TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-506/24

 

DERECHO DE PETICION-Vulneración por falta de respuesta oportuna y de fondo

 

(...) la respuesta de la EPS no atendió a los calificativos delimitados por la jurisprudencia constitucional, mediante los cuales se garantiza el contenido del artículo 23 superior. En otras palabras, su respuesta no fue clara y comprensible, y tampoco se pronunció de manera detallada sobre el asunto central de la petición de la accionante (inclusión de su hija en la base de datos del BDUA-SGSSS). Por el contrario, se refirió a asuntos que no guardan relación directa con el tema que ella planteó; no solucionó la situación de la actora y, por ende, tampoco se advirtió coherencia entre lo pedido y lo efectivamente respondido (es decir no satisfizo los atributos de claridad, suficiencia y congruencia).

 

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Debe observarse con mayor celo en casos en los cuales se pretenda retirar un beneficio social

 

DERECHOS AL MÍNIMO VITAL Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración al negar acceso a las transferencias monetarias condicionadas con exigencias adicionales

 

(i) los errores derivados de la alimentación de las bases de datos por parte de la EPS se le trasladaron a las accionantes quienes no tenían ninguna injerencia en esa actuación, (ii) el DPS (a) dejó de hacer la validación de la verificación de las condicionalidades dentro del tiempo ordinario, es decir dentro del 5° ciclo operativo de 2023, (b) dejó de hacer el seguimiento a la inconsistencia de la información relacionada con un número de código alusivo a la información de la IPS, aplicando los correctivos dispuestos en sus propios reglamentos, esto es, gestionando la novedad y emitiendo el acto administrativo de suspensión provisional mientras verificaba a fondo la situación, a la luz de los reglamentos internos del programa Familias en Acción. Por último, (iii) de cara al programa Renta Ciudadana en 2024, el DPS adoptó una actuación ambigua frente a las accionantes pues, a pesar de que les realizó dos (2) giros, esa entidad nuevamente de manera intempestiva suspendió su pago, hasta que la accionante suscriba un acta de compromiso y corresponsabilidad.

 

BARRERAS ADMINISTRATIVAS-Vulneración a los derechos fundamentales de las personas

 

(...) los errores administrativos, técnicos, tecnológicos, y/o logísticos, debe ser asumida por la entidad con aptitud para mitigarlos y controlarlos, no solo por el hecho de haberlos generado, sino porque cuenta con los medios y la infraestructura mínima para impedir que el beneficiario sufra los efectos negativos que se derivan de estas circunstancias. En otras palabras, los errores de las entidades no pueden trasladarse a los beneficiarios de los subsidios.

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente

 

DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta

 

DERECHO AL MINIMO VITAL-Contenido y alcance/DERECHO AL MINIMO VITAL-Dimensión positiva y negativa

 

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido

 

PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Objetivo de los subsidios condicionados

 

SISTEMA DE TRANSFERENCIAS-Transición del programa Familias en Acción al programa Renta Ciudadana

 

PROGRAMA RENTA CIUDADANA-Marco normativo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

—Sala Cuarta de Revisión—

 

SENTENCIA T-506 DE 2024

 

 

Referencia: Expediente T-10.270.161

 

Asunto: Acción de tutela presentada por Eugenia en nombre propio y en representación de su hija menor de edad en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) y otros

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Síntesis de la Sentencia

 

La Sala Cuarta de Revisión estudió un caso en el que se le suspendió el subsidio de salud a una familia en el marco del programa de Familias en Acción, porque presuntamente la hija de la accionante, quien es menor de edad, no figuraba en estado activo en una IPS habilitada. Sin embargo, se demostró que hubo un error en las bases de datos y que la madre de la niña solicitó la corrección de la información, sin recibir una respuesta clara, congruente, suficiente, efectiva y de fondo. Posteriormente, se le suspendió el pago por concepto de Renta Ciudadana el que, pese a haber recibido dos giros en 2024, se le dejó de transferir de manera intempestiva por la ausencia de suscripción de un acta de compromiso. 

 

En este contexto, la Sala debió resolver dos problemas jurídicos, a saber: (i) ¿La EPS Famisanar y el DPS vulneraron el derecho fundamental de petición de la accionante al omitir dar una respuesta de fondo y congruente a sus solicitudes? y (ii) ¿Las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso administrativo al suspender intempestivamente el pago de un subsidio, entre otras razones, por un presunto error en la información de las bases de datos, asociado a la falta de registro de una IPS primaria habilitada y/o la ausencia de suscripción de un acta de compromiso?

 

Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte recordó que el derecho de petición exige que las autoridades otorguen respuestas claras, precisas, de fondo y congruentes. Por otro lado, destacó que los subsidios son fundamentales para las familias en situación de vulnerabilidad económica. En ese sentido, existen reglas jurisprudenciales que las entidades deben seguir al tomar decisiones que afectan esas prestaciones, así: (i) garantizar que el apoyo económico llegue a sus beneficiarios; (ii) asegurar que el criterio de focalización tenga fines legítimos; y (iii) proteger los derechos fundamentales de los beneficiarios, como el debido proceso y el mínimo vital.

 

En este caso, la Sala encontró en síntesis que la entidad encargada de subir la información de los afiliados al sistema, desconoció los derechos de petición, debido proceso y mínimo vital de las tutelantes. En efecto su actuación, (i) no abordó la información en las bases de datos del sistema de salud, limitándose a comunicar el estado de afiliación; y (ii) no atendió con detenimiento la solicitud de la accionante, no verificó y, ante un posible defecto, no corrigió la información sobre el estado de la menor de edad beneficiaria, lo que impidió su acceso al subsidio y afectó su derecho al mínimo vital, pese a que la actora solicitó en dos ocasiones la corrección de la información.

 

De otra parte, la Sala determinó que la entidad encargada de otorgar los subsidios a la familia desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital. Lo anterior, al no garantizar que el apoyo económico llegara efectivamente a quienes cumplían con los requisitos establecidos. En concreto, se demostró que la menor de edad estaba inscrita y activa en una entidad de salud habilitada, pero no recibió el subsidio, lo que además de reflejar una falla en la obligación de asegurar que el apoyo económico llegue a quienes realmente cumplen con las condiciones, también representa una falencia en la obligación de la accionada de brindar un acompañamiento y apoyo a la familia en la validación de la información sobre el cumplimiento de los requisitos del programa.

 

Asimismo, la entidad suspendió el pago del subsidio del programa Familias en Acción sin notificar previamente a la accionante, impidiendo su derecho a defenderse o a cuestionar esa medida y dejó de proporcionar el apoyo necesario para corregir errores en la información, los cuales no fueron causados ni generados por la actora, lo que condujo a la imposición de barreras desproporcionadas y la dejó en una situación de indefensión. Por último, de cara al programa Renta Ciudadana en 2024, la Sala encontró que el DPS había adoptado una actuación ambigua frente a las accionantes pues, a pesar de que les realizó dos (2) giros en 2024, esa entidad suspendió, nuevamente y de manera intempestiva su pago, hasta que la accionante suscriba un acta de compromiso.

 

Con base en lo anterior, la Sala decidió amparar los derechos fundamentales de las accionantes y, (i) ordenó a la entidad encargada el pago de los subsidios adeudados en el año 2023, correspondientes al programa de Familias en Acción, (ii) advirtió a la EPS para que, en lo sucesivo, atienda con mayor cuidado y detenimiento los derechos de petición que le presenten sus usuarios, respondiendo de manera clara, de fondo, suficiente y efectiva lo pedido en esas solicitudes. Asimismo, (iii) en caso de que la señora Eugenia aún no reciba el subsidio de Renta Ciudadana, ordenó al DPS establecer un contacto efectivo y presencial con ella, a fin de acompañarla y orientarla en la suscripción del acta y demás documentos requeridos para la entrega efectiva de este subsidio, así como en los mecanismos disponibles para hacer las respectivas reclamaciones, en el marco del referido programa y finalmente, (iv) instó al DPS para que se abstenga de repetir las conductas omisivas ilustradas en la parte considerativa de este proveído, a fin de no afectar a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad económica, imponiéndoles barreras administrativas que no están en la obligación de soportar.

  

 

Aclaración previa. El asunto de referencia involucra datos relacionados con una menor de edad, por ende, esta Sala de Revisión emitirá dos copias del mismo fallo; la versión que publique la Corte Constitucional en su página web sustituirá el nombre de la madre y el de la niña por unos ficticios. Esto se fundamenta en el artículo 62 del Acuerdo 02 de 2015 y la Circular 10 de 2022 emitidos por esta Corporación.

 

Bogotá D.C., dos (02) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). 

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente sentencia con base en los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 Eugenia actuando en nombre propio y en representación de su hija menor de edad Alicia, solicitó mediante acción de tutela[1], la protección a los derechos fundamentales de las niñas y los niños, al mínimo vital, a la vida digna, al acceso a los beneficios sociales del Estado y a la igualdad[2], presuntamente vulnerados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), el Ministerio de Salud y Protección Social y la EPS Famisanar. Como consecuencia de ello, solicitó que se ordene: (i) al DPS, “el pago inmediato del subsidio de Renta Ciudadana correspondiente a los meses dejados de percibir desde octubre de 2023”[3]; y (ii) a las demás entidades accionadas “abstenerse de obstaculizar el derecho de la accionante al subsidio de Renta Ciudadana en el futuro”[4].

 

A.               Hechos

 

2.                 La señora Eugenia es una mujer de 47 años de edad y madre cabeza de hogar^[5]. Vive en la Vereda Runta Arriba (Tunja-Boyacá) con su hija Alicia de 4 años de edad^[6]. Indica que ambas están activas ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-^[7] y que pertenecen al nivel A3 del Sisbén (pobreza extrema)^[8].

 

3.                 Según la acción de tutela, la niña “cumple los requisitos para ser beneficiaria del programa de Renta Ciudadana”[9] del DPS. Sin embargo, la accionante destaca que, desde el mes de octubre de 2023, dejó de recibir el subsidio que venía recibiendo debido a presuntos problemas administrativos, relacionados con la verificación de la información de su hija en las bases de datos que se alimentan para la verificación del cumplimiento de los requisitos para obtener ese subsidio[10].

 

4.                 De acuerdo con la acción de tutela, con el fin de indagar sobre lo sucedido, la actora presentó varias peticiones ante el DPS. Al respecto, esa entidad le respondió que su hija no contaba con la liquidación correspondiente al último periodo de 2023 toda vez que no tenía una IPS registrada y habilitada por el Ministerio de Salud[11] en la base de datos REPS, aunado al hecho por el cual, la IPS que le fue asignada, tenía que estar registrada en la Base de Datos Única de Afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud (BDUA-SGSSS). En ese sentido, se le indicó que solo a partir de esos registros, se podría cruzar la información con la base de datos del DPS (SIFA IV). En síntesis, a la accionante se le indicó que, en su caso, hubo problemas en el proceso de verificación de los requisitos para acreditar el cumplimiento de las condiciones necesarias para obtener el subsidio del programa Familias en Acción para el ciclo IV de ese programa, derivados del cruce de la información alusiva a su IPS[12].

 

5.                 Asimismo, la accionante señala que, tras haber formulado una nueva petición a la EPS Famisanar[13] en la que solicitó la incorporación de su hija a la Base de Datos Única de Afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud BDUA-SGSSS[14], pues según el DPS ella no se encontraba en estado activo[15] [16], esa EPS le contestó que su hija tendría “continuidad en la prestación de los servicios en salud bajo la cobertura del régimen subsidiado”[17].

 

6.                 A partir de esa respuesta, la actora asegura que no le respondieron lo que preguntaba y que, por los “errores administrativos en el cruce de la información” de la EPS y otras entidades que le reportaban datos al DPS, este último suspendió el pago de los subsidios que reclama, sin brindarle ninguna explicación y sin considerar que “ella depende exclusivamente de ese sustento económico para vivir”[18].

 

B.    Trámite de la acción de tutela

 

(i)               Presentación y admisión de la acción de tutela

 

8.                 El 08 de febrero de 2024[19] la señora Eugenia presentó la acción de tutela de la referencia[20] la cual fue admitida el mismo día por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Tunja (Boyacá)[21].

 

(ii)             Respuesta de las accionadas y vinculadas

 

9.                 Respuesta de la EPS Famisanar[22]: la EPS afirmó que la menor de edad se encuentra activa en el régimen contributivo[23], pese a que la accionada exhibió en su respuesta y a renglón seguido de la anterior afirmación, una captura de pantalla donde se observa que la niña se encuentra registrada en el régimen subsidiado[24]. Informó que pertenece a la categoría SISBEN-1 con un puntaje inscrito ante el Departamento Nacional de Planeación de A-3[25]. Asimismo, señaló que la niña está afiliada a la EPS desde el 19 de enero de 2024[26]. En cuanto a las pretensiones de amparo, precisó que la entidad no había ejercido acciones, ni incurrido en omisiones que pusieran en riesgo los derechos fundamentales.

 

10.             Respuesta del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[27]: el DPS informó que, mediante el oficio del 4 de diciembre de 2023, respondió al derecho de petición de la accionante, indicando que la niña Alicia no recibió el subsidio del programa Familias en Acción, en tránsito al programa de Renta Ciudadana, porque no estaba activa en el ciclo 4 de 2023²⁷. 

 

11.             La entidad agregó que la verificación de “condicionalidades en salud”, conforme a la Resolución N°0542 de 2023²⁸ y el Manual del Programa Familias en Acción Cuarta Fase, son esenciales para el pago del subsidio y, de acuerdo con los documentos allegados como prueba al presente trámite, para ese momento solo se requería la acreditación de una IPS habilitada por el Ministerio de Salud (según el REPS²⁹), que estuviera registrada en la BDUA-SGSSS conforme a la Resolución N° 2153 de 2021³⁰ (modificada por la Resolución N° 762 de 2023)[28].

 

12.             La accionada explicó que el cumplimiento de las “condicionalidades” se identifica mediante el cruce oficial de base de datos del SIFA IV³³, con la Base de Datos Única de Afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud (BDUA-SGSSS) y con la Base de Datos del Registro Especial de Prestadores de Servicio de Salud REPS³⁴ durante cada uno de los 6 ciclos anuales³⁵.

 

13.             En ese contexto, se opuso a la pretensión de amparo pues, según el Decreto Ley 1960 de 2023[29], el programa Familias en Acción finalizó y se transformó en una estrategia de acompañamiento familiar y comunitario, conforme al artículo 65 de la Ley 2294 de 2023[30]. Informó que las transferencias monetarias de ese programa se garantizaron hasta diciembre de 2023 y que su pago efectivo se realizaría en el primer semestre de 2024. Además, aseguró que, en la actualidad ya “han culminado los procesos operativos del programa y se encuentra cerrada la liquidación de transferencias del ciclo 5 de 2023” por lo que “el único proceso que se ejecutó a finales de la semana de diciembre de 2023 y el mes de enero de 2024 corresponde a la entrega de las transferencias monetarias a las familias que cuentan con liquidación”[31]. 

 

14.             Igualmente, señaló las condiciones de acceso al programa de Renta Ciudadana (según la Resolución N° 79 del 15 de enero de 2024[32]) y agregó que, en el caso de la accionante, ella “NO está inscrita en Renta Ciudadana y por ende no es beneficiaria de esta”[33]. No obstante, indicó que este programa aún “no se encuentra en ejecución”, dado que en la actualidad se están construyendo las variables para determinar su metodología de focalización[34]. Igualmente, precisó que la cuarta fase de la operación del programa Familias en Acción, se denominó “Tránsito a Renta Ciudadana” con el propósito de que todos los beneficiarios que estuvieran al día pasaran a este último programa[35]. 

 

15.             El DPS precisó que la señora Eugenia se encontraba inscrita en el programa de Familias en Acción con código N° 548060 desde el 27 de marzo de 2023; que tuvo como beneficiaria a la niña Alicia de cuatro años de edad; que durante los ciclos 1[36], 2[37] y 3[38] de 2023 (es decir, desde que quedó inscrita en el programa el 27 de marzo de 2023[39], hasta julio de 2023) se le liquidaron transferencias monetarias condicionadas por $320.000 pesos por cada ciclo, debido a que las accionantes cumplieron con la denominada  “condicionalidad en salud”, en lo atinente al registro de una IPS primaria[40]. Sin embargo, señaló que, en el ciclo 5 (el cual abarcaba los meses de octubre a diciembre de 2023), no recibieron el subsidio porque no cumplieron con la condición “no tener registrada una IPS primaria habilitada por el Ministerio de Salud”. En ese sentido, la entidad afirmó que “no registra información del código de habilitación de IPS primaria (variable 46 de anexo técnico de la Resolución 0762 de 2023 de la ADRES[41])”[42].

 

16.             La accionada aclaró que las transferencias monetarias condicionadas se otorgan ante el cumplimiento de las “corresponsabilidades” de todos los actores del programa según el modelo de gestión[43]. Tratándose del modelo en salud, precisó que la “corresponsabilidad” por parte de las familias implica la asistencia de los menores de edad a las citas de la Ruta Integral de Atención en Salud, según la Resolución 0542 de 2023 y, que la “condicionalidad” radica en la verificación del cumplimiento de las condiciones mínimas establecidas en la Resolución 0542 de 2023, es decir, que cada menor de edad tenga registrada una IPS primaria habilitada por el Ministerio de Salud. Según el DPS, sin esos requisitos no es posible identificar el cumplimiento de la condicionalidad para el pago de la transferencia[44].

 

17.             En cuanto a los controles de las citas médicas de la hija de la accionante para los ciclos 4 y 5 de 2023, indicó que se utilizaron las bases de datos de septiembre, octubre y noviembre, y se verificó que la menor de edad no tenía registrada una IPS primaria, a diferencia de los ciclos 1, 2 y 3 de 2023.

 

18.             La accionada explicó que el proceso de pagos se repite cada dos meses[45] y que las EPS reportan las IPS primarias en la base de datos BDUA. Aseguró que, debido a la falta de registro de la niña en el cruce de datos de la BDUA con corte al 4 de octubre de 2023, no es posible realizar ninguna subsanación, ya que el proceso de verificación de condicionalidades del ciclo 5 de 2023 había concluido. Asimismo, aseguró que según el artículo 7 del Decreto Ley 1960 de 2023 y el parágrafo 1 del artículo 5 de la Resolución 2768 de 2023[46], “no se efectuará ningún proceso adicional o extemporáneo de verificación de cumplimiento de las condicionalidades del ciclo 5 de 2023 y/o ciclos anteriores”[47].

 

19.             En conclusión, la accionada informó que no es responsable de excluir del pago a los menores de edad del programa Familias en Acción, al tomar medidas directas de articulación con la EPS[48]. Además, sostuvo que no es su responsabilidad el incumplimiento de las obligaciones por parte de los demás actores del programa, por lo que solicitó negar la acción de tutela de la referencia[49].

 

20.             Respuesta del Ministerio de Salud[50]: El Ministerio se opuso a las pretensiones de amparo al considerar que esa entidad no violó ni amenazó ningún derecho fundamental de la accionante, pues solo tiene asignada la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución y evaluación de la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud.

 

C.   Decisiones objeto de revisión

 

(i)   Sentencia de primera instancia

 

21.             El 20 de febrero de 2024, el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Tunja (Boyacá) profirió sentencia de primera instancia[51] en la que negó el amparo solicitado por la accionante. El juez argumentó que la menor de edad no cumplió con los requisitos para recibir el subsidio del programa de Familias en Acción, debido a que no estaba activa en el ciclo 4 de 2023 y no tenía una IPS habilitada conforme a la normativa, porque la niña se afilió a la EPS Famisanar el 1° de enero de 2024; es decir, por fuera del período respecto del cual se eleva la reclamación y, tampoco cumplió con los requisitos de vacunación y asistencia médica.

 

22.             El juzgado destacó que, aunque las demandantes son sujetos de especial protección constitucional, no es posible ordenar el pago del subsidio pues el programa Familias en Acción terminó y se transformó en una estrategia de acompañamiento, por lo que concluyó que no se vulneraron sus derechos fundamentales.

 

(ii) Impugnación

 

23.             La señora Eugenia impugnó la decisión anterior[52] al considerar que el juez de primera instancia no valoró en debida forma las pruebas aportadas con el escrito de tutela[53]. Aclaró que la fecha de afiliación de su hija a la EPS fue el 10 de agosto de 2021 y no en el año 2024. Para el efecto se remitió a la prueba aportada en la acción de tutela acerca del certificado expedido por la EPS Famisanar[54] y el reporte de la ADRES impreso el 12 de noviembre de 2023, donde se aprecia que la niña se encuentra activa desde 2021 y está incluida en la Base de Datos Única de Afiliados -BDUA-SGSSS[55].

 

24.             Insistió en que desde 2021 no ha sido desvinculada de la EPS, y que “siempre [ha] acudido a controles con [su] menor hija”[56], de manera que “los accionados les están imponiendo una carga que no están obligadas a soportar debido a los errores en los cruces de datos entre las entidades públicas”[57] que intervienen en el otorgamiento del subsidio, desconociendo que “ella es un sujeto de especial protección”[58]. Finalmente, la accionante reprochó que la EPS Famisanar no hubiera revisado de fondo su situación, de acuerdo con las repuestas que recibió sobre su caso[59], sumado al hecho por el cual, esa entidad “[lleva] un grave desorden en sus bases de datos”[60].

 

(iii)          Sentencia de segunda instancia

 

25.             El 05 de abril de 2024, la Sala Cuarta de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja (Boyacá) confirmó la decisión de primera instancia[61]. Señaló que de conformidad con el Decreto Ley 1960 de 2023, a partir del 1° de enero de 2024, el programa Familias en Acción se transformó en una estrategia de acompañamiento familiar y comunitario, “articulado al sistema de transferencias denominado Renta Ciudadana”, que aún no cuenta con el componente de transferencias monetarias debido a la fase de implementación en la que actualmente se encuentra[62].

 

26.             En cuanto a los pagos pendientes del programa de Familias en Acción, precisó que estos dependían del cumplimento de lo que se ha denominado “condicionalidades en salud”, es decir, (i) que los niños, menores de 6 años de edad, cuenten con una vinculación a una IPS habilitada por el Ministerio de Salud, en estado activo, y (ii) que se cumpla con la asistencia a alguna de las atenciones integrales de la Ruta Integral de Atención, Promoción y Mantenimiento de la Salud RIAPMS[63]. Aseguró que, en este caso, la falta de pago del subsidio no se originó por falta de la afiliación de la familia al sistema de salud, en tanto era incontrovertible que las accionantes estaban en el régimen subsidiado de salud afiliadas a la EPS Famisanar, sino en atención al “reporte de la información en relación con la asociación de la niña a una IPS”, al no haber sido registrada en las bases de datos para los ciclos 4 y 5 del programa por lo que apareció en estado inactivo[64]. Esto conllevó a colegir que no existía una conducta reprochable en cabeza de los accionados[65].

 

D.   Trámite de selección y actuaciones en sede de revisión

 

27.        Mediante Auto del 26 de junio de 2024[66], la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de la Corte Constitucional escogió el expediente de la referencia en atención a los criterios de necesidad de pronunciarse sobre una línea jurisprudencial[67] y a la urgencia de proteger un derecho fundamental[68]. 

 

28.        El Auto de pruebas del 26 de agosto de 2024. En los términos del artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[69], el magistrado sustanciador decretó pruebas en el presente asunto[70]. En concreto, requirió información al DPS, a la accionante, al Ministerio de Salud, a la ADRES, a la EPS Famisanar, a la IPS Centro Médico Colsubsidio Tunja (Boyacá), a la IPS Hospital San Rafael de Tunja (Boyacá) y a la Alcaldía de ese municipio, a fin de obtener información relacionada, entre otros aspectos, con el cumplimento de las condicionalidades en salud por parte de la accionante y el cumplimiento de obligaciones a cargo de las entidades intervinientes en el Programa Familias en Acción. A continuación, se resumen las respuestas recibidas[71]:

 

              Tabla N° 1 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte del DPS

 

     Tabla N° 2 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte de la accionante

 

Tabla N° 3 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte de la EPS Famisanar

 

Tabla N° 4 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte de la IPS Centro Médico Colsubsidio

 

              Tabla N° 5 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte del MSPS

 

     Tabla N° 6 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte de la ADRES[88]

 

Tabla N° 7 Resumen de respuestas al Auto de pruebas por parte de la Alcaldía de Tunja

 

29.                 Asimismo, con base en la información aportada en el presente trámite de tutela, se tiene la siguiente descripción relevante relacionada con los programas de Familias en Acción y Renta Ciudadana de cara al caso concreto:

 

Tabla No. 8 programas Familias en Acción y Renta Ciudadana

 

II.            CONSIDERACIONES

 

A.   Competencia

 

30.             La Sala Cuarta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, y en cumplimiento de lo resuelto por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis, en el Auto del 26 de junio de 2024.

 

B.    Procedencia de la acción de tutela

 

31.             De acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991 la acción de tutela debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos a fin de establecer su procedencia: (i) la legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva; (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad. En este sentido, a continuación, la Sala analizará la procedencia de la acción de tutela presentada en el expediente de la referencia.

 

(i)   Legitimación en la causa

 

32.             Legitimación por activa. Los artículos 86 constitucional y 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, prevén que toda persona tiene derecho a interponer una acción de tutela, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe en su nombre. Bajo ese entendido, la Corte ha indicado que la legitimación en la causa por activa se acredita: (i) en ejercicio directo de la acción por quien es titular de los derechos fundamentales; (ii) por medio de los representantes legales, como es el caso de los menores de edad; (iii) a través de apoderado judicial o (iv) mediante la agencia oficiosa^[94] o (v) por conducto del Defensor del Pueblo o de los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado expresamente su mediación o se adviertan situaciones de desamparo e indefensión)[95].

 

33.             En este caso el requisito de legitimación en la causa por activa se encuentra cumplido pues la señora Eugenia interpuso la acción de tutela en nombre propio y como representante legal de su hija menor de edad, Alicia[96] para obtener el amparo de los derechos fundamentales que reclaman. Cabe anotar que, para el momento en que se presentó la tutela, el 8 de febrero de 2024, la niña tenía cuatro años de edad y un mes^[97] y estaba habilitada para ser sujeto del Programa Familias en Acción.

 

34.             Legitimación por pasiva. El artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública que viole o amenace un derecho fundamental^[98]. También procede de manera excepcional contra acciones u omisiones de particulares, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 del texto superior y según lo desarrollado en el mencionado decreto.

 

35.             En este caso se observa que la accionante dirigió la acción de tutela en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) y de la EPS Famisanar.

 

36.             El DPS está legitimado por pasiva por las siguientes razones: (i) era la entidad a cargo de la dirección y coordinación del programa de Familias en Acción y ahora del programa de Renta Ciudadana; (ii) es la autoridad a quien la accionante dirigió dos derechos de petición en relación con la suspensión del pago del subsidio de este programa desde el mes de octubre de 2023; (iii) le correspondía autorizar los pagos del programa de Familias en Acción[99]; y (iv) es la entidad a quien la accionante acusa de negar el pago de recursos en el marco del referido programa durante el último ciclo de 2023, situación que dio lugar a la presente acción de tutela.

 

37.             El MSPS es una entidad del gobierno nacional, cabeza del sector salud, quien también se encuentra legitimado por pasiva. Dado que Familias en Acción era un programa que se desarrollaba mediante un esquema de corresponsabilidades, el DPS se articulaba con este Ministerio para acceder a sus bases de datos. Particularmente, una de las condiciones de permanencia en ese programa radicaba en que el menor de edad estuviera activo en una institución prestadora de salud (IPS) que debe ser habilitada directamente por ese ente ministerial[100]. Así, al estar en aptitud de controvertir la pretensión de la tutelante, en concluye su legitimación en el presente caso. 

 

38.             Por último, la EPS Famisanar también está legitimada en la causa por pasiva en tanto fue objeto de los derechos de petición elevados por la accionante para indagar sobre su afiliación y vinculación al programa de Familias en Acción con ocasión de la suspensión de los pagos que discute. Además, de acuerdo con la acción de tutela, la EPS accionada es a la que pertenecían la señora Eugenia y su hija; además era la entidad llamada a reportar el código de habilitación de IPS primaria de los beneficiarios del programa con destino a la Base de Datos Única de Afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud (BDUA-SGSSS) [101], información indispensable para recibir el subsidio[102].

 

(ii) Inmediatez

 

39.             Esta Corte ha señalado que el objeto de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, tal como se infiere del artículo 86 del Texto Superior. Esto significa que el amparo corresponde a un medio de defensa judicial previsto para garantizar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de posible violación o amenaza, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable^[103].

 

40.             En este caso se cumple el requisito de inmediatez por las siguientes razones: (i) el ciclo 5 del programa de pago en los cuales la accionante aduce no haber recibido la transferencia, corresponden a los meses de octubre a diciembre de 2023, (ii) en ese mismo lapso (último trimestre del año 2023) la accionante solicitó al DPS una explicación sobre  por qué no se le hizo entrega del subsidio del programa de Familias en Acción en ese ciclo; (iii) el 2 de enero de 2024 la accionante solicitó a la EPS Famisanar incorporar a su hija en la base de datos BDUA-SGSSS, solicitud que reiteró el 16 de enero de 2024. (iv) La presente acción de tutela fue presentada el 8 de febrero de 2024.

 

41.             En este contexto, entre la interrupción del pago de las transferencias monetarias alegada por la accionante y la presentación de la acción de tutela objeto de revisión transcurrieron aproximadamente 4 meses. Por consiguiente, este mecanismo constitucional se presentó dentro de un plazo razonable, motivo por el cual se cumple con el requisito de inmediatez.

 

(iii)          Subsidiaridad

 

42.             De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 6° del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela solo procederá cuando: (i) el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial para proteger sus derechos^[104]; o (ii) sea necesaria, como mecanismo transitorio, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[105]. En varias oportunidades, la Corte ha reconocido que los jueces constitucionales deben establecer, en cada caso concreto, si a pesar de existir un medio judicial ordinario de defensa, este es idóneo y eficaz.

 

43.             En el presente caso, se cuestiona la interrupción del pago de unas transferencias monetarias a la tutelante, las cuales representan un apoyo económico que se entrega a todas las familias pobres y en condición de pobreza extrema con niñas, niños y adolescentes[106].  Además, el artículo 19 de la Resolución 542 de 2023[107] del DPS, establece que la liquidación de estos recursos se ordena mediante un acto administrativo en el que se determina el listado de familias que cumplen los requisitos para obtener el pago.

 

46.             En este contexto, podría aducirse que la accionante puede cuestionar el acto administrativo por medio del cual el DPS no la incluyó en el listado, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que, como resultado de la nulidad y a título de restablecimiento, se le incluya en ese grupo y se le reconozca el pago del subsidio correspondiente. No obstante, si bien ese medio de control puede ser idóneo, no resulta eficaz en razón a las circunstancias concretas de la accionante y de su núcleo familiar.

 

47.             En concreto, según las pruebas obrantes en el expediente de tutela, las accionantes están clasificadas como parte del grupo A1 del SISBEN[108], lo que implica que se encuentran en estado pobreza extrema[109]. Adicionalmente, se trata de los derechos de una menor de edad (6 años de edad), quien se encuentra en la primera infancia y de su madre que es cabeza de hogar, lo que -en el caso bajo estudio- permite colegir la necesidad de una respuesta oportuna y mayor celeridad a través de este mecanismo constitucional, en aras de brindar una protección suficientemente expedita a los derechos fundamentales de las accionantes, máxime cuando se trata de la interrupción aparentemente arbitraria de unos recursos que son necesarios para la atención de sus necesidades básicas[110]. En consecuencia, la Sala concluye que la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad.

 

C.   Cuestión previa. Sobre la carencia actual de objeto

 

48.             El artículo 86 de la Constitución prevé que la acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos estén siendo amenazados o vulnerados por la acción u omisión de ente público o de un particular, en determinados casos. En ese orden de ideas, la intervención del juez constitucional debe propender porque cese la situación que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales y, en consecuencia, asegurar su protección efectiva. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en caso de que, al proferirse la sentencia, se advierta que la acción u omisión que dio origen a la pretensión ha cesado, el pronunciamiento del juez de tutela resultaría improcedente y carecería de objeto.

 

49.             De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carencia actual de objeto se configura cuando existe alguna de las siguientes tres situaciones: (i) hecho superado[111]; (ii) daño consumado[112] o (iii) situación sobreviniente[113].

 

50.             En relación con el hecho superado, este se configura cuando la accionada tomó alguna acción que eliminó la vulneración de los derechos fundamentales del tutelante y por lo tanto “(i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer[114]”. El daño consumado, consiste en que, a partir de la vulneración del derecho fundamental, la afectación o el daño que la tutela pretendía evitar se ha consumado, por ende, es imposible cesar la vulneración o impedir el peligro[115].

51.             Finalmente, la situación sobreviniente, se genera en los eventos en que “circunstancias fácticas y jurídicas que fundamentaron el escrito de tutela, cambiaron sustancialmente durante el trascurso de la misma”. A manera de ilustración, la jurisprudencia ha declarado un hecho sobreviniente cuando “(i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía, para superar la situación vulneradora; (ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis[116]”.

 

52.             En el presente caso, el DPS indicó que no era posible realizar el pago de los ciclos faltantes del programa Familias en Acción, puesto que el proceso de verificación para el pago de los ciclos había concluido, razón por la cual no había lugar a ningún proceso adicional o extemporáneo. Por otro lado, de acuerdo con las pruebas aportadas en revisión, la accionante recibió transferencias del programa de Renta Ciudadana en los meses de mayo y julio de 2024.

 

53.             En este contexto, la Sala estima relevante aclarar que las situaciones mencionadas en el presente caso no dan lugar al fenómeno de carencia actual de objeto en ninguna de sus modalidades pues, además de que tal hipótesis procesal no fue invocada por ningún sujeto durante el trámite de tutela, (i) el hecho de que el programa Familias en Acción haya concluido actualmente, no implica que el juez de tutela no pueda dar una orden específica para restablecer la situación presuntamente vulneradora de los derechos fundamentales de las accionantes y propender por su efectiva garantía; (ii) la ausencia de pago de los subsidios del programa Familias en Acción que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, no ha sido atendida, tiene la capacidad de afectar el derecho al mínimo vital de las tutelantes y, (iii) pese a que la accionante recibió transferencias en mayo y julio de 2024 del programa de Renta Ciudadana, según se advierte de las respuestas remitidas a esta Sala de Revisión, los siguientes pagos se encuentran suspendidos debido a la ausencia de suscripción del compromiso por parte de la actora.

 

54.             En otras palabras, no se advierte la configuración de ninguno de supuestos de la carencia actual de objeto, en particular, porque la pretensión esencial de las actoras, esto es, que se ordene el pago del subsidio dejado de percibir desde octubre de 2023, no ha sido satisfecha razón por la cual sus derechos fundamentales se mantienen amenazados en razón a la presunta conducta de las accionadas.

 

55.             De conformidad con lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión procederá a analizar el fondo del asunto.

 

 

D.   Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

 

56.        De acuerdo con los antecedentes planteados y en el marco de principio iura novit curia[117], le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

(i) ¿La EPS Famisanar y el DPS vulneraron el derecho fundamental de petición de la señora Eugenia al omitir dar una respuesta de fondo y congruente a las solicitudes elevadas por la accionante?

 

(ii) ¿Las entidades accionadas desconocieron los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso administrativo al suspender intempestivamente el pago de un subsidio, entre otras razones, por un presunto error en la información de las bases de datos, asociado a la falta de registro de una IPS primaria habilitada y/o la ausencia de suscripción de un acta de compromiso?

 

57.             Para resolver los referidos problemas jurídicos la Sala: (i) reiterará la jurisprudencia sobre el derecho fundamental de petición; (ii) reiterará la jurisprudencia en relación con los derechos al mínimo vital y el debido proceso administrativo en el marco del programa de Familias en Acción; (iii) se referirá al programa Familias en Acción en relación con el subsidio de salud y la transición al programa de “Renta Ciudadana”; (iv) revisará el caso en concreto; y (v) los remedios constitucionales a adoptar.

 

(i)   El derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia

 

58.             El artículo 23 de la Constitución Política y el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015 establecen que todas las personas tienen derecho a presentar peticiones respetuosas ante autoridades y, en ocasiones a algunos particulares[118].  El núcleo esencial del derecho de petición reside en que la solicitud tenga una resolución pronta y oportuna. Además, tal respuesta debe ser de fondo, clara, precisa y congruente con lo solicitado[119].

 

59.             En este contexto, la respuesta que otorga una autoridad o el particular debe ser: “(i) de fondo y suficiente, en cuanto es necesario que resuelva materialmente la petición y satisfaga los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones; (ii) clara y precisa, dado que debe atender sin ambigüedad el caso que se le plantea; y (iii) congruente, es decir, debe existir coherencia entre lo pedido y lo respondido, de tal manera que la solución verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada para satisfacer la solicitud[120]”. En caso de que la petición no sea respondida o, de ser respondida, no cumpla con los requisitos previamente establecidos, la autoridad o el particular al cual se dirige la solicitud incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición[121].

 

(ii) Los derechos al mínimo vital y al debido proceso en relación con el programa de Familias en Acción. Reiteración de jurisprudencia

 

60.             La Corte Constitucional ha establecido que el derecho fundamental al mínimo vital se desprende del principio del Estado Social de Derecho y del respeto por la dignidad humana. Se trata de los ingresos que recibe una persona para la financiación de “condiciones materiales básicas e indispensables para asegurar una supervivencia digna y autónoma.”, por ende, este derecho garantiza, entre otras, las condiciones básicas de subsistencia “la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación [y] la atención en salud[122]”.

 

61.             El derecho al mínimo vital tiene dos dimensiones: (i) una positiva, que supone que el Estado, y en algunas ocasiones los particulares, “están obligados a suministrar a la persona que se encuentra en una situación en la cual ella misma no se puede desempeñar autónomamente y que compromete las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente”. Esta dimensión implica que el Estado otorga subsidios sociales, para garantizar que las personas que tienen mayores necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad puedan garantizar bienes y servicios básicos para su subsistencia[123]; y (ii) una negativa, según la cual “el derecho fundamental al mínimo vital se constituye en un límite o cota inferior que no puede ser traspasado por el Estado, en materia de disposición de los recursos materiales que la persona necesita para llevar una existencia digna[124]”.

 

62.             Los subsidios son un recurso escaso. Por ello, su acceso está condicionado a una serie de requisitos específicos. Esto es admisible constitucionalmente, entre otras, siempre que: (i) los instrumentos y las condiciones garanticen que el subsidio llegue a la población que los requiere; (ii) el criterio de focalización o condición de entrega del dinero atienda a fines legítimos; y (iii) se respete y garanticen los derechos fundamentales de los beneficiarios, especialmente los derechos al debido proceso, mínimo vital y el principio de no discriminación[125].

 

63.             Por su parte, el derecho al debido proceso implica el respeto de las autoridades por los procedimientos regularmente previstos para efectos de la entrega de los subsidios; así mismo estas autoridades deben abstenerse de exigir documentos o requisitos que no estén en la norma o que sean irrazonables. De otro lado, el valor de los subsidios debe ser oportunamente transferido a los beneficiarios, pues en muchos casos ellos dependen de esta prestación para su subsistencia[126].

 

64.             En particular, el programa de Familias en Acción tiene por objeto la entrega de incentivos a título de subsidio, los cuales fueron creados por la Ley 1532 de 2012 (modificada por la Ley 1948 de 2019) y remplazado por el programa de Renta Ciudadana dispuesto en la Ley 2294 de 2023. El programa de Familias en Acción buscaba realizar entregas periódicas y transferencias monetarias a las familias en situación de pobreza y pobreza extrema con el objetivo de otorgar un apoyo económico directo a la madre o padre beneficiario(a), (dando prioridad a la progenitora del núcleo familiar que se constituye como madre cabeza de familia[127]), en favor de sus hijos menores de edad.

 

65.             En reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional se ha referido al deber de Estado de garantizar el acceso a los subsidios del programa de Familias en Acción con miras de proteger, entre otros, los derechos al mínimo vital, al debido proceso administrativo y a la igualdad de la población más vulnerable, como se resume a continuación:

 

Tabla No 9 Jurisprudencia constitucional

 

66.             En conclusión, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, al decidir sobre la entrega de subsidios en el marco del programa de Familias en Acción, se debe garantizar que: (i) las condiciones prestablecidas permitan que ese apoyo económico llegue efectivamente a sus beneficiarios; (ii) el criterio de focalización atienda a fines legítimos; y (iii) se respeten los derechos fundamentales de los receptores, tales como el debido proceso, el mínimo vital y la no discriminación. Estos derechos pueden desconocerse, por ejemplo, cuando se imponen requisitos desproporcionados o se presenta un error en base de datos, sin que la causa sea atribuible al titular o al beneficiario del subsidio.

 

(iii)          El programa de Familias en Acción en relación con el subsidio de salud y la transición al programa Renta Ciudadana

 

67.             El programa Familias en Acción se estableció con la Ley 1532 del 2012, modificada por la Ley 1948 de 2019. Este programa operó hasta 2023, consistía en la entrega periódica de subsidios a las familias en situación de pobreza y pobreza extrema[129] y, se encontraba bajo la dirección y coordinación del DPS[130].

 

68.             Entre el año 2000 y el 2023, el programa tuvo 4 fases divididas de la siguiente forma: (i) la fase 1 tuvo lugar entre los años 2000 a 2006; (ii) la fase 2 se dio entre los años 2007 a 2011; (iii) la fase 3 se implementó entre 2012 y 2022; y (iv) la fase 4 se desarrolló en el año 2023[131]. Esta última fase se desarrolló con el objetivo culminar y cerrar el programa de Familias en Acción e implementar el nuevo programa de Renta Ciudadana[132]. La transferencia del programa de Familias en Acción al programa de Renta Ciudadana se reglamentó con el Decreto 1960 de 2023[133], la Resolución 542 de 2023[134], la Resolución 2768 de 2023[135], así como en el Manual Operativo del DPS.

 

69.             El cierre del programa Familias en Acción establece que la liquidación de las transferencias monetarias a las familias beneficiaras de los subsidios de salud y educación finalizó en diciembre de 2023, con la posibilidad de realizar el pago el primer semestre de 2024[136]. La liquidación del subsidio de salud del programa se organizó en 6 ciclos operativos[137],  donde las familias recibirían el subsidio hasta enero de 2024[138].

 

70.             La recepción del subsidio de salud en cada ciclo dependía de que la familia cumpliera con los requisitos de permanencia en el programa de Familias en Acción. Este cumplimiento debía ser verificado en cada ciclo[139]. En tal contexto, las condiciones eran las siguientes: (i) que los menores de 6 años de edad, se encontraran vinculados a una IPS habilitada por el Ministerio de Salud en estado activo; o que el menor de edad se encuentre en alguna de las “atenciones integrales de la Ruta Integral de Atención para la Promoción y Mantenimiento de la Salud (RIAPMS) de conformidad con los rangos de edad para el cumplimiento de las atenciones establecido en la Resolución 3280 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social o la norma que la modifique o sustituya[140]”; (ii) que los niños acudieran a las citas médicas de control de crecimiento y desarrollo[141]. Adicionalmente se requería, (iii) que la familia cumpliera con las condiciones establecidas en el artículo 23 de la Resolución 542 de 2023[142]; y (iv) contar “con una persona titular asignada con capacidad jurídica de ejercicio[143]”.

 

71.             Para llevar a cabo la verificación de cumplimiento de estas condiciones, el DPS debe analizar la información de las familias registradas en el SIFA y la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA) del Sistema General de Seguridad Social en Salud[144]. El registro de la información en estos sistemas se realiza de la siguiente forma:

 

Tabla No. 10 Información en SIFA y BDUA

 

72.             En caso de que exista alguna incoherencia con la información contenida en ambas bases de datos, el DPS interrumpe la entrega del subsidio, con el fin de apoyar a la familia a subsanar las causas que dieron lugar la suspensión[147]. Asimismo, esa entidad también puede decretar la salida de la familia, cuando no se hayan llevado a cabo las acciones necesarias para el levantamiento de suspensión, y esto sea imputable a la persona titular y/o al beneficiario[148].

 

73.             La decisión del DPS de suspender o excluir a la familia del subsidio debe adelantarse conforme al procedimiento administrativo establecido en el CPACA[149]. Los artículos 34 a 45 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) desarrollan el procedimiento administrativo común y principal[150]. Así, en principio, la decisión sobre la suspensión o salida de una familia beneficiaria del programa precisa que esa autoridad administrativa: (i) notifique al interesado de la actuación; (ii) en caso de estimarlo necesario, decrete pruebas[151]; y (iii) dar oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones y con base a las pruebas e informes disponibles, tomar la decisión, la cual, en todo caso, debe estar debidamente motivada[152].

 

74.             Finalmente, en relación con la transición al programa Renta Ciudadana, esta fue regulada mediante la Resolución 2768 de 2023 en cumplimiento del artículo 65 de la Ley 2294 de 2023[153]. En esa resolución se contemplaron aspectos relacionados con el cierre y la aplicación de novedades, el proceso de verificación de cumplimiento de condicionalidades del programa Familias en Acción correspondiente al último ciclo (octubre a diciembre de 2023), y se modificaron algunas reglas sobre el proceso de verificación para obtener el subsidio. Adicionalmente, se ordenó el cierre de oficio de las actuaciones administrativas que contenían suspensiones declaradas mediante actos administrativos[154],  se dispuso que el programa Familias en Acción hiciera parte de una estrategia de acompañamiento familiar y, que los recursos que no habían sido cobrados con ocasión del incumplimiento de las condicionalidades de salud y educación pasarían a la Dirección del Tesoro Nacional.

 

(iv)           Análisis del caso concreto

 

75.             El presente análisis se dividirá en dos partes. En primer lugar, la Sala establecerá si la EPS Famisanar y el DPS vulneraron el derecho fundamental de petición de la señora Eugenia al omitir dar una respuesta de fondo y congruente a las solicitudes reiteradas por la accionante. Posteriormente, determinará si las entidades accionadas desconocieron los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso administrativo al suspender intempestivamente el pago de un subsidio, entre otras razones, por un presunto error en la información de las bases de datos, asociado a la falta de registro de una IPS primaria habilitada y/o la ausencia de suscripción de un acta de compromiso.

 

¿La EPS Famisanar y el DPS vulneraron el derecho fundamental de petición de la señora Eugenia al omitir dar una respuesta de fondo y congruente a las solicitudes elevadas por la accionante?

 

76.             La respuesta otorgada por la EPS Famisanar vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante: La señora Eugenia presentó dos peticiones una el 2 de enero de 2024 y la segunda el 16 de enero de 2024. Ambas solicitudes, estaban dirigidas a incluir a su hija a la base de datos del BDUA-SGSSS ya que, según el programa de Familias en Acción, la niña se encontraba en estado “incativ[o]”. En ese sentido, la accionante señaló que ese Programa no recibe ningún tipo de certificación proveniente de la EPS y que, debido a las inconsistencias en la información, no ha recibido la ayuda económica que requiere para subsistir[155].

 

77.             En este contexto, el 22 de enero de 2024, la EPS Famisanar[156] contestó que el Decreto 780 de 2016 estableció la movilidad ente regímenes contributivo y subsidiado dentro de una misma EPS, y que, verificada la situación, tendría continuidad en la prestación de los servicios bajo el régimen subsidiado, sin perjuicio de que cuando se recupere la capacidad de pago, se traslade al régimen contributivo[157].

 

78.             Al respecto, la Sala evidencia que la respuesta otorgada por la EPS Famisanar desconoció el derecho fundamental de petición de la accionante por las siguientes razones: (i) evadió el objeto de la solicitud de la señora Eugenia. La accionante no le solicitó una información o aclaración sobre el régimen de salud, sino una respuesta en punto a la inclusión de su hija en la base de datos del BDUA-SGSSS; (ii) la respuesta de la EPS fue ambigua y no se enfocó en la solicitud concreta de la peticionaria. Aunque menciona la continuidad del servicio en el régimen subsidiado, no explica por qué la niña sigue apareciendo como “inactiva” en la base de datos; y (iii) la solicitud de la peticionaria requería la inclusión de su hija en la base de datos para corregir el estado “inactivo” que se refleja en el programa de Familias en Acción. Por su parte, la respuesta de la EPS se enfocó en la continuidad del servicio en el régimen subsidiado, lo que no tiene una relación, al menos directa, con la solicitud que expresamente le fue presentada, y menos aún con la corrección de la información en la base de datos o con la posible solución de la situación que la señora Eugenia le estaba presentando.

 

79.             En este orden de ideas, la respuesta de la EPS no atendió a los calificativos delimitados por la jurisprudencia constitucional, mediante los cuales se garantiza el contenido del artículo 23 superior. En otras palabras, su respuesta no fue clara y comprensible, y tampoco se pronunció de manera detallada sobre el asunto central de la petición de la accionante (inclusión de su hija en la base de datos del BDUA-SGSSS). Por el contrario, se refirió a asuntos que no guardan relación directa con el tema que ella planteó; no solucionó la situación de la actora y, por ende, tampoco se advirtió coherencia entre lo pedido y lo efectivamente respondido (es decir no satisfizo los atributos de claridad, suficiencia y congruencia).

 

80.             La respuesta otorgada por el DPS no desconoció el derecho fundamental de petición de la accionante: Por otro lado, la señora Eugenia interpuso 3 derechos de petición ante el DPS, así: el primero entre octubre- diciembre de forma verbal[158]; el segundo en diciembre de 2023; y el tercero el 2 de enero de 2024[159]. En las peticiones, la tutelante solicitó información sobre la razón por la cual no se le entregó el subsidio que se le venía entregando.

 

81.             El 4 de diciembre de 2023, el DPS informó a la accionante que ella no recibió el subsidio porque su hija no se encontraba en estado activo en una IPS habilitada por el MSPS[160]. Asimismo, esta respuesta fue reiterada el 10 de enero de 2024[161].

 

82.             A juicio de la Sala, la respuesta a la petición otorgada por el DPS no desconoció la garantía al derecho fundamental de petición, pues: (i) respondió la solicitud de la señora Eugenia. En ese sentido, explicó las condiciones para el subsidio en la IV fase del programa de Familias en Acción; (ii) tal respuesta fue clara y precisa, en tanto indicó que no se realizó la liquidación del subsidio porque su hija no estaba activa con una IPS habilitada; y (iii) la respuesta fue congruente con la petición, al abordar directamente la razón de la falta de entrega del subsidio.

 

83.             En síntesis, la EPS Famisanar desconoció el derecho fundamental de petición de la accionante, al no otorgar una respuesta clara, precisa, congruente y de fondo a la solicitud elevada por la señora Eugenia; lo que no sucedió en relación con el DPS quien, de conformidad con la petición de la actora, atendió satisfactoriamente los calificativos reiterados por la jurisprudencia constitucional para la garantía de este derecho.

 

¿Las entidades accionadas desconocieron los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso administrativo al suspender intempestivamente el pago de un subsidio, entre otras razones, por un presunto error en la información de las bases de datos, asociado a la falta de registro de una IPS primaria habilitada y/o la ausencia de suscripción de un acta de compromiso?

 

84.              El DPS vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso administrativo: En primer lugar, el DPS – como entidad encargada de otorgar los subsidios- no garantizó que la transferencia monetaria llegara a las beneficiarias del subsidio, pese a que cumplían con los requisitos para obtener el apoyo económico desde que se habían inscrito en el programa, es decir, desde el 27 de marzo de 2023. En el caso está acreditado que la niña Alicia contaba con una EPS y una IPS desde 2021. En esta última, ella se hallaba en estado activo en el Centro Médico Colsubsidio de Tunja (IPS autorizada y habilitada por el Ministerio de Salud según el REPS)[162]. Además, aunque para el quinto ciclo de 2023 (octubre a diciembre de esa anualidad) no se requiriera la acreditación de la asistencia a las citas médicas de control[163], se evidenció que la menor de edad sí asistió a tales citas durante octubre y diciembre de 2023, lo que evidencia razonablemente que su afiliación estaba activa, pues de otra manera no hubiera podido acudir a esos controles médicos[164]. No obstante, se comprobó que el DPS no entregó el subsidio del programa Familias en Acción correspondiente al periodo aludido, lo que además de reflejar una falla en su obligación de asegurar que el apoyo económico llegue a quienes realmente cumplen con las condiciones, representa una falencia en su obligación de brindar un acompañamiento en la validación de la información sobre el cumplimiento de los requisitos del programa, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional.

 

85.             En segundo lugar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente de tutela, se evidenció que: (i) el DPS suspendió la entrega del subsidio de salud a la menor de edad respecto del programa de Familias en Acción desde octubre hasta diciembre de 2023; (ii) el DPS no notificó a la madre de la niña la decisión sobre la suspensión del subsidio respecto a ese periodo, correspondiente al mencionado programa. Por el contrario, la señora Eugenia tuvo que presentar varios derechos de petición para indagar las razones por las cuales repentinamente dejó de recibir el apoyo económico que se le venía entregando desde inicios de 2023, pese a que esa entidad tenía la obligación de informarle lo relacionado con la orden de no pago, la causal que generó la suspensión y brindar la orientación y apoyo necesario para superar las posibles dificultades, como se indica en el parágrafo 1 del artículo 10 de la Resolución 2768 de 2023[165]; (iii) el DPS no realizó ninguna actuación tendiente a validar (o gestionar la validación) de la información de la IPS, esto es, no inició ningún proceso de validación de la verificación de compromisos[166], como tampoco inició ninguna actuación relacionada con el registro de novedades[167], pese a estar llamado a hacer seguimiento al cargue de información y a solucionar posibles inconsistencias[168] en el marco del derecho fundamental al debido proceso administrativo. Por lo demás, (iv) actualmente se mantiene la suspensión de las accionantes, ahora, respecto del programa de Renta Ciudadana, pues a pesar de haberles realizado dos (2) pagos en el primer semestre de 2024, se informó que la señora Eugenia no ha firmado el acta de compromiso que la habilita para continuar con este subsidio[169].

 

86.             En este orden, el DPS no prestó ninguna orientación o apoyo a la familia en el trámite interno para corregir un posible error en la base de datos del SIFA IV. En su lugar, impuso barreras que dificultaron su acceso al subsidio[170]. La madre de la niña tuvo que radicar numerosos derechos de petición para solicitar el ajuste en la información, pues el DPS no aceptaba certificaciones de afiliación presentadas por los beneficiarios del programa de Familias en Acción[171] en las que se indicara que la niña estaba registrada en la EPS y en la IPS.

 

87.             Esta situación dejó a la actora en una posición de indefensión al tiempo que le impidió acceder al subsidio y le terminó imponiendo una carga desproporcionada, al no tener materialmente la capacidad para corregir un error en el registro de la información, situación que bajo ningún concepto le podía resultar atribuible. Además, en el marco de la garantía al debido proceso administrativo, el DPS tampoco tomó las medidas necesarias para comprobar si la menor de edad estaba activa en alguna IPS, por ejemplo, indagar o decretar alguna prueba para verificar esta situación.

 

88.             Para la Sala, lo anterior era necesario ya que no se realizó el registro correspondiente en el sistema SIFA y la IPS aseguró en el presente trámite, que, para el segundo semestre de 2023, “no le fueron asignadas credenciales para dicha época, dado que no fuimos citados por ningún ente para capacitación en dicho registro”[172]. Así mismo, el DPS tampoco notificó la decisión de suspensión del subsidio de salud a la accionante con el fin de que pudiera defenderse o cuestionar la medida. Esto, representa una carga desproporcionada para la accionada pues se refiere a la necesidad de realizar un seguimiento riguroso de la operación del programa de acuerdo con la normativa del DPS y gestionar los procesos necesarios para validar la verificación de las condicionalidades. 

 

89.             En este contexto, ante la determinación de suspender el pago de transferencias monetarias, el DPS desconoció los derechos de las accionantes al no seguir un procedimiento previo para la suspensión del subsidio de salud de las tutelantes y, tomó una actitud pasiva de cara a orientar y atender las dificultades de las que tuvo conocimiento, omitiendo cualquier tipo de acompañamiento y apoyo a la accionante que le permitiera solucionar su situación.

 

90.             Adicionalmente, ad portas de la transición al programa Renta Ciudadana, el DPS decidió suprimir[173] el requisito para obtener el subsidio del programa de Familias en Acción relacionado con la asistencia de los menores de edad a los controles de salud, y mantuvo la condición de que los niños contaran con una IPS habilitada para funcionar. Aunado a lo anterior, se ordenó eliminar el proceso extemporáneo de validación de la verificación de las condicionalidades en salud (o novedades extemporáneas), pues en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Resolución 2768 de 2023 se dispuso no efectuar “ningún proceso adicional o extemporáneo de verificación de cumplimiento de condicionalidades del ciclo 5 y/o ciclos anteriores”, con lo cual se prescindió de la posibilidad de corregir errores derivados del cargue de la información.  El cambio de un programa a otro no le concedía al DPS la posibilidad para desconocer los derechos de los beneficiarios, por más premura que hubiera en la transición.  En el caso de la accionante no se procedió a la validación de la verificación del cumplimiento de los requisitos o “condicionalidades en salud” dentro del tiempo ordinario y se omitió la posibilidad de hacerlo en un tiempo extraordinario[174].

 

91.              De otra parte, con relación al programa de Renta Ciudadana, de acuerdo con la información que reposa en el expediente de tutela, la Sala halló que el DPS suspendió el pago de la prestación económica a las accionantes a pesar de que ya les había girado dos pagos por concepto de este subsidio en 2024. En esa ocasión, de acuerdo con la información que conoció la Sala, el motivo obedece a la falta de suscripción del acta de compromiso por parte de la beneficiaria titular, lo cual resulta paradójico, al desembolsar los referidos pagos y luego verificar la existencia del acta de compromiso.

 

92.             En este contexto, el DPS desconoció el derecho al debido proceso administrativo de las accionantes con ocasión del programa Familias en Acción, e impone trabas administrativas en el marco del programa Renta Ciudadana para lograr acceder a una prestación económica, dejando a la familia en una situación de indefensión al privarla, con ocasión de obstáculos formales, de un sustento vital.

 

93.             La EPS Famisanar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital: La EPS -como entidad encargada de registrar la información de los afiliados- vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de las tutelantes. Esto se fundamenta en que no desplegó ninguna acción para verificar si la información contenida en el BDUA sobre el estado de la menor de edad era correcta y, en su defecto corregirla, con mayor razón cuando pudo conocer con antelación la situación que le fue informada por la accionante.

 

94.             En este caso se encuentra acreditado que: (i) la niña no recibió el subsidio de salud porque se encontraba en estado inactivo en la base de datos de BDUA; (ii) la señora Eugenia solicitó a la EPS, en dos ocasiones, actualizar la información[175]; (iii) la EPS Famisanar es la entidad encargada de registrar los datos en BDUA, así como las posibles novedades que puedan existir (entre ellas la actualización o cambio del estado de afiliación)[176]. En este contexto, la omisión de la EPS en cumplir con la obligación relacionada con el registro de la información en la BDUA y ante su falencia, reportar ante el DPS el hecho para gestionar las novedades del caso, afectó directamente los derechos fundamentales de las accionantes.

 

95.             Así, si bien la EPS no era la entidad encargada de verificar si la niña cumplía o no con las condiciones para acceder a los recursos del programa de Familias en Acción, esta debió verificar si la información que debía reportar en la BDUA era correcta y, en su defecto, adelantar con el DPS las gestiones necesarias para corregir esta situación teniendo en cuenta la solicitud concreta de la señora Eugenia. En efecto, de acuerdo con la información presentada en el trámite de revisión, se precisó que “las causas de esta suspensión obedecen a la verificación en salud que le corresponde a las EPS (…) que son los entes que deben subir la información a la plataforma BDUA para el correspondiente cruce de datos”. Al no llevar a cabo estas acciones, la EPS restringió la posibilidad de acceso al subsidio de la menor de edad y vulneró los derechos de las accionantes.

 

96.             De la conducta de las accionadas DPS y EPS Famisanar, se desprenden al menos tres consideraciones: (i) los errores derivados de la alimentación de las bases de datos por parte de la EPS se le trasladaron a las accionantes quienes no tenían ninguna injerencia en esa actuación, (ii) el DPS (a) dejó de hacer la validación de la verificación de las condicionalidades dentro del tiempo ordinario, es decir dentro del 5° ciclo operativo de 2023, (b) dejó de hacer el seguimiento a la inconsistencia de la información relacionada con un número de código alusivo a la información de la IPS, aplicando los correctivos dispuestos en sus propios reglamentos, esto es, gestionando la novedad y emitiendo el acto administrativo de suspensión provisional mientras verificaba a fondo la situación, a la luz de los reglamentos internos del programa Familias en Acción. Por último, (iii) de cara al programa Renta Ciudadana en 2024, el DPS adoptó una actuación ambigua frente a las accionantes pues, a pesar de que les realizó dos (2) giros, esa entidad nuevamente de manera intempestiva suspendió su pago, hasta que la accionante suscriba un acta de compromiso y corresponsabilidad.

 

97.             En este orden, la Sala encuentra que la carga por los errores administrativos, técnicos, tecnológicos, y/o logísticos, debe ser asumida por la entidad con aptitud para mitigarlos y controlarlos, no solo por el hecho de haberlos generado, sino porque cuenta con los medios y la infraestructura mínima para impedir que el beneficiario sufra los efectos negativos que se derivan de estas circunstancias. En otras palabras, los errores de las entidades no pueden trasladarse a los beneficiarios de los subsidios[177]. Finalmente, en relación con el Ministerio de Salud, como entidad accionada en el presente proceso de tutela, la Sala no evidenció que esa entidad hubiera tenido injerencia alguna o conocimiento sobre la imprecisión de la información reportada en las bases de datos o la suspensión de las prestaciones dejadas de percibir, motivo por el cual no se concluyó ninguna vulneración iusfundamental por parte de esa entidad.

 

(v)  Remedios constitucionales

 

98.             En mérito de lo expuesto esta Sala le ordenará al DPS que, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia y, a través de la entidad competente, pague a la accionante el monto adeudado correspondiente al año 2023 en el programa de Familias en Acción, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Así mismo, advertirá a la EPS Famisanar para que, en lo sucesivo, atienda con mayor cuidado y detenimiento los derechos de petición que le presentan sus usuarios, respondiendo de manera clara, de fondo, suficiente y efectiva lo pedido en estas solicitudes.

 

99.             Finalmente, dado que, de conformidad con la información remitida a esta Sala, se evidenció que la accionante no recibe el subsidio de Renta Ciudadana, al no haber firmado la correspondiente acta de compromiso, se ordenará al DPS que, en caso de que la accionante no aun no reciba este subsidio, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, establezca un contacto efectivo y presencial con la señora Eugenia, con el fin de acompañarla y orientarla en la suscripción del acta y demás documentos requeridos para la entrega efectiva de este subsidio, así como en los mecanismos disponibles para hacer las respectivas reclamaciones, en el marco del referido programa. Como corolario, se ordenará al DPS que, en adelante, se abstenga de repetir las conductas omisivas ilustradas en la parte considerativa de esta decisión, a fin de no afectar a las personas que se encuentran en situación vulnerabilidad económica, imponiéndoles barreras administrativas que no están en la obligación de soportar. 

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justifica en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. - REVOCAR el fallo proferido el 05 de abril de 2024 por la Sala Cuarta de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja (Boyacá), en el trámite de la tutela que interpuso la señora Eugenia en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio de Salud y Protección Social y de la EPS Famisanar. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de petición, mínimo vital y debido proceso administrativo de las accionantes.

 

SEGUNDO. - ORDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) que, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia y, a través de la entidad competente, pague a la accionante el monto adeudado correspondiente al año 2023, en el marco del programa de Familias en Acción, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

 

TECERO.- ORDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) que, en caso de que la accionante aun no reciba el subsidio de Renta Ciudadana, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, establezca un contacto efectivo y presencial con la señora Eugenia, con el fin de acompañarla y orientarla en la suscripción del acta y demás documentos requeridos para la entrega efectiva de este subsidio, así como en los mecanismos disponibles para hacer las respectivas reclamaciones, en el marco del referido programa.

 

CUARTO. INSTAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) para que se abstenga de repetir las conductas omisivas ilustradas en la parte considerativa de este proveído, a fin de no afectar a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad económica, imponiéndoles barreras administrativas que no están en la obligación de soportar.

  

QUINTO. ADVERTIR a la EPS Famisanar para que, en lo sucesivo, atienda con mayor cuidado y detenimiento los derechos de petición que le presenten sus usuarios, respondiendo de manera clara, de fondo, suficiente y efectiva lo pedido en estas solicitudes.

 

SEXTO - Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General