TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-511/24

 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Eliminación de barreras físicas para su acceso

 

(La autoridad accionada) desconoció los derechos fundamentales a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación e igualdad del agenciado, quien presenta una discapacidad múltiple, al no realizar las adecuaciones de la vía pública de acceso a su lugar de residencia y de esta manera afectar de forma indefinida la garantía de accesibilidad física del agenciado.

 

DERECHOS COLECTIVOS-Conexidad con derechos fundamentales hace procedente la tutela

 

PERSONA CON DISCAPACIDAD-Sujeto de especial protección constitucional

 

DERECHO A LA IGUALDAD DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD-Situaciones que constituyen actos discriminatorios

 

DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Se protege a través de la garantía de accesibilidad

 

(...) la accesibilidad es un derecho y principio propio de la inclusión social que permite que las PcD accedan sin barreras de acceso a todos los ámbitos de la vida, entre los que se encuentra la locomoción libre. La accesibilidad ha implicado: (i) el deber de suprimir barreras físicas en el diseño y ejecución de espacios públicos (vías), (ii) la adaptación progresiva de construcciones y edificios públicos y de carácter sanitario, para garantizar el acceso de personas con cualquier tipo de limitación, (iii) la adopción de normas técnicas para regular cómo los proyectos deben eliminar barreras arquitectónicas, (iv) la instalación de rampas o elevadores para la movilización en los complejos viales o medios de transporte masivo, (v) instar a las entidades estatales a realizar planes para adaptar los espacios públicos. Así, por medio de un ambiente físico accesible las personas pueden ejercer sin obstáculo el derecho a la libre locomoción y, por esta vía, disfrutar de otros derechos fundamentales como la educación, la salud, el trabajo, etc.

 

MODELO SOCIAL DE LA DISCAPACIDAD-El Estado tiene la obligación de remover barreras que impidan la plena inclusión social de las personas en situación de discapacidad

 

ACCIONES AFIRMATIVAS A FAVOR DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Estado debe adoptar medidas que incluyan eliminación de obstáculos y barreras de acceso a edificios, vías públicas, transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuela

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

—Sala Cuarta de Revisión—

 

SENTENCIA T- 511 DE 2024

 

 

 

Referencia: Expediente T-10.127.970

 

Asunto: Acción de tutela presentada por Maria Martínez, en calidad de agente oficiosa de su hijo Daniel Méndez Martínez, contra la Alcaldía Local de Kennedy

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Síntesis de la decisión

 

La Sala Cuarta de Revisión analizó la acción de tutela presentada por una madre en calidad de agente oficiosa de su hijo mayor de edad, quien tiene discapacidad múltiple y depende de una silla de ruedas para movilizarse. La agente oficiosa señaló que la Alcaldía Local de Kennedy vulneró los derechos fundamentales de su hijo a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación y a la igualdad, al no priorizar su solicitud de construir una rampa y adecuar la malla vial local ubicada frente a su lugar de residencia para facilitar el acceso y movilidad del agenciado, quien además requiere atención médica frecuente.

 

La Sala reiteró la jurisprudencia constitucional sobre la protección constitucional a las personas en condición de discapacidad, con énfasis en el derecho a la igualdad, el acceso universal y la libertad de locomoción. Se refirió a las obligaciones del Estado respecto a la protección de los derechos de las personas en condición de discapacidad y en particular a la inclusión social en infraestructura.  Así, con fundamento en las pruebas aportadas al presente proceso de tutela, la Sala constató que la alcaldía local accionada desconoció los derechos fundamentales a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación e igualdad del agenciado, quien presenta una discapacidad múltiple, al no realizar las adecuaciones de la vía pública de acceso a su lugar de residencia y de esta manera afectar de forma indefinida la garantía de accesibilidad física del agenciado.

 

En efecto, la Sala constató entre otros aspectos que (i) la malla vial inmediata a la residencia del agenciado representa un riesgo para su vida e integridad física al imposibilitar accesibilidad física y su desplazamiento de manera segura; (ii) frente a la solicitud de la accionante, la entidad accionada no consideró la especial situación del joven Daniel Méndez Martínez  y (iii) pese a la obligación de la accionada de garantizar los derechos de las personas en situación de discapacidad, en particular, la eliminación de barreras y obstáculos físicos de acceso, al recibir la referida solicitud, ésta fue sometida a una espera indeterminada, situación que se agravó por la aplicación de un método de priorización que ni siquiera cuenta con un enfoque diferencial. Por lo anterior, la Sala decidió revocar la decisión de primera instancia del Juzgado (17) Civil Municipal de Bogotá y, en su lugar, conceder la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la libre locomoción, al derecho a la no discriminación y a la igualdad del agenciado y profirió una serie de remedios constitucionales para la garantía de sus derechos fundamentales.

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). 

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,

 

 

SENTENCIA

 

Aclaración previa

 

De conformidad con lo señalado en la Circular 10 de 2022 expedida por la Presidencia de la Corte Constitucional relativa a la anonimización de las providencias del Tribunal y el artículo 62 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, la Sala decidió que en la publicación de la sentencia se omitan nombres o circunstancias que puedan identificar a los sujetos procesales. Por lo tanto, se registran dos versiones de esta sentencia: una con los nombres reales que la Secretaría General remite a las partes y a las autoridades involucradas; y otra con los nombres ficticios para la respectiva divulgación pública.

 

 

I.              ANTECEDENTES

 

El 15 de febrero de 2024, Maria Martínez en calidad de agente oficiosa de Daniel Méndez Martínez, presentó acción de tutela en contra del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Kennedy. La agente oficiosa, consideró que esa Alcaldía vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación, a la igualdad, a la educación y el derecho a la accesibilidad física de las personas en condición de discapacidad del joven Daniel Méndez Martínez. Lo anterior ante la negativa de la accionada a priorizar la mejora de los andenes e implementación de una rampa de acceso a su vivienda con el fin de permitir el desplazamiento del agenciado. Por tal razón solicitó al juez constitucional ordenar a la accionada “la mejora de los andenes y la elaboración de rampa de acceso a la vía principal”[1] desde su lugar de residencia.

 

A.   Hechos relevantes

 

1.     Daniel Méndez Martínez, con 19 años de edad, presenta una discapacidad múltiple que incluye parálisis cerebral espástica, epilepsia refractaria y osteoporosis, las cuales son secuelas derivadas de una meningitis infantil. Estas condiciones le impiden movilizarse[2], por lo que debe usar una silla de ruedas para su desplazamiento. Además, según el escrito de tutela, el joven requiere atención médica frecuente que incluye tratamientos, citas y procedimientos médicos.

 

2.                 Daniel Méndez vive con su madre en el barrio Riveras de Occidente en la localidad de Kennedy, en la ciudad de Bogotá D.C. La agente oficiosa señala que en el barrio no existen rampas o accesos que le permitan movilizar adecuadamente al agenciado, por lo que los andenes, en lugar de facilitar su desplazamiento desde su vivienda a la vía principal “son más un obstáculo que una ayuda”[3].

 

3.                 El 05 de febrero de 2024, Maria Martínez, madre de Daniel Méndez Martínez, solicitó por escrito al Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Kennedy adecuar el andén de acceso a la vivienda del agenciado[4], con el fin de facilitar la salida segura del lugar de residencia y reducir el gran esfuerzo físico que implica la movilización del joven de 19 años de edad[5].

 

4.                 El 08 de febrero de 2024, la Alcaldía Local de Kennedy respondió a la solicitud presentada por la señora Martínez[6]. En la respuesta la entidad le informó que: (i) el espacio público objeto de la petición, es un paso peatonal de tipo malla local, que “es competencia del Fondo de Desarrollo Local de Kennedy (FDLK)”[7] y (ii) la Alcaldía no tiene planeada la intervención del segmento solicitado pero que, a raíz de su solicitud, el espacio se vinculó al “Banco de iniciativas” para “evaluar la viabilidad técnica y presupuestal para su posterior ejecución”[8].

 

B.    Trámite de la acción de tutela

 

Presentación y Admisión

 

5.                 El 15 de febrero de 2024, Maria Martínez actuando como agente oficiosa de su hijo Daniel Méndez Martínez, interpuso la presente acción de tutela en contra del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Kennedy por la presunta vulneración de los derechos fundamentales del agenciado a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación, a la igualdad, a la educación y a la accesibilidad física de las personas en condición de discapacidad. En consecuencia, solicitó que se le reconozca a Daniel Méndez Martínez el amparo de los derechos mencionados y que se ordene a la Alcaldía Local de Kennedy “la mejora de los andenes y la elaboración de rampa de acceso a la vía principal”[9] con la finalidad de que “su hijo pueda desplazarse sin barreras”[10].

 

Respuesta de la entidad accionada y vinculada

 

6.                 El 16 de febrero de 2024, el Juzgado Diecisiete (17) Civil Municipal de Bogotá admitió la presente acción de tutela[11] y en el mismo auto vinculó a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

 

Alcaldía Local de Kennedy

 

7.                 La Alcaldía Local de Kennedy[12] solicitó negar las pretensiones formuladas en la acción de tutela con base en las siguientes razones: (i) no existe vulneración de los derechos alegados; (ii) no se cumple con el requisito de subsidiaridad debido a que no se probó un perjuicio irremediable y (iii) existe la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado[13].

 

8.                 La entidad accionada informó que no vulneró los derechos del agenciado, pues respondió oportunamente la solicitud presentada el 05 de febrero de 2024 (con radicado No. 20245810014662 del 08 de febrero de 2024) y con acuso de recibido el 12 de febrero del mismo año. Por ende, afirmó que existe un hecho superado porque otorgó una respuesta clara, precisa y de fondo a la petición que le fue formulada.

 

9.                 Así mismo, señaló que el Fondo de Desarrollo Local de Kennedy recibe un gran número de solicitudes para la intervención de segmentos viales y que, considerando las limitaciones presupuestales, realiza un ejercicio de priorización, lo que se le indicó a la accionante en respuesta a su petición[14]. Finalmente, indicó que, a partir de los hechos narrados por la agente oficiosa, no se infieren los presupuestos de urgencia y necesidad inminente que ameriten la procedencia de la acción de tutela.

 

Alcaldía Mayor de Bogotá

 

10.             La Alcaldía Mayor de Bogotá no se pronunció en el presente trámite.

 

C.   Decisión objeto de revisión

 

Sentencia de primera instancia

 

11.             El 26 de febrero de 2024, el Juzgado diecisiete (17) Civil Municipal de Bogotá decidió “negar por improcedente” la solicitud de amparo, al considerar que se trata de un asunto que está reservado a la acción popular, al “tratarse derechos de una colectividad y de temas de presupuesto de cada alcaldía local y el plan de ordenamiento territorial (POT)”[15]. Agregó que la acción de tutela sería procedente si el amparo pretendiera evitar la configuración de un perjuicio irremediable, pero, en este caso, no se probó la inminencia de un daño sobre los derechos fundamentales del agenciado.

 

12.             El juzgado consideró que los derechos invocados son “de rango estrictamente legal, atendiendo a las situaciones fácticas expuestas”[16]. En tal sentido, señaló que el agenciado tiene otros medios judiciales para obtener la protección de sus derechos, pero conminó a las entidades accionadas para que, en atención a lo solicitado por la accionante, desplieguen las actuaciones a las que haya lugar, en relación con la priorización, revisión del presupuesto y el POT.

 

13.             Esta decisión no fue impugnada.

 

D.    Actuaciones en sede de revisión

 

Trámite de selección

 

14.             La Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de la Corte Constitucional[17], mediante Auto del 24 de mayo de 2024[18], seleccionó el expediente de la referencia con base en el criterio subjetivo urgencia de proteger el derecho fundamental y lo asignó a la Sala Cuarta de Revisión.

 

Auto de pruebas^[19]

 

15.             Mediante Auto del 15 de julio de 2024, el magistrado sustanciador, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, decretó pruebas[20] para el presente asunto.

 

16.             En atención a estos requerimientos, la Sala recibió las siguientes respuestas:

 

Maria Martínez 

 

17.             La agente oficiosa informó que su dirección residencial[21] es la misma que indicó en el escrito de tutela[22]. Afirmó que no ha recibido ninguna respuesta o información por parte de la Alcaldía Local de Kennedy, “ni el Banco de Proyectos o iniciativas”[23] y, que no ha presentado solicitudes ante otra entidad relacionadas con presente caso. Así mismo, remitió un informe médico reciente de Daniel Méndez Martínez[24].

 

18.              En lo referente a la periodicidad con la cual el agenciado debe desplazarse para atender los diferentes asuntos médicos precisó que: (i) de martes a viernes asiste a hidroterapia una hora diaria y (ii) cada mes, dos o tres veces (dependiendo de la indicación de cada especialista) tiene seguimiento con “Neurología, Fisiatría, Nefrología, Endocrinología, Oftalmología, Ortopedia de cadera, Ortopedia de columna, Ortopedia de hombro, Nutrición (sic)”[25].

 

Alcaldía Local de Kennedy

 

19.             La Alcaldía Local de Kennedy[26] indicó que la competencia del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía de Kennedy está establecida en el Acuerdo Distrital 761 de 2019, el Acuerdo Distrital 740 de 2019 (artículo 5 numeral 3), el Decreto Distrital 555 de 2021(artículos 132 y 156), y en el Decreto Distrital 625 de 2023 (artículo 132).

 

20.              Respecto a las entidades responsables de desarrollar la infraestructura vial de tipo peatonal en la Localidad de Kennedy, informó que existe una responsabilidad compartida entre la Alcaldía Local (desde el Fondo de Desarrollo Local) y la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV). Así mismo, indicó que esas entidades estudian las solicitudes ciudadanas y determinan la priorización de cada requerimiento conforme a un presupuesto asignado[27]. 

 

21.             Agregó que el mencionado Fondo establece procesos de formulación de los proyectos de inversión y solicita la asistencia técnica de las entidades cabeza del sector[28]. Una vez estas se pronuncian, se atiende el concepto técnico y se incluye en los documentos del proceso de contratación.

 

22.              Señaló que el Fondo de Desarrollo Local no cuenta con un enfoque único de “infraestructura inclusiva”, pero que, para la intervención en segmentos viales, se tiene en cuenta un criterio de densidad poblacional de personas con movilidad reducida. Aclaró que la solicitud de proyectos viales no puede ser atendida de manera inmediata por razones presupuestales y el costo asociado a las intervenciones lo que responde a un ejercicio de priorización[29].

 

23.             Para la construcción de una rampa señaló que existe el documento de vinculación y priorización de construcción de rampa en la malla vial (listado de segmentos viales vinculados al Banco de Iniciativas). Así, para evaluar la viabilidad técnica y presupuestal, se toman los segmentos vinculados en el “Banco de Iniciativas”[30], para cada Código de Intervención Vial “CIV” y se establece un Índice de Priorización (IPR), el cual se ordena de forma descendente (de mayor a menor) por este indicador. Se realiza un cálculo aproximado del valor requerido para intervenir el segmento vial y se seleccionan desde los primeros segmentos hasta llegar al segmento vial cuya suma de valor de intervención sea aproximadamente el valor disponible para el proceso de formulación[31].

 

24.             Añadió que la intervención del espacio público puede consistir en su conservación o construcción.  En el primero, los propietarios de los predios realizan la intervención pero, en caso de no ser intervenidos, las entidades competentes pueden hacerlo[32]. En el segundo, es necesario desarrollar un contrato de consultoría para obtener los diseños y que estos sean ejecutados mediante otro contrato.

 

25.             De otro lado, la entidad accionada informó que, después del 26 de febrero de 2024, no ha emitido ninguna respuesta a la señora Maria Méndez sobre la priorización u otro asunto relacionado.

 

26.             Respecto al tiempo estimado para la ejecución del contrato de la obra solicitada por la accionante, indicó que se requieren 30 meses, divididos así: (i) la gestión precontractual (4 meses)[33], (ii) la etapa de consultoría (8 meses), sumado a que se pueden presentar suspensiones que abarquen hasta 4 meses para su realización (entre el desarrollo de la formulación y la consultoría son 16 meses promedio para ejecutar el contrato) y (iii) la etapa de obra (4 meses de formulación y 8 meses para el desarrollo de la obra)[34].

 

27.             Por otro lado, frente al informe del Comité Local de Discapacidad sobre la reducción de barreras físicas para las personas en condición de discapacidad en la Localidad de Kennedy, la entidad accionada informó que este documento se encuentra en construcción. Además, precisó que: (i) “La Alcaldía Local de Kennedy, no tiene competencia directa en cuanto a la reducción de barreras físicas que pueden tener las personas con discapacidad dentro de la Localidad”[35] y (ii) las actuaciones del Consejo Local de Discapacidad tienen en cuenta la línea técnica distrital o línea estratégica 2. Finalmente, describió algunas acciones afirmativas realizadas desde el Fondo de Desarrollo Local de Kennedy y adjuntó fotografías de esas actuaciones.

 

Instituto de Desarrollo Urbano - (IDU)[36]

 

28.              El Instituto de Desarrollo Urbano[37] informó que, de acuerdo con el Decreto 089 de 2023, por el cual se establece la Política Pública de Discapacidad para Bogotá Distrito Capital 2023-2034 y otros lineamientos sobre accesibilidad en la construcción o adecuación de obras ejecutadas en espacio público o privado que presten un servicio público, esa entidad adelanta acciones para rehabilitar el espacio público. Entre las actividades de rehabilitación se encuentran el diseño y la construcción de la franja de circulación peatonal (FCP) y pasos peatonales[38].

 

29.             En lo referente a la coordinación por parte del IDU con las alcaldías locales, la UAERMV y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., informó que conforme al artículo 156 del Decreto 555 de 2021, la intervención de la malla vial es competencia del IDU, los Fondos de Desarrollo Local y la UAERMV.[39] Finalmente, según el sistema SIGIDU y al precisar la dirección de residencia del agenciado, identificó el fragmento del caso concreto como una vía de intervención local. En ese sentido, precisó que esa entidad no hace parte “del seguimiento, ni la evaluación, ni de la toma de decisiones respecto de los contratos que suscriben las Alcaldías Locales tanto en Diseños como en construcción”[40].

 

 

 

Consejo Nacional de Discapacidad – Ministerio de Salud

 

30.             El Ministerio de Salud, en respuesta a la información solicitada al Consejo Nacional de Discapacidad[41], informó que “los avances y obstáculos en la atención integral y efectiva en salud para las personas en situación de discapacidad frente al Sistema de Política Pública Nacional de Discapacidad [son del] Ministerio de Igualdad y Equidad y no [de] esta cartera Ministerial”. De otro lado indicó que, aunque dispone del Registro de localización y caracterización de las personas con discapacidad – RLCPD, no cuenta con la información requerida.

 

Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

 

31.             La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., a través de la Subdirección de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de la Secretaría Distrital de Planeación, informó que, frente a la determinación de medidas distritales para la reducción de barreras físicas para personas en condición de discapacidad, el artículo 92 del Decreto 555 de 2021, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito Capital, definió lo relativo al Sistema de Movilidad.

 

32.             Señaló que el artículo 122 de ese Decreto contempla los criterios de diseño para el sistema de espacio público peatonal y para el encuentro, el cual se formula en consideración a la estrategia de cualificación, integración y conectividad de ese sistema con las demás estructuras territoriales, propiciando corredores seguros para personas con discapacidad.

 

33.             Por otra parte, indicó que en el Decreto 263 de 2023[42] se unificaron los criterios de diseño y dotación de espacios públicos, se adoptaron criterios para mejorar las condiciones del espacio público y se incorporó el criterio de “vitalidad” que implica diseñar soluciones inclusivas para las personas en condición de movilidad reducida y grupos poblacionales en situación de riesgo.

 

34.             Resaltó que el Decreto 089 del mismo año[43] prevé que, para el desarrollo libre, autónomo e independiente de las personas en condición de discapacidad, es necesario que las autoridades públicas diseñen, formulen e implementen acciones que aseguren el acceso en igualdad de condiciones con las demás personas, al entorno físico, transporte, información, a las comunicaciones y a formas de asistencia humana o animal e intermediarios, tanto en zonas urbanas como rurales y dispersas.  Precisó que conforme al Acuerdo 740 de 2019, una de las competencias de los alcaldes locales es adelantar el diseño, construcción y conservación de la malla vial local e intermedia del espacio público y peatonal local e intermedio; así como de los puentes peatonales o vehiculares que pertenezcan a la malla vial local e intermedia[44].

 

35.             Respecto a la construcción de infraestructura inclusiva expuso que, en el caso de las alcaldías locales, el Distrito Capital adopta medidas técnicas para que los fondos de desarrollo local y demás entidades que tienen competencia en relación con la construcción y conservación del espacio público, formulen y contraten esas obras teniendo en cuenta los criterios de accesibilidad del espacio público para las personas en condición de discapacidad.

 

36.             Destacó que la sentencia T-192 de 2014 le ordenó a esa entidad y a Transmilenio S.A. diseñar y poner en ejecución un plan orientado a garantizar el acceso de personas en condición de discapacidad al sistema de transporte masivo, sin tener que soportar cargas excesivas. Con base en esta decisión indicó que la Alcaldía Mayor expidió la Resolución 246 de 2015[45] y, creó una mesa de seguimiento para la población con discapacidad en el Sistema Integrado de Transporte Público del Distrito Capital. De otro lado, aclaró que la construcción de obras está a cargo de las Juntas Administradoras Locales.

 

37.             Finalmente, mencionó que el 23 de diciembre de 2023, se adelantó una mesa de seguimiento al Plan de Movilidad Accesible, coordinada por la Secretaría de Movilidad, en la que se unificaron criterios para la construcción de los siguientes documentos: “cronograma del segundo avance del diagnóstico del espacio público por cada una de las localidades”; “reporte de la información del diagnóstico del espacio público, específicamente en el ítem de Evaluación INDICADORES_ACCESIBILIDAD_FDL” y “conformación de equipos de trabajo interdisciplinario para el avance en el diagnóstico”.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

38.             Con miras a resolver el presente asunto, la Sala Cuarta de Revisión establecerá su competencia, abordará el examen de procedibilidad en el caso concreto y, de superarse ese estudio, asumirá la revisión de fondo en el expediente de referencia.

 

A.   Competencia

 

39.             Esta Sala de Revisión es competente para conocer de las acciones de tutela de conformidad con lo establecido en el artículo 86, en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. Así como en virtud del Auto del 24 de mayo de 2024 proferido por la Sala de Selección de Tutelas Cinco de la Corte Constitucional, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por el juez de instancia en el expediente de referencia, correspondiendo esta labor a la Sala Cuarta de Revisión presidida por el magistrado Vladimir Fernández Andrade.

 

B.                Procedencia de la acción de tutela

 

40.             De acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991 la acción de tutela debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos a fin de establecer su procedencia: (i) la legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva; (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad. En este sentido, a continuación, la Sala analizará la procedencia de la acción de tutela presentada en el expediente de la referencia.

 

(i)   Legitimación en la causa

 

41.             Legitimación por activa. Los artículos 86 constitucional y 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, prevén que toda persona tiene derecho a interponer una acción de tutela, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe en su nombre. Bajo ese entendido, la Corte ha indicado que la legitimación en la causa por activa se acredita: (i) en ejercicio directo de la acción por quien es titular de los derechos fundamentales; (ii) por medio de los representantes legales, como es el caso de los menores de edad; (iii) a través de apoderado judicial o (iv) mediante la agencia oficiosa^[46]. En cuanto a esta última, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone lo siguiente: “También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de estos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.

 

42.             Esta Corporación se ha referido[47] a los requisitos para que una persona pueda constituirse como “agente oficioso”, así: “[(i)] cuando éste manifiesta actuar en tal sentido y [(ii)]cuando de los hechos y circunstancias que fundamentan la acción, se infiere que el titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados se encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden actuar directamente^”[48].

 

43.             En cuanto al primer requisito (manifestación expresa por parte del agente oficioso de actuar en esa calidad), la Corte ha aceptado su legitimación cuando de los hechos se evidencia que este actúa en tal condición^[49]. En cuanto al segundo requisito, respecto a una persona mayor de 18 años de edad, un agente oficioso únicamente puede actuar en su nombre cuando se pruebe una circunstancia física o mental que le imposibilite promover una acción de tutela directamente^[50].

 

44.             Esta Corporación ha manifestado que las personas con discapacidad son sujetos de especial protección constitucional en aras de garantizar su plena inclusión social^[51]. La participación efectiva en todas las esferas de la vida se ha reafirmado de conformidad con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPCD), aprobada en marzo de 2006 y que entró en vigor para Colombia en mayo de 2008.

 

45.             Las personas en condición de discapacidad cuentan con la presunción de capacidad jurídica, desarrollada en el artículo 6 de la Ley 1996 del 2019[52]. Esta capacidad se puede entender en dos sentidos: a) la facultad de ser titular de derechos, y b) la posibilidad de realizar actos con efectos jurídicos. En ese sentido, el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad señaló que la capacidad jurídica es esencial para que las personas, independientemente de las barreras (por ejemplo, físicas) que enfrenten, puedan participar en la sociedad de manera plena y efectiva^[53]. 

 

46.             En esta línea, la agencia oficiosa en el ámbito de la acción de tutela ha sido admitida para garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, sin ningún tipo de discriminación, motivo por el cual se debe verificar que estas personas se encuentren en una evidente imposibilidad de interponer directamente el amparo^[54]; tal análisis no debe presumirse solo por el conocimiento de la condición.

 

47.             En el presente caso, la madre del joven Daniel Méndez Martínez actúa como agente oficiosa de su hijo al expresar que actúa “como agente oficioso de mi hijo”. De lo expuesto en la acción de tutela se infiere que Daniel como titular de los derechos fundamentales invocados, se encuentra en circunstancias físicas y cognitivas que le impiden actuar de manera directa, al contar con una discapacidad múltiple que incluye parálisis cerebral espástica, epilepsia refractaria y osteoporosis, derivadas de una meningitis infantil. Por lo tanto, al constatar el cumplimiento de los dos requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para que proceda la agencia oficiosa, la Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa en el presente caso.

 

48.             Legitimación por pasiva. En los términos del Decreto Ley 2591 de 1991, las acciones de tutela pueden dirigirse en contra de autoridades y particulares, siempre que tengan la aptitud legal para ser llamados a responder por la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados[55]. En el asunto bajo estudio, la actora dirige la solicitud de amparo exclusivamente contra el Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Kennedy, particularmente, con el propósito de que “se construy[a] una rampa y [mejore] los andenes con el fin de garantizar el acceso [del agenciado] a la vía principal de una manera adecuada y sin traumatismos”.

 

49.             En este contexto, el artículo 5 del Acuerdo Distrital 740 de 2019 establece las competencias de los alcaldes locales, dentro de las que se encuentran la administración de las alcaldías locales y los fondos de desarrollo local[56], así como la implementación del diseño, construcción y conservación de la malla vial local e intermedia[57], tal como lo indica el numeral 3 del mencionado acuerdo distrital[58].  Asimismo, el artículo 7 de este Acuerdo dispone como una de las funciones de la alcaldía local “[p]lanear estratégicamente los asuntos propios relativos a sus competencias y la ejecución de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, en el marco de los Planes de Desarrollo Local y de los lineamientos y prioridades del Distrito Capital relativos a su localidad”[59].

50.             En este contexto, la Alcaldía Local de Kennedy es la responsable de garantizar la adecuación del espacio público en esa localidad y, por ende, es la llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales del agenciado. En particular, porque (i) es la entidad encargada de realizar el diseño, construcción y conservación de la malla vial local, función que realiza a través del Fondo de Desarrollo Local de Kennedy, que el administrado por el Alcalde de la localidad y (ii) la decisión sobre la implementación de las obras recae en la Alcaldía Local de Kennedy desde el Fondo de Desarrollo que, a través del banco de iniciativas, analiza la viabilidad de su ejecución. En consecuencia, la Sala encuentra cumplida la legitimación por pasiva en relación con el Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Kennedy.

 

51.             Ahora bien, respecto de la entidad vinculada al proceso de tutela por parte del Juzgado 17 Civil Municipal de Bogotá, la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., la Corte ha precisado que “la noción de parte se enlaza con el requisito de legitimación, por virtud del cual la relación procesal se presenta entre los sujetos enfrentados en el juicio de amparo, esto es, quien alega que sus derechos fueron amenazados o vulnerados, respecto de quien se considera que produjo el hecho causante de esa amenaza o violación (…), mientras que, en su lugar, el concepto de tercero con interés supone la existencia de un sujeto que, sin que forzosamente quede vinculado por la sentencia, se halla jurídicamente relacionado con una de las partes o con la pretensión que se debate, de suerte que puede verse afectado desde una perspectiva o relación sustancial con los efectos jurídicos del fallo”^[60] En esa medida, se ha determinado que los terceros con interés “se encuentr[a]n vinculados a la situación jurídica de una de las partes o a la pretensión que se discute, de modo que puedan resultar afectados por el fallo que se emita^”[61].

 

52.             En esta línea, teniendo en cuenta que, conforme al artículo 311 de la Carta Política, a la Alcaldía Mayor le corresponde, entre otras, ordenar el desarrollo de su territorio, prestar los servicios públicos que determine la ley, así como construir las obras que demande el progreso local, delegando algunas de sus funciones a las alcaldías locales y que, de acuerdo con el Decreto Distrital 263 de 2023 “por el cual se adopta el Manual de Espacio Público de Bogotá D.C., y se dictan otras disposiciones”, y el Decreto Distrital 089 de 2023, “por medio del cual se adopta la Política Pública de Discapacidad para Bogotá D.C. 2023-2034”, la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. adopta, de manera directa, medidas para estructurar el espacio público de manera accesible, esta entidad es un tercero con interés en el asunto que aquí se estudia, por lo que la Sala mantendrá la vinculación realizada al proceso de la referencia por el juzgado de primera instancia.

 

(ii) Inmediatez

 

53.               Esta Corte ha señalado que el objeto de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, como se infiere de lo previsto en el artículo 86 del Texto Superior. Esto significa que el amparo está previsto para garantizar la efectividad concreta e inmediata del derecho objeto de posible violación o amenaza, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable.^[62]

 

54.             Ni la Constitución ni la ley establecen un término de caducidad, en tanto lo que se pretende con la acción de tutela es la protección concreta y actual de los derechos fundamentales. Al respecto, el juez de tutela es quien, en cada caso concreto, debe corroborar si el plazo para la presentación del amparo fue razonable, considerando las circunstancias personales del actor, su diligencia y las posibilidades de defensa, así como derechos de terceros y, si se presentó la solicitud de amparo de manera oportuna[63].

 

55.             En cuanto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala considera que este se encuentra satisfecho en el presente caso. La agente oficiosa presentó el amparo 3 días después de la actuación que presuntamente generó la vulneración iusfundamental. En efecto, el 5 de febrero de 2024, la agente oficiosa solicitó a la entidad accionada la adecuación de la malla vial local de su vivienda para poder movilizar a su hijo quien precisa, entre otras necesidades, de la asistencia continua a controles y tratamientos médicos. Por su parte, el 12 de febrero de 2024, la accionada negó la adecuación inmediata de la malla vial local de la vivienda del joven y remitió el caso al Banco de Iniciativas. En ese contexto, el 15 de febrero del mismo año la agente oficiosa presentó la acción de tutela objeto de estudio, con lo cual el requisito de inmediatez está acreditado.

 

(iii)  Subsidiariedad

 

56.             De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 6° del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela es procedente cuando no exista un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz que permita resolver el asunto sometido a consideración o, en los casos en los que, a pesar de su existencia, exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable en los términos de la jurisprudencia constitucional.

 

57.             En este sentido, en los casos en los que existe un mecanismo de defensa judicial, el juez de tutela debe considerar su idoneidad y eficacia para resolver el caso concreto en su dimensión constitucional, en particular, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional[64].  Asimismo, en los casos en los que se discute la posible afectación de un interés colectivo, la Corte ha sostenido que la acción de tutela procede cuando se requiera la protección de un derecho subjetivo. De esta manera, el amparo procede de manera definitiva, entre otros, cuando la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, produce la afectación directa de un derecho fundamental, con independencia del número de personas que pueden verse involucradas[65].

 

58.             Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “[l]a tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción popular. Como lo ha dicho la Corte “[un] derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas”[66]. Así, cuando se persiga el amparo de derechos fundamentales que derivan de la violación de un derecho que, por regla general, puede ser concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la acción popular o la acción de tutela. Pues, “(…) el hecho de que se pretenda la protección de un derecho colectivo no implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela”[67].

 

59.             En este orden, si bien la jurisprudencia constitucional no ha establecido reglas absolutas sobre la procedencia de la acción de tutela en casos en los que se busca proteger derechos colectivos, ha reiterado una serie de criterios materiales que permiten estudiar la procedencia de la acción de tutela –juicio material de procedencia– cuando hay perturbación de derechos colectivos. Luego de la promulgación de la Ley 472 de 1998 estos criterios fueron consolidados en la Sentencia T-1451 de 2000 y unificados en la SU-1116 de 2001. Este juicio exige establecer el tipo de relación que existe entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos.

 

60.             En la sentencia SU-1116 de 2001 la Corte señaló la necesidad de acreditar: (a) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo (conexidad), (b) que quien presenta la acción de tutela acredite –y así lo considere el juez– que su derecho fundamental está directamente afectado (legitimación); (c) que la afectación pueda considerarse cierta a la luz de las pruebas aportadas al expediente (prueba de la amenaza o violación), y (d) que las pretensiones tengan por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado (objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial de protección). Igualmente, de cara al caso en revisión, la jurisprudencia constitucional[68] ha reconocido la procedencia de acciones de tutela en las que se busca la eliminación de barreras físicas o arquitectónicas ubicadas en el espacio público que pueden afectar un derecho fundamental, en particular, a la libertad de locomoción[69].

 

61.             Para la Sala, de acuerdo con el expediente de tutela, el presente caso trata de la presunta afectación iusfundamental del agenciado como sujeto de especial protección constitucional, cuya situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela, al pretenderse la protección de un sujeto de derechos que vive una realidad diferenciada[70]. Sumado a lo anterior, la posible afectación del espacio público aledaño a su lugar de residencia es susceptible de generar una vulneración a sus derechos a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación e igualdad, dadas las barreras físicas para acceder y salir de su residencia. Asimismo, la persona que promueve la acción de tutela es la madre del joven presuntamente afectado como agente oficiosa; la presunta violación de derechos fundamentales se endilga a la omisión de la autoridad local (Alcaldía Local de Kennedy), en la adopción de medidas afirmativas que consideren los derechos de las personas en condición de discapacidad. Por último, la protección que se solicita en esta ocasión, tiene como objeto la garantía del goce efectivo de los derechos a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación e igualdad del joven Daniel Méndez Martínez, aunque ello implique una correlación con el espacio público (literal d), artículo 4° de la Ley 472 de 1998). 

 

62.             Para esta Sala no es de recibo que el juez constitucional de primera instancia determine que esta acción de tutela versa únicamente sobre temas relacionados con el Plan de Ordenamiento Territorial y el cumplimiento de normas urbanísticas, sin considerar los hechos relevantes del caso y la situación subjetiva y particular de Daniel Méndez Martínez. En efecto, en el caso bajo revisión se discute la presunta afectación de los derechos fundamentales de un joven en condición de discapacidad, como sujeto de especial protección constitucional, al que se le presenta una barrera física para el acceso y salida de su lugar de residencia, teniendo en cuenta que su cuidadora y agente oficiosa debe maniobrar su silla de ruedas para lograr alcanzar la vía principal, sin que exista infraestructura pública que facilite la movilidad y desplazamiento particular del agenciado.

 

63.             Ahora, si bien los obstáculos que presenta la infraestructura pueden afectar a otros sujetos, de ello no se sigue necesariamente que lo que está en discusión sea únicamente un derecho o interés colectivo, sino la presunta afectación particular y subjetiva a los derechos fundamentales de Daniel Méndez.

 

64.             De manera que la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiaridad, con fundamento en las siguientes razones: (i) se pretende concretamente la protección de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional (afectación subjetiva); (ii) en el asunto bajo estudio se presenta una intersección entre un derecho individual y un interés colectivo. La no adecuación del espacio público de que trata la acción de tutela bajo estudio, conlleva a una afectación individual a los derechos a la locomoción y a la igualdad del agenciado quien tiene dificultades de acceso y salida de su lugar de residencia lo que, en palabras de la agente oficiosa, es “más un obstáculo que una ayuda”; (iii) quien interpone la acción de tutela es la agente oficiosa de la persona presuntamente afectada en sus derechos fundamentales, (iv) la posible vulneración de los derechos constitucionales se atribuye a la negativa a adoptar medidas afirmativas y diferenciadas que tengan en cuenta los derechos de una persona en situación de discapacidad; (v) la protección que se pretende suministrar por medio de la acción de tutela, tiene por finalidad principal garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales a la igualdad y la locomoción del accionante, así ello implique correlativamente, asegurar el goce del espacio público y (vi) la acción de tutela procede como mecanismo orientado a defender, en forma directa, las garantías e intereses individuales aun cuando los mismos puedan eventualmente proyectarse en el ámbito colectivo. En este sentido, “no le es posible al intérprete transformar un derecho fundamental en un derecho de contenido colectivo, por la sola circunstancia de que algunas de sus expresiones […] impliquen un ejercicio que trasciende la expresión meramente individual”[71].

 

65.             En otras palabras, la Sala observa acreditado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad al existir, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una conexidad directa entre la perturbación al derecho colectivo y la posible violación o amenaza al derecho fundamental; acreditarse una posible vulneración subjetiva y directa a los derechos de su agenciado; existir un material probatorio que permite tener por acreditada -prima facie- la vulneración, consistente en múltiples registros fotográficos aportados por la propia accionante y, aunque, las órdenes a proferir pueden impactar el derecho colectivo (v.gr. el goce del espacio público), esencialmente, estas apuntan a que se revuelva la situación concreta del accionante, lo que amerita la intervención del juez de tutela.

 

66.             En este sentido, es dable colegir que en este caso, la acción de tutela, y no la acción popular, es el mecanismo de protección idóneo y eficaz para promover la protección definitiva a los derechos fundamentales del joven Daniel, resultando desproporcionado exigirle al agenciado acudir a la acción popular para lograr la protección de los derechos que, asegura, fueron quebrantados por la accionada[72].

 

67.             Acreditada la procedencia de la acción de tutela en el presente asunto, la Sala analizará los temas de fondo que permitirán responder al problema jurídico que orientará esta providencia.

 

 

 

C.   Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

 

68.             La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional debe establecer si ¿la Alcaldía Local de Kennedy vulnera los derechos fundamentales a la vida, libertad de locomoción, no discriminación e igualdad del joven Daniel Méndez Martínez, quien presenta una discapacidad múltiple, al no realizar las adecuaciones de la vía pública de acceso a su lugar de residencia y afectar de forma indefinida su accesibilidad física?[73]

 

69.             Para resolver el anterior problema jurídico este tribunal se referirá: (i)   a la jurisprudencia sobre la protección constitucional a las personas en condición de discapacidad (en adelante PcD), con énfasis en la igualdad, el acceso universal y la libertad de locomoción; (ii) a las obligaciones del Estado respecto a la protección de los derechos de las PcD: la inclusión social en infraestructura. Con fundamento en lo anterior, (iii) se analizará el caso concreto y (iv) se plantearán los respectivos remedios constitucionales.

 

 

(i) La protección constitucional a las personas en condición de discapacidad (en adelante PcD), con énfasis en la igualdad, la libertad de locomoción y el acceso universal. Reiteración de jurisprudencia

 

70.             Las personas que se encuentran en alguna circunstancia de discapacidad han pertenecido a una minoría históricamente excluida e invisibilizada. A través de siglos han sido objeto de marginación producto de la ignorancia, la negligencia, sentimientos de lástima, vergüenza, temor o de la simple intolerancia e incomodidad que puede generar su encuentro. Estas pueden ser razones que justifiquen su baja o casi inexistente participación en los diferentes ámbitos de la vida pública y privada y sobre todo, motivos que han impedido el goce efectivo de sus derechos[74]. En efecto, “[l]as situaciones de discapacidad tienen origen en las condiciones sociales y del entorno, que finalmente excluyen y generan barreras a las personas por razón de sus diversidades funcionales, impidiéndoles gozar plenamente de sus derechos en condiciones de igualdad”[75].

 

71.             En este sentido, la especial protección que la Constitución Política otorga a las PcD cobija, entre otros, su derecho a la libertad de locomoción y, en desarrollo de este, el acceso seguro y libre de obstáculos al espacio público, salud, educación y trabajo, entre otros. En particular, este derecho se relaciona con la garantía del  mandato de igualdad y, por tanto, con una vida en condiciones de dignidad en los términos de los artículos 13 y 47 de la Constitución, en concordancia con los instrumentos internacionales que han regulado el tema y la jurisprudencia constitucional.

 

72.             En efecto, en la sentencia T-553 de 2011[76], la Corte determinó que se vulnera el derecho a la igualdad de las PcD no sólo por acción sino también por la omisión de acciones afirmativas de las que son titulares, lo que hace que permanezca “la estructura de exclusión social e invisibilidad a la que han sido sometidas históricamente, y que obstaculiza el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales”. En particular, la sentencia T-030 de 2010[77] destacó la necesidad de remover los obstáculos que impidan, en condiciones de igualdad material y real, no meramente formal, su adecuada integración social^[78].

 

73.             En cuanto al derecho a la igualdad, existen tratados internacionales que han permitido determinar una ruta de compromisos para la protección especial y reforzada de las PcD^[79]. Dichos instrumentos internacionales inclusive, han sido citados en copiosa jurisprudencia constitucional para dar alcance al derecho a la igualdad^[80] en su faceta formal y material.  Desde la concepción material de la igualdad y frente a las obligaciones del Estado “le corresponde al mismo implementar acciones dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades que los afectan o de lograr que tengan una mayor representación y, así, estén en condiciones de igualdad en dignidad de derechos (acciones afirmativas), reconociendo la situación de vulnerabilidad en la que las personas en condición de discapacidad se encuentran a causa de las barreras que afrontan”[81]. La omisión de materializar estas medidas constituye una discriminación injustificada de las PcD[82] al imponer obstáculos para el goce de los derechos de esta población^[83] y su dignidad humana como fundamento del Estado Social de Derecho. 

 

74.             En este sentido, el Estado tiene la obligación de propiciar la plena integración social de las PcD, lo cual, promueve la comprensión del modelo social de discapacidad conforme al cual, se eliminan diversas barreras que afronta esta población, garantizando la igualdad material por medio de acciones afirmativas que, de omitirse, pueden generar una discriminación injustificada de la población.

 

75.             La sentencia T-333 de 2021[84] destacó que “[l]as personas en situación de discapacidad gozan no solo de protección legal sino también constitucional”. Se presenta una vulneración del derecho a la igualdad de las PcD (arts. 13 y 47) cuando “(i) los bienes adjudicados contienen barreras u obstáculos físicos que impiden su acceso normal y no se ofrecen alternativas de reubicación o de adecuaciones arquitectónicas que faciliten su movilidad; y, además (ii) cuando se imponen barreras administrativas que les impide realizar cualquier negocio jurídico a pesar de las dificultades de salud a las que se enfrentan y, pese a ello, no se les brinda alternativas de solución. Cuando ello ha ocurrido y atendiendo las circunstancias específicas de cada caso, la Corte ha protegido sus derechos fundamentales y, como forma de remediar la violación ha ordenado (a) realizar reparaciones o adecuaciones, (b) desarrollar las actividades requeridas para la reubicación o (c) promover la restructuración de dichos predios”^[85].

 

76.             En cuanto el derecho a la libertad de locomoción más allá de su definición^[86], este abarca la remoción de barreras físicas y arquitectónicas en diferentes espacios como una garantía de la accesibilidad universal en condiciones de igualdad^[87]. El avance constitucional ha delimitado la vulneración directa e indirecta de este derecho, en efecto, existen restricciones directamente impuestas por alguien a las vías y espacio público y también pueden provenir de las consecuencias que genera la actividad que realiza una persona^[88].

 

77.             Así las cosas, la libertad de locomoción se desconoce cuando se obstruye la movilidad de las personas sin que exista una razón justificable desde el punto de vista constitucional. En efecto, la jurisprudencia no sólo ha protegido la libertad de locomoción de las restricciones que directamente son impuestas por alguien a las vías y espacio público; también ha considerado que las limitaciones a esta libertad pueden ser indirectas, es decir, pueden provenir de las consecuencias que genera la actividad que realiza una persona”^[89].

 

78.             La libertad de locomoción (prevista en el artículo 24 de la Carta)^[90], abarca la remoción de barreras físicas y arquitectónicas en diferentes espacios como una garantía de la accesibilidad universal, en condiciones de igualdad^[91]. La accesibilidad física es un presupuesto indispensable para el propósito de vida de cada ciudadano y es la garantía para la materialización del derecho a la libre locomoción de las PcD, pues se han reconocido los importantes efectos que puede generar el ambiente físico en su inclusión o exclusión social, pues “a través de la posibilidad de acceder a diversos espacios físicos, el individuo puede autónomamente elegir y trazar su plan de vida y desarrollarse libremente como persona y ciudadano”.

 

79.             En la sentencia T-304 de 2017 la Corte expuso que “[n]o son las personas en situación de discapacidad las que deben adaptarse al entorno físico que ha sido construido para las personas que gozan de plenas capacidades funcionales, sino que es la sociedad la obligada a garantizar espacios respetuosos de la diversidad y de las distintas condiciones humanas”, por lo que deben tomarse las medidas para superar las barreras arquitectónicas que impidan el ejercicio efectivo del derecho a la libre locomoción.

 

80.             La jurisprudencia constitucional ha sido clara en que la restricción de la accesibilidad a diversos espacios físicos, especialmente cuando se trata de PcD física o motora, constituye una limitación a otras garantías inherentes a la dignidad humana que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. En este marco, la accesibilidad es un derecho y principio propio de la inclusión social que permite que las PcD accedan sin barreras de acceso a todos los ámbitos de la vida, entre los que se encuentra la locomoción libre. La accesibilidad ha implicado: (i) el deber de suprimir barreras físicas en el diseño y ejecución de espacios públicos (vías)^[92], (ii) la adaptación progresiva de construcciones y edificios públicos y de carácter sanitario, para garantizar el acceso de personas con cualquier tipo de limitación^[93], (iii) la adopción de normas técnicas para regular cómo los proyectos deben eliminar barreras arquitectónicas, (iv) la instalación de rampas o elevadores para la movilización en los complejos viales o medios de transporte masivo^[94], (v) instar a las entidades estatales a realizar planes para adaptar los espacios públicos^[95]. Así, por medio de un ambiente físico accesible las personas pueden ejercer sin obstáculo el derecho a la libre locomoción y, por esta vía, disfrutar de otros derechos fundamentales como la educación, la salud, el trabajo, etc^[96].

 

(ii) Las obligaciones del Estado en la protección de los derechos de personas en condición de discapacidad: La inclusión social en la infraestructura pública

 

81.             La discapacidad surge del fracaso de la adaptación del ambiente social a las necesidades de las personas en esta situación y no de la incapacidad de aquellas de adaptarse al ambiente. El entorno físico está concebido para individuos sin ningún tipo de limitación lo cual corresponde al imaginario acerca de la perfección, la belleza, el paradigma del sujeto “normalmente” habilitado. Muchas de las dificultades surgen de un espacio físico no adaptado a sus condiciones, al tiempo que un medio social negativo o inadecuado puede convertir la discapacidad en invalidez. Por el contrario, un ambiente social positivo e integrador puede contribuir de manera decisiva a facilitar y aliviar la vida de estas personas permitiéndoles llevar a cabo con dignidad sus aspiraciones más profundas. De lo anterior surge entonces que el espacio y ambiente físico tiene una gran importancia en términos de inclusión/exclusión social para las PcD[97].

 

82.             En Colombia solo hasta 1985 se buscó pensar en la igualdad de las PcD en lo que respecta al acceso a los espacios físicos. La primera normativa que se enfocó en los espacios públicos para garantizar el acceso de las PcD a espacios físicos fue el Decreto 404 de 1985, en el que se promulgaron normas urbanísticas y arquitectónicas en el Valle del Cauca. Posteriormente, surgió la Ley 12 de 1987 que reafirmó que estos espacios debían ser accesibles para la población. Con la Constitución de 1991, se reconoció la responsabilidad de prevenir, rehabilitar e incluir a las PcD.

 

83.             En 1997 se expidió la Ley 361 que estableció mecanismos de integración social de las PcD. Esta ley fue reglamentada parcialmente por el Decreto 1538 de 2005 que estableció una serie de medidas para que edificios, establecimientos e instalaciones abiertos al público fueran accesibles, por ejemplo, algunas encaminadas a mejorar las vías de circulación peatonal. En ese Decreto se estableció que “cuando se trate de un conjunto residencial de una o varias edificaciones, las rutas peatonales deben cumplir las condiciones de accesibilidad establecidas en el artículo 7° del presente decreto, de manera que se asegure la conexión entre espacios y servicios comunales del conjunto o agrupación y con la vía pública”. Posteriormente, la Ley Estatutaria 1618 de 2013, buscó eliminar barreras de inclusión y aplicar un enfoque diferencial para las PcD^[98] y estableció un plazo de diez años para garantizar el acceso de las PcD al transporte público y ocho años para adecuar las vías, aeropuertos y terminales del país.

 

84.             En el ámbito internacional, también hay diferentes instrumentos que permiten comprender las obligaciones en materia de acceso: (i) la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad^[99], establece la obligación de propiciar la plena integración social de las PcD mediante la adecuación arquitectónica de infraestructura^[100]. (ii) El protocolo de San Salvador estableció en su art. 18 la atención a la que tienen derecho las PcD para alcanzar el desarrollo máximo de su personalidad. Así como la inclusión prioritaria de soluciones a sus requerimientos en los planes de desarrollo urbano^[101]. Asimismo, (iii) la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad^[102] estableció el compromiso de accesibilidad a instalaciones y servicios abiertos al público o de uso público para las PcD^[103], como parte de las obligaciones específicas que debe materializar el Estado colombiano.

 

85.             En lo que corresponde al ámbito local, el Distrito Capital también tiene normas respecto a la accesibilidad de las PcD. Por ejemplo, el Decreto 089 de 2023 “[p]or medio del cual se adopta la Política Pública de Discapacidad para Bogotá D.C. 2023-2034” en su artículo 1 establece los ejes de acción de una Bogotá que permita el acceso incluyente de las PcD. En materia de infraestructura, esta normativa apunta a la eliminación de las barreras físicas. Uno de los componentes del Decreto en mención es el entorno, territorio, y medio ambiente en cuyo marco se establecen “medidas que incluyan la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso al espacio público, infraestructura y mobiliario urbano”.

 

86.             En concordancia con lo anterior, la sentencia T-011 de 2022^[104]  respecto a las obligaciones del Estado en la materia, indicó que “le corresponde a este implementar acciones dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades que los afectan, o de lograr que tengan una mayor representación y, así, estén en condiciones de igualdad en dignidad y derechos (acciones afirmativas)”, reconociendo la situación de vulnerabilidad en la que las personas en condición de discapacidad se encuentran dadas las barreras que afrontan.

 

87.             Puntualmente, frente a las obligaciones del Estado en materia de accesibilidad a nivel de infraestructura, la sentencia mencionada precisó los siguientes puntos: “(i) garantizar la inclusión real y efectiva de las personas con discapacidad, para asegurar que todas las políticas, planes y programas, garanticen el ejercicio total y efectivo de sus derechos; (ii) adoptar medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones tanto externas como internas, públicas y privadas, faciliten el transporte, la comunicación y el acceso a personas en condición discapacidad; (iii) eliminar toda barrera de acceso en los distintos espacios públicos, como escuelas, viviendas, centros médicos y lugares de trabajo; (iv) asegurar que las entidades privadas que proporcionan instalaciones abiertas al público y servicios de cualquier naturaleza, cumplan con las normas de accesibilidad física; (v) brindar toda la información requerida por las personas interesadas en el tema; (vi) ofrecer distintas formas de asistencia humana, ya sea con guías, intermediarios, animales, entre otros, para facilitar el acceso a edificios y otras instalaciones; y (vii) regular lo referente a los denominados ajustes razonables, en cuanto a su implementación y desarrollo”.

 

88.             En este sentido existe un amplio desarrollo jurisprudencial frente a la definición del modelo social de la discapacidad^[105] que se centra en la obligación -particularmente del Estado- de remover barreras que impidan la plena inclusión social de las PcD. En desarrollo de esta obligación es esencial considerar la particularidad de un individuo que afronta barreras físicas, sociológicas y jurídicas que impone el entorno que está “construido sin considerar las exigencias de la población con discapacidad”^[106]. A partir de ello, surge la imperativa tarea de eliminar, por medio de acciones afirmativas, la silenciosa y sutil marginación de las personas con cualquier tipo de discapacidad^[107]. Estas medidas, ha dicho la Corte, propenden por “contrarrestar los efectos negativos generados por su situación, y hacer posible su participación en las distintas actividades que se desarrollan en la sociedad”^[108].

 

89.             En consecuencia, la omisión de materializar estas medidas constituye una discriminación injustificada para las PcD[109] al imponer barreras para el goce de los derechos de esta población^[110], fundados en la dignidad humana. En este sentido, las autoridades estatales están llamadas a propiciar la plena integración social de las PcD, a efectos de promover el modelo social de discapacidad, en el cual se apunte a eliminar las diversas barreras que afronta esta población, garantizando la igualdad material por medio de acciones afirmativas que de omitirse, pueden generar una discriminación injustificada.

 

(iii) Análisis del caso concreto: La Alcaldía Local de Kennedy desconoció los derechos fundamentales a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación e igualdad del agenciado, quien presenta una discapacidad múltiple, al no realizar las adecuaciones de la vía pública de acceso a su lugar de residencia y de esta manera afectar de forma indefinida la garantía de accesibilidad física del agenciado

 

90.              Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente de tutela, se evidenció lo siguiente: En primer lugar, la Alcaldía de Kennedy, omitió su deber de adecuar la infraestructura para garantizar la accesibilidad física del agenciado. Esta omisión por parte de la accionada se traduce en la persistencia de barreras físicas a la verdadera inclusión del agenciado que se presentan concretamente al momento de desplazarse a la vía principal, quien también requiere desplazarse frecuentemente para recibir atención en salud. En segundo lugar, ante el conocimiento de esa situación, ni aún durante el presente trámite de tutela, la accionada abordó la situación con un enfoque que tuviera en cuenta la especial situación del agenciado, dejando en vilo y de forma indefinida la adecuación de la vía y la consiguiente garantía accesibilidad física. A continuación, la Sala se detendrá en el análisis de estos aspectos.

 

91.             Las barreras físicas que se le presentan al agenciado para desplazarse a la vía principal como consecuencia de la falta de adecuación de la infraestructura de vías públicas para la accesibilidad de personas en condiciones de discapacidad. Previa valoración de las pruebas obrantes en el expediente (v.gr. fotografías), la Sala constata que existen una serie de obstáculos o barreras físicas que dificultan el adecuado  acceso a la   residencia del agenciado y la actora. Dadas las irregulares condiciones del terreno, se coligen dificultades particulares y concretas para que Daniel, quien se moviliza -con la ayuda de su madre en una silla de ruedas- pueda desplazarse. Adicionalmente, se observa que el andén que lleva a la vía principal presenta obstáculos que impiden el desplazamiento del agenciado como se aprecia a continuación:

 

 

 

92.             Para esta Sala es evidente que no existen condiciones de movilidad para que Daniel Méndez Martínez pueda movilizarse, lo que en pone en riesgo su integridad al no permitir de manera segura el acceso y salida de su lugar de residencia a la vía principal. En este contexto, la situación del agenciado no responde a un asunto de rango exclusivamente legal, ajeno al conocimiento del juez de tutela. Por el contrario, se trata de una afectación individual y concreta a los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional ante las barreras físicas que se le presentan en materia de infraestructura accesible e inclusiva.

 

93.             Asimismo, se trata de un asunto en el que la solicitud de la agente oficiosa, según información de la entidad accionada, ingresó a un Banco de Iniciativas que sujeta las adecuaciones en la vía pública a un método de priorización, pero que no asegura el desarrollo de un trato o criterio diferenciador para las PcD que, como el agenciado, requieren de medidas afirmativas para la protección de sus derechos constitucionales, situación que genera incertidumbre respecto de la garantía efectiva del derecho a la accesibilidad física del joven Daniel, quien entre otras y tal como aparece acreditado, por su condición de salud, requiere de atención médica frecuente.

 

94.             Para la Sala de Revisión, la falta de acceso a la vía principal desde el lugar de residencia de Daniel Méndez Martínez y la indefinición actual en el tiempo de ejecución de una eventual intervención en esa área, constituye una barrera física para la inclusión social, movilidad y locomoción del agenciado lo que, además, pone en riesgo su vida e integridad física, así como la garantía de otros derechos fundamentales. Asimismo, la espera indeterminada a la que se somete al joven agenciado, ante la ausencia de adopción de medidas diferenciadas por parte de la accionada, también evidencia las barreras administrativas a que se ven sometidas las PcD.

 

95.             La accionada no abordó la situación del agenciado con un enfoque que tuviera en cuenta su especial situación y dejó en vilo la garantía de accesibilidad física de Daniel Méndez Martínez. La Sala observa con preocupación que no se hayan presentado razones justificadas por las cuales la Alcaldía Local de Kennedy (Fondo de Desarrollo Local) no haya desplegado, a pesar de la solicitud que le fue radicada, ninguna actuación tendiente a promover la efectividad de la garantía de accesibilidad física del agenciado, a través de alguna medida que procurara -al menos de manera urgente- su adecuado desplazamiento y movilidad y dejando en la indefinición la protección iusfundamental que le es exigible.

 

96.             En este caso, pese a la especial protección que recae sobre el joven Daniel, la entidad accionada en ningún momento consideró relevante en su condición de discapacidad motora y las dificultades propias de  su caso, en aras de proveer una solución expedita y enfocada en atender su situación. Tan solo afirmó que remitiría la solicitud de la accionante a un banco de iniciativas, con lo que generó incertidumbre en la protección de sus derechos fundamentales y desconoció la garantía de accesibilidad física del agenciado.

 

97.             En efecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la mencionada garantía de accesibilidad implica: (i) El deber de suprimir barreras físicas en el diseño y ejecución de vías, espacios públicos¹⁹; (ii) la adopción de normas técnicas para regular cómo los proyectos deben eliminar barreras arquitectónicas; (iii) instalar rampas o elevadores para la movilización en los complejos viales o medios de transporte masivo²¹y (iv) instar a las entidades estatales a realizar planes para adaptar los espacios públicos²².  En este marco, por medio de un ambiente físico accesible “la persona puede ejercer sin obstáculo el derecho a la libre locomoción y, por esta vía, puede disfrutar de otros derechos fundamentales como la educación, la salud, el trabajo, etc”[111], lo que fue soslayando por la entidad accionada.

 

98.             En particular cuando se trata de espacios públicos como las vías, andenes y edificaciones en igualdad de condiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que:

 

(i) “El derecho a la accesibilidad constituye un puente para el disfrute de otras garantías constitucionales como la libertad de locomoción, el libre desarrollo de la personalidad y la autonomía como expresión de la dignidad humana, pues a través de la posibilidad de acceder a diferentes espacios físicos, el individuo puede elegir hacia dónde quiere dirigirse de manera autónoma y seguir el plan de vida que él mismo se ha trazado. | (ii) El ámbito de protección especial de la locomoción de una persona con discapacidad contempla la accesibilidad a las instalaciones y edificios abiertos al público en condiciones de igualdad, es decir, sin tener que soportar obstáculos, barreras o limitaciones que supongan cargas excesivas. | (iii) La protección constitucional reforzada de que gozan las personas en condición de discapacidad como las disposiciones internacionales y legales vigentes que regulan la accesibilidad y protegen sus derechos, establecen obligaciones para todas las instalaciones y edificaciones independientemente del servicio que se preste, orientadas a asegurar que este sector de la población no sea marginado de la vida social, pública, política, comercial, cultural, educativa o deportiva, eliminando las barreras y obstáculos que impiden su natural desenvolvimiento en sociedad. | (iv) La vulneración de la libertad de locomoción cuando se imponen barreras que impiden el tránsito de una persona en espacios o vías públicas que, además, deben ser accesibles para todos los miembros de la sociedad”[112].

 

99.             Las autoridades, en este caso la entidad accionada, en cumplimiento del artículo 13 de la Constitución Política tienen el deber de proteger la igualdad material y la prohibición de discriminación, en aras de las PcD puedan movilizarse con eficiencia y dignidad en el espacio público, sin necesidad experimentar las barreras desproporcionadas que afecten la garantía de accesibilidad. En este orden de ideas, la Alcaldía Local de Kennedy a través del Fondo de Desarrollo Local, desatendió (i) su obligación de garantizar la accesibilidad física y (iii) la adopción de un enfoque diferencial para la efectiva protección de los derechos del agenciado.

 

100.        Frente a este último aspecto, la Sala halló que el estudio de viabilidad técnica y presupuestal de la accionada, al momento de estudiar las solicitudes de adecuación de infraestructura, tampoco contempló ninguna consideración diferencial que tuviera en cuenta las necesidades de las PcD con lo que desconoció sus obligaciones en materia de protección de los derechos de las PcD de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.

 

(iv) Remedios constitucionales

 

101.        De conformidad con las consideraciones precedentes, la Sala procederá a revocar la sentencia proferida por el Juzgado Diecisiete (17) Civil Municipal de Bogotá D.C., en cuanto “negó por improcedente” el amparo de los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela del expediente bajo revisión; y en su lugar concederá el amparo a los derechos fundamentales de Daniel Méndez Martínez, de conformidad con lo señalado en esta providencia. En consecuencia, ordenará (i) a la Alcaldía Local accionada la implementación de medidas transitorias y urgentes para garantizar la accesibilidad física del agenciado a la vía principal desde su lugar de residencia y, (ii) a la Alcaldía Local de Kennedy, en coordinación con la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (entidad debidamente vinculada al presente proceso), para que en un plazo no mayor a seis (6) meses, elaboren y ejecuten un plan de medidas afirmativas en el que se incluyan las adecuaciones de infraestructura   en el espacio público aledaño al lugar de residencia del agenciado, en aras de garantizar de manera definitiva su accesibilidad física. Asimismo, (iii) advertirá a la Alcaldía Local de Kennedy, para que en adelante y, de conformidad con lo acá señalado, tome todas las medidas necesarias para garantizar un enfoque diferencial para la población en condición de discapacidad, al momento de estudiar las solicitudes de adecuación de infraestructura local. Finalmente, dispondrá que a través de la Secretaría General de la Corte se remita una copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, para que de conformidad con sus competencias constitucionales y legales realice un seguimiento y acompañamiento de la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. - REVOCAR la sentencia proferida el 26 de febrero de 2024 por el Juzgado Diecisiete (17) Civil Municipal de Bogotá dentro del expediente T-10.127.970. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la libre locomoción, a la no discriminación e igualdad del joven Daniel Méndez Martínez, de conformidad con lo señalado en esta providencia.

 

SEGUNDO.- ORDENAR a la Alcaldía Local de Kennedy que, en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, implemente medidas transitorias y urgentes para garantizar la accesibilidad física del agenciado a la vía principal desde su lugar de residencia.

 

TERCERO. - ORDENAR a la Alcaldía Local de Kennedy para que, en coordinación con la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y en un plazo no mayor a seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, elaboren y ejecuten un plan de medidas afirmativas en el que se incluyan las adecuaciones de infraestructura en el espacio público aledaño al lugar de residencia del agenciado para garantizar de manera definitiva su accesibilidad física.

 

CUARTO.- ADVERTIR a la Alcaldía Local de Kennedy, para que en adelante y, de conformidad con lo establecido en la presente providencia, tome todas las medidas necesarias para garantizar un enfoque diferencial para la población en condición de discapacidad, al momento de estudiar las solicitudes de adecuación de infraestructura local.

 

QUINTO.-A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo, para que realice el seguimiento y acompañamiento de la misma, de conformidad con sus competencias constitucionales y legales.

 

SEXTO.- Por secretaría general librar las comunicaciones de que trata el Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General