TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-450/24

 

EJECUCIONES EXTRAJUDICIALES-Jurisprudencia constitucional

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-Se desconoció el precedente constitucional que flexibiliza el cómputo del término de caducidad cuando no hay certeza del momento de ocurrencia del daño

 

(...) se configuró un desconocimiento del precedente judicial, al no haber valorado en los efectos de la aplicación de la jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en el caso concreto, y en especial, en relación con los derechos fundamentales y garantías procesales de las demandantes.

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-Defecto procedimental absoluto, debió permitirse alegar de conclusión según la sentencia de unificación sobre término de caducidad

 

(...) la parte actora no contó con la oportunidad procesal dentro del proceso de reparación directa para defender la tesis de la inaplicación del requisito de caducidad, después de la emisión de la jurisprudencia unificada, o para demostrar la existencia condiciones materiales que le hubiesen imposibilitado acudir a la administración de justicia para reclamar la reparación de los perjuicios derivados de la ejecución extrajudicial. Ello configura un defecto procedimental absoluto y, por ende, una transgresión del derecho fundamental al debido proceso.

 

VICTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO-Sujetos de especial protección constitucional

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad

 

SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Carácter vinculante

 

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA FRENTE A DELITOS DE LESA HUMANIDAD, GENOCIDIO Y CRIMENES DE GUERRA POR PARTE DE AGENTES DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado

 

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA FRENTE A DELITOS DE LESA HUMANIDAD, GENOCIDIO Y CRIMENES DE GUERRA POR PARTE DE AGENTES DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional

 

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA-Mientras exista duda y oscuridad frente a elementos constitutivos de la responsabilidad estatal, sólo puede contabilizarse la caducidad desde el momento en que se tenga claridad de éstos

 

FLEXIBILIZACIÓN DE LOS ESTÁNDARES PROBATORIOS EN MATERIA DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS-En caso de falsos positivos

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Segunda de Revisión

 

SENTENCIA T-450 DE 2024

 

 

Referencia: expediente T-10.118.599

 

Acción de tutela instaurada por Clara y otros, contra el Tribunal Administrativo del Magdalena

 

Asunto: caducidad del medio de control de reparación directa en caso de ejecución extrajudicial perpetrada por miembros del Ejército Nacional

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión de los fallos dictados el 20 de noviembre de 2023 y el 15 de febrero de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección A de la Sección Segunda de la misma corporación, en primera y segunda instancia, respectivamente.

 

Aclaración previa

 

La Corte Constitucional estableció ciertos lineamientos para la protección de datos personales en las providencias que sean publicadas en su página web. La Presidencia de esta corporación[1] dispuso que en los eventos en los que se pueda poner en riesgo el derecho a la vida e integridad personal o el derecho a la intimidad personal y familiar, las salas de revisión deben omitir los nombres reales de las personas en la providencia que sea publicada.

 

Por esto, la Sala Segunda de Revisión adoptará medidas para proteger los datos personales de las accionantes, por cuanto en la sentencia se pone de presente información relacionada con sus derechos a la vida e integridad y a la intimidad personal y familiar. Por lo tanto, se emitirán dos versiones de esta misma providencia, de manera que en una de ellas se sustituirán los nombres reales de la parte actora con el nombre de Clara y otros, los lugares de ocurrencia de los hechos, así como los demás datos de los que se pueda identificar la información de las partes[2].

 

Síntesis de la decisión

 

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1. Hechos y contexto del caso

 

1. En la demanda de tutela se relata que en mayo de 2007, Gabriela realizó un viaje a la ciudad Verde, con el fin de realizar diligencias asociadas a una denuncia que había efectuado debido a que había sido desplazada forzosamente del municipio Blanco. Expuso que en aquellos días no aparecía su hijo, Santiago, quien viajaba desde ciudad Verde hacia el municipio Azul. La mujer escuchó que en dicho municipio “habían atrapado a un desmovilizado”[3], cuyo cadáver se encontraba en el cementerio y, tras hacer averiguaciones durante varios días, reconoció que el cuerpo correspondía a su hijo. A partir de lo sucedido, se adelantó una investigación ante la justicia penal militar por parte del Juzgado 19 de Instrucción Penal Militar y, tras una solicitud presentada por la Procuraduría 27 Judicial para Asuntos Penales de Santa Marta, la actuación fue remitida a la justicia ordinaria mediante auto del 20 de noviembre de 2008.

 

2. Descripción del proceso adelantado por la justicia penal. La investigación penal fue asignada a la Fiscalía 64 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Barranquilla[4]. En el marco de dicha actuación, la autoridad determinó que Santiago perdió la vida el 18 de mayo de 2007 en la vereda Gris, del municipio Blanco, en un presunto combate con miembros del Ejército Nacional[5]. Así mismo, la investigación estableció que los militares que participaron de estos hechos reportaron a la víctima como “NN”, y que el arma presuntamente utilizada por esta “no era apta para realizar disparos”[6]. Las accionantes explicaron que, en el marco de dicha investigación, los familiares de la víctima rindieron distintas declaraciones. Entre estas, afirma la demanda que la madre del fallecido manifestó que, para la época de los hechos, el señor Santiago viajaba en una buseta de la ciudad Verde hacia el municipio Azul y que, entre los sectores de Naranjo y Cedro, desconocidos lo hicieron descender del automotor y se lo llevaron por un callejón. Agregó que su hijo nunca perteneció a ningún grupo armado y que siempre tenía conocimiento de dónde se encontraba.

 

3. De igual manera, en la investigación se evidenció que en distintos informes de órdenes de batalla del Ejército Nacional del año 2008, se consignó que no había anotaciones referentes al señor Santiago como integrante de algún grupo al margen de la ley[7]. A partir de lo anterior, la Fiscalía 64 determinó que Santiago no aparecía registrado como guerrillero o desmovilizado, contrario a la información presentada por el Ejército Nacional, con lo que se respaldaba la tesis según la cual su muerte fue producto de una ejecución extrajudicial.

 

4. Mediante Resolución del 9 de diciembre de 2011, la Fiscalía 64 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Barranquilla dictó medida de aseguramiento contra los miembros del Ejército Nacional por los delitos de homicidio en persona protegida, respecto del señor Santiago, y falsedad en documento público y, asimismo, se libraron las respectivas órdenes de captura[8]. Dichas decisiones fueron objeto de recursos de apelación por parte de los militares a quienes se impuso medida de aseguramiento. Esta medida y las órdenes de captura fueron confirmadas, el 30 de abril de 2012, por la Fiscalía 8 Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla.

 

5.  Adicionalmente, la Fiscalía 64 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Barranquilla emitió Resolución de Acusación No. 022 del 26 de junio de 2012 en contra de los miembros del Ejército Nacional que presuntamente participaron en el delito, la cual fue confirmada por la Fiscalía 8 Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla, el 25 de octubre siguiente. El conocimiento del proceso penal correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, con radicado No. 1234.

 

6. Mediante sentencia del 27 de noviembre de 2018, el Juzgado Penal condenó a seis miembros del Ejército Nacional por el delito de homicidio en persona protegida en Santiago. Esta decisión fue impugnada por los condenados en el proceso penal y, por medio de fallo de segunda instancia del 27 de enero de 2021, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Santa Marta confirmó el fallo condenatorio. Dichas personas instauraron recurso de casación y, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2022, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia decidió no admitir la demanda de casación presentada por la defensa de los miembros del Ejército Nacional.

 

7. Descripción del proceso surtido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 16 de diciembre de 2014, Clara y otros[9] presentaron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en ejercicio del medio de control de reparación directa[10]. La parte actora solicitó que se declarara administrativamente responsable a la demandada por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales sufridos como consecuencia de la ejecución extrajudicial de su familiar, Santiago, en hechos ocurridos el 18 de mayo de 2007 en la vereda Gris del municipio Blanco.

 

8. En la demanda se afirmó que los familiares de la víctima no tenían certeza de que su familiar había sido asesinado en un presunto combate con miembros del Ejército Nacional, y que el proceso penal por la ejecución extrajudicial aún se encontraba vigente. Asimismo, se indicó que solo tuvieron certeza de lo ocurrido cuando la Fiscalía No. 64 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Barranquilla emitió resolución de acusación contra los agentes del Estado (el 26 de junio de 2012) y que esta quedó en firme el 25 de octubre del mismo año.

 

9. En el marco del proceso adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el 1 de marzo de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial en la que, entre otros asuntos, se declaró que la excepción de caducidad no se decidiría en la etapa inicial del proceso, sino que este asunto se difería para ser resuelto en la sentencia[11]. Posteriormente, mediante fallo de primera instancia del 22 de agosto de 2019, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. Lo anterior, al determinar que la muerte del señor Santiago no se generó en el marco de un enfrentamiento militar, sino de una ejecución extrajudicial llevada a cabo por agentes de la institución castrense. Esa decisión se adoptó a partir del traslado de las pruebas del proceso penal adelantado contra los miembros del Ejército Nacional que perpetraron el delito. Respecto a la diferida solución de fondo sobre la caducidad de la acción, en dicho fallo se determinó que ya se había entendido resuelta en la audiencia inicial, en la que se había encontrado no probada la excepción de caducidad[12].

 

10. El 6 de septiembre de 2019 ambos extremos procesales presentaron recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. La parte actora solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia con el fin de que se condenara a la reparación de perjuicios materiales, según las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, en aplicación del principio de equidad, se debían flexibilizar las exigencias probatorias en consideración a las condiciones de las víctimas[13]. La demandada solicitó que se revocara la decisión de primera instancia debido a que, a su juicio, en el proceso no había pruebas de las cuales se pudiese imputar la responsabilidad al Estado. Añadió que no se demostró un nexo causal que permitiera endilgar la conducta a los militares y que estos se encontraban “en cumplimiento de su misión”[14]. Cabe resaltar que ninguna de las partes se pronunció sobre la caducidad del medio de control.

 

11. Providencia judicial censurada. El 26 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa. Sustentó su decisión en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado (Rad. 85001-33-33-002-2014-00144-01) y en la Sentencia SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional, reiterada en la T-210 de 2022. En virtud de dichas decisiones, la contabilización del término de caducidad en casos asociados a delitos de lesa humanidad se puede realizar desde un momento distinto a la ocurrencia de los hechos, cuando se demuestre que la no comparecencia del interesado está justificada por el hecho de que se desconozca la participación del Estado o por razones materiales que le hayan impedido a la persona acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

12. Así las cosas, determinó que, de acuerdo con los medios de prueba, para dilucidar si operó la caducidad, resultaban relevantes los siguientes: (i) el oficio del 8 de noviembre de 2008 en el cual el jefe del Estado Mayor de la Segunda División del Ejército señaló que el señor Santiago no se encontraba registrado en el orden de batalla de las organizaciones al margen de la ley que delinquían en la jurisdicción de la Segunda Brigada y (ii) la Resolución interlocutoria del 9 de diciembre de 2011, mediante la cual se impuso medida de aseguramiento a los miembros del Ejército presuntamente implicados en la ejecución extrajudicial[15]. Adicionalmente, sostuvo que (iii) las pruebas determinantes aportadas al juicio por la Fiscalía No. 64 de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario que demostraron que el homicidio en persona protegida fue perpetrado por miembros del Ejército Nacional, tales como el informe técnico de necropsia médico legal No. 10 del 19 de mayo de 2007 y (iv) el informe rendido por el militar Lorenzo, de fecha 18 de mayo de 2007, en el que se advierte que la muerte del señor Santiago se debió a los disparos que los soldados hicieron en su contra, lo cual está textualmente señalado en la Resolución de acusación No. 02 del 26 de junio de 2012.

 

13. Con fundamento en lo anterior, el tribunal concluyó que el término de caducidad debió empezar a computarse desde el año 2007, puesto que en el mes de mayo de dicho año los demandantes tuvieron conocimiento de la ejecución extrajudicial. Indicó que en el expediente no obraba ningún elemento de prueba que permitiese acreditar las circunstancias que impidieron a los accionantes acceder a la administración de justicia con posterioridad a dicha fecha y que en la demanda no hay ninguna manifestación de por qué aquellos acudieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo después de más de ocho años de la ocurrencia del hecho. Asimismo, sostuvo que, “si en gracia de discusión se admitiera que los actores tuvieron conocimiento de la ejecución extrajudicial del señor [Santiago] el 9 de diciembre de 2011, fecha de la Resolución de imposición de medida de aseguramiento […], al momento de la prestación de la solicitud de conciliación – 24 de octubre de 2014 y más aún a la fecha de presentación de la demanda – 16 de diciembre de 2014 – ya había operado la caducidad del medio de control de reparación directa”[16].

 

2. La acción de tutela

 

14. El 25 de octubre de 2023, Clara y otros presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena debido a que en la sentencia de segunda instancia se declaró de oficio la caducidad del medio de control. Alegaron que, al tratarse de un delito de lesa humanidad, se debía flexibilizar el conteo del término de caducidad y que no tuvieron certeza judicial de la responsabilidad por parte de agentes del Estado, más allá de toda duda, en particular sobre quiénes participaron en la ejecución de su familiar, sino hasta la ejecutoria de las decisiones condenatorias en la justicia penal.

 

15. En la demanda de tutela se solicitó (i) el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado, los cuales consideraron vulnerados en el proceso con radicado No. 5678; (ii) revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 26 de abril de 2023 en dicho proceso; (iii) que al revocar dicha providencia, se confirme la decisión del 22 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta; (iv) “que no se vulnere el derecho al debido proceso al no estudiarse la caducidad del medio de control de reparación directa desde una perspectiva favorable a los intereses de las víctimas ante un posible delito de lesa humanidad”[17]; (v) que se dé aplicación al control de convencionalidad, de conformidad con la sentencia del 30 de agosto de 2021 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Exp. No. 11001-03-15-000-2021-00097-01(AC), C.P. Alberto Montaña Plata, y (vi) “se ordene que por la Secretaría General, se libren las comunicaciones de que trata el artículo 36 del [D]ecreto 2591 de 1991”[18]. En su criterio, el fallo censurado incurrió en los siguientes defectos.

 

16. Desconocimiento del precedente judicial. Las accionantes sostienen que la decisión cuestionada contrarió el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado para la época de la presentación de la demanda[19], en virtud del cual “no era procedente aplicar el fenómeno jurídico de la caducidad a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos, en atención a su naturaleza imprescriptible”[20]. Con base en lo anterior, las accionantes alegan que en su caso se debía aplicar la misma línea determinada en los fallos de tutela del Consejo de Estado del 30 de agosto de 2021[21] y del 13 de julio de 2023[22]. También hacen referencia a la Sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, sobre el derecho a la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado y sus efectos respecto de la caducidad de dicho medio de control.

 

17. Alegan que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “en aras de la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental y de irrogar justicia sin la aplicación extrema del rigor de la norma positiva”[23], ha hecho una aplicación más garantista del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[24] para efecto de graves violaciones a los derechos humanos, específicamente, cuando al momento de la materialización de la acción u omisión las víctimas no tenían conocimiento o sospecha de la responsabilidad del Estado. Añadieron que en estos casos el término de caducidad debe contarse no únicamente desde el momento de acaecimiento del hecho, sino cuando “se tiene algún indicio de que en la acción u omisión está comprometida la responsabilidad del Estado”[25].

 

18. En la demanda se resalta que en el proceso penal se debatió si efectivamente los miembros del Ejército Nacional eran responsables del delito investigado y que no se tuvo “certeza judicial más allá de toda duda”[26] sobre quiénes fueron los responsables de la ejecución extrajudicial sino hasta cuando hubo sentencia condenatoria en firme[27]. Argumentan que el hecho de que los familiares de la víctima hubiesen afirmado en el proceso penal que la muerte se produjo por una ejecución extrajudicial, no supone que hubiesen tenido la plena certeza judicial sobre los responsables del delito. A partir de lo anterior, sostienen que el término de caducidad se tendría que contar desde cuando se tuvo certeza de la responsabilidad, es decir, cuando se tomaron las decisiones por parte de la justicia penal ordinaria que impusieron la condena a los militares que participaron en los hechos[28].

 

19. Defecto fáctico. La demanda afirma que se desconocieron las pruebas indiciarias que hacían inferir razonablemente que la víctima fue ejecutada extrajudicialmente por miembros del Ejército Nacional. Sostienen que se debía otorgar un tratamiento especial al caso, teniendo en cuenta lo postulado en la Sentencia T-535 de 2015. Adicionalmente, señala que no se valoraron las pruebas obrantes dentro del expediente para definir el momento desde el cual debía contabilizarse la caducidad del medio de control de reparación directa, en el marco de lo definido en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado. También asevera que, si bien dicha corporación aludió a la jurisprudencia unificada vigente, no aplicó adecuadamente el parámetro definido en esta, debido a que la autoridad judicial determinó que el término empezó a contar a partir de que la víctima tuvo conocimiento, y no cuando efectivamente se tuvo certeza de que el delito fue cometido por miembros del Ejército Nacional, lo cual había sido probado más adelante en el proceso penal y en las sentencias condenatorias. Al respecto, sostiene que con la sola narración de los hechos en la demanda, en ese momento “era imposible determinar las condiciones en las cuales se había producido el fallecimiento de la víctima”[29].

 

20. Defecto sustantivo. En el escrito de demanda se señala que la sentencia del tribunal no realizó un control oficioso de convencionalidad, teniendo en cuenta la gravedad de los hechos. Se sostiene que en dicho fallo se debía hacer una interpretación sistemática de la normatividad interna con las disposiciones internacionales y los postulados de la CIDH[30], porque el daño antijurídico habría sido causado por miembros del Ejército Nacional. Finalmente se aduce que el tribunal no le dio mayor importancia a lo expresado por los demandantes debido a que “solo basó su postura en el dicho de las víctimas al tener que haber presentado el medio de control de reparación directa de acuerdo a los términos previstos en la Ley 1437 de 2011 articulo 164, por el contrario, debía estar obligado al análisis de dichos estándares internacionales que fueron parte del medio de control de reparación directa”[31].

 

3. Trámite procesal en primera instancia y respuesta de las accionadas

 

21. Mediante auto de 27 de octubre de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, notificó a la autoridad judicial accionada y vinculó a los sujetos que fungieron como partes dentro del proceso contencioso administrativo, como terceros interesados en el proceso de tutela.

 

22. Respuesta del Tribunal Administrativo del Magdalena. Solicitó que se denegara el amparo solicitado. Adujo que la demanda de tutela tenía como propósito reabrir los términos precluidos en el proceso de reparación directa y desconocer la decisión adoptada por el juez natural.

 

23. Respuesta del Ejército Nacional. Pidió negar las pretensiones formuladas por las accionantes. Sostuvo que la providencia censurada se fundamentó en los hechos del caso concreto, a los cuales se les aplicó la jurisprudencia unificada que se adoptó en 2020 como referente vinculante.

 

4. Decisiones objeto de revisión

 

4.1. Sentencia de primera instancia

 

24. El 20 de noviembre de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado denegó el amparo al considerar que no se configuró un desconocimiento del precedente judicial. Indicó que la providencia censurada se fundamentó en la Sentencia SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional y en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Añadió que no hubo una valoración indebida o irrazonable de las pruebas por parte del tribunal accionado, debido a que las actoras tuvieron conocimiento de los hechos desde mayo de 2007, e inclusive, desde el 9 de diciembre de 2011, si se admitiera que ello ocurrió cuando se impusieron medidas de aseguramiento en el proceso penal. 

 

25. Sobre el argumento propuesto por las demandantes respecto al fallo de tutela proferido por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado en agosto de 2021, indicó que dicha decisión no era aplicable al presente asunto debido a que, además de tener efectos inter partes, en aquella ocasión se trataba de un caso distinto. Lo anterior, considerando que la sentencia citada por la parte actora tuvo como origen el rechazo de una demanda debido a que la autoridad judicial accionada en aquella oportunidad estimó que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, sin haber realizado un estudio del material probatorio con el fin de determinar si concurrían los elementos necesarios, contrario a lo establecido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional[32].

 

4.2. Impugnación

 

26. Las accionantes recurrieron la decisión de primera instancia. En la impugnación se reiteraron los argumentos expuestos en la demanda de tutela y se indicó que el Tribunal Administrativo del Magdalena “[perdió] de vista que puede desarrollarse en estos casos un control de convencionalidad”[33], en virtud del cual, todo juez nacional debe realizar un examen de compatibilidad entre los actos internos con los tratados internacionales y la jurisprudencia convencional. En el recurso, la parte actora presentó un contexto sobre esta clase de control con base en distintas decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y señaló que su jurisprudencia es un criterio interpretativo vinculante que implica que los jueces tengan el deber de “aplicar la excepción de in-convencionalidad”[34], para favorecer las disposiciones que emanan de la Convención sobre los actos jurídicos del derecho interno.

 

27. Adicionalmente, sostuvo que la particularidad de los hechos supone una grave vulneración de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario y constituye un acto de lesa humanidad. Frente al caso concreto, señaló que para la época en que se presentó la demanda contra el Estado por la ejecución extrajudicial, el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado determinaba que no era procedente aplicar el fenómeno jurídico de la caducidad, y que la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 por parte de la autoridad demandada implicó una afectación de su derecho a la administración de justicia.

 

4.3. Sentencia de segunda instancia

 

28. Por medio de providencia del 15 de febrero de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia, con fundamento en las mismas razones. Hizo referencia al análisis probatorio realizado por la autoridad judicial demandada y consideró que, con base en el criterio jurisprudencial vigente, era factible contabilizar el término de caducidad desde una fecha distinta a la ocurrencia de los hechos, siempre que se demostrara que la parte demandante desconocía la participación del Estado o que existían razones materiales que impedían acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

29. Añadió que no se desconoció lo establecido en la Sentencia SU-060 de 2021 porque en esa ocasión las consideraciones giraron en torno a la flexibilización de los estándares probatorios en casos de graves violaciones de derechos humanos, mas no sobre la exigencia del término de caducidad.

 

30. Por último, indicó que las providencias aludidas por las accionantes como desatendidas en la decisión atacada, habían sido proferidas antes de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, por lo que el Tribunal Administrativo del Magdalena no estaba en la obligación de aplicarlas, teniendo en cuenta que no existía un criterio armónico sobre la materia[35].

 

5. Actuaciones en sede de revisión

 

31. Selección y reparto. Mediante auto del 30 de abril de 2024, la Sala de Selección Número Cuatro[36] escogió el expediente para revisión, con fundamento en los criterios: (i) objetivo, posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional y (ii) complementario, tutela contra providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional[37]. Por sorteo, el expediente se asignó a la Sala Segunda de Revisión.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

32. De acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para analizar los fallos de tutela proferidos en el presente proceso.

 

2. En el caso sub examine se cumplen los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

 

33. El artículo 86 de la Carta Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional han establecido que toda acción de tutela debe reunir ciertos requisitos de procedencia para que pueda estudiarse de fondo la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados. En este asunto, dado que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala verificar si se cumplen los presupuestos para la procedencia de esta clase de acciones, de acuerdo con los criterios expuestos en la Sentencia C-590 de 2005[38], reiterados y precisados, entre otras, en la Sentencia SU-129 de 2021.

 

34. La acción de tutela cumple con el presupuesto de la legitimación en la causa por activa. Clara y otros están legitimadas para interponer la acción de tutela, teniendo en cuenta que presentaron la solicitud de amparo para la salvaguarda de sus derechos fundamentales, los cuales consideran transgredidos con ocasión a la providencia censurada. Al respecto, las accionantes en el presente proceso de tutela fungieron como demandantes en el proceso de reparación directa que dio lugar a la decisión del Tribunal Administrativo de Magdalena, providencia que precisamente en este caso es la cuestionada mediante la acción de tutela. La solicitud de amparo fue presentada a través de abogada con poder especial conferido por las demandantes[39]. En estos términos, se satisfacen los requisitos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

 

35. La acción de tutela cumple con el presupuesto de la legitimación en la causa por pasiva. Este requisito también se cumple, teniendo en cuenta que la demanda se instauró contra una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el marco del proceso promovido por las actoras en el ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por la ejecución extrajudicial de Santiago. En consecuencia, la accionada es la autoridad judicial a la que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales.

 

36. Tercero con interés. Por su parte, el Ejército Nacional, institución que fue vinculada al proceso, tiene la calidad de tercero con interés en la causa, debido a que fue la parte favorecida por la sentencia que es objeto de impugnación a través de la acción de tutela.

 

37. La acción de tutela satisface el presupuesto de inmediatez. El artículo 86 superior establece que la acción de tutela no tiene término de caducidad. No obstante, esta debe presentarse dentro de un plazo razonable, contado a partir de la fecha en la que ocurrió el hecho que vulneró o amenazó los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo. En este caso, la solicitud de amparo cumple con este presupuesto, teniendo en cuenta que la decisión judicial cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 26 de abril de 2023, providencia que fue notificada el 21 de septiembre del mismo año[40]. La acción de tutela fue interpuesta el 25 de octubre de 2023. Así las cosas, transcurrió un mes y cuatro días entre la notificación del fallo cuestionado y la solicitud de amparo, término que se considera razonable para instaurar la acción constitucional.

 

38. La acción de tutela cumple con el presupuesto de subsidiariedad. Lo anterior, teniendo en cuenta que las accionantes ejercieron todos los recursos ordinarios que tenían disponibles dentro del proceso de reparación directa. Además, prima facie, los hechos alegados en la acción de tutela no configuran ninguna de las causales de procedencia de los recursos extraordinarios dispuestos en la ley. En cuanto a estos últimos, la pretensión que se formula en esta oportunidad no está comprendida en ninguno de los supuestos expresamente consagrados en los artículos 248 y siguientes del CPACA para la procedencia del recurso de revisión^[41], lo que desvirtúa la idoneidad y eficacia de este mecanismo para resolver el requerimiento que plantea la presente solicitud de amparo. Tampoco procede el recurso de unificación de jurisprudencia debido a que, si bien la providencia atacada fue dictada en segunda instancia por un tribunal administrativo^[42] y el proceso cumple con el requisito de la cuantía dispuesto en el numeral 4 del artículo 257 del CPACA^[43], lo controvertido no se ajusta a la causal prevista en el artículo 258 ibidem^[44]. Lo anterior, teniendo en cuenta que las accionantes no alegan el desconocimiento de una sentencia de unificación, puesto que reprochan que el Tribunal Administrativo del Magdalena hubiese aplicado la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, pese a que dicho precedente no estaba vigente al momento de la presentación de la demanda (16 de diciembre de 2014)[45]. Es decir, las demandantes no argumentan que se hubiese desconocido la referida sentencia de unificación, sino que cuestionan la forma como el tribunal accionado la aplicó porque, en su criterio, el estándar fijado en la sentencia de unificación es mayor a aquel vigente para la fecha de presentación de la demanda, y por ello señalan que se transgredieron sus derechos fundamentales.

 

39. La acción de tutela satisface el presupuesto de relevancia constitucional. Este presupuesto se cumple debido a que la cuestión planteada en la acción de tutela no se limita a una discusión meramente legal o de contenido económico, sobre asuntos que ya hubiesen sido zanjados en el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, se cuestiona la constitucionalidad de la sentencia censurada y se persigue la protección de facetas constitucionales del derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. En ese sentido, la solicitud de amparo tiene como objeto discutir si el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró dichos derechos fundamentales al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa con sustento en la jurisprudencia unificada que fue emitida mientras el proceso se encontraba en curso, y al no aplicar el control de convencionalidad del sistema interamericano.

 

40. Las accionantes no discuten una irregularidad procesal. Lo anterior, teniendo en cuenta que los argumentos de la demanda de tutela no aluden ninguna irregularidad procesal que hubiera incidido de manera directa en la decisión censurada. La argumentación jurídica que presentan las accionantes está asociada a un presunto desconocimiento del precedente judicial y a la supuesta configuración de los defectos fáctico y sustantivo.

 

41. Las demandantes identificaron razonablemente los hechos que transgreden sus derechos. En efecto, la acción de tutela expone los presupuestos fácticos del caso y detalla los motivos por los cuales la parte actora considera que le han sido vulnerados sus derechos fundamentales y las causas que la llevaron a solicitar su protección constitucional. De igual modo, la parte demandante alegó en el proceso que para verificar el requisito de caducidad se debía tener en cuenta que el daño fue generado a partir de un delito de lesa humanidad y que los familiares del fallecido solo tuvieron certeza de lo ocurrido cuando los miembros del Ejército Nacional fueron acusados[46].

 

42. La acción de tutela no se dirige contra una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad. La acción de tutela no está dirigida contra un fallo de tutela, ni contra una decisión de control abstracto que haya sido proferida por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado, sino contra la sentencia del 26 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en segunda instancia, dentro de un proceso de reparación directa.

 

3. Consideración previa

 

43. En el presente caso, se debe tener en cuenta que las demandantes tienen la condición de víctimas del desplazamiento forzado[47] y que la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que las personas que forman parte de la población desplazada son sujetos de especial protección constitucional[48].

 

44. Adicionalmente, la Sala advierte que si bien se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, el fondo del asunto está relacionado con un caso sobre graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario perpetradas por parte de agentes del Estado, teniendo en cuenta que el objeto del debate en el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo giró en torno a la reparación de perjuicios derivados de la ejecución extrajudicial de Santiago.

 

45. La Corte Constitucional ha señalado que, en virtud del principio iura novit curia, al juez le corresponde aplicar el derecho en el caso concreto a partir de la realidad de hecho manifestada por las partes, con el fin de subsumir las circunstancias fácticas en las normas jurídicas que las rigen. Teniendo en cuenta lo anterior, a la luz de dicho principio, el juez constitucional tiene el deber de interpretar el respectivo contexto del caso y asumir un papel activo en la conducción del proceso[49].

 

46. En materia de tutela, esta Corte ha señalado que “la jurisprudencia constitucional ha sido sensible en la aplicación de este principio a las condiciones materiales del caso. Así, por ejemplo, se asume y demanda del juez una actitud más oficiosa y activa en aquellos casos en los que la tutela la invoca un sujeto de especial protección constitucional o una persona que, por sus particulares circunstancias, ve limitado sus derechos de defensa. De igual forma, el juez no puede desempeñar el mismo papel si el proceso, por el contrario, es adelantado por alguien que sí cuenta con todas las posibilidades y los medios para acceder a una buena defensa judicial”[50].

 

47. En este asunto, la Sala observa que es necesario aplicar el aludido principio en consideración a que las accionantes son sujetos de especial protección constitucional por su condición de desplazadas del conflicto armado interno y que la ejecución extrajudicial de la que su familiar fue víctima constituye una situación de revictimización. Así las cosas, pese a tratarse de una acción de tutela contra providencias judiciales, procede realizar un análisis más activo en consideración de las circunstancias particulares del caso.

 

48. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala realizará una interpretación de la acción de tutela a la luz del principio iura novit curia, en el sentido de determinar que, además de los yerros invocados por las accionantes, se está ante un posible defecto procedimental. Lo anterior, considerando que en el trámite de segunda instancia del proceso de reparación directa las partes no tuvieron la oportunidad de presentar alegatos en relación con las reglas sobre la caducidad del medio de control, las cuales fueron objeto de unificación jurisprudencial por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional durante el trámite del recurso de alzada. Así las cosas, en el presente caso se estudiará la posible configuración del aludido defecto, de acuerdo con las condiciones materiales del caso, a pesar de que este no fue invocado expresamente en la demanda de tutela.

 

4. Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión

 

49. Problema jurídico. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Segunda de Revisión procede a analizar si lo pretendido en la solicitud de amparo se enmarca, al menos, en una de las causales específicas de acuerdo con los criterios expuestos en la Sentencia C-590 de 2005[51].

 

50. Clara y otros instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, al considerar transgredidos sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado por la muerte de Santiago, víctima de ejecución extrajudicial perpetrada por miembros del Ejército Nacional en 2007.

 

51. La demanda se dirige contra la sentencia de segunda instancia proferida el 26 de abril de 2023 por la citada autoridad judicial, a través de la cual se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por los familiares de la víctima, el 16 de diciembre de 2014. Dicha decisión se sustentó en la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera del Consejo de Estado[52] y de la Corte Constitucional[53] al determinar que, en los casos relacionados con delitos de lesa humanidad, el término de caducidad se puede contar desde un momento diferente a la ocurrencia de los hechos, siempre y cuando se demuestre que la falta de ejercicio del derecho de acción esté justificada por el desconocimiento de la posible responsabilidad del Estado o por razones materiales que le hubiesen impedido al interesado acceder a la administración de justicia. Teniendo en cuenta dicho referente, el tribunal accionado, al valorar el material probatorio obrante en el proceso, determinó que las demandantes tuvieron conocimiento de la posibilidad de imputar el daño al Estado desde mayo de 2007.

 

52. Las accionantes alegan que el fallo cuestionado incurrió en los defectos (i) de desconocimiento del precedente judicial, (ii) fáctico y (iii) sustantivo. Argumentan que, al tratarse de un delito de lesa humanidad, se debía flexibilizar la contabilización del término de caducidad de la acción y que no tuvieron certeza judicial de la responsabilidad por parte de agentes del Estado, más allá de toda duda, en cuanto a quiénes participaron en la ejecución de su familiar, sino hasta ejecutoriadas las decisiones condenatorias en la justicia penal. Además, como se anotó previamente, en aplicación del principio iura novit curia, se determinó que en el asunto sub examine se podría estar ante un posible defecto procedimental. En virtud de lo anterior, a la Sala Segunda de Revisión le corresponde resolver el siguiente problema jurídico:

 

¿La sentencia del 26 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en los defectos (i) de desconocimiento del precedente judicial, (ii) fáctico, (iii) sustantivo y (iv) procedimental, al haber declarado la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por las accionantes con ocasión a la ejecución extrajudicial de su familiar, ocurrida el 18 de mayo de 2007?

 

53. Metodología para la decisión. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Sala Segunda de Revisión (i) reiterará brevemente la jurisprudencia sobre la caracterización de los defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico, sustantivo y procedimental; (ii) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la vinculatoriedad del precedente de unificación de las altas cortes, conforme a los principios de igualdad y seguridad jurídica; (iii) reiterará las reglas jurisprudenciales unificadas de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa, frente a hechos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio. Por último, (iv) a partir de dicho marco, se procederá a resolver el caso concreto.

 

5. Caracterización general de los defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico, sustantivo y procedimental. Reiteración de jurisprudencia^[54]

 

 

6. La vinculatoriedad del precedente de unificación de las altas cortes y, particularmente, del Consejo de Estado. Principios de igualdad y seguridad jurídica. Reiteración jurisprudencial[60]

 

54. El artículo 230 de la Constitución Política determina que los jueces están sometidos al imperio de la ley^[61]. Ello quiere decir que los jueces se encuentran vinculados, no solo por las leyes expedidas por el Congreso de la República, sino también por “todas las normas (i) adoptadas por las autoridades a quienes el ordenamiento jurídico les reconoce competencias para el efecto y (ii) siguiendo el procedimiento o las formas fijadas con ese propósito”^[62]. En consecuencia, la expresión imperio de la ley, que emplea la Constitución para designar la sujeción de las autoridades judiciales, debe interpretarse como imperio del derecho. De este modo, los juzgados y tribunales se encuentran vinculados por las directrices contenidas, entre otras, en la Constitución, el bloque de constitucionalidad, los decretos reglamentarios y, también, la jurisprudencia.

 

55. Sobre esta última, la Sentencia C-539 de 2011 determinó que la expresión imperio de la ley comprende la “[a]plicación del conjunto de normas constitucionales y legales, valores y objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, la cual informa la totalidad del ordenamiento jurídico”^[63]. Con fundamento en lo anterior, es claro que, al atender los textos legales, los jueces también deben “observar la jurisprudencia de los órganos de cierre que definen los criterios de interpretación normativa, es decir de la Ley -en sentido amplio-”^[64]. Además, dicho mandato constitucional ha de ser interpretado en armonía con el artículo 241 de la Carta Política, que establece la fuerza vinculante del precedente constitucional. Por lo tanto, al obedecer la ley, los jueces deben seguir la interpretación que realizan los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones y los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

 

56. La unificación jurisprudencial es necesaria en la medida en que las disposiciones jurídicas, normalmente, carecen de un sentido unívoco; no es extraño que a ellas se les puedan atribuir diversos significados en el proceso de interpretación^[65]. En efecto, las altas cortes cumplen una importante labor en el esclarecimiento del sentido de los textos jurídicos. Lo anterior encuentra fundamento en la distinción conceptual, acogida por esta corporación, que diferencia las disposiciones de las normas jurídicas. La Sala Plena ha señalado que “[u]na disposición o enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada, tales como artículos, numerales o incisos […]; [por su parte,] las normas […] no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado”^[66].

 

57. En vista de que las normas jurídicas pueden dar lugar a distintas interpretaciones, los órganos de cierre tienen la función de unificar la jurisprudencia para garantizar que la aplicación del derecho sea homogénea. De este modo, se pretende asegurar el cumplimiento de los fines constitucionales de la seguridad jurídica y la igualdad en el ámbito de la administración de justicia. Tales son los fundamentos constitucionales que justifican el carácter vinculante del precedente^[67].

 

58. Por otra parte, esta corporación ha entendido que el precedente judicial es “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”^[68]. Al respecto, conviene aclarar que una sentencia se compone de tres elementos: (i) la decisión del caso o decisum; (ii) las razones que se encuentran vinculadas de forma directa y necesaria con el fallo o ratio decidendi; y (iii) los argumentos accesorios utilizados para ayudar a construir la argumentación judicial, conocidos como obiter dicta. De esos elementos, solo la ratio decidendi constituye precedente^[69].

 

59. La obligatoriedad del precedente vertical se justifica en la necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como los de legalidad, buena fe, cosa juzgada, confianza legítima, además de la racionalidad y razonabilidad^[70]. En efecto, ante la complejidad pragmática de hacer efectiva la aplicación igualitaria de la ley (artículo 13 CP), la Corte Constitucional ha reconocido que “esta exigencia [igualdad] resulta posible y verificable a partir de la función que ejercen los órganos de cierre de la misma jurisdicción y de la fuerza vinculante de sus fallos, los cuales, además de administrar justicia en los casos particulares, establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial que resultan vinculantes para los demás órganos que resuelvan casos similares”^[71]. Por lo tanto, “la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la ley”^[72], y genera una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, “lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos”^[73].

 

60. No obstante, esta Corte también ha sido enfática en reconocer que la vinculatoriedad del precedente no desconoce el principio de independencia judicial (artículo 228 CP). Los jueces pueden apartarse del precedente, siempre que asuman la carga argumentativa para sustentar su disidencia. Esta carga argumentativa implica los siguientes deberes: “(i) referirse al precedente anterior [requisito de trasparencia] y (ii) ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio si en un caso se pretende fallar en un sentido contrario al anterior en situaciones fácticas similares, a fin de conjurar la arbitrariedad y asegurar el respeto al principio de igualdad [requisito de suficiencia]”^[74]. Si se satisface la carga argumentativa señalada, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad y, a la vez, garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales^[75].

 

61. Las sentencias de unificación del Consejo de Estado. El artículo 237.1 de la Constitución Política establece que el Consejo de Estado es el tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal condición, tiene la función de unificar la jurisprudencia en el ámbito del Derecho Administrativo. En ejercicio de esta competencia, la corporación dicta sentencias de unificación, con base en su “importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”^[76]. Tales providencias fijan una línea de interpretación sobre el alcance de las disposiciones de derecho público y, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional^[77], son vinculantes para los jueces y tribunales administrativos a título de precedente vertical.

 

62. Las sentencias de unificación del Consejo de Estado revisten una importancia sustancial porque están encaminadas a preservar los principios de seguridad jurídica e igualdad; así como a reducir la litigiosidad, ya que brindan claridad a la administración y a los jueces sobre cuáles son las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes^[78]. Al respecto, en la Sentencia SU-353 de 2020, esta Corte reconoció que, como lo explicó la sentencia C-179 de 2016, “uno de los principales objetivos de la Ley 1437 de 2011 fue el de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias fuesen tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa”^[79].

 

63. Con fundamento en lo anterior, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente en materia de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, tienen carácter vinculante para los jueces y tribunales administrativos, pues, de este modo, se garantizan, entre otros, los principios superiores de la igualdad ante la ley y la seguridad jurídica. No obstante, los jueces pueden distanciarse excepcionalmente del precedente, “mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -artículo 228 [CP]-”^[80].

 

7. La caducidad del medio de control de reparación directa frente a daños originados en delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio por parte de agentes del Estado. Jurisprudencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional[81]

 

64. La cláusula general de responsabilidad del Estado y las reglas de caducidad establecidas en la ley para la reparación directa. El artículo 90 de la Constitución establece la cláusula general de responsabilidad del Estado[82]. Según esta norma, el Estado tiene la obligación de responder “patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”^[83]. El mandato de reparación patrimonial impuesto a la administración comporta una garantía para los derechos e intereses de las personas y se encuentra vinculado con el principio de dignidad humana (art. 1 CP), la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2 CP), el principio de igualdad frente a las cargas públicas (art. 13 CP) y la obligación de proteger la propiedad privada (art. 58 CP)^[84].

 

65. En desarrollo del artículo 90 superior, el CPACA establece en su artículo 140 el medio de control de reparación directa como un mecanismo para obtener la reparación de los daños antijurídicos derivados de las acciones u omisiones de los agentes del Estado. De conformidad con dicha disposición, “el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”[85].

 

66. Sin embargo, el legislador ha dispuesto que el ejercicio del medio de control de reparación directa está sometido a un término, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad. De este modo, el artículo 164, numeral 2, ordinal i) del CPACA prevé que “[c]uando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

 

67. Sobre el establecimiento de términos de caducidad en las acciones judiciales, esta corporación ha considerado que “en lugar de coartar el acceso a la administración de justicia, lo concretiza y viabiliza. Establecer acciones ilimitadas y sin términos de caducidad, conduciría a una paralización de la administración de justicia, e impediría su funcionamiento. Conduciría a que el Estado no pueda resolver los conflictos sociales”^[86]. Por ello, la caducidad se ha entendido, por regla general, como la extinción del derecho a la acción judicial por el transcurso del tiempo.

 

68. De manera que si el sujeto procesal deja, por su inactividad o negligencia, transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva sin presentar la demanda correspondiente o impulsar el litigio, el mencionado derecho fenece inexorablemente[87]. Se trata de una carga procesal impuesta a los usuarios del sistema de justicia, (i) orientada a garantizar un funcionamiento eficiente y ordenado de las instituciones que lo conforman, en armonía con el deber de colaboración con la justicia, y (ii) fundada en la necesidad de obtener seguridad y certeza jurídica para evitar la paralización del tráfico judicial y garantizar de esta manera la prevalencia del interés general^[88]. Justamente, el derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si “pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”[89].

 

69. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha comprendido que, si bien la caducidad debe entenderse como una sanción en los eventos en que determinadas acciones no se ejercen en un término específico, o como la carga procesal para que el ciudadano reclame del Estado determinado derecho dentro del plazo fijado por la ley, tal figura no puede interpretarse de forma irrazonable, por cuanto podría suponer un obstáculo al acceso a la administración de justicia. Bajo este entendido, en algunos casos ha flexibilizado el estándar de aplicación del término, a partir, esencialmente, de las circunstancias concretas del asunto objeto de análisis.

 

70. En particular, el alcance de la caducidad del medio de control de reparación directa cuando se reclaman presuntos daños originados por la comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra por parte de agentes del Estado ha sido objeto de unificación jurisprudencial por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

 

71. La sentencia de unificación del Consejo de Estado. El artículo 164.2 del CPACA dio lugar a distintas interpretaciones respecto a la exigibilidad del término para demandar por el medio de control de reparación directa cuando se invocaba un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra. Ante la disparidad de criterios, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió fijar su posición en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020^[90].

 

72. Dicho fallo estableció que, por regla general, el término de dos años para presentar la demanda de reparación directa se cuenta desde la fecha de la acción u omisión causante del daño o desde el momento en el que el afectado lo conoció o debió conocerlo, “siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”^[91]. De tal suerte que, “mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a [esa] jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso”^[92]. Asimismo, la sentencia de unificación de la Sección Tercera aclaró que el conocimiento de los hechos “no implica la individualización o sanción penal del agente que ocasionó el daño, sino el conocimiento de la intervención de una autoridad”^[93].

 

73. La Sección Tercera determinó que las reglas de caducidad expuestas se aplican para “todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada”^[94]. Para llegar a esa conclusión, en la sentencia de unificación se estableció que la regla de imprescriptibilidad de la acción penal en delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio tiene un alcance similar a aquella que rige en el caso particular de la reparación directa. En materia penal, el término de la prescripción empieza a correr cuando la persona es vinculada al proceso^[95]. En opinión del Consejo de Estado, en similar sentido, en estos eventos, “el término de caducidad de la reparación directa no es exigible sino cuando el afectado advierte que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y le resulta imputable el daño”^[96].

 

74. Finalmente, la sentencia de unificación aclaró que la norma de caducidad puede ser inaplicada en eventos en los que se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción. Esto es, cuando se demuestren “supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a [esa] jurisdicción”^[97].

 

75. Por todo lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio en relación con el término de caducidad del medio de control de reparación directa en cualquier asunto en el que se solicite la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, incluyendo las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra. Específicamente, el criterio unificado consiste en que “i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”^[98].

 

76. Jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional. En la Sentencia SU-312 de 2020, la Corte Constitucional reconoció que no tenía una posición uniforme sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa frente a delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra, por lo que procedería a “unificar la jurisprudencia en los términos del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991”^[99]. La Sala Plena acogió la interpretación de unificación del Consejo de Estado por considerar que “es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio”^[100].

 

77. La Corte argumentó que, por un lado, “el referido plazo [de 2 años] es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, […] comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva”^[101]. Por otro lado, “la exigencia del término legal de caducidad […] protege la seguridad jurídica y […] no implica una afectación grave al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas”^[102].

 

78. En el análisis de la sentencia, se explicó que “es imperioso que exista un término de caducidad de las acciones judiciales, pues ‘el derecho de acceso a la administración de justicia sufriría una grave distorsión en su verdadero significado si pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, […] sin condicionamientos de ninguna especie’”^[103]. Particularmente, el tribunal constitucional reconoció que “la caducidad de la demanda contencioso administrativa por parte del juez competente, está justificada en ‘el propósito de resguardar el interés general y la seguridad jurídica’. Empero, este Tribunal ha indicado que en virtud del principio pro damnato o favor victimae, el término de caducidad del medio de control de reparación directa ‘no puede aplicarse de manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias particulares del caso, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y la reparación integral de las víctimas”^[104].

 

79. En este sentido, la Sentencia SU-312 de 2020 estableció que “la aplicación del término legal de caducidad frente al medio de control de reparación directa cuando el hecho dañoso es constitutivo de un delito de lesa humanidad resulta acorde con el criterio interpretativo que puede extraerse de lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Órdenes Guerra contra Chile”^[105]. Lo anterior porque “la finalidad que subyace a dicha decisión no es crear una previsión orientada a amparar la incuria o la negligencia del interesado en una indemnización o afectar sin justificación la seguridad jurídica”^[106]. Además, “la existencia de un límite temporal […] atiende a la realidad del contexto colombiano”. En armonía con lo anterior, en la Sentencia SU-167 de 2023 esta Corte señaló que “la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-312 de 2020 unificó su jurisprudencia sobre la materia. En concreto, acogió la postura adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 y precisó que la misma se mostraba respetuosa de los postulados constitucionales sobre acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y reparación patrimonial por los daños causados por el Estado, así como con lo dispuesto en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos alusivos al acceso a un recurso judicial efectivo”.

 

80. En suma, según las razones expuestas en este apartado, la interpretación del término de caducidad de la acción de reparación directa se encuentra unificada en la jurisprudencia colombiana, en particular respecto de los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio^[107].

