TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-535/24

 

PROCESO POLICIVO POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA-Marco normativo

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable

 

(...), más allá de la situación de pobreza de la actora, la Sala no advierte que se esté ante un inminente perjuicio irremediable, que justifique la procedencia de la acción, para otorgar un amparo transitorio (...). En cuanto a la naturaleza del acto que es objeto de la acción de tutela, se debe señalar que, conforme a la jurisprudencia constitucional la decisión que se toma en ejercicio de la función de control urbanístico tiene un carácter administrativo.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA T-535 DE 2024

 

Expediente: T-10.229.178

 

Acción de tutela instaurada por Maricela Alvarán Páez en contra de la Inspección de Policía Villamaría (Caldas)

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión de la tutela promovida por Maricela Alvarán Páez en contra de la Inspección de Policía Villamaría (Caldas), resuelta en primera instancia el 26 de febrero de 2024 por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría (Caldas) y, en segunda instancia, el 16 de abril de 2024 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales.

 

 

Síntesis de la decisión

 

En esta sentencia la Sala Quinta revisó las decisiones proferidas por las mencionadas autoridades judiciales, al pronunciarse sobre la demanda de tutela presentada por la señora Maricela Alvarán Páez, quien pretendía que se declarase la nulidad de la Resolución 010 del 26 de abril de 2023, proferida por la Inspección Primera de Policía de Villamaría (Caldas), por medio de la cual se le impuso una multa y se le ordenó demoler una construcción levantada por ella y su familia, en un lote de propiedad de la señora Gloria Inés Bernal de Manzur.

 

Los jueces de tutela en las dos instancias consideraron que en este asunto se controvertía lo relativo a la perturbación de la posesión. La acción que corresponde a este proceso caduca en 4 meses y el proceso de perturbación de la posesión tiene, como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corte, carácter jurisdiccional. En sede de revisión, luego de ordenar la práctica de pruebas, se pudo constatar que la apreciación de los jueces de instancia era incompleta. En efecto, luego de revisar el expediente completo de las actuaciones ante la Inspección de Policía de Villamaría, en particular los audios de las audiencias y demás diligencias, se pudo constatar que la querella se refería, de una parte, a la perturbación de la posesión y, de otra, a una infracción urbanística.

 

Al estudiar ambas cuestiones, el inspector de policía tomó dos decisiones diferentes. Frente a la perturbación de la posesión declaró que la acción había caducado. Frente a la infracción urbanística, consistente en construir sin licencia (art. 135 de la Ley 1801 de 2016), declaró que se había incurrido en ella. Esta declaración se fundó en un informe rendido por una profesional de control urbano. Como consecuencia de la anterior declaración, el inspector impuso a la señora Maricela Alvarán Páez una multa y le ordenó demoler la construcción.

 

En la audiencia en la que se tomaron las anteriores decisiones, el inspector se dirigió a las partes, para preguntarles si era su voluntad impugnarlas. Luego de explicar en detalle a la señora Maricela Alvarán Páez cuáles eran los recursos procedentes y de qué modo se interponían y sustentaban, la referida señora manifestó que no haría uso de tales recursos.

 

Por otra parte, las pruebas practicadas en sede de revisión le permitieron verificar a la Sala que antes de asentarse en el predio de la señora Bernal de Manzur, la actora tenía un contrato de arrendamiento de un inmueble en un municipio cercano y que, además, recibe mensualmente el apoyo económico del padre de sus hijos.

 

Luego de valorar las anteriores circunstancias, con fundamento en los medios de prueba que obran en el expediente, la Sala concluyó que la acción de tutela es improcedente, porque no cumple con los requisitos de subsidiariedad y de inmediatez. En cuanto a lo primero, la Sala puso de presente que, conforme a la jurisprudencia constitucional, los procesos que se siguen por infracciones urbanísticas tienen naturaleza administrativa y que, contra las decisiones que en ellos se toman, proceden los recursos de reposición y apelación y, posteriormente, existe la posibilidad de demandar dichas decisiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En el presente asunto la actora no interpuso ningún recurso y tampoco acudió a la referida jurisdicción, para demandar la nulidad de la Resolución 010 del 26 de abril de 2023. En cuanto a lo segundo, la acción de tutela sólo se presentó después de 7 meses, contados a partir de la fecha en la cual se dictó la decisión del inspector de policía, sin que hubiere circunstancias que permitan justificar esta demora.

 

Las anteriores circunstancias, unidas a la de que en este asunto no se está ante un perjuicio irremediable, llevaron a la Sala a revocar las sentencias objeto de revisión y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela.  

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

 

Hechos relevantes

 

1.                 La actora señala que, desde octubre de 2022, vive con sus dos hijos menores de edad en el municipio de Villamaría (Caldas); que con el apoyo de su familia construyó una cabaña con materiales como plástico, guadua, lona y cartón, en el lote “ubicado en el barrio Turín Carrera 7ª# 18 24, lote detrás de la iglesia (…).”; que su subsistencia depende de sus tareas como vendedora informal, actividad con la cual obtiene un ingreso inferior a un salario mínimo mensual.[1]

 

2.                 La actora destaca que decidió ubicarse en el referido lote porque observó que había más personas asentadas allí.

 

3.                 El 3 de marzo de 2023 las señoras Gloria Inés Bernal de Manzur y Juliana Manzur Bernal iniciaron en contra de la actora un “proceso policivo por perturbación a la posesión y construcción sin licencia.”[2]

 

4.                 En el trámite del proceso policivo se dictó la Resolución 010 del 26 de abril de 2023, por medio de la cual se impuso en contra de la actora una medida correctiva, consistente en una multa y en la orden de demoler, en un plazo de 60 días la construcción hecha, “por infringir el artículo 135 literal A numeral 4 de la Ley 1801 de 2026.”

 

5.                 Frente a la anterior decisión la actora manifiesta que no interpuso ningún recurso, por recomendación del abogado apoderado de las querellantes.

 

6.                 El 23 de junio de 2023, la actora solicitó la revocatoria directa de la referida resolución. Esta solicitud se resolvió de manera negativa el 5 de julio de 2023.[3] 

 

 

Tramite Procesal

 

7.                 La demanda de tutela. El 27 de noviembre de 2023 la actora presentó demanda de tutela en contra de la Inspección de Policía del municipio de Villamaría (Caldas), con el objeto de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, a la igualdad y a los derechos de los niños y de la mujer. En concreto, solicita: “anular (…) el auto con resolución 010 del conflicto de convivencia con radicado 20-014”, dictado por la Inspección de Policía de Villamaría, y dejar esta decisión “sin efectos de forma inmediata.”[4] Dentro del escrito de la demanda, sostiene que no tiene dinero ni un lugar donde vivir y que ella y sus hijos son sujetos de especial protección constitucional.

 

8.                 La primera decisión de tutela y su nulidad. La demanda fue inicialmente admitida el 27 de noviembre de 2023 y decidida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría (Caldas) mediante Sentencia del 11 de diciembre siguiente. Sin embargo, la actuación fue anulada por medio de auto del 9 de febrero de 2024, dictado por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Manizales, al considerar que no se integró debidamente el contradictorio.

 

9.                 La admisión de la tutela y su trámite. Al acatar lo resuelto por su superior, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría admitió la demanda de tutela por medio de auto del 13 de febrero de 2024. En esta providencia ordenó correr traslado a la accionada y vincular a la Secretaría de Gobierno Municipal, a las señoras Gloria Inés Bernal de Manzur y Juliana Manzur Bernal, y al señor Oscar Andrés García Valencia.

 

10.             La Inspección de Policía de Villamaría (Caldas) remitió su escrito de contestación, en el que confirmó la mayoría de los hechos de la demanda, aclarando que no le consta si la actora cuenta con recursos para pagar la multa y concluyó oponiéndose a todas las pretensiones por falta de acreditación del requisito de subsidiariedad. Como pruebas, aportó algunos documentos relacionados con el proceso.[5]

 

11.             En dichos documentos, se observa que el proceso policivo se adelantó en contra de la actora y del señor Oscar Andrés García Valencia; se puede constatar que el proceso fue promovido por las señoras Gloria Inés Bernal de Manzur y Juliana Manzur Bernal, quienes afirman ser “propietarias de un lote de terreno ubicado en el barrio la Ramada de municipio de Villamaría Caldas, mismo que se identifica con la matrícula inmobiliaria No. 100-14356 y ficha catastral 0010000000330142000000000.” Sin embargo, dentro del expediente no se aportó el certificado de libertad y tradición del inmueble ni quedó clara la fecha de la interposición de la querella.

 

12.             La audiencia se instaló el 16 de marzo de 2023, y en ella se decretó “inspección ocular al inmueble objeto de controversia”, la cual se llevó a cabo el 28 de marzo de 2023. Posteriormente, el 19 de abril de 2023, se recibió el informe de la visita, en el cual se aportan las fotografías del predio y de la construcción levantada por la actora, y se informa que el propietario del inmueble con ficha catastral No. 00-01-0000-0033-0142-0000-00000 según “la base de datos del predial de Villamaría – Caldas”, es Jorge Augusto Manzur Macías. Del mismo modo, en el informe se confirmó que no fue posible establecer el tiempo exacto que lleva la construcción de la actora en el lote, pero según “Street View de Google Maps, en febrero de 2021 aún no se tenía registro de la construcción (…).” Finalmente, se dijo que el predio sería apto para construir cumplidos unos requisitos, pero en ese caso no hay licencias tramitadas.

 

13.             En la audiencia del 26 de abril de 2023 “se realiza lectura de la Resolución 010 del 26 de abril de 2023 por medio de la cual se resuelve un conflicto de convivencia en el marco del proceso verbal abreviado de que trata el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016.” En esta resolución se impuso una multa a la actora y se ordenó la demolición de la obra, en los términos ya indicados.

 

14.             La Alcaldía del Municipio de Villamaría Caldas, por medio del secretario de gobierno, realizó un pronunciamiento acogiéndose a la respuesta de la inspección de policía y comentó que no ha vulnerado ningún derecho y que, además, operó el fenómeno de la cosa juzgada, en tanto la actora no interpuso recursos, razón por la cual no se acredita la subsidiariedad.[6]

 

 

Decisiones de instancia

 

15.             La sentencia del a quo. Mediante sentencia del 12 de enero de 2024, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría (Caldas) negó el amparo. Después de exponer que en este tipo de procesos policivos las autoridades administrativas obran como jurisdiccionales y, por tanto, son aplicables los criterios de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, concluyó que en el caso concreto no se cumplió con el requisito de inmediatez, en tanto la decisión cuestionada es del 26 de abril de 2023 y transcurrieron más de 6 meses hasta la interposición de la tutela. Igualmente, explicó que no encontró vulnerado el derecho al debido proceso, en tanto la autoridad policiva adelantó el trámite con todas las garantías.[7]

 

16.             Impugnación. La actora impugnó la decisión. A su juicio, hay un error procedimental en la valoración al debido proceso policivo. Asimismo, manifestó que se cumple el requisito de subsidiariedad. Esto, porque (i) se encuentra en “extrema vulnerabilidad”, al no contar con los recursos económicos suficientes porque subsiste con lo que logra conseguir día a día; y (ii) porque no tuvo acceso a una buena educación. Sobre el requisito de inmediatez indicó que el 23 de junio de 2023 presentó un derecho de petición ante la Inspección de Policía de Villamaría, el cual fue resuelto desfavorablemente el 5 de julio de 2023. Además, agregó que todavía persiste la situación constitutiva de la vulneración de sus derechos fundamentales.

 

17.             La sentencia del ad quem. Por medio de sentencia del 16 de abril de 2024, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales confirmó la decisión anterior. A su juicio, le asiste razón a la accionada en cuanto a la falta del requisito de subsidiariedad. Puntualmente, afirmó que “la parte actora no puede acudir a este trámite, breve y sumario, para suplir su incuria y negligencia para cuestionar al interior del proceso de policía lo que ahora trae a colación.”[8]

 

 

Actuaciones en sede de revisión

 

18.        La selección del caso y su reparto. La Sala de Selección de Tutelas Número Ocho de esta Corporación, por medio del Auto del 30 de agosto de 2024, notificado el 13 de septiembre siguiente, seleccionó el expediente para su revisión, a partir de una insistencia presentada por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger con fundamento en el criterio objetivo de posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional y en el criterio subjetivo de protección urgente del derecho fundamental al debido proceso.[9] Luego de hacerse el reparto, el conocimiento del asunto correspondió a la Sala Quinta de Revisión.[10]

 

19.             El decreto de pruebas. Revisados los documentos contenidos en el expediente, el magistrado ponente, por medio de Auto del 23 de septiembre 2024, requirió a las partes, vinculados y a diversos expertos para que se pronunciaran sobre los hechos del caso y realizaran aclaraciones sobre puntos específicos del proceso.[11] A partir de lo anterior, se recibieron las siguientes respuestas:

 

20.             Respuesta de la inspección de Policía de Villamaría. Por medio de un correo electrónico hizo llegar el número de matrícula inmobiliaria del predio objeto de la controversia, esto es, el “Nro. Matrícula: 100-143456.” Una vez revisado dicho documento, el cual fue emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, se confirma que los propietarios actuales de lote objeto de la acción de tutela son Jorge Augusto Manzur Macías y Gloria Inés Bernal de Manzur.[12]

 

21.             Posteriormente, remitió el expediente completo con los registros de audio de las audiencias que se llevaron a cabo en el marco de la querella con radicado 23-014, instaurada por Gloria Inés Bernal de Manzur y Juliana Manzur Bernal en contra de Oscar Andrés García Valencia y Maricela Alvarán Páez. El proceso fue iniciado el 3 de marzo de 2023, y la querella pidió adelantar simultáneamente el proceso por “comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia”, junto con el de “comportamientos contrarios a la integridad urbanística.” El primero de ellos regulado en el artículo 77.1 del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) y, el segundo, en el artículo 135 ibidem.[13]

 

22.             La actora, la señora Maricela Alvarán Páez, actuó en nombre propio, sin apoderado. Ambas partes fueron escuchadas en debida forma; se realizó el interrogatorio de parte de la querellada -hoy actora-; se llevó a cabo la inspección ocular del inmueble; y se profirió la Resolución 010 del 26 de abril de 2023. En dicha decisión, el Inspector de Policía afirma que quedó “demostrado que la parte querellada, ocupa el inmueble objeto de litigio con antelación superior a los 4 meses (…) por lo que operará el fenómeno de la caducidad a la posesión o mera tenencia de bienes inmuebles. En cuanto a las presuntas infracciones urbanísticas se tiene entonces que el informe allegado por la Oficina de Control Urbano Municipal refiere características especiales del inmueble (…) entre las cuales se destacan (…) que para que el predio sea apto para la construcción de una vivienda debe contar con la extensión mínima que, para el departamento de Caldas, es de 3Ha. En virtud de lo anterior, se tiene entonces que el predio objeto de litigio no es un inmueble apto para realizar las construcciones dado que no cuenta con la extensión mínima permitida.” [14] (Resalta la Sala).

 

23.             Con fundamento en lo anterior, el inspector consideró que estaba probada la comisión de la infracción urbanística contemplada en el numeral 4 del literal A del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, razón por la cual impuso una multa por el valor catastral de inmueble, esto es $ 11.679.000, y ordenó restablecer el orden urbanístico y realizar la demolición voluntaria en un término de 60 días.[15]

 

24.             Con respecto a los asuntos probados al interior del proceso, se destaca, de un lado, que la actora confirmó que ya no convive con Oscar Andrés García, pero él sí se hace cargo del sustento económico de ella y de sus hijos. De otra parte, que quedó efectivamente demostrado que para el 26 de noviembre de 2022 la construcción en la que habita la actora ya se encontraba levantada en el predio. Sin embargo, no fue posible determinar la fecha exacta desde la cual ella se asentó efectivamente en ese lugar.

 

25.             Para sostener que había caducado la acción de perturbación de la posesión, el inspector tuvo en cuenta el hecho de que la actora manifestó en audiencia que su contrato de arrendamiento anterior finalizó a “principios de 2022.” Con todo, la actora insistió en que, independientemente del contrato de arrendamiento, ella y sus hijos habitan el predio en cuestión desde 2021. Pese a esto, en las imágenes de “Google Maps” se muestra que para ese entonces no había ninguna construcción levantada. Contrario a esto, la parte querellante (el apoderado de Gloria Inés Bernal de Manzur) enfatizó en que la construcción solo fue levantada hasta noviembre de 2022 e, inclusive, en el marco de la audiencia quiso dejar constancia de que los materiales con los que se construyó la casa “no tienen más de 4 meses.”[16]

 

26.             Para sostener que se incurrió en la infracción urbanística, el inspector tuvo en cuenta el informe de la visita ocular suscrito por la señora Valentina Burtica Castaño, en su calidad de “profesional de control urbano.” En dicho documento, se expone que “después de revisar en la base de datos de la División de Licencias de Construcción, adscrita a la secretaria de Planeación, no se encuentra ninguna licencia que apruebe este cerramiento. Tampoco se encuentra en la secretaria de Gobierno, solicitudes o permisos para esta construcción (…)” (Resalta la Sala). Con fundamento en esta información, el inspector determinó que había lugar a imponer la sanción por la infracción urbanística. Así, en primera medida, declaró la caducidad de la acción por perturbación de la posesión, tomando como referencia la finalización del contrato de arrendamiento de la actora Maricela Alvarán que, según ella, culminó a principios de 2022 y la querella se interpuso el 3 de marzo de 2023 (aproximadamente un año después) y, posteriormente, impuso la sanción de multa y demolición ya mencionados por la construcción sin licencia.[17]

 

27.             Una vez leído el fallo en audiencia, el inspector puso en conocimiento de las partes que en contra de la decisión “procede el recurso de reposición y apelación el cual debe interponerse dentro de esta misma audiencia y podrá ser sustentado en este momento o por escrito (el de apelación) una vez remitido al superior jerárquico, señor Secretario de Gobierno dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso, conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 223 de la ley 1801 de 2016.”

 

28.             Conocido lo anterior por las partes, la querellante presentó recurso de reposición, solicitando reducir el término para la demolición, y la querellada manifestó no conocer en qué consistían los recursos. Frente a esto, el inspector procedió a explicarle lo pertinente y le informó que podía indicar verbalmente los motivos de su desacuerdo con la decisión y, en cuanto a la apelación, le hizo saber podría manifestar su intención de interponerlo y más adelante hacer llegar un escrito con la correspondiente argumentación. Entendiendo esto, la actora confirmó que no interpondría ningún recurso.[18]

 

29.             Acto seguido, el inspector pasó a resolver el recurso de reposición interpuesto por la querellante. Al respecto, accedió a reponer la decisión y modificar el término para restablecer el orden urbanístico, informando que, en caso de que la querellada Maricela Alvarán decidiera realizar la demolición voluntaria en menos de 30 días, no le sería impuesta la multa. De lo contrario, se mantendrá el término de 60 días con la multa antes señalada. A pesar de esto, en el resolutivo de la Resolución 010 del 26 de abril de 2023 únicamente se incorporó la multa y la demolición en los términos señalados inicialmente. En contra de esta determinación no se interpusieron más recursos.[19]

 

30.             Respuesta de la señora Maricela Alvarán Páez. Mediante un breve escrito, informó que Oscar Andrés García Valencia es el padre de sus hijos y, aunque ayudó en la construcción de la casa, actualmente no convive con ella y con sus hijos. Afirmó que a finales de 2021 “empezó con la construcción de manera silenciosa del inmueble” y en 2022 comenzaron a habitarlo. A continuación, aportó unas fotografías que dan cuenta de que, para el 18 de octubre de 2022, no había ninguna construcción levantada, únicamente se había aplanado el terreno y se había instalado una cerca. Por último, explicó que continúa habitando el inmueble, “pues no cuento con los recursos económicos necesarios para poder vivir en otro lugar y todos mis ingresos han sido destinados para la construcción de esta casa.”[20]

 

 

II.       CONSIDERACIONES

 

 

Competencia

 

31.                La Sala Quinta de Revisión es competente para revisar las decisiones proferidas en este caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud Auto del 30 de agosto de 2024, notificado el 13 de septiembre siguiente, proferido por la Sala número ocho de Selección de Tutelas, que escogió el presente asunto para revisión.[21]

 

 

Análisis sobre la procedencia de la acción de tutela

 

32.             Legitimidad en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, (…), por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (…).”[22] Sobre este punto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 menciona que la acción puede ser ejercida por la “persona vulnerada o amenazada (…) por sí misma o a través de representante (…)”, y que “también se pueden agenciar derechos ajenos cuándo el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa (…).”[23]

 

33.             En este caso, la señora Maricela Alvarán Páez presenta acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales debido proceso, a la vivienda digna, a la igualdad y a los derechos de los niños y de la mujer. En ese sentido, se encuentra acreditado este requisito de procedencia en tanto la actora actúa en su propio nombre y en representación legal de sus hijos, con el propósito de obtener la protección de sus derechos.

 

34.             Legitimidad en la causa por pasiva. En el artículo 86 de la Constitución se prevé que cualquier persona podrá interponer acción de tutela para proteger sus derechos “(…) cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”[24] De ahí que, en varias oportunidades, la legitimación por pasiva se ha definido como “la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.”[25]

 

35.             En el presente proceso, la acción se ejerce en contra de la Inspección de Policía de Villamaría (Caldas), la cual ostenta efectivamente la calidad de autoridad y, en tal condición, es la responsable de haber dictado la Resolución 010 del 26 de abril de 2023, cuya nulidad pretende la actora.[26] De esa forma, se acredita el requisito de procedencia y se prosigue con el análisis.

 

36.             Subsidiariedad. La acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”[27] Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”[28] En este último caso, si se comprueba que el mecanismo alternativo carece de eficacia el amparo será definitivo.

 

37.             Del mismo modo, la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 se refieren al perjuicio irremediable como un escenario que haría proceder la acción otorgando, al menos, un amparo transitorio. Sobre este punto, se tiene que “aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La jurisprudencia de esta Corte ha definido el perjuicio irremediable como “el riesgo de consumación de un daño o afectación cierta, negativa, jurídica o fáctica, a los derechos fundamentales, que debe ser invocada por el juez constitucional, dada la alta probabilidad de su ocurrencia.”[29] Puntualmente, se ha establecido que dicho perjuicio debe ser inminente, grave y que las medidas a adoptar deben ser urgentes e impostergables.[30]

 

38.             De conformidad con lo anterior, el cumplimiento del requisito de subsidiariedad tiene como objeto preservar el reparto de competencias atribuido a las autoridades judiciales por la Constitución y la ley, con fundamento en los principios de autonomía e independencia judicial. En tal sentido, en caso de existir un remedio judicial principal, el actor tiene la carga de acudir a él, ya que es necesario preservar las competencias legales asignadas por el legislador a cada jurisdicción, salvo que se demuestre que el medio ordinario no es idóneo y/o eficaz, o que se advierta un inminente perjuicio irremediable que haga necesario un amparo transitorio.^[31]

 

39.             Para el análisis del requisito de subsidiariedad en el caso sub examine, la Sala considera necesario hacer tres precisiones. En primer lugar, en este proceso no se está ante un inminente perjuicio irremediable. En efecto, los elementos de juicio que obran en el expediente no permiten acreditar la existencia de tal perjuicio. En segundo lugar, en este asunto no se controvierte lo relativo a la perturbación a la posesión, aspecto sobre el cual la actora no tiene ningún reparo, sino que la controversia se centra en lo relativo a una infracción urbanística. Ciertamente, al encontrar probada dicha infracción, la resolución que es objeto de la tutela así lo declara y, en consecuencia, impone a la actora una multa y le ordena demoler la construcción. En tercer lugar, para el análisis del requisito de subsidiariedad, es indispensable determinar la naturaleza del acto por medio del cual se toma la decisión sobre la infracción urbanística.

 

40.             En cuanto a esto último, la Sala debe poner de presente que la jurisprudencia constitucional, recientemente, en la Sentencia T-146 de 2022, analizó la naturaleza jurídica de las decisiones de policía en el marco de las controversias sobre infracciones urbanísticas. En dicha providencia, se precisó que:

 

“(…) las autoridades de policía son titulares de la “función policial de control urbanístico”, la cual las faculta para investigar las conductas contrarias a la integridad urbanística e imponer las medidas correctivas o sanciones urbanísticas que correspondan. (…) La función policial de control urbanístico tiene carácter administrativo, no judicial. En efecto, al ejercer esta función, la autoridad de policía no actúa como un tercero imparcial en un conflicto inter partes, por el contrario, actúa en ejercicio de una función administrativa encaminada a preservar el orden público y la integridad urbanística. Por lo tanto, (i) las actuaciones de investigación que llevan a cabo para determinar la existencia de infracciones urbanísticas son actuaciones administrativas y (ii) las decisiones que toman en ejercicio de tal función son actos administrativos.”[32] (Resalta la Sala).

 

41.             La anterior precisión se hace en la sentencia en comento a partir de revisar la jurisprudencia constitucional en la materia, en particular lo dicho en la Sentencia T-236 de 2019, en la cual se indicó que:

 

“(…) la acción de tutela (…) no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para atacar el proceso policivo administrativo sancionatorio adelantado por la Inspección (…) de Policía de Ibagué, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), mediante el cual podía lograr la protección de su derecho al debido proceso. Dentro de este trámite, además, podía solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos que consideraba violatorios de sus derechos fundamentales.”[33] (Resalta la Sala).

 

42.             A partir de las tres precisiones anteriores, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente, en tanto que no cumple con el requisito de subsidiariedad. Dado que las dos primeras precisiones que orientan este análisis obedecen a aspectos empíricos, que se verificaron probatoriamente y que, en tanto elementos fácticos, han sido debidamente constatados, la Sala se referirá a ellos de manera sintética.

 

43.             En cuanto a un inminente perjuicio irremediable, la Sala debe reiterar que los elementos probatorios del expediente no permiten considerar que se esté ante ello. Si bien la actora afirma no tener un lugar para vivir y señala que tiene ingresos mensuales que no llegan al salario mínimo, la Sala debe destacar, de una parte, que poco antes de ocupar el predio en el que levantó su construcción, ella tenía un contrato de arrendamiento de un inmueble en otro municipio. Además, sus recursos, como ella misma lo reconoce, fueron suficientes para sufragar los costos de la construcción y, como también lo reconoce de manera expresa en el proceso ante el inspector de policía, su expareja, el señor Oscar Andrés García, se hace cargo del sostenimiento económico de ella y de sus hijos, aportando mensualmente una suma variable de dinero según la disponibilidad financiera que sus actividades le otorguen.

 

44.             En estas condiciones, más allá de la situación de pobreza de la actora, la Sala no advierte que se esté ante un inminente perjuicio irremediable, que justifique la procedencia de la acción, para otorgar un amparo transitorio. En cambio, advierte que dicha consideración no fue tomada en cuenta por la propia actora, que se abstuvo de presentar los recursos administrativos que tenía a su alcance y que, además, no presentó la correspondiente demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la cual se podía solicitar medidas cautelares.

 

45.             En cuanto a lo que se controvierte se debe indicar que, de una parte, lo relativo a la perturbación de la posesión no se controvierte por la actora, porque la inspección de policía había declarado la caducidad de la correspondiente acción, luego de este asunto no surge ninguna afectación para sus derechos. En cambio, lo que se controvierte es, de manera exclusiva, lo relativo a la infracción urbanística, que es lo que se considera probado por la inspección de policía y es lo que da lugar a las sanciones que afectan los intereses de la actora, las cuales, a su juicio, vulneran sus derechos fundamentales.

 

46.             En cuanto a la naturaleza del acto que es objeto de la acción de tutela, se debe señalar que, conforme a la jurisprudencia constitucional la decisión que se toma en ejercicio de la función de control urbanístico tiene un carácter administrativo. Por lo tanto, se debe reconocer que la Resolución 010 del 26 de abril de 2023 es un acto administrativo.

 

47.             En vista de lo expuesto, la Sala debe destacar que la acción de tutela se dirige en contra de un acto administrativo. Esto, como se ha visto, no admite duda a la luz de la jurisprudencia constitucional. De hecho, la propia actora parece asumirlo también así, al solicitar la revocatoria directa del acto, lo que no sería posible si este tuviera el carácter de jurisdiccional. Del mismo modo parece comprender el asunto la inspección de policía, que se pronunció sobre la solicitud de revocatoria directa.

 

48.             Sobre la base de que la tutela se dirige en contra de un acto administrativo, los medios de prueba que obran en el expediente permiten a la Sala constatar que, de una parte, la actora no interpuso ningún recurso administrativo en contra de dicho acto, pese a que tuvo la oportunidad adecuada para hacerlo y, de otra, que tampoco sometió dicho acto a control judicial, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario en el cual podía pedir incluso medidas cautelares. Su proceder antes de presentar la acción de tutela se limitó a solicitar la revocatoria directa del acto, actuación que le resultó desfavorable.

 

49.             En vista de las anteriores circunstancias, como ya se advirtió, la acción de tutela es improcedente. En consecuencia, la Sala revocará las sentencias objeto de revisión, en las cuales se “niega” el amparo para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción. La Sala debe destacar de manera especial que, por su comprensión incompleta del asunto, los dos jueces de tutela de instancia asumieron que el acto contra el cual se dirigía la tutela era de carácter jurisdiccional, lo cual, en rigor, no era así.

 

50.             De conformidad con lo expuesto, una vez agotado el análisis de subsidiariedad se puede determinar que la tutela es improcedente, razón por la cual se torna inoficioso continuar con el estudio del requisito de procedibilidad restante. En ese sentido, la Sala procede a resolver con base en las circunstancias expuestas.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido el 16 de abril de 2024 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, que confirmó la sentencia dictada el 12 de enero de 2024, por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villamaría, que negó el amparo solicitado por la señora Maricela Alvarán Páez en contra de la Inspección Primera de Policía de Villamaría. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

 

SEGUNDO. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines en él contemplados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Referencia: Sentencia T-535 de 2024

 

Magistrada ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Quinta de Revisión, suscribo la presente aclaración de voto en relación con la sentencia de la referencia. Comparto el sentido de la decisión en cuanto la solicitud de amparo no satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Sin embargo, considero que la Sala pudo haber fortalecido el estudio de los requisitos de legitimación en la causa por pasiva y de subsidiariedad con un análisis más exhaustivo. Esto a partir de las razones que expongo a continuación.

 

1.                 La Sala Quinta de Revisión pudo haber fortalecido el estudio del requisito de la legitimación en la causa por pasiva

 

El proyecto establece que el requisito se cumple porque la accionante presentó la tutela en contra de la Inspección de Policía de Villamaría (Caldas), la cual ostenta, efectivamente, la calidad de autoridad y fue quien emitió la Resolución 010 del 26 de abril de 2023, decisión objeto de reproches en la tutela objeto de estudio. No obstante, debió hacerse una mayor precisión acerca de los fundamentos normativos o jurisprudenciales por los cuales la Inspección de Policía está legitimada en la causa por pasiva. En mi criterio, era importante hacer mención, por ejemplo, del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 que establece cuáles son las atribuciones de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores. En concreto el proyecto pudo referirse al numeral 2° de dicho artículo que establece que las mencionadas autoridades tienen competencia para “[c]onocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación”.

 

2.                 La Sala Quinta de Revisión pudo haber fortalecido el estudio del requisito de subsidiariedad

 

En relación con el requisito de subsidiariedad el proyecto establece que “los elementos probatorios del expediente no permiten considerar que se esté [ante un perjuicio irremediable”. Al respecto, considero que el proyecto debió realizar un análisis más exhaustivo para poder llegar a esa conclusión y a partir de la evaluación de los criterios que la jurisprudencia constitucional ha fijado para la acreditación de dicho perjuicio. Ahora bien, de manera preliminar considero que era importante que el proyecto aclarara en qué consistió el decreto de pruebas. En particular, respecto de las partes del proceso, aclarar (i) qué información se les solicitó en sede de revisión, (ii) cuáles fueron los documentos que se les solicitaron y (iii) cuáles fueron los documentos que aportaron. Respecto del requerimiento que se realizó a “diversos expertos” definir (i) ante quienes se dirigieron los requerimientos, (ii) cuáles fueron los interrogantes que se les plantearon y (iii) cuáles fueron las respuestas que aportaron.

 

Considero que, al tener clara esa información, podía ser más fácil verificar qué afirmaciones hechas por la actora se podían contrastar con los documentos que obraban en el expediente y/o las pruebas que se solicitaron. Por ejemplo, la sentencia sostiene que la actora, poco antes de ocupar el predio en el que levantó su construcción, tenía un contrato de arrendamiento de un inmueble en otro municipio. No obstante, no es claro si dentro del expediente hay alguna prueba relacionada con la existencia de dicho contrato. Asimismo, sostiene que la actora indicó que sus recursos fueron suficientes para sufragar los costos de la construcción y que su expareja, el señor Oscar Andrés García, se hace cargo del sostenimiento económico de ella y de sus hijos. Sin embargo, esta afirmación pudo haberse sustentado en un fundamento probatorio más preciso.

 

Adicionalmente, la sentencia establece que la accionante indicó que “no cuent[a] con los recursos económicos necesarios para poder vivir en otro lugar y todos [sus] ingresos han sido destinados para la construcción de [la] casa”. Al respecto, considero que el proyecto debió realizar un análisis específico acerca de la situación socio económica de la actora y con el fin de profundizar en la afirmación que ella misma hizo respecto de la ausencia de recursos.

 

En conclusión, aclaro mi voto en la presente decisión porque considero que la Sala pudo haber realizado un análisis más exhaustivo y fundamentado para el estudio de los requisitos de legitimación en la causa por pasiva y subsidiariedad. Incluir estos asuntos, a mi juicio, hubiera otorgado un sustento mayor a la decisión y habría aplicado de mejor manera el precedente constitucional sobre las condiciones de procedencia de la acción de tutela.

 

Sin embargo, también advierto que el problema jurídico materia de la decisión no debe resolverse a través de la acción de tutela sino mediante los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico para resolver las infracciones al régimen urbanístico. Además, tampoco concurría evidencia acerca de que esos mecanismos resultasen faltos de idoneidad en el caso concreto. Ello, no obstante, es compatible con la necesidad de que la sentencia hubiese realizado un estudio más específico sobre las materias analizadas.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada