedia según la cual las autoridades del Estado sí pueden interpretar documentos relacionados con el plan de vida del pueblo Arhuaco siempre y cuando: (i) partan de los sentidos propios que las autoridades y la comunidad le atribuyen a dichos escritos[308] y (ii) eviten que, con el pretexto de interpretar ese tipo de pruebas, se termine interfiriendo en la capacidad del pueblo Arhuaco de determinar sus propias instituciones y autoridades y alcanzar consensos internos[309].

 

303.  En tercer lugar, un poco de historia en torno a la figura del cabildo gobernador puede resultar de utilidad, pues mientras existen algunas instituciones permanentes y ancestrales, otras se explican en razón a coyunturas precisas. Como se explicará a continuación, esta perspectiva histórica sugiere que el desencuentro puede reflejar un momento de política coyuntural o una alteración de las estructuras profundas de la sociedad Iku -esto es, un momento constituyente-, de manera que la Corte no puede elegir entre las versiones de las partes, sin lesionar de forma grave el autogobierno del pueblo Arhuaco.

 

304.  No es posible rastrear la historia de los Mamos de modo que podemos suponer que existen desde el mismo origen del pueblo Arhuaco^[310]. Sin embargo, otras figuras de autoridad y representación del pueblo se ubican en contextos más precisos.

 

305.  En el marco de los últimos ciento cincuenta años es importante recordar que el régimen legal de fin del siglo XIX tenía tres grandes pilares. La Constitución Nacional de 1886, con su proyecto de unidad nacional, sin diversidad ni reconocimiento de autonomía para los pueblos indígenas. El Código Civil, destinado a regular las relaciones entre las “personas”, y la Ley 89 de 1890, por la cual se decide la manera de reducir “los salvajes” a la civilización. En términos esquemáticos, el régimen incluía regulaciones distintas para “las personas”, para “los salvajes” y para quienes se fueran “reduciendo a la civilización”. Vista en retrospectiva, la Ley 89 de 1890, en efecto, plasmó dos grandes estrategias. Su primer artículo refleja el proyecto civilizador al delegar o entregar a la Iglesia católica la reducción a la civilización, mientras que entre los artículos 2º y 40 se dictaron normas para dar a los “semicivilizados” un trato similar al de los menores de edad, en lo que tiene que ver con su capacidad[311].

 

306.  Sin embargo, a partir de un trabajo interpretativo iniciado por los propios pueblos indígenas, la Ley 89 de 1890 se consideró también el germen de la autonomía, gracias al reconocimiento del cabildo como institución para adoptar decisiones propias y juzgar faltas contra la moral; y de la posibilidad de anular negocios jurídicos sobre tierras y territorios ancestrales. Aunque la orden Capuchina hacía presencia en la Sierra Nevada desde el Siglo XVIII, la difícil geografía y la amplitud del territorio hicieron que su presencia fuera, en principio, intermitente y esporádica. En la independencia fueron expulsados y, finalmente, con la firma del Concordato en 1887, el Estado fomentó la presencia de las misiones hasta que adquirieron el papel fundamental previsto en la Ley 89 de 1890^[312].  

 

307.  La misión Capuchina se instaló de manera definitiva en San Sebastián de Rábago en 1917 (hoy, Nabusímake), y fundó allí el Orfelinato de Las Tres Avemarías^[313]. En 1916, a instancias de líderes del pueblo Arhuaco -quienes habían organizado una campaña de denuncia ante las autoridades estatales por considerarse “víctimas de los civilizados”[314], y con base en la citada Ley 89 de 1890-, el gobernador de Magdalena dictó el Decreto 68 de 1916, con la intención de defender los derechos de los Arhuacos. En esa norma se estableció la posibilidad de designar comisarios indígenas en el territorio, pero infortunadamente para el pueblo Arhuaco, la designación estaba condicionada a que los religiosos de la misión no se opusieran al nombramiento[315].

 

308.  El mayor problema que surgió con la presencia de la Misión en territorio Arhuaco y, quizás el más conocido, es que el Orfelinato en realidad no atendía huérfanos, sino que internaba a los niños y niñas del pueblo Arhuaco, incluso en contra de la voluntad de sus familias[316]. En las décadas de 1920 y 1930 la situación empeoró. Las familias se negaban a entregar los niños, estos huían cuando veían la posibilidad y algunos líderes los protegían y escondían de la institución y así, en distintas fuentes académicas aparece el caso del cacique Adolfo Torres como un ejemplo de aquella relación fatal. El líder fue asesinado por un policía, quien afirmó que la bala simplemente se disparó. Las distintas fuentes indican que su destino fue muy probablemente decidido por la misión Capuchina, a raíz de la protección que otorgaba a los niños que huían del Orfelinato[317].

 

309.  Para alcanzar una interlocución más profunda con las autoridades no-indígenas, entre los años 30 y 40 del siglo pasado, el pueblo Arhuaco entró en contacto con otras organizaciones de la sociedad civil, y, en especial, con la Federación de Trabajadores del Magdalena, de los cuales surgió  la  Liga Indígena de la Sierra Nevada de Santa Marta (1940), encargada de reclamar la autonomía y el respeto por los derechos y territorios de los pueblos y que, a la postre, se disolvió por amenazas recibidas de parte de algunos colonos y una vez más, desde la misión Capuchina. A la Liga, sin embargo, siguió la Conferencia Indígena Tayrona (1978)[318] y, actualmente, la Confederación de Cabildos Tayrona, que reúne a los cuatro pueblos de la Sierra y bajo cuya rúbrica ambas partes hablan con la Corte Constitucional. Estas organizaciones articulan distintas alianzas y formas de interlocución con las autoridades nacionales, regionales y locales y tienen un papel destacado en el movimiento indígena nacional.

 

310.  Un hecho menos conocido de la presencia de la misión Capuchina en territorio Arhuaco es que, a medida que las familias huían para evitar que sus hijos fueran internados, la misión se quedaba con sus predios, al tiempo que las distintas políticas agrarias del Estado y la situación económica asociada al cierre de la United Fruit Company llevó a muchos colonos a desplazar la frontera agrícola ocupando las faldas de la Sierra Nevada^[319].  Los problemas de la tierra se intensificaron y ya en la agenda de los años 50 del siglo pasado ocupaban un lugar relevante. La creación de la División de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior condujo a que, hacia los años 60, comenzara el reconocimiento de las tierras de resguardo y hacia 1973 de la línea negra, como territorio Arhuaco, basado en hitos espirituales ubicados a lo largo y ancho de la Sierra Nevada[320].