 

81. Efectos temporales de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado[108]. La sentencia del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado no se refirió expresamente a los efectos temporales que tendría la unificación jurisprudencial efectuada en dicha providencia. Este asunto fue analizado por la Corte Constitucional en las sentencias T-044 de 2022, T-210 de 2022 y SU-167 de 2023. En esas oportunidades se resolvieron casos similares a los que se examinan en esta ocasión. En particular, en la primera de las sentencias referenciadas se concluyó que “el fallo de unificación [del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado] tiene efectos retrospectivos”^[109], lo que significa que su aplicación es “general e inmediata”[110].

 

82. En la Sentencia T-044 de 2022, la Sala Quinta de Revisión estudió una acción de tutela instaurada por tres ciudadanos contra el Tribunal Administrativo de Casanare, a raíz de la sentencia que dicha autoridad judicial adoptó en el marco de un proceso de reparación directa iniciado en 2014 con ocasión a la muerte de los familiares de los accionantes. El fallo de primera instancia había sido dictado antes de proferirse la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de acceder a las pretensiones; pero el de segunda instancia, censurado en la acción de tutela, fue proferido luego de dicho fallo de unificación y en aplicación de las reglas en este establecidas, las cuales condujeron a revocar la decisión y declarar la caducidad del medio de control. En esa ocasión, se estableció que la referida sentencia de unificación “fue notificada por estado del 30 del mismo mes y año, esto es, luego de que se cerrara la fase de alegatos del proceso de reparación directa en el que se dictó la sentencia objeto de [esa] acción de tutela”. Así, atendiendo a los defectos alegados por los accionantes, se determinó que el tribunal debió “readecuar el proceso, particularmente, la fase de alegatos para permitir que las partes explicaran cuáles fueron las razones por las que no acudieron a la justicia en los términos legales, esto es, la imposibilidad material de demandar en los términos de ley”. Lo anterior, porque, “al amparo de las tesis jurisprudenciales vigentes para el momento de la presentación de la demanda, los alegatos de conclusión de primera instancia, los recursos de apelación y los alegatos de segunda instancia, no era necesario que [los demandantes] justificaran la demora en la interposición de la demanda de reparación directa”.

 

83. La Sala Quinta de Revisión determinó que la decisión controvertida configuró un desconocimiento del precedente judicial debido a que había decretado la caducidad del medio de control de reparación directa, en aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin tener en cuenta que en la Sentencia SU-406 del 2016 se indicó que, pese a que la unificación jurisprudencial en materia contenciosa administrativa tuviera efectos de forma “general y automática”, debía valorar las circunstancias particulares del caso concreto, con el objetivo de determinar si la vinculatoriedad automática del precedente unificado podría poner en riesgo las garantías procesales de las partes. Así mismo, determinó que el tribunal accionado incurrió en un defecto procedimental absoluto debido a que en el trámite de segunda instancia pretermitió la fase de alegatos.

 

84. En dicha providencia, esta corporación analizó los efectos temporales de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado a partir de cuatro premisas. En la primera, estableció que la atribución de efectos retroactivos a los fallos de unificación es una práctica que está prima facie proscrita. Lo anterior porque “[l]a jurisprudencia contencioso administrativa y ordinaria^[111] coinciden en que, por regla general, no es posible otorgar efectos retroactivos a las sentencias”[112], salvo en materia penal y sin perjuicio de la competencia excepcional que, en ocasiones, la ley otorga a los jueces para disponer expresamente lo contrario^[113]. Para sustentar el argumento, se citó una providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que señaló que “la retroactividad del precedente viola la cláusula de Estado de Derecho y el deber general del Estado de respeto a las garantías judiciales, debido proceso, libertad e igualdad y, por contera, a la confianza legítima creada de manera objetiva por las autoridades estatales en el desarrollo de sus actos”^[114].

 

85. Como segunda premisa, reconoció que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general prescribe que los cambios en el precedente judicial deben tener efectos generales e inmediatos. Al respecto, analizó la Sentencia SU-406 de 2016, en la que se estudió la aplicación en el tiempo del precedente judicial. En esta providencia, la Corte precisó que “el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición”^[115]. Debido a lo anterior, las variaciones jurisprudenciales deben aplicarse de forma general e inmediata, aunque, en cualquier caso, su aplicación no puede pasar por alto el contenido material de la igualdad, por lo que, cada situación debe ser observada a la luz de las circunstancias particulares.

 

86. En esa medida, la corporación reconoció que, para aplicar el precedente, el juez debe evaluar las circunstancias concretas de cada caso, “sobre todo cuando la modificación supone imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias, así como también cuando esta tiene incidencia directa en los términos procesales, notificaciones que se están surtiendo o términos que ya habrían empezado a correr, entre otros eventos en los que se ha creado para las partes y terceros una expectativa de actuar de una determinada manera o de no hacerlo”^[116]. El anterior escenario cobra mayor relevancia cuando el cambio de línea jurisprudencial afecta una actuación procesal que se inició al amparo del precedente anterior, porque la aplicación inmediata del nuevo precedente sin consideración alguna a las circunstancias particulares, “podría derivar en el desconocimiento de derechos fundamentales”^[117]. La línea de argumentación transcrita tiene como fundamento los principios de legalidad y confianza legítima, así como el mandato de tutela judicial efectiva.

 

87. En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional precisó que, para el uso del precedente, “los jueces [tienen] el deber de valorar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantías procesales y sustanciales, aun ante el silencio en el que incurrió quien determinó el cambio de jurisprudencia”^[118]. Si en esa valoración se encuentra una posible afectación y restricción de garantías, el deber de aplicar el precedente debe hacerse compatible con los principios constitucionales, por lo que el juez puede “matizar las reglas de unificación vigentes”^[119] o, incluso, no aplicarlas, según el caso particular.

 

88. Como tercera premisa para sustentar los efectos generales e inmediatos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera, la Corte Constitucional reconoció que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos hacia el futuro (prospectivos) se enuncian explícitamente. Al respecto, se estableció que cuando las secciones del Consejo de Estado definen que una sentencia tiene efectos hacia el futuro, acuden formalmente a la figura de la jurisprudencia anunciada. Esto significa que la atribución de tales efectos queda señalada de forma expresa en el respectivo fallo. Como ejemplo, la Sentencia T-044 de 2022 citó varias providencias en las que las diferentes secciones del Consejo de Estado aplicaron la figura de la jurisprudencia anunciada^[120].

 

89. Finalmente, como cuarta premisa, la sentencia en comento determinó que la intención de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado fue atribuir efectos generales inmediatos a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. También se analizó el salvamento de voto de la magistrada María Adriana Marín, en el que expresó su disidencia porque “la decisión de la Sala debió adoptarse como jurisprudencia anunciada, con efectos hacia el futuro”^[121]. De lo anterior, se concluyó que “el salvamento de voto de la doctora Marín [es] prueba indirecta de la postura mayoritaria de la Sala plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado”^[122].

 

90. En virtud del criterio jurisprudencial establecido en la Sentencia T-044 de 2022, en la Sentencia T-210 de 2022 se señaló que: “la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado aplica a partir de su expedición, incluso en los casos iniciados con anterioridad. No obstante, para las acciones radicadas antes de la sentencia de unificación, los jueces administrativos deben valorar las circunstancias particulares de cada caso para observar si aplicar la regla de unificación pone en riesgo derechos fundamentales de las partes dentro del proceso”.

 

91. Es de destacar que en la Sentencia SU-167 de 2023 se consolidó esta postura. En dicha decisión, la Sala Plena analizó la acción de tutela instaurada por una ciudadana contra la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, debido a que en sentencia emitida el 19 de marzo de 2021 confirmó la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa promovido por la accionante y su grupo familiar contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional por la muerte de su hijo en un presunto enfrentamiento con el Ejército el 12 de enero de 2007.

 

92. En esta sentencia, la Sala Plena determinó que la autoridad judicial cuestionada en sede de tutela “aplicó el nuevo estándar jurisprudencial sobre caducidad del medio de control de reparación directa, sin readecuar el trámite para darle oportunidad a la parte demandante de exponer las razones jurídicas y probatorias que le permitirían cumplir con este requisito […] como el mencionado estándar jurisprudencial no existía al momento de formular la demanda, de proponer el recurso de apelación contra la sentencia de primer grado y de radicar los alegatos de conclusión, la parte accionante no tuvo posibilidad de señalar las barreras que obstaculizaron su acceso a la jurisdicción”. En dicha providencia se concluyó que la autoridad judicial accionada “incurrió en defecto procedimental absoluto, pues no tomó las medidas necesarias para readecuar el procedimiento y, en virtud del cambio jurisprudencial, reabrir la fase de alegatos y permitir a las partes presentar nuevamente sus argumentos de conclusión para que se pronunciaran frente a la aplicación al caso concreto de los elementos normativos y probatorios introducidos por la Sentencia de unificación proferida el 29 de enero de 2020 por la Sección Tercera de esa corporación. Lo anterior, supuso en la práctica una pretermisión material de la etapa de alegatos de conclusión”.

 

93. Asimismo, la Sentencia SU-167 de 2023 estableció que, “por regla general, los precedentes judiciales de las altas cortes tienen efectos inmediatos y son de obligatorio obedecimiento por los operadores jurídicos y las partes involucradas en un proceso en curso, aun si incorporan cambios importantes en la comprensión de un determinado problema jurídico. // En el presente asunto, la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado dispuso la exigibilidad del requisito de caducidad frente a las demandas de reparación directa que tenían por objeto la indemnización de un daño causado por un delito de lesa humanidad. Por esa razón, para el 19 de marzo de 2021 -momento de adopción de la sentencia censurada-, no existía precedente alguno que indicara la inaplicación del requisito de caducidad en esta clase de procesos”.

 

94. De lo anterior se colige que la jurisprudencia constitucional ha sostenido la tesis según la cual las reglas de unificación establecidas en la sentencia de unificación jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, en principio, generan efectos generales e inmediatos frente a los procesos que se encontraran en curso para ese momento.

 

95. Recientemente, en la Sentencia T-024 de 2024, la Sala Séptima de Revisión estudió dos acciones de tutela que habían sido interpuestas contra del Tribunal Administrativo del Cesar y el Tribunal Administrativo del Magdalena debido a que en dos procesos de reparación directa iniciados en los años 2000 y 2003 por la muerte de familiares de los accionantes, las autoridades judiciales declararon la caducidad del medio de control de reparación directa, en aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

96. En dicha decisión se destacó que, pese a que esta corporación ha defendido de forma uniforme la conclusión señalada previamente, también ha establecido que, debido a la variación en el precedente aplicable, a los demandantes en los procesos de reparación directa se les debe permitir contar con una oportunidad procesal para manifestarse frente al cambio de precedente con el fin de proteger su derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuenten con la posibilidad material de argüir en el proceso contencioso administrativo las razones por las cuales consideran que su caso se enmarca en los estándares o reglas fijadas en la sentencia de unificación respecto de la configuración de la caducidad, particularmente, para argumentar si existían “(…) situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción (…)”^[123].

 

97. Con sustento en lo anterior, la Sentencia T-024 de 2024 concluyó que, “pese a que las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en principio, generan efectos generales e inmediatos frente a los procesos que se encontraran en curso para ese momento, lo cierto es que la Corte Constitucional ha establecido que, en todo caso, a efectos de evitar incurrir en un defecto procedimental absoluto, la autoridad judicial debe garantizar la oportunidad procesal para que los demandantes, de considerarlo procedente, se manifiesten sobre las razones por las cuales su caso eventualmente se enmarcaría en las reglas de unificación, incluso, si ello implica readecuar el trámite surtido, frente a lo que se le ha otorgado una especial relevancia a la etapa procesal para presentar los alegatos de conclusión”.

 

8. Análisis y resolución del caso concreto

 

98. La decisión judicial censurada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente judicial. La sentencia del 26 de abril de 2023, en virtud de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró probada de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por las accionantes, desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional sobre los efectos temporales de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

99. En la motivación del fallo cuestionado se observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena tomó como referentes para fundamentar su decisión, la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional (SU-312 de 2020) y del Consejo de Estado (Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2020, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.: 2014-00144-01), en virtud de las cuales sí es aplicable el presupuesto de caducidad en procesos de reparación directa en los que se pretenda la reparación de perjuicios a víctimas de delitos por graves violaciones a los derechos humanos, como las ejecuciones extrajudiciales. Adicionalmente, en la providencia censurada se hace referencia a la Sentencia T-210 de 2022 y se indica que dicha decisión “reiteró que el cómputo del término de caducidad en acciones de reparación directa relacionadas con casos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidios debe sujetarse a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional”[124].

 

100. La razón por la que el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente judicial radica en que, si bien en su decisión tuvo en cuenta la jurisprudencia antes señalada, la aplicó de forma parcial. En la decisión cuestionada se señala que las sentencias de unificación de la Sección Tercera Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la materia determinaron que el término de caducidad es aplicable a los procesos de reparación directa en los que el daño es producido por la comisión de delitos de lesa humanidad. No obstante, la autoridad demandada no tomó en consideración que el estándar establecido por la Corte Constitucional para la aplicación de este precedente exige que, cuando el cambio de criterio jurisprudencial implique la asunción de nuevas cargas procesales, probatorias o argumentativas para las partes, el juez natural tiene el deber de valorar si el uso del nuevo estándar jurisprudencial puede desconocer derechos fundamentales.

 

101. Como se anotó en el apartado anterior, si bien el precedente judicial opera de forma inmediata, es necesario que el juez analice si su aplicación tiene el potencial de afectar intensamente derechos fundamentales, especialmente, cuando la variación jurisprudencial comporta imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias, o cuando el cambio de criterio tiene incidencia directa en los términos procesales, notificaciones que se están surtiendo o términos que ya habrían empezado a contabilizarse.

 

102. En este sentido, a pesar de que en la providencia objeto de censura se alude al precedente unificado de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia, así como a la Sentencia T-210 de 2022, el tribunal accionado omitió aplicar al caso concreto el estándar fijado en dicha sentencia sobre los efectos temporales del cambio de precedente en la materia. Al respecto, esta corporación señaló lo siguiente:

 

“[L]a sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado aplica a partir de su expedición, incluso en los casos iniciados con anterioridad. No obstante, para las acciones radicadas antes de la sentencia de unificación, los jueces administrativos deben valorar las circunstancias particulares de cada caso para observar si aplicar la regla de unificación pone en riesgo derechos fundamentales de las partes dentro del proceso. Ante dicha valoración, el juez puede matizar la nueva regla de unificación o incluso inaplicarla, según sea necesario. Para lo anterior, la parte debe tener la oportunidad de argumentar por qué no debe aplicarse la nueva regla jurisprudencial en su caso. Asimismo, el juez debe adecuar el proceso para garantizar que la parte demandante pueda explicar por qué no acudió a la justicia en los términos legales, esto es, la imposibilidad material de demandar en los dos años siguientes ‘desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial’”^[125].

 

103. En consecuencia, aunque el tribunal demandado sustentó su decisión en la jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, aplicó con radicalidad el nuevo criterio establecido en ese precedente, puesto que no valoró si con ello se podía generar una afectación de las garantías fundamentales de las accionantes. En criterio de la Sala, la autoridad accionada ha debido efectuar un estudio razonable y ponderado de la aplicación del estándar jurisprudencial unificado sobre la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa en relación con los derechos fundamentales y las circunstancias concretas de las accionantes, quienes son víctimas del desplazamiento forzado.

 

104. En vista de lo anterior, en este asunto se presentó un desconocimiento del precedente judicial, pero por razones distintas a las planteadas en la acción de tutela. Las demandantes, tanto en el proceso de reparación directa[126] como en el de tutela[127], han insistido en que los familiares del fallecido solo tuvieron certeza de lo ocurrido cuando los miembros del Ejército Nacional fueron condenados en el proceso penal, y que a partir de este suceso habría de calcularse el término de caducidad. No obstante, dicha tesis difiere del criterio jurisprudencial unificado en la materia, según el cual, el término de caducidad en estos casos se contabiliza desde el momento en que los accionantes conocieron o han podido conocer que el daño fue producido por agentes del Estado, salvo que hubiese habido situaciones materiales que les imposibilitara acudir a la administración de justicia.

 

105. Adicionalmente, las providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado que las demandantes señalan como desconocidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena, tienen en común que fueron dictadas antes de la emisión del fallo de unificación de dicha corporación[128]. Por lo tanto, aquellas decisiones no constituyen precedente para el asunto en concreto, puesto que el hecho de que la autoridad demandada no hubiese aplicado la línea jurisprudencial adoptada por las subsecciones B y C de la Sección Tercera no implica un desconocimiento del precedente judicial, pues el mismo no se encontraba consolidado debido a que la Subsección A de la misma Sección defendía una tesis contraria a esta.

 

106. Al respecto, en las sentencias SU-312 de 2020 y SU-167 de 2023, esta corporación reconoció que antes de la unificación de jurisprudencia no había un criterio pacífico sobre el particular en la Sección Tercera del Consejo de Estado. De modo que, al momento de proferirse la sentencia atacada existía un fallo de unificación del Consejo de Estado que constituía precedente para decidir el caso. A pesar de ello, como se explicó previamente, el hecho de que la autoridad demandada no hubiese valorado las circunstancias del caso concreto para aplicar el precedente derivó en una vulneración del debido proceso.

 

107. Por las anteriores razones, la Sala concluye que en la sentencia del 26 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, se configuró un desconocimiento del precedente judicial, al no haber valorado en los efectos de la aplicación de la jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en el caso concreto, y en especial, en relación con los derechos fundamentales y garantías procesales de las demandantes.

 

108. En el caso sub examine no se configuró un defecto sustantivo. En criterio de la Sala, este defecto no se configuró debido a que, al aplicar la jurisprudencia unificada, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, el cálculo del término de caducidad debía contabilizarse de conformidad con lo establecido en el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, al ser la disposición jurídica aplicable en el caso concreto.

 

109. En la demanda de tutela se reprocha que el Tribunal Administrativo del Magdalena no realizó un control oficioso de convencionalidad, en consideración a que el asunto se trata de una grave violación a los Derechos Humanos por parte de miembros del Ejército Nacional. Asimismo, según lo planteado por las demandantes, en la decisión objeto de censura no se dio mayor importancia a los argumentos de los demandantes, sino que se aplicó el artículo 164 del CPACA sin analizarlo a la luz de las normas internacionales.

 

110. En cuanto al argumento relativo a que la autoridad demandada debió haber realizado un control oficioso de convencionalidad, se debe tener en cuenta que en la providencia atacada se aplicó la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que constituía precedente para decidir el asunto. En las sentencias de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado (Rad. 85001-33-33-002-2014-00144-01) y SU-312 de 2020, ambas corporaciones establecieron reglas de decisión sobre la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de ejecuciones extrajudiciales a partir del análisis de la normativa interna y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la imprescriptibilidad en materia penal de las acciones relacionadas con graves violaciones de derechos humanos.

 

111. A este respecto, la Sala considera que, contrario a lo afirmado por las accionantes, no hay lugar a aplicar el control de convencionalidad. En primer lugar, porque, aunque la cláusula de apertura al derecho internacional de los derechos humanos y el bloque de constitucionalidad exigen tener en cuenta los instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Congreso de la República, los jueces nacionales están obligados a ejercer el control a la luz de la jurisprudencia de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. En consecuencia, adoptar la postura planteada en la demanda de tutela supondría darle efectos supraconstitucionales a los instrumentos e interpretaciones convencionales, situación que es incompatible con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con lo establecido por esta corporación en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023[129].

 

112. En segundo lugar, la Sentencia C-146 de 2021 indicó que las “consecuencias de efectuar el [control de convencionalidad] deben determinarse caso a caso”, lo que, en este caso, supone no desconocer la supremacía constitucional ni transmutar la naturaleza de esta corporación^[130]. A propósito de lo anterior, dicha sentencia estableció que la jurisprudencia interamericana “no puede ser trasplantada automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno” para este caso, las sentencias de unificación dictadas por los jueces locales. Y esta corporación, en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, estableció que el control de convencionalidad no puede efectuarse por fuera del control de constitucionalidad y de forma autónoma, ya que la vía de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos en nuestro ordenamiento es el artículo 93 de la Carta Política, esto es, la figura del bloque de constitucionalidad^[131].

 

113. En lo particular, es preciso referir que la Sentencia C-030 de 2023 determinó que “el control de convencionalidad en Colombia, entendido como incorporación del derecho internacional al derecho interno, no puede realizarse en forma autónoma, por fuera del control de constitucionalidad, porque dicha incorporación se realiza a través del bloque de constitucionalidad, toda vez que el bloque en sentido estricto incorpora normas de DIDH (i.e. CADH) al parámetro de constitucionalidad, lo cual implica que la Corte debe tener en consideración dichas normas para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes”.

 

114. Por otra parte, se debe tener en cuenta que en la acción de tutela se parte de una premisa no aplicable al asunto concreto: la demanda alude que en su caso no se les debía aplicar el requisito de la caducidad, con sustento en la Sentencia SU-254 de 2013, cuyo objeto versa sobre el derecho a la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado. Este es un supuesto distinto al de la reparación de perjuicios derivados de ejecuciones extrajudiciales, teniendo en cuenta que el CPACA establece reglas disímiles para dichas circunstancias.

 

115. El inciso segundo del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA establece una regla especial para la formulación de la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, en virtud de la cual, el término de caducidad “se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.

 

116. No obstante, en la providencia censurada se tuvo en cuenta la regla aplicable al caso concreto: el primer inciso del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA. En virtud de dicha disposición, “[c]uando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. De este modo, la Sala concluye que el tribunal accionado realizó una aplicación razonable de la norma aplicable (el primer inciso del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA) al declarar la caducidad del medio de reparación directa, motivo por el cual, no se configuró un defecto sustantivo.

 

117. En el presente caso se configuró un defecto procedimental absoluto. En criterio de la Sala, el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un defecto procedimental absoluto por haberse pretermitido los alegatos de conclusión en el trámite de segunda instancia.

 

118. En primer lugar, el artículo 247 del CPACA fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Esto supuso un cambio en el trámite del recurso de apelación, teniendo en cuenta que la redacción original de dicha disposición establecía que en cualquier caso procedía la presentación de alegatos, fuera en audiencia o, prescindiéndose de esta, por escrito[132]. En contraste bajo la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021, sí es posible prescindir de los alegatos cuando no fuere necesario decretar pruebas[133].

 

119. Cabe señalar que, contra la sentencia de primera instancia, proferida el 22 de agosto de 2019 en el proceso de reparación directa, ambos extremos procesales interpusieron recurso de apelación el 6 de septiembre de 2019. El Tribunal Administrativo del Magdalena admitió el recurso mediante auto del 18 de marzo de 2022[134]. En dicha providencia dispuso que debía adecuar el trámite de segunda instancia según la Ley 2080 de 2021[135].

 

120. Esto es de suma importancia frente a las garantías procesales en el trámite del recurso, puesto que la autoridad judicial demandada aplicó el artículo 247 del CPACA, según la modificación efectuada por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, cuando aquel debió tramitarse de acuerdo con las reglas vigentes antes de la modificación legislativa. Esto, porque el recurso de apelación se interpuso el 6 de septiembre de 2019 y la Ley 2080 de 2021 empezó a regir el 25 de enero de 2021. Además, porque el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 estableció reglas de vigencia para garantizar una transición razonable y coherente, en el sentido que “[…] los recursos interpuestos […] se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos”.

 

121. En segundo lugar, es importante señalar que los fallos de unificación del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional fueron emitidos cuando el proceso se encontraba en el trámite de segunda instancia[136]. Como se indicó previamente, la aplicación de la jurisprudencia unificada en esta clase de asuntos exige la necesidad de readecuar el trámite para darle oportunidad a las partes de exponer sus argumentos y presentar sus pruebas para el cumplimiento del nuevo estándar jurisprudencial sobre la caducidad de la acción, lo cual incluye la posibilidad de presentar los alegatos de conclusión[137].

 

122. La pretermisión de los alegatos de conclusión en el trámite de segunda instancia incidió ostensiblemente en la decisión censurada, puesto que la caducidad de la acción fue el aspecto central de la providencia censurada[138]. En este sentido, las partes no pudieron manifestarse respecto a los estándares sobre la caducidad establecidos en la jurisprudencia unificada que se emitió cuando el proceso se encontraba en el trámite del recurso de apelación. Ello, teniendo en cuenta que los argumentos de los recurrentes se enfocaron en debatir cuestiones como la imputación del daño y la condena para la reparación de perjuicios. Por lo anterior, el hecho de que el tribunal, a través del auto que admitió el recurso, hubiese dado la oportunidad para que las partes se pronunciaran sobre la impugnación de la contraparte, según la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021, no suplía los alegatos de conclusión.

 

123. En este sentido, la parte actora no contó con la oportunidad procesal dentro del proceso de reparación directa para defender la tesis de la inaplicación del requisito de caducidad, después de la emisión de la jurisprudencia unificada, o para demostrar la existencia condiciones materiales que le hubiesen imposibilitado acudir a la administración de justicia para reclamar la reparación de los perjuicios derivados de la ejecución extrajudicial. Ello configura un defecto procedimental absoluto y, por ende, una transgresión del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Magdalena deberá readecuar el trámite de segunda instancia, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, con el fin de que las partes puedan presentar alegatos de conclusión, de modo que se les permita pronunciarse sobre la caducidad en los términos de la unificación jurisprudencial.

 

124. La Sala se abstiene de pronunciarse sobre la configuración de un defecto fáctico. Teniendo en cuenta que se determinó que el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en defecto procedimental absoluto y que, por ende, deberá readecuar el trámite de segunda instancia, por sustracción de materia y en aras de maximizar la autonomía de dicha autoridad judicial, esta Sala no se pronunciará frente a los planteamientos presentados en la acción de tutela sobre el defecto fáctico, puesto que la cuestión probatoria sobre el conteo del término de caducidad corresponde al resorte del juez natural del proceso de reparación directa. Lo anterior, con la finalidad de que sea el referido tribunal, en la nueva valoración que efectúe y luego de que integre al análisis los alegatos de conclusión que eventualmente presenten las partes[139].

 

125. Así las cosas, la Sala Segunda de Revisión considera que en la sentencia del 26 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, no se configuró un defecto sustantivo al haber declarado la caducidad del medio de control de reparación directa con sustento en lo dispuesto en el primer inciso del literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Sin embargo, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente judicial debido a que, al aplicar la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, omitió analizar las circunstancias del caso concreto frente a las nuevas cargas argumentativas y probatorias que supuso el cambio de jurisprudencia, y no ponderó los derechos fundamentales de las demandantes, quienes tienen la condición de desplazadas y promovieron el proceso con ocasión de la ejecución extrajudicial de su familiar. Adicionalmente, se configuró un defecto procedimental absoluto al no haber permitido a las partes pronunciarse frente a la jurisprudencia de unificación que fue adoptada durante el trámite de segunda instancia.

 

126. De conformidad con lo anterior, se revocará la sentencia de tutela proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que a su vez confirmó la decisión de primera instancia, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual denegó el amparo constitucional, al considerar que el Tribunal Administrativo del Magdalena no vulneró los derechos fundamentales invocados por las demandantes. En su lugar, se tutelará el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes por la configuración de los defectos por desconocimiento del precedente judicial y procedimental absoluto en el trámite de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa.

 

127. En consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo del Magdalena readecuar el trámite de segunda instancia, en desarrollo de lo previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, y se efectúe la etapa de alegatos de conclusión con el fin de permitir a las partes pronunciarse sobre la caducidad en los términos de la unificación jurisprudencial que sobrevino cuando el proceso estaba en el trámite de segunda instancia. Adicionalmente, deberá valorar las circunstancias particulares del caso concreto y determinar si al aplicar las reglas jurisprudenciales unificadas se ponen en riesgo los derechos fundamentales de las demandantes. Una vez se cumpla lo anterior, dicha autoridad judicial dictará el fallo respectivo y adoptará las medidas que correspondan.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que a su vez confirmó la decisión de primera instancia, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual denegó el amparo constitucional, al considerar que el Tribunal Administrativo del Magdalena no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En consecuencia, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 26 de abril de 2023 del Tribunal Administrativo del Magdalena.

 

SEGUNDO. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Magdalena que readecúe el trámite para permitir que las partes presenten alegatos de conclusión dentro del trámite de segunda instancia, y se pronuncien, entre otras cosas, frente a la caducidad del medio de control, atendiendo las reglas de unificación objeto de análisis en esta sentencia. Adicionalmente, deberá valorar las circunstancias particulares del caso concreto y determinar si al aplicar las reglas jurisprudenciales unificadas se ponen en riesgo los derechos fundamentales de las demandantes. Una vez se cumpla lo anterior, dicha autoridad judicial dictará el fallo respectivo y adoptará las medidas que correspondan.

 

TERCERO. LÍBRENSE por Secretaría General de la Corte Constitucional las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

Diana Fajardo Rivera

Magistrada

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIAT-450/24

M.P. JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 

 

1.                 Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por la Sala Segunda de Revisión, presento mi salvamento parcial de voto a la Sentencia T-450 de 2024. Esta decisión resolvió una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Magdalena, que en 2023 declaró la caducidad de la demanda de reparación directa presentada por los familiares de una víctima de ejecución extrajudicial perpetrada por miembros de las Fuerzas Militares en el 2007.

 

2.                 Si bien comparto la decisión de proteger el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes pues el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente y procedimental absoluto, mi disenso se fundamenta en tres aspectos: (i) el defecto por desconocimiento del precedente, debió complementarse con el principio de interpretación pro víctima, al amparo de la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional frente a casos de graves violaciones de derechos humanos que permite interpretar las reglas de caducidad de la manera más amplia posible; (ii) la valoración errada del  defecto sustantivo en la aplicación del artículo 164 del CPACA; y (iii) la necesidad de pronunciarse sobre el defecto fáctico, dado el análisis probatorio desproporcionado del Tribunal. A continuación, desarrollaré estos tres puntos.

 

¾   La necesidad de brindar una guía clara al Tribunal Administrativo del Magdalena en relación con el defecto por desconocimiento del precedente

 

3.                 El análisis del defecto por desconocimiento del precedente requería mayor profundidad, específicamente, debió ser estudiado partiendo del principio pro víctima. Esto era indispensable para establecer directrices claras para el Tribunal que deberá emitir la decisión de reemplazo.

 

4.                 La mayoría de la Sala concluyó que este defecto se configuró porque el Tribunal Administrativo del Magdalena no siguió correctamente la Sentencia T-210 de 2022 que exige valorar si la aplicación de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado proferida el 29 de enero de 2020[140] puede afectar las garantías fundamentales de los demandantes. Sin embargo, faltó explicar por qué la aplicación de esta jurisprudencia resultaba irrazonable en el caso concreto de las accionantes, quienes además son víctimas del desplazamiento forzado.

 

5.                 Para ello, era necesario ahondar en las consideraciones expuestas por esta Corte en torno a la aplicación de las decisiones de unificación a casos anteriores a su expedición, adoptadas, ente otras, en las sentencias SU-406 de 2016, T- 044 de 2022, SU-167 de 2023 y SU- 439 de 2024. En estas decisiones la Corte precisó que, si bien por regla general los cambios en los precedentes judiciales surten efectos de manera inmediata, existen eventos en los que hay que analizar si su aplicación a un caso concreto tiene el potencial de afectar intensamente el derecho a la igualdad y los derechos fundamentales de los demandantes.

 

6.                 Actualmente son varias las sentencias de esta Corte que, partiendo de lo dispuesto en la SU-406 de 2016, han sostenido que en los asuntos relacionados con graves violaciones a derechos humanos, los jueces deben aplicar los cambios de jurisprudencia teniendo en cuenta que con ello no pueden desconocer los derechos de las víctimas. Esto se traduce en el caso concreto en que, además de analizar el estado jurisprudencial al momento de los hechos, el estudio de la contabilización del término de caducidad debe partir del principio pro víctima.

 

7.                 Pues bien, en la Sentencia SU-132 de 2020, en la cual la Corte acogió la postura de unificación del Consejo de Estado de 2020, la Sala Plena tuvo en cuenta que el plazo de dos años dispuesto por el ordenamiento jurídico para interponer la demanda de reparación directa frente a delitos relacionados con graves violaciones a los Derechos Humanos resultaba razonable, (i) en tanto dicho término solamente comenzaba a contarse desde el momento en que el interesado tuviera conocimiento del suceso y de su posible atribución a agentes del Estado[141]; y (ii) porque la regla adoptada por el Consejo de Estado tomaba en cuenta las barreras en el acceso a la administración de justicia de las víctimas e incluía la posibilidad de iniciar el cómputo de la caducidad una vez estas se superaran. La Corte Constitucional agregó que “los criterios dispuestos por el Consejo de Estado no constituían un estándar normativo rígido, ya que el juez contencioso administrativo debía analizar las particularidades del asunto al momento de valorar el cumplimiento del presupuesto de caducidad en el caso concreto”[142].

 

8.                 En línea con lo anterior, en la Sentencia T-044 de 2022 la Corte sostuvo que, existe “una regla, en virtud de la cual el cambio de precedente debe aplicarse de forma inmediata -retrospectivamente-, que impone a los jueces el deber de valorar las circunstancias particulares de cada caso en el que pretenden aplicar el cambio jurisprudencial, sobre todo cuando la modificación supone imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias, así como también cuando esta tiene incidencia directa en los términos (…) entre otros eventos en los que se ha creado para las partes y terceros una expectativa de actuar de una determinada manera o de no hacerlo (...)”.  Esta regla fue objeto de análisis por la Sala Plena de esta Corte en la Sentencia SU-167 de 2023 que es citada en la parte considerativa de la providencia de la que me aparto parcialmente, pero cuyos elementos no fueron desarrollados en el estudio del caso concreto.

 

9.                 Justamente, la Sentencia SU-167 de 2023 profundizó estos planteamientos conforme a la problemática derivada de ese caso particular, y estableció que para garantizar los derechos de las víctimas no es necesario aplicar la regla de imprescriptibilidad penal de los delitos de lesa humanidad al proceso contencioso administrativo, sino más bien interpretar de manera amplia las reglas sobre caducidad establecidas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado. Esta interpretación es posible porque ambas figuras –la caducidad y la imprescriptibilidad– comparten el criterio de “conocimiento” como elemento central: así, como en materia penal el término de prescripción solo empieza a correr cuando se conoce y vincula al presunto responsable, en el proceso contencioso el término de caducidad inicia únicamente cuando la víctima tiene conocimiento real de la participación estatal.

 

10.             Esta lectura amplia, además, se refuerza con el reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia nacional e internacional sobre la dificultad que representa para las víctimas cumplir con el rigor probatorio en casos de graves violaciones a los derechos humanos, lo que ha llevado a establecer la posibilidad de flexibilizar los estándares probatorios en casos como las ejecuciones extrajudiciales. Esta flexibilización responde a la aplicación del principio pro víctima que debe orientar la interpretación de las normas sobre caducidad en estos casos.

 

11.             De forma más reciente, en la Sentencia SU-439 de 2024, la Sala Plena de esta Corporación analizó dos casos en los que, al igual que aquel que ocupó la atención de la Sala Segunda de Revisión en la sentencia de la que me aparto parcialmente, se había contado el termino de caducidad frente a ejecuciones extrajudiciales desde la fecha en la que las victimas tuvieron conocimiento del fallecimiento de sus familiares, pese a que para dicho momento no tenían cómo saber y probar que los responsables de estos hechos eran agentes estatales. Por ello, llamó la atención sobre la importancia de aplicar el principio pro victima en este tipo de asuntos.

 

12.             Siguiendo lo dicho en esa oportunidad (SU-439 de 2024), el principio pro victima supone que las autoridades judiciales sean conscientes de que “las víctimas de ejecuciones extrajudiciales se han enfrentado históricamente a múltiples obstáculos para acceder a la verdad y, en consecuencia, a la justicia. Estos obstáculos no solo han incluido la ausencia de información veraz sobre los hechos, sino también un entorno de intimidación, impunidad y encubrimiento por parte de los presuntos victimarios, lo cual ha dificultado gravemente el acceso oportuno a los medios judiciales”[143]. La Corte también subrayó que “este tipo de delitos exige una especial sensibilidad en la apreciación de las pruebas por parte de las autoridades que conocen de las causas judiciales, pues las víctimas y sus familiares suelen enfrentar serias dificultades para afrontar las consecuencias y cargas propias de este tipo de hechos”[144]. Por lo que, frente a estos casos es “indispensable aplicar un criterio flexible y garantista que permita superar las limitaciones probatorias impuestas por la complejidad y gravedad de los hechos”[145].

 

13.             A lo anterior es a lo que me refiero con un análisis más profundo del defecto por desconocimiento del precedente constitucional. En mi opinión, la Sala Segunda de Revisión olvidó la parte del mismo que establece que en casos de graves violaciones a derechos humanos el análisis sobre la aplicación del término de caducidad debe partir del principio pro víctima. Este principio, era especialmente relevante para resolver el caso concreto por dos razones: primero, las accionantes tienen una doble condición de vulnerabilidad, pues además de ser víctimas de una ejecución extrajudicial que cobró la vida de su familiar, padecieron el desplazamiento forzado; y segundo, para el momento en que acudieron a la jurisdicción contenciosa no era del todo clara la postura del Consejo de Estado sobre la aplicación del término de caducidad en estos casos[146].

 

14.             Así entonces, la Sala podría haber concluido que en este caso no era razonable exigirles a las accionantes el cumplimiento del término de caducidad, dado que su condición de víctimas de desplazamiento forzado representa en sí misma una barrera para el acceso efectivo a la administración de justicia, al haberlas obligado a abandonar su entorno, redes de apoyo y vida cotidiana, además de tener en cuenta que el panorama jurisprudencial era algo incierto al momento de presentación de la demanda. Esta interpretación, respetuosa de los derechos fundamentales de las accionantes, habría permitido materializar el mandato constitucional de brindar especial protección a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos.

 

15.             Esta explicación, además, le habría dado al Tribunal Administrativo del Magdalena herramientas aún más claras para emitir su decisión de reemplazo, en el sentido de brindarle una guía sobre qué significa en el caso concreto “efectuar un estudio razonable y ponderado de la aplicación del estándar jurisprudencial unificado sobre la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa en relación con los derechos fundamentales y las circunstancias concretas de las accionantes, quienes son víctimas del desplazamiento forzado”[147].

 

16.             Por último, quiero destacar que el mismo Consejo de Estado ha sido consciente de la importancia de aplicar su Sentencia de Unificación de una manera que garantice los derechos de las víctimas, atendiendo a las particularidades de cada caso. Como muestra de ello, en la Sentencia del 7 de julio de 2022 de la Sección Segunda[148], como juez de segunda instancia en el marco de una acción de tutela, se abordó un debate similar al estudiado en este caso, en el que la demanda de reparación directa se había radicado el 29 de octubre de 2015.

 

17.             En esa oportunidad, el Consejo de Estado hizo referencia a la necesidad de ponderar los derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de las víctimas y concluyó que el Tribunal entonces demandado había aplicado con radicalidad la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020 y obvió analizar que para el momento en que se surtieron estas actuaciones no existía un criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado que apuntara a aplicar la figura jurídica de la caducidad en estos eventos.

 

¾   El defecto sustantivo derivado del desconocimiento de la línea interpretativa fijada por esta Corte en torno al literal i) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

 

18.             La postura mayoritaria de la Sala resulta parcialmente acertada al concluir que el Tribunal Administrativo del Magdalena aplicó el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, siguiendo la jurisprudencia unificada sobre la materia. Sin embargo, tal como lo acabo de explicar, desconoció las decisiones de la Corte Constitucional que hacen referencia a la necesidad de que los cambios de precedente se implementen respetando los derechos fundamentales de quienes acuden a la administración de justicia.

 

19.             El defecto sustantivo se configuró, precisamente, porque el Tribunal no realizó una interpretación del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA compatible con los mandatos constitucionales; ni tampoco tuvo en cuenta los principios de favorabilidad ni pro persona, que son especialmente relevantes en casos de graves violaciones de derechos humanos. Esto es coherente con el análisis del defecto por desconocimiento del precedente adelantado en la Sentencia T-450 de 2024.

 

¾   La necesidad de pronunciarse sobre el defecto fáctico y evaluar de forma completa el razonamiento del Tribunal accionado

 

20.             Las accionantes del proceso de tutela de la referencia formularon tres cargos frente a la Sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena: por desconocimiento del precedente, por defecto sustantivo y por defecto fáctico. Sin embargo, este último no fue abordado en la Sentencia T-450 de 2024 y, en consecuencia, se dejó por fuera un debate de alta relevancia constitucional.

 

21.             Si bien la autonomía judicial es un principio importante en el ordenamiento jurídico, nuestra labor de revisión implica analizar todos los aspectos puestos de presente en la tutela que pueden comprometer derechos fundamentales. Por ello, la Sala Segunda ha debido pronunciarse sobre el defecto fáctico, especialmente porque, tal como mostraré a continuación, el razonamiento del Tribunal revela una compresión limitada de las realidades que enfrentan las víctimas de graves violaciones de derechos humanos.

 

22.             En este sentido, quiero aclarar que el silencio de la Sala Tercera de Revisión frente al defecto fáctico no puede entenderse como una convalidación de la valoración probatoria que hizo el Tribunal del Magdalena. Simplemente es una decisión argumentativa de la Sala que, al haber encontrado configurados dos defectos, consideró innecesario pronunciarse sobre este último.

 

23.             Veamos, en el fallo objeto de análisis por la Sala, el Tribunal Administrativo del Magdalena concluyó que la caducidad se debió comenzar a contar desde mayo de 2007, asumiendo que, desde entonces, “las accionantes pudieron tener conocimiento de la ejecución extrajudicial de su familiar a manos de miembros del Ejército Nacional”. Este razonamiento merece un análisis cuidadoso pues no refleja adecuadamente las complejidades inherentes al asunto.

 

24.             En efecto, la conclusión del Tribunal Administrativo del Magdalena es contraria a la lectura garantista que ha dado la Corte Constitucional sobre el momento a partir del cual las víctimas están en condición de demandar. Aunque para ello no se requiere un conocimiento o certeza absoluta sobre la intervención del Estado en el daño alegado, sí es necesario contar con elementos probatorios suficientes para garantizar que la demanda tenga alguna probabilidad de éxito.

 

25.             No podemos perder de vista que detrás de este análisis jurídico hay una historia de dolor y desarraigo. Las accionantes no solo perdieron a su familiar en circunstancias traumáticas, sino que también son víctimas del desplazamiento forzado. Esta doble condición de vulnerabilidad exige una mirada sensible y comprehensiva de su situación. ¿Cómo esperar que personas que han tenido que abandonar su hogar, sus redes de apoyo y su vida cotidiana por la violencia, puedan inmediatamente después de la muerte de su ser querido reunir elementos probatorios y emprender acciones judiciales? La justicia debe humanizarse para comprender que el acceso a los tribunales, en estos casos, está mediando por procesos complejos de duelo, supervivencia y reconstrucción del tejido social.

 

26.             Precisamente, en la Sentencia SU-439 de 2024, la Sala Plena destacó que, en casos como estos, las víctimas no solo han tenido que enfrentar la tristeza derivada del duelo de su familiar, sino en muchos escenarios como este, el desplazamiento, y en muchos otros incluso la intimidación de agentes estatales. Esta aproximación sensible a la realidad de las víctimas no es una opción discrecional del juez constitucional, es la única lectura que responde a los mandatos de la Constitución Política, que exige dar prevalencia a los derechos fundamentales y brindar especial protección a quienes, por su condición de vulnerabilidad manifiesta, enfrentan mayores obstáculos para acceder a la administración de justicia.

 

27.             De cualquier forma, la interpretación del Tribunal es irrazonable de cara al análisis de los elementos de prueba que obraban en el expediente. Si bien para mayo de 2007 existía información sobre el fallecimiento de su familiar por disparos de miembros del Ejército, esto no bastaba para demostrar la ilegalidad de la actuación militar. El solo hecho del fallecimiento no desdibuja la presunción de legalidad que cobija las operaciones militares.

 

28.             La tesis del Tribunal según la cual la caducidad debió contarse desde mayo de 2007, se fundamentó en dos elementos. Primero, en el informe técnico de la necropsia del 19 de mayo de 2007 “en el que se concluyó que la muerte del antes citado fue a causa de unas lesiones que causaron proyectiles de arma de fuego tal como lo describen cada uno de ellos y que [sic] respecto causó el deceso de Martínez Ortega, pues su muerte obedeció a la anemia aguda, secundario a la herida visceral múltiples de arma de fuego”[149]. Segundo, en un informe rendido por el militar Freddy Marcelo Flechas Gamba de fecha del 18 de mayo de 2007 “en el que se puede advertir que la muerte del señor Martínez se debió directamente a los disparos que los soldados hicieron en su contra, tal como textualmente se señaló en el escrito de Resolución de Acusación No. 22 del 26 de enero de 2012”[150]. Así mismo, el Tribunal Administrativo de Magdalena hizo referencia a informes del 8 y el 29 de noviembre de 2008[151] emitidos por el Ejército Nacional y en los que se señaló que el señor Julio Cesar Martínez Ortega no se encontraba registrado en el orden de batalla de las diferentes organizaciones al margen de la ley.

 

29.             Como es evidente, estos informes solo permitirían demostrar que Julio César no estaba en los registros oficiales de los grupos al margen de la Ley, no que la actuación del Ejercito fue injustificada pues ello implicaría asumir que los registros eran infalibles. Además, estos documentos, que son propios del proceso penal, no fueron referenciados por las accionantes como pruebas o anexos en la demanda de reparación directa[152], por lo que, no es claro si los conocían.

 

30.             De este modo, considero que la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un defecto fáctico por omisión al optar por una valoración e interpretación irrazonable de las pruebas, que (i) no tuvo en cuenta la situación particular de desplazamiento de las accionantes, y (ii) determinó que las víctimas tenían claridad sobre la ilegalidad del asesinato de su familiar desde el momento mismo de su fallecimiento, sin valorar si estaban en condición de acudir a la jurisdicción y demostrar que existía un actuar ilegítimo del Estado, y sin tener en cuenta la necesidad de flexibilizar el análisis probatorio en aras de alcanzar una justicia material y la reconstrucción de la verdad. En esa línea, quiero dejar constancia sobre la evidente desproporción del análisis del Tribunal.

 

31.             Por último, aclaro que estas consideraciones no buscan cuestionar la autonomía e independencia judicial frente a la libre valoración de los medios de prueba allegados y recaudados en el proceso contencioso, simplemente quieren llamar la atención en la postura asumida por los funcionarios judiciales en un caso en el que debe primar el principio pro persona y los derechos de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos.

 

 A modo de conclusión

 

32.             El análisis presentado en este salvamento parcial ve voto habría enriquecido la orden dada al Tribunal Administrativo del Magdalena en el numeral segundo de la parte resolutiva. Así, al readecuar el trámite para permitir alegatos de conclusión, tendría una guía precisa sobre: (i) la necesidad de valorar, no solo el contexto jurisprudencial vigente al momento de la presentación de la demanda, sino de aplicar el principio pro víctima, analizando las reglas de contabilización de la caducidad de la manera más amplia posible, asunto que, vale recordar, no es una posibilidad interpretativa más, sino el único camino que permite materializar efectivamente los derechos fundamentales de las víctimas y los mandatos constitucionales que ordenan su especial protección.

 

33.             También tendría en torno a (ii) la importancia de realizar un examen probatorio que tenga en cuenta la doble condición de vulnerabilidad de las accionantes, como víctimas de una ejecución extrajudicial y del desplazamiento forzado; y (iii) qué elementos considerar para determinar razonablemente el momento desde el cual las víctimas estuvieron en real capacidad de acudir a la jurisdicción para demostrar la responsabilidad estatal. Esta orientación habría fortalecido la protección ordenada y facilitado al Tribunal la emisión de una decisión de reemplazo verdaderamente garantista de los derechos fundamentales

 

34.             Por ello, estimo que las consideraciones establecidas en este voto particular otorgan al Tribunal accionado algunos elementos para que, en ejercicio de su autonomía judicial, emita la respectiva decisión de reemplazo materializando el amparo que fue concedido por la Corte.

 

35.             En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a suscribir este salvamento parcial, las cuales fueron puestas en conocimiento de la Sala, pero no fueron acogidas.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada