TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-533/24

 

 

PERTURBACION DE LA POSESION O LA TENENCIA-Acciones para su protección/ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JURISDICCIONALES EN PROCEDIMIENTOS POLICIVOS-Defecto fáctico y sustantivo en el cómputo del término de caducidad

 

(…) la ocupación de un inmueble, previa celebración de un contrato de compraventa entre el ocupante y un tercero, no permite aplicar el término de caducidad de la acción policiva a partir de la celebración del contrato; (…) la autoridad de policía no tenía prueba de que la accionante conocía el contrato celebrado por terceros -la parte querellada en el proceso policivo- y … no valoró en su integridad las pruebas allegadas al proceso para acreditar la calidad de poseedora de la solicitante.

 

PROVIDENCIAS PROFERIDAS EN UN PROCESO POLICIVO TIENEN EL CARACTER DE JUDICIAL-Reiteración de jurisprudencia

 

(…), en virtud del artículo 105.3 de la Ley 1437 de 2011, las decisiones proferidas en el trámite de las querellas por perturbación a la posesión o tenencia de inmuebles no se encuentran sometidas al control de los jueces de lo contencioso administrativo y, por el contrario, hacen tránsito a cosa juzgada.

 

PROCESO POLICIVO-Procedencia de tutela contra actos jurisdiccionales/DERECHO A LA POSESION-Contenido

 

(…), la posesión de la tierra es –actualmente– un aspecto de gran relevancia constitucional, porque esta permite, como ha sido reconocido por esta corporación, la materialización de diversos derechos de rango constitucional.

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Requisitos generales y especiales de procedencia

 

DEFECTO SUSTANTIVO-Caracterización/DEFECTO FACTICO-Configuración

 

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL

 

POSESION-Concepto/DERECHO DE POSESION-Protección

 

(…) la posesión se encuentra protegida por el ordenamiento jurídico colombiano y su estrecha relación con el derecho a la propiedad ha generado una atención especial por su protección por parte de esta corporación, pues la posesión “es una exteriorización de la propiedad, una de sus formas más eficaces de prueba y una posición de avanzada de tal derecho, con implicaciones sociales y económicas por su impacto en la creación de riqueza”.

 

DEBIDO PROCESO EN LOS PROCESOS DE POLICIA-Aplicación

 

PROCESO POLICIVO-Características y naturaleza jurídica/PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal abreviado

 

(…), los procesos iniciados por comportamientos contrarios a la posesión o la mera tenencia de los bienes inmuebles, en los términos descritos en el artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, son resueltos por medio del procedimiento policivo establecido en el artículo 223 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el cual establece el trámite del proceso verbal abreviado, para resolver los asuntos que afectan la convivencia y que son competencia de los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía.

 

PROCESO POLICIVO PARA EL AMPARO A LA POSESION O A LA MERA TENENCIA-Supuestos fácticos, finalidad y normatividad

 

PROCESO POLICIVO PARA EL AMPARO A LA POSESIÓN O A LA MERA TENENCIA-Término de caducidad

 

(…) el término de caducidad no debe aplicarse de manera absoluta ni rígida y, por el contrario, los jueces deben valorar las particularidades de cada caso en concreto y las posibilidades reales que tuvieron los solicitantes para acceder de manera efectiva a la justicia

 

PROCESO POLICIVO-Intervención para evitar perturbación, derecho de posesión o mera tenencia sobre un bien

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Sexta de Revisión

 

SENTENCIA T-533 DE 2024

 

 

Referencia: expediente T-10.205.597

 

Asunto: revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la solicitud de tutela presentada por Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla en contra del municipio de la Paz, Cesar.

 

Tema: tutela contra resolución que declaró la caducidad de una acción policiva por la presunta perturbación de la posesión.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

 

 

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Promiscuo Municipal de la Paz, Cesar, y en segunda instancia, por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, dentro del proceso de la referencia[1], previas las siguientes consideraciones.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Solicitud

 

1.    La solicitud fue presentada por el señor Orlando José Meza Sánchez, actuando como apoderado judicial de la señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla, para que se le protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Lo anterior, al estimarlos vulnerados por el municipio de la Paz, Cesar, al proferir la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023, que decretó la caducidad de la acción policiva, por medio de la cual la señora Hernández presentó una querella por la perturbación de la posesión de un inmueble.

 

2. Hechos relevantes

 

2.    La señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla ha sido poseedora de buena fe, de manera ininterrumpida y pacífica, de un predio denominado Lote 001, ubicado en el barrio Mirador del corregimiento de San José de Oriente del municipio de la Paz, Cesar. De acuerdo con la solicitud de tutela, el predio se encuentra alinderado de la siguiente manera: “Norte, con carretera vía Manaure; Sur, con carretera vía San José de Oriente-La Paz, Éste, con zonas comunes (Plazoleta) y Oeste, con lo de terreno del señor Cristian Jácome Ropero”[2].

 

3.   El lote de terreno tiene una dimensión de 27 metros por 15.50, para un total de 418,5 metros cuadrados. En el año 2014[3], la señora Hernández decidió vender, a través de un negocio verbal, a los señores Erika Pérez Casadiego y Deivis Montaño Rincón la posesión sobre una parte del terreno, correspondiente a 13 metros por 15.50, es decir, 201.5 metros cuadrados, por un valor de cuatro millones de pesos ($4.000.000).

 

4.   La señora Hernández continuó con la posesión sobre la parte del lote que no fue vendido, es decir, de un terreno compuesto por “14 metros de frente por los 15.50 de fondo restantes”[4]: 217 metros cuadrados.

 

5.   En marzo de 2022[5], sin embargo, observó la presencia de maquinarias, cercamientos y trabajos que se estaban realizando dentro del predio, por lo que preguntó a sus vecinos qué sucedía. Estos respondieron que los señores Pérez y Montaño habían vendido el derecho de posesión sobre parte del terreno de Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla al señor Fernando Vacca Arena, por medio de un contrato de compraventa, celebrado el 31 de enero de 2020. Al respecto, el apoderado judicial advirtió que se configuró una venta de cosa ajena y señaló lo siguiente:

 

“En el contrato de Compraventa celebrado entre el señor Deivis Montaño Rincón y Fernando Vacca Arena y del 31 de enero de 2020 señala en su cláusula segunda que el vendedor adquirió el mencionado inmueble por invasión desde el año 2012, cuando el negocio jurídico realizado con mi poderdante fue en el año 2014 y además allega constancia de planeación expedida por la Alcaldía Municipal de la paz expedida en el 2010 no habiendo solidez en su argumentación. Lo manifestado por este no es consistente con las pruebas allegadas, las cuales no hacen relación con el predio objeto del litigio, por lo que, a diferencia de mi poderdante, éste no logró probar la posesión de la totalidad del predio, sino que además allega material probatorio dirigido a incurrir en error a la Inspección de Policía”[6].

 

6.   Por estas razones, el 4 de mayo de 2022, la señora Hernández interpuso una querella, por medio de apoderado judicial, en virtud del ejercicio de las acciones de protección de los bienes inmuebles, señalado en el artículo 79 de la Ley 1801 de 2016, ante la Inspección de Policía del corregimiento de San José de Oriente del municipio de la Paz, la cual fue admitida el 10 de mayo del 2022.

 

7.   El 16 de junio del mismo año, los querellados, que en esa oportunidad fueron Erika Pérez Casadiego, Deivis Montaño Rincón, Fernando Vacca Arena y Esneider Quintero Yaruro, quien presuntamente compró la posesión ejercida en parte del lote por los señores Pérez y Rincón, interpusieron recurso de apelación contra el auto admisorio mencionado.

 

8.   El 9 de febrero de 2023, la Inspección de Policía del corregimiento de San José de Oriente del municipio de la Paz resolvió el recurso en la Resolución n°. 001 del 9 de febrero de 2023[7], en la cual se revocó el auto admisorio y se inadmitió la querella policiva.

 

9.   El 17 de febrero del mismo año, el apoderado judicial de la señora Hernández presentó subsanación, que derivó en el Auto n.° 001 del 27 de febrero del 2023, por medio del cual se admitió la querella. Por su parte, el 1 de marzo del mismo año, la parte querellada presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. Sin embargo, el auto admisorio recurrido no fue repuesto por la Inspección de Policía del corregimiento de San José de Oriente. Por su parte, el secretario de gobierno de la Alcaldía Municipal de la Paz, al resolver el recurso de apelación, confirmó la decisión admisoria.

 

10.        Por medio de la Resolución n.° 022 del 21 de julio de 2023 se profirió el fallo de primera instancia, el cual amparó el derecho de posesión de la señora Hernández y, en consecuencia, ordenó al señor Vacca a “restituir las cosas, al estado en que se encontraban antes de producirse la perturbación”[8]. En esa ocasión, se “descartó el fenómeno de [la] caducidad de la acción debido a que gracias a las obras realizadas en el año 2022, la querellante tuvo conocimiento de esta y, en seguida, formuló la acción policiva”[9].

 

11.        Sin embargo, la anterior decisión fue apelada por Fernando Vacca Arena, quien sustentó que los señores Erika Pérez y Deivis Montaño hicieron adecuaciones en el lote que le compraron a la accionante e, incluso, fueron beneficiarios de un programa del Banco Agrario para la construcción de vivienda, por lo que hicieron la construcción mencionada en una parte del predio. Posteriormente, el señor Vacca señaló que la pareja mencionada le vendió el patio de su casa, donde ejerció una “posesión pública, pacífica e ininterrumpida”[10].

 

12.        En segunda instancia, por medio de la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023, la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario del municipio de la Paz revocó la decisión de primera instancia y decretó la caducidad de la acción policiva, pues “el término de caducidad se cuenta 4 meses (sic) a partir de la ocurrencia de los hechos de la perturbación; por lo tanto, la señora querellante tenía desde el 31 de enero de 2020 hasta el 31 mayo del mismo año para interponer la acción policiva”[11], pues fue aquella fecha, el 31 de enero de 2020, en la que los señores Montaño y Vacca celebraron el contrato de compraventa del lote de terreno en cuestión. Además, concluyó que la accionante tenía conocimiento de los hechos, “desde el momento en el que ocurrieron los mismos, ya que se entiende que las personas tienen contacto permanente con los bienes poseídos”[12].

 

13.        A juicio del apoderado de la querellante, el municipio de la Paz, incurrió en las siguientes irregularidades al proferir la Resolución n.° 1535 de 2023: defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional.

 

14.        Sobre el defecto fáctico, señaló que, de acuerdo con la Sentencia C-590 de 2005, este se configura en virtud de los siguientes supuestos: “(i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente se determina (ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”.

 

15.         A partir de lo anterior, el apoderado señaló que debido a una omisión en la valoración de las pruebas, la Resolución n°. 1535 de 2023 concluyó que había sucedido el fenómeno de caducidad, “que no se encuentra sustraído de una correcta apreciación y valoración probatoria”. Pues, la señora Hernández no tenía cómo saber sobre la afectación de su derecho a partir de la celebración de un contrato celebrado por personas diferentes a ella.

 

16.        Agregó, que la resolución proferida por el municipio de la Paz incurrió en diversos errores más allá de lo relacionado con la caducidad. En primer lugar, enfatizó que la resolución estableció que no existía material probatorio suficiente que permitiera concluir que la señora Hernández era efectivamente poseedora del inmueble, a pesar de las pruebas allegadas, entre ellas: las declaraciones extrajudiciales de personas que dan fe de la posesión; el acta de conciliación del 25 de noviembre de 2011 de la Inspección de Policía Rural de San José de Oriente, en la que la señora Hernández autorizó, como poseedora del bien, a la señora Ena Rosa Jiménez la construcción de un kiosco de madera para venta de comidas; el certificado del 16 de mayo del año 2012 y 10 de octubre de 2014 emitido por la Inspección de Policía Rural de San José de Oriente, en el que se avala la posesión de la señora Hernández sobre el lote en cuestión.

 

17.        Respecto del defecto sustantivo, sostuvo que el municipio accionado, a través de la Resolución n°. 1535 del 28 de agosto de 2023, realizó una interpretación equivocada del término de la caducidad, pues contabilizó los cuatro meses que señala la ley desde un momento equivocado, en tanto “la accionante no tenía cómo conocer del negocio jurídico celebrado entre Erika Pérez Casadiego, Deivis Montaño y Fernando Vacca Arena celebrado el 31 de enero de 2020, máxime cuando el comprador (Querellado) no intentó realizar actos de señor y dueño, sino en el año 2022”[13]. Por lo tanto, señaló que la resolución desconoció el parágrafo del artículo 80 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que establece que la acción policial de protección a la posesión “caducará dentro de los 4 meses siguientes a la perturbación por ocupación ilegal”.

 

18.        En relación con el desconocimiento del precedente constitucional, el apoderado judicial advirtió que la interpretación realizada por el municipio accionado ignoró lo establecido por esta corporación en la Sentencia T-301 de 2019, en la que la Sala Segunda de Revisión desarrolló lo siguiente:

 

“Por regla general, el momento en que inicia la contabilización de dicho término es el de la ocurrencia del hecho dañoso, pues se presume que ahí se tiene conocimiento del daño. Sin embargo, en aplicación de reglas y principios constitucionales, se ha comprendido que dicho conteo no puede aplicarse de manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias particulares del caso, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia”[14].

 

19.        Y, del mismo modo, hizo referencia a la Sentencia del 15 de noviembre de 2011, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, en la que se señaló que: “en concreto, se trata de eventos en los cuales el hecho dañoso pudo haberse presentado en un momento determinado pero sus repercusiones se manifiestan y son perceptibles en una oportunidad posterior. De esta manera, el cómputo [del término de caducidad] inicia cuando el daño se hace cognoscible”.

 

20.        Para terminar, el apoderado judicial enfatizó lo siguiente: “la perturbación de la posesión que ejercía la señora Yeimy Hernández se da con el intento de adecuación [del] terreno con maquinarias y no con la promesa de compraventa [del] 31 de enero de 2020, puesto que esta venta en nada le perturbaba en su posesión, puesto que en Colombia está permitida la venta de cosa ajena, máxime se repite mi representada no tenía cómo conocer sobre dicho negocio que sólo estaba en un papel”[15].

 

21.        Con fundamento en lo anterior, solicitó la protección de los derechos fundamentales de la señora Hernández al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Y, en consecuencia, dejar sin efectos la Resolución n°. 1535 del 28 de agosto de 2023 y ordenar a “la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Municipal de la Paz, proferir una nueva decisión teniendo en cuenta, esta vez, todos los elementos de juicio que reposan en el expediente administrativo”[16].

 

3. Pruebas aportadas

 

22.        Con la solicitud de tutela se aportaron como pruebas las copias de los siguientes documentos: (i) Resolución n.° 022 del 21 de julio de 2023 de la Inspección Rural de Policía del corregimiento del San Juan del Cesar, del municipio de La Paz, Cesar[17]; (ii) Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 de la Secretaría del Gobierno de la Alcaldía Municipal de La Paz, Cesar[18]; (iii) certificado del 16 de mayo del 2012 de la Inspección de Policía Rural de San José de Oriente, que avala la posesión de la poderdante sobre el lote en cuestión[19]; (iv) acta de conciliación celebrada entre Ena Rosa Jiménez y la señora Hernández, en la que se autoriza a aquella para que construya un kiosco para venta de comidas rápidas sobre el lote del terreno[20]; (v) formularios de postulación al proyecto construcción de vivienda en sitio propio, promovido por Banco Agrario de Colombia[21], y, por último, (vi) poder para actuar dentro del presente proceso[22].

 

4. Respuesta de la entidad accionada y las vinculadas

 

23.        Mediante el Auto del 9 de febrero de 2024, el Juzgado Promiscuo Municipal de la Paz, Cesar, admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Alcaldía Municipal de la Paz. Adicionalmente, vinculó a los señores Fernando Vacca Arena, Erika Pérez Casadiego y Deivis Montaño Rincón[23].

 

Municipio de la Paz

 

24.        El representante legal del municipio de la Paz, Cesar, solicitó declarar improcedente la solicitud de tutela, pues, a su juicio, no se acreditaron los requisitos de subsidiariedad ni de inmediatez. Sobre el primer requisito, señaló que existe otro mecanismo de defensa judiciales al cual puede acceder la solicitante para pretender la protección de sus derechos. Concretamente, se refirió a la acción posesoria. Sobre el segundo requisito, advirtió lo siguiente: “en vista que no se está afectando un bien jurídico tutelado y que existen medios de control para los actos administrativos de carácter particular y en concreto no existe inmediatez para acudir al juez de tutela exigiendo el amparo al debido proceso esto es claro que no se configura ningún derecho conculcado, toda vez que la acción de tutela prospera cuando están amenazados los derechos fundamentales.

 

Inspección de Policía Rural de San José de Oriente, la Paz, Cesar

 

25.        La inspectora rural de policía señaló que la Inspección de Policía Rural de San José de Oriente valoró todas las pruebas aportadas en el proceso policivo iniciado por la solicitante, a quien se le garantizó el debido proceso, “acogiéndose al artículo 223 de la ley 1801 del 2016 [Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana], y dejando constancia que la decisión que se encuentra hoy alegando es la resolución proferida en segunda instancia quien por competencia funcional le correspondió al superior jerárquico”[24]. Por lo anterior, solicitó la desvinculación de la Inspección de Policía del presente trámite de tutela.

 

26.        De acuerdo con los documentos que obran en el expediente digital, las demás personas vinculadas no contestaron la solicitud de tutela.

 

 

 

5. Decisiones judiciales que se revisan

 

5.1. Decisión del juez de tutela de primera instancia

 

27.        En la Sentencia del 22 de febrero de 2024, el Juzgado Promiscuo Municipal de la Paz, Cesar, declaró improcedente la solicitud de tutela. Lo anterior, luego de considerar que las acciones de tutela únicamente proceden cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos pretendidos o si se está frente a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Por lo tanto, le corresponde a la solicitante acudir al control de legalidad de los actos administrativos que cuestiona, ante la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, señaló que “es claro que, de acuerdo con la jurisprudencia contenciosa y constitucional, las decisiones tomadas en juicios policivos de restitución de bienes de uso público, pueden ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”[25].

 

5.2. Impugnación

 

28.        En el escrito de impugnación el apoderado judicial de la accionante señaló que, en distintas ocasiones, la Corte ha precisado que las decisiones judiciales emitidas por inspectores pueden ser cuestionadas por medio de la tutela. Entre otras, mencionó la Sentencia T-302 de 2011 en la que la Sala Tercera de Revisión del tribunal sostuvo lo siguiente:

 

“la jurisprudencia de esta corporación ha señalado de manera reiterada que en los procesos policivos que tienen como finalidad amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales y las providencias que profieran son actos jurisdiccionales, que no son susceptibles de control por la justicia de lo contencioso administrativo. De tal suerte que cuando se alegue la vulneración o amenaza de derechos fundamentales con las actuaciones de las autoridades de policía en los mencionados procesos, dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales predicable de las mismas, la procedencia de la acción de tutela está condicionada al cumplimiento de los requisitos formales y de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. En este sentido, el medio judicial idóneo y eficaz para lograr la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados con las decisiones proferidas por las autoridades de policía en los mencionados procesos, es la acción de tutela. Medio de defensa judicial, se insiste, cuya procedencia, debe seguir los criterios fijados por esta corporación para el enjuiciamiento constitucional de las providencias judiciales”.

 

29.        El apoderado concluyó que la decisión de primera instancia se fundamentó en argumentos que contrarían la jurisprudencia constitucional que ha sido sostenida durante años, por lo cual solicitó el amparo constitucional de su poderdante de conformidad con la jurisprudencia reiterada y pacífica de esta corporación.

 

5.3. Decisión del juez de tutela de segunda instancia

 

30.        En la Sentencia del 4 de abril de 2024, el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, Cesar, confirmó la improcedencia de la solicitud de tutela. Al respecto señaló que el requisito de subsidiaridad no se encuentra cumplido, pues existe otro “medio ordinario de defensa instituido en la jurisdicción contenciosa administrativa, al que la señora accionante puede acudir para que un juez de la República declare la nulidad y se restablezcan sus derechos al revisar la legalidad del acto administrativo proferido y así solicitar conforme al artículo 229 del CPACA las medidas provisionales que a bien considere”[26].

 

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

31.        Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Examen de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales

 

32.        Antes de entrar a analizar el cumplimiento de los requisitos de procedencia, la Sala advierte que la decisión controvertida es una providencia judicial. Como fue señalado por la Sala Segunda de Revisión, en la Sentencia T-224 de 2023, con fundamento en “los artículos 77.2 y 198 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, le corresponde a las autoridades administrativas, en ejercicio de la función de policía, conocer y solucionar los conflictos de convivencia ciudadana, incluyendo las querellas por perturbación a la posesión o tenencia de inmuebles”. Y, en virtud del artículo 105.3 de la Ley 1437 de 2011, las decisiones proferidas en el trámite de los procesos mencionados no se encuentran sometidas al control de los jueces de lo contencioso administrativo y, por el contrario, hacen tránsito a cosa juzgada. En este sentido, esta corporación señaló, en la Sentencia C-241 de 2010, lo siguiente:

 

“no todas las actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto las decisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley. Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia decide definitivamente sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada ‘formal’”.

 

33.        En suma, en tanto la resolución cuestionada en esta oportunidad fue el resultado del trámite de una querella policiva por perturbación a la posesión de un inmueble, le corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de los requisitos de la solicitud de tutela contra providencia judicial, que han sido reiterados por la jurisprudencia constitucional.

 

34.        Por lo tanto, deben verificarse los siguientes requisitos generales para determinar si el caso admite un juicio de fondo: (i) que las partes se encuentren jurídicamente legitimadas en la causa; (ii) que la cuestión discutida sea de relevancia constitucional; (iii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa, salvo que se encuentre probado un perjuicio irremediable; (iv) que se encuentre acreditado el requisito de inmediatez; (v) si se trata de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se cuestiona y que afecte en forma directa los derechos fundamentales de la solicitante; (vi) que la parte accionante identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y, por último, (vii) que no se trate de una sentencia de tutela ni de una acción de nulidad por inconstitucionalidad.

 

3. Análisis de los requisitos generales de procedencia de la tutela

 

3.1. Las partes se encuentran jurídicamente legitimadas en la causa[27]

 

35.        Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que la solicitud de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”. Este requisito se acredita, entonces, cuando la petición de amparo “la ejerce el titular de los derechos fundamentales, de manera directa, o por medio de (i) representante legal […]; (ii) apoderado judicial; (iii) agente oficioso, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa o (iv) [por conducto de] los personeros municipales”.

 

36.        En el caso objeto de análisis, la Sala considera que se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa porque la solicitud de tutela fue presentada por el señor Orlando José Meza Sánchez, actuando como apoderado judicial de la señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla, para lo cual se aportó el poder correspondiente[28]. La accionante, a su vez, fue la persona que inició el proceso policivo que dio lugar, en segunda instancia, a la resolución cuestionada en esta oportunidad, por medio del mismo apoderado.

 

37.        Legitimación en la causa por pasiva. El mismo artículo 86 de la Constitución y los artículos 1 y 5 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la solicitud de tutela procede contra cualquier autoridad y contra los particulares. Así, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada.

 

38.        La Sala encuentra cumplido este requisito. Lo anterior, porque la solicitud de tutela se presentó contra el municipio de la Paz, entidad que profirió la Resolución n°. 1535 del 28 de agosto de 2023, la cual decretó “la caducidad de la acción policiva”[29], instaurada por la parte accionante. Por lo tanto, se trata de la entidad territorial a la que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia de la señora Hernández.

 

39.        Del mismo modo, en relación con los señores Deivis Montaño Rincón, Erika Pérez Casadiego, Fernando Vacca Arena y Esneider Quintero Yarur la Sala considera que si bien, de encontrarse probada alguna vulneración a los derechos cuyo amparo se pretende en esta oportunidad, no serían ellos los llamados a responder, lo cierto es que tienen un interés jurídico en el presente trámite. Esto, porque actuaron como parte querellada en el proceso que dio lugar a la Resolución n°. 1535 del 28 de agosto de 2023, que es objeto de estudio en esta oportunidad. Por lo tanto, la Sala considera que su legitimación en la causa por pasiva se encuentra acreditada.

 

3.2. La cuestión discutida es de relevancia constitucional[30]

 

40.        Dado que la tutela contra providencia judicial no es un juicio de corrección sino uno de validez, para su procedencia es indispensable que el asunto trascienda la esfera legal y revista relevancia constitucional. La relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia e independencia de los jueces de las diferentes jurisdicciones, y evitar que la tutela se convierta en un escenario para discutir asuntos de rango legal; (ii) restringir la tutela a cuestiones que verdaderamente afecten los derechos fundamentales, y finalmente (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

 

41.        En el caso concreto, la Sala encuentra satisfecho el requisito de relevancia constitucional, pues la solicitud se dirige contra una resolución que decretó la caducidad de una acción posesoria por perturbación a la posesión de un inmueble, razón por la cual, de encontrarse injustificada dicha decisión, se habría impedido el acceso a la administración de justicia de la señora Hernández. En ese sentido, la solicitud se deriva de un supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pero, además, debe tenerse en cuenta lo señalado por la Sala Primera de Revisión, en la Sentencia T-494 de 1992, de acuerdo con lo cual

 

“no es infundado afirmar que en la actual coyuntura colombiana la posesión es un derecho fundamental. En efecto, tiene, como ya se señaló, conexión íntima con el derecho de propiedad, la cual constituye en opinión de esta Corte uno de los criterios específicos para la determinación de esa categoría jurídica abierta que es el derecho constitucional fundamental Además, la ontología y especificidad de la relación posesoria y sus consecuencias económicas y sociales son de tal relevancia en el seno de la comunidad y para el logro de sus altos fines, que esta Corte reconoce que la posesión tiene, igualmente, entidad  autónoma de tales características y relevancia que ella es hoy, por sí sola, con todas sus consecuencias, un derecho constitucional fundamental de carácter económico y social”[31].

 

42.        Si bien esta Sala reconoce que la coyuntura no es exactamente la misma, pues han pasado más de 30 años, la posesión continúa siendo protagónica en el contexto colombiano. Lo anterior, debido a la falta de formalización de la propiedad en el país, especialmente en las zonas rurales. Además, la tenencia de la tierra continúa siendo uno de los factores socioeconómicos más representativos de la desigualdad estructural en el contexto colombiano, como fue advertido por el DANE en el 2022, en una investigación sobre la propiedad rural en Colombia, con perspectiva de género e integración de fuentes de Datos[32].

 

43.        En esa oportunidad, el DANE enfatizó en el impacto que tiene la desigualdad en la distribución de la tierra en relación con los derechos de las mujeres:

 

“la desigualdad social derivada de la inequitativa distribución en la tenencia de la tierra en un contexto cultural e histórico de relaciones desiguales entre hombres y mujeres incrementa las situaciones de desventaja en la vida rural de las mujeres que se manifiestan en diversos niveles en todas las clases socio económicas, raza, etnias, edades y ubicaciones geográficas y se agravan al introducir elementos de interseccionalidad (DANE-MADR, 2021). El acceso y domino de la tierra por parte de las mujeres en el país evidencia significativos sesgos de género, sustentando principalmente en la premisa de la mínima autonomía y participación de la mujer en el orden económico y social imperante”[33].

 

44.        En conclusión, la posesión de la tierra es –actualmente– un aspecto de gran relevancia constitucional, porque esta permite, como ha sido reconocido por esta corporación, la materialización de diversos derechos de rango constitucional. Adicionalmente, teniendo presente que el caso versa sobre el derecho de posesión de una mujer, la Sala advierte un incremento en dicha relevancia, en tanto históricamente las mujeres no han tenido las mismas garantías para acceder a la tierra, lo cual ha reforzado, especialmente en las zonas rurales del país, una situación de desventaja. Por las razones expuestas, se encuentra acreditado este requisito.

 

3.3. Fueron agotados todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa[34]

 

45.        La Sala encuentra que, como fue desarrollado en la insistencia presentada por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger en el expediente de la referencia[35], en tanto la resolución atacada por la solicitante “tiene el carácter de providencia judicial […], no es susceptible de someterse al control de los jueces administrativos como lo señalaron de manera errada los jueces de instancia en la acción de tutela”. Por lo tanto, las razones por las cuales los jueces de instancia declararon el incumplimiento del requisito subsidiariedad no son acertadas, por las siguientes razones.

 

46.         En primer lugar, contra de la Resolución n.º 1535 del 28 de agosto de 2023, expedida por el municipio accionado en el marco de un proceso policivo, no procede recurso alguno, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. En segundo lugar, porque la accionante no podía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la resolución y, por lo tanto, no se encontraba incumplido este requisito, como fue señalado por los jueces de instancia. Y, en tercer lugar, debido a que la solicitante inició el trámite policivo antes de presentar la acción de tutela con el fin de proteger su derecho de posesión.

 

47.        En relación con lo anterior, entonces, la Sala advierte que la argumentación planteada por el juez de primera instancia sobre el hecho de que las decisiones tomadas en juicios policivos de restitución de bienes pueden ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no es correcta. Esto porque las mencionadas decisiones, si bien son expedidas por autoridades administrativas (el inspector de policía en primera instancia y el alcalde municipal o su delegado en segunda), lo cierto es que lo hacen en ejercicio de funciones jurisdiccionales y, por tanto, hacen tránsito a cosa juzgada y no pueden ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativa.

 

48.        Con fundamento lo anterior, la Sala encuentra acreditado este requisito.

 

3.4. Se encuentra acreditado el requisito de inmediatez[36]

 

49.        La acción de tutela está instituida en la Constitución como un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

 

50.        Así, uno de los principios que rigen la procedencia de la solicitud de tutela es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la petición de amparo puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia.

 

51.        En el caso concreto, la solicitud de tutela fue presentada el 8 de febrero de 2024 y la Resolución n.º 1535 proferida por la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario del municipio de la Paz, Cesar, por medio de la cual se decretó la caducidad de la acción policiva, tiene fecha del 28 de agosto de 2023. A pesar de que en el expediente digital no se da cuenta de la fecha de su notificación, transcurrieron cinco meses entre la expedición de la resolución y la presentación de la tutela, plazo que la Sala encuentra razonable. Así las cosas, se encuentra satisfecho este requisito.

 

3.5. La irregularidad procesal tuvo un efecto decisivo[37]

 

52.        Como se mencionó anteriormente, en tanto la resolución cuestionada decretó la caducidad de la acción policiva es claro que dicha decisión tuvo un efecto determinante en la decisión y, de hecho, fue la razón que dirimió el conflicto. El haber decretado la caducidad de la acción no solo finalizó el conflicto, sino que, además, impidió que hubiera un estudio de fondo en relación con el caso concreto. En otras palabras, al decretarse la caducidad de la acción policiva, se privó a la accionante de la posibilidad de defender su derecho a la posesión sobre el predio en conflicto y, por lo tanto, se vulneraron sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En esa medida, si se llegase a concluir que en el caso objeto de estudio efectivamente se configuró un defecto, se deberá dejar sin efecto la decisión cuestionada. Por estas razones, se encuentra satisfecho este requisito.

 

3.6. El apoderado judicial identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de los derechos[38]

 

53.        El apoderado de la solicitante identificó de forma clara y precisa los hechos que, en su concepto, generaron la vulneración del derecho y las razones que sustentan la violación. En ese sentido, la parte accionante presentó las razones por las cuales no debía entenderse caducada la acción policiva por perturbación posesoria. Además, precisó que la decisión vulneró los derechos fundamentales de la solicitante, al haber configurado los defectos sustantivo, fáctico y el desconocimiento del precedente.

 

54.        De acuerdo con el apoderado, la Resolución n.º 1535 del 28 de agosto de 2023 incurrió en defecto sustantivo al no tener presente que el término de caducidad debía iniciar, de acuerdo con el artículo 80 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en el momento en el que la poseedora conoce sobre la perturbación de su derecho de posesión; en cuanto al defecto fáctico, advirtió que se configuró porque carecía de fundamentos probatorios para sustentar que la solicitante efectivamente había conocido sobre la perturbación, y, por último, en relación con el desconocimiento del precedente, señaló que la resolución desconoció tanto el precedente constitucional (Sentencia T-301 de 2019) como el judicial (Sentencia del 15 de noviembre de 2011 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C) que han reiterado que el término de caducidad puede contabilizarse desde el momento en el que el daño se hace cognoscible para el afectado.

 

55.        Por último, reiteró, en diversas etapas del trámite, los motivos por los cuales no presentó la acción posesoria de manera previa, indicando que solo hasta que las obras del lote iniciaron, fue que la señora Hernández tuvo conocimiento sobre el contrato de compraventa que había sido celebrado y fue, entonces, en ese momento en el que inició la perturbación de su derecho de posesión: desde el cual debió contabilizarse el término de caducidad.

 

3.7. No se trata de una sentencia de tutela ni de una acción de nulidad por inconstitucionalidad[39]

 

56.        Finalmente, como ya se mencionó, la providencia judicial atacada es una decisión de segunda instancia dentro de un proceso policivo iniciado por medio de una querella por perturbación a la posesión.

 

57.        Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala concluye que la presente solicitud de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad.

 

4. Análisis de los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencia judicial[40]

 

58.        Además de los requisitos generales mencionados, la Sala debe analizar que se cumpla al menos uno de los siguientes requisitos específicos[41]: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando la providencia impugnada fue proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para adoptarla[42]; (ii) defecto procedimental, que se origina cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido, y que constituye un defecto procedimental absoluto que conlleva la nulidad del proceso, cuando se trata de una indebida notificación judicial[43]; (iii) defecto material o sustantivo, que ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto; cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido y alcance que no tiene, entre otros supuestos[44]; (iv) defecto fáctico, que se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada[45]; (v) error inducido, que sucede cuando la decisión que vulnera los derechos fundamentales del accionante es producto de un engaño por parte de terceros[46]; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión[47]; (vii) desconocimiento del precedente constitucional, el cual se origina cuando, por ejemplo, un juez ordinario desconoce o limita el alcance desarrollado sobre un derecho fundamental por la Corte Constitucional[48] y, finalmente, (viii) violación directa de la Constitución[49], que sucede cuando un juez fundamenta su decisión en una disposición abiertamente contraria a la Constitución o cuando no aplica la excepción de inconstitucionalidad.

 

59.        En esta oportunidad, por razones de concreción, la Sala desarrollará el análisis respecto los defectos planteados en la solicitud de tutela, es decir: el defecto sustantivo, del efecto fáctico y el desconocimiento del precedente constitucional.

 

4.1. Defecto sustantivo

 

60.        De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este defecto se configura cuando, en la providencia judicial, el juez comete un error originado en el proceso de interpretación o de aplicación de las normas jurídicas al caso objeto de estudio. En la Sentencia SU-168 de 2023, la Sala Plena de esta corporación indicó que el defecto sustantivo “se presenta si la providencia judicial cuestionada desconoce de manera manifiesta ‘el régimen jurídico aplicable a un caso concreto’[50]. Esto ocurre, entre otras, cuando (i) el fundamento de la decisión judicial es una norma que no era aplicable, por impertinente o porque ha perdido vigencia[51]; (ii) el juez interpreta la norma aplicable al caso de forma manifiestamente irrazonable[52]; o (iii) la autoridad judicial dejó de aplicar una norma claramente relevante”[53].

 

4.2. Defecto fáctico

 

61.        El defecto fáctico sucede cuando hay una indebida valoración del material probatorio. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, este defecto puede generarse por razones positivas como negativas. Positivas, cuando la interpretación de las pruebas realizada por el juez es abiertamente irrazonable y, negativas, cuando el juez omite la práctica o valoración de pruebas determinantes para la resolución del litigio[54]. En la Sentencia C-590 de 2005, se reconocieron algunos supuestos que pueden dar lugar a la configuración de este defecto: “(i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente se determina (ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”.

 

4.3. Desconocimiento del precedente constitucional

 

62.        Se configura cuando la autoridad judicial desconoce un precedente constitucional vinculante, sin argumentar de manera suficiente las razones para apartarse de él. Lo anterior, puede ocurrir, por ejemplo, cuando el juez ordinario desconoce el alcance que esta corporación ha establecido sobre un derecho fundamental. De acuerdo con la Sentencia T-018 de 2008, el desconocimiento del precedente constitucional se presenta cuando “la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”.

 

5. Planteamiento del problema jurídico

 

63.        De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar si el municipio de la Paz, Cesar, incurrió en un defecto sustantivo, un defecto fáctico y en desconocimiento del precedente constitucional y si vulneró, por lo tanto, los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla, al proferir la Resolución n°. 1535 del 28 de agosto de 2023, que decretó “la caducidad de la acción policiva”[55], por perturbación de su posesión.

 

64.        Una vez resuelto lo anterior, la Sala revisará si los fallos proferidos dentro del caso de la referencia deben ser confirmados por estar ajustados a derecho o revocados por carecer de fundamento, en los términos de los artículo 33 al 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

65.        Para resolver este problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta corporación en relación con (i) el derecho a la posesión en el contexto colombiano y (ii) el proceso policivo por perturbación de la posesión y su caducidad. Finalmente, (iii) analizará el caso concreto a la luz de los defectos esgrimidos por la parte accionante.

 

6. El derecho a la posesión en el contexto colombiano[56]

 

66.        La posesión se encuentra definida en el artículo 762 del Código Civil como “la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”. Y, como se mencionó en el acápite de relevancia constitucional de la presente providencia, la posesión ha sido reconocida como un derecho por esta corporación desde sus inicios.

 

67.         Por ejemplo, en la Sentencia T-494 de 1992, la Sala Primera de Revisión, conformada por los entonces magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo, no solo la reconoció como un derecho, sino como uno de naturaleza fundamental. Lo anterior, luego de advertir el rol que ha tenido esta figura en el contexto histórico colombiano y sus implicaciones directas sobre otros derechos fundamentales y su efectiva materialización. Al respecto, esa sala de revisión desarrolló lo siguiente:

 

“no es infundado afirmar que en la actual coyuntura colombiana la posesión es un derecho fundamental. En efecto, tiene, como ya se señaló, conexión intima con el derecho de propiedad, la cual constituye en opinión de esta Corte uno de los criterios específicos para la determinación de esa categoría jurídica abierta que es el derecho constitucional fundamental.

 

Además, la ontología y especificidad de la relación posesoria y sus consecuencias económicas y sociales son de tal relevancia en el seno de la comunidad y para el logro de sus altos fines, que esta Corte reconoce que la posesión tiene, igualmente, entidad  autónoma de tales características y relevancia que ella es hoy, por sí sola, con todas sus consecuencias, un derecho constitucional fundamental de carácter económico y social”.

 

68.        Sin embargo, en esa ocasión, la Sala enfatizó en la importancia de reconocer que más allá de la manera como se le denominara a la posesión, debía tenerse en la cuenta que, en el contexto jurídico colombiano, la posesión como hecho material se encontraba, desde ese entonces, jurídicamente protegida, al respecto señaló:

 

“viene discutiéndose todavía acerca de si la posesión es un hecho o un derecho. Más que otra cosa el debate es teórico porque si la ley ampara eficazmente la posesión no tiene importancia que lo haga porque sea un hecho o un derecho. Lo importante es que la proteja. Ciertamente las teorías ideadas para explicar la protección posesoria, casi puede decirse que prescinden de ubicar la posesión en uno u otro concepto. Para Savigny, fundador de la escuela subjetivista, es un hecho; para Von Ihering, es un derecho. Pero al parecer la controversia ha perdido intensidad e interés y hoy apenas sí se alude a ella”[57].

 

69.        En ese sentido, es preciso concluir que la posesión se encuentra protegida por el ordenamiento jurídico colombiano y su estrecha relación con el derecho a la propiedad ha generado una atención especial por su protección por parte de esta corporación, pues la posesión “es una exteriorización de la propiedad, una de sus formas más eficaces de prueba y una posición de avanzada de tal derecho, con implicaciones sociales y económicas por su impacto en la creación de riqueza”[58].

 

7. El proceso policivo y su caducidad

 

70.        Luego de reiterar que el ordenamiento jurídico colombiano protege la posesión, la Sala debe señalar que todas las autoridades de la República deben garantizar el ejercicio de este derecho porque, con fundamento en el artículo 3 de la Constitución, “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

 

71.        Cobra especial relevancia, entonces, la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expidió el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, cuyo objetivo es el de “mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional” (art. 2). La aplicación de este código está orientada por los siguientes principios que fueron recopilados por la Sala Sexta de Revisión, en la Sentencia T-222 de 2024:

 

“(i) la garantía y el respeto de los derechos y libertades ‘en el marco de la Constitución y la ley’[59]; (ii) ‘el cumplimiento de los deberes contenidos en la Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia’[60]; (iii) ‘el respeto por las diferencias y la aceptación de ellas’[61]; (iv) ‘la resolución pacífica de los desacuerdos que afecten la convivencia’[62]; (v) ‘la convergencia de los intereses personales y generales para promover un desarrollo armónico’[63] y (vi) ‘la prevalencia de los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y paz’”[64].

 

72.        Concretamente para lograr el cumplimiento de los objetivos que guían los procedimientos policivos, se deben tener presentes los principios señalados en el artículo 8 del código mencionado (Ley 1801 de 2016), el cual establece, entre otros, los siguientes: la “protección de la vida y el respeto a la dignidad humana”, la “[p]rotección y respeto a los derechos humanos”, “el debido proceso” (énfasis agregado) y la “[p]roporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario”.

 

73.        Nótese, entonces, que los procedimientos policivos deben enmarcarse también dentro de los preceptos del debido proceso. Por lo tanto, adquiere relevancia el artículo 29 de la Constitución que establece el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe aplicarse “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En la Sentencia C-034 de 2012, esta corporación señaló que el debido proceso es el “conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo”.

 

74.        Dicho lo anterior, los procesos iniciados por comportamientos contrarios a la posesión o la mera tenencia de los bienes inmuebles, en los términos descritos en el artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, son resueltos por medio del procedimiento policivo establecido en el artículo 223 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el cual establece el trámite del proceso verbal abreviado, para resolver los asuntos que afectan la convivencia y que son competencia de los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía.

 

75.        Por su parte, el artículo 80 establece que el amparo de la posesión es una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar.

 

76.         Y, en relación con la caducidad, el mismo artículo establece en el parágrafo que la “acción policial de protección a la posesión, la mera tenencia y servidumbres de los inmuebles de los particulares, caducará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la perturbación por ocupación ilegal” (énfasis añadido).

 

77.         La caducidad, como ha sido señalado en diversas ocasiones por la jurisprudencia constitucional, tiene como objetivo garantizar los principios de seguridad jurídica y de prevalencia del interés general, pues “en lugar de coartar el acceso a la administración de justicia, ‘lo concretiza y viabiliza. Establecer acciones ilimitadas y sin término de caducidad conduciría a una paralización de la administración de justicia, e impediría su funcionamiento’[65], conduciría a que el Estado no pueda resolver los conflictos sociales”[66]. En ese sentido, el término de caducidad supone una carga para quienes hayan sido presuntamente afectados en sus derechos fundamentales, que, sin embargo, esta resulta racional, porque pretende garantizar el funcionamiento del sistema judicial y garantizar el objetivo constitucional establecido en el artículo 228 de la Carta que entiende la administración de justicia como una función pública y, además, que “los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”[67].

 

78.        Los términos procesales deben ser aplicados en el marco establecido por las reglas y los principios constitucionales, por lo tanto, “se ha comprendido que dicho conteo no puede aplicarse de manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias particulares del caso, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso a la administración de justicia”[68].

 

79.        Por ejemplo, en la Sentencia T-164 de 2024, la Sala Tercera de Revisión estableció, al resolver un caso sobre el cual también se había decretado la caducidad de una acción policiva, lo siguiente:

 

“Sin embargo, revisadas las decisiones judiciales objeto de reproche, se advierte que la Inspección de Policía y Tránsito y la alcaldía municipal se limitaron a rechazar la querella policiva, con fundamento en la falta de legitimación por activa y la caducidad de la acción, sin la mínima consideración a las circunstancias particulares de la accionante, así como al contexto de riesgo y violencia que fue puesto de presente. Asimismo, omitieron examinar las barreras de acceso a la administración de justicia que enfrentaba la accionante, debido a su falta de conocimiento del derecho y de acceso a asistencia jurídica adecuada”.

 

80.        La jurisprudencia constitucional, entonces, ha reconocido que el término de caducidad no debe aplicarse de manera absoluta ni rígida y, por el contrario, los jueces deben valorar las particularidades de cada caso en concreto y las posibilidades reales que tuvieron los solicitantes para acceder de manera efectiva a la justicia

 

8. Análisis del caso concreto

 

81.        De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala Sexta de Revisión estudiar la solicitud de tutela presentada por el señor Orlando José Meza Sánchez, actuando como apoderado judicial de la señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla, en contra del municipio de la Paz, Cesar. Y, así, determinar si el municipio accionado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Hernández al decretar la caducidad de la acción policiva instaurada por ella, debido a la perturbación de la posesión de un bien inmueble, por medio de la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023.

 

82.        El municipio de la Paz señaló que la solicitud era abiertamente improcedente, al no considerar acreditado el requisito de subsidiariedad, en tanto, la solicitante tenía “las acciones posesorias”[69] para solicitar la protección de sus derechos. Del mismo modo, advirtió que no se encontraba satisfecho el requisito de inmediatez, pues, a su juicio, no se había probado que algún derecho fundamental estuviera amenazado. Por lo tanto, “en vista que no se está afectando un bien jurídico tutelado y que existen medios de control para los actos administrativos de carácter particular y concreto no existe inmediatez para acudir al juez de tutela exigiendo el amparo al debido proceso”[70].

 

83.        La Sala debe dirimir, entonces, si la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 vulneró o no los derechos fundamentales de la accionante, teniendo en cuenta los defectos advertidos y desarrollados por el apoderado judicial: defecto sustantivo, defecto fáctico y desconocimiento del precedente constitucional.

 

84.        Sobre el defecto sustantivo, la Sala considera que la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 incurrió en él. Lo anterior, bajo el entendido de que este defecto tiene lugar cuando la autoridad judicial hace una interpretación equivocada y, si se quiere, arbitraria de la norma aplicable al caso.

 

85.        En este caso, el municipio de la Paz, actuando como autoridad judicial, no tuvo presente que, de acuerdo con el artículo 80 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, la acción policial de protección a la posesión de los inmuebles de los particulares, “caducará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la perturbación por ocupación ilegal”[71] Nótese que el término debe iniciar a partir de una perturbación por ocupación ilegal, hecho que no tuvo lugar, como fue señalado por la parte accionante, sino hasta marzo de 2022, momento en el que la señora Hernández observó el ingreso de maquinarias a una parte del terreno del que es poseedora.

 

86.        Por el contrario, el municipio accionado consideró que debía iniciarse el conteo de la caducidad el 31 de enero de 2020, fecha en la que se celebró un contrato de compraventa sobre parte del terreno en posesión de la señora Hernández, entre los señores Deivis Montaño Rincón, Erika Pérez Casadiego y Fernando Vacca Arena. Sin embargo, dicho contrato no tuvo el alcance de generar una perturbación por ocupación ilegal como lo requiere el artículo mencionado, pues un contrato no tiene la posibilidad de ocupar un inmueble. En otras palabras, el municipio accionado interpretó de manera equivocada la norma aplicable para resolver el asunto, pues omitió que el requisito para iniciar el conteo del término de caducidad es la perturbación por la ocupación ilegal, lo cual no puede ser realizado por un contrato.

 

87.        En este punto, la Sala considera pertinente aclarar el alcance real del contrato celebrado por la parte querellada. Esto porque el municipio accionado le dio un alcance excesivo a sus implicaciones, como si se hubiera tratado de un contrato de compraventa de inmueble, el cual es de naturaleza solemne y requiere para su perfección tanto de título como de modo. El título es el contrato por medio del cual las partes acuerdan la transferencia del derecho de dominio de un inmueble y el modo es la inscripción en el registro de instrumentos públicos. Por lo tanto, en el de la compraventa de un inmueble, el contrato no hubiera podido perfeccionarse sin la inscripción en la oficina de registro, para lo cual es necesario no solo el conocimiento, sino la voluntad del propietario.

 

88.        Distintas son, en cambio, las implicaciones de un negocio de compraventa cuyo objeto es la posesión, debido a que su naturaleza no es solemne. El negocio jurídico celebrado nunca debió jurídicamente notificársele a la señora Hernández y logró ser perfeccionado sin su voluntad. Por lo tanto, la Sala considera necesario enfatizar que un contrato de compraventa, cuyo objeto no es el dominio sino la posesión de un inmueble, no tiene la vocación para afectar el derecho de posesión. Contabilizar el término de caducidad, a partir de un contrato celebrado de manera privada entre terceros, y cuya naturaleza no obliga a la inscripción en el registro, supondría una carga irracional para el poseedor de buena fe, para quien sería generalmente imposible conocer sobre los contratos celebrados por terceros y de forma privada sobre el inmueble que posee.

 

89.        Sobre el defecto fáctico, la Sala le da la razón a la parte accionante, pues efectivamente el municipio de la Paz carecía de material probatorio para darle aplicación al supuesto legal con el que fundamentó la caducidad. Lo anterior porque el municipio de la Paz no tuvo presente la justificación planteada por la parte accionante, para esta Sala razonable, sobre el hecho de que no tenía conocimiento del contrato de compraventa y que, de hecho, la perturbación a su derecho de posesión no ocurrió sino mucho tiempo después, esto es, dos años después de la celebración, cuando los  presuntos perturbadores ocuparon el bien inmueble.

 

90.        Concretamente, en el expediente no hay elementos probatorios que demuestren que el señor Fernando Vacca, tras suscribir el contrato de compraventa, haya ejercido actos de posesión sobre el predio en disputa de manera continua, notoria e ininterrumpida, como fue afirmado por él mismo. En consecuencia, tampoco se podía concluir que la posesión del predio fue pacífica, ya que, al no ser pública, el propietario legítimo o terceros interesados no tuvieron la oportunidad de presentar sus reclamos. En virtud de lo anterior, se puede inferir que, al no acreditarse que el señor Vacca ejerció una “posesión pública, pacífica e ininterrumpida” luego de suscribir el contrato de compraventa, la accionante no tuvo conocimiento de la perturbación de la posesión del predio sino hasta marzo de 2022, con el ingreso de los elementos de construcción.

 

91.        En ese sentido, se evidencia que la decisión proferida en la Resolución n.º 1535 del 28 de agosto de 2023 carece de fundamentos probatorios, debido a que el municipio asumió que la querellante tenía conocimiento de la perturbación de la posesión desde el momento en el que se celebró el contrato de compraventa, en virtud de un supuesto “contacto permanente” con el bien en cuestión, lo cual constituye un razonamiento generalizado y sin respaldo probatorio.

 

92.        La Sala considera que la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 no tuvo presente esta argumentación y carecía de fundamento probatorio para concluir que el conteo del término de caducidad debía iniciarse, tras la celebración de dicho contrato de compraventa, es decir, el 31 de enero de 2020.

 

93.        Por último, la Sala no comparte el argumento de que la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 incurrió en un desconocimiento del precedente judicial y constitucional. A continuación, pasa a estudiar el presunto desconocimiento del precedente de manera conjunta, puesto que, en los casos señalados por el apoderado judicial, el análisis del término de caducidad se desarrolla en el marco del medio de control de reparación directa.

 

94.        De acuerdo con el apoderado judicial, la resolución cuestionada desconoció el precedente desarrollado por la Sala Tercera de Revisión, en la Sentencia T-301 de 2019:

 

“por regla general, el momento en que inicia la contabilización de dicho término es el de la ocurrencia del hecho dañoso, pues se presume que ahí se tiene conocimiento del daño. Sin embargo, en aplicación de reglas y principios constitucionales, se ha comprendido que dicho conteo no puede aplicarse de manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias particulares del caso, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia(...)”.

 

95.        Y que, así mismo, que la resolución desconoció el precedente judicial establecido en la Sentencia del 15 de noviembre de 2011, del Consejo de Estado, en la que se señaló que:

 

“Los términos de caducidad, en especial para el ejercicio de la acción de reparación directa, están fijados para ofrecer la certeza jurídica a todo ciudadano que se crea con la posibilidad de invocar la tutela judicial, pero también a toda la colectividad, especialmente cuando se trata del respeto que merece proteger frente a la estabilidad cuando se trata de daños antijurídicos cuya causa y ocurrencia se consolidó en un momento temporal preciso, sin perjuicio del carácter continuado del mismo. En ese sentido, permitir la aplicación de la flexibilización del término de caducidad en materia de responsabilidad de la administración pública por falla en la actividad médica, que implica el ejercicio en cualquier tiempo de la acción, puede vulnerar los derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia, tal como se ha sostenido por el precedente jurisprudencial constitucional. Sin perjuicio de lo anterior, debe mencionarse que excepcionalmente la Corporación ha admitido una morigeración respecto de la caducidad, señalando que en precisos eventos, es posible que si el hecho dañoso pudo haberse presentado en un momento determinado, solamente hasta una ulterior oportunidad sus repercusiones se manifestaron de manera externa y perceptible para el afectado, es decir, a partir de cuándo el daño se hizo cognoscible para quien lo padeció”[72].

 

96.        La Sala advierte que si bien las sentencias referidas desarrollan la jurisprudencia sobre el término de caducidad, lo hacen en el marco de un proceso diferente al que se analiza en esta oportunidad. En ambos casos, tanto la Sentencia T-301 de 2019 de esta corporación como la Sentencia del 15 de noviembre de 2011 del Consejo de Estado, analizaron el término de caducidad en el marco de procesos de reparación directa, cuya jurisdicción es la contencioso administrativa, y no de una acción policiva, como sucedió en el asunto objeto de estudio.

 

97.        De hecho, como fue mencionado en esta providencia, las resoluciones surgidas dentro de los trámites policivos no son revisadas por la jurisdicción contencioso administrativa. De ahí que, en el caso concreto, sería contradictorio señalar que la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado sea vinculante para las inspecciones de policía o los municipios al momento de revisar procesos iniciados por medio de las acciones policivas, como la perturbación a la posesión que ahora se analiza. Por lo tanto, la Sala reconoce que los casos asimilados por la parte accionante no tienen similitud fáctica.

 

98.        En definitiva, la Sala advierte que la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 no incurrió ni en el desconocimiento del precedente judicial ni constitucional. Sin embargo, efectivamente, como fue planteado por la parte accionante, configuró los defectos sustantivo y fáctico.

 

99.        Lo anterior, porque el conteo de la caducidad no debió iniciarse tras la celebración del contrato de compraventa, pues la señora Hernández, como poseedora, no vio perturbada su posesión por la celebración del contrato. Dicha conclusión supondría una carga desproporcionada para los poseedores de buena fe, la cual derivaría en un vulneración grave de sus derechos fundamentales, entre otros, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. La Sala considera necesario llamar la atención en este punto, debido a que reducir la protección de los derechos de los poseedores y dificultar su acceso a la administración de justicia incrementaría la dificultad para resolver el problema sobre la distribución de la tierra respecto del cual el país todavía tiene grandes retos.

 

100.   A manera de conclusión, vale la pena mencionar el desarrollo sobre la importancia del derecho a la posesión realizado por la Sala Primera de Revisión de esta corporación en la Sentencia T-494 de 1992, conformada por los entonces magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo:

 

“Ciertamente en un país con los problemas estructurales de pobreza y subdesarrollo, como Colombia, la justicia a nivel de utilización racional de sus recursos económicos y la función social de los mismos hacen imperativo su ingreso o incorporación efectiva a la economía nacional. Por su naturaleza y alcance, una de las vías más eficaces para lograrlo es, precisamente, el estímulo y protección a formas concretas de posesión material económica, como instrumento privilegiado de acceso a la propiedad. De consiguiente, la posesión resulta ser un poder de hecho jurídicamente  relevante que por su naturaleza puede ser instrumento efectivo para la adquisición de la propiedad y como tal guarda con este último derecho una conexidad de efectos sociales muy saludables que no pueden ignorarse, especialmente en el ámbito del Estado social de derecho[73], cuyas consecuencias y características esta Corte ha tenido ya ocasión de señalar en algunos de sus recientes pronunciamientos”[74].

 

101.   Por las razones expuestas, la Sala revocará la Sentencia del 4 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, que, por su parte, confirmó la Sentencia del 22 de febrero de 2024 del Juzgado Promiscuo Municipal de la Paz, del mismo distrito, que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla. En su lugar, amparará sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Para ello, dejará sin efectos la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023 y ordenará al municipio de la Paz, Cesar que profiera una nueva resolución teniendo en cuenta lo desarrollado en esta providencia.

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR la Sentencia del 4 de abril del Juzgado Octavo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, que confirmó la Sentencia del 22 de febrero de 2024 del Juzgado Promiscuo Municipal de la Paz, del mismo distrito. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Yeimi Yulieth Hernández Chinchilla.

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución n.° 1535 del 28 de agosto de 2023, por las razones expuestas en esta providencia.

 

TERCERO. ORDENAR al municipio de la Paz, Cesar, que profiera una nueva decisión teniendo en cuenta los fundamentos de esta providencia, especialmente lo relacionado con la naturaleza del derecho de posesión, el debido proceso y el término de caducidad de la acción policial de protección a la posesión.

 

CUARTO. Librar por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, así como DISPONER las notificaciones a las partes e intervinientes en el proceso de tutela, previstas en el mencionado artículo, por medio del Juzgado Promiscuo Municipal de la Paz, Cesar, que actuó como juez de primera instancia.

 

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General