TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia SU-499/24

 

TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia por defecto fáctico, ausencia de valoración probatoria completa e integral, necesaria para evaluar la existencia de cosa juzgada

 

(...), de haber valorado en su integridad las pruebas disponibles, la autoridad judicial habría podido arribar a una conclusión distinta, en particular, respecto de la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Esto cobra especial relevancia en la medida en que el proceso de cumplimiento ya había concluido, lo que exigía un análisis detallado de las providencias proferidas dentro de dicho trámite y su impacto en las pretensiones formuladas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol.

 

TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia por defecto sustantivo, desconocimiento del principio de cosa juzgada

 

(...), al no realizar un análisis integral de los elementos de la cosa juzgada, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en una afectación grave del debido proceso, ya que desestimó el carácter definitivo de las decisiones judiciales previas que determinaron y liquidaron el valor de la obligación a cargo de Ecopetrol y permitió que se reabriera una controversia que se encontraba decidida, lo que resulta contrario a la garantía de estabilidad y coherencia en el sistema jurídico.

 

TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia por violación directa de la Constitución y vulneración del principio de confianza legítima

 

(...), la decisión cuestionada incurre en un defecto por violación directa de la Constitución, en la medida en que: (i) desconoce la fuerza vinculante de decisiones judiciales ejecutoriadas, (ii) vulnera el principio de confianza legítima en el sistema judicial y (iii) afecta la seguridad jurídica al decidir nuevamente un debate ya resuelto.

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos generales y especiales de procedibilidad

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad

 

DEFECTO FACTICO-Concepto/DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva/DEFECTO FACTICO-Reiteración de jurisprudencia

 

DEFECTO FACTICO-Configuración

 

(...) el defecto fáctico se configura cuando el error en la valoración probatoria es evidente y trascendental; es evidente cuando no admite duda en términos de la falta o carencia de valoración de un medio de prueba y es trascendental cuando su valoración hipotética podría dar lugar a una decisión distinta, en el sentido de modificar el decisum de la providencia judicial que se cuestiona.

 

DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración

 

El defecto sustantivo se configura cuando se aplica una norma indiscutiblemente inaplicable al caso; se decide con base en normas inexistentes o que han perdido vigencia; se interpretan en un sentido claramente contrario a la Constitución; se le otorga a la disposición un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); no se aplica la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta o la norma no tiene conexidad material con los presupuestos del caso.

 

COSA JUZGADA-Definición/COSA JUZGADA-Funciones negativa y positiva/COSA JUZGADA-Efectos inter partes o erga omnes/COSA JUZGADA-Configuración/COSA JUZGADA-Valor y relevancia

 

IDENTIDAD DE OBJETO-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

 

PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Finalidad/COSA JUZGADA-Fundamentos

 

IDENTIDAD DE OBJETO-Jurisprudencia Constitucional

 

(...) la identidad del objeto se define no solo por el bien jurídico discutido, sino por los fundamentos de hecho que subyacen a las pretensiones de ambos procesos, y que resultan esenciales para valorar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada. Esto implica que la autoridad judicial debe evaluar si las demandas o acciones contenciosas presentan la misma causa fáctica y, en caso afirmativo, confirmar si el objeto ya ha sido decidido en una sentencia previa, para evitar resoluciones contradictorias sobre el mismo conflicto jurídico y garantizar los fines que se adscriben a la cosa juzgada, y, por tanto, a cada medio de control.

 

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Estructuración

 

(...) este defecto se configura, inter alia, en las siguientes hipótesis:(a) cuando en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de una violación evidente o no se tuvo en cuenta un derecho fundamental de aplicación inmediata; (c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución y (d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad).

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

–Sala Plena–

 

Sentencia SU-499 de 2024

 

 

Referencia: Expediente T-10.165.667

 

Asunto: demanda de tutela presentada por la Universidad de Cartagena contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

Magistrado sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo

 

 

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre la revisión de las sentencias proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, previas las siguientes consideraciones:

 

 

I.      ANTECEDENTES

 

La Universidad de Cartagena presentó demanda de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado[1], por considerar que, al proferir la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelante se indicará, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima, seguridad jurídica, derecho de defensa e igualdad. Para la accionante, la mencionada autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico, error inducido y sustantivo.

 

1.                 Hechos relevantes

 

1.1             Acción de cumplimiento adelantada por la Universidad de Cartagena contra Ecopetrol S.A.

 

1.                 El 21 de noviembre de 2006, la Universidad de Cartagena en ejercicio de la acción de cumplimiento presentó demanda contra Ecopetrol S.A., con el fin de que diera cumplimiento a la Ley 334 de 1996[2], a la Ordenanza n.º 12 de 1997 de la Asamblea Departamental de Bolívar[3] y al Decreto 725 de 2000 del gobernador de Bolívar[4], por medio de los cuales se creó y reglamentó la estampilla denominada “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, y pagara el costo asociado a esta, por las operaciones de exportación de petróleo realizadas desde el puerto de Cartagena entre 1997 y 2004.

 

2.                 En la demanda, como prueba de la renuencia, se informó que Ecopetrol, mediante oficio de 25 de mayo de 2006[5], se negó a pagar a favor de la universidad el tributo, por, entre otras, las siguientes razones: (i) la ordenanza no precisó el sujeto pasivo ni el momento de causación de la estampilla; (ii) las ventas y compras que se  celebran con proveedores y compradores del exterior, y en el exterior, no se encuentran gravadas con la estampilla, toda vez que se trata de operaciones realizadas fuera de la jurisdicción departamental; (iii) que no era un sujeto pasivo del tributo, al estar constituida como una sociedad pública por acciones, y (iv) que el artículo 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 exceptuó de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos e indirectos, a la actividad de exploración y explotación del petróleo y de sus derivados.

 

3.                 Mediante sentencia de 26 de enero de 2007, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito Judicial del Cartagena declaró improcedente la acción[6]. La decisión fue revocada mediante sentencia del 12 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar[7], mediante la cual se ordenó a Ecopetrol S.A. “el cumplimiento del artículo 1, 6 y parágrafo del artículo 7 de la Ley 334 de 1996 y del artículo 8 de la Ordenanza 0012 de 1997 y en consecuencia la remisión de los dineros recaudados o que debió recaudar a la Universidad de Cartagena”.

 

4.                 Luego de diversas actuaciones[8], como consecuencia de la decisión de segunda instancia, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, mediante auto de 25 de febrero de 2009, ordenó a Ecopetrol pagar a favor de la Universidad de Cartagena la suma de $26.402’634.271,86. Así mismo, mediante auto de 5 de noviembre de 2009, ordenó a Ecopetrol pagar la suma de $22.865’515.596,73 como factor de “monto valor constante” a la Universidad de Cartagena, por concepto del tributo correspondiente a la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. En cumplimiento de tales providencias judiciales, Ecopetrol pagó las mencionadas sumas a la universidad el 3 de marzo de 2009[9] y el 9 de abril de 2010[10], respectivamente.

 

1.2.1      Sentencias de tutela en relación con providencias proferidas dentro del proceso de cumplimiento

 

5.                 Mediante sentencia de 7 de junio de 2007, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la tutela presentada por Ecopetrol en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa. Según afirmó Ecopetrol en la demanda, ninguna de las partes, de manera previa al ejercicio de la acción de cumplimiento, le solicitó que cumpliera las normas que presuntamente habría quebrantado, lo que habría desconocido la exigencia del artículo 8 de la Ley 393 de 1997. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 9 de agosto de 2007, revocó la decisión de negar el amparo y, en su lugar, la rechazó por improcedente. La Corte Constitucional no seleccionó este proceso para su revisión.

 

6.                 Mediante sentencia de 29 de enero de 2009, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente otra demanda de tutela interpuesta por Ecopetrol en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que censuró la validez constitucional de los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2008, los cuales habrían desconocido sus derechos al debido proceso y a la defensa. La decisión fue confirmada mediante sentencia del 30 de julio de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, posteriormente, mediante la Sentencia T-082 de 2010, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional.

 

7.                 Finalmente, mediante sentencia del 22 de marzo de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la tutela presentada por la Universidad de Cartagena y la Junta Especial de la Estampilla en contra de las providencias del 12 de marzo y 18 de abril de 2007, proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Trece Administrativo de Cartagena. Mediante estas providencias se excluyó de la liquidación la suma correspondiente a intereses moratorios y a la sanción accesoria, lo cual habría dado lugar a la vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de los fallos judiciales, ya que se desconocieron las normas que regulaban el cobro de los intereses, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (norma vigente, para aquel entonces) y la Sentencia C-188 de 1998.

 

1.3             Solicitud de pago de lo no debido presentada por Ecopetrol ante la Universidad de Cartagena

 

8.                 El 26 de julio de 2012[11], Ecopetrol solicitó a la Universidad de Cartagena la devolución de los dineros pagados por concepto de “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, por considerar que fueron pagos excesivos e indebidos, de conformidad con el procedimiento regulado en la “ley tributaria nacional”. Argumentó que la devolución era procedente respecto de pagos fundados en normas ilegales e inconstitucionales[12]. Para estos efectos señaló que: (i) existe expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo; (ii) no se puede considerar como responsables o sujetos pasivos del tributo a las entidades del orden nacional, como Ecopetrol; (iii) las exportaciones de petróleo no hacían parte del hecho generador  del tributo de conformidad con la Ley 334 de 1996; (iv) el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y el cobro de las obligaciones de carácter tributario; (v) pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación que la exigía solo se expidió en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar emitió el Decreto 725 de 2000, y (vi) la Ley 334 de 1996 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valor constante alguno.

 

9.                 Mediante oficio de 20 de septiembre de 2012, la Universidad de Cartagena negó la “petición de devolución”[13]. Argumentó que: (i) el pago de lo no debido no era aplicable, ya que este se hizo en cumplimiento de una sentencia judicial. Por tanto, dado que la universidad solo es responsable de sus actos, Ecopetrol debía cuestionar la decisión judicial que consideraba lesiva de sus intereses, y de existir algún tipo de responsabilidad exigirla de la autoridad judicial que expidió la decisión correspondiente; (ii) existía cosa juzgada constitucional respecto de la obligación de Ecopetrol de cumplir con el tributo por las operaciones, actos y contratos, de conformidad con el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 12 de marzo de 2007, dentro de la acción de cumplimiento que promovió la institución[14]; (iii) no era cierto que el pago del tributo se hubiese fundamentado en normas ilegales e inconstitucionales, porque las leyes 334 de 1996 y 1495 de 2011 y las ordenanzas n.º 12 de 1997 y n.º 26 de 2012 de la Asamblea Departamental de Bolívar estaban vigentes. Además, tampoco existía una suspensión provisional sobre los efectos de la Ordenanza n.º 012 de 1997 de la Asamblea Departamental, pues, si bien fue objeto de dos demandas de nulidad[15], estas se encontraban en trámite, de allí que sus disposiciones eran obligatorias.

 

10.             El 3 de octubre de 2012, Ecopetrol presentó recursos de reposición y apelación en contra de la decisión anterior[16]. En el escrito expuso: (i) el procedimiento aplicable para la devolución del pago de lo no debido[17] y el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, de allí que la devolución era procedente; (ii) que el rechazo de la devolución se fundamentó en la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012, normas proferidas con posterioridad a los pagos realizados en los años 2009 y 2010; (iii) que era procedente la devolución del pago de lo no debido respecto de tributos que se hubiesen fundado en normas ilegales, inconstitucionales o ante la inexistencia de norma alguna que sustentara el cobro[18]; (iv) que existía expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo y sus derivados[19], por lo tanto, el pago de la estampilla evidenciaba que los pagos realizados por Ecopetrol eran indebidos; (v) que las entidades del orden nacional no son sujetos pasivos o agentes de retención de estampillas territoriales[20]; (vi) que la Ley 334 de 1996 autorizó únicamente como hecho generador la realización de actividades y operaciones sin incluir las exportaciones; (vii) que el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y cobro de obligaciones de carácter tributario; (viii) que pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación de aquello solo se profirió en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar expidió el Decreto 725 de 2000, y (ix) que el pago de la estampilla constituye un pago de lo no debido porque la Ley 334 de 1996 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valor constante.

 

11.             Mediante la Resolución n.º 00461 de febrero 21 de 2013, la Universidad de Cartagena confirmó la decisión de negar la solicitud de devolución del pago de lo no debido. Entre otras, argumentó que: (i) el pago efectuado por Ecopetrol se fundamentó en normas vigentes, como la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 12 de 1997 de la Asamblea Departamental de Bolívar; (ii) la obligación de Ecopetrol de cumplir con el tributo pasado, presente y futuro, en cuanto a las operaciones, actos o contratos, fue cosa juzgada, de conformidad con el fallo de segunda instancia de marzo 12 de 2007, dentro de la acción de cumplimiento iniciada por la Universidad; (iii) la institución solo tiene el deber jurídico de responder por sus actos administrativos, más no por actuaciones judiciales; (iv) el cobro y pago de la estampilla en ningún momento tuvo como causa el desconocimiento del ordenamiento, sino que ante el incumplimiento de Ecopetrol, fue obligado a cumplir por parte de una autoridad judicial –en el proceso de cumplimiento a que se ha hecho referencia–; (v) no existe pago de lo no debido cuando el cumplimiento de una obligación se fundamenta en una norma jurídica y menos cuando esta fue ordenada por una autoridad judicial; (vi) no se configuraron los presupuestos del enriquecimiento sin causa porque el pago fue fruto de una sentencia; (vii) la norma frente al valor constante no ha sido anulada y los procesos en curso en procura de la misma no han sido notificados; (viii) los funcionarios públicos no están habilitados para hacer uso de la excepción de ilegalidad en sede administrativa; (ix) la universidad carece de competencia para crear, modificar o extinguir impuestos, tasas o contribuciones impositivas y (x) las sentencias debidamente ejecutoriadas no se pueden desconocer en sede administrativa.

 

1.4             Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por Ecopetrol contra los actos administrativos mediante los cuales la Universidad de Cartagena negó la devolución de los dineros pagados por concepto de “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, cuya decisión en segunda instancia es objeto de la presente tutela

 

1.4.1      Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

 

12.             El 13 de febrero de 2013[21], Ecopetrol presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos referidos: el que negó la solicitud de devolución por pago en exceso y/o indebido, de septiembre 20 de 2012, y la resolución n.º 00461 de febrero 21 de 2013 que confirmó la negativa. Por concepto de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de la suma de $49.268’149.867, correspondientes a lo pagado por concepto de la estampilla y el reconocimiento de los intereses corrientes, moratorios y las indexaciones y actualizaciones a las hubiere lugar. Consideró que, con dichos actos administrativos, se trasgredieron las siguientes disposiciones: los artículos 150.11, 150.12, 287.3, 303.4, 313.4, 338 y 363 de la Constitución, 850, 854, 855, 857, 863 y 864 del Estatuto Tributario, 235 de la Ley 225 de 1995, 59 de la Ley 1066 de 2006, 27 de la Ley 141 de 1994, 71.5 del Decreto 1222 de 1986, 32 de la Ley 14 de 1983, el Decreto Legislativo 1056 de 1956 y las leyes 334 de 1996, 383 de 1997 y 1495 de 2011.

 

13.             Como fundamento de la demanda, Ecopetrol señaló que[22]: (i) acudió al procedimiento administrativo adecuado para solicitar la devolución del pago de lo no debido o improcedente, pero la universidad no le dio el trámite correspondiente, de conformidad con los artículos 850, 854, 855, 863 y 864 del Estatuto Tributario, 235 de la Ley 223 de 1995, 59 de la Ley 788 de 2002 y 5 de la Ley 1066 de 2006; (ii) no existe causal para el rechazo de la solicitud de devolución; (iii) el rechazo de la devolución se fundamentó en la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012, normas proferidas con posterioridad a los pagos realizados en los años 2009 y 2010; (iv) no le correspondía pagar la estampilla, ya que la Ley 334 de 1994 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valores constantes, ya que esta solo fue introducida por la Ley 1495 de 2011; (v) de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es procedente la devolución del pago de lo no debido respecto de tributos que se hubiesen fundamentado en normas ilegales, inconstitucionales o ante la inexistencia de norma alguna que sustente el cobro[23]; (vi) existe expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo y sus derivados[24]; (vii) las entidades de carácter nacional no son sujetos pasivos o agentes de retención de estampillas territoriales[25]; (viii) las exportaciones de petróleo y sus derivados no son un hecho generador del tributo[26]; (ix) el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y cobro de obligaciones de carácter tributario, y (x) pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación de aquello solo se dio en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar expidió el Decreto 725 de 2000.

 

1.4.2      Contestación de la Universidad de Cartagena[27]

 

14.             La Universidad se opuso a las pretensiones. Indicó que no le asistía razón a Ecopetrol para solicitar la nulidad del acto administrativo ni el restablecimiento del derecho porque obró conforme al ordenamiento jurídico. Planteó como excepciones de mérito las siguientes[28]: (i) inexistencia del derecho reclamado, pues la obligación era de carácter legal, reglamentaria y judicial, por lo tanto, no existía pago de lo no debido, ni desconocimiento de las disposiciones del Estatuto Tributario; (ii) configuración del fenómeno de la cosa juzgada, ya que la discusión era idéntica a la relacionada con la existencia de la obligación de pago, que se definió mediante la sentencia del 12 de marzo de 2007 del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el proceso de cumplimiento que inició la universidad; (iii) inexistencia de saldo alguno a favor de Ecopetrol, ya que no existen suman de dinero pagadas de más o erogadas sin fundamento legal pagadas por esta a su favor; (iv) existencia de una obligación legal a cargo de Ecopetrol de transferir lo retenido a los usuarios por  concepto de la estampilla; (v) vigencia y aplicabilidad de las normas que sustentaban las sumas pagadas por Ecopetrol; (vi) no configuración del pago de lo no debido, ya que existe ley, reglamento y sentencia judicial que contiene una obligación de cumplimiento a cargo de Ecopetrol; (vii) existencia de cosa juzgada constitucional de conformidad con las sentencias de tutela promovidas por Ecopetrol y la universidad; (viii) existencia del hecho generador que dio lugar al pago y (ix) indebida escogencia de la acción, así como falta de legitimación por pasiva, ya que la acción para la recuperación de dichos dineros fue producto de una orden judicial, por tanto, “la acción debía ser contra la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio de Justicia y no contra la Universidad que recibió de buena fe dichas sumas por el fallo judicial en comento”.

 

15.             Posteriormente, al pronunciarse sobre la reforma de la demanda, alegó la “excepción de ausencia del requisito de procedibilidad de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 161 del CCA”[29] debido a que Ecopetrol no había realizado el pago total de la obligación sobre la cual perseguía la devolución[30].

 

16.             Mediante auto del 25 de abril de 2014[31], el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las excepciones previas presentadas por la Universidad de Cartagena. En cuanto a la excepción de cosa juzgada y cosa juzgada constitucional señaló que no confluían los requisitos necesarios para su configuración[32]. Frente a las excepciones de indebida escogencia de la acción y falta de legitimación por pasiva de la Universidad de Cartagena, señaló que no prosperaba, pues la legitimación por pasiva era atribuible a la autoridad administrativa que expidió los actos acusados. Finalmente, frente a la excepción de ausencia del requisito de procedibilidad, de conformidad con el numeral 5 del artículo 161 del CPACA, señaló que no era aplicable, por cuanto únicamente se estudiaba en pretensiones en ejercicio del medio de control de repetición.

 

17.             Inconforme con la decisión, la Universidad de Cartagena presentó recurso de apelación. Sustentó que el despacho omitió tener en cuenta las pruebas que se solicitaron en la audiencia inicial[33]. Además, señaló que lo que pretendía Ecopetrol era revivir la discusión de si era o no sujeto pasivo de la estampilla, pues existía identidad en cuanto a los montos solicitados en la demanda y lo pagado, como consecuencia de la sentencia de cumplimiento del 12 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

 

18.             El 26 de octubre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación, confirmó el auto que negó las excepciones previas planteadas por la Universidad de Cartagena. Respecto a la cosa juzgada, señaló que no existía identidad de objeto ni de causa, pues en la acción de cumplimiento se requirió al juez hacer efectiva la obligación tributaria sin que se solicitara pronunciamiento de fondo respecto a la legalidad del tributo[34], lo que “no implica que se considere que la providencia dictada en la acción de cumplimiento no hubiese hecho tránsito a cosa juzgada, pues esa sentencia esta ejecutoriada y, en tanto, produjo tales efectos. Pero si bien puede tener alguna relación con el contenido subjetivo que se estudia, eso no significa que sea por cosa juzgada”[35]. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, consideró que se acreditaba porque “lo que se demanda es la nulidad de unos actos administrativos que denegaron la devolución de un pago que se consideró hecho de forma indebida”[36]. Finalmente, frente a la indebida escogencia de la acción, el recurrente no la sustentó en debida forma, pues “ni siquiera mencionó cuál era el medio de control que consideraba idóneo”[37].

 

1.4.3      Sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

 

19.             La Sala Fija de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 29 de mayo de 2020 resolvió: (i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (ii) ordenó a la Universidad de Cartagena devolver los pagos que Ecopetrol le hizo el 3 de marzo de 2009, por valor de $26.402’634.271,86, y el 9 de abril de 2010, por valor de $22.865’515.596,73, y (iii) reconoció el pago de intereses corrientes sobre la suma pagada por Ecopetrol desde que se notificó la Resolución n.º 00461 de 21 de febrero de 2013, hasta la ejecutoria de la sentencia y, los intereses moratorios, a partir el día siguiente a la ejecutoria del fallo.

 

20.             En primer lugar, la autoridad judicial consideró “que si bien […], la entidad demandante cumplió con la obligación tributaria a raíz del fallo emitido dentro de la acción de cumplimiento que interpuso el ente universitario. [sic] Tal situación no impide que en esta oportunidad, se analice la legalidad del tributo, ya que precisamente este es el escenario para determinar si la actividad desarrollada por la entidad estaba comprendida en el hecho generador del impuesto”[38].

 

21.             En segundo lugar, indicó que la nulidad de los actos administrativos se justificaba porque “Ecopetrol S.A. no tenía el deber de transferir ningún porcentaje a favor de la Estampilla de la Universidad de Cartagena, por concepto de las exportaciones que realizara en el Puerto de Cartagena. Esto, por cuanto, del contenido de la Ley 334 de 1996 y del Acuerdo 012 de 1997-vigente en ese momento- no se infiere que dicha actividad estuviera comprendida dentro del hecho generador de la estampilla. Además que, conforme el artículo 5º de la Ley 334 de 1996, el hecho generador se entendía causado siempre que en la actividad gravada se diera la participación de un funcionario departamental o municipal”[39]. En consecuencia, “al demostrarse que Ecopetrol no tenía la obligación de efectuar retenciones con cargo a la estampilla por la exportación de petróleo que realizaba en el Puerto de Cartagena, […] en efecto, pagó una obligación que no le correspondía, lo que quiere decir que tenía asidero la actuación administrativa que inició la demandante en aplicación del artículo 850 del Estatuto Tributario. No obstante, […] la entidad demandada no estaba obligada a tramitar la petición bajo la égida del citado artículo, ya que si bien es cierto en esta oportunidad se probó el pago de lo no debido, lo cierto es que la tesis del ente universitario era propugnar por la legalidad del tributo. Por consiguiente […] se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, en tanto que, se demostró el pago de lo no debido por parte de Ecopetrol”[40].

 

1.4.4      Recurso de apelación interpuesto por la Universidad de Cartagena

 

22.             La Universidad de Cartagena apeló la decisión del tribunal[41]. Argumentó lo siguiente: (i) el fallo reabre la discusión judicial de la acción de cumplimiento presentada en 2006; (ii) la actora perdió toda oportunidad procesal para ejercer cualquier medio de control frente a la orden de cumplimiento, como consecuencia del fenómeno de la cosa juzgada; (iii) la conclusión que efectuó el tribunal de que las exportaciones no se consideran hecho gravable es contradictoria y carece de fundamento; (iv) los hechos generadores fueron fijados por la Ley 334 de 1996 y su alcance interpretativo fue determinado por el mismo tribunal en la sentencia de cumplimiento; (v) no se configura el pago de lo no debido porque existió una obligación, legal, reglamentaria y judicial que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que no es procedente la devolución de las sumas indicadas por Ecopetrol; (vi) se escogió indebidamente el medio de control; de considerarse que era el de reparación directa, no solo carecería de legitimación en la causa por pasiva, ya que el presunto daño sería imputable a la administración de justicia, además de que para la fecha de presentación de la demanda ya había operado la caducidad de este medio de control; (vii) se interpretaron de forma errónea los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994, así como la Sentencia C-1071 de 2003, en cuanto a la imposibilidad de establecer gravámenes a la explotación de recursos naturales no renovables; (viii) existen fallos contrapuestos en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en relación con el pago de la estampilla en operaciones de exportación de petróleo[42]; (ix) dado que la discusión se enfocó en la legalidad del tributo, se debió acudir al medio de control de nulidad simple y, en consecuencia, se ha debido vincular a la asamblea departamental y al departamento de Bolívar; (x) el fallo atenta contra decisiones judiciales relacionadas con la Ordenanza 12 de 1997, la cosa juzgada material y la seguridad jurídica; (xi) el fallo impugnado se contradice en relación con la aplicación del Estatuto Tributario sobre el pago de intereses, y (xii) el fallo impugnado acabaría con la educación superior de Bolívar y con la Universidad de Cartagena, como primera universidad en la Costa Caribe.

 

1.4.5      Sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, objeto del presente proceso de tutela

 

23.             Mediante sentencia del 11 de mayo de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. En primer lugar, hizo referencia al procedimiento para la determinación de los tributos territoriales[43] y a la devolución del pago de lo no debido y en exceso[44], dado que la discusión versaba sobre una estampilla de orden departamental.

 

24.             En segundo lugar, consideró que “el medio de control de reparación directa no era el idóneo para cuestionar los actos demandados mediante los cuales no se accedió a la devolución del pago por concepto de estampillas, pues se trata de una decisión tomada por la Universidad de Cartagena, razón que igualmente desvirtúa que el medio de control de nulidad, también invocado por el apelante, fuera procedente”[45]. Por lo tanto, reiteró lo señalado en el auto del 26 de octubre de 2015, que resolvió el recurso de apelación contra la decisión que negó las excepciones previas: “se tiene que el medio de control elegido por la parte actora es el idóneo, debido a que lo que se demanda es, por una parte, la nulidad de actos administrativos particulares y, por la otra, el correlativo restablecimiento de los derechos que presuntamente se afectaron con estos actos”[46]. En ese sentido, “[n]o puede perderse de vista que la demandante solicitó la devolución del pago del tributo al considerar que no se configuró el hecho generador y no era sujeto pasivo de la obligación tributaria contemplada en la ley y ordenanzas, circunstancia que se deriva de lo dispuesto en una norma jurídica, condición que justamente se busca salvaguardar con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[47]. Por lo anterior, consideró que no era “necesario pronunciarse sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa”[48].

 

25.             En tercer lugar, indicó que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada respecto al asunto discutido[49], porque al igual que lo había determinado en el auto del 26 de octubre de 2015, al resolver la apelación contra el auto que negó las excepciones previas, indicó que “no existe identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena”[50] y en “el caso bajo examen, el objeto de la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampilla”[51]. Además, que dicha postura, “ya había sido asumida por la Sala en otra oportunidad, al señalar que la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son completamente diferentes al manifestar que ‘la primera acción solo se verifica si las autoridades no están aplicando en debida forma el ordenamiento jurídico, mientras que en la segunda se pone en tela de juicio las decisiones de la administración’”[52].

 

26.             En cuarto lugar, precisó que no existen “fallos contradictorios por parte del Tribunal, pues […] la acción o medio de control en el que cada uno de ellos fue proferido y, por ende, la delimitación a la que estaba sometida el operador judicial, de lo que se desprende que cada providencia tiene un ámbito de aplicación particular e independiente”[53].

 

27.             En quinto lugar, señaló que el pago realizado por Ecopetrol carecía de causa, debido a que “la exportación de petróleo y sus derivados no pueden ser gravados con la estampilla, porque, dada la naturaleza de la entidad y de la operación[54], no intervienen funcionarios departamentales o municipales, como lo exige la Ley[55], presupuesto necesario para que se configure el hecho generador del tributo”[56]. Por lo tanto, “no le asiste razón a la Universidad, quien señaló que la sentencia de primera instancia interpretó indebidamente la decisión de esta Sección sobre la Ordenanza 012 de 1997, pues la intervención del funcionario es un requisito para la configuración del hecho generador, por lo que, si no se evidencia en la operación realizada, como en este caso de exportación de petróleo, no hay hecho gravable y, por ende, el pago realizado carece de causa”, incluso ante el supuesto de que “Ecopetrol debía actuar como agente retenedor, […] al no configurarse el hecho imponible, no le puede ser exigible el pago en cuestión”[57]. A partir de lo anterior, consideró que no era necesario “pronunciarse sobre la interpretación del Tribunal de los artículos 16 del Código de Petróleos, 27 de la Ley 141 de 1994 y la sentencia C-1071 de 2033, relacionados con la determinación de impuestos a la actividad petrolera”[58].

 

28.             En sexto lugar, consideró que, a diferencia de la postura de la Universidad de Cartagena, sí se configuró el pago de lo no debido, dado que no se produjo el hecho generador correspondiente. En consecuencia, “los pagos realizados por Ecopetrol devienen en indebidos”[59]. Al respecto, precisó que, “los valores se cancelaron en 2009 y 2010 y que la solicitud de devolución se presentó el 26 de julio de 2012, de suerte que se cumplió con el término de 5 años establecido en el artículo 2536 del Código Civil aplicable en consideración de los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997 (derogado por el Decreto 2277 de 2012)”[60].

 

29.             En séptimo lugar, respecto a la procedencia del pago de intereses, señaló que “en el presente caso, se analizó la procedencia de pago de lo no debido de la estampilla, de manera que debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 855 y 863 del Estatuto Tributario, motivo por el cual procede confirmar la sentencia de primera instancia en relación con este aspecto”. Además, “[e]l hecho que el tribunal considerara que la Universidad no debía aplicar el artículo 850 del Estatuto Tributario, aspecto que no fue apelado por la interesada (demandante) y que, por ende, no es objeto de pronunciamiento de esta Sala, no impide la aplicación de los intereses correspondientes, pues se insiste, se trata de la devolución de lo pagado indebidamente”[61].

 

30.             Finalmente, respecto al daño patrimonial que sufriría la universidad, señaló que “la obligación tributaria sustancial se origina al realizarse el presupuesto previsto en la ley como generador del tributo, así en el caso de la devolución por pago de lo no debido no se evalúan elementos subjetivos de quien recibió las sumas de dinero, sino que debe verificarse si se trata de un pago efectuado sin fundamento legal”[62], además de que la presunta afectación a la población estudiantil no fue probada.

 

1.5             Sentencias de nulidad simple en un proceso paralelo, promovido por Ecopetrol, en contra de algunos apartados de las ordenanzas que regularon de manera general la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”

 

31.             Mediante sentencia de 5 de junio de 2015[63], el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en Descongestión, dentro del proceso de nulidad simple promovido por Ecopetrol, declaró la nulidad de: (i) el artículo 3 y algunas expresiones de los artículos 5[64] y 11[65] de la Ordenanza n.º 12 de 1997 de la Asamblea de Bolívar[66]; y (ii) los artículos 71, 72, 73, 74 y algunas expresiones de los artículos 77 y 79 de la Ordenanza n.º 11 de 2006 de la Asamblea de Bolívar[67].

 

32.             La decisión fue revocada de manera parcial mediante sentencia de 29 de abril de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, declaró: (i) “la nulidad parcial del artículo 3.º de la Ordenanza nro. 12 de 1997, en el sentido de anular la expresión «autorizase al gobernador del Departamento de Bolívar, para que determine por decreto las características y tarifas y denominaciones de dicha estampilla»; la legalidad condicionada del artículo 3.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997, en el entendido de que el hecho generador de la estampilla solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal”, y (ii) “la legalidad condicionada de los artículos 71, 72, 73 y 74 de la Ordenanza nro. 11 de 2006, en el entendido de que el hecho generador de la estampilla solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal; la nulidad de la expresión «y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo que se implante» contenida en el artículo 77 y la nulidad de la expresión «en sus distintas» contenida en el artículo 79 de la Ordenanza nro. 11 de 2006, de la Asamblea del Departamento de Bolívar”.

 

1.6             El proceso de tutela

 

1.6.1      La demanda de tutela

 

33.             El 6 de septiembre de 2023, la Universidad de Cartagena presentó demanda de tutela por considerar que la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima, seguridad jurídica, derecho de defensa y de igualdad, en cuanto la autoridad judicial incurrió en los defectos de error inducido, fáctico y sustantivo. Para su protección, solicitó que se dejara sin efectos la sentencia cuestionada y, en consecuencia, se profiriera una sentencia de reemplazo o se ordenara a la autoridad que expidiera un nuevo fallo, respetuoso de sus derechos fundamentales.

 

34.             Como fundamento de su solicitud, sostuvo que la providencia judicial cuestionada, en primer lugar, incurrió en un error inducido ya que, presuntamente: (i) la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar hizo creer que el expediente judicial estaba compuesto por cerca de 800 folios, omitiendo incorporar al trámite de la apelación la prueba trasladada que correspondía al expediente íntegro de la acción de cumplimiento identificada con el radicado 13001-33-31-013-2006-00038-00, compuesta por 2.258 folios[68]; (ii) Ecopetrol promovió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo un nuevo proceso bajo la figura del aparente pago de lo no debido, omitiendo que la liquidación del tributo y su cuantificación, realizada por la Contraloría General de la República, fue objeto del derecho de contradicción, mediante la objeción por error grave, y que la orden de pago no fue un pago voluntario sino en cumplimiento del artículo 25 de la Ley 393 de 1997[69].

 

35.             Segundo, incurrió en un defecto fáctico[70], ya que, como consecuencia del error inducido, la autoridad judicial accionada omitió la valoración probatoria de: (i) el expediente de la acción de cumplimiento, compuesto por 2.258 folios; (ii) el auto de 25 de febrero de 2009, en el que se ordenó a Ecopetrol pagar la suma de $26.402’634.271,86, referente al incumplimiento de la Ley 334 de 1996; (iii) el auto de 2 de septiembre de 2009, en el que se declaró no probada la objeción por error grave formulado por Ecopetrol; (iv) el auto de 5 de noviembre de 2009, en el que se ordenó a Ecopetrol pagar $22.865’515.596.73 como factor de monto de valor constante, a favor de la Universidad de Cartagena, por concepto de la estampilla; (v) los demás autos proferidos con posterioridad a la sentencia del 12 de marzo y 18 de abril, y (vi) las tutelas proferidas dentro del proceso, esto es, la T-082 de 2010 y las proferidas por la Sección Primera y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.

 

36.             Tercero, incurrió en un defecto sustantivo[71], ya que al anular los actos administrativos que negaron la devolución del pago de lo no debido y, consecuencialmente, ordenarle a la universidad devolver a Ecopetrol las sumas de $26.402’634.271,86 y $ 22.865’515.597 junto con los respectivos interés corrientes y moratorios, (i) desconoció los efectos de cosa juzgada ordinaria y constitucional de las decisiones judiciales contenidas en los autos de 25 de febrero de 2009, 2 de septiembre de 2009, 5 de noviembre de 2009 y 24 de marzo del 2010, así como de las providencias judiciales dictadas mediante la acción de tutela (hace referencia a las proferidas en el proceso de tutela que culminó con la expedición de la Sentencia T-082 de 2010), las cuales ya habían definido el alcance con efecto erga omnes de la orden de pago y liquidación de la suma a cancelar; (ii) vulneró el artículo 229 de la Constitución, y las siguientes disposiciones que hacen parte del bloque de constitucionalidad: artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución, y el artículo 25 de la Ley 393 de 1997; (iii) desconoció los precedentes judiciales relacionados con el acatamiento de los fallos y decisiones judiciales, en virtud de las decisiones que se adoptaron en el proceso de la acción de cumplimiento y de los fallos de tutela en los que se decidió sobre el cumplimiento de lo ordenado en aquella y el incidente en contra de Ecopetrol; y (iv) desconoció la confianza legítima en el sistema judicial, al dejar sin efecto decisiones judiciales propias de esa unidad judicial ya ejecutoriadas.

 

1.6.2      Respuesta de la autoridad judicial accionada y vinculados^[72]

 

37.             Respuesta de la accionada, Sección Cuarta del Consejo de Estado[73]. La Magistrada ponente de la sentencia cuestionada solicitó declarar la improcedencia de la tutela por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En su criterio, “no se presenta ningún defecto fáctico, pese a que el expediente de la acción de cumplimiento no fue remitido en su totalidad como parte del expediente digitalizado”[74], pues, para este, la sala sí tuvo conocimiento de aquellas piezas procesales, por cuanto advirtió su existencia en la decisión judicial reprochada y fueron objeto de valoración al momento de proferir la sentencia del 11 de mayo de 2023.

 

38.             Igualmente señaló que, “dentro del trámite de la segunda instancia [la accionante] no advirtió irregularidades en relación con el contenido del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”[75].

 

39.             En relación con los efectos de la cosa juzgada, advirtió que dichos argumentos fueron presentados por la Universidad de Cartagena en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación, lo cual llevó a que en la sentencia reprochada se estudiara si se había configurado tal excepción, motivo por el cual se realizó un estudio sobre los procedimientos de determinación de los tributos y de la devolución de los pagos no debidos o pagados en exceso y las características propias de la acción de cumplimiento.

 

40.             Finalmente, señaló que la prueba de la presunta vulneración de las finanzas de la universidad, al cumplir lo decidido en la sentencia, no fue aportada en sede judicial. Resaltó que, para dichos casos, existe la posibilidad de acudir al incidente de impacto fiscal de conformidad con el artículo 334 de la Constitución y la Ley 1695 de 2013 o solicitar a la entidad demandante el otorgamiento de mecanismos que faciliten el cumplimiento de la obligación.

 

41.             Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar. Señaló que la tutela “carece de relevancia constitucional y, por el contrario, lo que se pretende es reabrir un debate jurídico que ha quedado resuelto en ambas instancias”[76]. En su criterio, no se configura ningún defecto porque, aunque “se incurrió en un error por parte de la Secretaría del Tribunal, al no enviar al Consejo de Estado la totalidad de las piezas del expediente, especialmente, las relacionadas con la acción de cumplimiento que se decretó como prueba trasladada desde el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena; dicha situación fue involuntaria y de ninguna manera se hizo con la intención de inducir a [sic] error al Consejo de Estado, como se afirma en el escrito de tutela”[77]. Además, que “la discusión sobre la cosa juzgada quedó zanjada al negarse la excepción previa por parte de este Tribunal en audiencia inicial del 6 de febrero de 2014, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado mediante auto del 25 de noviembre de 2014. No obstante, la […] accionante pretende revivir ese mismo debate en sede de tutela, al plantear que la sentencia cuestionada desconoce las decisiones adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento”[78].

 

42.             Respuesta de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar.  Rindió informe en el que indicó que, “con ocasión a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura para contrarrestar y prevenir la propagación del Covid19, desde el día 22 de marzo de 2020, se privilegió el trabajo desde casa; generando esto que, al tiempo de remitir el proceso al Consejo de Estado para surtir la segunda instancia, los expedientes fueran escaneados, tomando para eso las piezas y cuadernos que reposaban en los estantes de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar”[79]. Por lo tanto, cuando [le] correspondió […] remitir el proceso al superior, ya el expediente se encontraba digitalizado, debido a que el día 8 de septiembre de 2020, el señor Rector de la Universidad de Cartagena, solicitó copia magnética de la actuación. Así pues, las piezas que a la postre se enviaron al Consejo de Estado, corresponden a las escaneadas para dar respuesta a la antedicha solicitud, junto con las actuaciones que surgieron con posterioridad”[80]. Sin embargo, advirtió que “la no remisión del expediente trasladado del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, pudo haber ocurrido porque, al momento de la digitalización, este no se encontraba junto con las demás piezas que conformaban la actuación contentiva de la acción de cumplimiento”[81].

 

43.             Respuesta de Ecopetrol S.A. Solicitó declarar improcedente la tutela. En su criterio: (i) el asunto carece de relevancia constitucional y pretende utilizarse como una tercera instancia[82]; (ii) no cumple con el requisito de subsidiaridad, ya que la Universidad de Cartagena no agotó los medios de defensa disponibles[83], ni se probó la existencia de un perjuicio irremediable; y (iii) no se configuran los defectos alegados[84], ya que no se probó una irregularidad procesal determinante en la sentencia cuestionada, ni puede alegarse la culpa propia[85].

 

44.             Respuesta de Daniel Herrera Blanco, representante estudiantil de la universidad. Reiteró los argumentos expuestos por la Universidad de Cartagena sobre las irregularidades cometidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la sentencia cuestionada. Señaló que “de cumplirse con la enunciada sentencia, se estaría causando un perjuicio irremediable a los estudiantes de la Universidad de Cartagena, puesto que se haría imposible […] contar con los recursos necesarios que permitan garantizar el funcionamiento”[86] y con ello “garantizar la protección del derecho fundamental a la educación de […] 23.000 estudiantes”[87].

 

45.             Respuesta del Sindicato de Trabajadores Oficiales de la Universidad de Cartagena (Sintraunicartagena). Solicitó el amparo de los derechos fundamentales de la universidad. Indicó que la sentencia del 11 de mayo de 2023 incurrió en defectos sustantivos y procedimentales. Asimismo, sostuvo que los montos ordenados a pagar constituyen un perjuicio irremediable tanto para los trabajadores como para la organización sindical, afectando gravemente los recursos asignados al personal de la institución. En cuanto al fondo del asunto, consideró que, “fueron los jueces de la república quienes definieron y determinaron en providencias judiciales una obligación a cargo de Ecopetrol SA, independientemente de que esta fuera de contenido tributario o no, pues bien pudo tratarse de un asunto contractual o de operaciones administrativas, lo determinante es que la obligación nació en virtud de una providencia judicial y no de una autoliquidación o liquidación de aforo”[88].

 

46.             Respuesta del Sindicato mixto de trabajadores de las Universidades Públicas nacionales (Sintraunal). Según se indica en la decisión de tutela de primera instancia, solicitó que se dejara sin efectos la sentencia impugnada, reiterando los argumentos expuestos por la Universidad de Cartagena. Señaló que de ejecutarse la sentencia cuestionada se privaría inevitablemente a miles de jóvenes de escasos recursos de la oportunidad de acceder a una educación superior de calidad.

 

1.6.3      Sentencia de tutela de primera instancia

 

47.             Mediante sentencia de 2 de noviembre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela. Precisó que el mecanismo carecía de relevancia constitucional, pues el accionante “pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia en la que se valore nuevamente los medios probatorios obrantes en el plenario así como de los antecedentes judiciales de los que la Sección Cuarta de esta Corporación tuvo conocimiento”[89]. Además, consideró que el objeto que persigue el accionante es que se adopte “una decisión favorable a sus intereses, en la que se indique que existe una identidad de objeto y de causa entre la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que por este motivo se configura el fenómeno de la cosa juzgada. No obstante, tal calificación excede la órbita del juez constitucional, pues ello solo le corresponde realizar al operador judicial que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como ocurrió en el caso concreto”[90].

 

1.6.4      Impugnación

 

48.             Mediante escrito de 14 de noviembre de 2023, la Universidad de Cartagena impugnó la decisión. En su criterio, la tutela sí cumplía con el requisito de relevancia constitucional, ya que “versa sobre la vulneración de derechos fundamentales de una Universidad Pública y su Comunidad Universitaria y no sobre materias de mera legalidad y/o solamente objetivos económic[o]s”[91]. Además, la Sección Quinta del Consejo del Estado, “al resolver en primera instancia la acción de tutela no hizo una valoración completa de los fundamentos de la solicitud de amparo”[92], sino que, “se dedicó a analizar la petición […] exclusivamente desde la perspectiva del […] defecto [fáctico], cuando era menester ver la relevancia constitucional también desde el tamiz de los defectos sustantivos y procedimentales alegados”[93]. En consecuencia, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y se ampararan los derechos alegados en la tutela.

 

1.6.5      Sentencia de tutela de segunda instancia

 

49.             Mediante sentencia de 18 de enero de 2024, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, revocó la sentencia de primera instancia, y, en su lugar, negó el amparo. En su criterio, el asunto sí tiene relevancia constitucional, en la medida en que “se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada”[94].

 

50.             En cuanto al fondo del asunto, consideró que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, “no incurrió en el defecto fáctico alegado, toda vez que, aunque […] no le fue allegado el expediente de la acción de cumplimiento, esta sí tuvo conocimiento de dichos antecedentes judiciales, tanto así que a partir de ellos, particularmente del contenido de la sentencia que resolvió dicha acción constitucional, pudo establecer claramente cual [sic] fue el objeto perseguido, y determinar que no era idéntico al que tenía dicho medio de control”[95].

 

51.             Finalmente, precisó que, “se observa es una diferencia de criterios frente a la valoración de un mismo conjunto de pruebas, circunstancia que no es suficiente para estructurar el defecto fáctico pues, para que ello ocurra, debe demostrarse que el juzgador se separó completamente de lo que resultó probado, lo que no ocurre en este asunto”[96].

 

1.6.6.   Actuaciones en sede de revisión

 

52.             El proceso fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional mediante auto del 30 de julio de 2024, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete[97].

 

53.             Mediante escrito del 13 de septiembre de 2024, la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez Arguello de la Sección Cuarta del Consejo de Estado allegó escrito de intervención. Indicó que la tutela era improcedente porque no cumplía el requisito de relevancia constitucional. Indicó que “la accionante trata de convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario en la medida que propone argumentos que ya fueron resueltos por el juez ordinario”[98] y lo que busca es “revivir el debate surtido tanto por el Tribunal Administrativo de Bolívar, como por el Consejo de Estado sobre la presunta configuración de la cosa juzgada sobre la obligación de Ecopetrol de realizar el pago de la Estampilla”[99]. Además, “bajo la apariencia de la supuesta falta de valoración de pruebas, lo que el ente universitario quiere es que se reconozca que la acción de cumplimiento es la que originó el pago, siendo imposible la devolución de los dineros cancelados, cuando en el medio de control de nulidad y restablecimiento, tanto al resolver las excepciones como en las sentencias, los jueces de conocimiento consideraron que se trataba de mecanismos diferentes y autónomos”[100].

 

54.             Finalmente, indicó que, de superarse “el requisito de relevancia constitucional, [...] en este caso no se configuró el defecto alegado, […] [pues], si bien en el expediente digital no reposa[ba] el expediente de la acción de cumplimiento, la Sección Cuarta sí tuvo conocimiento de varias providencias proferidas en dicho proceso en los siguientes términos:”[101]

 

Tabla 1. Respuesta a tutela, Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

 

55.             En sesión del 18 de septiembre de 2024 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del expediente de la referencia[102].

 

56.             Mediante comunicación electrónica del 25 de septiembre de 2024, José Mariano Sánchez Luna, estudiante de la Universidad de Cartagena, allegó escrito de intervención como tercero con interés. Luego de hacer un recuento de los hechos, reiteró parte de los argumentos expuestos por el representante estudiantil y la Universidad de Cartagena[103]. Finalmente, señaló que, respecto a los hechos del caso, se adelantaron de manera paralela dos trámites de tutela: uno promovido por la comunidad estudiantil[104] y otro por la Universidad de Cartagena, siendo este último el objeto de la presente revisión por parte de la Corte.

 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

57.             La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias de tutela proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Presentación del caso, problema jurídico, metodología de la decisión y elementos sustantivos de fundamentación de la providencia

 

58.             El asunto bajo examen versa sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima, seguridad jurídica, derecho de defensa e igualdad. Estas garantías habrían sido desconocidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al proferir, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol, la sentencia de mayo 11 de 2023, por cuanto presuntamente incurrió en los defectos de error inducido, fáctico y sustantivo, al confirmar la decisión de primera instancia en la que se resolvió: (i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados (decisión de septiembre 20 de 2012, mediante la cual la universidad negó la “petición de devolución” por el pago de lo no debido solicitada por Ecopetrol, y la resolución n.º 00461 de febrero 21 de 2013, que confirmó la anterior); (ii) ordenar a la Universidad de Cartagena devolver los pagos que Ecopetrol efectuó y (iii) reconocer el pago de intereses corrientes y moratorios por las sumas adeudadas.

 

59.             La Sección Quinta del Consejo de Estado, en primera instancia, declaró improcedente la solicitud de tutela, al considerar que no se acreditó la exigencia de relevancia constitucional, y que lo realmente pretendido por la accionante es utilizar el mecanismo de amparo como una tercera instancia para obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se promovió en su contra.

 

60.             La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en segunda instancia, revocó la decisión, pero negó las pretensiones. Consideró que la demanda de tutela era procedente por cuanto el asunto sí tenía relevancia constitucional en la medida en que “se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada”^[105]. En cuanto al fondo del asunto, negó el amparo, ya que estimó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico alegado, toda vez que, aunque “no le fue allegado el expediente de la acción de cumplimiento, esta sí tuvo conocimiento de dichos antecedentes judiciales, tanto así que a partir de ellos, particularmente del contenido de la sentencia que resolvió dicha acción constitucional, pudo establecer claramente cual [sic] fue el objeto perseguido, y determinar que no era idéntico al que tenía dicho medio de control”^[106].

 

61.             En atención a los antecedentes del caso, le corresponde a la Sala determinar si los fallos de tutela que se revisan deben ser confirmados por ajustarse a derecho o revocados por desconocer el contenido y alcance de un derecho fundamental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

62.             Previo a la formulación del problema jurídico del caso y la metodología de decisión, es necesario precisar los defectos en los que la autoridad judicial accionada podría haber incurrido.

 

63.             Por un lado, la Universidad de Cartagena argumentó que la sentencia impugnada presentaba defectos por error inducido y fáctico. Si bien, cada uno de estos se propuso como independiente, los argumentos sobre el error inducido se subsumen en los del defecto fáctico. Esto es así en cuanto la alegación por error inducido se fundamenta en la presunta omisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de valorar, en su totalidad, el expediente de la acción de cumplimiento. Ahora bien, a diferencia de lo manifestado por la accionante, del análisis preliminar de los hechos del expediente no se desprende que la autoridad judicial hubiese sido “víctima de un engaño por parte de terceros que la condujo a tomar una decisión que afectara derechos fundamentales”[107], como lo exige la jurisprudencia para configurar un defecto por error inducido. Por el contrario, la Sección Cuarta del Consejo de Estado tuvo conocimiento de la existencia del proceso de cumplimiento a partir de los escritos de demanda y de contestación en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Aun así, consideró innecesario contar con la totalidad del expediente para adoptar su decisión, lo cual dejó expresamente señalado al contestar la demanda de tutela[108]. Así, la Sala examinará no solo la eventual omisión de esta valoración probatoria, sino también si la apreciación de las pruebas disponibles fue deficiente o incompleta, pese a la existencia en el expediente de múltiples decisiones relevantes, tales como los autos mediante los cuales se determinaron y liquidaron las obligaciones a cargo de Ecopetrol, así como la Sentencia T-082 de 2010, que reviste especial importancia en cuanto a la definición del alcance de la cosa juzgada constitucional.

 

64.             Por otro lado, en relación con el defecto sustantivo, la Sala valorará si existió una infracción de las normas aplicables al caso, particularmente las que regulan los efectos de la cosa juzgada material y constitucional, y la fuerza vinculante de las decisiones proferidas en el marco de la acción de cumplimiento y las sentencias de tutela previas, que se expidieron con ocasión de las controversias entre la Universida de Cartagena y Ecopetrol, a propósito del pago de la “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”.

 

65.             Finalmente, dado que la accionante también alega un presunto desconocimiento de “la confianza legítima en el sistema judicial”[109] y del “carácter vinculante de las providencias en firme dentro de un proceso legalmente concluido”[110], para la Sala plantean argumentos relacionados con un presunto defecto por violación directa de la Constitución, derivado del presunto desconocimiento de estos principios por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado[111]. Si bien estos defectos se encuentran referidos inicialmente al debido proceso, las vulneraciones alegadas podrían comprender de forma autónoma afectaciones a la confianza legítima, en tanto principio estructural del Estado de Derecho, que demanda especial consideración cuando se controvierten los efectos de decisiones judiciales ejecutoriadas. En este contexto, para la Sala, la confianza legítima y la cosa juzgada constitucional mantienen una relación intrínseca y complementaria. La vigencia de la segunda garantiza la estabilidad de las decisiones judiciales, lo que evita la reapertura indefinida de controversias ya resueltas con fuerza vinculante. Esta estabilidad, a su vez, proyecta en los destinatarios de las decisiones judiciales la expectativa razonable de que los fallos adoptados por los jueces serán respetados por todas las autoridades y partes intervinientes. Así, la vulneración de la cosa juzgada no solo desconoce los efectos jurídicos de las providencias ejecutoriadas, sino que erosiona la confianza legítima de los ciudadanos en la eficacia y autoridad del sistema judicial, lo cual genera una afectación directa al principio de seguridad jurídica, uno de los pilares del Estado de Derecho. En el presente caso, y en relación con el defecto que se señala, la Corte deberá valorar si la Sección Cuarta del Consejo de Estado desatendió los efectos de cosa juzgada derivados de las decisiones adoptadas en el proceso de cumplimiento y en las tutelas conexas, lo que habría comprometido no solo el debido proceso sino la expectativa legítima de que dichas providencias serían respetadas y aplicadas en su integridad.

 

66.             A partir de lo dicho, y de conformidad con los términos en que se encuentra planteado el caso, la Sala examinará si la autoridad judicial accionada, al dictar la sentencia de mayo 11 de 2023, vulneró los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena al debido proceso, defensa, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima y seguridad jurídica.

 

67.             En concreto, si la solicitud de amparo cumple los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, valorará si la autoridad judicial accionada, al resolver la apelación presentada por la Universidad de Cartagena dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol, incurrió en los siguientes defectos: (i) defecto fáctico, al omitir valorar el expediente de la acción de cumplimiento en el que se ordenó a Ecopetrol pagar la suma de dinero por concepto de estampilla a favor de la universidad, cuya devolución como pago de lo no debido se pretende en el proceso que dio lugar a la sentencia cuestionada; (ii) defecto sustantivo, al desconocer los efectos de la cosa juzgada ordinaria y constitucional de las decisiones adoptadas en el proceso de cumplimento en cita y de las solicitudes de tutela resueltas en el año 2009 y (iii) defecto por violación directa de la Constitución, al desconocer el principio de confianza legítima, derivado del carácter vinculante de las decisiones judiciales ejecutoriadas adoptadas en el marco de un proceso de cumplimiento.

 

3.     Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales. Reiteración jurisprudencial

 

68.             De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante acción de tutela, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o, en los casos que establezca la ley, de los particulares^[112], cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

69.             Como se dijo, este mecanismo de protección procede contra cualquier autoridad que con sus actuaciones u omisiones vulnere o amenace derechos constitucionales fundamentales, incluidas, por supuesto, las autoridades judiciales, en cuanto autoridades de la República, las cuales, sin excepción, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, como lo dispone el artículo 2 de la Constitución.

 

70.             Bajo tales supuestos constitucionales y los artículos 6.1 del Decreto Ley 2591 de 1991,  2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[113], la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales^[114], dada la autonomía e independencia de las autoridades que las profieren^[115] puesto que, en tales casos, “la adecuada protección de los principios y valores constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la mencionada acción –presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho–, y la vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica”^[116]. Por lo anterior, ha señalado que:

 

“la acción de tutela contra sentencias judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este sentido, la acción de tutela contra decisión judicial es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”^[117].

 

71.             La excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales ha llevado a la Corte, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, a exigir el cumplimiento de un conjunto de requisitos generales y específicos de procedencia, que podrían sintetizarse así:

 

3.1  De los requisitos generales^[118]

 

72.             (i) Legitimación. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que la titularidad del derecho fundamental presuntamente afectado, amenazado o vulnerado, determina el interés directo del tutelante en su protección y, por tanto, la legitimidad por activa en el proceso de tutela[119]. Esta exigencia “busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[120].

 

73.             (ii) Inmediatez. Esta exigencia implica acreditar que, atendiendo a la vulneración alegada y a las circunstancias del accionante, la tutela se interpuso en un término razonable a partir del hecho que originó la vulneración. Por tanto, el análisis de su cumplimiento debe realizarse a la luz del principio de razonabilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución en cuanto establece que, si bien esta acción puede ejercerse “en todo momento”, está establecida para reclamar la “protección inmediata” de los derechos fundamentales. Por tanto, a pesar de no existir un término de caducidad para esta acción, es necesario acreditar que el tiempo transcurrido entre la presunta lesión del derecho y la interposición de la acción corresponda a un plazo razonable[121], atendiendo a las circunstancias del caso.

 

74.             Tratándose de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha establecido que el juicio de inmediatez debe ser más estricto[122],  puesto que se configura una colisión con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, que son definitorios del Estado de Derecho, al poner en cuestión la decisión judicial que ha resuelto un conflicto.

 

75.             Por la importancia que reviste la garantía de estos principios, la jurisprudencia constitucional ha considerado el término de seis meses como un parámetro razonable, prima facie, del tiempo transcurrido entre la decisión reprochada y la interposición de la acción[123]: “como parámetro general, en varias providencias, esta Corporación ha dicho que ante la inexistencia de un término definido, en algunos casos se ha considerado que el plazo oportuno es de seis meses, luego de lo cual podría declararse la improcedencia de la tutela, a menos que, atendiendo a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante”[124], o la necesidad de protección ante la persistencia o permanencia de la vulneración en el tiempo[125]. Lo anterior no significa que se hubiese establecido un término de caducidad para la acción de tutela[126], o acaso que seis meses sea el tiempo máximo de lo que se considera razonable en cuanto al plazo. Por el contrario, la Corte Constitucional ha reconocido que la razonabilidad no está establecida de antemano y que es tarea y competencia del juez valorarla en cada caso concreto[127].

 

76.             Sobre el asunto, en la Sentencia T-079 de 2018, se indicó: “En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que, en algunos casos, seis meses podrían considerarse suficientes para declararla improcedente; sin embargo, en otros, un término de dos años podría considerarse razonable. De manera que ese lapso no es rígido, sino que debe analizarse con base en las circunstancias de cada caso y, de ser necesario, flexibilizarse”.

 

77.             (iii) Subsidiariedad. En atención a su carácter subsidiario, la acción de tutela es improcedente si existen otros recursos o medios de defensa judiciales “idóneos y eficaces”[128], “atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (artículo 6.1 Decreto 2591 de 1991), salvo que “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (artículo 8 Decreto 2591 de 1991). Así mismo, debe recordarse que la eficacia del medio de defensa judicial ordinario debe ser apreciada en cuanto a su idoneidad para proteger los derechos del accionante. Esta protección, a su vez, ha de entenderse referida a la posibilidad de detener la amenaza o la vulneración de los derechos del accionante antes de que la amenaza se materialice o la vulneración se torne irremediable. En este sentido, no cabe predicar la existencia de otro medio de defensa judicial ordinario cuando los previstos en el ordenamiento jurídico no permitan cuestionar la acción u omisión causante de la vulneración o amenaza a partir de los supuestos fácticos y jurídicos que sirven de fundamento a la solicitud de tutela.

 

78.             En materia de tutela contra providencias judiciales, la exigencia de subsidiariedad adquiere un matiz especial al exigir al accionante una carga procesal razonable consistente en haber agotado los medios judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el Legislador para cuestionar los presuntos defectos que alega, siempre que los mismos hubiesen estado a su disposición[129] o, tratándose de los recursos extraordinarios, siempre que sus causales se adecuen a lo cuestionado en tutela[130], salvo que se trate de un supuesto de perjuicio irremediable[131], circunstancias que deben valorarse en cada caso concreto[132]. Luego, la sola existencia, en abstracto, de otro medio de defensa judicial ordinario al que pueda acceder el accionante para que se declaren sus derechos o se resuelva su controversia, no hace por sí misma improcedente la tutela, pues de lo que se trata es de establecer si el medio de defensa existente permite detener la amenaza o la vulneración de los derechos del accionante antes de que la amenaza se materialice o la vulneración se torne irremediable.

 

79.             (iv) Fundamentación. El accionante debe alegar el desconocimiento de garantías ius fundamentales; por tanto, le corresponde identificar, de manera razonable, los yerros que generan la vulneración de aquellas.

 

80.             (v) Incidencia. De manera consecuente con la anterior exigencia, en caso de que se alegue una irregularidad procesal, el accionante debe evidenciar su incidencia en el trámite del proceso, esto es, que aquella ha debido ser decisiva en la decisión que se considera contraria a los derechos fundamentales[133].

 

81.             (vi) Relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional ha señalado que este requisito cumple tres finalidades: (a) preservar la competencia e independencia de los jueces y, de esa manera, evitar que la tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (b) restringir el ejercicio de esta acción a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales, y (c) impedir que se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

 

82.             Al respecto, en las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021 se precisaron tres cuestiones esenciales. Primero, las discusiones de orden legal deben ser resueltas por medio de los mecanismos ordinarios previstos para su trámite, ya que el juez de tutela no puede involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. Así las cosas, un asunto carece de relevancia constitucional, si la discusión se limita a la determinación de los aspectos legales de un derecho o es evidente su naturaleza o contenido exclusivamente económico con connotaciones particulares o privadas que no representan un interés público. Segundo, el caso debe plantear algún debate jurídico o una disparidad de criterios sobre el contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, pues el único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de estos derechos. Esto significa que el asunto debe ser trascendente para la interpretación de la Constitución, su aplicación, su desarrollo eficaz y la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Tercero, la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales, ya que solo así se garantiza tanto la órbita de acción de los jueces constitucionales como la de las demás jurisdicciones[134].

 

83.             (viii) Que no se trate de una acción de tutela contra un fallo de tutela, salvo si existió fraude en su adopción[135].

 

3.2  De los requisitos específicos

 

84.             Además de los anteriores requisitos generales, es necesario acreditar[136] que la autoridad judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido proceso[137] del accionante, a tal punto que la decisión judicial resulta incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los siguientes defectos[138] que la jurisprudencia constitucional denomina requisitos específicos de procedibilidad[139]:

 

85.             (i) Defecto orgánico: se presenta cuando la providencia impugnada fue proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para adoptarla[140].

 

86.             (ii) Defecto procedimental: se origina cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido[141], al ceñirse a un trámite completamente ajeno al aplicable o cuando se omiten etapas sustanciales del procedimiento legalmente dispuesto[142] (supuestos de defecto procedimental absoluto) y, finalmente, cuando se incurre en exceso ritual manifiesto[143].

 

87.             (iii) Defecto fáctico: se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada[144]. Este puede configurarse en una dimensión negativa (omisiones imputables a la autoridad judicial): “(i) por omisión o negación del decreto o la práctica de pruebas determinantes [siempre que de las circunstancias del caso se derive el deber de hacerlo], (ii) por valoración defectuosa del material probatorio y (iii) por omitir la valoración de la prueba y dar por no probado el hecho que emerge claramente de ella”.[145] Y en una dimensión positiva (actuaciones positivas de la autoridad judicial) cuando “(i) emite providencias en contra de los mandatos de la razonabilidad o de la racionalidad; o, (ii) desconoce las reglas que ha fijado el legislador en materia de valoración de una prueba en concreto”[146], o (iii) valora pruebas ilícitas, siempre que las mismas hubieren sido determinantes para el sentido de la decisión.

 

88.             (iv) Defecto material o sustantivo[147]: ocurre cuando se aplica una norma indiscutiblemente inaplicable al caso, o la norma no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; o se decide con base en normas inexistentes, que han perdido vigencia, o con fundamento en una interpretación contraria a la Constitución; o no se aplica la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta.

 

89.             (v) Error inducido: sucede cuando la decisión que vulnera los derechos fundamentales del accionante es producto de una actuación irregular por parte de terceros[148].

 

90.             (vi) Falta de motivación: implica el incumplimiento del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión. La decisión sin motivación es uno de los defectos de que puede adolecer una providencia en tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático[149].

 

91.             (vii) Desconocimiento del precedente: se configura cuando el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida en la materia de que se trate[150], sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación para separarse de ella[151].

 

92.             (viii) Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez deja de aplicar una norma constitucional que resulta aplicable al caso concreto[152], o desconoce valores, principios o reglas constitucionales que determinan la aplicación de la disposición legal; cuando se otorga a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta Fundamental[153]; cuando se desconoce o altera el sentido y alcance de una regla fijada directamente por el constituyente, o cuando se desconocen los criterios de interpretación restrictiva de normas que limitan derechos fundamentales[154]. En suma, “se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”[155].

 

93.             Esta Corte ha sido enfática en señalar que no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa es constitutiva de un defecto de la providencia judicial que se ataca[156]. Es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que permitan desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela[157]. “No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura y en condiciones de igualdad–, de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[158].

 

94.             Con fundamento en lo anterior, la Sala procederá a verificar si, en el presente caso, se supera el examen de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para lo cual examinará si se cumplen las exigencias genéricas de procedibilidad. Como se señaló con anterioridad, el juez de tutela de primera instancia consideró que este examen no se superaba, al estimar que el asunto carece de relevancia constitucional. Por el contrario, el juez de tutela de segunda instancia determinó que los requisitos de procedencia sí se encuentran satisfechos, toda vez que la solicitud de amparo reviste relevancia constitucional, al centrarse en la posible vulneración de derechos fundamentales derivada del defecto fáctico en que, presuntamente, habría incurrido la autoridad judicial accionada.

 

4.     Verificación de los requisitos generales de procedencia

 

4.1.          Legitimación en la causa^[159]

 

95.             En el asunto sub examine se acredita la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva. De un lado, se acredita la legitimación por activa de la Universidad de Cartagena, dado que la demanda de tutela fue presentada por Angélica María Ospina Gaviria y Vladimir Alejandro Caballero De León, en representación de la Universidad de Cartagena, institución que considera que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al expedir la sentencia de mayo 11 de 2023, mediante la cual resolvió el recurso de apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició Ecopetrol en su contra. De otro lado, también encuentra acreditada la legitimación por pasiva de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, toda vez que es la autoridad que profirió la decisión a la cual se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales.

 

96.             En relación con la vinculación por parte del juez de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar (despacho y secretaría), Ecopetrol S.A., los sindicatos Sintraunal y Sintraunicartagena, y el representante de los estudiantes de la universidad, Daniel Hernando Herrera Blanco, solo se acredita la legitimación de Ecopetrol como tercero con interés legítimo. Esto se debe a que el caso actual aborda los posibles defectos en que incurrió el fallo que confirmó la nulidad de los actos administrativos demandados y el restablecimiento del derecho, que implica el deber de la tutelante de devolver el monto pagado por Ecopetrol por concepto de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, junto con el ajuste del valor constante y el reconocimiento de intereses moratorios y corrientes, proceso en donde Ecopetrol actúa como demandante. Contrario sensu, los demás vinculados no hacen parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de allí, consecuencialmente, carezcan de legitimación para intervenir en el presente proceso de tutela, al no acreditar ningún interés legítimo para actuar en calidad de terceros[160].

 

4.2.          Relevancia constitucional

 

97.             Esta Corte ha señalado que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[161], ya que “la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo que sirva para […] desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa”[162]. Por tanto, “el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[163]. De allí que “el juez, en cada caso concreto, deberá determinar cuál es la relevancia constitucional del asunto, fundamentado en los postulados demarcados tanto por la Carta Política como por la jurisprudencia que, al efecto, haya proferido esta Corporación”[164].

 

98.             En el presente caso, la Sala advierte que el asunto cuenta con relevancia constitucional por tres razones fundamentales. Primero, la controversia versa sobre asuntos constitucionales y no meramente económicos o legales. Si bien, la controversia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento involucra la nulidad de unos actos administrativos y la devolución de una suma de dinero, también es cierto que la sentencia cuestionada plantea un problema frente a la aplicación de normas de rango constitucional, como la garantía al debido proceso por una indebida valoración probatoria, la posible configuración del fenómeno de la cosa juzgada  y el desconocimiento de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, por la existencia de decisiones ejecutoriadas que dieron lugar a la obligación y pago de los montos que ahora se reclaman a través de un nuevo proceso bajo la figura del pago de lo no debido. Se trata de aspectos, que, en principio, limitan la discrecionalidad judicial y, por tanto, trascienden de una mera inconformidad con una providencia.

 

99.              Segundo, el caso involucra un debate jurídico sobre el contenido, alcance y goce de derechos fundamentales. En efecto, en el escrito de tutela se aduce que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 11 de mayo de 2023, incurrió en un defecto fáctico al adoptar la decisión sin la totalidad de las pruebas, y en un defecto sustantivo al valorar inadecuadamente la cosa juzgada, lo que presuntamente, desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima y seguridad jurídica al dejar sin efectos decisiones ya ejecutoriadas. Además, la relevancia constitucional del caso radica en los efectos que una decisión de la jurisdicción contencioso-administrativa puede generar sobre otra providencia judicial dictada en el marco de una acción constitucional, como la acción de cumplimiento. Este impacto no solo compromete el derecho al debido proceso y otros derechos fundamentales conexos, sino que también afecta la seguridad jurídica y la coherencia del sistema judicial.

 

100.        Tercero, la tutela no es empleada como un recurso adicional para reabrir un debate de índole legal. A diferencia de la postura del juez de primera instancia, que consideró que el accionante “pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia en la que se valore nuevamente los medios probatorios obrantes en el plenario así como de los antecedentes judiciales de los que la Sección Cuarta de esta Corporación tuvo conocimiento”[165], en este caso existe una cuestión de relevancia constitucional, ya que, prima facie, se observa que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al momento de proferir la sentencia cuestionada, no contaba con todas las piezas procesales para emitir la decisión que se censura, como lo reconoció en su respuesta a la tutela. Esta falta de información podría haber incidido en la valoración de las pruebas y en la determinación tanto de la existencia del fenómeno de la cosa juzgada como de la procedencia del pago de lo no debido.

 

4.3.          Inmediatez[166]

 

101.        La solicitud de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable y oportuno, a partir del momento en que la autoridad judicial profirió la decisión cuestionada y en que esta quedó ejecutoriada. En efecto, entre la presentación de la tutela, el 6 de septiembre de 2023, y la ejecutoria de la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 por la Sección Cuarta de Consejo de Estado, que se dio el 19 de mayo de 2023, transcurrieron aproximadamente cuatro meses. Por lo tanto, la Sala entiende cumplido el requisito de inmediatez en el caso concreto.

 

4.4.          Subsidiariedad

 

102.        En el presente asunto, la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, objeto de la tutela, no admite recurso alguno. Además, de conformidad con régimen jurídico aplicable[167], el recurso extraordinario de revisión no es un mecanismo idóneo, puesto que no se configura prima facie ninguna de las causales previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cuales son taxativas y de interpretación restrictiva[168].

 

103.        Ahora bien, aunque el defecto fáctico, derivado de la presunta omisión en la valoración de las pruebas, y el defecto sustantivo, basado en el supuesto desconocimiento de la cosa juzgada, podrían enmarcarse dentro de las causales 1ª y 8ª del artículo 250 del CPACA, en este caso no resultan procedentes por las siguientes razones:

 

104.        En primer lugar, respecto de la causal 1ª, que establece: “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”, no se configura en este caso, dado que dicha causal se refiere a pruebas que no formaban parte del expediente y cuyo aporte al proceso no fue posible por razones ajenas al recurrente. Por en contrario, de acuerdo con los hechos expuestos en el escrito de tutela, las pruebas cuya omisión se alega correspondían a piezas procesales que ya integraban el expediente, por lo que su no incorporación en la decisión final no puede atribuirse a ninguna de las partes.

 

105.        En segundo lugar, frente a la causal 8ª, que establece: “[s]er la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”, la Universidad de Cartagena, desde la contestación de la demanda, alegó las excepciones de mérito de cosa juzgada ordinaria y constitucional. Estas excepciones fueron negadas tanto por el juez ordinario de primera instancia[169] como por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación contra aquella decisión[170], lo cual impide considerar que aquella causal de revisión se pueda alegar.

 

4.5.          Identificación razonable de los hechos que generan la vulneración y de los derechos trasgredidos

 

106.        La jurisprudencia constitucional ha señalado que “la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad”[171], entre estos, “que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”[172]. Esto obedece a que “es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de los derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”[173]. De allí que le corresponda al demandante alegar el desconocimiento de sus garantías ius fundamentales y, además, identificar, de manera razonable, y “con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación alegada y dem[o]str[ar] de qué forma aquella se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al orden jurídico, debiendo haber planteado el punto de manera previa en el proceso respectivo, siempre que fuese posible”[174].

 

107.        En el presente asunto, la entidad accionante identificó en forma razonable los hechos que, desde su punto de vista, causan la presunta vulneración de los derechos respecto de los cuales exige su protección. En efecto, justificó que la decisión censurada incurrió en los defectos de error inducido, fáctico y sustantivo, por cuanto la sentencia del 11 de mayo de 2023, omitió valorar completamente el expediente de la acción de cumplimiento, en la que se ordenó a Ecopetrol pagar la suma de dinero que reclama en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, desconoció los efectos de la cosa juzgada ordinaria y constitucional de las decisiones adoptadas en el proceso de la acción de cumplimiento y de las solicitudes de amparo que se resolvieron en el año 2009.

 

108.        Finalmente, la solicitud de amparo no se interpone en contra de una sentencia de tutela.

 

109.         Superado el estudio de procedibilidad, la Sala realizará la valoración sustantiva del caso, para determinar si, en efecto, la providencia demandada adolece de los defectos fáctico y sustantivo que se alegan y, en consecuencia, es procedente el amparo del derecho fundamental al debido proceso cuya protección se solicita.

 

5.     Estudio de fondo del caso

 

5.1.          La sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto fáctico

 

110.        Como ya se dijo, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece del apoyo probatorio necesario para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba es abiertamente equívoca^[175]. Este defecto se puede configurar en una dimensión negativa (omisiones imputables a la autoridad judicial) o en una dimensión positiva (actuaciones positivas de la autoridad judicial). La primera dimensión se presenta “(i) por omisión o negación del decreto o la práctica de pruebas determinantes [siempre que de las circunstancias del caso se derive el deber de hacerlo], (ii) por valoración defectuosa del material probatorio y (iii) por omitir la valoración de la prueba y dar por no probado el hecho que emerge claramente de ella”^[176]. La dimensión positiva se presenta cuando la autoridad judicial “(i) emite providencias en contra de los mandatos de la razonabilidad o de la racionalidad; o, (ii) desconoce las reglas que ha fijado el legislador en materia de valoración de una prueba en concreto”^[177], o (iii) valora pruebas ilícitas, siempre que las mismas hubieren sido determinantes para el sentido de la decisión^[178].

 

111.        Este defecto surge de una interpretación errónea de los hechos presentados en el proceso, derivada de una valoración inadecuada de las pruebas, ya sea porque el juez carece de elementos probatorios suficientes para sustentar sus conclusiones, o porque su estimación del valor demostrativo de las pruebas es irrazonable. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta constatación debe ser “tan evidente y flagrante que no admita margen alguno de objetividad que permita justificar razonablemente la conclusión alcanzada por el juez”^[179]. Además, es esencial que este error tenga un impacto significativo en el sentido del fallo, de modo que, de no haberse cometido, el juez habría tomado una decisión completamente distinta.

 

112.        En síntesis, el defecto fáctico se configura cuando el error en la valoración probatoria es evidente y trascendental; es evidente cuando no admite duda en términos de la falta o carencia de valoración de un medio de prueba y es trascendental cuando su valoración hipotética podría dar lugar a una decisión distinta, en el sentido de modificar el decisum de la providencia judicial que se cuestiona.

 

113.        Para la Sala, la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto fáctico por cuanto la autoridad judicial valoró de manera parcial e incompleta los medios de prueba aportados por la universidad y obrantes en el expediente en relación con el proceso de cumplimiento. Estos medios probatorios resultaban fundamentales para adoptar la decisión cuestionada, ya que permitían evaluar tanto la posible configuración del fenómeno de la cosa juzgada, planteada por la Universidad de Cartagena, como la procedencia del pago de lo no debido, alegada por Ecopetrol.

 

5.1.1.   Evidencias documentales no valoradas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado

 

114.        La Universidad de Cartagena sostiene que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico al omitir en su análisis y decisión los siguientes medios de prueba: (i) el expediente de la acción de cumplimiento, compuesto por 2.258 folios; (iii) los autos del 25 de febrero, 2 de septiembre y 5 de noviembre de 2009, así como los demás autos emitidos después de las sentencias del 12 de marzo y 18 de abril de 2007, en el proceso de cumplimiento, radicado n.º 2006-00038-00; y (iii) las sentencias de tutela proferidas durante y con ocasión del trámite del proceso de cumplimiento, incluyendo la T-082 de 2010 de la Corte Constitucional, y aquellas de la Sección Primera y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el precitado caso de tutela. Según la universidad, estos elementos eran fundamentales para resolver la controversia planteada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, especialmente en lo relativo a la configuración del fenómeno de la cosa juzgada respecto de la obligación de Ecopetrol de pagar la estampilla y la improcedencia de su pretensión de devolución de los pagos hechos por concepto de dicha obligación como pagos indebidos.

 

115.        Para la Sala, es un hecho cierto que la Sección Cuarta del Consejo de Estado omitió valorar el expediente íntegro de la acción de cumplimiento, compuesto por 2.258 folios, a pesar de que la Universidad de Cartagena solicitó su inclusión como prueba trasladada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia que se cuestiona en sede de tutela^[180], y de que aquella fue incorporada al expediente^[181]. Este hecho fue reconocido por la autoridad judicial accionada y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, así: en su respuesta a la demanda de tutela, la Sección Cuarta del Consejo de Estado afirmó que “no se presenta ningún defecto fáctico, pese a que el expediente de la acción de cumplimiento no fue remitido en su totalidad como parte del expediente digitalizado”[182] (subrayado fuera del texto). En su intervención en el proceso de tutela, el Tribunal Administrativo de Bolívar indicó que “se incurrió en un error por parte de la Secretaría del Tribunal, al no enviar al Consejo de Estado la totalidad de las piezas del expediente, especialmente, las relacionadas con la acción de cumplimiento que se decretó como prueba trasladada desde el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena; dicha situación fue involuntaria y de ninguna manera se hizo con la intención de inducir a [sic] error al Consejo de Estado, como se afirma en el escrito de tutela”[183]. Además, explicó que “la no remisión del expediente trasladado del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, pudo haber ocurrido porque, al momento de la digitalización, este no se encontraba junto con las demás piezas que conformaban la actuación contentiva de la acción de cumplimiento”[184].

 

116.        Así las cosas, la autoridad judicial accionada conoció y valoró algunos medios de prueba del citado expediente, así este no se hubiese remitido de manera completa, pero omitió valorar otros, ya que múltiples piezas probatorias no se incluyeron en el expediente digitalizado que le fue remitido para decidir el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

117.        A pesar de que la Sección Cuarta del Consejo de Estado alega que valoró los medios de prueba necesarios obrantes en el expediente del proceso de cumplimiento para proferir la sentencia del 11 de mayo de 2023 y que, por tanto, no se habría configurado un defecto fáctico, es necesario establecer la relevancia de los medios omitidos para determinar si una valoración integral habría incidido en el análisis y la resolución del recurso de apelación. Así las cosas, a continuación, la Sala hará referencia a los medios de prueba del citado expediente que fueron conocidos y valorados por la autoridad judicial accionada y aquellos que no.

 

118.        (i) Documentos total o parcialmente conocidos y valorados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, obrantes en el expediente del proceso de cumplimiento. De conformidad con la información que obra en el expediente de tutela, la Sección Cuarta del Consejo de Estado conoció y valoró total o parcialmente los siguientes documentos obrantes en el expediente del proceso de cumplimiento:

 

Tabla 2. Documentos total o parcialmente conocidos y valorados por la

Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

 

119.        (ii) Documentos del proceso de cumplimiento que no fueron valorados por la autoridad judicial accionada, ya que no fueron allegados al expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con el expediente de tutela, se evidencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no conoció ni valoró los siguientes documentos obrantes en el expediente del proceso de cumplimiento:

 

 Tabla 3. Documentos del proceso de cumplimiento que no fueron valorados por la

Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

 

120.        En relación con los anteriores documentos, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, indicó que “[e]ste asunto no fue controvertido por las partes dentro del proceso, tal y como se evidencia en los hechos 11 y 12 de la reforma de la demanda y en los numerales 11, 13 y 14 de la oposición efectuada por la Universidad.  Además, que en los actos demandados se identificaron los pagos efectuados con ocasión a estas decisiones, dentro del acápite de los antecedentes (numerales 6 y 9 de la Resolución 461 del 2013). En el expediente también reposan los comprobantes de pago efectuado por Ecopetrol S.A., por concepto de estampilla y el valor constante (fls. 45 y 46 CP). Adicionalmente, que en el proceso de nulidad y restablecimiento obra copia de la sentencia proferida por el Tribunal que ordenó a Ecopetrol S.A. el cumplimiento de los artículos 1, 6 y 7 (parágrafo) de Ley 334 de 2006 y 8 de la Ordenanza 0012 de 1997. (Fl 319 CP2) y que originaron los mencionados pagos”^[199].

 

121.        Tras la revisión del expediente y conforme a lo expuesto por el accionado, se constata que los referidos autos no se encontraban entre los documentos que integraron el acervo probatorio necesario para resolver la apelación interpuesta por la Universidad de Cartagena en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

5.1.2.   Relevancia de los documentos que no fueron valorados o que fueron parcialmente considerados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado

 

122.        Dado que la omisión en la valoración de un medio probatorio por sí sola no es suficiente para configurar un defecto fáctico, es preciso establecer si dicha omisión es relevante, en el sentido de que, de haberse valorado, podría haber alterado el sentido de la decisión que se cuestiona en sede de tutela.

 

123.        Por las razones que a continuación se señalan, la valoración de los medios de prueba parcial o totalmente desconocidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado era relevante para la decisión que debía adoptar:

 

124.        Primero, la defensa de la Universidad de Cartagena se fundamentó en las providencias adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento. Desde la contestación de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó, entre otros, los siguientes argumentos en oposición a las pretensiones de Ecopetrol: (i) configuración del fenómeno de cosa juzgada, ya que el tema era idéntico al que se relacionaba con la obligación de pago resultante de la sentencia del 12 de marzo de 2007, emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el proceso de cumplimiento iniciado por la universidad; (ii) inexistencia del pago de lo no debido, dado que existía una ley, un reglamento y una sentencia judicial que impusieron una obligación de cumplimiento a cargo de Ecopetrol; (iii) existencia de cosa juzgada constitucional conforme a las sentencias de tutela presentadas por Ecopetrol y la universidad durante el trámite de la acción de cumplimiento, y (iv) elección incorrecta de la acción y falta de legitimación por pasiva, ya que el pago de las sumas cuya devolución se pretende como pago de lo no debido se hizo con fundamento en las providencias judiciales precitadas.

 

125.        Para la Sala, los argumentos presentados por la universidad se fundamentaron en las decisiones judiciales adoptadas en el proceso de cumplimiento promovido por esta en contra de Ecopetrol en noviembre de 2006. En este sentido, contar con la totalidad del citado expediente era necesario para garantizar el derecho al debido proceso de la institución accionante. Al no haber cumplido con esta condición, la Sección Cuarta del Consejo de Estado limitó la oportunidad de que todas las pruebas y argumentos de las partes hubiese sido evaluados de manera exhaustiva y completa.

 

126.        Segundo, las providencias judiciales no allegadas al proceso y, por tanto, no conocidas ni valoradas por la autoridad judicial accionada, eran necesarias para evaluar la configuración de la cosa juzgada. El conocimiento y valoración de los autos proferidos por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena (del 25 de febrero de 2009, del 2 de septiembre de 2009, del 5 de noviembre de 2009 y del 24 de marzo de 2010) eran necesarios para determinar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada. Se trataba de un conjunto de providencias relevantes, ya que los autos contenían: (i) la orden de pago por la suma de $26.402’634.271,86, como consecuencia del incumplimiento de las disposiciones de la Ley 334 de 1996, a cargo de Ecopetrol y a favor de la universidad; (ii) una orden de pago por la suma de $22.865’515.596,73, como factor de “monto valor constante”, también a cargo de Ecopetrol y a favor de la Universidad de Cartagena, y (iii) la decisión de rechazo de la objeción por error grave formulada por Ecopetrol contra el dictamen pericial de la Contraloría General de la República, emitido el 12 de febrero de 2009, en el cual se cuestionó la imposición de sanciones e intereses.

 

127.        Para la Sala, estos elementos eran fundamentales para identificar y determinar la fuente de la obligación de los pagos realizados por Ecopetrol, y su análisis resultaba esencial para evaluar la existencia de cosa juzgada en relación con la precitada obligación y, por tanto, en relación con la pretensión de devolución por constituir pago de lo no debido planteada por Ecopetrol en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, mediante las providencias del proceso de cumplimiento que conoció la autoridad la judicial cuestionada, se estableció que “Ecopetrol S.A. no ha[bía] cumplido la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 012 de 1997, por cuanto no ha[bía]  destinado el tributo recaudado en la realización de operaciones, actos o contratos, por concepto de estampilla […] encontrándose en la obligación de hacerlo, en calidad de responsable del tributo”[200], por lo que se impuso a Ecopetrol la orden de “cumplimiento del artículo 1,6 y parágrafo del artículo 7 de la Ley 334 de 1996 y del artículo 8 de la Ordenanza 0012 de 1997 y en consecuencia la remisión de los dineros recaudados o que debió recaudar”[201] . Sin embargo, dichas decisiones no establecieron el monto exacto de la obligación, el plazo para su cumplimiento ni impartieron una orden de pago específica, elementos que sí fueron definidos en los autos y providencias que la autoridad judicial accionada no tuvo a su disposición y, por tanto, omitió considerar.

 

 Tabla 4. Documentos del proceso de cumplimiento que no fueron valorados por la

Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

 

128.        Además, desde la sentencia del 12 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de cumplimiento, se suscitaron diversas controversias jurídicas[202] en las que Ecopetrol sostuvo argumentos relacionados con la falta de calidad de sujeto pasivo, la inexistencia del hecho gravable y la cuantificación del tributo en cuestión. Por tanto, la valoración de estas cuestiones no se limitaba exclusivamente al análisis de la sentencia de cumplimiento, sino que requería un examen integral de todo el procedimiento desarrollado en el marco de la acción de cumplimiento.

 

129.        Tercero, las pruebas documentales no incorporadas al proceso, y, por tanto, no conocidas ni valoradas por la autoridad judicial accionada, eran relevantes para determinar si se había configurado o no un supuesto de pago de lo no debido. Por razón de su contenido, los autos que no fueron tenidos en cuenta resultaban indispensables para validar la existencia de la obligación a cargo de Ecopetrol, con fundamento en la cual Ecopetrol realizó pagos por $26.402’634.271,86, derivados del incumplimiento de la Ley 334 de 1996, y por $22.865’515.596,73, por concepto de “monto valor constante”. Es, precisamente, esta suma la que Ecopetrol busca recuperar, argumentando que se trató de un pago efectuado de manera indebida. Como se advirtió en el punto anterior, en las decisiones judiciales que sí conoció y valoró la Sección Cuarta del Consejo de Estado no se determinó el monto exacto de la obligación, el plazo para su cumplimiento, ni se impartió una orden específica de pago. Estos aspectos, sin embargo, sí fueron claramente precisados en los autos que la autoridad judicial accionada omitió considerar. Por lo tanto, la inclusión y valoración de dichas pruebas habrían sido determinantes para esclarecer si los pagos realizados por Ecopetrol correspondían a una obligación determinada judicialmente o si, por el contrario, constituían un pago indebido susceptible de ser recuperado.

 

130.        Finalmente, si bien la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que, “[…] aunque el expediente de la acción de cumplimiento no fue remitido en su totalidad como parte del expediente digitalizado”[203], tuvo conocimiento de los citados medios de prueba, por cuanto advirtió su existencia en la decisión judicial reprochada y fueron objeto de valoración al momento de proferir la sentencia del 11 de mayo de 2023. Sin embargo, para la Sala, la valoración de las pruebas a que hace referencia la autoridad judicial accionada, no descarta la configuración del defecto fáctico alegado por la Universidad de Cartagena. Por el contrario, lejos de desvirtuarlo, evidencian que la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial accionada fue incompleta e insuficiente, lo que afectó la integridad y solidez del fallo. La simple referencia a la existencia de ciertos medios de prueba no garantiza que estos hayan sido valorados de manera integral y exhaustiva en el contexto del litigio. Además, es claro que algunos de estos elementos probatorios solo fueron valorados de manera parcial, mientras que otros, igualmente relevantes, no pudieron ser considerados debido a su ausencia en el expediente remitido. Esta omisión privó a la Sección Cuarta del Consejo de Estado de una visión integral del acervo probatorio, afectando la validez de la apreciación del caso y, en consecuencia, el respeto a las garantías procesales de la Universidad de Cartagena.

 

131.        De conformidad con lo expuesto, la sentencia que se cuestiona incurre en un defecto fáctico, al evidenciarse la ausencia de una valoración completa e integral de los medios de prueba que debió haber considerado la Sección Cuarta del Consejo de Estado, los cuales eran relevantes para garantizar los derechos fundamentales de la universidad accionante. En este sentido, de haber valorado en su integridad las pruebas disponibles, la autoridad judicial habría podido arribar a una conclusión distinta, en particular, respecto de la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Esto cobra especial relevancia en la medida en que el proceso de cumplimiento ya había concluido, lo que exigía un análisis detallado de las providencias proferidas dentro de dicho trámite y su impacto en las pretensiones formuladas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol.

 

5.2.          La sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo al adoptar una interpretación restrictiva e incompleta de las decisiones judiciales en las que se estabableció la existencia de la obligación, a pesar de que estas eran determinantes para establecer la configuración de la cosa juzgada.

 

132.        El defecto sustantivo se configura cuando se aplica una norma indiscutiblemente inaplicable al caso; se decide con base en normas inexistentes o que han perdido vigencia; se interpretan en un sentido claramente contrario a la Constitución; se le otorga a la disposición un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente)[204]; no se aplica la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta o la norma no tiene conexidad material con los presupuestos del caso[205].

 

133.        Conforme a la jurisprudencia[206], la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones adoptadas mediante una sentencia u otras providencias judiciales, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos buscan garantizar la terminación definitiva de las controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica[207]. De esta definición se derivan dos consecuencias: en primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandato constitucional o legal, limitando la libre determinación del juez, y, en segundo lugar, su objeto consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico, prohibiendo a los funcionarios judiciales, a las partes y, eventualmente, a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio[208]. Así, la cosa juzgada cumple una función negativa, al impedir que los jueces conozcan, tramiten o fallen sobre lo ya resuelto, y una función positiva, al dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico en general.

 

134.        La fuerza vinculante de la cosa juzgada opera principalmente inter partes, es decir, afecta únicamente a quienes fueron parte o intervinientes en el proceso; sin embargo, excepcionalmente, ciertas decisiones tienen efectos erga omnes, como en materia constitucional, conforme al artículo 243 de la Carta. Al operar la cosa juzgada, no solo se predican efectos procesales de inmutabilidad y definitividad, sino también efectos sustanciales, consistentes en precisar, con certeza, la relación jurídica objeto de litigio[209].

 

135.        Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que se acrediten las siguientes tres condiciones[210]: (i) identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. (ii) Identidad de causa petendi, esto es, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Finalmente, (iii) identidad de partes, lo que implica que al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.

 

136.        Para determinar si existe identidad de objeto, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de casación civil de la Corte Suprema de Justicia, “si el juez al estatuir sobre el objeto de la demanda, contradice una decisión anterior, estimando un derecho negado o desestimando un derecho afirmado por la decisión procedente, se realiza la identidad de objetos. No así en el caso contrario, o sea cuando el resultado del análisis dicho es negativo”[211]. Este análisis debe ser exhaustivo y comprender tanto el objeto de las pretensiones, que consiste en verificar si las pretensiones y planteamientos formulados en ambos procesos coinciden en sus aspectos fundamentales, es decir, si buscan resolver la misma controversia jurídica o material, como el objeto decisorio, que se refiere a identificar qué cuestiones ya fueron resueltas de manera definitiva y están excluidas de cualquier nuevo pronunciamiento judicial. Así, la autoridad judicial debe evitar cualquier actuación que implique modificar, desconocer o contradecir el contenido de una resolución previa, ya que ello desconocería la fuerza vinculante de la cosa juzgada.

 

137.        Con base en las consideraciones expuestas, para la Sala, la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo, ya que la autoridad judicial accionada determinó erróneamente que no se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada a partir de una interpretación restrictiva de los fallos previos. En particular, la decisión se limitó a analizar la finalidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin realizar una evaluación exhaustiva de la identidad del objeto ni de los elementos fácticos y normativos que constituían el núcleo central de la controversia, tanto en el proceso de la acción de cumplimiento como en la nueva controversia planteada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto que se planteará, en detalle, más adelante. En desarrollo de este análisis, la Sala hará expresa remisión a los autos de 25 de febrero de 2009[212] y 5 de noviembre de 2009[213], mediante los cuales se ordenó y confirmó la obligación de Ecopetrol de efectuar los pagos por concepto de la “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, así como a la Sentencia T-082 de 2010 de la Corte Constitucional, que revisó el trámite de tutela relacionado con estas actuaciones y reconoció los efectos jurídicos vinculantes de tales providencias[214].

 

138.        En la solicitud de tutela bajo estudio se argumenta que la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo, dado que al anular los actos administrativos que negaron la solicitud de devolución del pago realizado por Ecopetrol a la universidad por constituir supuestamente un pago indebido y, consecuencialmente, ordenar a la universidad devolver a Ecopetrol las sumas pagadas más los respectivos intereses corrientes y moratorios, se cometieron los siguientes errores: (i) se desconocieron los efectos de cosa juzgada, tanto ordinaria como constitucional, respecto de las decisiones judiciales contenidas en los autos de 25 de febrero, 2 de septiembre, 5 de noviembre de 2009 y 24 de marzo de 2010 proferidos por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, así como respecto de las providencias derivadas de la tutela que culminó con la Sentencia T-082 de 2010, las cuales ya habían definido con efecto erga omnes el alcance de la obligación a cargo de Ecopetrol y la consiguiente orden de pago y su liquidación; (ii) se vulneraron el artículo 229 de la Constitución y los artículos 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en armonía con el artículo 93 de la Constitución, y el artículo 25 de la Ley 393 de 1997; (iii) se desconocieron precedentes judiciales sobre el cumplimiento y acatamiento de las sentencias y providencias, incluyendo las derivadas de la acción de cumplimiento y fallos de tutela relacionados con el caso de Ecopetrol, (iv) se infringió el principio de confianza legítima en el sistema judicial, al invalidar decisiones judiciales definitivas y previamente ejecutoriadas de esa misma jurisdicción.

 

139.        En este contexto, la Sala deberá, en primer lugar, verificar si la universidad planteó en su recurso de apelación contra la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por la Sala Fija de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, la existencia del fenómeno de la cosa juzgada. De ser así, en segundo lugar, la Sala revisará si la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia cuestionada, consideró y valoró adecuadamente todos los elementos necesarios para determinar la configuración del citado fenómeno, de conformidad con la legislación y la Jurisprudencia aplicable. Finalmente, si se confirma que estos elementos fueron debidamente considerados, la Sala procederá a evaluar si, en este caso, se desconocieron los efectos de la cosa juzgada ordinaria y constitucional, derivados de las decisiones judiciales adoptadas en el proceso de la acción de cumplimiento, tal como lo argumenta el accionante.

 

140.        En primer lugar, la Universidad de Cartagena argumentó en su apelación la existencia de cosa juzgada respecto al objeto del litigio. Al examinar el escrito de apelación contra la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por la Sala Fija de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, se identifican los siguientes puntos de impugnación: (i) el fallo reabre el debate judicial sobre la acción de cumplimiento presentada en 2006; (ii) debido al fenómeno de la cosa juzgada, la parte actora perdió la posibilidad de ejercer cualquier medio de control contra la orden de cumplimiento; (iii) no procede el pago de lo no debido, ya que existía una obligación de naturaleza legal, reglamentaria y judicial, que adquirió el carácter de cosa juzgada, por lo cual no era viable ordenar la devolución de los montos solicitados por Ecopetrol, y (iv) el fallo desconoce decisiones judiciales relacionadas con la Ordenanza n.º 12 de 1997 de la Asamblea Departamental de Bolívar, así como de la cosa juzgada material y de la seguridad jurídica. En consecuencia, la universidad cumplió con la carga procesal exigida para cuestionar la sentencia recurrida, y, por tanto, activó la necesidad de un pronunciamiento de fondo por parte de la autoridad judicial competente para resolver la apelación.

 

141.        La existencia de cosa juzgada se fundamenta no solo en lo dispuesto en los artículos 182A.3, 189 (inciso cuarto) del CPACA (este último, equivalente a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 175 del CCA), 303 del Código General del Proceso, sino en lo prescrito por los artículos 29 y 229 de la Constitución, que garantizan el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. La facultad del juez para declarar la cosa juzgada busca evitar la duplicidad de litigios y garantizar la seguridad jurídica, al impedir que asuntos ya resueltos judicialmente sean nuevamente objeto de debate.

 

142.        En segundo lugar, como se refirió en el título anterior, la Sección Cuarta del Consejo de Estado no contó con todas las piezas procesales para valorar la identidad del objeto, uno de los elementos necesarios para determinar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada. Al verificar la decisión censurada, se observa que la autoridad judicial hizo alusión al precedente de la Sala[215], para determinar si se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada, así: “[…] se deben evaluar dos premisas: ‘una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. La identidad de objeto comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada. La identidad de causa petendi, implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. La identidad jurídica de las partes, esto es, que al proceso deben concurrir las mismas que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Por su parte, según lo previsto en el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada’”[216].

 

143.        Además, respecto al objeto de los dos procesos señaló: “la acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la Ley 393 de 1997, busca la materialización de los mandatos contenidos en leyes o actos administrativos”[217] y que “no puede desconocerse que el administrado atendiendo las órdenes legales o judiciales puede incurrir en pagos en exceso o de lo no debido, de ahí que tenga a su disposición el proceso de devolución de los mismos, y si el asunto versa sobre impuestos su trámite está instituido en el Estatuto Tributario y que, según las normas reseñadas anteriormente, debe adecuarse por parte del titular del tributo. Una vez adelantado este procedimiento, como efectivamente lo hizo Ecopetrol, la decisión puede ser negativa, configurándose así un acto administrativo susceptible de revisión judicial, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[218].

 

144.        A partir de estas consideraciones, respecto del fenómeno de la cosa juzgada, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó lo siguiente: “de lo probado en el expediente se concluye que no existe identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena. Entre tanto, en el caso bajo examen el objeto de la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampilla. Así las cosas, resulta evidente que el objeto de los procesos fue diferente, por lo que, al no existir identidad de objeto, no tiene asidero el cargo del recurso”. Para la Sala el anterior razonamiento carece de sustento por las siguientes razones:

 

145.        De un lado, la Sección Cuarta del Consejo de Estado no disponía de todas las piezas procesales necesarias para verificar plenamente la identidad de objeto al valorar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada entre los dos procesos: el de la acción de cumplimiento, y el que tramitaba relacionado con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, como se precisó en el análisis del defecto fáctico, la autoridad judicial no contaba con el expediente completo de la acción de cumplimiento, lo cual limitó su capacidad para realizar un examen exhaustivo del caso. En particular, no conoció el contenido de la Sentencia de 18 de abril de 20007 del Tribunal Administrativo de Bolívar y  los autos emitidos por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena del 25 de febrero de 2009, 2 de septiembre de 2009, 5 de noviembre de 2009 y 24 de marzo de 2010, documentos fundamentales para comprender las controversias previas que dieron lugar a las órdenes de pago (o de remisión de recursos) en contra de Ecopetrol y a favor de la Universidad de Cartagena y su plazo de cumplimiento. Dichas providencias determinaron y liquidaron claramente la obligación de Ecopetrol de pagar o remitir a la universidad $26.402.634.272, por concepto de estampilla, suma que Ecopetrol canceló el 3 de marzo de 2009, y $22.865.515.597, por concepto de monto valor constante, que pagó el 9 de abril de 2010, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 334 de 1996.

 

146.        Así, para la Sala, la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada para descartar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, especialmente en lo que respecta a la obligación a cargo de Ecopetrol de pagar a la universidad las mencionadas sumas de dinero, no tuvo en cuenta las providencias judiciales que liquidaron y ordenaron dichos pagos (o remisiones) y su término de cumplimiento, ya que las pruebas faltantes eran, precisamente, las que liquidaron y establecieron el valor de las sumas a pagar y ordenaron su pago, sumas efectivamente pagadas por Ecopetrol y que ahora pretende le sean devueltas por considerar que se trató de un pago de lo no debido. Si bien, como lo advierte la Sección Cuarta del Consejo de Estado, atendiendo órdenes legales o judiciales se puede incurrir en pagos en exceso o de lo no debido, casos en los que es posible acudir al proceso de devolución de los mismos, lo cierto es que en el presente caso las sumas pagadas por Ecopetrol fueron establecidas y liquidadas mediante las providencias judiciales cuya valoración omitió la autoridad judicial accionada.

 

147.        De otro lado, precisa la Sala, es insuficiente descartar la identidad del objeto, para efectos de valorar la existencia de la cosa juzgada, únicamente a partir del contraste de las finalidades abstractas adscritas a la acción de cumplimiento y al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o de las pretensiones que les sirvieron de causa[219]. Además, el argumento de que esta “posición ya había sido asumida por la Sala en otra oportunidad, al señalar que la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son completamente diferentes al manifestar que ‘la primera acción solo se verifica si las autoridades no están aplicando en debida forma el ordenamiento jurídico, mientras que en la segunda se pone en tela de juicio las decisiones de la administración” es bastante discutible, no solo porque adolece de la generalidad a que se hizo referencia, sino también porque el precedente que se cita no tiene identidad fáctica con el caso actual, en la medida en que en este caso no se discutió una problemática relacionada con “una decisión con carácter de cosa juzgada frente a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, toda vez que dicha acción [la de cumplimiento] se declaró improcedente”[220].

 

148.        Para la Corte, el análisis de la identidad del objeto, como uno de los elementos necesarios para valorar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, debe considerar integralmente la controversia jurídica que le sirve como causa, pues solo así se garantiza la estabilidad de las decisiones judiciales y la seguridad jurídica. Así mismo, es importante resaltar que la identidad del objeto se define no solo por el bien jurídico discutido, sino por los fundamentos de hecho que subyacen a las pretensiones de ambos procesos, y que resultan esenciales para valorar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada[221]. Esto implica que la autoridad judicial debe evaluar si las demandas o acciones contenciosas presentan la misma causa fáctica y, en caso afirmativo, confirmar si el objeto ya ha sido decidido en una sentencia previa, para evitar resoluciones contradictorias sobre el mismo conflicto jurídico y garantizar los fines que se adscriben a la cosa juzgada, y, por tanto, a cada medio de control.

 

149.        En tercer lugar, la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció los efectos de la cosa juzgada ordinaria y constitucional, derivados de las decisiones previas en el proceso de la acción de cumplimiento. Al verificar la decisión censurada, se observa que la autoridad judicial accionada indicó que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada respecto del asunto objeto de controversia[222] porque, al igual que lo había determinado en el auto del 26 de octubre de 2015, al resolver la apelación contra el auto que negó las excepciones previas, indicó que “no existe identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena”[223] y en “el caso bajo examen, el objeto de la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampilla”[224].

 

150.        Además, que dicha postura, “ya había sido asumida por la Sala en otra oportunidad, al señalar que la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son completamente diferentes al manifestar que ‘la primera acción solo se verifica si las autoridades no están aplicando en debida forma el ordenamiento jurídico, mientras que en la segunda se pone en tela de juicio las decisiones de la administración’”[225]. Además, que no existían “fallos contradictorios por parte del Tribunal, pues […] la acción o medio de control en el que cada uno de ellos fue proferido y, por ende, la delimitación a la que estaba sometida el operador judicial, de lo que se desprende que cada providencia tiene un ámbito de aplicación particular e independiente”[226].

 

151.        Estos argumentos son insuficientes para descartar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Del análisis de los medios de prueba aportados en el proceso de tutela y de la comparación entre los dos procesos en cuestión, el de cumplimiento y el de nulidad y restablecimiento del derecho, se desprende que la cosa juzgada sí se encuentra configurada. Para estos efectos, a continuación, se ilustran los aspectos más relevantes de ambos casos, con el fin de sustentar esta inferencia:

 

Tabla 5. Comparación de la acción de cumplimiento y de

la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

 

 

152.        El anterior contraste evidencia que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho comparte con la acción de cumplimiento: (i) identidad de partes, por cuanto, en ambos procesos, las partes involucradas son las mismas: Universidad de Cartagena, como demandante en la acción de cumplimiento y demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y Ecopetrol S.A., quien intervino como contrapate en cada caso. No se evidencia la intervención de ningún otro sujeto procesal. (ii) Identidad de objeto, dado que ambos procesos están relacionados con el cumplimiento y la obligación de pago del impuesto de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos” establecida en la Ley 334 de 1996. Por un lado, la universidad exige el cumplimiento de dicha obligación, considerando a Ecopetrol sujeto pasivo del tributo. Por otro lado, Ecopetrol busca recuperar las sumas pagadas, al aducir que no es sujeto pasivo, que goza de exenciones tributarias relacionadas con la exploración y explotación de petróleo, y alega la inexistencia de norma alguna que sustente el cobro. (iii) Identidad de causa, pues, ambos procesos se fundamentan en los mismos hechos y argumentos, que abarcan las actuaciones desde la expedición de la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 012 de 1997, pasando por la acción de cumplimiento, hasta las decisiones judiciales que le ordenaron a Ecopetrol realizar los pagos que reclama como indebidos. Las pretensiones de ambos procesos, por tano, están intrínsecamente ligadas a las decisiones adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento y al cumplimiento del fallo que ordenó el pago.

 

153.        Ahora bien, aunque en la decisión cuestionada se destacó la diferencia en la pretensión formal de ambos procesos, en razón de la naturaleza de las acciones involucradas –acción de cumplimiento y demanda de nulidad y restablecimiento del derecho–, para la Sala sí existe una identidad material en cuanto a las partes, el objeto y la causa. Esta coincidencia permite concluir que los argumentos presentados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado no son suficientes para descartar la configuración de la cosa juzgada.

 

154.        Además de que el incumplimiento de la ley se estableció mediante sentencia y la determinación de la obligación mediante las providencias posteriores, el pago efectuado por Ecopetrol obedeció a la obligatoriedad del cumplimiento del fallo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 393 de 1997, que otorga facultades específicas al juez que profirió la decisión para garantizar su ejecución[232]. Bajo esta premisa, Ecopetrol no solo realizó el pago en cumplimiento de un mandato judicial ejecutoriado, sino que lo hizo dentro de un esquema normativo que le impedía abstenerse de cumplir la orden impuesta, lo que refuerza la obligatoriedad del pago y descarta cualquier posibilidad de que este pueda ser catalogado como un pago indebido. Es más, las sumas pagadas por Ecopetrol no fueron liquidadas por la universidad mediante acto administrativo sino por el juez de conocimiento mediante providencia judicial.

 

155.        Por lo tanto, la argumentación de Ecopetrol sobre la improcedencia del pago no es adecuada, ya que el desembolso de los valores correspondientes no obedeció a una liquidación realizada por la universidad mediante acto administrativo fundado en norma inconstitucional, ilegal o inexistente, sino a una orden judicial de obligatorio acatamiento en la que se fijaron exactamente los valores a pagar, cuya ejecución no podía ser incumplida sin incurrir en desacato o vulnerar el principio de autoridad de los fallos judiciales y, por tanto, entrar en tensión con los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y confianza legítima.

 

156.        En esos términos, la acción de cumplimiento y las decisiones judiciales adoptadas dentro de dicho proceso constituyeron la base material de las obligaciones impuestas a Ecopetrol. En este sentido, la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no solo busca cuestionar actos administrativos -que no establecieron la existencia de la obligación ni su cuantía-, sino que indirectamente intenta reabrir un litigio ya resuelto -en el que sí se establecio la existencia de la obligación y su cuantía-, lo que resulta incompatible con los principios de seguridad jurídica, economía procesal y el carácter vinculante de las decisiones judiciales.

 

157.        Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la providencia cuestionada presenta un defecto sustantivo, dado que la Sección Cuarta del Consejo de Estado determinó que no se configuraba la cosa juzgada respecto de la obligación de Ecopetrol de pagar las sumas que pagó a la universidad por concepto de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. Esta conclusión se basó en un análisis restrictivo de la cosa juzgada, al limitarse a examinar exclusivamente la finalidad del medio de control ejercido sin realizar una evaluación integral de los elementos fundamentales de la controversia. En particular, la providencia omitió un análisis exhaustivo y material sobre la identidad de objeto, ya que se enfocó en las diferencias formales entre la acción de cumplimiento y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin advertir que ambas acciones compartían una base normativa y fáctica común. Asimismo, omitió la identidad de partes, dado que los sujetos procesales involucrados en ambos procesos fueron los mismos: Universidad de Cartagena y Ecopetrol S.A. Adicionalmente, la identidad de causa tampoco fue valorada de manera adecuada, pues la providencia desconoció que en ambas acciones se controvirtieron las mismas normas y hechos, específicamente la Ley 334 de 1996, la Ordenanza 012 de 1997, y las decisiones judiciales adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento. En consecuencia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no constituía un mecanismo idóneo para cuestionar lo ya resuelto de manera definitiva por la jurisdicción contenciosa administrativa al decidir la acción de cumplimiento. Por lo tanto, al no realizar un análisis integral de los elementos de la cosa juzgada, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en una afectación grave del debido proceso, ya que desestimó el carácter definitivo de las decisiones judiciales previas que determinaron y liquidaron el valor de la obligación a cargo de Ecopetrol y permitió que se reabriera una controversia que se encontraba decidida, lo que resulta contrario a la garantía de estabilidad y coherencia en el sistema jurídico.

 

5.3.          La sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto por violación directa de la Constitución al desconocer los efectos vinculantes de las decisiones judiciales ejecutoriadas adoptadas dentro del proceso de cumplimiento.

 

158.        El defecto por violación directa de la Constitución se configura cuando el juez adopta una decisión que desconoce en forma directa los postulados de la Carta. Este defecto se fundamenta en el principio de supremacía constitucional, consagrado en el artículo 4º Superior, el cual establece que la Constitución es norma de normas y prevalece sobre cualquier otra disposición jurídica en caso de conflicto. Así, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[233], este defecto se configura, inter alia, en las siguientes hipótesis: (a) cuando en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de una violación evidente o no se tuvo en cuenta un derecho fundamental de aplicación inmediata[234]; (c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[235] y (d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad)[236].

 

159.        Es deber de los jueces, al ejercer su función jurisdiccional, aplicar las disposiciones constitucionales y al resolver los casos o problemas jurídicos puestos a su disposición, deben hacerlo conforme a los principios y derechos consagrados en la Constitución, so pena de incurrir en este defecto.

 

160.        Como ya se precisó, a partir de la aplicación del principio iura novit curia, la Sala debe valorar la configuración de este defecto, derivado del presunto desconocimiento de principios fundamentales por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Este razonamiento se sustenta en los argumentos planteados por la Universidad de Cartagena en relación con la sentencia cuestionada, en particular que: (i) presuntamente desconoce los precedentes judiciales relacionados con el acatamiento de los fallos y las decisiones judiciales, en virtud de las decisiones que se adoptaron en el proceso de la acción de cumplimiento y de los fallos de tutela en los que se decidió sobre el cumplimiento de lo ordenado en aquella y el incidente en contra de Ecopetrol; y (ii) posiblemente se habría desconocido la confianza legítima en el sistema judicial, al dejar sin efecto decisiones judiciales ya ejecutoriadas.

 

161.        En este caso, el defecto por violación directa de la Constitución se configura por cuanto la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció los efectos vinculantes de decisiones judiciales previas adoptadas dentro del proceso de cumplimiento, lo que resulta contrario al principio de seguridad jurídica y confianza legítima. Al permitir la reapertura de una controversia ya decidida, la providencia impugnada desconoce la inmutabilidad de las decisiones judiciales ejecutoriadas, afectando el derecho al debido proceso y generando un riesgo de contradicción en el sistema judicial.

 

162.        Al analizar las decisiones adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento, se identifican múltiples pronunciamientos que evidencian la configuración de la cosa juzgada respecto de la existencia de la obligación y la cuantía a pagar a cargo de Ecopetrol y a favor de la Universidad de Cartagena por concepto de la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. Esta conclusión se deriva de la sentencia y de los autos que establecieron elementos determinantes de la obligación, entre ellos los siguientes:

 

Tabla 6. Decisiones dentro de la acción de cumplimiento

que reafirmaron la existencia de cosa juzgada.

 

 

163.        Adicionalmente, la sentencia impugnada vulneró el principio de confianza legítima, dado que las partes involucradas en el proceso de cumplimiento tenían la expectativa legítima de que las decisiones judiciales proferidas en dicho proceso serían respetadas y cumplidas de manera definitiva. Sin embargo, la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció estos fallos previos y resolvió nuevamente un debate judicial ya resuelto, lo que contraviene el principio de estabilidad de las relaciones jurídicas y atenta contra el acceso a una justicia predecible y confiable. Asimismo, el Consejo de Estado no valoró adecuadamente los efectos vinculantes de las decisiones previas, lo que lo llevó a interpretar de manera inadecuada la normativa aplicable, afectando derechos fundamentales y principios superiores.

 

164.        Por tanto, la decisión cuestionada incurre en un defecto por violación directa de la Constitución, en la medida en que: (i) desconoce la fuerza vinculante de decisiones judiciales ejecutoriadas, (ii) vulnera el principio de confianza legítima en el sistema judicial y (iii) afecta la seguridad jurídica al decidir nuevamente un debate ya resuelto.

 

6.     Remedio constitucional

 

165.        Dado que la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurre en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, la Sala concluye que se vulneraron los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena al debido proceso, defensa, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima y seguridad jurídica. En consecuencia, para su amparo, en primer lugar, revocará las decisiones de tutela que declararon improcedente y negaron el amparo, respectivamente. En segundo lugar, dejará sin efectos la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol S.A., contra la Universidad de Cartagena, al igual que el correspondiente trámite del recurso de apelación dentro del referido proceso. Finalmente, le ordenará a la citada autoridad judicial que rehaga dicho trámite, y que, previa incorporación al expediente de la totalidad de las pruebas recaudadas en la primera instancia y de otorgar a las partes la oportunidad de pronunciarse sobre la totalidad del acervo probatorio del expediente, dicte una sentencia de reemplazo que tenga en cuenta las razones y fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 18 de enero de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en cuanto revocó la providencia de primera instancia y negó el amparo, y la sentencia del 2 de noviembre de 2023 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la solicitud de tutela de la Universidad de Cartagena contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena al debido proceso, defensa, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima y seguridad jurídica.

 

Segundo. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol S.A., contra la Universidad de Cartagena, al igual que el correspondiente trámite del recurso de apelación dentro del referido proceso.

 

Tercero. ORDENAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que rehaga el trámite del recurso de apleación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el resolutivo anterior, y que, previa incorporación al expediente de la totalidad de las pruebas recaudadas en la primera instancia del proceso y de otorgar a las partes la oportunidad de pronunciarse sobre la totalidad del acervo probatorio del expediente, dicte una sentencia de reemplazo que tenga en cuenta las razones y fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

 

Cuarto. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

A LA SENTENCIA SU.499/24

 

 

Expediente: T-10.165.667.

 

Acción de tutela interpuesta por la Universidad de Cartagena contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

Magistrado ponente:

Antonio José Lizarazo Ocampo

 

 

1.                 Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones que me llevaron a aclarar mi voto en el presente asunto. Lo primero que debo advertir es que coincido con la parte resolutiva de esta sentencia. En efecto, concuerdo en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena y, por esa vía, dejar sin efectos la providencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sin perjuicio de lo anterior, en el marco de la deliberación suscitada alrededor de esta controversia me distancié de algunos de los argumentos esgrimidos por la mayoría de la corporación, por lo que estimo relevante dejar constancia de mi postura.

 

2.                 Tal como queda claro en la providencia, el pleno de la Corte concluyó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución. Primero, porque dejó de valorar la totalidad de las piezas procesales en el marco del proceso de cumplimiento iniciado por la Universidad de Cartagena en contra de Ecopetrol S.A. Segundo, porque se valió de una interpretación restrictiva de las decisiones adoptadas en sede constitucional y de lo contencioso administrativo a la hora de valorar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Y, tercero, porque desconoció los efectos vinculantes de las referidas decisiones judiciales, lo cual riñe con principios medulares del Estado de derecho, como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.

 

3.                 Aunque compartí la decisión mayoritaria de la Sala en punto a la configuración de los citados defectos, estimo que, al sustentar sus conclusiones, la Corte perdió de vista dos aproximaciones relevantes al problema jurídico. Vista la decisión en su conjunto, no cabe duda de que tanto la discusión fáctica como la sustantiva gravitaron en torno a la configuración o no de la cosa juzgada. Por lo que toca al defecto fáctico, el debate constitucional se centró en si el Consejo de Estado realizó una valoración idónea de los medios de prueba, en particular de las piezas procesales de la acción de cumplimiento promovida por la Universidad de Cartagena en contra de Ecopetrol S.A., a fin de establecer si se configuraba o no el referido fenómeno de la cosa juzgada.

 

4.                 Sobre el particular, en la sentencia se insiste en que el Consejo de Estado no valoró en su integridad el acervo probatorio. En concreto, en el §126 se hace hincapié en que la autoridad judicial accionada se abstuvo de estudiar varias de las providencias dictadas en el marco del proceso de cumplimiento, al paso que estas decisiones eran relevantes para determinar “si se había configurado o no un supuesto de pago de lo no debido” (§129). Si bien estos planteamientos son certeros, estimo que la Sala no profundizó en la relevancia de las piezas procesales de cara a la discusión que reclamó la atención de la Corte. En mi concepto, las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar y por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena entre el 2007 y el 2010 son claves para dar cuenta de la configuración de la cosa juzgada desde el punto de vista de su objeto, a saber, la consolidación del hecho generador del tributo. Pese a que la sentencia hace hincapié en que los elementos de juicio excluidos del análisis probatorio impidieron hacer un análisis exhaustivo del caso, hace falta precisar que las órdenes de liquidación consolidaron la interpretación que, amparada en las decisiones judiciales, hizo la Universidad de Cartagena sobre el hecho generador de la estampilla que a la postre fue cobrada a Ecopetrol S.A.

 

5.                 Al hilo de lo anterior, y por lo que se refiere a la configuración de los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución, encuentro oportuno aclarar lo siguiente. La providencia de la referencia destina varias líneas a demostrar que en este caso sí se configuraba la cosa juzgada. Así, en el §152 se pone de manifiesto que entre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el de cumplimiento medió identidad de partes (Universidad de Cartagena y Ecopetrol S.A.), de objeto (ambos procesos están relacionados con el pago de la estampilla ‘Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos’) y de causa (en ambos trámites judiciales se discutió la existencia o no de la obligación tributaria). Sin perjuicio de la razonabilidad de estas afirmaciones, en mi concepto, la razón principal de la configuración de los defectos invocados no debió afincarse en la identidad de los procesos sino en la existencia de una situación jurídica consolidada en favor de la Universidad de Cartagena. Prerrogativa procesal que, dicho sea de paso, Ecopetrol S.A. no podía enervar por conducto de nuevos procesos judiciales.

 

6.                 En ese orden de ideas, estimo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no incurrió en un error sustantivo al momento de plantear una distinción objetiva entre la acción de cumplimiento y la de nulidad y restablecimiento del derecho. Ciertamente, entre uno y otro proceso existen diferencias que no son triviales desde el punto de vista dogmático, entre otras cosas porque el juez de cumplimiento no tiene las mismas funciones que el de legalidad[237]. Por tal razón, el eje central de la controversia constitucional que reclamó la atención de la Corte debió ser si el fallo de cumplimiento tenía la virtualidad de consolidar la situación jurídica del ente universitario –circunstancia a partir de la cual se desplegaron actuaciones tendientes al cobro de la estampilla–.

 

7.                 A partir de estas precisiones, estimo que aun manteniendo las distinciones dogmáticas entre el proceso de cumplimiento y el de nulidad y restablecimiento del derecho, y dando por descontado la falta de identidad entre uno y otro, el análisis integral de las piezas procesales obrantes en el plenario habría permitido a la Sección Cuarta del Consejo de Estado advertir que el proceso contencioso administrativo iniciado por Ecopetrol S.A. contra la Universidad de Cartagena no podía afectar la situación jurídica consolidada del ente educativo ni dar paso a la configuración del pago de lo no debido.

 

8.                 Aunado a lo anterior y en línea con la postura adoptada por el pleno de esta corporación, la existencia de una situación jurídica consolidada debió ser valorada a partir de dos dimensiones. Por una parte, el Consejo de Estado soslayó que los cambios en el hecho generador del tributo a partir de la sentencia del 29 de abril de 2020 –que condicionó la legalidad de dicho elemento de la estampilla y concluyó que “esta solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal”– no podían afectar lo decidido en el marco de la acción de cumplimiento. Al respecto, habría que decir que sin perjuicio de los efectos ex tunc que por regla general cobijan a este tipo de decisiones[238], el fallo en comento no podía pasar por alto una decisión judicial que consolidó los elementos del tributo.

 

9.                 Por otro lado, también resultaba oportuno señalar que la firmeza del hecho generador del tributo también impactaba la prosperidad de las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol S.A., por virtud del cual, como se ha dicho, no era posible enervar la situación jurídica de la Universidad de Cartagena. Finalmente, a modo de cierre, también considero relevante insistir en que la consolidación de la situación jurídica del ente universitario no está mediada por el efectivo recaudo de la estampilla –de ahí que sea admisible alegar en un proceso judicial el pago de lo no debido–, sino por la existencia de una sentencia judicial en firme que se pronunció sobre la configuración de los elementos del gravamen en un caso particular. Cuestión que, a partir de los hechos narrados, habría ocurrido en esta ocasión.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado