T-263-24
TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia T-263/24
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Las administradoras de pensiones no pueden desconocer la capacidad laboral residual que conserva una persona
(...) la vulneración de los derechos fundamentales se materializó con (i) la omisión de Protección en aplicar las reglas que se deben seguir al estudiar las solicitudes de reconocimiento de pensión de invalidez de quienes tienen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas y con (ii) la exigencia de un requisito que no está previsto en la ley para el reconocimiento de la pensión de invalidez... (El fondo de pensiones accionado) afirmó que la fecha de estructuración de la PCL... era anterior a su afiliación... y que por esa razón no era procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez sino la devolución de saldos... esto una práctica reprochable porque si los fondos de pensiones niegan la pensión porque la fecha de estructuración es anterior a la afiliación a dicho fondo, pero permitieron que la persona se afiliara y recibieron durante años sus aportes, se terminarían beneficiando de dichos aportes de manera injustificada.
DERECHO A LA PENSIÓN DE INVALIDEZ-Improcedencia de tutela, por incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad
(...) la acción de tutela no procede para (uno de los accionantes) porque de los elementos probatorios disponibles en sede de revisión, no es posible determinar, si quiera sumariamente, que él cumple con los requisitos para acceder a la prestación. El asunto exige un despliegue probatorio mayor en aras de permitir que la discusión se dé ante el juez ordinario.
REQUISITOS PARA ACCEDER A LA PENSION DE INVALIDEZ Y REGIMEN APLICABLE-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA IMPORTANCIA DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Concepto, naturaleza y protección constitucional
PENSION DE INVALIDEZ EN CASO DE ENFERMEDADES CRONICAS, DEGENERATIVAS O CONGENITAS-Requisitos
CAPACIDAD LABORAL RESIDUAL-Concepto
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para aplicar la regla especial de contabilización de semanas cuando hay capacidad laboral residual
(i) Se debe verificar que las cotizaciones efectuadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la PCL hayan sido aportadas en ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual. (ii) Se debe valorar que no existió intención en defraudar al sistema de seguridad social. (iii) Con base en el resultado del estudio de los tres puntos anteriores, se debe definir la fecha desde la cual se analizará el cumplimiento de la densidad de semanas establecidas en la Ley 860 de 2003. Para ello, la Corte ha acudido a las fechas en que (a) se efectuó el procedimiento de PCL, (b) en que se realizó la última cotización o (c) en que se formuló la solicitud de reconocimiento pensional.
PROHIBICION EN MATERIA PENSIONAL DE EXIGIR REQUISITOS ADICIONALES A LOS ESTABLECIDOS EN LA LEY-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
DERECHO A LA PENSIÓN DE INVALIDEZ-Orden a Fondo de Pensiones reconocer pensión de invalidez de manera transitoria hasta que justicia ordinaria resuelva de manera definitiva
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SENTENCIA T-263 DE 2024
Referencia: expedientes T-9.796.159 y T-9.923.565.
T-9.796.159. Acción de tutela instaurada por Emilio en contra de Porvenir S.A.
T-9.923.565. Acción de tutela instaurada por Alicia en contra de Protección S.A y otros.
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá, D.C, nueve (9) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Cuestión previa: la reserva de la identidad como medida de protección a favor de el y la accionante
De conformidad con el artículo 62 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, las Salas de Revisión podrán disponer que en la publicación de la sentencia se omitan los nombres de las partes del proceso. En este caso, se hará referencia a la historia clínica y a una información relativa a la salud física de el y la accionante. Por lo tanto, la Sala considera necesario suprimir de esta providencia y de toda futura publicación, su nombre así como cualquier otro dato o información que permita individualizarla. En consecuencia, se modificará el nombre de las personas involucradas por uno ficticio y se escribirá en cursivas.
Síntesis de la decisión
La Sala Novena de Revisión estudió las sentencias de tutela proferidas en el marco de las acciones constitucionales que promovieron el señor Emilio contra Porvenir y la señora Alicia en contra de Protección. A la Corte le correspondió definir si los fondos de pensiones vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, seguridad social, vida digna y mínimo vital de los accionantes al negarse a reconocer la pensión de invalidez.
En el caso de Emilio, Porvenir argumentó que no era procedente el reconocimiento de la pensión porque (i) la aseguradora Mapfre se negó a reconocer el seguro provisional y (ii) el accionante no contaba con 50 semanas cotizadas antes de la fecha de estructuración. En el caso de Alicia, Protección aseguró que no era procedente el reconocimiento de la pensión porque (i) para la fecha de estructuración de la invalidez la accionante no estaba afiliada al fondo de pensiones y (ii) no contaba con 50 semanas cotizadas antes de la fecha de estructuración.
En primer lugar, la Sala reiteró la jurisprudencia sobre el régimen de invalidez, la capacidad laboral residual en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas y la prohibición de las administradoras de pensiones de imponer requisitos adicionales para el reconocimiento de las prestaciones de la seguridad social. En segundo lugar, determinó que la acción de tutela promovida por la señora Alicia cumplió con todos los requisitos de procedibilidad. En particular, se acreditó el requisito de subsidiariedad porque, a pesar de la existencia de un proceso judicial en curso, se consideró necesario evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En el caso del señor Emilio, estableció que, si bien se acreditaron los requisitos de legitimación e inmediatez, no se cumplió con el de subsidiariedad. Esto porque de las pruebas aportadas, no se logró demostrar, siquiera sumariamente, que cumplía con los parámetros para acceder a la pensión de invalidez, criterio de procedibilidad para las acciones de tutela que persiguen el reconocimiento de derechos pensionales.
En tercer lugar, la Sala concluyó que la señora Alicia sí cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley 860 de 2003 para acceder a la pensión de invalidez. Lo anterior porque, aplicando las reglas de la Sentencia SU-588 de 2016, cuenta con 50 semanas cotizadas tres años antes de la fecha de la última cotización efectuada, tiene una pérdida de capacidad laboral de 66.05% como consecuencia de una enfermedad progresiva y degenerativa en estado avanzado y los aportes efectuados con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez no fueron realizados con el propósito de defraudar al Sistema de Seguridad Social.
La Sala determinó que Protección desconoció las reglas que se deben seguir al estudiar las solicitudes de reconocimiento de pensión de invalidez de quienes tienen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas. En concreto, que para contabilizar las semanas de cotización también se puede acudir a las fechas en que se efectuó el procedimiento de PCL, se realizó la última cotización o se formuló la solicitud de reconocimiento pensional. Se concluyó que la AFP pasó por alto que la invalidez se agrava progresiva y paulatinamente, por lo tanto, merece un tratamiento jurídico especial y diferente al que se aplica a los casos ordinarios.
Adicionalmente, Protección impuso un requisito adicional para el reconocimiento de la pensión de invalidez que no está previsto en la ley, esto es, que la actora no estaba afiliada a Protección para la fecha de estructuración. Se precisó que, además de vulnerar los derechos al debido proceso administrativo y a la seguridad social de la accionante, constituye una práctica reprochable de las AFP que se benefician de dichos aportes de manera injustificada y en perjuicio de los usuarios.
En consecuencia, ordenó a Protección reconocer y pagar la pensión de invalidez de la accionante hasta que la jurisdicción ordinaria laboral decida de manera definitiva la controversia suscitada en torno a dicha prestación económica.
Como cuestión adicional, determinó que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá remitió de forma tardía el expediente T-9.923.565. Esto porque tardó aproximadamente tres años en remitirlo a la Corte y el Decreto 2591 de 1991 dispuso que el juez de segunda instancia debe remitir el expediente para su eventual revisión, en los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia. En consecuencia, compulsó copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que investigue la actuación de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá por la remisión tardía del expediente.
I. ANTECEDENTES
Hechos relevantes[1]
Expediente T-9.796.159
1. El 16 de septiembre de 2023, a través de agente oficiosa, Emilio presentó una acción de tutela en contra de la administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A. -Porvenir-. Aseguró que la negativa del reconocimiento de la pensión de invalidez vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la salud y a la igualdad.
2. El accionante tiene 53 años y tiene una enfermedad neurológica degenerativa denominada “epilepsia focal estructural compleja”[2] desde los 16 años. Indicó que, como consecuencia de su diagnóstico, tiene episodios de convulsiones. En su historia clínica consta que su patología es de difícil control y que la misma “le generó una discapacidad cognitiva”[3]. A pesar de su diagnóstico, en los años 2010 a 2013 laboró y realizó aportes a pensión en Porvenir por 31.86 semanas. En el año 2013, como consecuencia de uno de sus episodios de epilepsia, sufrió un accidente que le impidió continuar con su trabajo -cayó de una altura de 3 metros, lo que le produjo un trauma severo en su cabeza, hombro y húmero izquierdo; fractura del manguito rotador-.
4. El 30 de junio de 2021, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia modificó la fecha de estructuración al 29 de julio de 2010. Seguros de Vida Alfa presentó recurso de reposición y apelación. El 15 de octubre de 2021, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia ratificó el dictamen y envió la apelación a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. El 10 de marzo de 2022, la junta nacional confirmó el dictamen.
5. El 5 de abril de 2022, el accionante solicitó a Porvenir el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez[4]. El 15 de septiembre de 2022, Porvenir le negó el reconocimiento de la pensión, afirmó que Mapfre Seguros S.A. -Mapfre- es la encargada de financiar esa pensión de invalidez. Además, informó que el dictamen realizado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es inoponible a Mapfre “como quiera que nunca fue parte en el proceso de notificación, es decir, la entidad que calificó no notificó a Mapfre Seguros en debida forma para que de esta manera pudiera ejercer su derecho a la contradicción”[5].
6. En el escrito de tutela el accionante planteó dos cuestiones. Primero, cuestionó la fecha de estructuración la cual catalogó como “extraña” porque en su concepto no consideró la progresividad de sus diagnósticos ni el accidente sufrido en noviembre de 2013. Segundo, recriminó que Porvenir negara la pensión de invalidez con base en asuntos administrativos por los cuales él no debe responder. En consecuencia, el señor Emilio solicitó ordenar a Porvenir reconocer y pagar la pensión de invalidez.
Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas
7. Mediante auto del 16 de septiembre de 2023 el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías y de Conocimiento de Bello (Antioquia) avocó conocimiento de la acción y corrió traslado a la entidad accionada. Además, vinculó a Sura EPS, a Seguros de Vida Alfa S.A., a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al Instituto Colombiano del Dolor -Incodol- y a Mapfre Seguros S.A. -Mapfre-.
8. Porvenir solicitó declarar improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiaridad, en su concepto, el accionante debe acudir a la jurisdicción ordinaria laboral donde se debatirá el reconocimiento de la pensión de invalidez. Adicionalmente, indicó que el actor debe solicitar ante Mapfre el reconocimiento de la pensión, por ello, solicitó la vinculación de dicha aseguradora al trámite de tutela.
9. Sura EPS solicitó su desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, afirmó que el reconocimiento de la pensión de invalidez le corresponde a Porvenir.
10. Seguros de Vida Alfa afirmó que el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez es competencia de Porvenir. Aclaró que, si el fondo de pensiones reconoce la pensión de invalidez, esta compañía aseguradora procedería con el pago de la suma adicional si y solo si, (i) el siniestro acaeció en la vigencia de la Póliza Seguro Previsional suscrito entre la AFP y esta Aseguradora, y (ii) el capital que el afiliado tiene en su cuenta de ahorro individual resulta insuficiente para el pago de la pensión de invalidez.
11. Por otra parte, explicó que la aseguradora “le expidió a Porvenir un contrato de seguro previsional, para que en el evento en que ocurra una invalidez o una muerte, a uno de sus afiliados se le reconozca el valor de la suma adicional que se requiera para garantizar la pensión”. Afirmó que cumplió con las obligaciones que tiene respecto del seguro previsional contratado por Porvenir porque calificó las patologías del accionante y remitió su expediente a las juntas regional y nacional de calificación de invalidez, asumiendo el costo de ello.
12. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez señaló que el 10 de marzo de 2022 emitió el Dictamen No. 98580913 en el que determinó que el accionante tenía una pérdida de capacidad laboral del 53.30% con fecha de estructuración del 29 de julio de 2010, debido a los siguientes diagnósticos: “epilepsia, tipo no especificado - refractaria fractura de la epífisis superior del humero - restricción movimiento hombro izquierdo”. Manifestó que el dictamen se notificó de conformidad con lo previsto en el Decreto 1072 de 2015.
13. Incodol solicitó la desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva.
14. Mapfre guardó silencio.
Sentencia objeto de revisión
15. El 29 de septiembre de 2022, el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías y de Conocimiento de Bello (Antioquia) declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad porque el accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial. Además, estimó que no se alegó ni se demostró la configuración de un perjuicio irremediable.
Pruebas que obran en el expediente
(i) Concepto médico de rehabilitación del 1 de marzo de 2021 emitido por Sura EPS.
(ii) Dictamen del 2 de abril de 2021 emitido por Seguros de Vida Alfa.
(iii) Resolución del 15 de octubre de 2021 mediante la cual se decidió sobre el recurso de reposición que interpuso Seguros de Vida Alfa contra el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia.
(iv) Dictamen del 10 de marzo de 2022 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
(v) Acta de ejecutoria del 6 de abril de 2022 sobre el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
(vi) Respuesta a la solicitud de reconocimiento de pensión emitida por Porvenir S.A.
(vii) Copia de la cédula de ciudadanía del accionante.
(viii) Copia del registro civil de nacimiento del accionante.
Actuaciones en sede de revisión
16. La Sala de Selección de Tutelas Número Doce[6], mediante auto del 18 de diciembre de 2023, seleccionó el expediente T-9.796.159 para su revisión. Según el sorteo realizado, el asunto se repartió al despacho del magistrado José Fernando Reyes Cuartas para su trámite y fallo.
17. Mediante auto del 19 de febrero de 2024, el magistrado sustanciador consideró necesario decretar pruebas para disponer de mayores elementos de juicio que le permitieran adoptar una decisión definitiva. En concreto, solicitó acceso al expediente del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante, indagó sobre su estado de salud y su situación socioeconómica actual. Además, requirió a Mapfre y a Seguros Alfa para que informaran si la negativa de la aseguradora para cancelar la parte que le corresponde en el financiamiento de la pensión de invalidez es motivo suficiente para negar dicha prestación.
18. Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de Bello. Remitió el link de acceso al expediente de tutela 0508840040032022-0030800. En este constaban los siguientes documentos: (i) el escrito de tutela, (ii) el acta de reparto, (iii) el acta de admisión, (iv) la contestación de la acción tutela de Porvenir, Sura Seguros, Seguros de Vida Alfa, Incodol y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, (v) el fallo de primera instancia y (vi) la constancia de notificación del fallo.
19. Porvenir. Afirmó que el señor Ruíz Calderón no tiene la densidad de semanas establecidas por el artículo 39 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Esto porque dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración únicamente cotizó 31.86 semanas. Precisó que si la aseguradora se niega a cancelar la parte que le corresponde en el financiamiento de la pensión “es un motivo suficiente para negarla”[7]. Esto porque según el artículo 70[8] de la Ley 100 de 1993, es necesaria la suma adicional por parte de la aseguradora con quien se tiene contratado el seguro previsional. Estimó que “es necesario se le ordene a la entidad aseguradora Mapfre el reconocimiento y pago de la suma adicional, ya que con el capital actual de la cuenta de ahorro individual del accionante no sería posible dicho reconocimiento”[9]. Sobre la responsabilidad de notificar a Mapfre de las decisiones adoptadas en el trámite de PCL afirmó que la entidad responsable de notificar a Mapfre era la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia. Esto porque dicha entidad fue quien modificó la fecha de estructuración del accionante al 29 de julio de 2010.
20. Agente oficiosa de Emilio. Manifestó que no tiene bienes muebles e inmuebles a su nombre y que los medios de subsistencia con los que cuenta actualmente comprenden únicamente de la ayuda económica que le brinda su hermano. Indicó que su núcleo familiar está compuesto por su hermano Luis Fernando, quien tiene 58 años y ocupa el oficio de conductor de taxi afiliado a la empresa Coopebello. Afirmó que su estado de salud es “bastante deplorable” por su discapacidad cognitiva y que a veces tiene hasta 4 o 5 convulsiones por día, con relajación de esfínteres. Además, que su epilepsia aún no ha sido controlada científicamente. Sobre el reconocimiento de la pensión comunicó que el 7 de marzo de 2023 presentó una demanda ordinaria laboral[10]. Informó que en el año 2010 el señor Emilio laboró en la empresa “Landers Mora” en la ciudad de Medellín. Precisó que la empresa se declaró en insolvencia económica y por esa razón, no cuenta con el certificado laboral.
21. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Remitió el dictamen del 10 de marzo de 2022 por medio del cual se confirmó el contenido del dictamen que profirió la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia. Además, precisó que la Junta no tenía autorización legal para comunicar el dictamen a Mapfre porque el Decreto 1352 de 2013 solo autoriza a los sujetos interesados previstos en el artículo 2.
22. Junta Regional de Calificación de Invalidez Antioquia. Informó que en audiencia privada del 30 de junio del 2021 se emitió el dictamen de pérdida de capacidad laboral del accionante. Asimismo, remitió el historial médico que se tuvo en cuenta para determinar el porcentaje de PCL.
23. Seguros de Vida Alfa. Aportó el expediente de PCL del actor, en este constaba que solicitó que una vez realizara el dictamen, se le notificara “a la aseguradora Mapfre si la fecha de estructuración es entre el 01/01/2010 y 31/12/2013”[11].
24. Mapfre. Guardó silencio.
Expediente T-9.923.565
Hechos relevantes[12]
25. El 22 de septiembre de 2020, a través de apoderado judicial, Alicia presentó una acción de tutela en contra de la administradora de fondos de pensiones y cesantías Protección S.A. -Protección-, de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Aseguró que la negativa de Protección frente al reconocimiento de su pensión de invalidez vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia.
26. La accionante tiene 38 años y desde los 16 años tiene una enfermedad degenerativa denominada “síndrome de Guillain-Barré”[13]. En su historia clínica consta que su patología le ha causado problemas de movilidad en sus extremidades y hospitalizaciones en la unidad de cuidados intensivos[14]. A pesar de su diagnóstico, la actora laboró en los años 2011 y 2012. Entre febrero de 2011 y enero de 2012, estuvo vinculada laboralmente al Instituto para la Economía Social. Entre junio y diciembre de 2012, trabajó para la sociedad Serlefin Ltda. Durante ese tiempo, realizó aportes a pensión en Protección y actualmente cuenta con 76.71 semanas cotizadas.
27. La demandante inició el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral (PCL). El 5 de julio de 2018, Seguros Sura la calificó y le dictaminó un 53.30% de pérdida de capacidad laboral con fecha de estructuración del 23 de septiembre de 2003. La ciudadana recurrió el dictamen y el expediente se envió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca.
28. El 20 de diciembre de 2018, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca determinó que la accionante tenía una PCL del 59.85% de origen común y con una fecha de estructuración del 4 de septiembre de 2003. La peticionaria presentó recurso de reposición y apelación. El 23 de julio de 2019[15], la Junta Nacional de Calificación de Invalidez estableció que la PCL de la actora era del 66.05% de origen común y confirmó la fecha de estructuración.
29. El 22 de agosto de 2019[16], la demandante solicitó a Protección el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez y el 12 de agosto de 2022 reiteró su petición. El 28 de agosto de 2020[17], Protección respondió la solicitud y le negó el reconocimiento de la pensión. Afirmó que la fecha de estructuración de la PCL de la actora (4 de septiembre de 2003) era anterior a su afiliación a la AFP (18 de diciembre de 2010). Además, le informó que solo era procedente la devolución de saldos.
30. En el escrito de tutela la actora afirmó que carece de un empleo formal, no recibe una pensión y responde económicamente por sus dos hijos, quienes al momento de la presentación de la acción de tutela eran menores de edad[18]. En consecuencia, la señora Alicia solicitó ordenar a Protección reconocer y pagarle la pensión de invalidez y su retroactivo desde el día 5 de diciembre de 2012, fecha en la que ella dejó de trabajar.
Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas
31. Mediante auto del 22 de septiembre de 2020 el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá avocó conocimiento de la acción y corrió traslado a las entidades accionadas.
32. Protección solicitó negar el amparo porque, en su concepto, la accionante no cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 860 de 2003 para el reconocimiento de su pensión de invalidez. En concreto, consideró que ella no cuenta con 50 semanas de cotización en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de su PCL. Adicionalmente, afirmó que la demandante solo tiene a cargo el reconocimiento de las prestaciones económicas por los siniestros y contingencias ocurridos durante la afiliación, situación que no ocurrió en este caso.
33. La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca expuso que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante porque no es la entidad encargada del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
34. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez señaló que cumplió con sus deberes al emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la accionante. Precisó que el 19 de julio de 2019 fijó fecha para la valoración médica y que, el 23 de julio de ese año expidió el dictamen de pérdida de capacidad laboral. Manifestó que el dictamen se notificó de conformidad con lo previsto en el Decreto 1072 de 2015.
Sentencias objeto de revisión
35. Primera instancia. El 28 de septiembre de 2020, el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad porque la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial -artículo 4 de la Ley 712 de 2001-. Además, estimó que no alegó ni demostró la configuración de un perjuicio irremediable.
36. Impugnación. La accionante afirmó que el medio ordinario de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral no era eficaz debido a la mora judicial y a que ella se encuentra en una situación de discapacidad. Además, destacó que sus dos hijos dependen económicamente de ella.
37. Segunda instancia. El 7 de octubre de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la decisión. La Sala argumentó que el asunto debía tramitarse a través de un proceso ordinario laboral porque en este era posible adelantar un debate probatorio más amplio. Asimismo, consideró que el amparo tampoco era procedente como mecanismo transitorio debido a que la actora no demostró una vulneración a su mínimo vital.
Pruebas que obran en el expediente
(i) Dictamen de pérdida de capacidad laboral del 5 de julio de 2018 emitido por Seguros Sura.
(ii) Dictamen del 20 de diciembre de 2018 emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca.
(iii) Dictamen del 23 de julio de 2019 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
(iv) Acta de notificación del 23 de julio de 2019 sobre el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
(v) Constancia de afiliación a Salud Total EPS.
(vi) Historia clínica de la accionante.
(vii) Historia laboral de aportes a pensión.
(viii) Solicitud de reconsideración de pensión del 12 de agosto de 2020 radicada ante Protección.
(ix) Respuesta a la solicitud de pensión del 28 de agosto de 2020 emitida por Protección.
(x) Copia de la cédula de ciudadanía de la accionante.
(xi) Copia del registro civil de nacimiento de la accionante.
(xii) Copia de la tarjeta de identidad del hijo de la accionante.
(xiii) Copia del registro civil de nacimiento de la hija de la accionante.
Actuaciones en sede de revisión
38. La Sala de Selección de Tutelas Número Dos[19], mediante auto del 29 de febrero de 2024, seleccionó el expediente T-9.923.565 para su revisión. El asunto se acumuló al expediente T-9.796.159 que se había repartido previamente al despacho del magistrado José Fernando Reyes Cuartas para su trámite y fallo.
39. Mediante auto del 9 de abril de 2024, el magistrado sustanciador consideró necesario decretar pruebas para disponer de mayores elementos de juicio que le permitieran adoptar una decisión definitiva. En concreto, solicitó acceso al expediente administrativo completo del proceso de reconocimiento de pensión de invalidez del accionante e indagó sobre su estado de salud y su situación socioeconómica actual.
40. Apoderado judicial de Alicia. Sobre su situación económica, afirmó que la actora depende del sueldo de su hermano, quien devenga un salario mínimo mensual y que él asume los gastos de su hija. Sobre su núcleo familiar, indicó que está compuesto por su hermano Néstor Alexander y su hija menor de edad, quien tiene 10 años[20]. Sobre el trámite de reconocimiento de la pensión. Reiteró el trámite que adelantó ante Protección e informó que el 15 de julio de 2021 promovió una demanda ordinaria laboral contra Protección[21]. Precisó que han transcurrido cerca de dos años y nueve meses desde la radicación de la acción judicial sin que haya emitido sentencia de primera instancia. Sobre el tiempo laborado. Comunicó que la agenciada estuvo vinculada laboralmente con el Instituto para la Economía Social en los años 2011[22] y 2012[23]. Manifestó que también estuvo vinculada laboralmente a Serlefin Ltda en el año 2012[24]. Aclaró que no cuenta con los soportes laborales, razón por cual, radicó una petición ante ambas entidades por medio de la cual solicitó la certificación laboral[25].
41. Junta Regional de Calificación de Invalidez Bogotá y Cundinamarca. Aportó el dictamen del 20 de diciembre de 2018 proferido por la Junta Regional de Calificación Invalidez de Bogotá, y el dictamen del 23 de julio de 2019 emitido en segunda instancia por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Indicó que el síndrome de Guillain-Barré es una enfermedad cuyas secuelas son crónicas.
42. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Remitió el dictamen del 23 de julio de 2019 por medio del cual se confirmó el contenido del dictamen que profirió la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca. Además, precisó que no procede la revisión o la adición del dictamen, de conformidad con Decreto 1072 de 2015.
43. Protección. Primero, informó que no hay una entidad que tenga cobertura para el siniestro de la accionante, ya que a la fecha de estructuración ella no estaba afiliada a Protección ni a ninguna administradora de pensiones. Segundo, indicó que la ciudadana no cumple con lo que exige el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, es decir, con el requisito de cotización. Tercero, afirmó que la actora no cuenta con 50 semanas cotizadas dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores al hecho causante de la invalidez. Cuarto, precisó que no se cumplen los requisitos para aplicar el precedente de la Sentencia SU-588 de 2016 porque no se comprobó que los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez hayan sido producto del ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual. Quinto, solicitó vincular al Instituto para la Economía Social y Serlefin Ltda en calidad de ex empleadores de la accionante.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
44. De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión.
Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión
45. Le corresponde a la Corte responder los siguientes problemas jurídicos:
En el expediente T-9.796.159
En el expediente T-9.923.565
¿Protección vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, al negarse a reconocerle la pensión de invalidez argumentando que (i) no cumple con las 50 semanas cotizadas y (ii) la fecha de estructuración de la PCL de la actora (4 de septiembre de 2003) era anterior a su afiliación a la AFP (18 de diciembre de 2010)?
46. Para responder los problemas jurídicos planteados, la presente decisión estudiará (i) el régimen de la pensión de invalidez, (ii) la capacidad laboral residual en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas y (iii) la prohibición de las administradoras de pensiones de imponer requisitos que no están en la ley para el reconocimiento de las prestaciones de la seguridad social. Finalmente, (iv) verificará el cumplimiento de los requisitos de procedencia en cada expediente y (v) resolverá los casos concretos.
Régimen de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia
47. El derecho a la seguridad social encuentra su fundamento en el artículo 48 de la Constitución el cual lo reconoció como un “servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. La Corte Constitucional consideró que este es un derecho de carácter irrenunciable e imprescriptible que garantiza a las personas un ingreso que permita asegurar un mínimo vital, con ocasión a la ocurrencia de alguna contingencia[26]. En el ámbito interamericano, es posible encontrarlo en el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”)[27] y en los distintos pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[28] como en los casos Vera Vera vs. Ecuador, Artavia Murillo y otros vs. Costa Rica y Poblete Vilches vs. Chile.
48. La pensión de invalidez es una expresión del derecho a la seguridad social[29] que tiene como objetivo proteger, mediante una compensación económica, a las personas a quienes su estado de salud les dificulta o impide obtener los recursos necesarios para solventar sus necesidades básicas y disfrutar de una vida digna[30]. La Corte[31] ha destacado la estrecha relación que existe entre la pensión de invalidez y el derecho al mínimo vital, en especial cuando están de por medio sujetos de especial protección constitucional como las personas en situación de discapacidad.
50. En suma, cuando la persona haya sufrido una PCL igual o superior al 50% y acredite el cumplimiento de los requisitos legales, tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez. Sin embargo, la PCL puede variar a partir de los padecimientos que tiene la persona, por lo que el momento en que aquella se estructura debe ser valorado en cada caso concreto. La Sala se referirá a la capacidad laboral residual en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas.
La capacidad laboral residual en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas[32]. Reiteración de jurisprudencia
51. El artículo 3º del Decreto 1507 de 2014[33] definió que la estructuración de la invalidez es “la fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han dejado estos”[34]. Para estos efectos, la Ley 100 de 1993 determinó que la calificación del estado de invalidez le corresponde, entre otras, “a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte” y, en caso de que la persona no esté de acuerdo con la calificación, “dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional”[35].
52. La jurisprudencia constitucional[36] ha reconocido que en algunos casos la fecha de estructuración fijada en el dictamen de PCL no se corresponde con la fecha real de la pérdida de capacidad permanente y definitiva para trabajar. Ello ocurre, en especial, cuando el motivo de la invalidez es una enfermedad crónica, degenerativa o congénita, pues en esos casos la PCL es gradual y no suele coincidir con la fecha en que se realizó el diagnóstico o se presentaron los primeros síntomas. Por lo tanto, es posible que la persona continue trabajando con posterioridad a la fecha de estructuración fijada en el dictamen de PCL, lo que se conoce como la capacidad laboral residual.
53. La Corte ha acudido al concepto de capacidad laboral residual para establecer unas reglas especiales de valoración del requisito de densidad de semanas cotizadas y así, flexibilizar el reconocimiento de la prestación por las circunstancias particulares de quienes tienen estos tipos de condiciones médicas[37]. Lo anterior fue necesario porque las administradoras de pensiones solían negar la pensión por invalidez y aún lo hacen, bajo la contabilización únicamente de las cotizaciones realizadas con anterioridad a la fecha de estructuración del dictamen. La Sentencia T-480 de 2023 recordó que “[e]stas prácticas han sido rechazadas por la Corte Constitucional pues constituyen un enriquecimiento sin justa causa, al permitir que el sistema se termine beneficiando de los aportes hechos con posterioridad a la fecha de estructuración que consta en el dictamen y luego, al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos, no tener en cuenta este periodo”[38]. Se ha calificado como irrazonable que una Administradora de Fondos de Pensiones niegue el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez a una persona que sufre de una enfermedad congénita, crónica o degenerativa, tomando como fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral: “(i) el día del nacimiento, (ii) uno cercano a este, (iii) el momento en el que se presentó el primer síntoma o (iv) la fecha del diagnóstico”[39].
54. Con base en las anteriores consideraciones en la Sentencia SU-588 de 2016 la Sala Plena estableció las reglas que deben seguir los fondos de pensiones al estudiar las solicitudes de reconocimiento de pensión de invalidez de quienes tienen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas[40]:
(i) Se debe verificar que las cotizaciones efectuadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la PCL hayan sido aportadas en ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual.
(ii) Se debe valorar que no existió intención en defraudar al sistema de seguridad social.
(iii) Con base en el resultado del estudio de los tres puntos anteriores, se debe definir la fecha desde la cual se analizará el cumplimiento de la densidad de semanas establecidas en la Ley 860 de 2003. Para ello, la Corte ha acudido a las fechas en que (a) se efectuó el procedimiento de PCL, (b) en que se realizó la última cotización o (c) en que se formuló la solicitud de reconocimiento pensional.
Las administradoras de pensiones no pueden imponer requisitos adicionales a aquellos previstos por las normas legales para el reconocimiento de las prestaciones de la seguridad social
55. De acuerdo con los artículos 29[41] y 84[42] de la Constitución, los fondos de pensiones no pueden exigirles a los beneficiarios que pretenden el reconocimiento pensional el cumplimento de formalidades no previstas en la ley. Lo anterior vulneraría el derecho al debido proceso administrativo y especialmente, el derecho a la seguridad social[43] el cual es un derecho irrenunciable y un servicio público en cabeza del Estado[44].
56. En la Sentencias T-131 de 2019[45] y Sentencia T-144 de 2020[46] se estableció que los fondos de pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo y a la seguridad social del solicitante cuando condicionan el inicio del trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez al cumplimiento de requisitos formales no previstos en la ley, por ejemplo, “a la solución de posibles conflictos entre las entidades responsables de pagar la pensión”[47]. En la Sentencias T-156 de 2023[48] y T-135 de 2024[49] esta Corporación recordó la prohibición que tienen las AFP de imponer requisitos adicionales a los previstos en la ley para el reconocimiento de las pensiones.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela
Expediente T-9.796.159
57. Legitimación por activa. Se cumple. La acción fue interpuesta por Emilio por medio de Blanca Nilfa Jiménez Vanegas en calidad de agente oficiosa. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional permiten que un tercero agencie derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa. Esto a través de la figura de la agencia oficiosa y siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos.
58. En este caso, la señora Blanca Nilfa Jiménez Vanegas manifestó que actuó como agente oficiosa del señor Emilio. Él a pesar de ser mayor de edad, dada su enfermedad neurológica y degenerativa, no puede promover su propia defensa. En la historia clínica consta que la señora Jiménez es una vecina del barrio donde reside, quien ha sido su acompañante a las valoraciones médicas y quien lo ha representado en el trámite de reconocimiento de pensión ante Porvenir. Por lo anterior, la agente oficiosa está habilitada para representar los intereses del demandante. El señor Emilio está imposibilitado para defender directamente sus derechos porque es una persona en situación de discapacidad calificado con una pérdida de capacidad laboral del 53.30%. Esto debido a que tiene epilepsia y según su historia clínica esto le generó “una discapacidad cognitiva”[50].
59. Legitimación por pasiva. Se cumple. La acción de tutela se presentó contra Porvenir y está llamada a responder en virtud de los artículos 5[51] y 13[52] del Decreto 2591 de 1991. Primero, porque es la administradora del fondo pensional al cual está afiliado el accionante. Segundo, debido a que es la responsable del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que él solicitó. Tercero, ya que es una entidad privada encargada de la prestación del servicio público[53] de seguridad social dentro del Sistema General de Pensiones.
60. Inmediatez. Se cumple. La Constitución y el Decreto 2591 de 1991 no establecieron un término para interponer la solicitud de tutela, sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta acción debe ejercerse dentro de un plazo razonable y proporcionado[54]. Hay eventos en los que se debe valorar el carácter continuado de la vulneración de los derechos fundamentales del afectado para determinar lo que se considera plazo razonable. Para estos efectos, se valoran las condiciones del accionante y las circunstancias que rodean los hechos[55].
61. En este asunto, Porvenir se negó a reconocer la pensión de invalidez el 15 de septiembre de 2022 y la tutela se presentó el 16 de septiembre de 2023. Aunque transcurrió un año desde la aparente conducta vulneradora de derechos fundamentales, este término es razonable para la interposición de la acción considerando que la presunta vulneración permanece en el tiempo dado que la pensión es una prestación sucesiva.
62. Además, sus condiciones personales y las circunstancias que rodean el trámite de reconocimiento de la pensión advierten la necesidad de intervención del juez constitucional. Esto porque el accionante: (i) tiene de una enfermedad neurológica degenerativa y una PCL del 53.30% (ii) no posee ingresos propios para subsistir y por su enfermedad, no puede acceder al mercado laboral ni velar por sí mismo, (iii) depende económicamente de la ayuda que le brinda su hermano Luis Eduardo, (iv) ha desplegado una actuación administrativa ante Porvenir y judicial ante la jurisdicción laboral, sin embargo, continua sin la prestación económica.
63. Subsidiariedad. No se cumple. El artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 disponen que cualquier persona puede acudir a la acción de tutela para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales. Lo anterior siempre que: (i) no se cuente con otro mecanismo de defensa judicial o ante su existencia, (ii) este no resulte idóneo ni eficaz y (iii) se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[56]. Por regla general, en materia de derechos laborales y de la seguridad social, la acción de tutela es improcedente porque el afectado puede acudir ante la jurisdicción ordinaria[57] o de lo contencioso administrativo[58]. No obstante, el juez constitucional debe analizar las circunstancias específicas del asunto sometido a su consideración para definir si los medios ordinarios de defensa judicial no resultan idóneos y eficaces en el caso concreto, de manera que la acción de tutela procedería como mecanismo definitivo o si el accionante está ante la configuración de un perjuicio irremediable[59], caso en el cual el amparo procedería de manera transitoria.
64. Ahora bien, es posible que para el momento en que la Corte conozca un asunto en sede de revisión el accionante ya haya acudido al medio ordinario de defensa judicial ante la jurisdicción competente. Ello implicaría, en principio, el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Sin embargo, esta corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela incluso en esos casos al constatar “que el proceso judicial en curso no logra la protección inmediata de los derechos fundamentales del accionante, en la medida en que la posible afectación de esos derechos se extenderá durante la duración del mencionado proceso[60]”.
65. En este asunto, el 7 de marzo de 2023[61] el señor Emilio promovió demanda ordinaria laboral contra Porvenir con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, junto con su retroactivo y los intereses de mora a que haya lugar. Para efectos de determinar la procedencia de la acción de tutela se reiterará la metodología empleada en la Sentencia T-135 de 2024[62].
66. El accionante es un sujeto de especial protección constitucional. El señor Emilio fue calificado con una PCL del 53.30%, manifestó que tiene múltiples episodios de epilepsia y que presenta importantes secuelas de un accidente que sufrió en el año 2013, además de las propias consecuencias de su enfermedad, entre estas, pérdida de fuerza, movilidad y falta de control de esfínteres. Las afecciones de salud del actor se confirman en la historia clínica que él aportó en la acción de tutela y en sede de revisión. Estas pruebas permiten concluir que actualmente el accionante se encuentra en situación de discapacidad física y cognitiva, por lo que es un sujeto de especial protección constitucional[63].
67. La falta de pago de la pensión de invalidez genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales. El señor Emilio afirmó que carece de los recursos económicos necesarios para vivir en condiciones dignas dado que no percibe ingresos, no es beneficiario de ningún subsidio otorgado por el gobierno Nacional y no recibe ayuda económica de terceros[64]. Él expuso que depende económicamente de su núcleo familiar, conformado únicamente por su hermano, quien percibe un salario mínimo.
68. El demandante desplegó cierta actividad administrativa y judicial para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez. El señor Emilio solicitó a Porvenir el reconocimiento de su pensión de invalidez[65]. Además, presentó una demanda ordinaria laboral contra la AFP para obtener el reconocimiento de su pensión de invalidez.
69. Se acreditan, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. El señor Emilio radicó una demanda ordinaria laboral el 7 de marzo de 2023 y esta fue admitida por el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín mediante auto del 21 de abril de 2023[66]. Según la página web de la Rama Judicial[67], mediante providencia del 4 de abril de 2024, el juzgado negó las pretensiones del accionante y actualmente se está surtiendo el trámite de la apelación ante el Tribunal Superior de Medellín. Estas actuaciones dan cuenta que el accionante requiere que la controversia se dirima con prontitud y que ha sido diligente con la búsqueda del reconocimiento de su pensión.
70. No se acredita sumariamente que el accionante cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. El actor solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. En su concepto, la AFP vulneró sus derechos porque (i) le negó el reconocimiento de la pensión al señor Emilio argumentando que no podía asumir el pago de la prestación si Mapfre se negaba a cancelar la parte que le correspondía en el financiamiento de la pensión; y (ii) consideró que él cumple con los presupuestos para acceder a dicha prestación.
71. Con relación a la primera cuestión, la Sala encuentra que la AFP impuso al demandante un requisito para el reconocimiento de la pensión de invalidez que no está previsto en la ley. El artículo 39 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley 860 de 2003 solo estableció tres requisitos para acceder a la pensión de invalidez de origen común: (i) PCL igual o superior al 50%, (ii) 50 semanas cotizadas y (iii) aportes efectuados dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
72. Si bien el artículo 70 de la Ley 100 de 1993 precisó que “[l]a suma adicional estará a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes”, no supeditó el reconocimiento de la pensión al cumplimiento del contrato entre la administradora de pensiones y la aseguradora[68]. Por lo tanto, el cumplimiento o no de la suma adicional no es un requisito imputable a los asegurados. Porvenir tiene la capacidad para ejercer las acciones legales que considere pertinentes con el fin de perseguir el pago del seguro, pero le está vedado diferir el reconocimiento y pago de la pensión al resultado de ese litigio. Lo anterior constituiría “una carga irrazonable y desproporcionada para el beneficiario de la prestación”[69]. Acorde con lo expuesto, prima facie, es posible afirmar que la AFP no pueden imponer requisitos adicionales a los previstos en la ley para el reconocimiento de las pensiones, tales como condicionar el inicio del trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez a la solución de posibles conflictos entre las entidades responsables de pagar la pensión.
73. Sin embargo, a juicio de Sala no se acreditó siquiera sumariamente, que el accionante cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. En reiterada jurisprudencia[70], la Corte ha establecido que en los casos en los que se discute el reconocimiento de prestaciones de seguridad social, el juez constitucional debe tener una certeza mínima sobre la titularidad del derecho para reconocer procedibilidad del amparo y la prestación. A partir de las pruebas aportadas al trámite de tutela no se tiene certeza de que las cotizaciones que el accionante realizó fueron en ejercicio de su capacidad laboral residual. Es importante precisar que esta conclusión es preliminar debido a que el análisis del caso se efectuó con base en el acervo probatorio disponible pues actualmente cursa un proceso ante la jurisdicción ordinaria laboral y ese es el escenario idóneo para definir la titularidad en el derecho a la pensión de invalidez. Lo anterior a partir de la posibilidad de realizar un despliegue probatorio mayor.
74. En conclusión, la acción de tutela no procede para el señor Emilio porque de los elementos probatorios disponibles en sede de revisión, no es posible determinar, si quiera sumariamente, que él cumple con los requisitos para acceder a la prestación. El asunto exige un despliegue probatorio mayor en aras de permitir que la discusión se dé ante el juez ordinario. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías y de Conocimiento de Bello (Antioquia) mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Emilio.
Expediente T-9.923.565
75. Legitimación por activa. Se cumple. La acción fue interpuesta por Alicia a través de Carlos Alfredo Valencia Mahecha, en calidad de apoderado judicial. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[71] estableció que el titular de los derechos fundamentales está facultado para interponer la acción de tutela por medio de apoderado judicial[72].
76. Legitimación por pasiva. Se cumple. La acción de tutela se presentó contra Protección y está llamada a responder en virtud de los artículos 5[73] y 13[74] del Decreto 2591 de 1991. Primero, porque es la administradora del fondo pensional al cual está afiliado la accionante. Segundo, debido a que es la responsable del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que ella solicitó. Tercero, ya que es una entidad privada encargada de la prestación del servicio público[75] de seguridad social dentro del Sistema General de Pensiones.
77. Inmediatez. Se cumple. El hecho vulnerador se materializó con la omisión de Protección de reconocer la pensión de invalidez, esto, desde el 28 de agosto de 2020 y la tutela se presentó el 22 de septiembre de 2020. Transcurrió menos de un mes desde la aparente conducta vulneradora de derechos fundamentales y este término es razonable para la interposición de la acción.
78. Subsidiariedad. Se cumple. El artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 disponen que cualquier persona puede acudir a la acción de tutela para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales. Lo anterior siempre que: (i) no se cuente con otro mecanismo de defensa judicial o ante su existencia, (ii) este no resulte idóneo ni eficaz y (iii) se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[76]. Por regla general, en materia de derechos laborales y de la seguridad social, la acción de tutela es improcedente porque el afectado puede acudir ante la jurisdicción ordinaria[77] o de lo contencioso administrativo[78]. No obstante, el juez constitucional debe analizar las circunstancias específicas del asunto sometido a su consideración para definir si los medios ordinarios de defensa judicial no resultan idóneos y eficaces en el caso concreto, de manera que la acción de tutela procedería como mecanismo definitivo o si el accionante está ante la configuración de un perjuicio irremediable[79], caso en el cual el amparo procedería de manera transitoria.
79. Ahora bien, es posible que para el momento en que la Corte conozca un asunto en sede de revisión el accionante ya haya acudido al medio ordinario de defensa judicial ante la jurisdicción competente. Ello implicaría, en principio, el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Sin embargo, esta corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela incluso en esos casos al constatar “que el proceso judicial en curso no logra la protección inmediata de los derechos fundamentales del accionante, en la medida en que la posible afectación de esos derechos se extenderá durante la duración del mencionado proceso[80]”.
80. En este asunto, el 15 de julio de 2021[81] la señora Alicia promovió una demanda ordinaria laboral contra la AFP con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, junto con su retroactivo y los intereses de mora a que haya lugar. Aun así, se considera que la acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable debido a los motivos que se expondrán a continuación. Se reiterará la metodología empleada en la Sentencia T-135 de 2024[82].
81. La accionante es un sujeto de especial protección constitucional. La señora Alicia fue calificada con una PCL del 66.05% y manifestó que su condición de salud empeoró con el tiempo, al punto que actualmente debe movilizarse con ayuda de un bastón y de un tercero que la acompañe. Los padecimientos de salud de la actora se confirman en la historia clínica que ella aportó en la acción de tutela y en sede de revisión[83]. Sobre este punto, la Junta Regional de Calificación de Invalidez Bogotá y Cundinamarca le informó a la Corte que el síndrome de Guillain-Barré “es una enfermedad cuyas secuelas son crónicas”[84] y que “el síndrome de parálisis fase aguda el síndrome de Guillain-Barré es la causa más frecuente e importante”[85]. Estas pruebas permiten concluir que actualmente la demandante se encuentra en situación de discapacidad física, por lo que es sujeto de especial protección constitucional. Además, la actora afirmó es madre cabeza de familia de una niña de 10 años y constató su afirmación con el registro civil de nacimiento de la menor y su tarjeta de identidad[86].
82. La falta de pago de la pensión de invalidez genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales. La señora Alicia afirmó que carece de los recursos económicos necesarios para vivir en condiciones dignas dado que no percibe ingresos, no es beneficiaria de ningún subsidio otorgado por el gobierno Nacional y no recibe ayuda económica de terceros[87]. La accionante expuso que depende económicamente de su núcleo familiar, conformado únicamente por su hermano, quien percibe un salario mínimo. Además, informó que tiene a su cargo a su hija menor de edad porque “se separó del papá de sus hijos y desde entonces él se desentendió de sus obligaciones como padre”[88].
83. La Sala considera que la actora se encuentra en una situación de vulnerabilidad económica que afecta su derecho al mínimo vital. Aunque su hermano contribuye a su sostenimiento, ello es insuficiente para considerar que cuentan con los recursos necesarios para vivir en condiciones dignas. En respuesta al auto de pruebas proferido por el magistrado ponente, la señora Alicia indicó que “para ella es muy difícil estar todo el tiempo dependiendo de la caridad del hermano, por cuanto él también tiene su propio hogar y sus propias necesidades”[89]. De esa manera, en principio es posible concluir que los ingresos de su núcleo familiar no son suficientes para satisfacer su derecho al mínimo vital, especialmente, si se tiene en cuenta que la señora Alicia tiene una hija menor de edad a su cargo[90].
84. La demandante desplegó cierta actividad administrativa y judicial para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez. La señora Alicia requirió a Protección el reconocimiento de su pensión de invalidez. Además, presentó una demanda ordinaria laboral contra la AFP para obtener el reconocimiento de su pensión de invalidez.
85. Se acreditan, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. La señora Alicia presentó una demanda ordinaria laboral el 15 de julio de 2021 y esta fue admitida por el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá mediante auto del 26 de octubre de 2021. Sin embargo, según la página web de la Rama Judicial[91], no se ha proferido fallo de primera instancia a pesar de que han transcurrido aproximadamente cuatro años desde la presentación de la demanda y que, en virtud del artículo 121 del Código General del Proceso “no podrá transcurrir un lapso superior a un (1) año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la parte demandada o ejecutada”. Lo anterior, permite concluir que el proceso ordinario laboral puede prolongarse y ello no permitiría proteger oportunamente los derechos fundamentales de la accionante.
86. Se acredita sumariamente que la accionante cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. Esta Sala encuentra que, sí se acreditó siquiera sumariamente, que la señora Alicia cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. Esto debido a tiene una PCL de 66.05% como consecuencia de una enfermedad progresiva y degenerativa en estado avanzado, cuenta con 76.71 semanas, inclusive, más de las 50 semanas exigidas por la norma y de las pruebas aportadas al expediente de tutela, se constató que los aportes no fueron realizados con el propósito de defraudar al Sistema de Seguridad Social. Resulta pertinente destacar que el presente análisis es preliminar, debido a que actualmente se encuentra en curso un proceso ante la jurisdicción ordinaria laboral el cual debe surtir todas sus etapas.
87. Se advierte la necesidad de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Con base en la información que obra en el expediente, la Sala concluye que es necesario tomar medidas urgentes e impostergables para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Ese perjuicio es grave porque la accionante es una persona en situación de discapacidad física y cognitiva y fue calificada con un porcentaje alto de PCL. Esto le impide trabajar para obtener un salario con el cual cubrir sus necesidades básicas y las de su hija. Por lo tanto, la falta de reconocimiento de la pensión de invalidez afecta su derecho fundamental al mínimo vital, que es un bien jurídico de alta importancia. Además, el perjuicio es inminente porque es posible que la situación se agrave con el tiempo, ante la inestabilidad de los ingresos que percibe su núcleo familiar y el grave estado de salud de la demandante. De esa manera, la Sala considera que es necesario tomar medidas urgentes e impostergables para evitar una afectación mayor a los derechos fundamentales de la señora Alicia.
88. En conclusión, la acción de tutela procede para la señora Alicia como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Solución del caso concreto. Expediente T-9.923.565
89. En el caso de la señora Alicia esta Sala encuentra que, de conformidad con las reglas de la Sentencia SU-588 de 2016, la accionante cumple con las 50 semanas cotizadas tres años antes de la fecha de la última cotización efectuada. Por lo tanto, tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez. Esta conclusión se sustenta a continuación.
90. Primero, la actora tiene una pérdida de capacidad laboral de 66.05% como consecuencia de una enfermedad progresiva y degenerativa en estado avanzado. Desde los 16 años se le diagnosticó síndrome de Guillain-Barré, según su historia clínica, esta enfermedad es una “neuropatía progresiva idiopática”[92]. Esta patología ha empeorado con el tiempo al punto que actualmente ella debe movilizarse con ayuda de un bastón y de un tercero que la acompañe. Esto se constató en el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, el cual estableció que la accionante presenta síntomas de “limitación en las extremidades, ausencia de destreza manual, trastorno de marcha, paraparesia distal”. Lo anterior por el transcurso del tiempo y el progreso de su enfermedad. En el trámite de revisión, la Junta informó que el síndrome de Guillain-Barré “es una enfermedad cuyas secuelas son crónicas”[93] y que “el síndrome de parálisis fase aguda el síndrome de Guillan-Barre es la causa más frecuente e importante”[94].
92. Tercero, los aportes efectuados con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez no fueron realizados con el propósito de defraudar al Sistema de Seguridad Social porque para el momento en el que ella laboró no sabía que su PCL era superior al 50%, en efecto, la fecha de del dictamen de pérdida de capacidad laboral es del 23 de julio de 2019 y ella trabajó hasta el 5 de diciembre de 2012. Además, se constató que los aportes se hicieron en virtud de la vinculación laboral con dos entidades diferentes, una pública y otra privada. Por lo tanto, ella no cotizó como independiente sino como empleada y se presume realizado en ejercicio de una capacidad laboral residual efectiva y probada.
93. En suma, la vulneración de los derechos fundamentales se materializó con (i) la omisión de Protección en aplicar las reglas que se deben seguir al estudiar las solicitudes de reconocimiento de pensión de invalidez de quienes tienen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas y con (ii) la exigencia de un requisito que no está previsto en la ley para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Por un lado, se omitió efectuar el cómputo de la densidad semanal exigida a partir del concepto de capacidad laboral residual y de los referentes temporales de la fecha de calificación de la invalidez como la fecha de la última cotización efectuada. Además, del análisis en conjunto con la valoración del dictamen y las demás condiciones específicas de la solicitante.
94. Por otro lado, Protección afirmó que “la fecha de estructuración de la PCL (4 de septiembre de 2003) era anterior a su afiliación a la AFP (18 de diciembre de 2010)” y que por esa razón no era procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez sino la devolución de saldos. Esta determinación desconoció que las AFP no pueden imponer requisitos adicionales a los previstos en la ley para el reconocimiento de las pensiones porque se vulnerarían los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la seguridad social. Además, en los términos de la jurisprudencia constitucional[95], esto una práctica reprochable porque si los fondos de pensiones niegan la pensión porque la fecha de estructuración es anterior a la afiliación a dicho fondo, pero permitieron que la persona se afiliara y recibieron durante años sus aportes, “se terminarían beneficiando de dichos aportes de manera injustificada”[96].
95. Ahora bien, la Sala destaca que el presente análisis es preliminar, debido a que actualmente se encuentra en curso un proceso ante la jurisdicción ordinaria laboral, el cual debe surtir todas sus etapas. Por tanto, corresponde a dicha jurisdicción definir de forma definitiva, con base en las pruebas aportadas al proceso contencioso, la legislación vigente y la jurisprudencia constitucional aquí expuesta, el derecho pensional de la accionante. En todo caso, por los motivos expuestos, se considera que la decisión de Protección de negar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la accionante desconoció sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital.
96. En consecuencia, la Sala revocará las sentencias del 28 de septiembre de 2020 proferida por el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y del 7 de octubre de 2020 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, respectivamente. En su lugar, concederá de manera transitoria[97] el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso administrativo y a la seguridad social de la señora Alicia. Por lo tanto, le ordenará Protección reconocer y pagar la pensión de invalidez de la accionante, hasta que la jurisdicción ordinaria laboral decida de manera definitiva la controversia suscitada en torno a dicha prestación económica.
Cuestión adicional: la remisión tardía del expediente 9.923.565 por parte de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá
97. La remisión tardía[98] de los expedientes de tutela a la Corte para su eventual revisión “puede comprometer el derecho de acceso a la administración de justicia y la efectiva protección de los derechos fundamentales”[99]. Para estos efectos, el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 estableció que los “fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión” y el artículo 32 dispuso que, si el fallo se impugnó, “dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Sin embargo, esta corporación ha encontrado que existe una alta tasa de incumplimiento del término allí previsto[100].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Dentro del expediente T-9.796.159, CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías y de Conocimiento de Bello (Antioquia) mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela por incumplir con el requisito de subsidiariedad.
Segundo. Dentro del expediente T-9.923.565, REVOCAR las sentencias proferidas el 28 de septiembre de 2020 por el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y el 7 de octubre de 2020 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, respectivamente, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER, como mecanismo transitorio, el amparo de los derechos al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso administrativo y a la seguridad social de Alicia.
Tercero. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución del 28 de agosto de 2020 emitida por Protección mediante la cual la AFP negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez solicitada por la señora Alicia.
Cuarto. ORDENAR a Protección que, en el término de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y pague la pensión de invalidez de la señora Alicia y hasta que la jurisdicción ordinaria laboral decida de manera definitiva la controversia suscitada en torno a dicha prestación económica. El valor de la indexación dependerá́ de la decisión que adopte el juez laboral en el proceso en curso.
Quinto. ORDENAR a Protección que incluya a la señora Alicia en la nómina de pensionados para que la primera mesada pensional sea pagada, a más tardar, dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia.
Sexto. PREVENIR a Protección y a Porvenir para que, en lo sucesivo, se abstengan de exigir requisitos que no están previstos en la ley para la pensión de invalidez y que impliquen alguna modificación o desconocimiento de las reglas de la Corte sobre el estudio de las solicitudes pensionales de quienes tienen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas.
Séptimo. INFORMAR a la señora Alicia que puede acudir a la acción de tutela contra providencias judiciales si considera que las decisiones proferidas en el marco del proceso ordinario laboral que actualmente se adelanta ante el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá, resulta contraria a la jurisprudencia constitucional expuesta en esta decisión. Lo anterior siempre y cuando se cumplan los requisitos exigidos por esta corporación para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Octavo. ORDENAR por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional que se compulsen copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que investigue la actuación de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá D.C respecto de la remisión tardía del expediente 9.923.565 para su revisión ante la Corte Constitucional.
Noveno. LÍBRESE por la Secretaría General de la Corte Constitucional la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Salvamento parcial de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA T-263/24
Referencia: expedientes T-9.796.159 y T-9.923.565, acciones de tutela instauradas por Emilio y Alicia en contra de Porvenir S.A. y Protección S.A. y otros, respectivamente
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación expongo las razones que me motivaron a salvar parcialmente el voto respecto de la Sentencia T-263 de 2024. En esta providencia, la postura mayoritaria revocó las decisiones de instancia que declararon improcedente la acción de tutela interpuesta por Alicia (T-9.923.565) en contra de Protección S.A. y, en su lugar, dejó sin efectos la resolución emitida por Protección S.A. y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la accionante hasta que la jurisdicción ordinaria laboral decida de manera definitiva la controversia suscitada. Respecto de Emilio (T-9.796.159), la providencia concluyó que lo correcto era confirmar la sentencia del 29 de septiembre de 2022 mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela por incumplir con el requisito de subsidiariedad. Ello porque, para la mayoría de la Sala, no se acreditó sumariamente que el accionante cumpliera con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, razón por lo que el asunto exige un despliegue probatorio mayor que debe surtirse ante el juez ordinario competente.
Comparto la decisión de conceder el amparo a Alicia, así como la argumentación que le sirvió de fundamento. No obstante, me aparté del remedio que adoptó la mayoría de la Sala frente a Emilio y, contrario a lo decidido, considero que el caso debió valorarse con otra aproximación, concederse el amparo transitorio y ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, mientras se resuelve el trámite judicial ordinario. Estimo que en este evento se cumplía con el presupuesto de subsidiariedad debido a que, pese a contarse con otro mecanismo de defensa judicial, aquel (i) no resultaba idóneo ni eficaz y (ii) se estaba ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A continuación, expondré las razones que sustentan mi postura.
Procedencia de la acción de tutela en materia pensional, ante la configuración de un perjuicio irremediable. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la finalidad de esta acción no es reemplazar o desplazar los medios judiciales ordinarios previstos en el ordenamiento. Sin embargo, existen situaciones particulares que requieren la intervención urgente del juez de tutela, ante la posible concurrencia de un deterioro irreversible sobre un derecho constitucional[101]. El concepto de perjuicio irremediable ha sido desarrollado en múltiple jurisprudencia de esta Corporación concluyendo que, para su configuración, debe reunir los siguientes requisitos:
“En primer lugar, inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”[102]
En materia pensional, la Corte ha aclarado que, aun cuando se haya iniciado el juicio ordinario, la protección de los derechos invocados a través de la acción de tutela es viable siempre que se demuestre la existencia del perjuicio irremediable[103]. Lo expuesto porque la pensión es una garantía que permite satisfacer el mínimo vital de quien la solicita y permite asegurar las condiciones básicas de existencia de personas que se encuentran en riesgo inminente por sus condiciones, no solo económicas, sino de salud, que les dificultan o impiden acceder al mercado laboral.
Por lo anterior, en los casos en los que se solicita la protección del derecho a la seguridad social pensional en sede de tutela, la Corte Constitucional ha aceptado su procedencia para ordenar el reconocimiento de la pensión de invalidez cuando existan (i) circunstancias de debilidad manifiesta en quien la solicita, (ii) la persona reúne los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a dicha prestación y (iii) su condición socioeconómica le impida soportar la espera que implica los procesos ante la justicia ordinaria[104].
En la providencia de la que me aparto se afirmó que, con base en las pruebas aportadas, Emilio no cumplía con las condiciones para acceder a la pensión de invalidez y, por tal razón, se descartó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, negando la acción de tutela. Sin embargo, considero que dicha falta de certeza se debe a la ausencia de un debate probatorio más amplio que permitiera verificar si, en efecto, el accionante, no cumplía con dichos requisitos. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la razón por la cual la accionada negó la solicitud de pensión de invalidez no estuvo relacionada con el cumplimiento de las semanas cotizadas[105], sino con un requisito adicional, no previsto en la ley, referente a la entidad encargada de financiar dicha prestación. En otras palabras, el monto de las semanas cotizadas no era el objeto de debate en la tutela.
Sumado a lo anterior, la providencia evidenció que la falta de pago de la pensión de invalidez en el caso en concreto generaba un alto grado de afectación a los derechos fundamentales del accionante (FJ 67) y acreditó las razones por las que el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados (FJ 69). Tales demostraciones acreditaban la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, específicamente en el mínimo vital del actor, lo que hacía procedente amparar el derecho a la seguridad social del accionante, al menos de manera transitoria.
La existencia de un proceso ordinario en curso no daba cuenta de un recurso judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho fundamental del actor. Ello, porque se trata de una persona que: (i) tiene de una enfermedad neurológica degenerativa y una PCL del 53.30%; (ii) no posee ingresos propios para subsistir; (iii) por su enfermedad, no puede acceder al mercado laboral ni velar por sí mismo y (iv) depende económicamente de la ayuda que le brinda su hermano.
De esta manera, la tutela era procedente de manera transitoria y debieron practicarse pruebas en sede de tutela para establecer la situación pensional de Emilio, por ejemplo, solicitando el expediente que corresponde al proceso ordinario para validar probatoriamente la situación jurídica del actor a efectos de concretar su derecho pensional, entre otros medios de prueba. No obstante, como lo advertí previamente, el monto de semanas cotizadas no era el objeto del debate en sede de amparo, por lo que, en principio, la financiación de la pensión pretendida estaba asegurada.
En consecuencia, considero que debió concederse la tutela de manera transitoria y ordenar el pago de la pensión mientras la justicia ordinaria resolviera el asunto. El actor se encuentra en una situación apremiante para sus garantías fundamentales mínimas y la decisión de improcedencia adoptada genera una situación inconstitucional intolerable para los derechos fundamentales de una persona altamente vulnerable.
En estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto respecto de la Sentencia T-263 de 2024.
Fecha ut supra
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
[1] La información sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela fue complementada a través de los elementos probatorios que obran en el expediente con el fin de facilitar el entendimiento del caso.
[2] Expediente digital, archivo “1_05088400400320220030800-(2023-10-06 11-24-21)-1696609461-1.pdf” folios 17 y 20 en adelante.
[3] Expediente digital, archivo “1_05088400400320220030800-(2023-10-06 11-24-21)-1696609461-1.pdf” folio 26.
[4] Aportó como soportes de su solicitud: el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la copia de su cédula de ciudadanía, la copia de su registro civil de nacimiento y un certificado bancario.
[5] Expediente digital, archivo “1_05088400400320220030800-(2023-10-06 11-24-21)-1696609461-1.pdf” folio 12.
[6] Integrada por las magistradas Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger.
[7] Respuesta al oficio OPTC-089/24, recibido en esta secretaría el 26 de febrero de 2024.
[8] Artículo 70. Financiación de la pensión de invalidez. Las pensiones de invalidez se financiarán con la cuenta individual de ahorro pensional del afiliado, el bono pensional si a éste hubiere lugar, y la suma adicional que sea necesaria para completar el capital que financie el monto de la pensión. La suma adicional estará a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes”.
[9] Respuesta al oficio OPTC-089/24, recibido en esta secretaría el 26 de febrero de 2024.
[10] Por reparto le correspondió al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín.
[11] Respuesta de Seguros de Vida Alfa del 27 de febrero de 2024 al oficio OPTC-089/24.
[12] La información sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela fue complementada a través de los elementos probatorios que obran en el expediente con el fin de facilitar el entendimiento del caso.
[13] Expediente digital, archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf” folios 17 al 23.
[14] Expediente digital, archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf” folios 42 al 44.
[15]Archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf” folios 42 al 44.
[16] Archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf” folios 175 al 176.
[17] Expediente digital, archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf” folios 187 al 194.
[18] Para la fecha de presentación del amparo, su hijo tenía 17 años y su hija 6 años. La accionante aportó como prueba el registro civil de nacimientos de ambos y la tarjeta de identidad del adolescente. Esto se puede verificar en los folios 24 al 26 de la acción de tutela archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf”.
[19] Integrada por los magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González.
[20] Precisó que ella tiene a su cargo a la niña, sin embargo, por su condición médica y por la imposibilidad para trabajar, no cuenta con los recursos necesarios para proveerle. Afirmó que “está supeditada a lo que su hermano de caridad le pueda ofrecer”.
[21] Por reparto le correspondió al Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá.
[22] Durante los meses de febrero, marzo, septiembre, noviembre y diciembre.
[23] Durante el mes de enero.
[24] Durante los meses de junio a diciembre.
[25] Aportó el soporte de la radicación de la petición a los correos que figuran en la página web de las entidades, respectivamente: gestiondocumental@ipes.gov, ipestransparente@ipes.gov.co y sjuridicac@ipes.gov.co proteccion.datos@Serlefin.com, serlefin@serlefin.com y comercial@serlefin.com.
[26] Sentencias SU-388 de 2016, T-364 y T-095 de 2022.
[27] 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.
[28] Caso o Vera Vera y otra vs. Ecuador, sentencia del 19 de mayo de 2011. Caso Artavia Murillo y otros vs. Costa Rica. Caso Poblete Vilches vs. Chile, sentencia del 8 de marzo del 2018.
[29] Sentencias T-311 de 2023, T-156 de 2023, T-364 de 2022, entre otras, que reiteran la Sentencia T-049 de 2002.
[30] Sentencias T-311 de 2023, T-024 de 2022, T-144 de 2020 y T-484 de 2019.
[31] Sentencias T-311 de 2023 y T-484 de 2019.
[32] Se extrajo parte de las consideraciones de la Sentencia T-364 de 2022.
[33] Manual Único de Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional.
[34] Sentencia T-364 de 2022.
[35] Artículo 41 de la Ley 100 de 1993.
[36] Sentencias SU-588 de 2016, T-279 de 2019, T-040 de 2019, T-220 de 2022 y T-182 de 2023.
[37] Sentencia T-480 de 2023.
[38] Sentencia T-019 de 2023.
[39] Sentencia T-342 de 2022.
[40] Estas reglas se han reiterado en las sentencias T-694 de 2017, T-046 de 2019, T-220 de 2022, T-220 de 2022 y T-480 de 2023, entre muchas otras.
[41] Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. “(…) Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
[42] Artículo 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio
[43] Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
[44] Para esta Corporación la seguridad social es un derecho de raigambre fundamental y debe entenderse como “el conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”. Sentencia T -036 de 2017.
[45] La Corte consideró que Colpensiones vulneró el derecho a la seguridad social del accionante por imponer barreras administrativas injustificadas para el reconocimiento de su pensión de invalidez y le ordenó resolver de fondo la solicitud pensional.
[46] Esta Corporación concluyó que Porvenir vulneró el derecho al debido proceso administrativo del demandante porque impuso trámites administrativos que obstaculizaron el reconocimiento del derecho a quien reunía los requisitos para acceder a la pensión de invalidez.
[47] Sentencia T-144 de 2020.
[48] La Sala Novena de Revisión amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de una persona con una PCL del 76.75% que solicitó el reconocimiento de su pensión de invalidez. La AFP negó el reconocimiento de la pensión de invalidez del accionante bajo el argumento de que los periodos cotizados y pagados de manera extemporánea no podían ser tenidos en cuenta para contabilizar la densidad de semanas para acceder a la prestación pensional. La Corte reiteró que las AFP no pueden imponer requisitos adicionales a los previstos en la ley para el reconocimiento de las pensiones.
[49] Se reiteró que, en todo caso, las AFP deben aplicar el principio de favorabilidad para el trabajador, en virtud de lo consagrado en los artículos 53 de la Constitución y 21 del Código Sustantivo del Trabajo.
[50] Expediente digital, archivo “1_05088400400320220030800-(2023-10-06 11-24-21)-1696609461-1.pdf” folio 26.
[51] “Artículo 5o. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.
[52] Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”.
[53] La acción de tutela procede de manera excepcional frente a particulares en los casos previstos por las normas y las reglas jurisprudenciales, uno de los supuestos de procedencia está relacionado con la prestación de servicios públicos como salud o seguridad social en los términos de los artículos 48 y 49 de la Constitución.
[54] Sentencia SU-108 de 2018.
[55] El juez constitucional debe tomar en consideración: (i) la situación personal del peticionario, (ii) el momento en que se produce la vulneración, (iii) la naturaleza de la vulneración, (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela, y (v) los efectos de la tutela.
[56] Sentencias T-182 de 2023 y T-135 de 2024.
[57] Según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la seguridad Social, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de todos los conflictos relacionados directa o indirectamente con el contrato de trabajo.
[58] Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce en materia laboral de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social de aquellos siempre y cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.
[59] La Corte ha establecido que para la configuración de un perjuicio irremediable deben concurrir los siguientes elementos: “(i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir, que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes; (iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, susceptible de generar un daño transcendente en el haber jurídico de una persona; y (iv) exige una respuesta impostergable para asegurar la debida protección de los derechos comprometidos” (Sentencia T-254 de 2023).
[60] Sentencia T-254 de 2023.
[61] Según la consulta de la Rama Judicial.
[62] Asimismo, es importante tener en cuenta las consideraciones de las Sentencias T-245 de 2023 y T-315 de 2024. En esas providencias, la Corte concedió el amparo de manera transitoria a pesar de la existencia de un proceso judicial en curso. Lo anterior debido a la necesidad de evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Estos argumentos son extensibles a este asunto.
[63] El artículo 13 de la Constitución estableció el deber del Estado de proteger en condiciones de igualdad a todos los habitantes del territorio nacional. Enfatizó en aquellas personas que, por su situación económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Respecto de las personas en situación de discapacidad, el artículo 28 de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación estableció los derechos que deben garantizarse a las personas en situación de discapacidad para evitar la discriminación y garantizar el goce de todas las prerrogativas que les permita tener un nivel de vida adecuado, entre estos, “asegurar el acceso en igualdad de condiciones de las personas con discapacidad a programas y beneficios de jubilación”.
[64] En respuesta al oficio OPTC-089/24, recibido en esta secretaría el 26 de febrero de 2024.
[65] Expediente digital, archivo “CC_15326236_Solicitud_Invalidez_1.pdf”, folios 56 y 57.
[66] Expediente digital, archivo “CC_15326236_Expediente_12.pdf”, folios 93 y 94.
[67] Consultada el 8 de mayo de 2024.
[68] En la Sentencia T-641 de 2007 la Corte conoció un caso similar. En esa oportunidad, la entidad accionada -Colfondos- adoptó un argumento similar “la entidad demandada explicó que, tal y como lo señala el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, la pensión de invalidez se financia con los recursos que se encuentran en la cuenta de ahorro individual del afiliado que reúne las cotizaciones mensuales que aporta al sistema”. Colfondos afirmó que sencillamente, si “la aseguradora COLPATRIA no transfiere el valor de la suma adicional, COLFONDOS no podrá reconocer la pensión de invalidez”. En el resuelve, se ordenó “La AFP Colfondos S.A., deberá ejercer o continuar adelantando por su cuenta, las acciones legales tendientes al pago del siniestro, sin que pueda diferir el reconocimiento y pago de la pensión a las resultas de ese litigio, pues ello constituiría una carga irrazonable y desproporcionada para el beneficiario de la prestación”.
[69] Sentencia T-641 de 2007.
[70] Al respecto, ver las sentencias T-836 de 2006, T-251 de 2018, T-255 de 2018, T-115 de 2018, T-299 de 2020, T- 167 de 2020, T-436 de 2022, T-276 de 2023.
[71] Articulo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
[72] Esto se constató con el poder que aportó a la acción de tutela y al trámite de revisión ante esta corporación.
[73] “Artículo 5o. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.
[74] Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”.
[75] La acción de tutela procede de manera excepcional frente a particulares en los casos previstos por las normas y las reglas jurisprudenciales, uno de los supuestos de procedencia está relacionado con la prestación de servicios públicos como salud o seguridad social en los términos de los artículos 48 y 49 de la Constitución.
[76] Sentencias T-182 de 2023 y T-135 de 2024.
[77] Según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la seguridad Social, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de todos los conflictos relacionados directa o indirectamente con el contrato de trabajo.
[78] Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce en materia laboral de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social de aquellos siempre y cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.
[79] La Corte ha establecido que para la configuración de un perjuicio irremediable deben concurrir los siguientes elementos: “(i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir, que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes; (iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, susceptible de generar un daño transcendente en el haber jurídico de una persona; y (iv) exige una respuesta impostergable para asegurar la debida protección de los derechos comprometidos” (Sentencia T-254 de 2023).
[80] Sentencia T-254 de 2023.
[81] Según la consulta de la Rama Judicial.
[82] Asimismo, es importante tener en cuenta las consideraciones de las Sentencias T-245 de 2023 y T-315 de 2024. En esas providencias, la Corte concedió el amparo de manera transitoria a pesar de la existencia de un proceso judicial en curso. Lo anterior debido a la necesidad de evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Estos argumentos son extensibles a este asunto.
[83] En respuesta al oficio OPTC-089/24, recibido en esta secretaría el 26 de febrero de 2024.
[84] En respuesta al oficio OPTC-182/24 recibido en esta secretaría el 24 de abril de 2024.
[85] En respuesta al oficio OPTC-182/24 recibido en esta secretaría el 24 de abril de 2024.
[86] Esto se puede verificar en los folios 24 al 26 de la acción de tutela, archivo “2_11001310503220200028400-(2023-12-01 17-23-59)-17014694 pdf”.
[87] En respuesta al oficio OPTC-089/24, recibido en esta secretaría el 26 de febrero de 2024.
[88] En respuesta al oficio OPTC-089/24, recibido en esta secretaría el 26 de febrero de 2024.
[89] En respuesta al oficio OPTC-182/24 recibido en esta secretaría el 24 de abril de 2024.
[90] Por otro lado, la Corte ha reconocido que “[s]i bien es cierto que los parientes deben ayudar a los familiares que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta por una enfermedad, también lo es que esta obligación no puede recaer de forma desproporcionada en los parientes” , sino que tanto la sociedad como el Estado deben contribuir con el cuidado de quienes no pueden procurarse sus propios ingresos. Por lo tanto, no es posible afirmar que el mínimo vital de la demandante está protegido únicamente porque su núcleo familiar sí percibe ingresos y contribuye al sostenimiento del hogar. (Sentencia T-311 de 2023)
[91] Consultada el 8 de mayo de 2024.
[92] Historia clínica del 4 de septiembre de 2003.
[93] En respuesta al oficio OPTC-182/24 recibido en esta secretaría el 24 de abril de 2024.
[94] En respuesta al oficio OPTC-182/24 recibido en esta secretaría el 24 de abril de 2024.
[95] En la Sentencia T-019 de 2023 la Corte estudió el caso de una persona a quien Protección negó la pensión de invalidez bajo el argumento de que la fecha de estructuración era anterior a la afiliación a dicha administradora y no hizo un estudio integral de la historia clínica y ocupacional de la accionante. En esa oportunidad, se consideró que esta es una práctica reprochable porque “constituye un enriquecimiento sin justa causa, pues el sistema se termina beneficiando de los aportes hechos con posterioridad a la fecha de estructuración que consta en el dictamen, “(…) para, luego, no tener en cuenta este periodo al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión”.
[96] Sentencia T-019 de 2023.
[97] De conformidad con las consideraciones expuestas al estudiar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto.
[98] Se entiende como “remisión tardía” un caso que se envía a la Corte en un tiempo superior a un mes. Este es un lapso mayor al que establece el Decreto 2591 de 1991 según el cual los fallos que no son impugnados deben ser enviados a más tardar al día siguiente a la Corte Constitucional para iniciar el trámite eventual de remisión y los que se impugnan dentro de los 10 días siguientes a su ejecutoria. Informe de Gestión 2022. Corte Constitucional.
[99] Sentencia T-159 de 2023.
[100] https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?Llamado-a-los-operadores- jur%C3%ADdicos-para-que-cumplan-los-términos-de-remisión-de-los-expedientes-de-tutela-9298
[101] Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[102] Sentencia SU-179 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[103] Sentencia T-144 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell. También pueden verse las sentencias T-104 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1160A de 2021, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; entre otras.
[104] Sentencia T-391 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[105] Expediente digital, archivo “1_05088400400320220030800-(2023-10-06 11-24-21)-1696609461-1.pdf” folio 12. “El 15 de septiembre de 2022, Porvenir le negó el reconocimiento de la pensión, afirmó que Mapfre Seguros S.A. -Mapfre- es la encargada de financiar esa pensión de invalidez. Además, informó que el dictamen realizado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es inoponible a Mapfre “como quiera que nunca fue parte en el proceso de notificación, es decir, la entidad que calificó no notificó a Mapfre Seguros en debida forma para que de esta manera pudiera ejercer su derecho a la contradicción”