TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-525/24

 

DERECHO DE PETICION-Vulneración por falta de respuesta oportuna y de fondo/SERVICIO DE CUIDADOR PERMANENTE-Reiteración de jurisprudencia

 

(...), de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deben cumplirse para que este servicio sea procedente. A saber: (i) la necesidad médica del servicio y (ii) la imposibilidad física y material del núcleo familiar.

 

ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia/ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Inexistencia para el caso

 

ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO DE PETICION-Procedencia de manera directa por ser derecho fundamental de aplicación inmediata

 

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia dada la menor eficacia del mecanismo judicial ante la Superintendencia Nacional de Salud previsto en la ley 1122 de 2007/DERECHO A LA SALUD MENTAL-Especial protección

 

DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Marco jurídico y elementos esenciales/DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial

 

DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido de la respuesta

 

DERECHO A LA SALUD MENTAL-Protección constitucional e internacional/DERECHO A LA SALUD MENTAL-Concepto y alcance

 

ELEMENTOS ESENCIALES DEL DERECHO A LA SALUD-Accesibilidad económica, disponibilidad, aceptabilidad y calidad

 

DERECHO A LA SALUD MENTAL-Marco normativo

 

MODELO SOCIAL DE DISCAPACIDAD-Concepto/MODELO SOCIAL DE DISCAPACIDAD-Importancia

 

CAPACIDAD JURIDICA DE PERSONAS EN CONDICION DE DISCAPACIDAD MENTAL-Jurisprudencia constitucional

 

SISTEMA DE APOYOS A FAVOR DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD MENTAL-Alcance/SISTEMA DE APOYOS A FAVOR DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD MENTAL-Finalidad

 

CONSENTIMIENTO INFORMADO DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD MENTAL-Jurisprudencia constitucional sobre consentimiento sustituto como medio para avalar procedimientos médicos

 

La jurisprudencia constitucional ha precisado que el derecho al consentimiento informado es relativo y no es absoluto. Es relativo porque, aun cuando por regla general es exigible de forma estricta, su contenido y alcance puede variar en función de la naturaleza más o menos invasiva del procedimiento médico por realizar, así como del tipo de diagnóstico psiquiátrico o psicológico del paciente. Por otra parte, no es absoluto porque admite algunas excepciones en situaciones límite, en que, en el curso de una emergencia médica, el paciente no pueda expresar su voluntad o preferencias.

 

CUIDADOR-Definición/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SALUD-La familia es la llamada en primer lugar a prestarle a sus miembros más cercanos la asistencia requerida

 

DERECHO HUMANO AL CUIDADO-Alcance y contenido

 

SERVICIO DE CUIDADOR PERMANENTE-Requisitos para el suministro por parte de EPS

 

DERECHOS DE LAS CUIDADORAS Y CUIDADORES-Garantías que deben ser aseguradas

 

ATENCION DOMICILIARIA-Procedencia del servicio de cuidador domiciliario en circunstancias especiales

 

CONSENTIMIENTO INFORMADO-Intervenciones de la salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Séptima de Revisión

 

 

SENTENCIA T-525 DE 2024

 

 

Referencia: expediente T-10.253.549

 

Asunto: acción de tutela formulada por Clara en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud de Azul, la Personería de Azul y la Superintendencia Nacional de Salud[1]

 

Tema: derecho de petición, capacidad para actuar como cuidador y especial protección de las personas con diagnósticos en salud mental

 

Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

Acción de tutela. La señora Clara, en nombre propio y como agente oficiosa de su madre, la señora Amanda, presentó acción de tutela en contra de, entre otras, el Ministerio de Salud y Protección Social, la E.S.E. Dos y la EPS Uno. La accionante argumentó que las accionadas vulneraron su derecho fundamental de petición, debido a que no contestaron de forma oportuna y de fondo una solicitud que radicó el 30 de noviembre de 2024. Por otro lado, sostuvo que la EPS Uno violó sus derechos fundamentales y los de su madre a la salud y a la vida digna. Esto, porque (i) negó de forma injustificada la asignación de un cuidador para su madre, (ii) la obligó a asumir el rol de cuidadora, lo cual constituye una carga desproporcionada y afecta su salud mental y, por último, (iii) la ha sometido a internaciones involuntarias.

 

Decisión de la Sala. La Sala encontró probado que las accionadas violaron los derechos fundamentales de la señora Clara y su madre. Primero, violaron el derecho de petición porque no contestaron de forma oportuna y completa la solicitud que radicó el 30 de enero de 2024. Segundo, consideró que la EPS Uno vulneró los derechos fundamentales a la salud y la vida digna de la accionante y su madre. Esto, porque negó la asignación de un cuidador para la señora Amanda, y postergó de forma indeterminada la definición de su pertinencia, a pesar de que estaban acreditados los requisitos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deben cumplirse para que este servicio proceda. A saber: (i) la necesidad médica del servicio y (ii) la imposibilidad física, mental y material del núcleo familiar. A juicio de la Sala, la negativa injustificada de asignación de un cuidador no solo afectó el pleno goce y ejercicio del derecho a la salud de la señora Amanda. Además, supuso una carga abiertamente desproporcionada para la señora Clara quien, pese a padecer múltiples enfermedades físicas y psiquiátricas, y encontrarse en situación de discapacidad, ha tenido que asumir el rol de cuidadora de su madre. El ejercicio de este rol ha obstaculizado el acceso de la señora Clara a la atención en salud que requiere, la ha obligado a soportar el cuadro comportamental de agresividad y malos tratos de su madre, y a mantener una relación familiar cotidiana conflictiva, todo lo cual la ha conducido, incluso, a tener ideaciones suicidas.

 

Órdenes y remedios. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala amparó los derechos fundamentales a la salud mental, vida digna y petición de la accionante y su madre. Como medidas de protección ordenó a la EPS (i) designar un cuidador permanente para la señora Amanda, y (ii) conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 2297 de 2023, garantizar que la señora Clara acceda a los servicios de salud mental y reciba la atención psicosocial y psiquiátrica que requiera, a fin de evitar los factores de riesgo físico y psicosocial que implica la interacción con su madre. Asimismo, ordenó a la Defensoría del Pueblo que, conforme a lo previsto en la Ley 1996 de 2019, (i) valore preliminarmente los apoyos que la señora Clara y la señora Amanda puedan requerir para garantizar el pleno ejercicio de su derecho a la capacidad jurídica y (ii) determine si, habida consideración de su situación de discapacidad y condición de salud mental, es necesario iniciar un procedimiento de jurisdicción voluntaria para la designación, temporal o permanente, de personal de apoyo.

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1.       Hechos probados

 

1.                 Clara (en adelante, “la accionante”) es una mujer de 48 años[2], en situación de discapacidad auditiva y psicosocial[3]. Ha sido diagnosticada con hipoacusia neurosensorial moderada a severa[4], osteoartrosis primaria generalizada[5] (con dolor crónico[6]), fibromialgia, epilepsia focal sintomática[7], trastorno límite de personalidad y trastorno mixto de depresión y ansiedad[8]. Estos trastornos y condiciones psiquiátricas han provocado ideaciones e intentos suicidas[9]. La accionante es soltera, no tiene hijos y desde 2012 no tiene trabajo formal ni ingreso alguno. Además, es miembro del Consejo Nacional de Salud Mental^[10], coordinadora de la Veeduría territorial para la discapacidad mental y representante legal del Organismo ciudadano de protección a la salud mental.

 

2.                 La señora Clara vive con su madre, Amanda, una mujer pensionada de la tercera edad, con 85 años[11], quien también se encuentra en situación de discapacidad múltiple —física, visual, auditiva y psicosocial[12]. La señora Amanda ha sido diagnosticada, entre otros, con osteoporosis no especificada con fracturas patológicas[13], Alzheimer, parkinsonismo y demencia[14], las cuales le generan dificultades para caminar, en tanto comprometen su equilibrio y la obligan a emplear una silla de ruedas para desplazarse. Además, la señora Amanda padece ceguera en uno de sus ojos, lo que implica que depende de terceros para sus actividades diarias[15]. Por último, el parkinsonismo y la demencia han provocado múltiples trastornos emocionales y del comportamiento, que han desembocado en agresividad física y verbal contra su hija.

 

3.                 La señora Clara ha sufrido varias crisis psiquiátricas. El 27 de diciembre de 2023, durante consulta de control por psiquiatría, la accionante adujo haber tenido tres intentos de suicidio. Por esta razón, el psiquiatra recomendó “manejo por urgencias” y posterior remisión a unidad de salud mental. En el servicio de urgencias permaneció aproximadamente una hora[16], luego de lo cual desistió del tratamiento recomendado por la necesidad de cuidar a su madre y acudió a la Policía para denunciar una supuesta internación forzada[17].

 

4.                 El 30 de enero de 2024, y bajo el convencimiento de haber sido sometida a internaciones forzadas y a malos tratos en calidad de paciente psiquiátrica, la señora Clara presentó una petición dirigida a la Secretaría de Salud de Azul, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Personería de Azul y al Ministerio de Salud y Protección Social. En la petición, solicitó: (i) copia de su historia clínica en el periodo 2023-2024, por las atenciones recibidas con ocasión de las llamadas a las líneas 1* y 2*[18]; (ii) atención urgente por psicoterapia; y (iii) que las internaciones forzadas, como la contención mecánica y farmacológica, sean abolidas respecto de pacientes psiquiátricos que no constituyen amenaza alguna.

 

5.                 Las entidades gestionaron y resolvieron la petición en los términos que se sintetizan en la siguiente tabla:

 

 

2.      Trámite de la acción de tutela

 

2.1.   Solicitud de amparo

 

6.                 El 29 de febrero y el 1° de marzo de 2024, Clara interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud de Azul, la Personería de Azul y la Superintendencia Nacional de Salud. Sostuvo que las accionadas vulneraron sus derechos fundamentales de petición, vida, dignidad humana, personalidad jurídica, igualdad y libertad, como la contención de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes en su contra. Esto, por tres razones. Primero, no respondieron de fondo la solicitud que radicó el 30 de enero de 2024. Segundo, pese a que es una persona cuya salud mental está comprometida, la han obligado a asumir el rol de cuidadora de su madre, que es una persona en situación de discapacidad múltiple. Según la accionante, esto ha afectado su condición mental y la podría conducir al suicidio. Tercero, considera que las accionadas la han sometido a internaciones forzadas, que han afectado sus derechos y han puesto en riesgo los de su madre.

 

7.                 La accionante formuló tres pretensiones: (i) ordenar a las accionadas que respondan “de fondo y no solo de forma”[22] la petición que radicó el 30 de enero de 2024, (ii) declarar que “el Vice Ministro de servicios de salud, cabeza de la división de enfermedades no transmisibles, rechazó leer el correo y tomar cartas en el asunto y pasarlo como una queja más, cuando es una queja que ya h[a] pasado varias veces a Ministerio de Salud, Secretar[í]a de Salud y Supersalud en diferentes gobiernos, sin ninguna acción correctiva del Estado para los implicados”^[23] y (iii) disponer que a “las personas con discapacidad psicosocial (…) no se [les] obligue por parte de [j]ueces, EPS, Ministerio de Salud y Protecci[ó]n Social, Supersalud y [a]lcald[í]as a ser cuidadores de familiares”^[24].

 

2.2.    Admisión y respuesta de las accionadas

 

8.                 Admisión y conformación del contradictorio. La accionante radicó el mismo escrito de tutela en dos oportunidades: el 29 de febrero y el 1° de marzo de 2024. La primera acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado 44 Laboral del Circuito de Azul. La segunda, al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Azul. Ambos despachos judiciales adelantaron las actuaciones correspondientes, hasta advertir la duplicidad de trámites.

 

9.                 El 1° de marzo de 2024, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Azul admitió la acción de tutela[25] y notificó al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Secretaría de Salud de Azul y a la Personería de Azul. Por su parte, mediante auto del 4 de marzo de 2024, el Juzgado 44 Laboral del Circuito de Azul admitió la segunda solicitud de amparo. Asimismo, corrió traslado a la Superintendencia Nacional de Salud y la Personería de Azul y, además, vinculó a la Defensoría del Pueblo, a la EPS Uno, al Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Azul y a la E.S.E. Dos[26].

 

10.             Contestación de las autoridades accionadas y vinculadas. La siguiente tabla sintetiza los escritos de respuesta de las accionadas y vinculadas en ambos trámites:

 

 

2.3.    Fallos de tutela de instancia

 

11.             Sentencia de primera instancia. El 15 de marzo de 2024, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Azul amparó el derecho de petición de la tutelante. Esto, al considerar que el Ministerio de Salud y Protección Social respondió de forma incompleta la solicitud del 30 de enero de 2024, pues (i) no se pronunció sobre la contención física y farmacológica de los pacientes psiquiátricos y (ii) trasladó por competencia la solicitud a la EPS Uno mediante un correo electrónico equivocado. Por otro lado, el Juzgado resaltó que la E.S.E. Dos no acreditó haber resuelto la petición de la accionante ni haber remitido copia de su historia clínica. Con fundamento en estas consideraciones, ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social y a la E.S.E. Dos responder la solicitud formulada por la accionante y efectuar el traslado por competencia a la EPS.

 

12.             Impugnación. El 20 de marzo de 2024, la accionante impugnó la decisión. Sostuvo que el cuidador es un ajuste razonable, en atención a la situación de discapacidad en la que se encuentran ella y su madre. Asimismo, aseguró que la falta de cuidador causa riesgos para ambas. En concreto, aseguró que su madre había tenido un accidente reciente y requería revisión médica^[27].

 

13.             En cumplimiento de la orden dictada por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Azul, el Ministerio de Salud y Protección Social complementó la respuesta al derecho de petición. A través del radicado 2*81, le informó a la accionante que la hospitalización involuntaria procede en escenarios específicos, y la contención física y farmacológica para los pacientes psiquiátricos son mecanismos aplicables cuando las medidas menos restrictivas hubieren fallado en cada caso concreto.

 

14.             Sentencia de segunda instancia. El 25 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Amarillo resolvió “modificar” la decisión de primera instancia. El Tribunal concluyó que el Ministerio de Salud y Protección Social no fue la entidad que vulneró el derecho de petición. Esto, porque en la respuesta del 8 de febrero de 2024 esta entidad (i) aclaró que no tenía competencia para pronunciarse sobre la historia clínica y la prestación asociada a las psicoterapias de la accionante y (ii) remitió la petición de la accionante la EPS Uno al correo electrónico que esta entidad había suministrado como dato de contacto durante el trámite de tutela. Por esta razón, exoneró al Ministerio de la obligación de responder y, en su lugar, le ordenó a la EPS y la E.S.E. Dos contestar la solicitud del 30 de enero de 2024.

 

15.             Por otro lado, consideró que las pretensiones relacionadas con la asignación de un cuidador para la madre de la accionante constituyen un asunto nuevo, que se planteó por primera vez en el escrito de impugnación. Según el Juzgado, esto implicaba que no era procedente emitir un pronunciamiento, pues ello lesionaría el derecho de defensa de las accionadas. En cualquier caso, señaló que (i) la solicitud de cuidador se efectuó en el marco de una acción de tutela que la accionante planteó en nombre propio, y no en el de su madre; y (ii) no existía certeza sobre la necesidad de tal servicio, por lo que no se acreditan los requisitos jurisprudenciales para su procedencia.

 

2.4.   Hechos ocurridos con posterioridad a los fallos de instancia

 

16.             Luego de los fallos de instancia en el trámite de tutela sub examine, la señora Clara presentó dos acciones de tutela en las que también denunció que la EPS Uno negó el servicio de cuidador para su madre y la obligó a asumir el rol de cuidadora, pese a su diagnóstico psiquiátrico. La siguiente tabla sintetiza las solicitudes de amparo, así como los fallos que las resolvieron:

 

 

3.   Actuaciones judiciales en sede de revisión

 

17.             Auto de selección. Mediante auto del 26 de junio de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Seis seleccionó el expediente T-10.253.549 y, por sorteo, lo repartió al despacho de la magistrada sustanciadora.

 

18.             Vinculación de terceros con interés. Mediante auto del 22 de agosto de 2024, la magistrada sustanciadora vinculó a la Secretaría de Bienestar de Azul y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud —ADRES. Lo anterior, al considerar que estas entidades tenían un interés directo en la resolución del caso y su participación en el asunto podía asegurar las eventuales medidas de restablecimiento de los derechos.

 

19.             Pruebas. Mediante autos del 22 de agosto, 18 de septiembre y 16 de octubre de 2024, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas[28]. En particular, requirió información a las partes y vinculadas sobre (i) la situación económica de la accionante y su núcleo familiar, (ii) el estado de salud de su madre, y (iii) los reglamentos y protocolos que regulan la atención médica de los cuidadores, de modo que su atención no comprometa los derechos de la persona que tienen a cargo. La siguiente tabla sintetiza las respuestas de las partes y personas vinculadas:

 

 

20.             Suspensión de los términos para decidir. Mediante auto del 7 de octubre de 2024, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional suspendió los términos del proceso por un mes. Lo anterior, con el objeto de recabar elementos probatorios adicionales para adoptar una decisión de fondo.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1.        Competencia

 

21.             La Sala Séptima de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el trámite de la referencia. Esto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.        Estructura de la decisión

 

22.             La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, como cuestión previa, la Sala examinará si existe cosa juzgada constitucional o la accionante incurrió en temeridad (sección II.3 infra). En segundo lugar, estudiará si la solicitud de amparo satisface los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, a saber: legitimación –activa y pasiva-, inmediatez y subsidiariedad (sección II.4 infra). En tercer lugar, de ser procedente, la Sala llevará a cabo el estudio de fondo y, en concreto, determinará si las accionadas violaron los derechos fundamentales de la accionante y su madre (sección II.5 infra). Por último, en caso de encontrar acreditada alguna violación, adoptará las órdenes y remedios que correspondan para subsanarla (sección II.6 infra).

 

3.        Cuestión previa: cosa juzgada y temeridad

 

23.             La Sala debe examinar si existe cosa juzgada o la accionante incurrió en temeridad. Esto es así, porque a lo largo del año 2024, la señora Clara ha presentado, de forma simultánea y sucesiva, tres tutelas similares en las que ha denunciado que la EPS Uno negó la asignación de un cuidador para su madre y, en consecuencia, la ha obligado a asumir el rol de cuidadora, pese a que es una persona en situación de discapacidad por razones de salud mental. Estas acciones de tutela son: (i) la acción de tutela sub examine, (ii) la acción de tutela Rad. No. 1*800 y (iii) la acción de tutela Rad. No. 1*100.

 

3.1. La cosa juzgada y la temeridad en el trámite de tutela. Reiteración de jurisprudencia

 

24.             Conforme al Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la interposición simultánea o sucesiva de acciones de tutela materialmente idénticas puede conducir a la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo por cosa juzgada o temeridad^[33].

 

25.             La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones judiciales el carácter de “inmutables, vinculantes y definitivas”^[34]. Son requisitos de la cosa juzgada: (i) la identidad de partes, (ii) la identidad de hechos o causa petendi; y (iii) la identidad de objeto (triple identidad). Los fallos de tutela hacen tránsito a cosa juzgada una vez la Corte Constitucional decide no seleccionarlos para revisión^[35], o en caso de que sean seleccionados, después de proferido el fallo de revisión^[36]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la cosa juzgada prohíbe que el juez constitucional pueda reabrir y volver a conocer de fondo una controversia que ya ha sido resuelta en un fallo de tutela anterior^[37].

 

26.             La “actuación temeraria”^[38], por su parte, se configura cuando concurren dos elementos. Primero -elemento objetivo-, se constata que la accionante presenta acciones de tutela de forma simultánea y sucesiva que comparten triple identidad (identidad de partes, hechos y pretensiones). Segundo -elemento subjetivo- “la ausencia de justificación (…) vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista”^[39]. El elemento subjetivo debe examinarse en cada caso concreto. Con todo, la Corte Constitucional ha reiterado que^[40] no existe mala fe y, por tanto, no se configura temeridad, cuando se comprueba que las acciones de tutela se presentaron por: (i) la falta de conocimiento de la parte accionante, (ii) el asesoramiento errado por parte de abogados y (iii) la condición indefensión del actor o la necesidad extrema de defender un derecho fundamental.

 

27.             De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la constatación de la existencia de cosa juzgada o temeridad conduce, por regla general, a la improcedencia de la tutela. Esta regla, sin embargo, no es absoluta. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha señalado que existen excepciones que enervan o desvirtúan la cosa juzgada y la temeridad, entre ellas, la ocurrencia de un hecho nuevo. Esta circunstancia, ha dicho la Corte, puede “dar lugar a levantar la cosa juzgada constitucional, así se verifique la identidad de partes, objeto y pretensiones”[41].

 

3.2.  Caso concreto

 

28.             La Sala considera que, a pesar de que la accionante ha presentado de forma simultánea y sucesiva idénticas solicitudes de amparo durante el año 2024, en este caso no se ha configurado cosa juzgada constitucional ni temeridad.

 

29.             (i) No existe cosa juzgada constitucional. De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, luego de que el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Azul negó el amparo sub examine, la señora Clara presentó dos solicitudes de amparo por los mismos hechos en las que formuló pretensiones materialmente idénticas, en lo que atañe al servicio de cuidador: la acción de tutela Rad. No. 1*800 y la acción de tutela Rad. No. 1*100 (ver párr. 16 supra). Estas solicitudes fueron resueltas, respectivamente, por (a) el Juzgado 38 Laboral del Circuito de Azul, mediante fallo del 26 de abril de 2024 y (b) el Juzgado 102 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Azul, mediante fallo del 9 de julio de 2024. Estos fallos hicieron tránsito a cosa juzgada luego de no ser seleccionados para revisión por la Corte Constitucional.

 

30.             Mediante estos fallos, los juzgados negaron la pretensión de tutela encaminada a que se asignara un cuidador para la madre de la señora Clara. Lo anterior, principalmente, por dos razones. Primero, no existía orden médica que recomendara un cuidador para la madre de la accionante. Segundo, la señora Clara, pese a sufrir de afecciones psiquiátricas, estaba capacitada para asumir el rol de cuidadora de su madre. Con todo, el Juzgado 102 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Azul, accedió a la pretensión subsidiaria de la acción de tutela Rad. No. 1*100. En este sentido, dispuso que el personal médico y la EPS valoraran la situación de la madre de la accionante y determinaran si requería el servicio de cuidador.

 

31.             La Sala considera que, pese que las partes, hechos y pretensiones entre la acción de tutela sub examine y las citadas solicitudes de amparo son idénticas, en este caso no se configura la cosa juzgada constitucional. Esto es así, porque tras la presentación de esas tutelas, han tenido lugar tres hechos nuevos que son relevantes para el estudio de la procedencia del servicio del cuidador: (a) la existencia de una prescripción médica que recomienda el servicio, (b) el nuevo diagnóstico de la madre de la actora y (c) la evolución de la condición de salud mental de la señora Clara:

 

a)     Prescripción médica. El 16 de septiembre de 2024, conforme a historia clínica expedida por el consultorio del psiquiatra Juan, aportada por la actora, se expidió un concepto médico conforme al cual la madre de la accionante requiere cuidador permanente o la internación. En concreto, el profesional de la salud señaló, como parte del plan de manejo, la “[p]rovisión de cuidadores especializados en la residencia de la paciente por parte de la empresa administradora de plan de beneficio (EAPB) las 24 horas, los 7 días de la semana. De no ser posible esto, o resulta[r] insuficiente, deberá brindarse atención en una residencia permanente especializada para la atención de adultos mayores con deterioro cognoscitivo”. Este concepto médico no existía para la fecha de presentación de las acciones de tutela que la accionante ha interpuesto. A juicio de la Sala, este hecho es relevante y desvirtúa la cosa juzgada justamente porque la razón por la cual los jueces de tutela han negado el amparo es, precisamente, la inexistencia de concepto médico.

b)    Nuevos diagnósticos. Inicialmente, el médico tratante diagnosticó que la madre de la señora Clara padecía Alzheimer. Sin embargo, recientemente se confirmó que también padecía parkinsonismo, lo que le dificulta mantener el equilibrio y, naturalmente, complejiza su cuidado.

c)     Evolución de la condición de salud de la accionante. En los últimos meses, la accionante asegura haber sufrido múltiples crisis psiquiátricas. Lo anterior, según afirma, porque tener que asumir el rol de cuidadora no solo constituye una carga desproporcionada, sino que, además, le ha impedido continuar su propio tratamiento. El cambio en la condición de salud de la accionante es un hecho relevante, dado que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, la capacidad física del núcleo familiar es un elemento central para el examen de la procedencia del cuidador (ver. párr. 80 infra).

 

32.             En tales términos, en atención a la existencia de hechos nuevos que inciden en el examen de las pretensiones de tutela, la Sala considera que, en este caso, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

 

33.             (ii) La accionante no incurrió en temeridad. La Sala considera que, pese a la presentación simultánea y sucesiva de acciones de tutela, la accionante tampoco incurrió en temeridad. Esto es así, porque no se acredita el elemento subjetivo de la temeridad: la mala fe. La Sala advierte que las pruebas que reposan en el expediente evidencian que la presentación de las solicitudes de amparo ha estado motivada por la necesidad imperiosa de garantizar el cuidado para su madre y, al mismo tiempo, proteger su salud mental. Lo anterior, en atención a la alegada y prima facie plausible imposibilidad de la actora de asumir el rol de cuidadora, habida cuenta de que se encuentra en situación de discapacidad por razones de salud física y mental.

 

34.             Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que no se configuran cosa juzgada ni temeridad y, por lo tanto, es competente para emitir un pronunciamiento sobre la solicitud de amparo sub examine.

 

4.         Examen de procedibilidad

 

35.             El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la “protección inmediata de los derechos fundamentales” de las personas a través de un “procedimiento preferente y sumario”^[42]. De acuerdo con lo previsto por el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial, son tres los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa —por activa y por pasiva—, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos es una condición sine qua non para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo.

 

4.1.  Legitimación en la causa

 

36.             Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio, (ii) mediante representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial, (iv) mediante agente oficioso o (v) por parte del Ministerio Público.

 

37.              El inciso 2º del artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que en el trámite de tutela es posible “agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”. La agencia oficiosa “es el mecanismo procesal que permite que un tercero (agente) interponga, motu proprio y sin necesidad de poder, acción de tutela en favor del titular de los derechos fundamentales (agenciado)”^[43]. Conforme a la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la agencia oficiosa en los procesos de tutela está supeditada al cumplimiento de dos requisitos[44]: (i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos[45].

 

38.             La Sala advierte que la señora Clara presenta la acción de tutela con el propósito de defender (i) los derechos de su madre, quien requiere de cuidador y (ii) sus propios derechos que, de acuerdo con el escrito de tutela, estarían siendo vulnerados dado que la EPS Uno la ha obligado a asumir el rol de cuidadora, pese a que no está capacitada para hacerlo.

 

39.             En criterio de la Sala, la accionante está legitimada en la causa por activa para defender ambos grupos de intereses. En primer lugar, está facultada para presentar la tutela a nombre propio, dado que es la titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. En segundo lugar, también está facultada para interponer la acción de tutela en favor de su madre como agente oficiosa. Esto es así, porque pese a que, en la solicitud de amparo, así como en respuesta a los autos de pruebas, no afirmó expresamente estar actuando en tal calidad, esta se infiere de la presentación de la situación y de la solicitud de cuidador que la actora ha hecho en forma reiterada y constante. Además, las pruebas que reposan en el expediente demuestran que su madre, la señora Amanda, está en imposibilidad de asumir la defensa de sus intereses. Esto, debido a que (i) es una señora de 85 años, (ii) en situación de discapacidad física y mental por las múltiples patologías que la aquejan y (iii) no puede llevar a cabo actividades de forma autónoma pues padece de parkinsonismo y demencia. En tales términos, la Sala encuentra acreditados los requisitos de la agencia oficiosa.

 

40.             Legitimación en la causa por pasiva. Los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”. En tales términos, la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto —autoridad pública o persona de derecho privado— con la aptitud o “capacidad legal”^[46] para ser demandado, bien por ser el presunto responsable de los hechos vulneradores o por ser el llamado a responder por las pretensiones.

 

41.             A continuación, la Sala examina si las entidades accionadas y vinculadas están legitimadas en la causa por pasiva:

 

-         La Secretaría de Salud de Azul, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la Personería de Azul y la E.S.E. Dos[47] están legitimadas en la causa por pasiva. Esto es así, porque son las entidades a quienes la accionante dirigió la solicitud del 30 de enero de 2024, o a las que dicha petición les fue remitida. En tales términos, estas son las entidades presuntamente responsables de la violación del derecho de petición.

-         La EPS Uno también está legitimada en la causa por pasiva, porque es la entidad promotora de salud a la que están afiliadas la accionante y su madre. Por lo tanto, conforme a los artículos 177 a 179 de la Ley 100 de 1993^[48], es la entidad responsable de financiar los servicios y tecnologías en salud que requieran.

-         La Defensoría del Pueblo, si bien no habría participado en los hechos que pudieron haber ocasionado la lesión de los derechos, en virtud de las competencias previstas en la Ley 1996 de 2019 y dada la condición de discapacidad de la accionante, podría intervenir en el eventual proceso de restablecimiento de sus derechos.

-         La ADRES, la Secretaría de Bienestar de Azul y el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Azul no están legitimados por pasiva, en la medida en que no tienen relación alguna con las denuncias y las pretensiones de la demanda. Ninguna tiene injerencia en la asignación de cuidador ni en las presuntas internaciones forzadas. Por lo tanto, la Sala ordenará su desvinculación del presente trámite de tutela.

 

4.2.  Inmediatez

 

42.             La acción de tutela no está sujeta a un término de caducidad[49]. Sin embargo, la Corte Constitucional ha interpretado que, conforme al artículo 86 de la Constitución, la solicitud de amparo tiene por objeto la protección “inmediata” de los derechos fundamentales, por lo que debe presentarse en un término razonable respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración^[50]. La razonabilidad del término de interposición debe examinarse en cada caso concreto, entre otros, en atención a los siguientes criterios: (i) las circunstancias personales del actor, (ii) su diligencia y posibilidades reales de defensa^[51], (iii) la posible afectación a derechos de terceros derivada de la interposición tardía de la tutela y (iv) los efectos del hecho vulnerador, esto es, si se trata de una vulneración continua o permanente^[52].

 

43.             La Sala Séptima considera que, en este caso, la acción de tutela cumple el requisito de inmediatez. En el escrito de tutela se denuncian dos hechos presuntamente vulneradores: (i) la falta de respuesta a la solicitud elevada el 30 de enero de 2024 por la accionante; y (ii) la negativa de la EPS a asignar un cuidador para su madre, la cual tuvo lugar a principios del mes de febrero de 2024. Por su parte, la accionante formuló la solicitud de amparo el 29 de febrero siguiente esto es, apenas días después de los hechos presuntamente vulneradores, lo que a juicio de la Sala resulta razonable.

 

4.3.  Subsidiariedad

 

44.             El artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial^[53]. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela solo procede en dos supuestos^[54]. Primero, como mecanismo definitivo de protección, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ordinario para proteger los derechos fundamentales, o cuando los mecanismos de defensa existentes no son idóneos y eficaces. Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela se utiliza con el propósito de evitar un perjuicio irremediable^[55].

 

45.             Para examinar el requisito de subsidiariedad, las pretensiones de la accionante pueden ser agrupadas en dos categorías: (i) pretensiones relacionadas con la violación al derecho de petición, como consecuencia de la presunta falta de respuesta a la solicitud del 30 de enero de 2024; y (ii) pretensiones relacionadas con la supuesta vulneración del derecho a la salud, como consecuencia de la negativa de la EPS a asignar un cuidador. La Sala considera que ambos grupos de pretensiones satisfacen el requisito de subsidiariedad:

 

-         Derecho de petición. Las pretensiones y reclamos relacionados con la violación del derecho de petición satisfacen el requisito de subsidiariedad. Esto, porque la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada y pacífica que en el ordenamiento jurídico, no existe un medio ordinario para solicitar la protección del derecho fundamental de petición. Por esta razón, las personas que consideren que este derecho ha sido vulnerado, debido a que las autoridades no resolvieron sus solicitudes en tiempo o de fondo, pueden “acudir directamente a la acción de amparo constitucional”^[56].

-         Derecho a la salud. Las pretensiones relacionadas con la protección del derecho a la salud también son procedentes. La Sala reconoce que los artículos 148 de la Ley 446 de 1998 y 41 de la Ley 1122 de 2007 —modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019— disponen que las controversias entre afiliados y EPS sobre la cobertura del Plan de Beneficios en Salud y la prestación de los servicios derivados del mismo, deben ser resueltas, de manera preferente, mediante proceso ordinario ante la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SNS). Sin embargo, en la sentencia SU-508 de 2020, la Sala Plena resaltó que existen situaciones estructurales y normativas por las que el recurso ante la SNS no es idóneo ni eficaz^[57]. Esa providencia indicó que, mientras estas situaciones estructurales y normativas se resuelven, la acción de tutela es el mecanismo definitivo de protección para resolver las controversias entre afiliados y EPS, relacionadas con la prestación de servicios en salud^[58]. La Sala advierte que, a la fecha de la presente decisión, estas situaciones estructurales y normativas no han variado.

 

46.             Conclusión de procedibilidad. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la acción de tutela sub judice satisface los requisitos formales de procedibilidad y, por lo tanto, procede como mecanismo definitivo de protección.

 

5.     Examen de fondo

 

47.             La Sala dividirá el examen de fondo en dos secciones. En la primera sección, examinará si las accionadas vulneraron el derecho fundamental de petición al, presuntamente, no responder de forma completa y oportuna la petición que la señora Clara formuló el 30 de enero de 2024. En la segunda sección, estudiará si las accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la salud y la vida digna de la accionante y su madre al, presuntamente, (i) no asignar un cuidador y (ii) haber internado de forma forzada a la señora Clara[59].

 

5.1.          Presunta violación del derecho fundamental de petición

 

48.             La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico:

 

¿La Secretaría de Salud de Azul, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la Personería de Azul, la EPS Uno y la E.S.E. Dos vulneraron el derecho fundamental de petición de la señora Clara, al, presuntamente, no haber respondido de forma completa y oportuna la petición que radicó el 30 de enero de 2024?

 

49.             Para resolver el problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, presentará una breve reiteración de jurisprudencia sobre el contenido y alcance del derecho fundamental de petición. En segundo lugar, con fundamento en tales consideraciones, resolverá el caso concreto.

 

5.1.1.   El derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia

 

50.             El artículo 23 de la Constitución Política instituyó el derecho de petición en los siguientes términos: “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. A su vez, la Ley Estatutaria 1755 de 2015^[60] reiteró que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades […] por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo”. En la sentencia C-951 de 2014, la Corte precisó que el derecho de petición está integrado por cuatro elementos fundamentales, a saber: (i) la formulación de la petición, (ii) la resolución oportuna, (iii) la respuesta de fondo y (iv) la notificación de la decisión.

 

 

51.             La Corte Constitucional ha resaltado que el derecho de petición tiene un valor instrumental y es un medio para la protección, goce y ejercicio de otros derechos fundamentales^[67]. En concreto, ha señalado que la respuesta oportuna y de fondo que las entidades den a los administrados es determinante para satisfacer, entre otros, el derecho de acceso a la información y el derecho al debido proceso^[68].

 

5.1.2.   Caso concreto

 

52.                 La Sala advierte que, mediante escrito del 30 de enero de 2024, la accionante formuló tres peticiones: (i) remitir copia de su historia clínica por atenciones recibidas a través de las líneas telefónicas 2* y 1*; (ii) autorizar atención urgente por psicoterapia; y (iii) que los pacientes psiquiátricos no fueran sometidos a internaciones forzadas. Esta solicitud se dirigió a la Secretaría de Salud de Azul, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Personería de Azul y al Ministerio de Salud y Protección Social. Estas entidades, a su vez, remitieron la solicitud a la E.S.E. Dos y a la EPS Uno.

 

53.                 La Sala encuentra que la E.S.E. Dos, el Ministerio de Salud y Protección Social, y la EPS Uno vulneraron el derecho fundamental de petición de la señora Clara. Esto, porque pese a ser las entidades competentes para resolver las solicitudes, no las respondieron de forma oportuna o completa. Las siguientes tablas sintetizan el trámite que las entidades accionadas dieron a cada una de estas peticiones, seguido del análisis de la Sala sobre la oportunidad y contenido de las respuestas:

 

 

54.             En síntesis, la Sala concluye que, la E.S.E. Dos, la EPS Uno y el Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron el derecho fundamental de petición de la accionante. Por esa razón, confirmará las decisiones de instancia que ampararon este derecho y ordenaron contestar las solicitudes que la accionante formuló mediante escrito del 30 de enero de 2024.

 

5.2.        Presunta violación de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna

 

55.             La Sala debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

¿La EPS Uno vulneró los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de Amanda y Clara al, presuntamente, no haber asignado cuidador?

 

¿La EPS Uno vulneró el derecho fundamental a la salud de la señora Clara al presuntamente haberla internado de forma involuntaria?

 

56.             Para resolver los problemas jurídicos, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la salud, con especial énfasis en la salud mental y la faceta de accesibilidad económica a servicios y tecnologías en salud (sección 5.2.1 infra). En segundo lugar, la Sala se referirá a la especial protección constitucional de las personas en situación de discapacidad por razones de salud mental (sección 5.2.2 infra). En esta sección, la Sala abordará la presunción de capacidad jurídica de este grupo poblacional, se referirá al derecho al consentimiento informado y describirá el régimen legal de los sistemas de apoyos, previsto en la Ley 1996 de 2019. En tercer lugar, la Sala reiterará las reglas legales y jurisprudenciales para la prestación y cubrimiento del servicio de cuidador. Luego, con fundamento en estas reglas, resolverá el caso concreto (sección 5.2.3 infra). Por último, en caso de encontrar acreditada alguna violación, adoptará los remedios que correspondan para subsanarla (sección 6 infra).

 

5.2.1.   El derecho fundamental a la salud mental

 

57.             El artículo 49 de la Constitución reconoce el derecho fundamental a la salud. Asimismo, dispone que la atención en salud es un servicio público a cargo del Estado que debe ser prestado conforme a los principios de “eficiencia, universalidad y solidaridad”. El derecho a la salud también se encuentra consagrado en instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad. En particular, el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “PIDESC”).

 

58.             El derecho a la salud no es simplemente un derecho a estar sano[70]. De acuerdo con la Corte Constitucional[71] y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas (en adelante “Comité DESC”)[72], la protección a la salud abarca una amplia gama de factores socioeconómicos, bienes y servicios que inciden en la posibilidad de que una persona pueda llevar una vida sana y digna. En tales términos, el derecho a la salud debe entenderse de forma amplia como un derecho al disfrute de todas las facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el “más alto nivel posible de salud”[73] orgánica, funcional, física y mental.

 

59.             La Ley Estatutaria de Salud – Ley 1751 de 2015 (en adelante, “LES”)- regula el contenido del derecho fundamental a la salud.  De acuerdo con su artículo 6º, el derecho fundamental a la salud tiene los siguientes cuatro componentes, esenciales e interrelacionados:

 

 

60.             La Ley 1616 de 2013 desarrolla el contenido y alcance del derecho a la salud mental, el cual “es parte integrante del derecho fundamental a la salud”^[78]. El artículo 3º de esta ley define la salud mental como “un estado dinámico que se expresa en la vida cotidiana a través del comportamiento y la interacción, de manera tal que permite a los sujetos individuales y colectivos desplegar sus recursos emocionales, cognitivos y mentales para transitar por la vida cotidiana, para trabajar, para establecer relaciones significativas y para contribuir a la comunidad”. Asimismo, establece que la salud mental es “de interés y prioridad nacional para la República de Colombia, es un derecho fundamental, es tema prioritario de salud pública, es un bien de interés público y es componente esencial del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de colombianos y colombianas”.

 

61.             De acuerdo con la Ley 1616 de 2013 y la jurisprudencia constitucional[79], el ámbito de protección del derecho a la salud mental comprende (a) derechos y prerrogativas para sus titulares y (b) obligaciones de respeto, protección y garantía a cargo del Estado y de las entidades que forman parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

 

a)     Derechos. El artículo 6º de la Ley 1616 de 2013 dispone que son “derechos de las personas en el ámbito de la salud mental”, entre otros, (a) el derecho a recibir atención integral y humanizada por el equipo humano y los servicios especializados en salud mental, (b) el derecho a que las “intervenciones sean las menos restrictivas de las libertades individuales de acuerdo a la ley vigente”, (c) el derecho a exigir que “sea tenido en cuenta el consentimiento informado para recibir el tratamiento”, (d) el derecho a tener un proceso psicoterapéutico, con los tiempos y sesiones necesarias, “para asegurar un trato digno para obtener resultados en términos de cambio, bienestar y calidad de vida” y (e) el derecho al reintegro a su familia y comunidad.

b)    Obligaciones. El artículo 4º de la Ley 1616 de 2013 dispone que el Estado tiene la obligación general de garantizar la promoción de la salud mental y prevención del trastorno mental, la atención integral e integrada que incluya diagnóstico, así como el tratamiento y rehabilitación en salud para todos los trastornos mentales. El artículo 7º, a su turno, señala que el Ministerio de Salud y Protección Social “establecerá las acciones en promoción en salud mental y prevención del trastorno mental, que deban incluirse en los planes decenales y nacionales para la salud pública, planes territoriales y planes de intervenciones colectivas, garantizando el acceso a todos los ciudadanos y las ciudadanas”.

 

62.             El artículo 14 ibidem, por su parte, prevé que las entidades territoriales, las EPS y las IPS deberán “prestar sus servicios de conformidad con las políticas, planes, programas, modelo de atención, guías, protocolos y modalidades de atención definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social”. Asimismo, la ley establece que las IPS deberán disponer de un equipo interdisciplinario idóneo, pertinente y suficiente para la satisfacción de las necesidades de las personas en los servicios de promoción de la salud y prevención del trastorno mental, detección precoz, evaluación, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación en salud[80]. Esta prestación debe darse en todos los niveles de complejidad y garantizar calidad y calidez en la atención.

 

5.1.2.   Especial protección constitucional de las personas en situación de discapacidad mental. Reiteración de jurisprudencia

 

63.             El artículo 5º de la Ley 1616 de 2013 señala que la discapacidad mental “se presenta en una persona que padece limitaciones psíquicas o de comportamiento; que no le permiten en múltiples ocasiones comprender el alcance de sus actos, presenta dificultad para ejecutar acciones o tareas, y para participar en situaciones vitales”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las personas en situación de discapacidad por razones de salud mental son sujetos de especial protección constitucional[81] que “merecen un trato digno, acorde a sus circunstancias, necesidades e intereses”[82]. La especial protección constitucional de estos sujetos se deriva de los artículos 13.3 y 47 de la Constitución. El artículo 13.3 de la Carta Política dispone que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición física o mental, “se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”. El artículo 47, por su parte, prevé que el Estado “adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.

 

64.             El artículo 11 de la LES desarrolla el principio de especial protección constitucional de las personas en situación de discapacidad por salud mental. En concreto, señala que este principio implica que (i) la atención en salud de este grupo poblacional “no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica” y (ii) las instituciones que hagan parte del sector salud “deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención”. Por su parte, la Corte Constitucional ha enfatizado que la especial protección impone al Estado y las entidades que conforman el SGSSS la obligación de adoptar medidas afirmativas encaminadas a garantizar la igualdad sustantiva en el acceso a la atención en salud[83].

 

65.             La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la garantía del derecho fundamental a la salud mental de las personas en situación de discapacidad debe fundarse en el modelo social de la discapacidad[84]. De acuerdo con la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la Ley 1618 de 2013 y la jurisprudencia constitucional, el modelo o enfoque social de la discapacidad parte de la premisa de que la discapacidad “no tiene[…] origen en [la] condición personal, física o mental, sino en la incapacidad de la sociedad para garantizar espacios y servicios para todas las personas con independencia de sus contingencias particulares”^[85]. Según este modelo, la discapacidad se deriva de “las barreras que la sociedad impone a la inclusión de algunas personas, y al respeto por la infinita diversidad funcional que caracteriza a los seres humanos”^[86]. Por lo tanto, exige al Estado implementar medidas legales, administrativas y económicas para remover las barreras jurídicas o fácticas que limiten o restrinjan el pleno goce y ejercicio de las personas en situación de discapacidad y obstaculicen el desarrollo de su plan de vida.

 

66.             Las medidas afirmativas que el Estado ha implementado para materializar la igualdad sustantiva de la atención en salud de las personas en situación de discapacidad mental comprenden un amplio catálogo de derechos y garantías. Sin embargo, en atención al objeto de la presente acción de tutela, la Sala se referirá a (i) los derechos a exigir que su consentimiento informado sea tenido en cuenta para recibir el tratamiento y la prohibición de internaciones involuntarias y (ii) el servicio de cuidador.

 

(i)   La capacidad jurídica de las personas en situación de discapacidad, los sistemas de apoyos y el consentimiento informado

 

67.             El modelo social de la discapacidad parte de la premisa de que las personas en situación de discapacidad tienen plena capacidad jurídica[87]. El inciso 2º del artículo 12 de la Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad (CDPD), ratificada por medio de la Ley 1346 de 2009, dispone que el Estado reconocerá “que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida”. En el mismo sentido, el artículo 19 ibidem garantiza el derecho de esta población a vivir de forma independiente y autónoma. La capacidad jurídica “incluye la capacidad de ser titular de derechos y la de actuar en derecho”^[88]. Con fundamento en estas disposiciones, y en concordancia con la doctrina del Comité sobre los Derechos de las Personas en Situación de Discapacidad, la Corte Constitucional ha reiterado que la discapacidad no debe ser entendida como una incapacidad para determinarse^[89]. Las personas en situación de discapacidad deben “tener una vida independiente en la que pueden tomar sus propias decisiones basadas en su voluntad y preferencias”[90].

 

68.             Con todo, la ley y la jurisprudencia reconocen que la condición psicológica o psiquiátrica de la persona en situación de discapacidad puede, en algunas circunstancias, afectar su capacidad jurídica y autonomía[91]. En efecto, enfermedades mentales tales como la depresión, el trastorno afectivo bipolar, los trastornos mixtos de ansiedad y la esquizofrenia, entre otras, tienen “una potencia limitante de la capacidad humana para el desarrollo de la vida”[92]. En estos escenarios, la persona en situación de discapacidad puede requerir de apoyo y asistencia para tomar decisiones respecto de su tratamiento, así como para el ejercicio de sus derechos y participación en el tráfico jurídico. En este sentido, el inciso 3º del artículo 12 de la CDPD obliga al Estado a que, en estos escenarios, adopte “medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica”.

 

69.             La Ley 1996 de 2019 establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas mayores de edad con discapacidad y regula los sistemas de apoyos. El artículo 6º de la Ley 1996 de 2019 prevé la presunción de capacidad, en virtud de la cual “todas las personas con discapacidad son sujetos de derecho y obligaciones, y tienen capacidad legal en igualdad de condiciones, sin distinción alguna e independientemente de si usan o no apoyos para la realización de actos jurídicos. En ningún caso la existencia de una discapacidad podrá ser motivo para la restricción de la capacidad de ejercicio de una persona”. Por su parte, el artículo 4º ejusdem define el sistema de apoyos como los “tipos de asistencia que se prestan a la persona con discapacidad para facilitar el ejercicio de su capacidad legal. Esto puede incluir la asistencia en la comunicación, la asistencia para la comprensión de actos jurídicos y sus consecuencias, y la asistencia en la manifestación de la voluntad y preferencias personales”.

 

70.             Conforme a la ley y la jurisprudencia constitucional, el objetivo principal de los sistemas de apoyos es asistir a la persona en situación de discapacidad para: “a) obtener y entender información; b) evaluar las posibles alternativas a una decisión y sus consecuencias; c) expresar y comunicar una decisión; o d) ejecutar una decisión”^[93]. En tales términos, los apoyos no “anula[n] la voluntad o preferencias de la persona, sino por el contrario, se examina su contexto familiar, entorno social y se interpreta su voluntad acorde con estos elementos contextuales”[94] y en función de la capacidad diferenciada de quien los requiere.

 

71.             El consentimiento informado y la prohibición de internaciones involuntarias son una manifestación del reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas en situación de discapacidad en el campo de la atención en salud. En tales términos, el artículo 6º de la Ley 1616 de 2013 dispone que son “derechos de las personas en el ámbito de la salud mental”, entre otros, (i) el derecho a que las “intervenciones sean las menos restrictivas de las libertades individuales de acuerdo a la ley vigente” y (ii) el derecho a exigir que “sea tenido en cuenta el consentimiento informado para recibir el tratamiento”. El derecho al consentimiento informado garantiza que las personas en situación de discapacidad mental reciban información clara, objetiva, idónea y oportuna[95] sobre los servicios y procedimientos, y sus efectos (físicos y emocionales[96]). Asimismo, salvaguarda y protege la facultad del paciente de expresar la voluntad de someterse a ellos, desistir de su práctica o revocar el consentimiento inicialmente emitido[97].

 

72.             La jurisprudencia constitucional ha precisado que el derecho al consentimiento informado es relativo y no es absoluto. Es relativo porque, aun cuando por regla general es exigible de forma estricta, su contenido y alcance puede variar en función de la naturaleza más o menos invasiva del procedimiento médico por realizar, así como del tipo de diagnóstico psiquiátrico o psicológico del paciente[98]. Por otra parte, no es absoluto porque admite algunas excepciones en situaciones límite, en que, en el curso de una emergencia médica, el paciente no pueda expresar su voluntad o preferencias[99]. Al respecto, este tribunal ha reconocido que la condición psicológica o psiquiátrica de la persona en situación de discapacidad puede, en ocasiones, restringir la “capacidad de tomar una decisión relativa a su salud”[100]. En estos escenarios puede ser necesario activar el sistema de apoyos, según corresponda, con el fin de que la persona en condición de discapacidad, conforme a sus capacidades psíquicas diferenciales y su diversidad funcional, reciba la información, forje su voluntad y la exprese, de modo que la sociedad pueda interpretarla en forma certera[101], en seguimiento del artículo 4 de la Ley 1996 de 2019.

 

5.1.3.   El servicio de cuidador para las personas de la tercera edad que se encuentran en situación de discapacidad. Reglas jurisprudenciales para su procedencia

 

73.             El cuidador es uno de los servicios que las personas en situación de discapacidad mental pueden requerir para la plena garantía y ejercicio de sus derechos. El literal b del artículo 4 de la Ley 2297 de 2023^[102] define el cuidador de la siguiente forma:

 

“Cuidador o asistente personal: Se entiende por cuidador o asistente personal una persona, profesional o no, que apoya a realizar las tareas básicas de la vida cotidiana de una persona con discapacidad quien, sin la asistencia de la primera, no podría realizarlas. El servicio de cuidado o asistencia personal estará siempre supeditado a la autonomía, voluntad y preferencias de la persona con discapacidad a quien se presta la asistencia”.

 

74.             En tales términos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el cuidador es la persona que, sin necesidad de conocimiento profesionalizado en el área de la salud^[103], acompaña y asiste físicamente^[104] al paciente en las tareas básicas, cotidianas e instrumentales^[105] asociadas al autocuidado, la supervivencia y la movilidad, y le brinda apoyo emocional^[106]. Es decir, el cuidador suple la falta o la limitación de la funcionalidad orgánica asociada a la enfermedad para las operaciones diarias que implica el diario vivir, en pro de la vida digna del paciente^[107].

 

75.             La responsabilidad primaria y prevalente de la prestación y financiación de los servicios de cuidado al paciente en situación de discapacidad mental es de la familia -en un primer nivel de solidaridad-[108] o, excepcionalmente, del Estado, a través de la EPS, -en un segundo nivel de solidaridad-[109]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la responsabilidad primaria de la familia o red de apoyo se deriva del principio de solidaridad (art. 1º de la CP), el cual impone a todas las personas el deber de “vincul[ar] el propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros”^[110]. Aunque el principio de solidaridad vincula a toda la sociedad, los miembros de la familia tienen un rol preferente que se concreta en deberes sustanciales de asistencia, cuidado y protección^[111]. Estos deberes, además, “son considerablemente más exigentes, urgentes y relevantes cuando se trata de asistir o salvaguardar los derechos de aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”^[112].

 

76.             La responsabilidad de la familia en el cuidado de las personas en situación de discapacidad o adultos mayores, sin embargo, no es exclusiva. La Corte Constitucional ha reiterado que, en aquellos casos en los que se constata la necesidad médica del servicio y la imposibilidad de la familia para proveerlo, se activa el segundo nivel de solidaridad a cargo del Estado. La obligación del Estado de concurrir al cuidado de las personas en situación de discapacidad se deriva del principio de solidaridad, el cual, según la jurisprudencia constitucional vincula a la sociedad en su conjunto y al Estado, en aquellos casos en los que las personas se encuentran en situación de debilidad manifiesta o no cuentan con una red de apoyo.

 

77.             Por otra parte, la Sala resalta que esta obligación de garantía también está consagrada en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En particular, la Sala nota que el literal b del artículo 19 de la CDPD dispone que el Estado debe asegurar que “[l]as personas con discapacidad tengan acceso a una variedad de servicios de asistencia domiciliaria, residencial y otros servicios de apoyo de la comunidad, incluida la asistencia personal que sea necesaria para facilitar su existencia y su inclusión en la comunidad y para evitar su aislamiento o separación de esta”. Asimismo, el artículo de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada mediante la Ley 2055 de 2020, dispone que el Estado debe “diseñar medidas de apoyo a las familias y cuidadores mediante la introducción de servicios para quienes realizan la actividad de cuidado de la persona mayor, teniendo en cuenta las necesidades de todas las familias y otras formas de cuidados, así como la plena participación de la persona mayor, respetándose su opinión”.

 

78.             En tales términos, la Corte Constitucional ha reiterado que el Estado, a través de las EPS, tiene la responsabilidad de garantizar la prestación y financiación del servicio de cuidador para las personas en situación de discapacidad mental si se acredita el cumplimiento de dos requisitos concurrentes: (1) la necesidad médica del servicio y (2) la imposibilidad -física y económica- de la familia. El cumplimiento de estos requisitos es una condición sine qua non para la activación del segundo nivel de solidaridad a cargo del Estado. La siguiente tabla sintetiza el contenido y alcance de estos requisitos, así como las reglas de financiación del servicio:

 

 

79.             El Estado debe adoptar medidas para asegurar que los derechos fundamentales de quien ejerce el rol de cuidador no se vean “grave y contundentemente” afectados con aquella labor[128]. Asimismo, debe garantizar que las obligaciones de cuidado no sobrepasen la capacidad que tienen los miembros de la familia para proveer el apoyo emocional y físico requerido por el paciente^[129]. A dichos efectos, el legislador expidió la Ley 2297 de 2023 “[p]or medio de la cual se establecen medidas efectivas y oportunas en beneficio de la autonomía de las personas con discapacidad y los cuidadores o asistentes personales bajo un enfoque de derechos humanos, biopsicosocial, se incentiva su formación, acceso al empleo, emprendimiento, generación de ingresos y atención en salud y se dictan otras disposiciones”. Esta ley establece, entre otras, las siguientes medidas de protección y garantía de los derechos de las personas que asumen el rol de cuidador:

 

-         Evaluación y certificación. El Ministerio de Salud y Protección Social deberá reglamentar el proceso de “evaluación y certificación de competencias para los cuidadores o asistentes personales de personas con situación de discapacidad”[130].

-         Acceso a programas sociales. Cuando el cuidador no remunerado de una persona con discapacidad no tenga ingresos propios, ni acceso al SGSSS en el régimen contributivo, “se garantizará su prelación en la inscripción en los programas sociales del Estado y su inscripción en el régimen subsidiado”[131].

-         Atención en salud a cuidadores[132]. El artículo 13 de la Ley 2297 de 2023 dispone que las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado deberán: (a) garantizar que los cuidadores o asistentes personales no remunerados de personas con discapacidad accedan oportunamente a los servicios de salud, a recibir atención psicosocial a través de Rutas de Atención TRIA en el marco del Modelo de Atención Integral Territorial (MAITE) o el que haga sus veces, a fin de evitar factores de riesgo físicos y psicosociales por el trabajo que realizan, los cuales demandan capacidades físicas y emocionales todo el tiempo; (b) eliminar la fragmentación de los servicios, la dispersión terapéutica, así como las barreras administrativas que les impiden el acceso a los servicios de salud física y mental; y (c) simplificar los trámites administrativos para los cuidadores o asistentes personales no remunerados de personas con discapacidad.

 

80.             Síntesis de reglas de decisión. La siguiente tabla sintetiza las reglas de decisión relevantes para determinar si la EPS Uno vulneró los derechos fundamentales de la accionante y de su madre, así como para determinar los remedios y medidas de protección que correspondan:

 

 

5.1.4.   Caso concreto

 

81.             La Sala dividirá el estudio de la presunta violación de los derechos fundamentales a la salud y la vida digna de la señora Clara y su madre en dos secciones. En la primera, examinará si la EPS Uno violó estos derechos al negar la asignación de un cuidador para la señora Amanda (sección i. infra). En la segunda, determinará si la EPS accionada ha sometido a la señora Clara a internaciones involuntarias (sección ii. infra).

 

(i)   Servicio de cuidador

 

82.             La Sala reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las EPS tiene la obligación de asignar y financiar el servicio de cuidador para sus afiliados cuando concurran dos requisitos: (i) la certeza sobre la necesidad médica del servicio y (ii) la imposibilidad —física o mental, y económica— del núcleo familiar o red de apoyo. La negativa injustificada de una EPS a proveer y financiar el servicio de cuidador a uno de sus afiliados vulnera el derecho a la salud y, en algunos casos, puede comprometer la garantía de su dignidad. 

 

83.             La Sala advierte que, en este caso, los medios de prueba que reposan en el expediente evidencian que (a) la señora Amanda requiere el servicio de cuidador y (b) el núcleo familiar está en imposibilidad -física, mental y económica- de proveer el cuidado:

 

a)    Necesidad médica del servicio

 

84.             La Sala constata la certeza de la necesidad médica del servicio. La historia clínica evidencia que las enfermedades que la señora Amanda padece le impiden llevar a cabo las tareas básicas de la vida cotidiana sin la asistencia de un tercero. Así lo han confirmado los profesionales en fisiatría, neurología y geriatría que la han atendido en el último año:

 

 

85.             Por otra parte, la Sala advierte que, a la fecha, existe orden médica vigente que recomienda el servicio de cuidador. En efecto, el 16 de septiembre de 2016, el psiquiatra Juan valoró a la señora Amanda. En esta valoración, el profesional conceptuó que:

 

“Se trata de una paciente con dependencia funcional total, con un cuadro de demencia vascular mixta cortical y subcortical, secuelas de accidente cerebrovascular y un acentuado parkinsonismo, que le han producido limitación severa de la movilidad, requiriendo silla de ruedas y de ser levantada y cargada por la única cuidadora para brindarle aseo y demás actividades de la vida diaria. Tanto los cuadros clínicos de base como la polifarmacia que debe recibir, han contribuido a que la paciente presente episodios de irritabilidad y descompensación emocional. Aunque conserva la posibilidad de expresar su deseo en relación con algunas preferencias de la vida cotidiana, no tiene la posibilidad de tomar decisiones en lo referente a la disposición de su patrimonio y realizar transacciones económicas. La paciente habita en un edificio sin ascensor lo que dificulta profundamente la vida cotidiana y las posibilidades recreativas, así como el traslado a los servicios de salud. Adicionalmente, tiene una cuidadora única que es la hija de la paciente, quien presenta evidencias de fatiga del cuidador. Teniendo en cuenta todo lo anterior se recomienda a la entidad administradora de plan de beneficio (EAPB) que la paciente reciba la atención en su residencia de cuidadores especializados 24 horas al día, 7 días de la semana; si esto no es posible, o resulta insuficiente, deberá recibir atención permanente en una institución adecuada”. (subrayado fuera del texto).

 

86.                 Con fundamento en estas pruebas médicas, la Sala encuentra acreditada la necesidad del servicio de cuidador para la señora Amanda. 

 

b)    Imposibilidad física o mental, y económica del núcleo familiar

 

87.                 El núcleo familiar de la señora Amanda está conformado, exclusivamente, por su única hija, la señora Clara. En el expediente no hay constancia de otro familiar que tenga el deber constitucional y legal de auxiliar a la adulta mayor o que contribuya significativamente a su cuidado[138]. Por las razones que a continuación se exponen, la Sala considera que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que la señora Clara no tiene la capacidad física de proveer el cuidado de forma directa. Además, el núcleo familiar no cuenta con recursos económicos suficientes para financiar, en su totalidad, los costos que implica la contratación del servicio con un tercero.

 

-         Imposibilidad física y mental

 

88.                 La Sala considera que, en razón de su contextura física, situación de discapacidad y diagnósticos médicos, la señora Clara no está en capacidad de asumir, de forma directa, el cuidado permanente de su madre.

 

89.                 La señora Clara es una mujer de 48 años, de 1.50 m de altura y 45 kg[139]. De acuerdo con la historia clínica, se encuentra en situación de discapacidad y padece de osteoartrosis primaria generalizada (con dolor crónico) y fibromialgia, las cuales limitan su capacidad física. Su madre, por su parte, es una mujer de 85 años de edad, 1.50 m de altura y 70 kg de peso[140]. Además, es una persona en situación de discapacidad física y mental que padece de múltiples patologías que le impiden caminar por sí sola. En este contexto, actividades cotidianas básicas, como su aseo personal, el ingreso a su vivienda o el desplazamiento a citas médicas, es bastante complejo. Al respecto, cabe resaltar que la vivienda familiar se encuentra ubicada en un segundo piso en una edificación que no cuenta con ascensor. Por esta razón, los intentos de desplazamiento han requerido el apoyo esporádico de terceros y generan riesgos adicionales de caída para madre e hija. Incluso, la accionante asegura que cuando no obtiene apoyo de terceros, la forma más segura de movilizarse, junto con su madre, es arrastrarla por las escaleras para evitar accidentes[141].

 

90.                 Por otro lado, la Sala advierte que múltiples profesionales de la salud han conceptuado que, en razón de sus diagnósticos psiquiátricos, la señora Clara no está en capacidad de asumir el rol de cuidadora de su madre. Por el contrario, dicho rol afecta su condición de salud mental de forma significativa y compromete su integridad física. En efecto, la historia clínica evidencia que la señora Clara padece del síndrome de “fatiga del cuidador”, lo que demuestra que asumir el cuidado de su madre constituye una carga abiertamente desproporcionada que, incluso, le ha generado ideas suicidas. Además, la señora Clara manifiesta que, en múltiples oportunidades, ha dejado de asistir a citas médicas, dado que no puede dejar a su madre en la casa, sin atención. Esto demuestra que asumir el rol de cuidadora obstaculiza el acceso a la atención en salud y tratamiento que requiere.

 

91.                 En particular, la Sala resalta que el concepto psiquiátrico del 17 de abril de 2024, indica que:

 

“La [señora Clara] presenta persistencia de fluctuaciones emocionales mixtas […] facilitadas por fatiga de cuidador. Hace un mes atención en urgencias por intento de suicidio, acto impulsivo, sin aceptar re[m]isión a USM, solicitando retiro voluntario. En su cuadro son relevantes importantes rasgos mal adaptativos de personalidad limite, dentro de los que predominan impulsividad, baja tolerancia a la frustración, dificultades en regulación emocional, rasgos que le confieren un riesgo permanente e impredecible de autolesión y de conductas poco adaptativas frente a los estresores de la vida cotidiana, riesgos que no son modificables con el uso de psicofármacos, pero beneficiándose de intervención psicoterapéutica frecuente y a largo plazo”.

 

92.                 En el mismo sentido, en mayo de 2024, la trabajadora social del Centro Médico Veintitrés, adscrito a la EPS Uno, expuso el caso de las accionantes en los siguientes términos:

 

“La hija [Clara] NO es cuidadora apta y la paciente no cuenta con más familiares, por lo que con relación a las múltiples patologías de la paciente y las condiciones emocionales de la hija, en donde ha tenido ideación suicida con relación a la claudicación familiar y sobrecarga. Considero que podría ser una alternativa que la hija pueda ubicar un Hogar de cuidado de adultos mayores para AMANDA […] de 85 años y comprometerse con los pagos y visitas, procurando que se mantengan los lazos afectivos. Porque con las condiciones actuales se evidencian tensiones en el buen trato de parte y parte”.

 

93.                 Por último, la Sala advierte que el 16 de diciembre de 2023, la E.S.E. Dos atendió el llamado de emergencia de la accionante a través de la línea telefónica 1*. El personal médico que atendió a la accionante y su madre en el domicilio dejó la siguiente constancia: 

 

“[P]aciente femenina […] con mala adh[e]rencia a medicamentos con exacerbaci[ó]n de s[í]ntomas afectivos, […] refiere antecedentes de m[ú]ltiples intentos suicidas y hospitalizaciones previas, en el momento paciente con nuevos episodios de ideaci[ó]n suicida[…] los cuales estructura, asociado a ser la cuidadora principal y [ú]nica de su madre, se comenta caso con psiquiatra de turno […] quien indica paciente debe ser traslada a urgencias para valoración  multidisciplinar, se comenta a paciente quien refiere le es imposible en el mo[me]nto trasladarse de su casa debido a que no hay nadie más quien se ocupe de su madre, se comunica lo anterior a central del CE y nuevamente a psiquiatra quienes indican solicitar apoyo con trab[a]jo social, por lo tanto […] se contacta con [la] m[ó]vil 17 violencia contra la mujer, quien indica que en el momento no se puede gestionar ayuda para la madre de la paciente pues bienestar social solo gestiona ayuda para pacientes mujeres v[í]ctimas de maltrato y abandono, refiere que se podr[í]a llevar la paciente a un centro de cuidado de paciente mayor pero este debe ser programado con antelaci[ó]n, por tanto en el momento no habr[í]a ninguna ruta […], por tanto CE indica que la familiar firme disentimiento [sic] […] se explica a la paciente de forma clara las consecuencias de no realizar el traslado quien entiende y acepta”.  

 

94.                 En tales términos, la Sala concluye que, en razón de su contextura física y diagnósticos médicos, a la señora Clara no le es exigible asumir, de forma directa, el cuidado permanente de su madre. Por el contrario, el rol de cuidadora que ha tenido que asumir ha constituido una carga abiertamente desproporcionada que ha comprometido sus derechos fundamentales. 

 

-         Falta de capacidad económica para proveer el cuidado de forma indirecta

 

95.                 Las pruebas que reposan en el expediente demuestran que los recursos económicos de Amanda y Clara no son suficientes para asumir la totalidad del costo de contratación de un cuidador permanente.

 

96.                 La señora Clara y su madre suplen sus necesidades básicas con la pensión de esta última, la cual asciende, justamente, a dos salarios mínimos. Este es, según las pruebas que reposan en el expediente, su único ingreso. La accionante asegura que la mesada pensional no es suficiente para costear la totalidad del servicio. Por esta razón, asegura que se han visto forzadas a (i) inscribir a su madre en el programa de la Secretaría de Bienestar de Azul denominado “Atendiendo en tu casa”, el cual brinda apoyo las familias en el cuidado de la persona de la tercera edad en situación de discapacidad y (ii) han contratado un servicio de cuidador dos días a la semana, en turnos de apenas 8 horas, lo cual no es suficiente.

 

97.                 La Sala considera que la incapacidad económica está plenamente probada, por dos razones. Primero, la alegada incapacidad económica para costear la totalidad del servicio no fue controvertida por las accionadas. Segundo, de acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social[142], el servicio de cuidador permanente para una persona en situación de discapacidad oscila, en la mayoría de casos, entre uno y dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esto implica que, de contratar un cuidador, la señora Clara y su madre probablemente tendrían que destinar la totalidad de sus ingresos a su financiación, lo cual pondría en riesgo de afectación su mínimo vital y desconocería, de forma clara y manifiesta, la faceta de accesibilidad económica del derecho fundamental a la salud.

 

98.                 Conclusión. En síntesis, con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la EPS Uno vulneró los derechos fundamentales a la salud y la vida digna de la accionante y su madre. Esto, porque negó la asignación de un cuidador para la señora Amanda, y postergó de forma indeterminada la definición de su pertinencia[143], a pesar de que estaban acreditados los requisitos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deben cumplirse para que este servicio sea procedente. A saber: (i) la necesidad médica del servicio y (ii) la imposibilidad física y material del núcleo familiar. La negativa injustificada de asignación de un cuidador no solo ha afectado el pleno goce y ejercicio del derecho a la salud de la señora Amanda. Además, ha implicado una carga abiertamente desproporcionada para la señora Clara quien, pese a padecer múltiples enfermedades psiquiátricas y encontrarse en situación de discapacidad, ha tenido que asumir el rol de cuidadora de su madre. El ejercicio de este rol ha impedido que la señora Clara reciba la atención en salud que requiere, la ha obligado a soportar el cuadro comportamental de agresividad y malos tratos de su madre, y a mantener una relación familiar cotidiana conflictiva, todo lo cual la ha conducido, incluso, a tener ideaciones suicidas.

 

(ii) Internaciones involuntarias

 

99.             La señora Clara asegura que la EPS Uno violó sus derechos fundamentales al someterla a internaciones involuntarias. En particular, en el escrito de tutela relata que, el 27 de diciembre de 2023, con ocasión del concepto médico de un psiquiatra adscrito a la EPS, fue remitida a urgencias y estuvo en riesgo de ser hospitalizada en una unidad de salud mental. Lo anterior, pese a que la accionante habría manifestado que debía abandonar las instalaciones del centro médico para cuidar a su madre.

 

100.        La Sala considera que las pruebas que reposan en el expediente no permiten concluir que la EPS Uno ha vulnerado el derecho al consentimiento informado o sometido a la señora Clara a internaciones involuntarias en centro de salud mental alguno.  Esto es así, por dos razones. Primero, de acuerdo con la historia clínica, la recomendación médica de recepción de tratamiento en una unidad de salud mental, del 27 de diciembre de 2023, obedeció al riesgo que representaban para la actora las ideaciones suicidas que manifestó. Segundo, y en cualquier caso, la EPS Uno no internó a la accionante en contra de su voluntad. Por el contrario, su estancia en el centro médico tardó apenas una hora en el servicio de urgencias. En efecto, la historia clínica demuestra que el personal médico informó a la accionante sobre su estado de salud y el tratamiento que se recomendaba, además de los riesgos que implicaría no atenderlo. Sin embargo, la accionante manifestó, de forma voluntaria, no querer permanecer en el centro médico ni acceder al tratamiento, luego de lo cual la institución médica permitió su egreso.

 

6.           Remedios y órdenes

 

101.        Para subsanar la violación a los derechos de la accionante y de su madre, la Sala adoptará los siguientes remedios y órdenes:

 

102.        Primero. Revocará parcialmente la sentencia del 25 de abril de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Amarillo, confirmó parcialmente la sentencia del 15 de marzo de 2024, dictada por el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Azul, que (i) amparó el derecho fundamental de petición y (ii) negó la protección en relación con los derechos a la salud y a la vida digna de las tutelantes. Esto, en el sentido de amparar los derechos fundamentales de petición, a la salud y a la vida digna de las señoras Amanda y Clara.

 

103.        Segundo. Ordenará a la E.S.E. Dos, a la EPS Uno y al Ministerio de Salud y Protección Social que, si aún no lo han hecho, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, notifiquen a la señora Clara las respuestas a la solicitud que radicó el 30 de enero de 2024. Lo anterior de acuerdo con las consideraciones expuestas en la sección 5.1.2. supra. 

 

104.        Tercero. Ordenará a la EPS Uno que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la presente sentencia:

 

(i)          Designe y provea de manera efectiva el servicio de cuidador permanente para la señora Amanda, conforme a las necesidades médicas existentes y registradas en su historia clínica.

(ii)        De acuerdo con la obligación prevista en el artículo 13 de la Ley 2297 de 2023, (a) conforme una junta médica con el objeto de diagnosticar el impacto psicológico y psiquiátrico que el rol de cuidadora ha causado para la señora Clara, (b) garantice que la señora Clara acceda a los servicios de salud mental y reciba la atención psicosocial y psiquiátrica que requiera, a fin de evitar los factores de riesgo físico y psicosocial que implica la interacción con su madre, (c) elimine toda barrera administrativa que obstaculice el acceso a los servicios de salud de la señora Clara y (d) simplifique los trámites administrativos que esta deba agotar para acceder a los servicios, tecnologías e insumos de salud que el tratamiento y el de su madre requieran.

 

105.        Cuarto. Ordenará a la Defensoría del Pueblo que, conforme a la competencia prevista en el artículo 11 y 14 de la Ley 1996 de 2019, (i) lleve a cabo una valoración preliminar sobre los apoyos que la señora Clara y la señora Amanda puedan requerir para garantizar el pleno ejercicio de su derecho a la capacidad jurídica; y (ii) determine si, habida consideración de su situación de discapacidad y condición de salud mental, es necesario iniciar un procedimiento de jurisdicción voluntaria para la designación de personal de apoyo, conforme a su diagnóstico y requerimientos específicos. Este proceso deberá contar con la participación activa de la accionante y de su madre y garantizar su autonomía.

 

106.        La Sala reafirma que, conforme a la Constitución y la Ley, se presume que las personas en situación de discapacidad por razones de salud mental, tales como la accionante y su madre, tienen plena capacidad jurídica. Sin embargo, reitera que, en algunas circunstancias, la condición de salud mental puede restringir la posibilidad de que la sociedad pueda interactuar de forma efectiva con ellas y, por ende, limita la toma decisiones informadas y genuinamente autónomas en el tráfico jurídico, así como en el ámbito de la salud, lo que activa el deber del Estado de proveer los apoyos y ajustes razonables que sean necesarios para garantizar sus derechos.

 

107.        La Sala encuentra que la accionante y su madre se presumen capaces. Sin embargo, la situación de vulnerabilidad económica y social en la que se encentran, la falta de una red de apoyo y sus diagnósticos de salud mental, evidencian que, para la toma de algunas decisiones, podrían requerir de personal de apoyo o defensor personal, conforme a lo estipulado en el artículo 14 de la Ley 1996 de 2019. Lo anterior, con el objetivo de que (a) obtengan y entiendan a cabalidad la información sobre sus diagnósticos; (b) puedan evaluar las posibles alternativas y sus consecuencias; y (c) se garantice que expresen y comuniquen sus decisiones sin ninguna barrera^[144]. Con todo, la Sala advierte que, en ningún escenario, los apoyos que eventualmente se dispongan podrán prescindir de la voluntad o preferencias de la accionante y su madre. Además, deben fijarse en función de su contexto familiar y capacidad diferenciada.

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. Levantar la suspensión de términos decretada en el presente trámite de tutela.

 

Segundo. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 25 de abril de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Amarillo confirmó el fallo dictado el 15 de marzo de 2024 por el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Azul, el cual amparó el derecho de petición y negó la protección del derecho a la salud y a la vida digna. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de petición, a la salud y a la vida digna de las señoras Amanda y Clara.

 

Tercero. ORDENAR a la E.S.E. Dos, a la EPS Uno y al Ministerio de Salud y Protección Social que, si aún no lo han hecho, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, notifiquen a la señora Clara la respuesta a la solicitud que radicó el 30 de enero de 2024. 

 

Cuarto. ORDENAR a la EPS Uno que:

 

(i)   En el término de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, designe y provea de manera efectiva el servicio de cuidador permanente para la señora Amanda.

(ii) De acuerdo con la obligación prevista en el artículo 13 de la Ley 2297 de 2023, (a) conforme una junta médica con el objeto de diagnosticar el impacto psicológico y psiquiátrico que el rol de cuidadora ha causado para la señora Clara, (b) garantice que la señora Clara acceda a los servicios de salud mental y reciba la atención psicosocial y psiquiátrica que requiera, a fin de evitar los factores de riesgo físico y psicosocial que implica la interacción con su madre, (c) elimine toda barrera administrativa que obstaculice el acceso a los servicios de salud de la señora Clara y (d) simplifique los trámites administrativos que ella deba agotar para acceder a los servicios, tecnologías e insumos de salud que su tratamiento y el de su madre requieran.

 

Quinto. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en los artículos 11 y 14 de la Ley 1996 de 2019, (i) valore preliminarmente los apoyos que la señora Clara y la señora Amanda puedan requerir para garantizar el pleno ejercicio de su derecho a la capacidad jurídica y (ii) determine si, habida consideración de su situación de discapacidad y condición de salud mental, es necesario iniciar un procedimiento de jurisdicción voluntaria para la designación, temporal o permanente, de personal de apoyo. Este trámite deberá contar con la participación de la accionante y de su madre, y garantizar el respeto de su voluntad y autonomía.

 

Sexto. DESVINCULAR del presente trámite constitucional a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud —ADRES, a la Secretaría de Bienestar de Azul y al Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Azul, por falta de legitimación por pasiva.

 

Séptimo. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General