 

311.  Para terminar, más allá de algunas discusiones sobre la pertinencia de la figura del resguardo, ajena a la tradición de la Sierra Nevada, y de la potencial fragmentación del territorio que podría derivarse de la Unidad Agrícola Familiar, propia de la política agraria nacional, en 1983 se constituyó el Resguardo, un año después de la expulsión de la misión Capuchina del territorio, que fue una conquista del pueblo Arhuaco en la que contribuyó la Unión Seglar de Misioneras (USEMI), aspecto que prueba que el catolicismo no es un bloque homogéneo ni un sistema religioso y cultural que siempre haya buscado evangelizar a los pueblos indígenas[321]. El primer cabildo gobernador, Liberato Crespo, fue electo en 1973 y solo ha habido cinco sucesores. Dos de ellos son partes dentro de este proceso.

 

312.   Así las cosas, aunque ambas partes exponen una versión coherente y articulada sobre el proceso de selección y designación de este representante, estas resultan inconciliables en la práctica. La parte accionante reivindica el papel de dos Kankurwas (centros de pensamiento) y la relevancia de los que denominan Mamos mayores; la parte accionada reclama el apoyo comunitario amplio y propone que es el conjunto de las Kankurwas y Mamos lo que resulta trascendental, mientras la parte accionante insiste en que no se trata de decisiones basadas en la regla de la mayoría.

 

313.  Por todo lo expuesto, en una perspectiva de largo plazo, el cabildo gobernador y representante legal es una figura más o menos reciente, al contrario de los Mamos o los cabildos, de quienes resultaría más preciso predicar el adjetivo de ancestrales. Es posible también que la manera en que se articulan distintos momentos del proceso sea objeto de controversia, a pesar de que las narraciones de las partes en conflicto coinciden en la importancia de la consulta de los Mamos previa la elección y de la presencia de la Asamblea General. Incluso, puede que el alcance, las condiciones y la relación entre la consulta de los Mamos y el papel de la Asamblea estén transitando por un proceso de transformación social marcado por un tránsito generacional y el interés de comprenderlo con las reglas fijas y precisas como las que emplea la Corte Constitucional para decidir los casos puede eventualmente chocar con dinámicas propias de la sociedad Arhuaca. Como todo ello es posible, la Corte no puede elegir entre una u otra versión, pues puede que estas hagan parte de un momento político profundo, donde se discuten, se fundan o se transforman las estructuras de gobierno y los modos de deliberación y decisión de una sociedad.

 

314.  En resumen, la Sala Plena no puede elegir entre las versiones de las partes del desencuentro porque: (i) ambas se oponen a que la Corte Constitucional interprete la Ley de Origen de la comunidad y el conflicto es fundamentalmente de tipo político-administrativo; (ii) dichas narraciones son coherentes e irreconciliables entre sí y la Corte no cuenta con suficientes elementos para determinar cuál es el derecho propio del pueblo Arhuaco aplicable a los procesos eleccionarios de cabildo gobernador; y, finalmente, (iii) el desencuentro puede reflejar un momento de política coyuntural o una alteración de las estructuras profundas de la sociedad Iku, de manera que elegir quién tiene la razón conllevaría una vulneración grave de la autonomía y del autogobierno del pueblo Iku.

 

2.10.4.                        Los demás remedios a adoptar en este caso

 

315.  A continuación, luego de demostrar que se cumplen las dos condiciones que habilitan al juez constitucional para intervenir en el conflicto intra-étnico del pueblo Iku, la Sala Plena se referirá a las alternativas de solución propuestas frente a ese desencuentro y expondrá el remedio por ella elegido. Posteriormente, la Corte explicará las razones por las cuales se decantó por dicha solución y, finalmente, hará cinco consideraciones finales.

 

316.  La Corte Constitucional puede intervenir en el desencuentro del pueblo Arhuaco. De conformidad con las reglas de unificación plasmadas en esta sentencia, la Sala Plena puede intervenir en el conflicto interno del pueblo Arhuaco porque, en primer lugar, está acreditado en el expediente que dicho pueblo no ha podido solucionar su desencuentro en un plazo razonable de tiempo, a pesar del acompañamiento de las autoridades públicas. Por lo tanto, está acreditado que existe un bloqueo interno. 

 

317.  Desde que una parte de la comunidad puso en duda la validez del proceso eleccionario llevado a cabo durante la pandemia, de forma independiente o con la ayuda de entidades públicas, el pueblo Arhuaco creó escenarios e implementó distintas vías de solución, como se expone en la siguiente tabla:

 

Tabla 7. Escenarios y vías de solución implementadas

 

318.       A pesar de la creación de nuevos espacios y de la implementación de distintas medidas, de las pruebas que se allegaron al expediente se concluye que el conflicto político aún persiste, pues las autoridades tradicionales no han logrado llegar a consensos sobre cuál debe ser el procedimiento eleccionario a seguir.

 

319.  En segundo lugar, en este caso existe una clara y probada amenaza de los derechos fundamentales de los miembros del pueblo Arhuaco. En efecto, como se explicó en los considerandos 154 a 158 de esta providencia y también lo demuestran varias de las pruebas obrantes en este expediente, el hecho de que no haya actualmente representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada inscrito en las bases de datos del Ministerio del Interior crea toda una serie de problemas relacionados con la autonomía y el autogobierno del pueblo Iku, en general, y con los derechos fundamentales de sus integrantes, en particular.

 

320.    Por ejemplo, varios de los intervinientes en este proceso le informaron a la Corte Constitucional que la indefinición sobre quién ostenta la calidad de representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada ha generado inseguridad jurídica y ha constituido un obstáculo para llevar a cabo distintos trámites administrativos de cuyo desarrollo depende la transferencia y el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones[335], el desarrollo de proyectos en campos como la salud propia e intercultural[336], la alimentación de niños y niñas del pueblo Arhuaco[337] o la consulta previa[338], al igual que la prestación de servicios públicos esenciales[339], por nombrar los más significativos. De la misma manera, esa situación ha dificultado la representación del pueblo Arhuaco en espacios tales como la Asamblea General Multiétnica de la EPSI Dusakawi[340] o la Mesa Permanente de Concertación y en subcomisiones temáticas[341], órgano en el que tiene asiento la Confederación Indígena Tayrona y que fue creado por medio del Decreto 1397 de 1996 como un espacio para que el Gobierno nacional discuta y acuerde con los pueblos indígenas las políticas, los programas y los proyectos que les conciernen. Adicionalmente, en el encuentro de Pueblo Bello y en la audiencia pública celebrada en septiembre de 2023, algunos miembros de la comunidad expresaron que el conflicto interno ha generado problemas de gobernabilidad, pues las autoridades tradicionales no han podido dedicarse a resolver los asuntos que afectan el territorio y los problemas locales relacionados con la minería, la evangelización, la presencia de grupos armados, etc.

 

321.  Por lo tanto, están acreditadas los dos condiciones que habilitan al juez constitucional para intervenir en el conflicto intra-étnico que atraviesa el pueblo Arhuaco. En efecto, existe un bloqueo al interior de la comunidad y está probado que el conflicto interno implica una amenaza para los derechos fundamentales de los Arhuacos, la cual se deriva de la ausencia de representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada inscrito y debidamente certificado por el Ministerio del Interior.

 

322.  Las alternativas de solución y el remedio elegido por la Corte. Una vez establecido que la Sala Plena sí puede intervenir, surge la pregunta de cómo puede hacerlo. Al respecto, en este expediente se propusieron distintas alternativas de solución. Los accionantes consideran que la manera más adecuada para superar la tensión interna es mantener la suspensión de la inscripción de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada. En su parecer, sólo así la contraparte tendría incentivos para dialogar y permitir que los Mamos se encuentren con el fin de que, junto con las autoridades mayores, entablen un diálogo en Nabusímake, definan una ruta para superar la controversia y administren justicia frente a varias desarmonías presuntamente cometidas durante la crisis de gobernabilidad.

 

323.  Adicionalmente, la parte demandante considera necesario que: (i) la Corte contribuya a abrir los caminos del diálogo con el propósito de recuperar la armonía y el bienestar del pueblo Iku; (ii) el Ministerio del Interior le brinde garantías y recursos al pueblo Arhuaco para que los Mamos puedan reunirse y decidir autónomamente, sin ser objeto de presiones indebidas; (iii) el diálogo de los Mamos cuente con el acompañamiento de la comunidad internacional y de órganos de control del Estado, quienes deben servir como garantes y testigos de los acuerdos alcanzados; (iv) se regrese de manera transitoria a la estructura de gobierno anterior en la que se reconocía la representación de tres cabildos gobernadores en el pueblo Arhuaco o que “se asegure un mecanismo imparcial, transparente y temporal que permita la toma de decisiones colectivas urgentes mientras los mamos toman la decisión final”[342]; y (v) la Corte Constitucional asuma el seguimiento del cumplimiento de esta sentencia hasta la superación del conflicto.

 

324.  Por el contrario, los voceros del pueblo Arhuaco que defienden la legitimidad de los procesos eleccionarios celebrados en el 2020, el 2022 y el 2024 estiman que en este caso más que un conflicto interno, existe una crisis de gobernabilidad. Sobre esa base, consideran que la Corte debe: (i) declararse incompetente para resolver esta acción de tutela; (ii) levantar las medidas provisionales decretadas en el proceso, especialmente la de suspensión del registro del cabildo gobernador; (iii) ordenar la inscripción y certificación de Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador del pueblo Arhuaco y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada; y (iv) ordenarle al Ministerio del Interior que garantice el derecho fundamental a la consulta previa libre e informada a nivel nacional sobre la función de registro de autoridades indígenas a cargo la Dirección de Asuntos indígenas y que afecta directamente las estructuras políticas como pueblos indígenas, pues contribuye a la creación de gobiernos paralelos a los elegidos legítimamente.

 

325.  Adicionalmente, durante la audiencia pública que se celebró en septiembre de 2023, varios de los intervinientes plantearon alternativas de solución del caso. La Defensoría del Pueblo propuso que el pueblo Iku designe una junta de gobierno transitoria en la que sean representadas las partes en conflicto, de conformidad con su estructura de gobierno. De esta forma, esa junta podría encargarse de los asuntos administrativos y así se evitaría la parálisis en la ejecución de convenios y actos jurídicos.

 

326.  En esa misma línea, la antropóloga Esther Sánchez Botero manifestó que en casos como el analizado, en el que efectivamente se verifica la existencia de un conflicto político interno, es necesario adoptar una fórmula temporal de cara al registro y certificación de autoridad y representante legal, con el fin de evitar afectaciones de derechos fundamentales individuales. Dicha fórmula depende de cada pueblo y puede ser de muy diversa naturaleza[343]. Además, la experta Sánchez Botero expresó que, dada la división interna entre los Iku y sus dimensiones y dado el tiempo transcurrido, en este caso es necesario garantizar que el conjunto de todos los Mamos del pueblo Arhuaco se reúna sin presiones y tome la determinación que considere pertinente, cuya implementación también debe ser objeto del acompañamiento estatal. En sus propias palabras:

 

“La labor del Estado debería ser rodear a los mamos del pueblo Arhuaco de todas las garantías necesarias para que se reúnan, libres de la constricción que puedan ejercer los líderes implicados en el caso, para que durante el tiempo que sea necesario hagan todas las revisiones, las consultas, y adopten una decisión que, igualmente debe ser acompañada de garantías.

 

Existen experiencias similares donde el derecho a la autonomía primó y bajo este principio es muy posible que el pueblo arhuaco encuentre solución a una situación que no ha debido salir de su pueblo”[344].

 

327.   En efecto, para la antropóloga Sánchez Botero, en el pueblo Iku los Mamos: (i) son una figura respetable, en cuanto autoridades que poseen una formación especial para hacer cumplir la Ley de Origen; (ii) constituyen guías expertos en dar consejo y; (iii) tienen el rol de velar por el orden social, cultural y político, tanto frente a amenazas externas como internas que pongan en peligro la integridad del pueblo Iku.

 

328.  Por su parte, la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte proteger el derecho de autodeterminación del pueblo Arhuaco y evitar la injerencia en la toma de sus decisiones. En ese sentido, dicha entidad manifestó que lo procedente es que el Ministerio del Interior garantice todas las medidas posibles para que el pueblo Iku se reúna de manera libre a dialogar y adopte la decisión que en su autodeterminación considere.

 

329.  Adicionalmente, sobre la posibilidad de organizar una consulta previa o de recurrir a una instancia consultiva en casos como el analizado, todos los intervinientes que se pronunciaron al respecto manifestaron tener reservas. Por un lado, el CRIC y la experta Natalia Castro Niño estimaron inapropiado que una situación de conflictividad interna sea sometida a un escenario de consulta previa[345].

 

330.  Por otro lado, los profesores Natalia Castro Niño y Alejandro Santamaría Ortiz, la ONIC y la Defensoría del Pueblo manifestaron que en casos como estos la intervención de terceros imparciales que decidan el conflicto sólo es aceptable cuando sean las propias comunidades las que así lo soliciten y las que decidan, en ejercicio de su autonomía, cuál es esa persona que puede resolver la controversia[346]. Además, la intervención de terceros debe ser la última opción[347].

 

331.  Frente a todas estas posibilidades, la Sala Plena adoptará el siguiente remedio escalonado, el cual busca maximizar los principios de autonomía y de acción sin daño, al igual que promover el diálogo entre los Mamos del pueblo Arhuaco:

 

(i)                                   Levantar la medida provisional mantenida en el Auto 149 de 2022, mediante el cual se ordenó mantener la suspensión provisional del registro oficial de Zarwawiko Torres Torres como representante general de todo el pueblo Arhuaco ante el Ministerio del Interior y ante las autoridades de los departamentos del Cesar, del Magdalena y de la Guajira. Este levantamiento no implica que la inscripción del señor Torres Torres reviva, pues el Ministerio del Interior la revocó mediante la Resolución 2171 del 12 de diciembre de 2023. Además, la inscripción de cualquier persona o grupo de personas en calidad de cabildo gobernador y/o representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta está supeditada a lo que decidan los Mamos.

 

(ii)                                 Invitar a los Mamos del pueblo Arhuaco a que se reúnan, sin injerencia de terceros internos o ajenos al pueblo Iku, con el fin de resolver el desencuentro y de establecer una fórmula temporal o definitiva respecto a quién o quiénes deben ser registrados como cabildo(s) gobernador(es) del pueblo Arhuaco y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada.

 

(iii)                              Solicitar a los Mamos del pueblo Arhuaco que, en un plazo que no exceda de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, le informen al Ministerio del Interior y al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, con la ayuda de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo si así lo solicitan dichas autoridades tradicionales, qué persona o junta de personas ostenta, de forma transitoria o definitiva, la calidad de representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta.

 

(iv)                               Ordenar al Ministerio del Interior que -en ejercicio de su función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades, establecida en el numeral 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 20115[348], brinde todas las garantías materiales para que los Mamos puedan reunirse lo antes posible en las condiciones y lugares que ellos estimen pertinentes, durante todo el tiempo que requieran y sin injerencia de terceros internos o ajenos al pueblo Arhuaco, siempre que dichas autoridades tradicionales así lo deseen.

 

(v)                                 Ordenar al Ministerio del Interior que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, actualice los estudios etnológicos y capacite a sus funcionarios sobre los elementos de la organización política, social y cultural del pueblo Arhuaco que deberán ser considerados para acompañar a dicha comunidad de una forma que respete sus particularidades. Asimismo, el Ministerio del Interior deberá implementar un sistema de monitoreo que le permita respetar el principio de acción sin daño en el marco de las actuaciones que despliegue en cumplimiento de este fallo.

 

332.  El remedio elegido es útil y necesario a la luz de la maximización del autogobierno y del principio de acción sin daño. Para la Sala Plena, de conformidad con las reglas unificadas en esta providencia, el remedio contenido en las órdenes de esta sentencia es el más adecuado. De ello dan cuenta las siguientes razones.

 

333.  Por un lado, es una solución útil para destrabar el bloqueo al interior del pueblo Iku. En efecto, en primer lugar, a pesar de sus desacuerdos, ambas partes coinciden en la importancia que tienen los Mamos dentro del sistema de gobierno del pueblo Arhuaco y en el rol fundamental que ellos desempeñan tanto en el proceso de designación del cabildo gobernador y representante legal como en la superación de las desarmonías internas. Por otro lado, las pruebas del expediente muestran que esas autoridades tradicionales aún no han podido reunirse para hacer las consultas espirituales y tomar las decisiones a las que haya lugar. Desde esa perspectiva, la solución adoptada en esta sentencia reconoce que aún existe una instancia de poder que el pueblo Arhuaco puede agotar para resolver el conflicto y minimizar sus efectos.

 

334.  Adicionalmente, la solución elegida por la Corte es útil para superar la amenaza que se cierne sobre los derechos fundamentales de los Arhuacos y que fue descrita en los considerandos 319 y 320 de esta sentencia. Así, como lo explicó la abogada Natalia Castro, en el campo de los derechos de los pueblos indígenas, no se pueden escindir la protección del derecho al autogobierno de la garantía de los derechos individuales de los miembros de dichas comunidades. Por ello, “la solución que se adopte debe contribuir al fortalecimiento del sujeto colectivo como mecanismo (…) para preservar los derechos de sus integrantes actuales y futuros”^[349].

 

335.  Precisamente ese es uno de los propósitos que persigue la Corte con la invitación y la solicitud dirigidas a los Mamos. Como cada cultura tiene sus propios tiempos y sus formas de dialogar, pero a la vez en este caso existe una amenaza sobre los derechos individuales de los Arhuacos, el remedio escalonado elegido está compuesto por dos fases: (a) una de mediano y largo aliento, en la que se invita a los Mamos a que se reúnan para resolver el desencuentro y para establecer una fórmula temporal respecto al cabildo gobernador y al representante legal; y (b) una fase más inmediata de corto plazo, en la que se le otorgan máximo seis meses a los Mamos para que le informen al Estado qué persona o qué órgano ostenta la calidad de representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada de forma transitoria o definitiva. Por lo tanto, esta última fase es una vía de solución que permite superar lo antes posible la amenaza que se cierne sobre los derechos fundamentales individuales de los miembros del pueblo Iku por la ausencia de representación legal del resguardo.

 

336.  En segundo lugar, de cara a la superación del desencuentro, la Corte estima que esta solución es más útil que las alternativas de regresar de manera transitoria al gobierno anterior o de ordenarle al Ministerio del Interior que inscriba y certifique al señor Zarwawiko Torres Torres como cabildo gobernador del pueblo Arhuaco y representantes legal del Resguardo Indígena Arhuaco. En efecto, si adoptara alguno de esos dos remedios, este Tribunal tomaría partido por una de las partes del conflicto y, por esa vía, obstaculizaría el proceso interno de resolución del desencuentro a través del diálogo. A su vez, una intervención de este tipo agravaría la polarización interna, tal y como sucedió con las actuaciones del Ministerio del Interior analizadas en el acápite 2.10.2. de esta providencia y con las medidas provisionales que tomó la Sala Novena de Revisión y que, por dicha razón, revocó parcialmente la Sala Plena en el Auto 149 de 2022.

 

337.  Por el contrario, al invitar a los Mamos a que se reúnan, esta providencia intenta garantizar que los cauces del diálogo permanezcan vivos, como mecanismos para hallar soluciones y permitirle al pueblo Iku decidir sobre su destino. En esa dirección, la Sala aspira a crear las condiciones necesarias para que se dé el diálogo y para propiciar que este sea productivo, es decir, que permita superar los bloqueos que actualmente impiden al pueblo Arhuaco alcanzar una solución satisfactoria o al menos admisible para él. Asimismo, las órdenes dictadas pretenden que el Ministerio del Interior acompañe dicho diálogo si así lo desean los Mamos, monitoreando las actuaciones que menos daño causen en el autogobierno, la unidad, la cultura, el territorio y, en general, el autonomía y la autodeterminación de los Arhuacos, partiendo de un conocimiento profundo sobre los elementos de la organización política, social y cultural del pueblo Arhuaco y sobre la forma de gobierno Iku.

 

338.  Por otro lado, el remedio escalonado elegido es necesario, pues frente a las demás alternativas, es el menos lesivo para los derechos fundamentales del pueblo Arhuaco que están en juego. Así, en primer lugar, se trata de una solución que reconoce que la Sala Plena no puede tomar partido y decidir cuál de las partes de la comunidad tiene razón sin lesionar de forma grave el autogobierno y la autonomía indígena, como se demostró en el acápite previo de esta providencia. En consecuencia, la invitación y la solicitud dirigidas a los Mamos constituyen una solución que restringe en menor medida los derechos del pueblo Iku a elegir a sus autoridades y representantes, a solucionar sus desencuentros autónomamente de conformidad con su derecho propio o a modificar sus usos y costumbres, en comparación con la de ordenarle al Ministerio del Interior que inscriba y certifique a una persona particular, cuya designación es ilegítima para una parte de los Arhuacos.

 

339.  En segundo lugar, este remedio limita en menor medida los derechos al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Iku que la alternativa de crear una junta de gobierno transitoria encargada de los asuntos administrativos y de ejercer la representación legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada. En efecto, dicha junta no hace parte de la estructura de gobierno del pueblo Iku. Además, su existencia podría ir en contra del derecho propio y poner en entredicho la autoridad de los Mamos. De la misma manera, dicho órgano podría agravar el conflicto interno, pues no es claro quiénes y cuántas personas deberían integrarlo, cómo tomaría las decisiones administrativas (por consenso, por mayoría, etc.) y por cuánto tiempo debería operar. Por todas estas razones, ordenar por vía judicial la creación de una junta transitoria de gobierno supondría un sacrificio alto de los derechos del pueblo Iku antes mencionados.

 

340.  En tercer lugar, la invitación y la solicitud dirigidas a los Mamos son menos lesivas para los derechos del pueblo Arhuaco al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural que la creación de una junta de gobierno o que la organización de una consulta previa con toda la comunidad. En efecto, esas dos alternativas supondrían introducir una lógica democrática en la toma de decisiones, lo cual puede ser contrario a la cultura y al derecho Iku. Al respecto, como lo explicó la abogada Castro Niño, la idea de usar mecanismos de este tipo, puede traducirse en la imposición de un modo de solución democrático que vulnere la personalidad jurídica y la identidad cultural del pueblo indígena. También puede ser contraria al marco normativo internacional, según el cual lo que se analiza es la voluntad del sujeto colectivo y no la suma de las voluntades de sus integrantes a efectos de garantizar el autogobierno indígena[350].

 

341.  Por las razones antes expuestas, la Corte estima que el remedio escalonado adoptado en esta sentencia es el más útil para destrabar el bloqueo al interior del pueblo Arhuaco y es necesario, pues es el menos gravoso para los derechos al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Arhuaco.

 

342.  Consideraciones finales. Por último, la Sala Plena estima necesario referirse a cinco asuntos adicionales. Primero, la Corte desea aportar con sus palabras y con esta sentencia al acercamiento y a la reconciliación de las partes del conflicto. En ese sentido, es relevante recalcar que el pueblo Iku despierta la admiración dentro del movimiento indígena y la sociedad colombiana por la fuerza de su sabiduría ancestral; por el poder de su justicia restaurativa que se traduce en una alta capacidad de resolver los conflictos de forma consensuada y dialógica; por su capacidad de practicar y vivir la paz, en armonía con la naturaleza; al igual que por su tenacidad en la defensa de sus derechos que se ha materializado en una larga historia de reivindicaciones sociales frente a las injusticias de las que ha sido víctima[351].

 

343.  A juicio de la Sala Plena, estos son valores que el pueblo Iku ha compartido con la Corte Constitucional a lo largo de la relación eficaz que han tejido desde que, en la sentencia SU-510 de 1998, este Tribunal advirtió el altísimo grado de conservación cultural de las comunidades Arhuacas, reconoció la sabiduría ancestral y apoyó las decisiones de sus autoridades tradicionales, quienes en forma autónoma, prohibieron el acceso al territorio Iku de miembros de la Iglesia Pentecostal Unidad de Colombia no pertenecientes al pueblo Arhuaco, establecieron reglas proporcionales de distribución de los bienes y recursos dentro de sus resguardos y limitaron las prácticas religiosas evangélicas en su jurisdicción. En esa sentencia, así como en otras más recientes, esta Corte fue testigo de la materialización de dichos valores y de cómo varias de las personas que hoy están en conflicto, en el pasado lucharon juntas y unidas para defender los derechos del pueblo Arhuaco, proteger el territorio del corazón del mundo y garantizar un mejor futuro[352]. En ese contexto, la Corte considera necesario poner de manifiesto su confianza y esperanza en que el pueblo Iku resolverá sus desacuerdos a través del diálogo de los Mamos, de tal forma que se preservará la unidad de las comunidades Arhuacas.

 

344.  Segundo, con el fin de aportar con sus palabras a la pronta resolución del conflicto analizado, la Sala Plena se permite hacer la siguiente sugerencia respetuosa. A pesar de que son muchos los aspectos sociales, culturales y económicos que se discuten alrededor de la gobernabilidad dentro del pueblo Iku, la Corte estima que si los Mamos aclaran cuál debe ser el procedimiento para designar a los cabildos gobernadores del pueblo Arhuaco, se podría avanzar significativamente hacia un futuro en el que prime la armonía[353].

 

345.  Tercero, según lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, la labor de seguimiento y verificación judicial del cumplimiento de esta sentencia recae y se mantiene sobre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, quien fungió como juez de primera instancia en este caso; aunque la Corte se reserva la posibilidad de asumir dicha tarea en el futuro, de cumplirse las condiciones excepcionales que para ello establece la jurisprudencia constitucional aplicable[354].

 

346.  Cuarto, la Sala Plena les ordenará a la Procuraduría Delegada para verificar el cumplimiento de los fallos de tutela de la Corte Constitucional y a la Defensoría del Pueblo que realicen el seguimiento y acompañamiento permanente al cumplimiento de las órdenes esta sentencia, para lo cual deberán ejercer todas las facultades constitucionales y legales con las que cuentan y rendir informes cada seis (6) meses ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar[355].

 

347.  Quinto, la Sala Plena ordenará al Ministerio del Interior que, como medida de reparación, dentro de un (1) mes siguiente a la notificación de esta providencia, traduzca a la lengua Iku el acápite “Síntesis de la decisión” contenido en esta providencia, lo publique en su página de Internet en un lugar de fácil acceso y lo difunda en dicho idioma y en español entre los miembros del pueblo Arhuaco a través de una o varias emisoras radiales de amplia cobertura, accesibles en los lugares en los que habita dicha comunidad. La transmisión radial deberá tener lugar cada primer domingo del mes al menos durante cuatro meses, después de las 8:00 a.m.  y antes de las 9:00 p.m. Además, el Ministerio del Interior deberá enviar a la Corte Constitucional una copia de ese documento traducido, dentro de los tres días siguientes a la expiración del plazo dispuesto para hacer la respectiva traducción.

 

En virtud de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. LEVANTAR la suspensión de términos que se había dispuesto en la presente acción.

 

Segundo. RECHAZAR por incompetencia la acción de cumplimiento presentada directamente ante esta Corporación por los Mamus Kunchanawíngumu Izquierdo, Enrique Márquez, Zarey Mejía, Kunchanawíngumu Márquez Chaparro, Bunkwanaringumu Suárez, Bunkwaney Torres, Dwiawingumu Márquez, Jesús Arroyo Izquierdo y Dwiku Izquierdo Torres, el día 21 de mayo de 2023. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR la demanda a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Valledupar.

 

Tercero. LEVANTAR la medida provisional establecida en el ordinal segundo del Auto 149 de 2022, de conformidad con lo establecido en esta sentencia. En ese ordinal, se ordenó mantener la suspensión provisional del registro oficial de Zarwawiko Torres Torres como representante general de todo el pueblo Arhuaco ante el Ministerio del Interior y ante las autoridades de los departamentos del Cesar, del Magdalena y de la Guajira.

 

Cuarto. MODIFICAR la sentencia del 19 de enero de 2021, por medio de la cual la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar revocó la decisión del juez de primera instancia y amparó los derechos a la autonomía, a la autodeterminación y al autogobierno de los accionantes. En su lugar, AMPARAR los derechos a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Arhuaco, los cuales fueron vulnerados por el Ministerio del Interior en los términos expuestos en esta sentencia.

 

Quinto. ORDENAR al Ministerio del Interior que, en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de esta sentencia, cree un protocolo que esté orientado por los principios de maximización de la autonomía y de acción sin daño y en el que se establezcan, como mínimo, directrices y mecanismos claros, precisos y objetivos para ejercer las funciones dispuestas en los numerales 7 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011[356] cuando: (i) conoce de la existencia de un posible conflicto intra-étnico; y (ii) se presenten situaciones de emergencia como una pandemia que puedan afectar los espacios autonómicos de los pueblos indígenas.

 

Para elaborar dicho protocolo, el Ministerio del Interior: (i) deberá garantizar la consulta previa con los pueblos indígenas de Colombia; y (ii) articularse con la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que estas entidades le presenten su colaboración en el marco de sus competencias y de conformidad con el principio de colaboración armónica. 

 

Sexto. INVITAR a los Mamos del pueblo Arhuaco a que se reúnan, sin injerencia de terceros internos o ajenos al pueblo Iku, con el fin de resolver el desencuentro y de establecer una fórmula temporal o definitiva respecto a quién o quiénes deben ser registrados como cabildo(s) gobernador(es) del pueblo Arhuaco y representante legal del Resguardo Indígena Arhuaco de la Sierra Nevada.

 

Séptimo. SOLICITAR a los Mamos del pueblo Arhuaco que, en un plazo que no exceda de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, le informen al Ministerio del Interior y al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, con la ayuda de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo si así lo solicitan dichas autoridades tradicionales, qué persona o junta de personas ostenta, de forma transitoria o definitiva, la calidad de representante legal del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta

 

Octavo. INVITAR al pueblo Arhuaco para que cree medidas que permitan preservar el diálogo en momentos de emergencia como los suscitados con ocasión a la pandemia.

 

Noveno. ORDENAR al Ministerio del Interior que -en ejercicio de su función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades, establecida en el numeral 10 del artículo 13 del Decreto Ley 2893 de 2011[357], brinde todas las garantías materiales para que los Mamos puedan reunirse lo antes posible en las condiciones y lugares que ellos estimen pertinentes, durante todo el tiempo que requieran y sin injerencia de terceros internos o ajenos al pueblo Arhuaco, siempre que dichas autoridades tradicionales así lo deseen.

 

Décimo. ORDENAR al Ministerio del Interior que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, actualice los estudios etnológicos y capacite a sus funcionarios sobre los elementos de la organización política, social y cultural del pueblo Arhuaco que deberán ser considerados para acompañar a dicha comunidad de una forma que respete sus particularidades. Asimismo, el Ministerio del Interior deberá implementar un sistema de monitoreo que le permita respetar el principio de acción sin daño en el marco de las actuaciones que despliegue en cumplimiento de este fallo.

 

Decimoprimero. ORDENAR a la Procuraduría Delegada para verificar el cumplimiento de los fallos de tutela de la Corte Constitucional y a la Defensoría del Pueblo realizar el seguimiento y acompañamiento permanente al cumplimiento de las órdenes de esta sentencia, para lo cual deberán ejercer todas las facultades constitucionales y legales con las que cuenten y rendir informes cada seis (6) meses ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, quien ejercerá la supervisión general de dicho proceso. En todo caso, la Corte se reserva la posibilidad de asumir la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta providencia.

 

Decimosegundo. ORDENAR al Ministerio del Interior que, dentro de un (1) mes siguiente a la notificación de esta providencia, traduzca a la lengua Iku el acápite “Síntesis de la decisión” contenido en esta providencia, lo publique en su página de Internet en un lugar de fácil acceso y lo difunda en dicho idioma y en español entre los miembros del pueblo Arhuaco a través de una o varias emisoras radiales de amplia cobertura, accesibles en los lugares en los que habita dicha comunidad. La transmisión radial deberá tener lugar cada primer domingo del mes al menos durante cuatro meses, después de las 8:00 a.m.  y antes de las 9:00 p.m. Además, el Ministerio del Interior deberá enviar a la Corte Constitucional una copia de ese documento traducido, dentro de los tres días siguientes a la expiración del plazo dispuesto para hacer la respectiva traducción.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Presidente(a) con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

A LA SENTENCIA SU-419 DE 2024

 

Referencia: Expediente T-8.237.218

 

Acción de tutela formulada por José María Arroyo Izquierdo y otros contra el Ministerio del Interior, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y Zarwawiko Torres Torres

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

1.                 Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en el sentido de amparar los derechos fundamentales a la autonomía, al autogobierno y a la identidad e integridad étnica y cultural de que es titular pueblo arhuaco, así como la aproximación mediante la cual, desde la fundamentación del fallo, se apuesta por alcanzar una solución respetuosa de la autodeterminación de esta comunidad indígena que propicie una superación del grave conflicto político que está atravesando.

 

2.                 Con todo, considero necesario presentar mi voto razonado en relación con dos aspectos que, en mi opinión, podrían haberse abordado en la sentencia desde un enfoque más comprehensivo del hecho vulnerador y, a su vez, maximizador de la protección constitucional concedida, a saber: (i) la inclusión en el problema jurídico, en las reglas de unificación y en el estudio del caso concreto lo relativo a las competencias y las conductas desplegadas por los alcaldes de los municipios de Valledupar y Pueblo Bello en el marco del trámite de inscripción de autoridades tradicionales, y (ii) la subregla asociada a la creación de una “fase de verificación” en cabeza del Ministerio para determinar cuándo se está en presencia de un conflicto.

 

Sobre las competencias de las alcaldías en el marco del trámite de inscripción de autoridades tradicionales de los grupos étnicos

 

3.                 A partir del momento mismo de la integración del contradictorio, en el respectivo análisis de procedencia de la acción de tutela –en cuanto al presupuesto de legitimación en la causa por pasiva– y luego en la formulación del problema jurídico, en las reglas de unificación y en el estudio del caso concreto, la Sentencia SU-419 de 2024 sólo se enfoca en analizar la afectación iusfundamental ocasionada por el Ministerio del Interior. En mi criterio, un estudio integral del asunto hacía preciso que la Corte se pronunciara también respecto de las actuaciones de las autoridades territoriales que intervinieron en el trámite de inscripción de autoridades tradicionales del pueblo arhuaco.

 

4.                 De acuerdo con la sentencia objeto de la presente aclaración de voto, la Alcaldía del Municipio de Valledupar fue vinculada al trámite constitucional desde el trámite en instancias y solicitó su desvinculación alegando en su defensa que carecía de legitimación en la causa por pasiva porque, desde su punto de vista, “sus competencias se limitan al acto de posesión que, en su criterio, es un simple trámite que no define ninguna situación jurídica, sino que da fe de la voluntad de las comunidades”[358].

 

5.                 La Sala Plena, sin embargo, se abstuvo de desvincular a la citada entidad territorial –junto a otras autoridades vinculadas al proceso–. Se argumentó en la sentencia que, si bien la Alcaldía del Municipio de Valledupar no tiene la competencia para registrar o certificar a las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas y no interfirió ni con las decisiones del Ministerio del Interior de inscribir y de certificar al cabildo gobernador del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada, ni con las actuaciones que desplegó o dejó de desplegar el Ministerio en ejercicio de su competencia de promover la resolución del conflicto intraétnico, había de considerársele como un tercero con interés legítimo que podría resultar afectado con la decisión por las funciones que le asisten en relación con el ejercicio o la garantía de los derechos fundamentales de las minorías étnicas. Puntualmente porque, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 89 de 1890, las alcaldías y las gobernaciones tienen la misión de posesionar a las autoridades tradicionales y, conforme a lo probado en el expediente, la Alcaldía del Municipio de Valledupar posesionó a Zarwawiko Torres Torres el 14 de agosto de 2020.

 

6.                 Como lo expresé al momento de la discusión, no sólo por razones de congruencia sino con miras a realizar un estudio integral de la controversia, era necesario que la Sala aplicara el mismo razonamiento descrito en relación con la Alcaldía del Municipio de Pueblo Bello, en tanto, a su turno, posesionó como cabildo gobernador del Resguardo Arhuaco de la Sierra Nevada a Rogelio Torres el 29 de abril de 2022. Ello suponía no sólo vincularla al proceso para asegurar la correcta integración del contradictorio, sino también proyectar el análisis relativo a la vulneración de derechos fundamentales a las conductas desplegadas por ambas autoridades territoriales en el marco del conflicto.

 

7.                 En efecto, dadas las competencias que el ordenamiento jurídico les defiere a los alcaldes en estos asuntos, la actuación consistente en posesionar a las autoridades indígenas no es un aspecto menor, sino de gran trascendencia, pues tal acción tiene incidencia directa en las condiciones para que los pueblos étnicos ejerzan a plenitud sus derechos fundamentales. Lo sucedido en el caso examinado por la Corte en esta ocasión, esto es, que dos alcaldías hayan posesionado a dos personas distintas como cabildo gobernador de la misma comunidad, ratifica la relevancia constitucional de esta cuestión frente a la cual la Sala no profundizó.

 

8.                 En ese orden de ideas, resulta claro que no sólo era conveniente sino determinante que el estudio en torno a los hechos vulneradores comprendiera también a los mandatarios de los anotados entes territoriales. Era pertinente incorporar ese punto específico dentro del problema jurídico y, consecuentemente, adicionar dentro las reglas de unificación un criterio relativo a la actuación de los alcaldes concernidos.

 

9.                 En efecto, si se rastrea detenidamente la línea jurisprudencial acerca de este tema, se puede evidenciar que en muchos casos decididos por esta Corporación la injerencia indebida del Estado se presenta también en la forma de acciones y/u omisiones de alcaldes que posesionan o se rehúsan a posesionar personas como autoridades indígenas[359]. Como es sabido, esta formalidad es previa a la inscripción que realiza el Ministerio del Interior, por lo que en algunos escenarios –como sucedió en el presente caso– el hecho de posesionar a alguien a sabiendas de la existencia de un conflicto dentro de la respectiva comunidad puede constituirse inclusive como la génesis misma del hecho vulnerador.

 

10.             Es más: la misma sentencia resalta que en la Circular Externa del 9 de septiembre de 2020 “el ministerio recomienda a alcaldías y gobernaciones no otorgar la posesión a un cabildo o autoridad cuando haya simultaneidad de autoridades electas y se vean afectados intereses colectivos de la comunidad, se lesionen los derechos a la integridad y la vida, normas imperativas asociadas a la integridad y seguridad nacional o se amenace la pervivencia de los pueblos. En esos casos, esa autoridad recomienda también comunicar a la Dirección de Asuntos Indígenas sobre la situación para que esta actúe en el ejercicio de su función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades, establecida en el Decreto Ley 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2340 de 2015”[360]. Esto se ratifica cuando se indica en el fallo que “el Ministerio del Interior desarrolló unos criterios en función de los cuales gobernadores, alcaldes y la Dirección de Asuntos Indígenas no deben adelantar la posesión ni el registro de autoridades tradicionales mientras la controversia persista al interior de la comunidad”[361].

 

11.             Así pues, de haber acogido juiciosamente las directrices impartidas por el Ministerio, los alcaldes de los Municipios de Valledupar y Pueblo Bello se habrían abstenido de otorgar la posesión a los dirigentes de ambos bandos y, en cambio, habrían comunicado a la Dirección de Asuntos Indígenas sobre la situación para que ésta actuara en el ejercicio de su función de promover la solución de conflictos. El respeto hacia la autonomía indígena y el mandato de no injerencia es vinculante respecto de todas las autoridades del Estado, no sólo respecto del Ministerio. En tal sentido, también los alcaldes son actores llamados a asegurar en aquello que es de su resorte la plena garantía de los derechos de los grupos étnicos, máxime cuando, por estar justamente en el territorio, son las autoridades estatales que tienen una interlocución in situ y más directa con las comunidades. En este caso, si las alcaldías hubiesen tomado un curso de acción compatible con los principios y los derechos constitucionales cuyo desconocimiento sólo se le reprocha al Ministerio, con seguridad podría haberse prevenido el escalamiento del conflicto.

 

12.             Bajo esa comprensión, he de insistir en que ha debido prestársele mayor atención a este eje trascendental dentro de la unificación de jurisprudencia llevada cabo en la Sentencia SU-419 de 2024, lo cual requería, en primera medida y como un supuesto procesal imprescindible, asegurar la vinculación a este trámite de las dos alcaldías concernidas, y desde la perspectiva propiamente sustantiva, la fijación de una regla sobre el particular, el respectivo estudio acerca de si con su proceder los alcaldes de los Municipios de Valledupar y Pueblo Bello vulneraron los derechos fundamentales del pueblo arhuaco, con las consecuentes órdenes y/o prevenciones del caso y, eventualmente, dejar sin efectos las actas de posesión irregulares.

 

Sobre la subregla asociada a la creación de una “fase de verificación” en cabeza del Ministerio del Interior para determinar cuándo se está en presencia de un “verdadero conflicto”

 

13.             Dentro de la unificación de jurisprudencia sobre los principios, los criterios y las reglas que deben tener en cuenta las autoridades públicas frente a los conflictos políticos intraétnicos, aparte de aludir a la maximización del autogobierno y de la acción sin daño (primera regla), y al mandato de no injerencia indebida que vincula a todas las autoridades públicas –que supone que toda intervención debe ser excepcional, útil, necesaria y ajustada al principio de legalidad– (segunda regla), la Sentencia SU-419 de 2024 incluye en cabeza del Ministerio del Interior (i) la activación de una “fase de verificación previa” –que operaría mientras que no cuente con un protocolo sobre la materia– con miras a determinar “si se trata de un verdadero conflicto interno”[362] para, en tal caso, abstenerse de hacer el registro y de emitir la certificación respectiva hasta tanto la propia comunidad supere la crisis o logre acuerdos, a la par de (ii) la activación de la función de promover la solución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres del grupo étnico (tercera regla).

 

14.             Considero que la creación de esta denominada “fase de verificación”, en la cual se le otorga al Ministerio una competencia para que defina cuándo se está en presencia de un “verdadero conflicto” político intraétnico, implica instaurar en el ordenamiento una etapa nueva dentro del procedimiento aplicable a estos asuntos. Si bien es cierto que en presencia de conflicto no procede el registro, la verificación sobre el particular no ha debido dar paso a la implementación de una fase procedimental adicional del trámite de registro.

 

15.             Esta novísima competencia y etapa del procedimiento administrativo, en la cual el Ministerio es investido de la autoridad para calificar los desencuentros que se presentan dentro de los grupos étnicos –aunque para ello cuente con el apoyo de las entidades territoriales y de otros órganos como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICAHN), la Defensoría del Pueblo o la Procuraduría General de la Nación[363]–, transmite, en mi criterio, el mensaje de una suerte de superioridad epistémica desde la institucionalidad para catalogar qué es y qué no es un conflicto intraétnico “serio” a la vista de las autoridades estatales, desconociendo la multiplicidad y complejidad de las dinámicas propias de los diferentes pueblos étnicos que habitan el país.

 

16.             Estimo que la Corte, respetuosa de la diversidad y de la igual dignidad de todas las culturas que conviven en el territorio nacional, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 7 y 70 de la Carta Política y congruente con el enfoque garantista transversal a toda la providencia, ha debido concebir una alternativa que evitara complejizar estos procesos, mediante la atribución de un poder selectivo a las autoridades de la sociedad mayoritaria para definir lo que, según su entender, es susceptible de ser reconocido como lo que la sentencia denomina un “verdadero conflicto”.

 

17.             Dado el alcance de ese acto de reconocimiento, que pasa por un ejercicio interpretativo del Ministerio a la hora de establecer qué situaciones ameritan ser tratadas como un genuino conflicto político y qué otras tensiones internas no tienen el “estatus” suficiente para caber dentro de ese espectro, preocupa que la señalada “fase de verificación”, aunque bien intencionada, erosione la garantía constitucional de autogobierno de las comunidades étnicas –que, paradójicamente, es aquello que se pretendió proteger– y, en última instancia, en una convalidación de la intromisión de autoridades administrativas de la cultura mayoritaria en el devenir político de estos colectivos.

 

18.             En los términos anteriores consigno mi aclaración de voto respecto de la Sentencia SU-419 de 2024, con el respeto pleno que profeso por las decisiones de la Corte Constitucional.

 

Fecha ut supra,

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado