NOTA DE RELATORÍA: Con fundamento en la solicitud realizada mediante oficio suscrito por la magistrada Natalia Ángel Cabo, el 11 de diciembre de 2025, y comunicada con el oficio SGC-1883 de la Secretaría General, se incorpora a la providencia publicada el Anexo I texto completo del Decreto Legislativo 121 de 2025 y el Anexo II pruebas decretadas, los cuales hacen parte integral de la misma.

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-252/25

 

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Inexequibilidad por consecuencia

 

(...) la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad por consecuencia de los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025, pues esas disposiciones tienen por objeto atender necesidades básicas insatisfechas en materia de vivienda y de agua y saneamiento básico, aspecto frente al cual el decreto matriz fue declarado parcialmente inexequible. Además, esa decisión de inexequibilidad tendrá efectos retroactivos a partir del 30 de enero de 2025.

 

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuración

 

La inconstitucionalidad por consecuencia en los estados de excepción es una figura jurídica utilizada por la Corte Constitucional en aquellos casos en los que el decreto matriz es declarado inexequible total o parcialmente. Así, cuando se produce una desaparición sobreviniente de la norma jurídica que le permitía al Gobierno nacional asumir y ejercer facultades extraordinarias, se produce el decaimiento de los decretos legislativos posteriores.

 

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Exequibilidad parcial

 

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Medidas en materia de acceso al agua, saneamiento básico y vivienda

 

(...) las medidas consagradas en el decreto respetan la Constitución, los tratados internacionales y la LEEE. Al respecto, en atención a lo señalado en el artículo 368 de la Constitución, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2, mediante el cual se facultó a los municipios en los que se declaró el estado de conmoción interior a otorgar subsidios de hasta el 90% para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a las personas que prueben a ver sido desplazadas o estar confinadas por causa de los hechos que dieron lugar al estado de excepción. Según la sentencia, dicha medida supera el juicio de contradicción específica sólo si se entiende que ese porcentaje máximo sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 superior, el cual dispone que únicamente es posible otorgar subsidios a las personas de menores ingresos.

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Características/ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Autorización al Gobierno para ampliar o reorientar la destinación original de recursos

 

(...) durante los estados de excepción, el ordenamiento jurídico autoriza al ejecutivo para modificar la destinación original de un ingreso fiscal específico. El artículo 215 superior señala, de forma expresa que, en el marco del Estado de emergencia, el ejecutivo tiene la facultad de decretar tributos o modificar los existentes. Además, el artículo 38 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción establece la facultad del gobierno para “modificar el presupuesto”. Por esa razón, en varias oportunidades, la Corte ha encontrado ajustados a la Constitución decretos legislativos en los que el Gobierno ha ampliado o reorientado la destinación original de recursos para utilizarlos en la atención de la crisis.

 

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Alcance

 

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Control formal y material

 

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Requisitos de orden formal

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de finalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad material

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad interna y externa

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de motivación suficiente

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de intangibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de ausencia de arbitrariedad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no contradicción específica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de incompatibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad jurídica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de proporcionalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no discriminación

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-252 DE 2025

 

 

Expediente: RE-370.

 

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda, en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.

 

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA.

 

Esta decisión se profiere en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 121 de 2025, adelantado en los términos de los artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política y 55 de la Ley 137 de 1994[1].

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 121 de 2025, expedido por el Gobierno nacional en desarrollo del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo y los municipios del área metropolitana de Cúcuta (Norte de Santander), de Río de Oro y de González (Cesar). Esta norma estableció tres grupos de medidas en favor de la población civil afectada por la situación de orden público en dicha zona, especialmente de la que fue desplazada y confinada.

Por un lado, el artículo 1 estableció el objeto y el alcance del decreto analizado. Además, los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 facultaron a distintas entidades del Estado a otorgar subsidios por encima de los porcentajes autorizados en la legislación ordinaria, usar los recursos del Sistema General de Participaciones, estructurar y ejecutar proyectos y emplear un mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad con el fin de asegurar el acceso al agua y al saneamiento básico de la población civil en la zona en la que se declaró el estado de conmoción interior. Por otro lado, el artículo 4, relacionado con la vivienda, permitió cambiar el uso del suelo y las normas urbanísticas y autorizó la ejecución de proyectos públicos en los municipios ubicados en dicha zona. Finalmente, los artículos 7 y 8 contemplaron disposiciones accesorias a las anteriores.

 

La Corte examinó si respecto del Decreto 121 de 2025 se configuró la inconstitucionalidad por consecuencia, con base en lo establecido en la Sentencia C-148 de 2025, en la que se declaró parcialmente exequible el Decreto Legislativo 62 de 2025, por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo y municipios cercanos. Este Tribunal concluyó que los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 121 de 2025 están amparados por la exequibilidad parcial del Decreto 62 de 2025. En efecto, buscan enfrentar la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos y confinamientos ocurridos en la zona en la que se declaró el estado de excepción y están dirigidas a garantizar los derechos fundamentales de la población civil que allí habita, especialmente de la que fue confinada o desplazada por la situación de orden público.

 

Por el contrario, la Corte declaró la inexequibilidad por consecuencia de los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025, con efectos retroactivos a partir del día de expedición y publicación de esa norma. Así, esas disposiciones contemplaron medidas permanentes y estructurales en materia de vivienda y acceso al agua y saneamiento básico, cuya finalidad es resolver “las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social”^[2], aspecto frente al cual el Decreto Legislativo 62 de 2025 fue parcialmente declarado inexequible en la sentencia C-148 de 2025.

 

Una vez superada la cuestión previa, la Corte analizó el cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos para los decretos de desarrollo. Por un lado, encontró acreditados los de forma porque la norma estudiada: (i) lleva la firma del presidente de la República y de todos los ministros; (ii) se profirió dentro de la vigencia del estado de conmoción interior decretado por medio del Decreto 62 de 2025; (iii) está debidamente motivada al contener una parte considerativa que enuncia razones de hecho y de derecho, al igual que las causas que justificaron su expedición; y (iv) tiene el mismo ámbito territorial de acción del decreto de conmoción interior.

 

Por otro lado, la Corte aplicó los juicios de finalidad, conexidad material, necesidad, no contradicción específica, proporcionalidad, no discriminación, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, incompatibilidad e intangibilidad frente a los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto 121 de 2025. En primer lugar, este Tribunal concluyó que la expresión “o llegaren a estarlo” del artículo 1 no superó el juicio de finalidad, pues es indeterminada y, en esa medida, excedió los límites de la declaratoria del estado de excepción establecida en la Sentencia C-148 de 2025. En cambio, frente a las demás disposiciones analizadas, la Corte dio por acreditado el cumplimiento de este juicio, pues están dirigidas de forma directa y específica a impedir la propagación de los efectos de la grave perturbación del orden público -ocasionada por el fortalecimiento de los grupos al margen de la ley, el incremento de los enfrentamientos armados y de las hostilidades en contra de los civiles- y la crisis humanitaria -generada por los desplazamientos y los confinamientos masivos-. 

 

En segundo lugar, se acreditó un vínculo entre el articulado y la parte motiva del Decreto 121 de 2025 y entre dicha norma y las razones que dieron lugar a declarar el estado de conmoción interior. Además, el Gobierno nacional ofreció razones suficientes para justificar la adopción de las medidas excepcionales allí consagradas, ninguna de las cuales limita o suspende derechos intangibles ni transgrede las prohibiciones contenidas en el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE). Por lo tanto, la Corte dio por superados los juicios de motivación suficiente, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad.

 

En tercer lugar, para esta Corporación, las medidas consagradas en el decreto respetan la Constitución, los tratados internacionales y la LEEE. Al respecto, en atención a lo señalado en el artículo 368 de la Constitución, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2, mediante el cual se facultó a los municipios en los que se declaró el estado de conmoción interior a otorgar subsidios de hasta el 90% para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a las personas que prueben a ver sido desplazadas o estar confinadas por causa de los hechos que dieron lugar al estado de excepción. Según la sentencia, dicha medida supera el juicio de contradicción específica sólo si se entiende que ese porcentaje máximo sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 superior, el cual dispone que únicamente es posible otorgar subsidios a las personas de menores ingresos.

 

En cuarto lugar, este Tribunal consideró que los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto 121 de 2025 superaron los juicios de incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. En efecto, dichas disposiciones no suspendieron normas ordinarias ni leyes, el Gobierno nacional dio razones suficientes que acreditan la necesidad de su adopción para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, constituyen una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis y no introducen distinciones fundadas en criterios sospechosos de discriminación ni establecen tratos desiguales injustificados.

 

Por estas razones, la Corte declaró:

(i)               La inexequibilidad por consecuencia de los artículos 4 y 5, con efectos retroactivos a partir del 30 de enero de 2025.

(ii)             La exequibilidad del artículo 1, salvo por la expresión “o llegaren a estarlo”, que fue declarada inexequible por su carácter indeterminado.

(iii)          La exequibilidad condicionada del artículo 2, en el entendido de que el porcentaje máximo de subsidios al que se refiere la norma (90%) sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 de la Constitución

(iv)           La exequibilidad de los artículos 3, 6, 7 y 8 del Decreto 121 de 2025.

Tabla de contenido

Síntesis de la decisión

I.    ANTECEDENTES

1.   El Decreto Legislativo 121 de 2025

2.   Pruebas

3.   Intervenciones

4.   Concepto del procurador general de la Nación

II.   CONSIDERACIONES

1.   Competencia

2.   Asunto por resolver y metodología de la decisión

3.   Cuestión inicial. La inconstitucionalidad parcial del decreto matriz y sus efectos frente al decreto de desarrollo analizado

4.   Fundamentos, contenido y alcance de la revisión de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción interior

4.1.    Presupuestos formales

4.2.    Presupuestos materiales

5.   Análisis de los requisitos formales del Decreto Legislativo 121 de 2025

6.   Análisis de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 121 de 2025

6.1.    Artículo 1 (alcance y objeto del decreto)

Contextualización y descripción de la norma

Aplicación de los juicios

6.2.    Artículo 2 (subsidios para la población desplazada y confinada)

6.3.    Artículo 3 (uso de recursos del Sistema General de Participaciones)

6.4.    Artículo 6 (mecanismos de apoyo a la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento)

6.5.    Medidas consecuenciales o accesorias (artículos 7 y 8)

III.    DECISIÓN

 

    I.               ANTECEDENTES

 

1.                 El 24 de enero del año en curso, el Gobierno nacional expidió el Decreto 62 de 2025, mediante el cual decretó el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar, por el término de 90 días.

 

2.                 En ejercicio de las facultades excepcionales previstas en el artículo 215 de la Constitución, y en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 121 de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda, en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.

 

3.                 El 31 de enero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia envió copia oficial de dicho decreto a esta Corporación, para su correspondiente revisión de constitucionalidad. En esa misma fecha, la Sala Plena asignó, por sorteo, el expediente al magistrado José Fernando Reyes Cuartas para su estudio y trámite.

 

4.                 Por medio de Auto del 5 de febrero de 2025, la Corte asumió el conocimiento del Decreto Legislativo 121 de 2025 y ordenó la práctica de pruebas. Por medio del auto del 24 de febrero de 2025, hizo un nuevo requerimiento probatorio, con el fin de obtener todas pruebas decretadas previamente. Una vez recibidas y valoradas, a través del Auto del 10 de marzo de 2025, se dispuso continuar con el trámite, comunicar la iniciación del mismo a distintas autoridades, invitar a autoridades y organizaciones a intervenir, fijar en lista el proceso y correr traslado al procurador general de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.

 

5.                 El 12 de junio de 2025, el proyecto de sentencia presentado por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas fue derrotado, de forma que la magistrada Natalia Ángel Cabo fue designada como magistrada ponente[3]. 

 

6.                 Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a realizar el control automático de constitucionalidad de la norma de la referencia.

 

1.     El Decreto Legislativo 121 de 2025

 

7.                 Dada su extensión, la transcripción completa del Decreto Legislativo 121 de 2025 se incluye en el Anexo I[4], el cual forma parte de esta decisión. Sin embargo, para facilitar la comprensión de esta sentencia, a continuación, se hace un breve resumen de su parte considerativa y, luego, se transcribe literalmente su articulado.

 

8.                 El decreto analizado, que está compuesto por 51 considerandos, comienza con una referencia a lo dispuesto en el artículo 213 de la Constitución que prevé la facultad para decretar un estado de conmoción interior. También resume los requisitos materiales que deben observar los decretos legislativos de desarrollo, según lo dispuesto en el artículo superior antes mencionado, la Ley 137 de 1994, es decir, la ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

 

9.                 A reglón seguido, se explica que por medio del Decreto 62 de 2025 el Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior por el término de 90 días en la región del Catatumbo y enumera los municipios que componen dicha zona. Asimismo, explica que dicho estado de excepción fue decretado para conjurar la grave, excepcional y extraordinaria perturbación del orden público que se está viviendo en esa región, fruto “de fuertes enfrentamientos armados entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos”^[5]. De la misma manera, el decreto señala que el Gobierno debe adoptar medidas extraordinarias para “conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales”[6] en la región en la que se declaró la conmoción interior. Lo anterior, con el fin de enfrentar al aumento inusitado de la violencia, la crisis humanitaria desbordada, los impactos a la población civil, las amenazas a determinadas infraestructuras y al rebasamiento de las capacidades institucionales.

 

10.            Luego, los fundamentos del decreto señalan que los enfrentamientos bélicos en el Catatumbo han afectado la prestación de los servicios de agua y saneamiento básico, especialmente frente a las personas desplazadas y confinadas. Por ejemplo, en municipios como Teorama y Tibú, hubo suspensiones de dichos servicios. Además, la población desplazada y confinada no cuenta con los recursos necesarios para pagar las facturas, pues no ha podido desarrollar una actividad productiva. La falta de pago, a su turno, afecta la sostenibilidad financiera de los prestadores de servicios públicos y, por ende, pone en riesgo su operación. El decreto también agrega que la situación de orden público ha tenido consecuencias sobre la infraestructura de agua y saneamiento básico, la cual ya ha sufrido afectaciones o está en riesgo inminente de sufrirlas.

 

11.            En ese contexto, de acuerdo con las consideraciones de la norma, el Gobierno nacional debe garantizar los derechos fundamentales al agua, al saneamiento básico, a la vida, a la salud y a la dignidad humana de las personas afectadas, especialmente de aquellas desplazadas y confinadas. Por ello, debe adoptar medidas que permitan garantizar el acceso y la continuidad de la prestación de los servicios de agua y saneamiento básico por parte de dichas poblaciones.

 

12.            En particular, el decreto señala que, aunque el ordenamiento jurídico permite a los municipios otorgar subsidios para servicios públicos, se requiere una medida legislativa para ampliar esa capacidad y subir el porcentaje de dichas ayudas hasta el 90%. Lo anterior con las finalidades de garantizar la sostenibilidad financiera de los prestadores y evitar la suspensión de servicios y la acumulación de deudas.

 

13.            En las consideraciones de la norma también se explica que, de acuerdo con la ley, no es posible usar los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua y Saneamiento Básico para sufragar gastos de operación y de mantenimiento ni para atender contingencias como daños en infraestructura y provisión de agua por medios alternos, generadas por la grave perturbación del orden público. También se señala que los municipios en los que se declaró el estado de conmoción interior no tienen recursos suficientes para enfrentar la crisis. No obstante, sí tienen una asignación específica de dicho Sistema General de Participaciones para el sector de agua y saneamiento básico que asciende a $64.099.909.971 y que podría ser usada para “apoyar las medidas excepcionales propuestas”[7].

 

14.            Posteriormente, el decreto afirma que la Ley 142 de 1994 no contempló formas distintas a las redes físicas o humanas de acueducto y alcantarillado para garantizar el acceso al agua y al saneamiento básico en zonas en las que no se prestan dichos servicios públicos. Por esa razón y debido a las afectaciones en la infraestructura de ese sector que se han generado por la situación de orden público, es necesario habilitar el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua y Saneamiento Básico para financiar medios alternos tales como carrotanques y agua envasada. También es necesario apoyar financieramente los proyectos de gestión comunitaria del agua en zonas de difícil acceso.

 

15.            Adicionalmente, según la norma analizada, para enfrentar el elevado número de personas desplazadas en la región (48.004) y asegurar el acceso al agua y al saneamiento básico, se requieren medidas legislativas para que la Nación intervenga directamente en la prestación de esos servicios públicos, en aquellos casos en los que la entidad territorial o el operador no tengan la capacidad para ello. Asimismo, hay que hacer inversiones que permitan contar con la infraestructura necesaria para atender la demanda de agua y saneamiento básico de la población afectada. Con ese mismo fin, también se requiere: (i) que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante Ministerio de Vivienda) pueda ejercer la competencia funcional para estructurar y ejecutar proyectos que garanticen el acceso al agua y saneamiento básico y; (ii) que el Gobierno nacional fortalezca los sistemas de aprovisionamiento y asegure la infraestructura que los soporta en las zonas apartadas en las que se declaró el estado de conmoción, en las que no es posible la prestación convencional de los servicios públicos de agua y saneamiento básico.

 

16.            Por otro lado, el Decreto Legislativo 121 de 2025 afirma que, en virtud del exorbitante número de personas desplazadas, el cual genera “una alteración demográfica intempestiva”[8], es necesario permitir el ajuste excepcional y expedito de las normas de uso y aprovechamiento del suelo, con el fin de atender las necesidades temporales y definitivas de vivienda de dicha población. Así, en virtud de la Ley 388 de 1997, para proporcionar vivienda y albergue a dicha población, los municipios “tendrían que adelantar procesos de revisión y ajuste de los planes de ordenamiento territorial que implican documentos, estudios, trámites, consultas [y] concertaciones que resultan en largos periodos de tiempo”[9]. En ese contexto, el decreto argumenta que es necesario: (i) permitir la construcción de soluciones habitacionales para las personas desplazadas y confinadas sin agotar trámites y requisitos de licenciamiento ante las alcaldías municipales; y (ii) autorizar a los alcaldes a establecer de forma excepcional los parámetros para la construcción de viviendas individuales campesinas para la población desplazada.

 

17.             Con base en esas consideraciones, el Decreto Legislativo 121 de 2025 dispone:

 

“Artículo 1. Objeto y alcance. El presente Decreto tiene por objeto definir las medidas excepcionales y urgentes que buscan garantizar el acceso al agua, saneamiento básico y vivienda a las personas que se han visto afectadas o llegaren a estarlo por causa de los hechos ocurridos en la región del Catatumbo, encontrándose en condiciones de confinamiento o desplazamiento a partir del 18 de enero de 2025, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 062 de 2025 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”. Estas medidas se aplicarán en la zona ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.

 

Artículo 2. Subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán otorgar subsidios para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del 90% para los suscriptores que acrediten ante la misma entidad territorial que se encuentran confinados o hayan sido desplazados como consecuencia de los hechos que llevaron a la declaratoria de conmoción interior.

 

Artículo 3. Uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto, para atender las afectaciones, impedir la extensión de sus efectos y asegurar el acceso a agua y saneamiento básico, podrán destinar los recursos necesarios del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB), para apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, con el fin de garantizar la continuidad del servicio a la población confinada o desplazada.

 

Parágrafo 1. Las entidades territoriales de que trata el presente artículo, durante la vigencia del decreto que declara la conmoción interior, podrán destinar recursos del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP- APSB) a la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de medidores y acometidas que se hayan visto afectadas por la alteración del orden público.

 

Parágrafo 2. Con los recursos del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB) podrá financiarse la medida establecida en el artículo 2 del presente Decreto.

 

Artículo 4. Habilitación y uso del suelo. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los alcaldes de los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial para atender la población desplazada, en lo siguiente:

 

1.   Incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, rural suburbano o de expansión urbana el predio o los predios requeridos para la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de los habitantes desplazados por la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, y la ejecución de proyectos públicos en los mismos.

 

2.   Modificar los usos del suelo o las normas urbanísticas de áreas específicas del suelo urbano que permitan la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de las personas afectadas y desplazadas por la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, y la ejecución de proyectos públicos en los mismos.

 

Para efecto de lo dispuesto en estos numerales, el predio o los predios deberán contar con disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios o esquemas diferenciales, así como su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito y no podrán estar ubicados o colindar con predios que correspondan a suelo de protección ambiental o a determinantes ambientales de las que trata el numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. En los casos de colindancia, la autoridad ambiental podrá determinar las condiciones ambientales para la incorporación del suelo, sin que se requiera concertación ambiental.

 

Aquellos municipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados rurales (corregimientos y veredas) que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2^a de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los predios que cumplan los fines de este artículo, para lo cual se expedirá por parte de dicho Ministerio las resoluciones correspondientes.

 

El alcalde municipal no requerirá dar aplicación a las disposiciones de los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 388 de 1997, sin embargo, deberá poner a consideración del Concejo Municipal el proyecto de acto administrativo con los estudios y planos que lo soporten para que este, en un plazo máximo de quince (15) días calendario, se pronuncie. Si transcurrido este término el Concejo Municipal no adopta decisión alguna, o lo niega sin fundamentarse en estudios técnicos o jurídicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.

 

Toda modificación propuesta por el Concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde.

 

De conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los Concejos Municipales celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto que busca atender la situación humanitaria y los derechos fundamentales de las personas afectadas en el marco de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.

 

Parágrafo 1. El proyecto de acuerdo y los proyectos urbanísticos solo se podrán plantear durante la vigencia de la Declaratoria de Conmoción Interior, y deberán justificarse de tal manera que se orienten únicamente a atender la situación humanitaria y los derechos fundamentales de las personas afectadas con ocasión de la grave perturbación al orden público.

 

Parágrafo 2. Los alcaldes municipales de las entidades territoriales de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán expedir actos administrativos particulares que autoricen el mejoramiento, adecuación, construcción y/o ampliación de viviendas rurales campesinas, acordes a la forma de vida de los campesinos de la región, sin que se requiera licencia urbanística ni acto de reconocimiento de edificaciones. También se permitirá el uso de técnicas constructivas o de materiales no previstos en la Ley 400 de 1997 y su reglamentación, siempre que garanticen la seguridad de los habitantes y la estabilidad de las edificaciones.

 

Lo anterior no obsta para que la mencionada autoridad omita la responsabilidad por el seguimiento y control que garantice la estabilidad de la obra y seguridad de los habitantes. Restablecido el orden público o terminada la vigencia de la declaratoria de conmoción interior, resultarán aplicables las normas de construcción sismo resistente y demás normas pertinentes, y el titular de la obra solicitará al alcalde municipal, o este de oficio, la verificación de cumplimiento de las normas urbanísticas y técnicas que garanticen la integridad física de la vivienda.

 

Lo anterior, siempre que se pretenda facilitar la vivienda de las personas confinadas o desplazadas, para que puedan movilizarse a zonas del territorio donde no se desarrollen confrontaciones armadas.

 

Artículo 5. Competencia funcional en materia de agua y saneamiento básico. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá estructurar y ejecutar proyectos de agua y saneamiento básico que tengan por objeto garantizar la continuidad en la prestación efectiva de estos servicios a la población que se haya visto afectada por los hechos que originaron la declaratoria del estado de conmoción o sus efectos.

 

Artículo 6. Mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá emplear un mecanismo de apoyo para la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron la grave perturbación al orden público. Este mecanismo consistirá en un arreglo institucional y financiero que permita la transferencia y ejecución de recursos a los gestores comunitarios que administran los citados sistemas, con el fin de realizar la compra de materiales o repuestos; desarrollar obras de reparación, reconstrucción y rehabilitación de los sistemas; financiar actividades propias de la sostenibilidad, así como gastos y costos asociados con el arranque, puesta en marcha y aseguramiento de la infraestructura afectada, entre otras actividades que permitan la continuidad en el acceso al agua y saneamiento básico.

 

Parágrafo. Para la materialización del mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad se podrán suscribir convenios solidarios. Así mismo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá contratar terceros que articulen la celebración de dichos convenios, seleccionados a través de las diferentes modalidades de contratación definidas en el Estatuto General de Contratación.

 

Artículo 7. Reportes. Las entidades territoriales a las que se les otorgan facultades extraordinarias en el presente Decreto Legislativo reportarán, dentro de los primeros cinco (5) días de cada mes al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la destinación de recursos e inversiones realizadas para el respectivo monitoreo y seguimiento, y el resultado de las demás medidas adoptadas e implementadas.

 

Artículo 8. De la vigencia. El presente decreto legislativo entrará en vigor a partir de su publicación”.

 

2.     Pruebas

 

18.            El Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia de la República y el Ministerio de Vivienda respondieron las preguntas incluidas en el Auto que ordenó practicar pruebas y adjuntaron los anexos correspondientes[10]. En el Anexo II de esta providencia están resumidas esas respuestas.

 

19.            Por ahora, cabe señalar que, en cuanto a los requisitos formales, las entidades antes mencionadas confirmaron que el Decreto 121 de 2025 cumple con lo necesario. Así, esa norma está firmada por el presidente y los ministros, fue emitido dentro del tiempo de vigencia de la conmoción interior, está correctamente motivado y se limita al ámbito territorial establecido. Respecto a los requisitos materiales, señalaron que las medidas del decreto cumplen con los principios de conexidad, necesidad y las facultades de la Ley 137 de 1994. Además, no tienen una duración excesiva ni abordan problemas estructurales de largo plazo. También destacaron que las medidas de los artículos 2, 3, 4 y 5 cumplen los límites constitucionales, incluidos los juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, coherencia y no discriminación[11].

 

3.     Intervenciones

 

6.                 A continuación, se sintetiza el sentido de cada una de las intervenciones recibidas[12]:

 

Tabla 1. Intervenciones presentadas

 

 

4.     Concepto del procurador general de la Nación

 

20.             El procurador general de la Nación solicitó a la Corte declarar exequibles los artículos 1, 2, 3, 6 y 7, e inexequibles los artículos 4 y 5 del decreto analizado. En cuanto a los requisitos formales, señaló que se cumplen, ya que la norma fue firmada por el presidente de la República y los 19 ministros (15 titulares y 4 encargados), motivada con una exposición de los hechos y razones, proferido dentro del plazo de 90 días y limitado a las zonas en las que se declaró el estado de conmoción interior.

 

7.                 Sobre los requisitos materiales, el procurador indicó que el juicio de finalidad y conexidad externa se cumple, ya que el decreto menciona servicios de agua y saneamiento básico, y las medidas buscan apoyar la planificación territorial de los municipios para enfrentar el desplazamiento. En cuanto al acueducto, alcantarillado y aseo, los artículos 2, 3, 5 y 6 cumplen con el objetivo de abordar la crisis.

 

8.                 En cambio, el artículo 4 no está enfocado directamente en resolver la emergencia, ya que propone soluciones de vivienda a largo plazo, lo que excede la intención de la conmoción interior. Esa disposición también tiene problemas de claridad, ya que suspende consultas y mecanismos de participación ciudadana sin justificación precisa. Además, modifica normas sobre uso del suelo y sismo resistencia, lo que puede generar asentamientos inseguros y perpetuar vulnerabilidades, en contravía de derechos como la vivienda digna.

 

9.                 Respecto a las competencias funcionales en materia de agua y saneamiento consagradas en el artículo 5, el decreto otorga funciones al Ministerio de Vivienda que deberían ser de los gobiernos locales, sin asegurar la financiación adecuada. A juicio del procurador general de la Nación, esto podría desplazar recursos de los municipios y no superar el juicio de necesidad.

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

5.     Competencia

 

21.             De conformidad con los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corte es competente para revisar y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 0121 de 2025, dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades propias del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto Legislativo 62 de 2025.

 

6.     Asunto por resolver y metodología de la decisión

 

22.             El Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, por medio del Decreto Legislativo 62 de 2025. Esa norma fue declarada parcialmente exequible a través de la Sentencia C-148 de 2025, tal y como se explicará más adelante.

 

23.             En ejercicio de las facultades de excepción, el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 121 de 2025, el cual aborda medidas excepcionales y urgentes sobre sobre agua potable, saneamiento básico y vivienda para atender a las personas desplazadas o confinadas como consecuencia de los hechos que dieron lugar a declarar el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo. Lo anterior con los propósitos de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, al igual que garantizar los derechos fundamentales al acceso al agua y al saneamiento básico, a la vida, a la salud, a la dignidad humana y a la vivienda de las personas afectadas con la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos y confinamientos.

 

24.             Por lo tanto, le corresponde a la Corte analizar la constitucionalidad de ese decreto legislativo de desarrollo. Para ello, desde el punto de vista metodológico, la Sala Plena dividirá su análisis en tres partes. En la primera, y en tanto la Sentencia C-148 de 2025 declaró unos apartes del Decreto Legislativo 62 de 2025 exequibles y otros inexequibles, la Corte explicará las razones por las cuales los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025 deben ser declarados inexequibles por consecuencia. En la segunda parte, la Corte recordará el alcance del control de los decretos legislativos de desarrollo. Finalmente, en las dos últimas partes, verificará el cumplimiento de los requisitos de validez formal y hará el análisis de los requisitos materiales frente a los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 121 de 2025.

 

7.     Cuestión inicial. La inconstitucionalidad parcial del decreto matriz y sus efectos frente al decreto de desarrollo analizado[13]

 

25.             La inconstitucionalidad por consecuencia en los estados de excepción es una figura jurídica utilizada por la Corte Constitucional en aquellos casos en los que el decreto matriz[14] es declarado inexequible total o parcialmente. Así, cuando se produce una desaparición sobreviniente de la norma jurídica que le permitía al Gobierno nacional asumir y ejercer facultades extraordinarias, se produce el decaimiento de los decretos legislativos posteriores[15].

 

26.              En efecto, la declaratoria de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción trae como consecuencia que el Gobierno nacional quede despojado de su competencia para dictar normas con fuerza de ley, pues dicha atribución pierde su sustento jurídico y esta situación se refleja en los decretos de desarrollo. De ahí que, en aquellos casos en los que se configura una inconstitucionalidad por consecuencia, este Tribunal no puede hacer el análisis formal ni material de los decretos de desarrollo que fueron dictados con fundamento en la norma declarada inconstitucional[16].

 

27.             En este caso, la Sentencia C-148 de 2025 declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con los siguientes dos puntos: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluyó aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.

 

28.             Según la Sentencia C-148 de 2025, en lo relacionado con el punto (i), el Decreto 62 de 2025 satisfizo el presupuesto fáctico, pues el Gobierno nacional probó una intensificación y un agravamiento de la perturbación del orden público por el fortalecimiento reciente de grupos al margen de la ley como el ELN, al igual que el incremento tanto de los enfrentamientos armados entre esos grupos y con el Ejercito Nacional como de los ataques y hostilidades contra la población civil. También cumplió el presupuesto valorativo, por cuanto esta situación es grave, extraordinaria y ha producido una afectación inminente de las instituciones del Estado y de la convivencia ciudadana. Finalmente, el decreto matriz superó el presupuesto de suficiencia porque las atribuciones y los poderes ordinarios del Estado son insuficientes para conjurar las causas de la perturbación del orden público y sus efectos sobre la población civil.

 

29.             Por el contrario, la Corte declaró la inexequibilidad del decreto que declaró el estado de conmoción interior respecto de los hechos y las consideraciones relacionados con: (i) la presencia histórica del ELN y otros grupos al margen de la ley; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos de la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS); (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, al igual que las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. En estos ámbitos, el decreto matriz no cumplió el presupuesto valorativo, pues se está ante situaciones y problemáticas estructurales que existen desde antes de la declaratoria de la conmoción interior y que deben ser enfrentadas a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas.

 

30.             A juicio de este Tribunal, como se demostrará a continuación, los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 121 de 2025 están amparados por la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 dispuesta en la sentencia C-148 de 2025. No sucede lo mismo con los artículos 4 y 5 de la norma analizada que son inexequibles por consecuencia.

 

31.             Artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 121 de 2025. Como se puede apreciar en la siguiente tabla, esas disposiciones guardan una relación temática directa con la intensificación de los enfrentamientos bélicos entre grupos al margen de la ley, el aumento de los ataques y hostilidades en contra de la población civil y con la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos, frente a los cuales el Decreto Legislativo 62 de 2025 fue declarado parcialmente exequible en la Sentencia C-148 de 2025. Así, las medidas contenidas en esas disposiciones buscan garantizar los derechos fundamentales al agua potable y al saneamiento básico, a la vida digna y a la salud de los habitantes de la zona en la que se declaró el estado de conmoción interior -especialmente de las personas desplazadas o confinadas-, a través del otorgamiento de subsidios, de la destinación de recursos económicos del Sistema General de Participaciones y de un mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de provisionamiento afectados por la situación de orden público de la región del Catatumbo.

 

Tabla 2. Los artículos 1 a 3 y 6 a 8 del Decreto Legislativos 121 de 2025 tienen una relación temática directa con la crisis humanitaria

 

 

32.             Los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025. Esas disposiciones son inexequibles por consecuencia, pues no se relacionan directamente con los hechos y las consideraciones frente a las cuales la Sentencia C-148 de 2025 declaró parcialmente exequible el Decreto 62 de 2025. Por el contrario, como se explicará a continuación, los artículos 4 y 5 buscan resolver las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social, aspecto frente al cual el decreto matriz no cumplió el presupuesto valorativo, pues el estado de conmoción interior no puede ser usado para superar situaciones y problemáticas estructurales.

 

33.             El artículo 4 permite que, durante el estado de conmoción interior, los alcaldes de los municipios ubicados en la región del Catatumbo ajusten los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) a través de procedimientos expeditos y excepcionales. Lo anterior con el fin de incorporar predios rurales al perímetro urbano, modificar los usos del suelo y ejecutar proyectos públicos dirigidos a la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de la población desplazada y afectada. La norma también faculta a los alcaldes a solicitar la sustracción rápida de predios de reservas forestales y a autorizar el mejoramiento, la adecuación, la construcción y la ampliación de viviendas rurales campesinas, sin licencia urbanística ni acto de reconocimiento de edificaciones y sin necesidad de cumplir la Ley 400 de 1997, que contiene normas sobre construcciones sismorresistentes.

 

34.             Por lo tanto, como lo señaló la Defensoría del Pueblo, el artículo 4 no está encaminado a brindar una respuesta inmediata a la necesidad actual de alojamiento de emergencia que enfrentan las más de 57.000 personas que fueron desplazadas en la zona en la que se declaró el estado de conmoción interior. Dicha necesidad, es apremiante porque, según lo informado por la Defensoría a la Corte Constitucional, los municipios afectados no cuentan con espacios adecuados para garantizar las condiciones dignas de habitabilidad durante el alojamiento y el uso de hoteles para albergar a la población desplazada no es sostenible por sus altos costos[27]. 

 

35.             A pesar de ello, el artículo 4 del Decreto 121 de 2025 propone soluciones de largo aliento para garantizar el acceso a la vivienda digna, entendido como un derecho económico, social y cultural cuya satisfacción, según la mayoría de los intervinientes en este proceso, debe asegurarse progresivamente a través del uso de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas. Así, las medidas contenidas en la norma analizada, en vez de buscar conjurar la crisis humanitaria inmediata derivada de la alteración del orden público, constituyen instrumentos de intervención estructural en el territorio cuyos efectos se producirían en el mediano y largo plazo, y que implican la modificación permanente del régimen de ordenamiento territorial a través de una medida de excepción.

 

36.             Además, en la parte motiva del Decreto Legislativo 121 de 2025, se omitió explicar de qué forma se puede atender a las personas desplazadas con la urgencia que demanda la crisis humanitaria vivida en la región del Catatumbo a través de una autorización dirigida a modificar los POT de los municipios en los que se declaró el estado de conmoción interior y a permitir el desarrollo de proyectos públicos. En dichas consideraciones tampoco se señalaron las razones por las cuales autorizar la modificación o la construcción de viviendas rurales campesinas -sin exigir licencia urbanística ni el cumplimiento de las normas sobre construcciones sismorresistentes- posibilita la atención de la población desplazada. Máxime cuando, en el contexto actual, dichas personas no cuentan con condiciones mínimas de seguridad para retornar a sus predios y tienen necesidades urgentes de albergue que deben ser atendidas.

 

37.             En el marco de este proceso, el Gobierno nacional tampoco proporcionó esas explicaciones. Así, en su respuesta al requerimiento probatorio de la Corte Constitucional, la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República y el Ministerio de Vivienda se limitaron a desarrollar lo señalado en las consideraciones del Decreto 121 de 2025 y a hacer algunas precisiones sobre el alcance del artículo 4.

 

38.             Se concluye, entonces, que la disposición analizada tiene una vocación permanente y pretende garantizar, a largo y mediano plazo, el derecho fundamental a la vivienda digna de las personas desplazadas y afectadas por la situación de orden público que atraviesa la región del Catatumbo. Esa disposición, por lo tanto, no está dirigida a atender la necesidad urgente de dichas personas a ser albergadas de forma temporal en condiciones dignas, sino que busca solucionar necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social en materia de vivienda, las cuales existen desde antes de la declaratoria del estado de conmoción interior. Por esas razones, el artículo 4 es inconstitucional por consecuencia.

 

39.             Por su parte, el artículo 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025 le otorga una competencia funcional al Ministerio de Vivienda con el fin de que dicha entidad, durante el estado de conmoción interior, estructure y ejecute proyectos de agua y saneamiento básico. Lo anterior con el fin de asegurar la continuidad en la prestación efectiva de esos servicios a la población afectada por los hechos que dieron origen a la declaración del estado de conmoción o por sus efectos.

 

40.             A juicio de la Corte Constitucional, esta disposición también excede el marco establecido en la Sentencia C-148 de 2025 respecto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025. En efecto, el artículo 5 no establece una medida concreta dirigida a garantizar la atención humanitaria, satisfacer los derechos fundamentales de la población civil, o financiar dichos propósitos específicos.

 

41.             Por el contrario, la norma contiene una medida genérica en función de la cual se autoriza al Ministerio de Vivienda a adoptar medidas estructurales para enfrentar las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua y saneamiento básico, aspecto frente al cual el decreto matriz fue declarado parcialmente inexequible por esta Corporación. Así, esas problemáticas son estructurales y existen desde antes de que se declarara el estado de conmoción interior, de forma que deben ser solucionadas con base en los mecanismos ordinarios y a través de las instancias democráticas y participativas, y no mediante el ejercicio de facultades extraordinarias[28]. Por consiguiente, el artículo 5 analizado es inconstitucional por consecuencia.

 

42.             En conclusión, la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad por consecuencia de los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025, pues esas disposiciones tienen por objeto atender necesidades básicas insatisfechas en materia de vivienda y de agua y saneamiento básico, aspecto frente al cual el decreto matriz fue declarado parcialmente inexequible. Además, esa decisión de inexequibilidad tendrá efectos retroactivos a partir del 30 de enero de 2025. En cambio, las medidas extraordinarias contenidas en los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 121 de 2025 están cobijadas por la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, contenida en la Sentencia C-148 de 2025, razón por la cual la Sala Plena está habilitada para analizarlas de fondo[29].

 

8.     Fundamentos, contenido y alcance de la revisión de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción interior[30]

 

43.             Con el objetivo de preservar el orden constitucional, especialmente el principio de separación de poderes, y evitar el abuso de estas figuras, el Constituyente de 1991 previó un modelo constitucional que limita las facultades del ejecutivo para recurrir a los estados de excepción, es decir, al estado de guerra exterior (artículo 212 superior), al de conmoción interior (artículo 213 de la Constitución) y al de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215 superior)^[31]. Ese modelo constitucional fue desarrollado de forma detallada por el legislador mediante la LEEE (Ley 137 de 1994).

 

44.             A lo largo de varias décadas del siglo XX, Colombia experimentó una constante anormalidad constitucional debido al uso prolongado del estado de sitio como mecanismo para controlar crisis sociales, políticas y económicas^[32]. Las reformas constitucionales de 1910, 1936 y 1968 buscaron limitar su aplicación, incluso con la creación del estado de emergencia social y económica^[33]. No obstante, el estado de sitio fue utilizado para responder a varias perturbaciones de la vida social, como las protestas[34], sindicalismo[35], narcotráfico[36] y crisis institucionales[37]. Bajo esta figura, los decretos expedidos se alejaron de su propósito original y abordaron asuntos que excedían la situación de excepción. Pese a los controles políticos y judiciales oficiosos introducidos en 1968, el país permaneció más de 30 años bajo estado de sitio, lo que impactó los derechos fundamentales y evidenció la debilidad de los mecanismos de control institucional[38].

 

45.             En la Asamblea Nacional Constituyente, los delegatarios criticaron el uso prolongado y excesivo del estado de sitio en Colombia^[39], pues se convirtió en un régimen permanente^[40] y se aplicó a conflictos internos del país^[41]. Esta práctica generó una confusión constitucional^[42] entre la normalidad y excepcionalidad^[43]. En respuesta a esta situación, los constituyentes eliminaron dicha figura^[44] y la reemplazaron por el estado de excepción, el cual buscó limitar la excepcionalidad o anormalidad constitucional^[45].

 

46.             Estas circunstancias explican las condiciones estrictas a las que se sujeta tanto la declaración de los estados de excepción, como la expedición de medidas de desarrollo y el escrutinio judicial. Así, la Constitución de 1991 estableció una serie de límites dirigidos a restringir el uso de los estados de excepción. Esos límites se hallan tanto en la definición de las específicas y excepcionales condiciones que permiten acudir a estas figuras, como en su temporalidad, en el tipo de medidas que pueden ser adoptadas durante su vigencia y en el rol de las otras ramas del poder público. Adicionalmente, la Constitución prevé que el funcionamiento de las otras ramas no se suspende y, por el contrario, son dotadas con específicas competencias dirigidas a efectuar controles, tal y como sucede con el control político ejercido por el Congreso de la República y el control judicial automático a cargo de la Corte Constitucional.

 

47.             En vigencia de la Constitución de 1991, se ha declarado la conmoción interior en siete oportunidades. Para hacer el control de constitucionalidad sobre los decretos declaratorios, la Corte ha acudido a un escrutinio judicial compuesto por un examen de los presupuestos formales y materiales. Las exigencias de estos presupuestos se derivan de: (i) las disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción (art. 212 a 215); (ii) la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la cual desarrolla esas disposiciones superiores (Ley 137 de 1994) y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos, las cuales prevén, entre otras, las garantías que no pueden ser suspendidas en los estados de excepción, es decir, los derechos intangibles (art. 93.1 y 214 de la Constitución). En cumplimiento del principio de legalidad, el Gobierno nacional tiene el deber de ejercer las competencias que se derivan de la declaratoria de un estado de excepción en el marco del orden constitucional y con sujeción a las normas que rigen específicamente los estados de excepción^[46].

 

48.             A continuación, se desarrollarán los requisitos formales y materiales que deben cumplir los decretos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción interior.

 

8.1.          Presupuestos formales

 

49.             Con base en las reglas previstas en la Constitución y la LEEE, la Corte debe verificar el cumplimiento de los siguientes presupuestos formales:

 

50.             Expedición durante la vigencia del estado de conmoción interior. Como quiera que la facultad legislativa extraordinaria se traslada únicamente para atender las situaciones excepcionales que motivan el estado de excepción y está limitada temporalmente por la Constitución, los decretos de desarrollo deben expedirse en vigencia de dichas facultades.

 

51.             Firma del presidente de la República y de todos los ministros. En función de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución y 34 de la LEEE, se exige que tanto la declaratoria de un estado de conmoción interior como los decretos legislativos de desarrollo lleven la firma del presidente de la República y de todos los ministros^[47].

 

52.             Motivación. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución, los decretos legislativos de desarrollo proferidos en el marco de estados de conmoción interior deben estar debidamente motivados^[48]. Por lo tanto, uno de los requisitos formales que debe cumplir esta clase de normas es contar con una exposición de razones que justifique su expedición. Por su parte, la evaluación sustancial de la motivación se debe examinar en el análisis de los presupuestos materiales que debe superar el respectivo decreto legislativo.

 

53.             La definición del ámbito territorial. Este requisito se deriva del artículo 34 de la LEEE en atención a la posibilidad de que el estado de conmoción interior no se extienda a todo el territorio nacional y se limite a zonas específicas del territorio. En consecuencia, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de excepción se haya limitado a un ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.

 

8.2.          Presupuestos materiales

 

54.             En el control judicial a los decretos legislativos de desarrollo, además de la verificación de los requisitos formales descritos previamente, la Corte Constitucional adelanta un control material, en el que se verifica el cumplimiento de los principios y límites que guían los estados de excepción.

 

55.             Desde una perspectiva general, los límites materiales previstos en el ordenamiento constitucional se expresan en tres aspectos puntuales. Por un lado, las medidas únicamente pueden referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria del estado de conmoción interior^[49]. Por otro lado, las facultades extraordinarias del presidente de la República se restringen a las que son estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir que sus efectos se extiendan. Finalmente, las medidas están restringidas por los principios de proporcionalidad y de necesidad^[50].

 

56.             Por ello, desde las primeras providencias en las que la Corte juzgó los decretos de desarrollo proferidos en el marco de un estado de conmoción interior, examinó el cumplimiento de esas condiciones constitucionales (finalidad, conexidad, proporcionalidad y necesidad). Luego, tras la expedición de la LEEE, la Corte amplió el análisis a través de un conjunto de juicios diseñados para determinar si el gobierno Nacional respetó todos los principios que guían esos estados de excepción. En particular, esta Corporación señaló que los decretos legislativos de desarrollo de conmoción interior deben respetar los principios o requisitos que se derivan de la Constitución Política y la LEEE, es decir, los principios de finalidad^[51], conexidad, necesidad^[52], proporcionalidad^[53], no discriminación^[54], incompatibilidad^[55] y ausencia de arbitrariedad^[56]. Igualmente, se debe examinar si las medidas incluidas en los decretos de desarrollo para atender la conmoción interior violan disposiciones constitucionales o las prohibiciones que se derivan de las reglas previstas en artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE para los estados de conmoción interior. 

 

57.             En relación con la metodología para el examen de los decretos de desarrollo proferidos en un estado de conmoción interior, es necesario tener en cuenta que la última vez que se declaró un estado de excepción de ese tipo fue en el año 2008^[57]. Para ese momento, si bien este Tribunal había ejercido el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo a partir de los parámetros que se derivan tanto de la Constitución como de la LEEE, la jurisprudencia no había unificado ni sistematizado los juicios que adelanta la Corte en el control de constitucionalidad. 

 

58.             Posteriormente, al analizar la constitucionalidad de decretos de desarrollo proferidos en el marco de los estados de EESE, este Tribunal enriqueció su jurisprudencia sobre los principios que guían los estados de excepción, de forma que complementó los juicios aplicables al análisis de los decretos de desarrollo y precisó el contenido de cada uno de ellos. En particular, en la Sentencia C-205 de 2020, la Corte unificó el contenido de los juicios materiales que le corresponde aplicar al analizar dichos decretos.

 

59.             En esta ocasión, la Corte debe controlar la constitucionalidad de un decreto que introduce medidas para superar las circunstancias que motivaron la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto Legislativo 062 de 2025. Así, la Sala definirá la metodología de examen aplicable al caso. Para ello, tomará como referente principal los juicios definidos en la Sentencia C-205 de 2020, con las siguientes precisiones:

 

(i)               Los juicios que adelanta la Corte sobre los decretos de desarrollo tienen fundamento en el marco constitucional específico de los estados de excepción (artículos 212 a 216 de la CP) y en los principios que irradian los estados de excepción de la LEEE (artículos 1 a 21 de la Ley 137 de 1994).

 

(ii)             Si bien el régimen de excepción comparte una serie de principios generales, los tres tipos de estados de excepción (guerra exterior, conmoción interior y estado de emergencia) están previstos para circunstancias distintas y bajo reglas diferenciadas tanto en la Constitución como en la LEEE^[58].

 

(iii)          Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1991, el estado de excepción más utilizado ha sido el de emergencia económica, social y ecológica (EESE) –declarado en 17 ocasiones–, lo que ha llevado a la jurisprudencia constitucional desarrollar ampliamente el escrutinio de los decretos emitidos para atender dichas emergencias.^[59].

 

(iv)           La Corte empleó la metodología de los 10/11 juicios para juzgar normas proferidas en el marco de conmociones interiores (Sentencia C-149 de 2003). Sin embargo, la Corte no mantuvo esa metodología porque luego volvió al examen general de los presupuestos fáctico y valorativo y juicio de suficiencia (Sentencia C-070/2009).

 

(v)             En relación con la conmoción interior, además de las particularidades del artículo 213 de la Constitución, los artículos 34 a 45 de la LEEE establecen reglas específicas para este estado de excepción.

 

(vi)           Los requisitos que deben cumplir las medidas dictadas en el marco del estado de conmoción interior se examinan con un criterio más estricto que el aplicable a aquellos relacionados con un estado de EESE^[60].

 

(vii)        La claridad y uniformidad en la metodología del examen constituye una herramienta valiosa tanto para el adecuado ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional, como para la garantía de la participación ciudadana en el trámite público del control de constitucionalidad. Igualmente, esta claridad metodológica contribuye con la delimitación de las medidas compatibles con la conmoción interior.

 

60.             Con fundamento en lo expuesto, a continuación, la Corte sistematizará la metodología del examen material de constitucionalidad que aplicará en el caso analizado. Como se precisó, esta metodología se sustenta en la unificación de los juicios efectuada en la Sentencia C-205 de 2020 e integra las reglas específicas de naturaleza constitucional y estatutaria previstas para la conmoción interior. En el siguiente cuadro se identificará el juicio, el alcance del examen y los fundamentos en los que se sustenta ese análisis.

 

Tabla 3. Juicios de validez material de los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior

 

 

61.             A partir de estas consideraciones generales, a continuación, la Corte analizará el cumplimiento de los requisitos formales y materiales frente al Decreto 121 de 2025. Dado que los artículos 4 y 5 serán declarados inexequibles por consecuencia, dicho estudio se realizará respecto de los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 de decreto de la referencia.

 

9.     Análisis de los requisitos formales del Decreto Legislativo 121 de 2025

 

62.             Para la Corte, el Decreto Legislativo 121 de 2025 cumple los requisitos formales exigidos por las siguientes razones:

 

63.              Expedición durante la vigencia del estado de conmoción interior. Este acto fue expedido el 30 de enero de 2025, es decir, en vigencia del estado de conmoción interior declarado por el Gobierno nacional por medio del Decreto 062 del 24 de enero de 2025 por 90 días, el cual fue declarado parcialmente exequible por la Sentencia C-148 de 2025.

 

64.             Firma del presidente de la República y de todos los ministros. La copia auténtica remitida por la Secretaría Jurídica de Presidencia a la Corte Constitucional del Decreto 121 de 2025 cuenta con la firma del presidente de la República y de todos los ministros del gabinete, sea titulares o en encargo. Específicamente, en representación del ministro de Relaciones Exteriores, firmó la funcionaria Adriana del Rosario Mendoza Agudelo, directora técnica de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la ministra de Relaciones Exteriores.

 

65.             En representación del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, firmó el viceministro de Transformación Digital Belfor Fabio García Henao, encargado del despacho del ministro. Finalmente, la subdirectora general de programas y proyectos del Departamento Administrativo para la prosperidad, María Fernanda Rojas Mantilla, firmó como encargada del Ministerio de Transporte.

 

66.             Motivación. El decreto analizado cuenta con un acápite de consideraciones en la que el Gobierno expuso las razones que, en su criterio, justifican la expedición de las medidas contenidas en su parte resolutiva.

 

67.             La definición del ámbito territorial. En relación con la delimitación territorial del Decreto 121 de 2025, debe recordarse que la declaratoria del estado de conmoción interior se encuentra circunscrita a la región del Catatumbo, al área metropolitana de San José de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar[74]. Por consiguiente, la Corte verificará que las medidas adoptadas en el decreto bajo examen no desborden dicho ámbito territorial.

 

68.             El artículo 1 delimita el objeto y alcance de la norma analizada, al señalar que el Decreto 121 de 2025 pretende adoptar medidas excepcionales y urgentes  que se aplicarán en la zona conformada por: (i) los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tíbú, y Sardinata, los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra y los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander del departamento Norte de Santander; (ii) el área metropolitana de Cúcuta, que incluye el municipio de Cúcuta, la capital departamental y el núcleo de dicha área; y (iv) los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.

 

69.             Además, los artículos 2 y 3 del Decreto 121 de 2025 de manera expresa restringen la aplicación de las medidas que contienen a los municipios establecidos en el artículo 1, es decir, a los que conforman la región en la que se declaró el estado de conmoción interior. Por su parte, el artículo 6 restringe el uso del mecanismo de apoyo para la transferencia y ejecución de los recursos a los gestores comunitarios que administran “sistemas de aprovisionamiento afectados por los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron la grave perturbación al orden público”. Dado que la situación de orden público a la que hace referencia la norma ocurrió en la zona descrita en el considerando 68 de esta providencia, es posible afirmar que la norma no excede el ámbito territorial establecido en el decreto que declaró el estado de conmoción interior. Finalmente, los artículos 7 y 8 no contemplan medidas concretas de desarrollo del estado de conmoción interior, sino que regulan la remisión de informes y la vigencia temporal del Decreto 121 de 2025, razón por la cual no merecen un análisis propio acerca de su ámbito de aplicación territorial.

 

70.             Así las cosas, y como quiera que el decreto analizado cumple con los requisitos para su validez formal, a continuación, la Corte proseguirá con el análisis de su contenido material.

 

10. Análisis de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 121 de 2025

 

71.             A continuación, se analizará el contenido de los artículos que integran el Decreto Legislativo 121 de 2025. Tras describir las medidas previstas en cada una de esas disposiciones, la Corte pasará a constatar que éstas cumplan los principios constitucionales y respeten las prohibiciones que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de examen mediante juicios[75].

10.1.      Artículo 1 (alcance y objeto del decreto)

Contextualización y descripción de la norma

 

72.             El artículo 1 delimita el objeto y alcance de la norma analizada. En ese sentido, señala que el Decreto 121 de 2025 fue expedido con el fin de adoptar medidas excepcionales y urgentes para garantizar el acceso al agua, al saneamiento básico y a la vivienda a las personas que se han visto afectadas o llegaren a estarlo por causa de los hechos ocurridos en la región del Catatumbo, encontrándose confinadas o desplazadas a partir del 18 de enero de 2025. A continuación, pasa la Corte a constatar que esta norma cumpla los principios constitucionales y respete las prohibiciones que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de examen mediante juicios[76].

 

Aplicación de los juicios

 

73.             Finalidad. El artículo 1, salvo por la expresión “o llegaren a estarlo”, supera este juicio debido a que persigue el propósito de garantizar el acceso al agua y al saneamiento básico de la población afectada por la situación de orden público que originó la declaratoria del estado de conmoción interior, especialmente de aquella que está confinada o desplazada.

 

74.             Así, de acuerdo con las consideraciones del decreto analizado, los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron la grave perturbación del orden público generaron afectaciones en la infraestructura y en el acceso al agua y al saneamiento básico. La grave situación de orden público también ha ocasionado el confinamiento y el desplazamiento de una parte de la población civil, la cual tiene dificultades para pagar las facturas de los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo. Esa situación, a su vez, pone en riesgo la sostenibilidad financiera de los prestadores de dichos servicios. En ese contexto, según el Gobierno nacional, es necesario tomar medidas que aseguren que la población civil, especialmente la que fue desplazada o confinada, siga accediendo a dichos servicios, pues sólo así es posible garantizar los derechos fundamentales al agua y al saneamiento básico, a la salud y a la vida digna.

 

75.             Estos objetivos se enmarcan en las circunstancias y propósitos específicos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues están directamente dirigidos a (i) conjurar la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados (internos y transfronterizos) y confinamientos masivos que desbordaron la capacidad institucional del Estado y (ii) asegurar los derechos fundamentales de la población civil.

 

76.             Sin embargo, al establecer que las medidas recaerán sobre las personas que llegaren a estar afectadas, el artículo 1 del Decreto 121 de 2025 excede los límites de la declaratoria de conmoción interior establecida en la C-148 de 2025 porque esta expresión hace referencia a una población indeterminada que puede verse afectada por hechos posteriores a los que originaron la declaratoria del estado de excepción. De esta manera, ampliar la aplicación de la norma a un grupo con estas características constituye una extensión de los efectos establecidos en la mencionada sentencia. En consecuencia, se tiene por cumplido el requisito de finalidad del artículo 1, con excepción de la expresión “o llegaren a estarlo”, la cual será declarada inexequible.

 

77.             Conexidad material. El artículo 1 cumple con el juicio de conexidad material interna y externa. Frente a la conexidad interna, esta disposición está relacionada con los motivos generales que sustentaron la expedición del Decreto Legislativo 121 de 2025, pues en la parte motiva de la norma analizada se señaló que:

 

(i)               En la región en la que se declaró el estado de conmoción interior, los enfrentamientos bélicos entre los grupos al margen de la ley y entre estos y las fuerzas del orden han dañado o han puesto en riesgo inminente la infraestructura de acueducto y alcantarillado. También han afectado la prestación de esos servicios[77].

 

(ii)             Las personas desplazadas y confinadas no cuentan con garantías para desarrollar sus actividades productivas y generar ingresos que les permitan pagar las facturas de los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo. Ello, a su turno, afecta la sostenibilidad financiera de quienes se dedican a prestar esos servicios[78].

 

(iii)          Esas situaciones ameritan adoptar medidas excepcionales que fortalezcan la capacidad de respuesta de las instituciones y que garanticen que, durante el estado de conmoción interior, la población civil -en especial la confinada y desplazada- siga accediendo a esos servicios. En efecto, el agua y el saneamiento básico constituyen derechos fundamentales que son indispensables para la protección y pleno ejercicio de otros derechos como la salud y la vida digna[79]. 

 

78.             Además, la norma cumple con el requisito de conexidad externa porque contiene medias relacionadas con las razones que motivaron la declaración del estado de conmoción interior. En efecto, en la sección correspondiente al presupuesto valorativo, el Decreto 62 de 2025 explicó que, a pesar de que ello está prohibido por el artículo 14 del Protocolo Adicional 11 a los Convenios de Ginebra de 1949, las acciones de los grupos armados pueden afectar infraestructuras que permiten la supervivencia de la población civil, tales como las instalaciones y reservas de agua potable. También afirmó que una de las consecuencias de la crisis humanitaria vivida en la zona en la que se declaró la conmoción interior ha sido la grave afectación de funciones esenciales del Estado, incluida la prestación de los servicios de alcantarillado y acueducto.  De la misma manera, en el eje relacionado con el presupuesto de necesidad y de insuficiencia de las medidas ordinarias, el decreto matriz señaló que, ante la grave perturbación del orden público, las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no son suficientes para asegurar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico. 

 

79.             Con base en lo expuesto, es posible afirmar que el artículo 1 supera el juicio de conexidad material.

 

80.             Motivación suficiente. Las medidas contenidas en el artículo 1 superan el juicio de motivación suficiente, pues el Gobierno nacional expuso las razones que las justifican. Así, en las consideraciones del Decreto 121 de 2025, se hizo referencia:

 

(i)               A la normatividad que regula los estados de excepción, en general, y la conmoción interior, en particular[80].

 

(ii)             A la declaratoria del estado de conmoción interior realizada por medio del Decreto 62 de 2025[81].

 

(iii)          A las afectaciones generadas en los servicios de agua y saneamiento básico; a las necesidades de fortalecer la capacidad de respuesta del Estado y de garantizar el acceso de dichos servicios; y a la situación económica de las personas confinadas y desplazadas, conforme a lo explicado en el considerando 81 de esta providencia[82].

 

81.             A partir de las consideraciones expuestas, la Sala tiene concluye que se satisface el requisito de motivación suficiente.

 

82.             Intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. El artículo 1 supera estos juicios porque no limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[83]. Las medidas de la norma no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y tampoco suprimen o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

 

83.             No contradicción específica. El artículo 1 supera el juicio de no contradicción, pues respeta los mandatos de la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Adicionalmente, esta norma no transgrede prohibiciones específicas previstas para el estado de conmoción interior, pues no viola la prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar que se deriva del artículo 213 superior. Tampoco desconoce las restricciones que se derivan de los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, en los que se establecen algunos límites para las medidas que proceden en los estados conmoción interior[84].

 

84.             Incompatibilidad. El artículo 1 no suspende normas ordinarias, ni contiene medidas que suspendan leyes. Como se explicó en los fundamentos jurídicos 72 y 73, la norma establece el objeto del decreto analizado. Además, en el Estado de Conmoción Interior, el Gobierno nacional está habilitado para proporcionar los recursos que se requieran para atender las necesidades en materia de agua y saneamiento básico a los ciudadanos desplazados y confinados. Así, lo ha establecido la Corte Constitucional en los casos en los que, a través de decretos legislativos, el Gobierno ha ampliado o reorientado la destinación original de recursos para utilizarlos en la atención de la crisis que causó la declaratoria del Estado de emergencia[85].

 

85.             Necesidad. La Corte considera que se acredita este requisito porque el Gobierno expuso las razones que justifican que las medidas se requieren para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. 

 

86.             La necesidad fáctica del artículo 1 se da por cumplida, pues el Gobierno explicó (i) que los enfrentamientos bélicos entre los grupos armados de la zona han generado afectaciones en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado; (ii) que la situación de orden público ha generado afectaciones a la infraestructura que permite garantizar los derechos de acceso al agua potable y saneamiento básico de la población y (iii) que, por su situación, las personas confinadas y desplazadas tienen dificultades pagar las facturas de esos servicios públicos, lo que afecta la sostenibilidad financiera de quienes los prestan[86].

 

87.             Además, como se explicará en detalle al analizar los artículos 2, 3 y 6 del Decreto 121 de 2025, ante la Corte Constitucional el Gobierno nacional complementó esa información con datos sobre el número de personas desplazadas y confinadas por la situación de orden público que dio lugar a declarar el estado de excepción, la vulnerabilidad socio-económica de la mayoría de la población afectada por esos hechos, la tasa de cobertura de los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo y el número de gestores comunitarios que están a cargo de los sistemas de aprovisionamiento en la zona de la conmoción interior, entre otros elementos.

 

88.             El artículo analizado también cumple con el juicio de necesidad jurídica porque se limita a establecer el objeto y ámbito de aplicación del Decreto 121 de 2025.

 

89.             Proporcionalidad. La Corte encuentra que el artículo 1 contiene medidas razonables y equilibradas que no restringen derechos constitucionales. Primero, el artículo analizado señala que el objetivo del decreto es garantizar el acceso al agua, al saneamiento básico y a la vivienda a las personas afectadas por los hechos ocurridos en la región del Catatumbo. La Corte encuentra que este propósito es compatible con los límites al estado de conmoción interior definidos en la Sentencia C-148 de 2025.

 

90.             Segundo, los fines contenidos en el artículo 1 son idóneos para garantizar la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado a las personas afectadas por la situación de orden público pues se contempla la adopción de medidas para reparar la infraestructura afectada y para garantizar la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Tercero, los fines dispuestos en la norma son necesarios para garantizar los derechos de la población civil y reparar la infraestructura afectada por los actores armados. En cuarto lugar, los objetivos de la norma son razonables frente a la magnitud de los hechos pues se inscriben en el contexto de la crisis humanitaria.

 

91.             Por estas razones, la Sala Plena da por superado el juicio de proporcionalidad respecto del artículo 1 del Decreto 121 de 2025.

 

92.             No discriminación. El artículo 1 supera este juicio porque no introduce distinciones fundadas en un criterio sospechoso de discriminación, tales como razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, u opinión política o filosófica.

 

93.             Además, la norma está dirigida a garantizar el acceso al agua y al saneamiento básico frente a las personas que se han visto afectadas por causa de los hechos ocurridos en la región del Catatumbo, de manera que se basa en criterios objetivos relacionados con las afectaciones generadas por la situación de orden público en la región. Como se expuso, en el fundamento jurídico 76 de esta decisión, con el fin de evitar que recaigan sobre una población indeterminada que puede verse afectada por hechos posteriores, la expresión “o llegaren a estarlo” será declarada inexequible.

 

94.             Por las razones antes expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 1 del Decreto 121 de 2025, salvo la expresión “o llegaren a estarlo”, que será declarada inexequible.

 

10.2.      Artículo 2 (subsidios para la población desplazada y confinada)

Contextualización y descripción de la medida

 

95.             En función de esta disposición, durante la vigencia del decreto por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior, los municipios cobijados por dicha declaratoria pueden otorgar subsidios de hasta el 90% para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a las personas que prueben haber sido desplazadas o estar confinadas por causa de los hechos que dieron lugar al estado de excepción.

 

96.             A continuación, pasa la Corte a constatar que la medida antes descrita cumpla los principios constitucionales y respete las prohibiciones que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de examen mediante juicios.

 

Aplicación de los juicios

 

97.             Finalidad. La medida del artículo 2 supera este juicio porque está dirigida de forma directa y específica a atenuar los efectos de la crisis humanitaria generada por los desplazamientos y los confinamientos masivos. Así, por un lado, según las consideraciones del Decreto 121 de 2025[87], el otorgamiento de subsidios a las personas víctimas de esos fenómenos en porcentajes más altos a los autorizados por la ley pretende que ellas puedan acceder de forma continua a los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo que son esenciales para alcanzar un nivel de vida adecuado.

 

98.             Adicionalmente, ese objetivo corresponde a una finalidad declarada constitucional en la Sentencia C-148 de 2025. Lo anterior, porque en ese fallo la Corte encontró que la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 cobija las medidas dirigidas a garantizar los derechos y las garantías fundamentales de la población civil y la atención de las personas en situación de desplazamiento o confinamiento.

 

99.             Conexidad material. La medida analizada -consistente en otorgar subsidios para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a la población desplazada y confinada por los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior- supera este juicio.

 

100.        En efecto, en primer lugar, se comprueba la conexidad interna, pues esta medida guarda una relación con las consideraciones del Decreto Legislativo 121 de 2025. Al respecto, en la parte motiva de esa norma se explicó que:

 

(i)               Las personas desplazadas y confinadas no cuentan con garantías para desarrollar sus actividades productivas y generar ingresos que les permitan pagar las facturas de los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo[88].

 

(ii)             La falta de recursos puede suponer suspensiones de esos servicios[89] y constituir una fuente de acumulación de deudas, particularmente en el caso de la población desplazada. Así, las personas víctimas de ese fenómeno deben pagar el cargo fijo de los servicios domiciliarios, a pesar de que no estén residiendo en el respectivo inmueble[90]. A su turno, la acumulación de deudas y la ausencia de pago de las facturas afecta la sostenibilidad financiera de los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los cuales pueden entrar en una situación de cesación de su operación[91].

 

(iii)          En ese contexto, aunque la Constitución y las leyes permiten a los municipios otorgar a ciertas personas subsidios para servicios públicos domiciliarios[92], se requiere una medida legislativa para ampliar esa capacidad y subir el porcentaje de dichas ayudas hasta el 90%[93].

 

(iv)           Garantizar subsidios en ese campo no solo asegura la plena vigencia de los derechos al agua, al saneamiento básico, a la salud y a la vida digna. También permite defender la salud pública, evitar la propagación de enfermedades y proteger a los niños, adultos mayores y personas con discapacidad, los cuales hacen parte de las poblaciones más vulnerables y afectadas por la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos y confinamientos masivos[94].

 

101.        En segundo lugar, el artículo 2 cumple el requisito de conexidad externa porque la medida que consagra se relaciona con las razones que motivaron la declaración del estado de conmoción interior, conforme a lo que se explicó en los considerandos 84 y siguientes de esta sentencia.

 

102.        Por lo tanto, la medida contenida en el artículo 2 del Decreto 121 de 2025 respeta el juicio de conexidad, tanto desde la perspectiva interna como desde la externa.

 

103.        Motivación suficiente. Se da por superado este juicio debido a que, en las motivaciones del decreto de desarrollo, el Gobierno nacional ofreció razones suficientes para justificar la adopción de la medida. Así, en la parte considerativa de dicha norma, se hizo referencia:

 

(iv)           A la normatividad que regula los estados de excepción, en general, y la conmoción interior, en particular[95].

 

(v)             A la declaratoria del estado de conmoción interior realizada por medio del Decreto 62 de 2025[96].

 

(vi)           A la necesidad de tomar medidas para asegurar que (a) las personas desplazadas y confinadas no acumulen deudas y tengan acceso a los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado, agua y aseo, aunque no cuenten con los recursos para pagarlos, y (b) las personas jurídicas que prestan esos servicios vean garantizada su sostenibilidad financiera y continúen con su operación[97]. 

 

(vii)        A la medida analizada, frente a la cual se señaló que la Constitución y la ley (a) reconocen que el acceso los servicios públicos domiciliarios es un derecho básico que el Estado debe garantizar, particularmente en el caso de las personas confinadas o desplazadas, y (b) que las entidades territoriales pueden conceder subsidios para los servicios públicos domiciliarios. No obstante, (c) la legislación ordinaria señala que sólo se puede subsidiar a los estratos más bajos y por hasta unos determinados porcentajes, limitaciones que no permite atender la situación de las personas que fueron desplazadas o confinadas por los hechos que dieron lugar a la conmoción interior. En ese contexto, según las motivaciones el decreto, (d) es necesario otorgar subsidios en porcentajes más altos a los permitidos por la ley, con el fin de garantizar que la población desplazada o confinada, con independencia del estrato socio-económico al que pertenezca, pueda disfrutar de servicios básicos que son indispensables para el goce de otros derechos fundamentales y para garantizar la salud pública[98].

 

104.        A partir de las consideraciones expuestas en la parte motiva del Decreto 121 de 2025, la Sala tiene por cumplido el requisito de motivación suficiente. Así, el Gobierno nacional expuso las razones que sustentan la facultad dada a los municipios para otorgar subsidios que les permitan a las personas víctimas de desplazamiento o de confinamiento continuar accediendo a un servicio público domiciliario esencial.

 

105.        Intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. El artículo 2 del Decreto 121 de 2025 cumple con este juicio pues no limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[99]. La medida contenida en el artículo tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado ni suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

 

106.        No contradicción específica. La disposición analizada es conforme con los mandatos de los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Adicionalmente, no transgrede prohibiciones específicas previstas para el estado de conmoción interior, pues no viola la prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar que se deriva del artículo 213 superior. Tampoco desconoce las restricciones contenidas en los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, en los que se establecen algunos límites para las medidas que proceden en los estados conmoción interior, conforme a lo explicado en el considerando 88 de esta providencia.

 

107.        No obstante, en relación con lo dispuesto en la Constitución, la medida analizada sólo supera el juicio de contradicción específica si se entiende que el porcentaje máximo de subsidios al que se refiere el artículo 2 del Decreto 121 de 2025 (90%) sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 superior.

 

108.        En efecto, esa disposición constitucional señala que la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas pueden otorgar subsidios “para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas” (negrillas propias). Además, en atención a lo dispuesto en la Constitución, el legislador precisó que el concepto de “personas de menores ingresos” hace referencia a las aquellas que habitan inmuebles de estratos 1, 2 y 3[100].

 

109.        Por lo tanto, la interpretación del artículo 2 del Decreto 121 de 2025, según la cual es posible que los municipios concedan subsidios para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a todas las personas que, con independencia de su situación socio-económica, prueben estar confinadas o haber sido desplazadas como consecuencia de los hechos que originaron el estado de excepción, es contraria al artículo 368 de la Constitución. En ese contexto, corresponde a la Corte expulsar del ordenamiento jurídico esa interpretación a través de una sentencia de exequibilidad condicionada[101].

 

110.        Incompatibilidad. El artículo 2 del Decreto 121 de 2025 cumple con este juicio porque prevé un mecanismo de apoyo que no suspende normas ordinarias, razón por la que no se requería una justificación expresa sobre las disposiciones suspendidas ni la exposición de razones concretas dirigidas a evidenciar su eventual incompatibilidad con normas ordinarias.

 

111.        Necesidad. Para esta Corporación, la medida prevista en el artículo 2 supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. Ello, debido a que el Gobierno expuso las razones que acreditan que el otorgamiento de subsidios se requiere para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

 

112.        En relación con la necesidad fáctica, no es manifiestamente irrazonable adoptar una medida que permita a los municipios subsidiarles a las personas de menores ingresos desplazadas o confinadas por la grave perturbación del orden público la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo. Al respecto, como se explicó previamente, el Gobierno nacional adujo en las consideraciones del decreto que las personas víctimas de esos fenómenos suelen ser de escasos recursos y tienen dificultades económicas que les impiden pagar los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo, lo cual puede llevar a la suspensión de estos servicios y a la acumulación de deudas. Esa situación también afecta a los prestadores de los servicios, cuya sostenibilidad financiera y operación se ven comprometidas.

 

113.        Ante la Corte Constitucional, el Gobierno nacional complementó esta información. Al respecto, explicó que en la región del Catatumbo se vive una crisis humanitaria de amplias proporciones debido a que la situación de orden público ocasionó el desplazamiento de 54.938 personas y el confinamiento de 32.403. Como consecuencia de ello, los modos de vida y las actividades productivas de miles de personas fueron perturbadas de forma repentina.

 

114.        Además, esa crisis humanitaria se inscribe en un contexto más amplio de vulnerabilidad socio-económica, como lo prueba el hecho de que, en la región del Catatumbo, hay una alta incidencia de pobreza multidimensional que es superior a la del promedio nacional[102]. En ese mismo sentido, el Gobierno nacional informó que en esa región, sin tener en cuenta 4 municipios frente a los cuales no se cuenta con información[103], la mayoría de los inmuebles pertenece a los estratos 1 y 2, tal y como se puede apreciar en la siguiente gráfica:

 

Gráfica 1. Total predios por estrato[104]

 

115.        Adicionalmente, el Gobierno nacional manifestó que en 10 municipios no se registró ningún predio estrato 4[105], en 11 municipios no se reportó ningún inmueble estrato 4 y 5[106] y en 12 municipios no existe ningún predio de estratos 4, 5 y 6[107]. Por ello, a su juicio, es necesario garantir el acceso al agua y al saneamiento básico a través de los subsidios a los que se refiere el artículo 2 del Decreto 121 de 2025.

 

116.        Por lo tanto, ante los altos índices de desplazamiento y confinamiento ocasionados por la situación de orden público y por las condiciones de pobreza multidimensional que se registran en los municipios en los que se declaró el estado de conmoción interior, la Corte Constitucional estima que el presidente de la República y sus ministros no incurrieron en un error manifiesto con respecto a la necesidad fáctica de la medida analizada.

 

117.        En relación con la necesidad jurídica, la Corte también da por acreditado el juicio de necesidad, pues los medios ordinarios son insuficientes para mitigar la crisis humanitaria y alcanzar los fines específicos que se propone la medida excepcional analizada.

 

118.        Primero, el artículo 368 de la Constitución y las leyes 2294 de 2023, 1450 de 2011 y 142 de 1994 facultan a los municipios para otorgar subsidios a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de menores escasos. No obstante, la Ley 1450 de 2011[108] prevé los siguientes límites para subvencionar la prestación de los servicios públicos domiciliarios: 70% del costo del suministro para el estrato 1, 40% para el estrato 2 y 15% para el estrato 3. En igual sentido, según la Ley 2294 de 2023[109], en las zonas rurales, insulares y no municipalizadas, los municipios pueden, en función de sus posibilidades fiscales, aumentar dichos porcentajes al 80%, 50% y 30%.

 

119.        Segundo, lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011 no permite garantizar que las personas de menores ingresos víctimas de desplazamiento o confinamiento accedan a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con la urgencia requerida en este caso. Por un lado, esa ley la Ley no prevé de forma textual que a las personas desplazadas y confinadas haya que subsidiarles la prestación de servicios públicos domiciliarios, como parte las medidas de atención o de asistencia a las víctimas del conflicto armado. Además, los beneficiarios por la entrega de recursos monetarios deben hacer operaciones bancarias, tales como retirar el dinero en un banco o en un cajero automático, que son difíciles de ejecutar para personas confinadas o desplazadas en una zona en la que se declaró el estado de conmoción interior por causa de la situación de orden público.

 

120.        Por otro lado, la Ley 1448 de 2011 señala que la cartera morosa de servicios públicos domiciliarios relacionada con la prestación de servicios existentes al momento de los hechos a los predios restituidos o formalizados deberá ser objeto de un programa de condonación de cartera que podrá estar a cargo del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[110]. Por consiguiente, esa condonación de deudas no permite atender con la urgencia requerida a la población desplazada.

 

121.        Por estas razones, la Sala Plena concluye que la medida contenida en el artículo 2 del Decreto 121 de 2025 cumple con el requisito de necesidad jurídica. En consecuencia y debido a que también supera la condición de necesidad fáctica, la Corte da por superado el juicio de necesidad.

 

122.        Proporcionalidad. La medida analizada constituye una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis, como lo demuestran las siguientes razones. En primer lugar, persigue el objetivo de que las personas en situación de confinamiento o de desplazamiento que son de menores ingresos continúen accediendo a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo de y al saneamiento básico, sin acumular deudas. Lo anterior, con el fin último de garantizar los derechos y las garantías fundamentales y la atención de las personas en situación de desplazamiento o confinamiento, propósito que es compatible con los límites al estado de conmoción interior definidos en la Sentencia C-148 de 2025.

 

123.        En segundo lugar, se trata de una medida idónea para alcanzar esos fines. En efecto, la concesión de subsidios por encima de los porcentajes legalmente permitidos es una herramienta económica que permite evitar la suspensión o cancelación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo por la falta de pago en la que pueden incurrir las personas de escasos recursos en situación de desplazamiento o de confinamiento, ante la imposibilidad de seguir ejerciendo sus actividades productivas. Además, al asegurar la continuidad en la prestación de servicios públicos esenciales para vivir en condiciones dignas, el otorgamiento de subsidios de hasta el 90% morigera los efectos que la perturbación del orden público ha generado sobre las personas beneficiadas con la medida, cuya vulnerabilidad es mayor en atención a su condición socio-económica y a que son víctimas del conflicto armado que se vive en la región de Catatumbo.

 

124.        En tercer lugar, se trata de una medida necesaria. Como se explicó previamente, las personas de menores ingresos, que el artículo 2 del Decreto 121 de 2025 busca proteger, no pueden desarrollar las actividades productivas que les permiten obtener ingresos para subsistir por haber sido desplazadas o confinadas como consecuencia de los hechos que dieron origen a declarar el estado de conmoción interior. Esa situación supone un riesgo de acumulación de deudas, de suspensión y de cancelación de servicios públicos domiciliarios que son esenciales para asegurar condiciones de vida dignas. Al respecto, hay que tener en cuenta que las personas desplazadas deben seguir pagando el cobro mínimo atado a dichos servicios así no estén residiendo en sus inmuebles y que las personas confinadas, por las restricciones de movilidad que deben enfrentar, tienen un acceso limitado a servicios básicos, incluidos el agua y saneamiento básico[111].

 

125.        En cuarto lugar, se trata de una medida razonable frente a la magnitud de los hechos. Por un lado, la medida contenida en el artículo 2 se inscribe en un contexto en el que existe una crisis humanitaria de proporciones inusitadas por el número de personas desplazadas y confinadas. Además, la mayoría de esa población es de menores ingresos, como lo muestra el hecho de en los municipios en los que se declaró el estado de conmoción un porcentaje muy alto de inmuebles pertenecen a los estratos 1 y 2. Por otro lado, la facultad otorgada a los alcaldes para conceder subsidios por encima a los legalmente permitidos está dirigida a proteger a personas doblemente vulnerables, de forma que frente a ellas el Estado tiene un deber de especial protección constitucional.

 

126.        Por estas cuatro razones, la Sala Plena da por superado el juicio de proporcionalidad respecto del artículo 2 del Decreto 121 de 2025.

 

127.        No discriminación. La medida supera este juicio porque, primero, no introduce distinciones fundadas en un criterio sospechoso de discriminación, tales como razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, u opinión política o filosófica.

 

128.        Segundo, la medida no establece un trato desigual injustificado. La facultad de otorgar subsidios de hasta el 90% que le asigna por el artículo 2 del Decreto 121 de 2025 a los municipios se puede materializar en un trato más favorable a las personas desplazadas y confinadas de menores ingresos, frente aquellas que no han sido víctimas de esos hechos. No obstante, ese trato no comporta una violación del derecho a la igualdad, pues se trata de una medida necesaria para atender las especiales condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran las personas que, además de pertenecer a los estratos 1, 2 o 3, han debido abandonar sus lugares de residencia o se encuentran confinadas por la situación de orden público. Frente a esas poblaciones, el Estado tiene un deber reforzado de protección que justifica el trato diferente.

 

129.        En conclusión, la Corte declarará exequible el Artículo 2 del Decreto 121 de 2025, bajo el entendido de que el porcentaje máximo de subsidios al que se refiere la norma (90%) sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 de la Constitución. Así interpretada, la norma supera los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, intangibilidad, ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación.

 

10.3.      Artículo 3 (uso de recursos del Sistema General de Participaciones)

 

Contextualización y descripción de la medida

 

130.        Este artículo permite que, durante la vigencia del estado de conmoción interior, los municipios de la región del Catatumbo destinen los recursos necesarios del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante SGP-APSB), para:

 

(i)               Apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, con el fin de garantizar la continuidad del servicio a la población confinada o desplazada.

 

(ii)             Adquirir, instalar y poner en funcionamiento medidores y acometidas afectadas por la alteración del orden público.

 

(iii)          Subsidiar la prestación del servicio de agua y saneamiento para las personas confinadas y desplazadas.

 

131.        Tras describir la medida prevista en el artículo 3 del decreto, pasa la Corte a constatar que esta cumpla los principios constitucionales y respete las prohibiciones que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de examen mediante juicios.

 

Aplicación de los juicios

 

132.        Finalidad. La medida contenida en el artículo 3 dispone que podrán destinarse los recursos necesarios del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante SGP-APSB) con el fin de apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos.

 

133.        El Gobierno nacional señaló que los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua y Saneamiento Básico son una fuente presupuestal que la Nación transfiere a las entidades territoriales para la financiación de los servicios a su cargo[112] y que su objetivo es asegurar a la ciudadanía la prestación de estos servicios públicos en condiciones óptimas de cobertura, calidad y continuidad[113]. Sin embargo, de acuerdo con el decreto, la destinación específica de los recursos del SGP-APSB no permite sufragar los gastos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto [114] y tampoco utilizar estos dineros para atender afectaciones en la prestación del servicio, causadas por la situación del orden público[115].

 

134.        En ese sentido, la norma pretende ampliar el alcance de la destinación específica de los recursos con el fin de (i) garantizar la provisión de agua para el consumo humano, a través de medios alternos; (ii) garantizar el mínimo vital de agua y saneamiento básico de la población; y (iii) autorizar que se asuman costos y actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, que garanticen el acceso a la población afectada[116].

  

135.        A juicio de la Corte, el artículo 3 supera el juicio de finalidad, pues la medida esta dirigida a garantizar la prestación de los servicios públicos de agua y saneamiento básico a la población afectada por la situación de orden público. Así, de acuerdo con las consideraciones del decreto se requiere destinar recursos para garantizar la provisión de agua a través de medios alternos como carro tanques y sufragar los gastos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto. En ese sentido, es posible sostener que la medida se enmarca dentro de los propósitos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2005, pues a través de la habilitación de estos recursos se garantizan los derechos fundamentales de la población civil.

 

136.        Conexidad material. La medida contenida en el artículo 3 cumple con el requisito de conexidad material (interna y externa). En relación con la conexidad interna, es importante resaltar que las consideraciones del Decreto 121 de 2025 señalan que:

 

(i)               En la región del Catatumbo se han presentado afectaciones en la prestación de esos servicios por causa de los enfrentamientos armados entre los grupos al margen de la ley presentes en la zona y de las confrontaciones con las fuerzas del orden que pretenden recuperar el control territorial[117].

 

(ii)             El gestor del Plan Departamental de Agua del Departamento de Norte de Santander informó que los confinamientos masivos, los enfrentamientos violentos y las amenazas de ataques a la infraestructura han generado suspensiones temporales de los servicios de agua y saneamiento básico en varios municipios, tales como Teorama y Tibú[118].

 

(iii)          En la región del Catatumbo se han presentado daños en redes, equipamientos y sistemas de aprovisionamiento y almacenamiento como consecuencia de las confrontaciones armadas[119].

 

137.        Además, el artículo 3 cumple con el requisito de conexidad externa porque la habilitación del uso de recursos públicos del SGP-APSB tiene relación con las razones que motivaron la declaración de la conmoción interior expuesta en el Decreto 62 de 2025, por las razones expuestas en el considerando 130 y 131 de esta providencia.

 

138.        Motivación suficiente. El Decreto 121 de 2025 cumple con este requisito porque el Gobierno nacional expuso las razones que justifican la medida. Específicamente, la parte considerativa del Decreto 121 de 2025 hizo referencia a:

 

(i)                 La normatividad que regula los estados de excepción, en general, y la conmoción interior, en particular[120].

 

(ii)             La declaratoria del estado de conmoción interior realizada por medio del Decreto 62 de 2025[121].

 

(iii)          Las afectaciones generadas en la prestación de los servicios de agua y saneamiento básico en la región y la necesidad de tomar medidas excepcionales para garantizar el acceso a estos servicios básicos esenciales para la población desplazada y confinada. Entre estas medidas se encuentran, por ejemplo, aquéllas dirigidas a destinar los recursos necesarios para atender las necesidades en materia de agua y saneamiento básico a las víctimas[122].

 

(iv)           La afectación que la situación de orden público ha generado en (a) la infraestructura y los sistemas mediante los cuales los operadores prestan los servicios de acueducto y alcantarillado; (b) la sostenibilidad de los sistemas de acueducto y alcantarillado; (c) la continuidad en la operación y prestación de los servicios públicos con criterios de calidad[123].

 

(v)             La necesidad de asignar recursos del SGP-APSB para sufragar los gastos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo en los que incurren las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, con el fin de es asegurar a la población civil la prestación de los servicios públicos mencionados a cargo de los municipios, distritos y subsidiariamente de los departamentos, en condiciones óptimas de cobertura, calidad y continuidad. En ese sentido, el Gobierno nacional indicó que Ley 1176 de 2007 no contempla la posibilidad de sufragar los gastos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo en los que incurren las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios[124].

 

139.        A partir de las consideraciones expuestas, la Sala concluye que se satisface el requisito de motivación suficiente. Ello, debido a que el Gobierno nacional expuso las razones que sustentan el uso de los recursos del SGP para APSB.

 

140.        Intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. El artículo 3 supera los juicios de intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Esto, dado que esta medida no limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[125].  La medida de habilitación del uso de recursos públicos del SGP APSB no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y tampoco suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

 

141.        No contradicción específica. La medida de habilitación del uso de recursos públicos del SGP APSB supera el juicio de no contradicción específica pues en términos generales, respeta los mandatos de la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.  Además, el artículo 3 no desconoce la prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar que se deriva del artículo 213 superior y tampoco trasgrede las prohibiciones que se derivan de los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, en los que se establecen algunos límites para las medidas que proceden en los estados conmoción interior.

 

142.        En ese mismo sentido, durante los estados de excepción, el ordenamiento jurídico autoriza al ejecutivo para modificar la destinación original de un ingreso fiscal específico. El artículo 215 superior señala, de forma expresa que, en el marco del Estado de emergencia, el ejecutivo tiene la facultad de decretar tributos o modificar los existentes. Además, el artículo 38 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción establece la facultad del gobierno para “modificar el presupuesto”. Por esa razón, en varias oportunidades, la Corte ha encontrado ajustados a la Constitución decretos legislativos en los que el Gobierno ha ampliado o reorientado la destinación original de recursos para utilizarlos en la atención de la crisis:

 

Tabla 4. Jurisprudencia sobre la ampliación o reorientación de la asignación de recursos en el marco del Estados de emergencia

 

143.        Incompatibilidad. La medida objeto de análisis supera el juicio de incompatibilidad, en tanto no implica la suspensión de normas ordinarias. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que no se requiere una justificación expresa sobre las disposiciones que no suspenden disposiciones tributarias ordinarias, sino que las complementan de forma transitoria para finalidades específicas y dirigidas a superar la situación de excepción[133].

 

144.        En este caso, el artículo 3 analizado no altera la destinación específica de los recursos provenientes del SGP. Por el contrario, la norma estudiada autoriza que los recursos previamente asignados al componente de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB) puedan destinarse a otros usos permitidos en el contexto de la crisis. Por ejemplo, la financiación de medios alternativos para asegurar el suministro de agua potable, el mantenimiento de los sistemas correspondientes, la reparación de la infraestructura afectada y la adquisición de subsidios. Por lo anterior, es posible sostener que la medida supera el juicio de incompatibilidad.

 

145.        Necesidad. La Corte considera que la medida contenida en el artículo 3 supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. Esto, dado que el gobierno expuso las razones que acreditan que la medida se requiere para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

 

146.        En relación con la necesidad fáctica, el decreto expuso que la medida contenida en el artículo 3 permite financiar los subsidios otorgados; invertir en el mantenimiento de la infraestructura afectada por la situación de orden público; adquirir e instalar medidores dañados; y garantizar la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Para justificar la nueva destinación, la Presidencia de la República remitió el Informe Nacional de Monitoreo a los Recursos del SGP-APSB[134] (vigencia 2023), según el cual el presupuesto asignado es utilizado en su mayoría para implementar los planes regionales y para el tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos con impacto regional. En ese sentido, se justifica la necesidad de obtener financiamiento para reparar la infraestructura afectada y para implementar los proyectos de abastecimiento de agua para el consumo humano.

 

Gráfica 2. Uso de los recursos del SGP-APSB de los departamentos vigencia 2023

Cifras en millones de pesos corrientes[135]

 

 

147.        De acuerdo con un informe de la Gobernación de Norte de Santander, aportado por el Gobierno nacional, la situación de orden público impidió la ejecución del Plan Departamental de Aguas de Norte de Santander que pretendía optimizar los sistemas de acueducto de los municipios de Tibú y de la Gabarra. En ese sentido, la Secretaría de Agua Potable de la Gobernación solicitó al gobierno nacional la financiación para adelantar estos proyectos[136]. Además, los municipios afectados han reportado daños a la infraestructura de acueducto y alcantarillado, interrupciones temporales del servicio y la sobrecarga de los sistemas ubicados en los municipios receptores de población desplazada, lo que se traduce distintas demandas de agua potable y saneamiento “con el agravante de que los ingresos de los prestadores descienden por la dificultad de recaudar las tarifas”[137].

 

148.        En el mismo sentido, la Presidencia explicó que los daños a la infraestructura ocasionados por los enfrentamientos armados y la pérdida de ingresos de los operadores ponen en riesgo de sostenibilidad financiera y capacidad operativa los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo. Por esa razón, la habilitación para destinar los recursos del SGP-APSB a gastos de operación y mantenimiento es indispensable para garantizar la continuidad el servicio y así asegurar la continuidad del servicio[138].

 

149.        Por lo tanto, la necesidad fáctica de la medida se tiene por acreditada a partir de las cifras que dan cuenta de la necesidad de sufragar las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, que garanticen el mínimo vital de agua y los servicios de alcantarillado y aseo a la población afectada por la situación de orden público.

 

150.        Sobre la necesidad jurídica de la medida, la Corte Constitucional estima que los mecanismos ordinarios al alcance del Gobierno resultan insuficientes e inidóneos para para dirigir los recursos del Sistema General de Participaciones a garantizar que las personas desplazadas y retornadas tengan acceso al servicio de agua y saneamiento básico.

 

151.        Específicamente, la Ley 715 de 2001 que contiene normas orgánicas en materia de recursos y competencias para la organización y prestación de servicios públicos señala que las entidades territoriales podrán organizar sistemas de coordinación con los prestadores de servicios públicos y promover por razones técnicas o económicas las asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos o celebración de convenios (art. 74-11). Además, esa ley dispone que se podrán establecer programas de apoyo integral a población vulnerable.

 

152.        Además, la Ley 715 de 2001 señala que los municipios clasificados en las categorías 4, 5 y 6 podrán destinar el 41% de los recursos recibidos por la Participación de Propósito General para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Lo anterior, con el propósito de financiar inversiones en infraestructura, así como cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 (art. 78). Sin embargo, el artículo 3 del Decreto 121 de 2025 cumple con el juicio de necesidad jurídica porque pretende destinar los recursos del SGP para cubrir gastos de “administración, operación y mantenimiento” de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Por el contrario, las finalidades establecidas en la Ley 715 de 2001 se limitan a actividades de inversión en infraestructura.

 

153.        Así, la Corte concluye que la medida cumple con el juicio de necesidad jurídica. En efecto, la legislación ordinaria vigente no permite la destinación de recursos del SGP para apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, con el fin de garantizar la continuidad del servicio a la población confinada o desplazada.

 

154.        Proporcionalidad. El artículo 3 del Decreto 121 de 2025 cumple con este juicio porque se trata de una medida equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Como se estableció en los fundamentos jurídicos 129 y 130 de esta sentencia, la norma autoriza el uso de los recursos necesarios para apoyar la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado, reponer infraestructura afectada y subsidiar a los usuarios víctimas de desplazamiento o confinamiento. De esta manera, en primer lugar, el objetivo del artículo 3 es garantizar que las entidades territoriales cuenten con los recursos suficientes para financiar actividades necesarias para asegurar que las personas desplazadas y confinadas accedan al agua y al saneamiento básico. Todo esto en un contexto en el que los enfrentamientos bélicos han afectado las infraestructuras y los sistemas a través de los cuales se asegura ese acceso.

 

155.        En segundo lugar, la medida prevista en el artículo 3 es idónea para lograr la finalidad identificada. Esto, porque la operación de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo en la región en la que se declaró la conmoción interior se han visto gravemente afectados por (i) los daños en la infraestructura de los sistemas de agua potable y saneamiento básico causados por los actores armados y (ii) el déficit de recaudo por el pago de facturas. En tercer lugar, a norma es necesaria porque la destinación de recursos del SGP-APSB permite que los operadores puedan reparar la infraestructura afectada, sufragar los gastos de funcionamiento necesarios y, de esta manera, garantizar que las personas que han sido afectadas puedan acceder a los servicios de acueducto y alcantarillado. Como se expuso, a través de la legislación ordinaria no es posible destinar los recursos para contrarrestar las afectaciones en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Por esa razón, sin las asignaciones presupuestales establecidas en la norma, no sería posible garantizar la prestación de los servicios en la zona en la que se declaró el estado de excepción.

 

156.        En cuarto lugar, se trata de una medida razonable frente a la magnitud de la alteración del orden público cuyos efectos pretende conjurar, pues se centra en atenuar las consecuencias de los daños generados en la infraestructura y sistemas de prestación de los servicios públicos de agua, saneamiento básico y aseo, con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio. En el mismo sentido, como se indicó en los fundamentos jurídicos 139 a 141 se trata de una medida transitoria destinada a finalidades específicas que no modifica la destinación específica de los recursos del SGP, sino que autoriza que estos dineros se usen para atender la crisis. Es decir, para financiar el uso de medios alternos de aprovisionamiento (como carro tanques, gestión comunitaria del agua, etc.), el mantenimiento de sistemas, la reparación o la reposición de la infraestructura afectada, al igual que la entrega de subsidios.

 

157.        Por estas razones, la Sala Plena da por superado el juicio de proporcionalidad respecto del artículo 3 del Decreto 121 de 2025.

 

158.        No discriminación. El artículo 3 del Decreto 121 de 2025 cumple con el juicio de necesidad jurídica porque no establece distinciones fundadas en criterios sospechosos de discriminación y tampoco establece una distinción de trato injustificada. Lo anterior, dado que, como se indicó en los fundamentos jurídicos 137 a 138 la norma se limita a establecer el uso de los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico.

 

159.        Además, la medida de destinación de los recursos del SGP para invertir en el mantenimiento de la infraestructura afectada; adquirir e instalar medidores dañados; y garantizar la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado no establece tratos desiguales injustificados ni beneficios tributarios, sino que opera únicamente como consecuencia de la situación de orden público y pretende garantizar la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado.

 

160.        En conclusión, la Corte declarará exequible el Artículo 3 del Decreto 121 de 2025 porque la norma supera los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, intangibilidad, ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación.

 

10.4.      Artículo 6 (mecanismos de apoyo a la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento)

 

Contextualización y descripción de la medida

 

161.        Como se señaló previamente, el inciso del artículo 6 del Decreto Legislativo 121 de 2025 faculta, durante la vigencia del decreto a través del cual se declaró el estado de conmoción interior, al Ministerio de Vivienda a emplear un mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por los enfrentamientos armados entre los grupos que originaron la grave perturbación al orden público.

 

162.        Ese mecanismo es un arreglo institucional y financiero en virtud del cual se pueden ejecutar y transferir recursos a los gestores comunitarios que administran dichas infraestructuras con las finalidades de comprar materiales y repuestos; desarrollar obras de reparación, reconstrucción y rehabilitación; y financiar algunas actividades, gastos y costos que permitan asegurar la continuidad en el acceso al agua y al saneamiento básico. Además, el parágrafo del artículo 6 señala que para materializar dicho mecanismo de apoyo se pueden celebrar convenios solidarios con dichos gestores, al igual que contratar con terceros que articulen dicha suscripción por medio de las diferentes modalidades de contratación dispuestas en el Estatuto General de Contratación.

 

163.        Tras describir la medida prevista en el artículo 6 del decreto, pasa la Corte a constatar que ésta cumpla los principios constitucionales y respete las prohibiciones que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de examen mediante juicios[139].

 

Aplicación de los juicios

 

164.        Finalidad. La medida supera este juicio debido a que está dirigida de forma directa y específica a impedir la propagación de los efectos de la grave perturbación del orden público -ocasionada por el fortalecimiento de los grupos al margen de la ley, el incremento de los enfrentamientos armados y de las hostilidades en contra de los civiles- y la crisis humanitaria -generada por los desplazamientos y los confinamientos masivos-.

 

165.         Así, según las consideraciones del Decreto 121 de 2025[140], el mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por la situación de orden público busca asegurar que la población civil, en general, y las personas en situación de confinamiento o de desplazamiento, en particular, continúen accediendo al agua y al saneamiento básico. Lo anterior, en aquellas zonas en las que los servicios públicos domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo no tienen cobertura, de forma que el acceso a dichos servicios se logra a través de sistemas alternativos.

 

166.        Adicionalmente, el objetivo de asegurar los derechos fundamentales al agua potable y al saneamiento básico de las personas que habitan en la región en la que se declaró el estado de conmoción interior, en particular de las que son víctimas de desplazamiento o confinamiento, corresponde a una finalidad declarada constitucional en la Sentencia C-148 de 2025. Así, en ese fallo la Corte encontró que la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 cobija las medidas dirigidas a garantizar los derechos y las garantías fundamentales de la población civil y la atención de las personas en situación de desplazamiento o confinamiento.

 

167.        Conexidad material. Por las siguientes dos razones, la disposición analizada supera este juicio. En primer lugar, se comprueba la conexidad interna, pues el mecanismo de apoyo consagrado en el artículo 6 guarda un vínculo con las consideraciones del Decreto Legislativo 121 de 2025.

 

168.        Al respecto, en la parte motiva de esa norma se explicó que:

 

(i)               En muchas de las zonas rurales e insulares de la región del Catatumbo, de los municipios del área metropolitana de Cúcuta y de los municipios de Río de Oro y González no es posible asegurar la prestación convencional de los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Así, en esos municipios la cobertura de esos servicios públicos es tan solo del 40%[141].

 

(ii)             Por lo tanto, gran parte de la población que habita en esos lugares accede al agua apta para consumo humano y al saneamiento básico a través de sistemas de aprovisionamiento, cuyas infraestructuras comprenden sistemas de abastecimiento, tratamiento y potabilización de agua; sistemas de manejo de aguas negras, redes de acueducto y alcantarillado y sistemas de recolección y disposición de residuos sólidos[142]. A pesar de su importancia, los sistemas de aprovisionamiento antes mencionados no cuentan con el apoyo del Gobierno nacional[143].

 

(iii)          Las principales alteraciones del orden público se han presentado en esas zonas rurales e insulares del Norte de Santander y del Cesar[144]. Además, los enfrentamientos armados, los confinamientos y desplazamientos masivos, al igual que las hostilidades perpetradas por los grupos al margen de la ley han afectado la capacidad de operación y la infraestructura del sector de agua y saneamiento básico[145]

 

169.        La motivación descrita es específica y guarda coherencia con el contenido del artículo 6, ya que el mecanismo de apoyo creado busca asegurar el debido funcionamiento de los sistemas de aprovisionamiento afectados por la situación de orden público, a través de los cuales los habitantes de las zonas más apartadas acceden al agua y al saneamiento básico.

 

170.        En segundo lugar, el artículo 6 cumple el requisito de conexidad externa porque la medida que consagra se relaciona con las razones que motivaron la declaración del estado de conmoción interior, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 86 de esta decisión.

 

171.        A partir de las motivaciones descritas, se comprueba la existencia de una relación de conexidad entre el mecanismo de apoyo analizado y las razones que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior, frente a las cuales el Decreto 62 de 2025 fue declarado exequible en la Sentencia C-148 de 2025. Así, se repite que el artículo 6 busca asegurar que los habitantes de las zonas apartadas, sobre todo las víctimas de desplazamiento forzado y de confinamiento, sigan disfrutando de sus derechos fundamentales al agua y al saneamiento básico.

 

172.        Por lo tanto, la medida contenida en el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 respeta el juicio de conexidad, tanto desde la perspectiva interna como desde la externa.

 

173.        Motivación suficiente. La Corte comprueba que el Gobierno nacional dio razones suficientes para justificar la adopción de la medida consagrada en el artículo 6 del Decreto 121 de 2025. Se da por superado este juicio debido a que en las motivaciones del decreto de desarrollo se hizo alusión:

 

(viii)      A la normatividad que regula los estados de excepción, en general, y la conmoción interior, en particular[146].

 

(ix)           A la declaratoria del estado de conmoción interior realizada por medio del Decreto 62 de 2025[147].

 

(x)             A las afectaciones producidas por la grave perturbación del orden público frente al acceso a los servicios básicos esenciales de agua y saneamiento básico por parte de la población civil, especialmente de la que ha sido víctima de desplazamiento y confinamiento[148].

 

(xi)           A la medida analizada, frente a la cual se explicó que: (a) el mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad previsto en Ley 142 de 1994 no puede ser usado para fortalecer los sistemas de aprovisionamiento, pues las personas que los administran no son considerados como prestadoras de servicios públicos[149]; (b) en las zonas rurales e insulares de los municipios en los que se declaró el estado de conmoción interior la tasa de cobertura de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo es baja, de manera que en esos lugares son especialmente importantes los sistemas alternos de aprovisionamiento[150] y (c) para garantizar los derechos fundamentales de las personas confinadas y desplazadas al acceso al agua y al saneamiento básico hay que asegurar la infraestructura que soporta la operación de dichos sistemas[151].

 

174.        A partir de las consideraciones expuestas en la parte motiva del Decreto 121 de 2025, la Sala tiene por cumplido el requisito de motivación suficiente. Ello, debido a que el Gobierno nacional expuso las razones que sustentan el mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por la situación de orden público, establecido en el artículo 6 del decreto.

 

175.        Intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. El artículo 6 analizado también supera estos juicios, pues no limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[152]. La medida contenida en el artículo tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado ni suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

 

176.        No contradicción específica. La norma analizada supera este juicio porque, en términos generales, respeta los mandatos de la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.  Adicionalmente, la medida contenida en el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 no transgrede prohibiciones específicas previstas para el estado de conmoción interior, pues no viola la prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar que se deriva del artículo 213 superior. Tampoco desconoce las restricciones contenidas en los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, en los que se establecen algunos límites para las medidas que proceden en los estados conmoción interior.

 

177.        Incompatibilidad. El artículo 6 del Decreto 121 de 2015 supera este juicio porque prevé un mecanismo de apoyo que no suspende normas ordinarias, razón por la que no se requería una justificación expresa sobre las disposiciones suspendidas ni la exposición de razones concretas dirigidas a evidenciar su eventual incompatibilidad con normas ordinarias.

 

178.        Necesidad. La Corte considera que la medida prevista en el artículo 2 supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. Ello, debido a que el Gobierno expuso las razones que acreditan que la medida se requiere para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

 

179.        En relación con la necesidad fáctica, no es manifiestamente irrazonable adoptar una medida que permita brindar apoyo institucional y financiero a los gestores comunitarios que están a cargo de los sistemas de aprovisionamiento afectados por la situación de orden público. Al respecto, se repite que el Decreto 121 de 2025 expuso que esta medida se requiere para que la población civil, especialmente la que es víctima de desplazamiento y confinamiento, pueda acceder al agua potable y al saneamiento básico sin interrupciones en aquellas zonas rurales e insulares en las que se declaró la conmoción interior y en las que los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo no tienen cobertura. El decreto de desarrollo también explicó que en esos lugares los enfrentamientos bélicos y las hostilidades de los grupos al margen de la ley han sido los más fuertes, situación que supone un riesgo y que ha generado daños en la infraestructura de los sistemas alternos de aprovisionamiento. Lo anterior, a su turno, ha producido suspensiones en la prestación de los servicios de agua y saneamiento básico.

 

180.        Además, en el trámite de constitucionalidad, el Gobierno nacional amplio esa información, pues señaló que en la actualidad hay 8 gestores comunitarios de sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamiento básico registrados y ubicados en municipios cobijados por la declaratoria del estado de conmoción interior, tres de los cuales suministran los servicios a pueblos indígenas[153]. Como se puede apreciar en la siguiente tabla, el Gobierno también explicó que esos sistemas cuentan con 12.525 suscriptores y que son altamente vulnerables a sufrir afectaciones por los enfrentamientos armados debido a que están ubicados en las zonas más afectadas por el conflicto armado[154].

 

Tabla 4. Sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamiento básico en la región en la que se declaró el estado de conmoción interior

 

 

181.        Además, se repite que el Gobierno nacional manifestó que en la región en la que se declaró la conmoción interior más de 32.403 personas están confinadas y cerca de 54.000 han sido desplazadas. En ese contexto, si no se toman medidas urgentes para que estas personas tengan asegurado el acceso al agua y al saneamiento básico, la agravación de la crisis humanitaria es inminente[156].

 

182.        Por lo tanto, la necesidad fáctica de la medida se tiene por acreditada a partir de: (i) las afectaciones y de los riesgos de afectación que la situación de orden público supone para la infraestructura que soporta la operación de los sistemas alternos de aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico, y (ii) de la dimensión de los fenómenos masivos de desplazamiento y confinamiento que afectan a los municipios en los que se declaró la conmoción interior.

 

183.        En relación con la necesidad jurídica, la Corte concuerda con el Gobierno nacional en el sentido de que los medios ordinarios a su alcance no le permiten apoyar financieramente a los sistemas de aprovisionamiento afectados por la situación de orden público. Lo anterior, por las siguientes razones.

 

184.        Por un lado, como se señaló en las motivaciones del Decreto 121 de 2025, la Ley 142 de 1994 le permite a la Nación apoyar financiera, administrativa y técnicamente a las personas jurídicas que prestan servicios públicos[157], pero no a los gestores de los sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamiento básico, los cuales no están dentro del ámbito de aplicación de dicha ley. En efecto, el artículo 15, en el que se señalan cuáles son las personas que pueden prestar servicios públicos, no menciona a las personas jurídicas que administran esos sistemas alternativos.

 

185.        Por otro lado, el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 permite destinar los recursos del Sistema General de Participaciones de agua potable y saneamiento básico para financiar actividades ligadas a la prestación de esos servicios públicos domiciliarios, tales como la ampliación, la optimización y el mejoramiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo. Sin embargo, esa norma autoriza únicamente a los municipios y a los distritos a hacer esa destinación, de forma que Gobierno nacional queda excluido de esa posibilidad.

 

186.        Finalmente, la legislación ordinaria que le permite a las entidades del orden nacional celebrar convenios solidarios es insuficiente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos por al menos dos razones. Primero, según los artículos 63 y 95 de la Ley 2166 de 2021 y el artículo 141 de la Ley 136 de 1994, la Nación solo puede suscribir ese tipo de contratos con organismos de acción comunal. No obstante, según las pruebas obrantes en el expediente, de los 8 sistemas de aprovisionamiento que el artículo 6 del Decreto Legislativo 121 de 2025 busca apoyar, solo hay uno que corresponde a una junta de acción comunal. Los otros 7 son asociaciones de usuarios o juntas administradoras.

 

187.        Segundo, los artículos 63 y 95 de la Ley 2166 de 2021 permiten la suscripción de convenios solidarios con organismos de acción comunal para la prestación de servicios a cargo de la administración central o descentralizada y para la ejecución de obras públicas. Por lo tanto, esas normas no pueden ser invocadas por el Ministerio de Vivienda para (i) desarrollar obras de reparación, reconstrucción y rehabilitación de los sistemas de aprovisionamiento que sean propiedad de los gestores comunitarios; (ii) realizar la compra de materiales o repuestos ni (iii) financiar actividades propias de la sostenibilidad, así como gastos y costos asociados con el arranque, puesta en marcha y aseguramiento de la infraestructura afectada con los enfrentamientos armados.

 

188.        Por todas estas razones, el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica.

 

189.        Proporcionalidad. La medida analizada constituye una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis, como lo demuestran las siguientes razones. En primer lugar, persigue la finalidad de asegurar que la población civil, en general, y las personas en situación de confinamiento o de desplazamiento, en particular, continúen accediendo al agua y al saneamiento básico. Lo anterior, con el fin último de garantizar los derechos y las garantías fundamentales de los civiles y la atención de las personas en situación de desplazamiento o confinamiento, propósito que es compatible con los límites al estado de conmoción interior definidos en la Sentencia C-148 de 2025.

 

190.        En segundo lugar, el mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad al que se refiere el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 es idóneo para alcanzar esas finalidades. Así, a través de esa medida es posible financiar las actividades, los gastos y los costos necesarios para asegurar la sostenibilidad y el adecuado funcionamiento de los sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamiento básico que se han visto afectados por los enfrentamientos armados.

 

191.        En tercer lugar, se trata de una medida necesaria, pues como se expuso ampliamente en esta sentencia, la grave alteración del orden público ha sido particularmente grave en las zonas insulares y rurales de los municipios cobijados por el estado de conmoción interior, en los cuales gran parte de la población accede al saneamiento básico y al agua potable a través de sistemas de aprovisionamiento. Además, esos sistemas se han visto afectados por los enfrentamientos bélicos, pues sus infraestructuras han sufrido daños. Ello, a su turno, ha ocasionado cortes en el suministro de agua, aseo y otros servicios básicos, situación que afecta de manera más grave a las víctimas de desplazamiento y de confinamiento, pues exacerba su vulnerabilidad.

 

192.        En cuarto lugar, se trata de una medida razonable frente a la magnitud de los hechos. Por un lado, el mecanismo de apoyo regulado en el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 busca que la población civil, especialmente la que está en situación de desplazamiento o de confinamiento, acceda a servicios básicos esenciales para garantizar la supervivencia humana en condiciones dignas y proteger el medio ambiente.

 

193.        Por otro lado, la disposición analizada tiene características y contempla condiciones que la hacen proporcional. Así, el artículo 6 es una norma permisiva en función de la cual el Ministerio de Vivienda puede decidir si emplea o no el mecanismo de apoyo al que se refiere esa disposición. Además, se trata de una medida acotada temporal y materialmente, pues dicho ministerio sólo puede recurrir a esa posibilidad durante la vigencia del decreto que declaró el estado de conmoción interior[158], y únicamente con el fin de apoyar la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron la grave perturbación al orden público. Además, la norma analizada precisa que los recursos girados sólo pueden usarse para financiar actividades, gastos y costos que permitan la continuidad en el acceso al agua y al saneamiento básico, tales como comprar materiales y repuestos o hacer reparaciones.

 

194.        En consecuencia, por las cuatro razones antes expuestas, la Corte considera que la medida contenida en el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 supera el juicio de proporcionalidad.

 

195.        No discriminación. La medida supera este juicio porque, primero, no introduce distinciones fundada en un criterio sospechoso de discriminación, tales como razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, u opinión política o filosófica.

 

196.        Segundo, la medida no establece un trato desigual injustificado. Así, el artículo 6 del Decreto 121 de 2025 otorga un trato favorable para algunos gestores comunitarios que administran sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamiento básico. No obstante, ese trato no comporta una violación del derecho a la igualdad, pues el Ministerio de Vivienda solo puede usar el mecanismo contenido en la disposición analizada para apoyar a aquellos sistemas afectados por los enfrentamientos armados. Además, la facultad prevista en el artículo 6 cuenta con una justificación asociada a la necesidad de garantizar los derechos fundamentales de la población civil, especialmente de la que está en una situación de desplazamiento o de confinamiento, que accede a los servicios de agua y saneamiento básico a través de sistemas no convencionales, por estar ubicada en zonas insulares o rurales en las que los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo no tienen cobertura.

 

197.        En conclusión, la medida del artículo 6 del Decreto Legislativo 121 de 2025 supera los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, intangibilidad, ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. Por esa razón, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de esa disposición.

 

10.5.      Medidas consecuenciales o accesorias (artículos 7 y 8)

198.        Como medida accesoria, el artículo 7 del Decreto Legislativo 121 de 2025 dispone que las entidades territoriales a las que se les otorgan facultades extraordinarias deberán reportar la destinación de recursos e inversiones para realizar el monitoreo y seguimiento de las medidas adoptadas. Para la Corte, esta disposición contiene una medida instrumental que está justificada en la necesidad de establecer un mecanismo de coordinación entre las labores adelantadas por las autoridades territoriales y el Gobierno, relacionada con la destinación de los recursos asignados para implementar las medidas dispuestas en la norma (art. 7).

 

199.        Finalmente, el artículo 8 establece que la norma entrará en vigor a partir de su publicación. Esta disposición reitera el principio general de que los efectos jurídicos rigen a partir de su publicación, el cual presenta un problema de constitucionalidad y ha sido considerado acorde a la Carta Política por esta Corporación en múltiples oportunidades[159].

 

200.        En conclusión, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de las medidas instrumentales contenidas en los artículos 7 y 8 Decreto Legislativo 121 de 2025.

 

 

 III.          DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. Declarar INEXEQUIBLES por consecuencia los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.

 

Segundo. La decisión de inexequibilidad prevista en el ordinal anterior tendrá EFECTOS RETROACTIVOS a partir del 30 de enero de 2025, conforme a lo señalado en esta sentencia.

 

Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”, salvo la expresión “o llegaren a estarlo” que se declara INEXEQUIBLE.

 

Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, bajo el entendido de que el porcentaje máximo de subsidios al que se refiere la norma (90%) sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 de la Constitución.

 

Quinto. Declarar EXEQUIBLES los artículos 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.

 

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO I^[160]

 

DECRETO NÚMERO 0121

30 enero 2025

 

“Por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 062 del 24 de enero de 2025 “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, y

 

CONSIDERANDO

 

¹ Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al presidente de la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

 

² Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-, el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994.

 

³ Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

 

⁴ Que mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, “en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

⁵ Que el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el Gobierno Nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior- derivada de fuertes enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos.

 

⁶ Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno Nacional se ha visto obligado a adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del César.

 

⁷ Que, según lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 137 de 1994, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Conmoción Interior, el Gobierno podrá expedir medidas excepcionales para asegurar la efectividad del derecho a la paz.

 

⁸ Que, los hechos que llevaron a la Declaratoria de Estado de Conmoción Interior y los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron una grave perturbación al orden público, así como la confrontación de aquellos con las fuerzas del orden en la recuperación y control territorial. De manera que se vienen generando afectaciones en la prestación de los servicios de agua y saneamiento básico a los habitantes de la región; situaciones que ameritan medidas excepcionales para garantizar el acceso a estos servicios básicos esenciales para la población desplazada y confinada, con el fin de garantizar durante el estado de excepción el disfrute de los derechos humanos pilares de la convivencia social.

 

⁹ Que el Estado de Conmoción Interior habilita al Gobierno Nacional a dictar decretos legislativos en aras de conjurar las causas de la perturbación al orden público e impedir la extensión de sus efectos, para lo cual podrá, entre otras, suspender las leyes incompatibles con este estado de excepción e impartir las órdenes y adoptar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, así como proporcionar recursos necesarios para atender las necesidades en materia de agua y saneamiento básico a las víctimas, especialmente los ciudadanos desplazados y confinados.

 

¹⁰ Que el Decreto 062 del 24 de enero de 2025 precisa que ante la grave perturbación del orden público que afecta la región del Catatumbo e impacta de manera intensa el área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de respuesta de las instituciones para que durante la conmoción interior se puedan garantizar las condiciones mínimas para el acceso al agua y saneamiento básico a la población confinada y desplazada, como servicios esenciales que permiten materializar el pleno ejercicio y disfrute de los derechos de los ciudadanos afectados, en los términos previstos en el literal i) del artículo 38 de la ley 137 de 1994.

 

¹¹ Que, en efecto, el Gestor del Plan Departamental de Agua del Departamento de Norte de Santander puso en conocimiento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio lo siguiente:

 

“Al inicio del conflicto, el confinamiento generado por los enfrentamientos en la región afectó de manera significativa las operaciones del servicio, municipios como Teorama, suspendieron temporalmente el servicio, lo que generó dificultades para la operación. Durante esos días críticos, en los municipios del Catatumbo donde se presentaron enfrentamientos violentos se suspendió temporalmente el suministro, ya que las condiciones de seguridad no permitían su adecuada ejecución.

 

Además, en el municipio de Tibú se presentó una situación alarmante con una amenaza de bomba en la captación del acueducto. Este evento obligó a las autoridades y al personal encargado a tomar medidas inmediatas para garantizar la seguridad tanto del equipo como de la comunidad, lo que resultó en una nueva suspensión del servicio por varios días”.

 

¹² Que, con el fin de garantizar los derechos fundamentales al agua y al saneamiento básico reconocidos por la Honorable Corte Constitucional en Sentencias T-223 de 2018 y T-058 de 2021, se hace necesario en los términos de la Ley 137 de 1994, establecer medidas que permitan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de agua y saneamiento básico a toda la población afectada, particularmente los ciudadanos confinados o desplazados en el marco de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior.

 

¹³ Que el riesgo de afectaciones a la infraestructura y los sistemas mediante los cuales los operadores prestan los servicios de acueducto y alcantarillado es inminente, lo que implica que se deben adoptar medidas para atender las afectaciones ya consumadas e igualmente, establecer mecanismos para enfrentar las situaciones que se presenten durante la grave alteración del orden público en la zona o que se evidencien una vez se tenga el control territorial, pues en el momento no es posible determinarlas a plenitud dada la imposibilidad de entrar de manera segura al territorio y valorar y diagnosticar las afectaciones.

 

¹⁴ Que los habitantes en situación de confinamiento y/o desplazamiento no cuentan con las garantías mínimas para desarrollar una actividad productiva que genere ingresos, situación que impedirá contar con los recursos necesarios para el pago de las facturas propias de la prestación de los servicios públicos, generando el riesgo de suspensiones del servicio en el marco de lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 142 de 1994 e igualmente, respecto de la población desplazada se generaran deudas por concepto del cargo fijo en las facturas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, aun cuando no estén residiendo en el inmueble donde se tiene el servicio habilitado.

 

¹⁵ Que los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, ante la falta de pago las facturas por parte de los usuarios, verán afectados sus ingresos y en consecuencia la sostenibilidad de los sistemas y fuentes necesarias para cubrir los costos de su operación, lo que los pondrá en riesgo de entrar en situación de cesación de su operación. De manera que resulta necesario tomar medidas que permitan el apoyo de las entidades territoriales a las personas prestadoras que permita garantizar la continuidad en la operación y prestación de los servicios públicos con criterios de calidad en los mismos.

 

¹⁶ Que los servicios públicos de agua y saneamiento básico están profundamente relacionados con los derechos fundamentales ya que el acceso al agua y al saneamiento se consideran esenciales para garantizar el ejercicio de otros derechos humanos, como el derecho a la vida, la salud y la dignidad humana, por lo cual, se hace necesaria la adopción de las medidas contenidas en el presente decreto.

 

¹⁷ Que las medidas excepcionales en materia de agua, saneamiento básico y disponibilidad de suelo están dirigidas a garantizar las necesidades básicas de subsistencia de las personas confinadas o desplazadas que se han visto afectadas o llegaren a estar limitadas en el acceso a dichos servicios públicos por las causas que dieron lugar a la Declaratoria de Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 62 de 2025 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesa”.“

 

¹⁸ Que, en cuanto a los subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 366 de la Carta Política establece que, aun en situaciones excepcionales, constituye una finalidad social del Estado la búsqueda de soluciones a las necesidades básicas insatisfechas de agua y saneamiento básico. Mandato que resulta imperativo frente a los ciudadanos de la región que se están viendo o se verán afectados por las confrontaciones armadas que están perturbando el orden público, debiendo el Estado, principalmente frente a los ciudadanos confinados que no tienen las condiciones para poder desarrollar una actividad productiva, otorgar subvenciones o subsidios que eviten limitaciones de acceso al agua y el saneamiento básico por falta de pago de las facturas.

 

¹⁹ Que el artículo 368 de la Constitución Política señala: “La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.”

 

²⁰ Que el numeral 5.3 del artículo 5 de Ley 142 de 1994 establece como competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios que lo requieran, con cargo al presupuesto del municipio; razón por la cual se requiere la adopción de una medida legislativa a partir de la cual se habilite a las entidades territoriales la posibilidad de otorgar subsidios a los usuarios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, no necesariamente de escasos recursos y sí por encima de los topes establecidos en la norma, a partir de los cuales se logren los siguientes objetivos: i) se evite la suspensión de estos servicios por falta de pago a los suscriptores afectados por la alteración del orden público; ii) se evite la acumulación de deudas por concepto del cargo fijo en la prestación de los servicios públicos a usuarios desplazados que retornen a sus inmuebles; y iii) se logre garantizar la suficiencia financiera de las personas prestadoras de los servicios públicos, repercutiendo en la continuidad de la prestación de los servicios públicos en el territorio.

 

²¹ Que para lograr el anterior cometido, los municipios de la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, requieren contar con instrumentos eficaces, tales como la autorización legal para otorgar subsidios para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del 90% para los suscriptores confinados y/o desplazados que acrediten que han sido afectados por la alteración de orden público y/o por los hechos que llevaron a la declaratoria de conmoción interior. Lo anterior, de manera que no tengan las limitaciones del primer inciso del artículo 125 de la Ley 1450 del 2011, que sólo permite este tipo de subvenciones hasta el 70% y para determinados estratos, ni las limitaciones del artículo 276 de la Ley 2294 de 2023, el cual posibilita el subsidio Únicamente hasta el 80%; normas que obstaculizan ampliar subsidios para atender las necesidades del Estado de Conmoción Interior, dado que los efectos en las circunstancias actuales no pueden depender del estrato socioeconómico, sino que las consecuencias que recaen sobre todos los habitantes sin consideraciones de situación económica o social.

 

²² Que garantizar subsidios para agua y saneamiento básico en un Estado de Conmoción Interior es fundamental por cuanto permite garantizar: i) la protección de los derechos fundamentales como la vida, la salud y la dignidad de la población afectada; ii) la salud pública y evita la propagación de enfermedades; iii) la protección de las poblaciones más vulnerables, como niños, ancianos y personas con discapacidad, que son los más afectados; y iv) la estabilización social y política demostrando un compromiso del Estado por proteger a su población, incluso en tiempos de crisis.

 

²³ Que, de acuerdo con lo anterior, en un Estado de Conmoción Interior donde la estabilidad social y las condiciones de vida están comprometidas, los subsidios para agua y saneamiento son esenciales para la protección de la salud, los derechos humanos y el bienestar de la población. Si bien las medidas extraordinarias y la habilitación de fuentes de financiamiento no tienen la capacidad de debilitar a los grupos que alteran el orden público, sí permiten atender a los ciudadanos afectados durante el estado de conmoción interior, garantizando el acceso a servicios básicos indispensables para el goce de los demás derechos humanos y fundamentales.

 

²⁴ Que, los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico -SGP-APSB- constituyen una fuente presupuestal correspondiente a los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 Constitucionales (reformados por los
Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007), a las entidades territoriales para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación, agua potable y los definidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001.

 

²⁵ Que, el objetivo de la asignación de los recursos del SGP-APSB es asegurar a la ciudadanía la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo a cargo de los municipios, distritos y subsidiariamente de los departamentos, en condiciones óptimas de cobertura, calidad y continuidad.

 

²⁶ Que la Ley 1176 de 2007, desarrolló los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, estableciendo en sus artículos 10 y 11 la destinación específica de los recursos del SGP-APSB, limitando los conceptos del gasto susceptible de asumir, los cuales, no contemplan la posibilidad de sufragar los gastos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo en los que incurren las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, contingencias que resultan de gran importancia bien para atender la grave perturbación al orden público generada a partir de los hechos que dieron lugar a la Declaratoria de Conmoción Interior.

 

²⁷ Que las citadas normas tampoco incluyen alternativas que permitan destinar estos recursos a atender las afectaciones en la prestación del servicio y su operación, aun cuando la causa sea una grave perturbación al orden público. De manera que la norma adolece de fuentes que permitan desarrollar acciones de respuesta inmediata ante contingencias como daños en redes, equipamientos o sistemas de aprovisionamiento y almacenamiento causadas por las confrontaciones armadas. Así, por ejemplo, se requiere ampliar el alcance de la destinación específica a la provisión de agua para consumo humano a través de medios alternos o la posibilidad de brindar subsidios para garantizar el mínimo vital de agua y saneamiento básico de la población, así como autorizar que con cargo a los mismos se asuman costos y actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, que garanticen el acceso a la población afectada.

 

²⁸ Que en principio se podría interpretar que las entidades territoriales correspondientes a los municipios objeto de la Declaratoria de Conmoción Interior establecidos en el Decreto 062 de 2025 específicamente los correspondientes a la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catatumbo La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González de departamento de Cesar, no tienen recursos suficientes para adoptar medidas tendientes a conjurar y expandir los efectos causados por cuenta de los hechos de orden público. No obstante, los municipios antes mencionados cuentan con una asignación de recursos específica para el sector de agua y saneamiento básico, que son los recursos del SGP-APSN, que ascendieron para la vigencia 2024 a un valor de $64.099.909.971, según el Informe de monitoreo a los recursos del sistema general de participaciones vigencia 2024 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (https://minvivienda.gov.co/monitoreo-los- recursos-del-sgp-apsb/informes-demonitoreo-sgp), fuente de recursos que demuestra la posibilidad cierta de apoyar las medidas excepcionales propuestas.

 

²⁹ Que, la Ley 142 de 1994 definió en su artículo 14 que los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se prestan a través de redes físicas o humanas, y no contempló otras formas de acceso al agua y al saneamiento básico, para aquellos casos o zonas donde no es posible la prestación a través de sistemas convencionales de prestación. Y teniendo en cuenta que la alteración del orden público, puede representar en algunos casos la alteración de la infraestructura de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado o que existen zonas de concentración de la población como puntos de concentración, se hace necesario habilitar el uso de los recursos del SGP-APSB para garantizar el acceso al agua y saneamiento básico a través de medios alternos que no sean considerados necesariamente servicio público domiciliario como carro tanques, agua tratada envasada, entre otros.

 

³⁰ Que, en igual sentido y como alternativa para garantizar el acceso al agua y el saneamiento básico en aquellas zonas de difícil acceso, se ha reconocido la gestión comunitaria del agua, mecanismo que cobra vital importancia durante la Declaratoria de Conmoción Interior, especialmente en zonas donde los agentes del Estado tendrán grandes dificultades para acceder y la forma viable es que la propia comunidad apoye la prestación de estos servicios para lo cual requerirá apoyo financiero del Estado. Esta forma de gestión implica la participación de los propios miembros de la comunidad en la planificación, operación y mantenimiento de los sistemas de agua y saneamiento, lo que no solo mejora la sostenibilidad de los servicios, sino que también fortalece el sentido de responsabilidad colectiva.

 

³¹ Que, frente a la competencia funcional para estructurar y ejecutar proyectos, para superar las agravantes situaciones ocasionadas por la perturbación al orden público, seguridad y convivencia ciudadana, el Gobierno Nacional debe formular, adoptar e implementar mecanismos que permitan aunar esfuerzos y sumar capacidades para adelantar intervenciones dentro del marco de los principios de interculturalidad, igualdad, no discriminación y dignidad, conforme las condiciones culturales y sociales de los habitantes de la región que permitan proporcionar herramientas para atender a las víctimas, especialmente las desplazadas y confinadas por las condiciones fácticas que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior.

 

³² Que, dado el fenómeno de desplazamiento de los habitantes de la región, el cual asciende a 48.004 personas (Boletín No, 6 PMU Catatumbo del 26 de enero de 2025), se prevé el colapso de las redes hidrosanitarias de los albergues temporales y de aquellos lugares en donde se genere un aumento exponencial en la demanda de los servicios de agua y saneamiento básico. La falta de adaptabilidad de las infraestructuras para atender el alto índice de personas desplazadas y sus necesidades básicas, además de los asentamientos en zonas urbanas no autorizados por los instrumentos de ordenación territorial, hacen que resulte indispensable autorizar al Gobierno Nacional para que -de manera excepcional y en concurrencia con los entes territoriales- pueda realizar las inversiones que permitan contar con la infraestructura necesaria para atender la demanda de agua y saneamiento básico de la población afectada.

 

³³ Que, conforme lo anterior y ante la urgencia manifiesta de contener la grave perturbación de orden público presente en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, se hace necesario adoptar medidas que permitan asegurar el acceso al agua y saneamiento básico de la población, a efectos de garantizar sus condiciones mínimas de subsistencia. Por tanto, se requiere adoptar medidas legislativas que permitan a la Nación adelantar intervenciones directas, ágiles y articuladas que aseguren la continuidad del servicio ante eventuales daños a la infraestructura y sistemas de prestación de los servicios públicos de agua, saneamiento básico y aseo cuando la entidad territorial o el operador no tengan la capacidad para ello, durante la vigencia del decreto que declara el estado de conmoción interior e igualmente, respecto de intervención indispensable para garantizar los derechos de los habitantes en el menor tiempo posible, así como activar facultades a las autoridades territoriales para atender a las víctimas superando limitaciones que la legislación actualmente prevé, especialmente frente a las personas desplazadas y confinadas, de manera concurrente y coordinada con el Gobierno Nacional

 

³⁴ Que, el deber de garantizar la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo recae sobre los municipios conforme lo dispone el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994. Sin embargo, por la inestabilidad institucional en la zona y el consecuente riesgo en la prestación de dichos servicios, resulta necesario que el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pueda ejercer la competencia funcional para la estructuración y ejecución de proyectos que se consideren necesarios para garantizar el acceso al agua y saneamiento básico conforme lo establece el artículo 288 de la Constitución Política de Colombia, para superar afectaciones derivadas de las causas que originaron el estado de conmoción interior o que se produzcan durante su vigencia y que las entidades territoriales y prestadores no estén en capacidad de realizar con la oportunidad que demandan las circunstancias, de manera que se amplíen de manera temporal y precisa las competencias señaladas en el Decreto ley 3571 de 2011.

 

³⁵ Que, en relación con el mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad, el artículo 1 de la Ley 142 de 1994 limita su aplicación a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la misma Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del título I y a los otros servicios previstos en normas especiales.

 

³⁶ Que, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, no contempla a los administradores de sistemas de aprovisionamiento, como personas prestadoras de servicios públicos, por lo cual actualmente estos sistemas no cuentan con apoyo del Gobierno Nacional para su fortalecimiento. No obstante, los sistemas de aprovisionamiento constituyen una herramienta del estado para ampliar el acceso al agua apta para consumo humano principalmente en las zonas rurales, insulares y aquellas zonas donde geográficamente no es posible la prestación convencional del servicio público de acueducto.

 

³⁷ Que, actualmente las principales afectaciones al orden público se han presentado en la zona rural e insular de la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, municipios en su mayoría categoría 6, conformados por zonas rurales, insulares y aquellas zonas donde geográficamente no es posible la prestación convencional, y con coberturas menores al 40% en materia de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Por lo cual se hace necesario crear una medida que permita al Gobierno Nacional apoyar a aquellos sistemas de aprovisionamiento, de tal suerte que se garantice el acceso al agua de la población desplazada o confinada que se haya visto afectada por los hechos que dieron origen a la declaratoria de estado de excepción.

 

³⁸ Que, con el fin de garantizar los derechos fundamentales de la población confinada y desplazada, mediante la estabilidad en la prestación de los servicios, es preciso asegurar la infraestructura que soporta la operación del sector de agua y saneamiento básico, tales como: sistemas de abastecimiento, tratamiento de potabilización de aguas residuales, redes de acueducto y alcantarillado, sistema de recolección y disposición final de residuos sólidos; así como el desplazamiento de personal, equipos, vehículos y maquinaria que permitan continuar con el adecuado funcionamiento de los sistemas anteriormente expuestos durante la vigencia del decreto que declaró el estado de conmoción interior.

 

³⁹ Que, en relación con la medida de habilitación de suelo para atender población desplazada a través de la revisión excepcional del ordenamiento territorial, según al informe del 25 de enero del año en curso del puesto de mando unificado (PMU) de la Gobernación de Santander, el número de desplazados asciende a 48.004 personas (Boletín No. 6 PMU Catatumbo del 26 de enero de 2025) lo que ha generado una situación social no prevista al momento en que se adoptaron los planes de ordenamiento territorial de los municipios de la región. Situación que amerita una ágil y eficiente planeación territorial por parte de los gobiernos municipales, toda vez que una alteración demográfica intempestiva y en cantidades exorbitantes —sin la adecuada planeación- afecta las condiciones de vida de la población local y su desarrollo territorial.

 

⁴⁰ Que, en efecto, de acuerdo con la información de la que dispone este Ministerio, se tiene que, de los 21 municipios del Departamento de Norte de Santander, solo 4 de ellos (Cúcuta, San Cayetano, Villa del Rosario y San Calixto) tienen Planes de Ordenamiento Territorial actualizados, a diferencia de los demás municipios (17). Los municipios colindantes con la región del Catatumbo en el Departamento del Cesar, como son Río de Oro y González, también tienen Esquemas de Ordenamiento Territorial desactualizados.

 

⁴¹ Que las disposiciones de la Ley 388 de 1997, especialmente los artículos 24, 25 y 26, determinan las normas para la adopción y ajuste de los planes de ordenamiento territorial, la modificación a los usos del suelo, así como instancias de concertación, socialización y consulta. Sin embargo, estas normas limitan la utilización de edificaciones o el desarrollo de proyectos para la habitación temporal o definitiva de la población desplazada, las cuales requieren atención inmediata.

 

⁴² Que la concertación ambiental exigida por la Ley 388 de 1997, en el evento en que los predios a intervenir no colinden o se encuentren en suelo de protección ambiental, no se requeriría ateniendo la situación de vulnerabilidad en que se encuentra la población desplazada, sin embargo, la mencionada Ley no contempla esta excepción.

 

⁴³ Que lo anterior implica que, para la utilización de predios o edificaciones para la habitación o albergue de la población desplazada por la situación de violencia que dio lugar a la declaratoria de estado de conmoción interior, los municipios tendrían que adelantar procesos de revisión y ajuste de los planes de ordenamiento territorial que implican documentos, estudios, tramites, consultas, concertaciones que resultan en largos periodos de tiempo.

 

⁴⁴ Que, con el objeto de atender los derechos de las personas desplazadas y contar con suelos para el desarrollo de proyectos que brinden soluciones temporales o definitivas de habitación y vivienda para esta población, así como de servicios sociales que sirvan de soporte, es necesario permitir, durante la vigencia del decreto de declaratoria de conmoción interior, el ajuste de las normas de uso y aprovechamiento de suelo de los planes de ordenamiento territorial de manera más eficiente y garantizando las competencias de los concejos municipales y los derechos de las personas desplazadas, generando disponibilidad de suelo para su atención.

 

⁴⁵ Que, con el objeto de atender los derechos de las personas desplazadas y contar con suelos para el desarrollo de proyectos que brinden soluciones temporales de habitación y vivienda para esta población, así como de servicios sociales que sirvan de soporte, es necesario permitir el ajuste excepcional, expedito y puntual de las normas de uso y aprovechamiento de suelo de los planes de ordenamiento territorial de manera más eficiente.

 

⁴⁶ Que, para garantizar los derechos humanos y fundamentales de la población confinada o desplazada con ocasión de la grave perturbación del orden público, resulta de vital importancia asegurar un entorno en condiciones de habitabilidad que resguarden la dignidad humana de esta población, incluyendo la posibilidad de acceder a un entorno digno y adecuado para desarrollar su proyecto de vida.

 

⁴⁷ Que la Corte Constitucional ha reconocido que “(...) el desplazamiento forzado y el despojo comportan la violación del derecho a la vivienda digna. Cuando se obliga a las personas a abandonar sus lugares de habitación y a aceptar condiciones precarias de alojamiento en los lugares a donde se desplazan también se genera desarraigo, vulnerabilidad y pobreza. Por ello, se ha reconocido que las víctimas son sujetos de especial protección por parte de Estado. De ello se deriva para las autoridades el deber ofrecer una respuesta institucional que tenga la capacidad de asistir y reparar de manera integral el daño causado” (C-191 de 2021).

 

⁴⁸ Que, resulta de interés prioritario para el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio generar las condiciones administrativas y jurídicas propicias que permitan responder de manera ágil y oportuna a las necesidades inmediatas en materia de vivienda digna y adecuada de la población en condición de confinamiento o desplazamiento. Es decir, se requiere garantizar un refugio y acceso a “plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural”, en los términos solicitados por la Corte Constitucional (SU-016 de 2021). Máxime tratándose de víctimas del conflicto armado interno, los cuales son catalogados como sujetos de especial protección y, por ende, merecen una protección reforzada de las autoridades.

 

⁴⁹ Que, con el fin de mejorar las condiciones administrativas y jurídicas de acceso a vivienda digna y adecuada de la población confinada o desplazada, se requiere que las personas que residan en zonas afectadas por la grave perturbación al orden público puedan reubicarse de manera segura, distanciarse del conflicto, y de forma ágil y oportuna adelantar soluciones habitacionales cuya construcción no requiera trámites y requisitos de licenciamiento ante las alcaldías municipales, decisión del afectado que amerita el apoyo estatal.

 

⁵⁰ Que, en efecto, el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 exige la expedición de licencias urbanísticas que certifiquen el cumplimiento de las normas urbanísticas y de construcción sismo resistente, expedidas por curadores urbanos o las autoridades de planeación conforme a las condiciones que determine el Gobierno nacional y dando cumplimiento a la Ley 400 de 1997 y sus reglamentaciones.

 

⁵¹ Que, actualmente la Ley 400 de 1997 y su reglamentación no contemplan normas especiales para la construcción de vivienda individual campesina lo que impide que la población confinada o desplazada pueda tener una alternativa de vivienda en condiciones al menos similares a las que tenía previo a la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior. Por lo tanto, se requiere garantizar condiciones jurídicas y administrativas que permitan el acceso a la vivienda digna y adecuada en lugares donde no se estén llevado a cabo combates y, de contera, lograr la minimización del desplazamiento a ciudades y municipios como Cúcuta, Ocaña y Tibú.

 

⁵² Que, conforme a lo anterior, la aplicación del artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y de la Ley 400 de 1997 limita las acciones de los alcaldes municipales de los municipios de los que trata el Decreto 62 de 2025, para el asentamiento en vivienda individual campesina para la población desplazada.

 

⁵³ Que, el alcalde como autoridad administrativa del municipio tiene conocimiento de las condiciones de su territorio y de los materiales presentes en el mismo que pueden ser utilizados para las soluciones de vivienda campesina, lo que permite que éste establezca excepcionalmente los parámetros para su construcción, así como los materiales a utilizar, lo que requiere que se suspenda la aplicación de lo dispuesto en la Ley 400 de 1997 y el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, sin que dicha autoridad omita la responsabilidad por la seguridad de los habitantes y la estabilidad de la obra.

 

⁵⁴ Que resulta evidente que la Declaratoria de conmoción interior, determina que estamos ante una urgencia manifiesta que implica que en el inmediato futuro se deban adelantar las gestiones contractuales necesarias para prevenir, contener y conjurar las situaciones fácticas en que se encuentra la población de la región afectada.

 

⁵⁵ Que es preciso proporcionar facultades a las autoridades territoriales para atender a las víctimas, especialmente las desplazadas y confinadas, de manera concurrente y coordinada con el Gobierno nacional.

 

⁵⁶ En mérito de lo expuesto, y con el objetivo de impedir que se consolide la afectación de la estabilidad institucional, la seguridad de la región y la convivencia ciudadana que se ha visto agravada de forma inusitada e irresistible, se

 

 

DECRETA:

 

Artículo 1. Objeto y alcance. El presente Decreto tiene por objeto definir las medidas excepcionales y urgentes que buscan garantizar el acceso al agua, saneamiento básico y vivienda a las personas que se han visto afectadas o llegaren a estarlo por causa de los hechos ocurridos en la región del Catatumbo, encontrándose en condiciones de confinamiento o desplazamiento a partir del 18 de enero de 2025, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 062 de 2025 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”. Estas medidas se aplicarán en la zona ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.

 

Artículo 2. Subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán otorgar subsidios para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del 90% para los suscriptores que acrediten ante la misma entidad territorial que se encuentran confinados o hayan sido desplazados como consecuencia de los hechos que llevaron a la declaratoria de conmoción interior.

 

Artículo 3. Uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto, para atender las afectaciones, impedir la extensión de sus efectos y asegurar el acceso a agua y saneamiento básico, podrán destinar los recursos necesarios del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB), para apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, con el fin de garantizar la continuidad del servicio a la población confinada o desplazada.

 

Parágrafo 1. Las entidades territoriales de que trata el presente artículo, durante la vigencia del decreto que declara la conmoción interior, podrán destinar recursos del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP- APSB) a la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de medidores y acometidas que se hayan visto afectadas por la alteración del orden público.

 

Parágrafo 2. Con los recursos del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB) podrá financiarse la medida establecida en el artículo 2 del presente Decreto.

 

Artículo 4. Habilitación y uso del suelo. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los alcaldes de los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial para atender la población desplazada, en lo siguiente:

 

1.       Incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, rural suburbano o de expansión urbana el predio o los predios requeridos para la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de los habitantes desplazados por la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, y la ejecución de proyectos públicos en los mismos.

 

2.       Modificar los usos del suelo o las normas urbanísticas de áreas específicas del suelo urbano que permitan la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de las personas afectadas y desplazadas por la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, y la ejecución de proyectos públicos en los mismos.

 

Para efecto de lo dispuesto en estos numerales, el predio o los predios deberán contar con disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios o esquemas diferenciales, así como su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito y no podrán estar ubicados o colindar con predios que correspondan a suelo de protección ambiental o a determinantes ambientales de las que trata el numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. En los casos de colindancia, la autoridad ambiental podrá determinar las condiciones ambientales para la incorporación del suelo, sin que se requiera concertación ambiental.

 

Aquellos municipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados rurales (corregimientos y veredas) que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2^a de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los predios que cumplan los fines de este artículo, para lo cual se expedirá por parte de dicho Ministerio las resoluciones correspondientes.

 

El alcalde municipal no requerirá dar aplicación a las disposiciones de los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 388 de 1997, sin embargo, deberá poner a consideración del Concejo Municipal el proyecto de acto administrativo con los estudios y planos que lo soporten para que este, en un plazo máximo de quince (15) días calendario, se pronuncie. Si transcurrido este término el Concejo Municipal no adopta decisión alguna, o lo niega sin fundamentarse en estudios técnicos o jurídicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.

 

Toda modificación propuesta por el Concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde.

 

De conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los Concejos Municipales celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto que busca atender la situación humanitaria y los derechos fundamentales de las personas afectadas en el marco de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.

 

Parágrafo 1. El proyecto de acuerdo y los proyectos urbanísticos solo se podrán plantear durante la vigencia de la Declaratoria de Conmoción Interior, y deberán justificarse de tal manera que se orienten únicamente a atender la situación humanitaria y los derechos fundamentales de las personas afectadas con ocasión de la grave perturbación al orden público.

 

Parágrafo 2. Los alcaldes municipales de las entidades territoriales de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán expedir actos administrativos particulares que autoricen el mejoramiento, adecuación, construcción y/o ampliación de viviendas rurales campesinas, acordes a la forma de vida de los campesinos de la región, sin que se requiera licencia urbanística ni acto de reconocimiento de edificaciones. También se permitirá el uso de técnicas constructivas o de materiales no previstos en la Ley 400 de 1997 y su reglamentación, siempre que garanticen la seguridad de los habitantes y la estabilidad de las edificaciones.

 

Lo anterior no obsta para que la mencionada autoridad omita la responsabilidad por el seguimiento y control que garantice la estabilidad de la obra y seguridad de los habitantes. Restablecido el orden público o terminada la vigencia de la declaratoria de conmoción interior, resultarán aplicables las normas de construcción sismo resistente y demás normas pertinentes, y el titular de la obra solicitará al alcalde municipal, o este de oficio, la verificación de cumplimiento de las normas urbanísticas y técnicas que garanticen la integridad física de la vivienda.

 

Lo anterior, siempre que se pretenda facilitar la vivienda de las personas confinadas o desplazadas, para que puedan movilizarse a zonas del territorio donde no se desarrollen confrontaciones armadas.

 

Artículo 5. Competencia funcional en materia de agua y saneamiento básico. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá estructurar y ejecutar proyectos de agua y saneamiento básico que tengan por objeto garantizar la continuidad en la prestación efectiva de estos servicios a la población que se haya visto afectada por los hechos que originaron la declaratoria del estado de conmoción o sus efectos.

 

Artículo 6. Mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá emplear un mecanismo de apoyo para la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron la grave perturbación al orden público. Este mecanismo consistirá en un arreglo institucional y financiero que permita la transferencia y ejecución de recursos a los gestores comunitarios que administran los citados sistemas, con el fin de realizar la compra de materiales o repuestos; desarrollar obras de reparación, reconstrucción y rehabilitación de los sistemas; financiar actividades propias de la sostenibilidad, así como gastos y costos asociados con el arranque, puesta en marcha y aseguramiento de la infraestructura afectada, entre otras actividades que permitan la continuidad en el acceso al agua y saneamiento básico.

 

Parágrafo. Para la materialización del mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad se podrán suscribir convenios solidarios. Así mismo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá contratar terceros que articulen la celebración de dichos convenios, seleccionados a través de las diferentes modalidades de contratación definidas en el Estatuto General de Contratación.

 

Artículo 7. Reportes. Las entidades territoriales a las que se les otorgan facultades extraordinarias en el presente Decreto Legislativo reportarán, dentro de los primeros cinco (5) días de cada mes al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la destinación de recursos e inversiones realizadas para el respectivo monitoreo y seguimiento, y el resultado de las demás medidas adoptadas e implementadas.

 

Artículo 8. De la vigencia. El presente decreto legislativo entrará en vigor a partir de su publicación

 

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá, D.C.

30 ENE 2025

 

FIRMADO

 

Presidente de la República                 Gustavo Petro Urrego              

 

El ministro del Interior                       Juan Fernando Cristo Bustos

 

La directora(sic) técnico de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la ministra de Relaciones Exteriores

                                                          Adriana del Rosario Mendoza Agudelo

 

El ministro de Hacienda y Crédito Público

                                                          Diego Alejandro Guevara Castañeda

 

La ministra de Justicia y del Derecho  Ángela María Buitrago Ruíz

 

El ministro de Defensa Nacional        Iván Velásquez Gómez

 

La ministra de Agricultura y Desarrollo Rural

                                                          Martha Viviana Carvajalino Villegas

 

El ministro de Salud y Protección Social

                                                          Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez

 

La ministra de Trabajo                       Gloria Inés Ramírez Ríos

 

El ministro de Minas y Energía          Omar Andrés Camacho Morales

 

El ministro de Comercio, Industria y Turismo

                                                          Luis Carlos Reyes Hernández

 

El ministro de Educación Nacional     José Daniel Rojas Medellín

 

La ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible

                                                          María Susana Muhamad González

 

La ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio

                                                          Helga María Rivas Ardila

 

El viceministro de Transformación Digital del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encargado del empleo del despacho del ministro de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones

                                                          Belfor Fabio García Hernao

 

La subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Encargada del Empleo del Despacho del ministro de Transporte                   María Fernanda Rojas Mantilla

 

El ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes

                                                          Juan David Correa Ulloa

 

La ministra del Deporte                      Luz Cristina López Trejos

 

El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del despacho de la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación                             Octavio Hernando Sandoval Rozo

 

La ministra de Igualdad y Equidad     Francia Elena Márquez Mina

 

 

 

 

 

ANEXO II^[161]

 

PRUEBAS DECRETADAS

 

Ministerio de Relaciones Exteriores, Presidencia de la República y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestaron las preguntas formuladas (acompañando anexos) en el auto que dispuso la práctica de pruebas.

 

Formales (ministerios encargados)

 

1.                 Informan que a través de los decretos 0115 de 29 de enero de 2025 se autorizó una comisión de servicios en el exterior a la doctora Laura Camila Sarabia Torres, Ministra de Relaciones Exteriores, siendo encargada la directora de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales, doctora Adriana del Rosario Mendoza Agudelo^[162], del 29 de enero (18 horas) hasta el 30 de enero^[163]; 0090 de 25 de enero de 2025 se acepta renuncia al doctor Mauricio Lizcano Arango, Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y se encarga al Viceministro de Transformación Digital, doctor Belfor Fabio García Henao; 0059 de 23 de enero de 2025 se acepta la renuncia de la doctora María Constanza García Alicastro, Ministra de Transporte, siendo encargada la Subdirectora General de Programas y Proyectos, doctora María Fernanda Rojas Mantilla; y 0093 de 27 de enero de 2025 se confiere comisión de servicios en el exterior a la doctora Ángela Yesenia Olaya Requene, Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación, y se encarga al Jefe de Oficina Asesora, doctor Octavio Hernando Sandoval Rozo, del 27 de enero al 3 de febrero^[164]. Fueron allegadas los decretos y actas de posesión^[165].

 

2.                 Exponen que el Decreto 0121 de 2025 cumple los presupuestos formales por cuanto (i) lleva la firma del presidente de la República y de todos los ministros; (ii) se profirió el 30 de enero, dentro de la vigencia del estado de conmoción interior decretado por 90 días calendario por medio del Decreto 062 de 24 de enero; (iii) está debidamente motivado al contener una parte considerativa que enuncia razones de hecho y de derecho, al igual que las causas que justifican su expedición; y (iv) tiene el mismo ámbito territorial de acción.  

 

Materiales (en términos generales)

 

3.                 Señalan que las medidas que se proponen en el decreto expedido se refieren a materias que tienen relación directa y específica con su parte motiva al referir a la importancia de garantizar condiciones mínimas para el acceso al agua, al saneamiento básico y a la disponibilidad del suelo, para con la población desplazada y confinada (conexidad interna) y con el estado de conmoción interior declarado por el Decreto 062 de 2025, pues en su parte motiva se hace referencia a la necesidad de adoptar medidas para enfrentar la crisis humanitaria generada por el despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la población civil, que no solo tienen consecuencias en la seguridad y protección plena de la población, sino también en el aseguramiento de las condiciones básicas para su subsistencia, como el acceso a bienes y servicios de primera necesidad, indispensables para la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana (conexidad externa).

 

4.                 Manifiestan que todas las medidas expedidas por el decreto son necesarias para superar el estado de conmoción interior, por cuanto permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos (necesidad fáctica) y ameritan la modificación de disposiciones normativas (necesidad jurídica).

 

5.                 En torno a la necesidad fáctica encuentran que las medidas son idóneas para evitar la extensión de los efectos del estado de conmoción, al estar dirigidas a garantizar que la población desplazada y confinada pueda acceder a bienes y servicios esenciales, para mantener la convivencia ciudadana y la estabilidad institucional. Los efectos residen en un confinamiento de más de 32.403 personas y el desplazamiento de cerca de 54.000 personas, incluyendo niños, adolescentes y adultos mayores^[166]. La escalada del conflicto y la violencia en dimensiones antes no vistas en la región, tiene un efecto directo en la población, cuya agravación es inminente si no se les garantizar el acceso a agua, saneamiento básico y disponibilidad del suelo.

 

6.                 Los subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo pretender evitar la suspensión de los servicios por falta de pago, evitar la acumulación de deudas por concepto de cargo fijo y garantizar la suficiencia financiera de los prestadores de los servicios públicos, todo ello para mantener la convivencia ciudadana. El uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico, permite que los entes territoriales dispongan de ingresos que apoye las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, y el financiamiento de los subsidios a los usuarios. Los municipios cuentan con una asignación de recursos específica para el sector que ascendieron para la vigencia 2024 a un valor de $64.099.909.971^[167].

 

7.                 La competencia funcional del Ministerio de Vivienda para estructurar y ejecutar proyectos para atender afectaciones busca dotar de competencia al Gobierno para apoyar la estructuración y ejecución de proyectos que garanticen el acceso a agua y saneamiento básico en aquellos eventos en que la infraestructura o el sistema ha sido afectado o sufrido daños por la alteración del orden público. El refuerzo de las capacidades de los entes territoriales, de manera coordinada y concurrente con la Nación, permite atender céleremente las necesidades del territorio que se encuentran en exponencial aumento. El mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad, como medida financiera y administrativa, permite sumar los esfuerzos de los gestores comunitarios para garantizar el acceso al agua y saneamiento básico. Esta dirigida a evitar la interrupción de los servicios, a través de la colaboración de los mismos usuarios, organizados a través de la figura de los gestores comunitarios. La habilitación de suelo para atender a la población desplazada a través de la revisión excepcional del ordenamiento territorial, como medida administrativa, permite evitar la extensión de los efectos que impiden mantener la convivencia ciudadana.

 

8.                 En cuanto a la necesidad jurídica relacionan las disposiciones que se modifican con cada una de las medidas adoptadas por el Decreto 0121 de 2025, que resultan indispensables para atender la crisis humanitaria que dio origen a la declaratoria de estado de conmoción interior.

 

 

9.                 Respecto a las facultades precisas de los artículos 34, 36 y 38 de la Ley 137 de 1994, encuentran que las medidas adoptadas responden a la grave perturbación contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana declarada mediante el Decreto 062 de 2025 y no a los supuestos constitucionales y legales del estado de emergencia (art. 215 superior). Precisan que para mantener la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana no solo se requiere de medidas relacionadas con la seguridad y protección plena  de la población civil, sino también de las herramientas administrativas, operativas, institucionales y logísticas, que permitan que (i) el Estado en sus niveles de gobierno opere y funcione de manera estable y (ii) la ciudadanía pueda cohabitar con normalidad, accediendo a bienes uy servicios básicos para la subsistencia, sin los cuales no sería posible asegurar la convivencia pacífica y un orden justo.

 

10.             De manera que simultáneamente a la recuperación del orden público asociadas al empleo de la fuerza policial y militar, de restricción de garantías y derechos asociados a la seguridad, el decreto expedido adopta medidas para conjurar los efectos negativos de la crisis humanitaria y evitar que se extiendan sobre la convivencia ciudadana. En el marco de los enfrentamientos armados los grupos al margen de la ley ocasionan alteraciones de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para la convivencia ciudadana. El riesgo de afectaciones a la infraestructura y los sistemas mediante los cuales los operadores prestar los servicios de acueducto y alcantarillado es inminente, por lo que se deben adoptar medidas para atender las afectaciones consumadas y así mismo establecer mecanismos para enfrentar las situaciones que se presenten, evitando a toda costa la interrupción en la prestación del servicio público. Además, el decreto expedido se encuentra alineado con lo dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley 137 de 1994, que permiten al Gobierno suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción interior y establece la facultad de impartir las órdenes necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios.

 

11.             De otra parte, aseguran que las medidas adoptadas no responden a problemas estructurales sino a la necesidad de responder de manera inmediata y efectiva a la situación generada por la violencia, superando los obstáculos legislativos existentes y priorizando a la población con afectación inminente sobre su subsistencia. Las medidas tienen como límite la temporalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior, “no obstante, (…) para el caso de los artículos 4 (uso y habilitación del suelo), 5 (competencia funcional del Ministerio) y 6 (mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad), si bien se trata de medidas que serán ejercidas únicamente durante el término de la declaratoria del estado de excepción, con base en ellas se realizarán acciones que tendrán efectos a futuro en el tiempo. Al respecto, valga aclarar, las acciones se adoptarán únicamente durante el término de la declaratoria y sus efectos o etapas posteriores se regirán por las normas jurídicas vigentes en aquel momento”.

 

Materiales (en términos específicos)

 

12.             En relación con el artículo 2 (subsidios a los servicios públicos domiciliarios) informan que se trata del incremento -no de un subsidio adicional- en el porcentaje establecido por el Concejo de cada municipio, restringiéndose su aplicación a las personas desplazadas o confinadas con ocasión del conflicto armado. La entidad territorial decide, conforme a su capacidad presupuestal y recursos disponibles, y prioriza a los sujetos de especial protección o vulnerabilidad socioeconómica. Es una medida adecuada y proporcional al permitir mitigar el impago económico sobre las personas afectadas, sin contradecir la normativa que impide la exoneración total del pago. Adicionalmente, resulta de vital importancia que los entes territoriales tengan habilitación legal para brindar alivios económicos en porcentajes aún mayores a los que establece la normatividad vigente.

 

13.              Cumple el criterio de finalidad porque la decisión de aumentar el porcentaje a subsidiar en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo responde a la necesidad de proteger los derechos fundamentales de la población afectada por la crisis, garantizando el acceso a servicios esenciales en un momento de extrema vulnerabilidad. De igual modo, la medida es necesaria para superar el estado de conmoción interior y/o evitar la extensión de los efectos. Sobre la necesidad fáctica la medida busca impedir la extensión de los efectos de los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción a las personas desplazadas o confinadas. Al tratarse de una medida que los entes territoriales conocen y que resulta de uso frecuente, es pertinente reforzar que la medida resulta útil e idónea para estos municipios de cara a garantizar las condiciones mínimas de subsistencia como consecuencia del conflicto armado.

 

14.             En torno a la necesidad jurídica las normas actuales resultan insuficientes para garantizar el acceso al agua y saneamiento básico, al no contemplar escenarios de excepcionalidad, que requieren respuestas inmediatas y flexibles. Se requiere la adopción de una medida que habilite a las entidades territoriales la posibilidad de otorgar subsidios a los usuarios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, “no necesariamente de escasos recursos y sí por encima de los topes establecidos en la norma”. Si una vez aplicado el balance de subsidios y contribuciones, resulta que no son suficientes los recursos para cubrir la totalidad a los usuarios de menores ingresos, el municipio deberá cubrir el saldo con otras fuentes, conforme a lo establecido en los artículos 100 de la Ley 142 de 1994 y 2.3.4.1.3.14 del Decreto 1077 de 2015.

 

15.              Respecto al artículo 3 (uso de recursos del SGP-APSB) aducen que faculta a los municipios para destinar dichos recursos a la operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, con el objetivo de garantizar la continuidad del servicio durante la conmoción interior. En todo caso, los prestadores de los servicios deben descontar dicho valor de la tarifa final cobrada al usuario para garantizar que no exista un doble cobro (tarifa que se paga) por el mismo concepto.

 

16.             La finalidad de la medida es proteger el acceso al agua y saneamiento básico. Los municipios cuentan con una asignación de recursos específica para dicho sector, que demuestra la posibilidad cierta de apoyar las medidas excepcionales, en particular la financiación de actividades de operación y mantenimiento de la infraestructura. Se busca permitir una operatividad transitoria, circunscrita a la necesidad real e inmediata de evitar el colapso de los sistemas y así impedir la interrupción que derivaría en mayores daños a la población desplazada o confinada.

 

17.             Se cumple la necesidad fáctica toda vez que el escalamiento del conflicto armado y las operaciones de los grupos ilegales en la región del Catatumbo, han conducido a un desplazamiento masivo acompañado de confinamiento forzado y posibles daños a la infraestructura de acueducto y alcantarillado, como lo evidenció el Decreto 062 de 2025. Las interrupciones temporales del servicio, como se presentó en Teorama -acorde con el Gestor PDA de Norte de Santander-, evidencian la vulnerabilidad de los sistemas de agua potable ante el aumento de la violencia y la restricción en el acceso de personal técnico a las zonas afectadas. Además, el desbordamiento institucional en los municipios afectados o receptores de población desplazada se traduce en una demanda alta o baja de agua potable y saneamiento, con el agravante de que los ingresos de los prestadores descienden por la dificultad de recaudar las tarifas. La situación resultante (eventuales daños a la infraestructura, albergues sobrepasados de los municipios receptores, aumentado de la demanda, desabastecimiento y la pérdida de ingresos de los operadores) pone en grave riesgo la sostenibilidad financiera y la capacidad operativa de las entidades que proveen los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Por tales razones, la medida legislativa resulta urgente para garantizar la continuidad del servicio, asegurando el acceso a un bien esencial como el agua y evitando complicaciones sanitarias de mayor escala.

 

18.             En lo correspondiente a la necesidad jurídica la normatividad vigente -especialmente la Ley 1176 de 2007 la cual dispone que los recursos del SGP-APSB financien proyectos de infraestructura, subsidios y fortalecimiento organizacional-, no contempla, en condiciones ordinarias, la posibilidad de costear gastos de operación y mantenimiento. De manera simultánea, la Ley 142 de 1994 establece que dichos costos se deben sufragar con tarifas pagadas por los usuarios (arts. 87.4 y 99.6), teniendo en cuenta la recuperación de la inversión y el mantenimiento como pilares de la suficiencia financiera de los prestadores, para lo cual se vale del esquema tarifario fijado por la CRA; no obstante, la conmoción exhibe la ineficacia de tales mecanismos ordinarios antes escenarios excepcionales en que la población confinada carece de medios para pagar y la infraestructura resulta amenazada o dañada.

 

19.             De allí que la flexibilización temporal que se introduce responde a la urgencia de garantizar la sostenibilidad financiera de los operadores y mantener un servicio esencial que no admite interrupciones. Al circunscribirse a la duración de la conmoción y restringirse a la atención de la crisis, no se altera de forma permanente la destinación prevista para el SGP-APSB, sino que ofrece una salida idónea y proporcional a la situación de conmoción. Entonces, no existen instrumentos legales que permitan afrontar los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico en un escenario de alteración grave del orden público.

 

20.             En lo concerniente al artículo 4 (habilitación y uso del suelo) y, particularmente, sobre el prescindir de las atribuciones correspondientes de los concejos municipales, expresan que está dirigido a contener la extensión de los efectos de la crisis humanitaria. Las facultades conferidas no permiten la revisión general de los planes de ordenamiento territorial, esto es, no se podrá modificar todo el contenido de este instrumento, ya que solo se podrán realizar modificaciones específicas sobre áreas muy concretas del territorio, para la atención, el asentamiento o la ubicación temporal de los habitantes desplazados, y la ejecución de proyectos públicos que posibiliten la atención digna de los desplazados en alta condición de vulnerabilidad.

 

21.             Bajo el marco normativo vigente (art. 26, Ley 388/97) se prevé que los alcaldes podrán adoptar los planes de ordenamiento territorial si los concejos no se pronuncian oportunamente, disposición que fue declarada exequible en la Sentencia C-051 de 2001. La variación consiste en la reducción del término otorgado al Concejo para pronunciarse, sin que desconozca sus funciones constitucionales, lo cual resulta razonable tratándose de habilitaciones del suelo puntuales. Al exigirse que se sustente en estudios técnicos, ante la negativa del Concejo a expedir el acuerdo que modifique el POT, se pretende garantizar que, la atención de la crisis para prevenir la extensión de sus efectos, no se obstaculice por decisiones arbitrarias sin miramientos del interés general. Esta medida no es novedosa, porque en el texto original del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 ya se había establecido un requisito similar. 

 

22.             De otro lado, precisa que ante la previsión normativa consistente en que en los casos de colindancia la autoridad ambiental podrá determinar las condiciones ambientales para la incorporación del suelo, sin que se requiera concertación ambiental, no se prescinde de una revisión por parte de una autoridad ambiental, sino que, con el ánimo de atender diligentemente la situación expuesta se convoca la participación de la Corporación Autónoma Regional a definir, cuando se requiera, las condiciones ambientales para incorporación de suelo.

 

23.             Tratándose de la imposición del cabildo abierto, no se deja como opcional para la ciudadanía la celebración del mismo, sino que el Concejo Municipal, como organismo de representación ciudadana, lo deberá citar, garantizando la posibilidad de participar. La medida persigue dotar de mecanismos que simultáneamente garantice los derechos tanto de los ciudadanos desplazados como de los residentes de los municipios receptores, pero en unas condiciones que respondan en términos de oportunidad y eficacia a las especiales circunstancias de vulnerabilidad de los más de 54.000 desplazados.

 

24.             En cuanto a prescindir de la licencia urbanística exponen que no se trata de una anulación plena y general, sino únicamente aquella licencia orientada a las viviendas rurales campesinas que, como producto de la situación de orden público, requieren ser mejoradas, adecuadas, construidas o ampliadas, incluso reubicarse en otras zonas de la región, además que la normativa hace énfasis en que se deben garantizar la seguridad de los habitantes y la estabilidad de las edificaciones. La posibilidad de utilizar materiales y métodos de construcción alternativos no es una novedad (cfr. art. 8, Ley 400/97), por lo que el cambio se reduce a que la aprobación de los métodos y materiales no se impartirá por la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes, sino por la alcaldía municipal. De todas maneras, para ejercer esta facultad se debe garantizar la seguridad de los habitantes y la estabilidad de las edificaciones, como lo establece el parágrafo.

 

25.             Se cumple con el criterio de finalidad, ya que las facultades del artículo 4 están encaminadas a prevenir la extensión de los efectos de la crisis humanitaria. Pretende salvaguardar los derechos de la población desplazada y la situación humanitaria que se vive, como el derecho a la vivienda. En particular, busca atender las alteraciones demográficas intempestivas y en proporciones exorbitantes que sin la adecuada planeación afectan la convivencia ciudadana, porque alteran las condiciones de vida de la población local y su desarrollo territorial. Las facultades extraordinarias que se confieren no permiten la revisión general de los planes de ordenamiento territorial, es decir, no se podrá modificar todo el contenido de estos instrumentos, pudiendo solo realizar modificaciones específicas, encaminadas a proporcionar disponibilidad de suelo a la población desplazada, de manera organizada, ágil y planificada del territorio.

 

26.             Descartan una contradicción específica, porque se omite la concertación ambiental solamente cuando el proyecto no corresponde a los temas que la requieren y en los eventos en que existan suelos de protección ambiental o colindancia con estos, se sigue disponiendo que la autoridad ambiental podrá determinar las condiciones para este fin. En concordancia con ello, a pesar de que se reducen los espacios de participación de la población, se obliga a los concejos a realizar cabildos abiertos para conocer el punto de vista de la población, lo cual permite cumplir lo dispuesto en la ley estatutaria de participación ciudadana. Se contempla que los alcaldes deben acompañar la propuesto de modificación de los planes de ordenamiento territorial, con los estudios y planos que soporten el acto administrativo a expedir, conservando el deber de motivación. Si bien el Concejo dispondrá de un menor tiempo para evaluar el acto que modifica el POT, sigue teniendo la oportunidad para manifestarse y en todo caso las modificaciones serán de menor alcance.

 

27.             La necesidad fáctica se acredita, por cuanto existe una gran cantidad de población desplazada que se encuentran en albergues y no cuenta con soluciones habitacionales. En esta medida, la habilitación de suelo para atender población desplazada a través de la revisión excepcional del ordenamiento territorial, como medida administrativa, permite contrarrestar los efectos adversos propios del elevado número de desplazados, ya que está circunstancia ha desencadenado una situación social no prevista al momento en que se adoptaron los planes de ordenamiento territorial de los municipios de la región y, de esta manera, evitar la extensión de los efectos de la crisis humanitaria que impiden mantener la convivencia ciudadana al facilitar la habilitación de suelo para asentamientos temporales.

 

28.             Una alteración demográfica intempestiva y en cantidades exorbitantes, sin la adecuada planeación, afecta las condiciones de vida de la población local y su desarrollo territorial, comprometiendo sus derechos fundamentales de acceso al agua potable y saneamiento básico, entre otros. Así, con el objeto de atender “los derechos de las personas desplazadas y contar con sueltos para el desarrollo de proyectos que brinden soluciones temporales o definitivas de habitación y vivienda para esta población, así como servicios sociales que sirvan de soporte, es necesario permiten, durante la vigencia del decreto de declaratoria de conmoción interior, el ajuste de las normas de uso y aprovechamiento de suelo de los planes de ordenamiento territorial de manera más eficiente y garantizando las competencias de los concejos municipales y los derechos de las personas desplazadas, generando disponibilidad de suelo para su atención”.

 

29.             También se cumple la necesidad jurídica ya que el marco normativo vigente no permite una pronta reacción por las administraciones municipales. El ordenamiento jurídico establece una serie de estudios, pasos e instancias que impiden adoptar medidas inmediatas para garantizar la disponibilidad de suelo para atender a la población desplazada y la situación humanitaria, tampoco posibilita incorporar rápidamente suelo para atender asentamientos por desplazamiento. Específicamente, los artículos 24, 25, 26 y 99 de la Ley 388 de 1997, así como la Ley 400 de 1997 y su reglamentación, limitan las acciones de los alcaldes municipales para el asentamiento en vivienda individual campesina para la población desplazada. El alcalde, como autoridad administrativa, “tiene conocimiento de las condiciones de su territorio y de los materiales presentes en el mismo que pueden ser utilizados para las soluciones de vivienda campesina, lo que permite que éste establezca excepcionalmente los parámetros para su construcción, así como los materiales a utilizar, lo que requiere que se suspenda la aplicación de lo dispuesto en la Ley 400 de 1997 y el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, sin que dicha autoridad omita la responsabilidad por la seguridad de los habitantes y la estabilidad de la obra.

 

30.             Sobre el artículo 6 (mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad), informan que la medida no prescinde de controles, sino que los adapta a una realidad excepcional donde la prestación convencional de servicios es inviable. Los gestores comunitarios representan en muchos casos la única vía para garantizar el servicio en las zonas afectadas por el conflicto. El decreto expedido mantiene los límites claros al especificar que los recursos solo pueden destinarse a actividades concretas como reparación, reconstrucción y rehabilitación de sistemas afectados. Identificado el sistema de aprovisionamiento que será sujeto del mecanismo, se trabajará de manera conjunta con la entidad territorial correspondiente, el Plan Departamental de Agua y el Grupo de Proyectos Diferenciales y Comunitarios del Ministerio de Vivienda, para el desarrollo del proyecto. Se ponen de presente las resoluciones 729 de 2023 y 002 de 2001 del Ministerio de Vivienda. El objetivo principal de la medida expedida es facilitar la transferencia de recursos a los gestores comunitarios, para atender de manera prioritaria las obras de reparación, reconstrucción y rehabilitación de sistemas afectados por la calamidad que enfrenta la comunidad.

 

31.             En cuanto al presupuesto de finalidad, destacan que, si bien existen mecanismos en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 que permiten un mecanismo de contratación basado en la urgencia manifiesta, la medida expedida persigue atender específicamente las afectaciones causadas por los enfrentamientos bélicos que han perturbado el orden público, permitiendo una respuesta ágil para establecer servicios vitales como el agua y saneamiento básico. Esto es relevante dado que en esta zona no se tiene la posibilidad de desarrollar un proceso de selección, incluso de contratación directa, con las garantías jurídica establecidas en la ley.

 

32.             Entonces, debe primar la inmediatez y la necesidad antes que el mero formalismo contractual, especialmente cuando se trata de garantizar servicios públicos esenciales para la población afectada. La ausencia de garantías que brinden continuidad a la operación de la infraestructura o a la reparación de esta, agravarían sustancialmente las condiciones de operatividad del sistema de aprovisionamiento de los servicios básicos. La medida se fundamenta principalmente en el artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, que contempla un mecanismo especial de apoyo para la inversión y la sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento. Las entidades explican que, con fundamento en el artículo 1 del Decreto 1621 de 2024 PGN-2025, se expidió la Resolución 001 de 2025, cuyo artículo 2 incorpora recursos para el proyecto de inversión mencionado, que incluyen el apoyo tanto de los sistemas de aprovisionamiento, como los mencionados en la medida legislativa adoptada.

 

33.             La necesidad fáctica se sustenta en la situación crítica documentada en el decreto expedido, con más de 34.000 personas confinadas y 54.000 desplazadas, requiriendo acciones inmediatas para garantizar los servicios esenciales. Los sistemas convencionales de prestación han sido afectados por los enfrentamientos, por lo que se requieren mecanismos flexibles que permitan su rápida rehabilitación. Por su parte, la necesidad jurídica se justifica toda vez que si bien existen mecanismos como la urgencia manifiesta, no contempla específicamente el apoyo a gestores comunitarios informales que operan en zonas de difícil acceso. Los convenios solidarios tienen fundamento en la Ley 136 de 1994 (art. 3, parágs. 3 y 4, modificado por los arts. 6 de la Ley 1551 de 2012 y 95 de la Ley 2166 de 2021). Además, el artículo 10 del Decreto 252 de 2020 (adicionó un parág. al art. 10 del Decreto 1088 de 1993), permite a las organizaciones indígenas celebrar contratos o convenios de manera directa con las entidades estatales, siempre que estén conformadas por cabildos o resguardos indígenas, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad.

 

34.             En términos de proporcionalidad solo aplica durante la vigencia del estado de conmoción interior y específicamente para sistemas afectados por los enfrentamientos. El control de los recursos se mantiene a través de la sujeción al estatuto general de contratación, la especificidad de las actividades financiables, la temporalidad limitada de la medida y el marco institucional existente para la vigilancia del gasto público. Adicionalmente, la medida resulta proporcionada por cuanto lo se pretende es articular la estrategia con la Ruta ComuniAgua, cuyo objetivo es apoyar técnica y económicamente a los gestores comunitarios, la cual cuenta con cuatro fases (conozcámonos, aprendamos, apoyémonos y construyamos).

 

35.             Finalmente, como soporte de las respuestas suministradas acompañan los siguientes documentos: 1) Informe Nacional de Monitoreo vigencia 2023; 2) anexos Informe Nacional de Monitoreo 2023; 3) asignación DNP SGP-APSB 2024; 4) cálculo de subsidios AAA Catatumbo; 5) matriz acuerdos de subsidios y contribuciones Catatumbo; 6) acuerdos de subsidios y contribuciones; 7) coberturas AAA; 8) predios por estrato; 9) proyección SGP APSB 2025; 10) anexos usos SGP-APSB; 11) balance PMU Catatumbo Boletín 17; 12) oficio Reporte de Afectaciones PDA Norte de Santander; 13) Encuesta realizada municipios de Catatumbo; 14) respuesta ESP El Tarra; 15) anexo 4 respuesta SSPD; 16) Ruta ComuniAgua; y 17) Memorando Interno de 23 de enero de 2025, atención a la situación de violencia en el Catatumbo, suscrito por la Directora de Espacio Urbano y Territorial.

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

A LA SENTENCIA C-252 DE 2025

 

 

La importancia del Tribunal Constitucional de evitar un control dúctil sobre normas de excepción para no vaciar de contenido a los principios y derechos constitucionales

 

 

Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, presento a continuación las razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto a la Sentencia C-252 de 2025. Ello tuvo como fundamento que el Decreto Legislativo 121 de 2025 no superaba integralmente el examen previo de constitucionalidad (criterios de conexidad y de necesidad), por lo cual la inexequibilidad por consecuencia era aplicable no solo a los artículos 4 y 5, sino también a las disposiciones restantes, esto es, a los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del decreto, que adopta medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda.

 

En línea con mi posición anterior sobre la Sentencia C-215 de 2025 (RE-368, que habilita modalidad de trabajo en casa y reconoce el auxilio de transporte como conectividad digital), consideró que los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 no superan el análisis previo que se predicó por la Sala Plena solamente de los artículos 4 y 5. Lo anterior, por no observar la totalidad de los supuestos de la Sentencia C-148 de 2025 al declarar la exequibilidad e inexequibilidad, parciales, del decreto declaratorio de conmoción interior, toda vez que los hechos y consideraciones relacionados se predicaron exclusivamente de la intensificación del conflicto y la situación humanitaria, además que se ligaron a que (i) se hubiere desbordado la capacidad institucional del Estado y (ii) no tuvieran por objeto las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social.

 

En mi sentir la Corte ha debido emprender un análisis más estricto (al menos de intensidad intermedia), que verificara con mayor rigurosidad la relación y la necesidad con los supuestos de validez constitucional de la sentencia al modular el decreto declaratorio de conmoción interior. Ello, incluso, aunque se estuviere frente a medidas que al tiempo pueden contribuir a enfrentar la crisis humanitaria social (estructural - de urgencia)[168], evento en el cual el escrutinio debió tornarse especialmente exigente a fin de asegurar que el poder de excepción no se extendiera más allá de lo decidido en la Sentencia C-148 de 2025.

 

La sentencia de la cual me aparto, cuya ponencia estuvo a mi cargo, matiza este análisis necesario que hubiera permitido evaluar con pertinencia la relación y necesidad de las medidas expedidas. Es factible verificar que no se cumplen los criterios de conexidad y de necesidad. El primero, porque no se atendieron el conjunto de los hechos y consideraciones que fueron habilitados constitucionalmente al resolver sobre la declaratoria del estado de conmoción interior y, en esa medida, no guardan una relación clara con los hechos excepcionales validados, al reflejar una intervención estructural en el territorio con vocación de solución integral y de permanencia. El segundo, por cuanto el Gobierno realmente cuenta con posibilidades de reacción, a saber, medios e instrumentos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico vigente, por lo que las medidas adoptadas ya están previstas en la legislación vigente.

 

De esta manera, el examen previo no podía ser dúctil, ya que la decisión adoptada dejó de relacionar y, con ello, vincular la finalidad del decreto de desarrollo con los hechos validados constitucionalmente, así como con los supuestos (i) y (ii) mencionados de la sentencia que resolvió sobre el decreto matriz, al no exponer consideración alguna sobre el desbordamiento de la capacidad institucional del Estado y que no tuviera por objeto las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social. Así, la Corte terminó por diluir la intensidad del examen de constitucionalidad que le correspondía efectuar sobre decretos proferidos con ocasión de un estado de excepción.

 

Esta Corporación ha acogido como postura desde el inicio de sus funciones (1992) que el Constituyente de 1991 lo revistió de independencia frente a las demás ramas del poder público, como la Ejecutiva, por lo que carece de respetabilidad imaginar que se hubiere querido limitar su función jurisdiccional a una simple actuación notarial[169]. Ello, con mayor razón cuando se está controlando una legislación de excepción[170], como en esta ocasión acaece sobre un decreto expedido en virtud de la declaratoria de la conmoción interior, que por sus características evidencia una especial intensidad del control[171]. De allí que era imperioso evitar que la legislación de excepción se extendiera más allá de lo decidido sobre el decreto base, que al no ocurrir ha dejado diezmada la función del Tribunal Constitucional[172].

 

No se pretende trasplantar con todo su rigor los juicios de conexidad externa y de necesidad jurídica que corresponden a una fase posterior propia del estudio de fondo[173], sino, por el contrario, seguir la línea de la Corte sobre sobre asuntos similares, en los que ha sentado que el examen inicial debe comprender los criterios de estricta conexidad y necesidad[174].

 

En este contexto, se debe indicar que verificadas las motivaciones que dieron lugar a la aprobación del Decreto 121 de 2025, es factible avizorar que no se sintonizan claramente con los supuestos habilitados por la Sentencia C-148 de 2025. Los argumentos del Gobierno expresados en la parte considerativa del decreto de desarrollo como soporte del articulado se pueden sintetizar de la siguiente manera:

 

 

Al respecto consideré que se configuró una falta de una motivación suficiente para la expedición del decreto de desarrollo, toda vez que no fue rigurosa frente al alcance de las medidas proferidas y el examen que debe efectuar la Corte. No se conecta con los hechos validados constitucionalmente en la sentencia, por cuanto responden a situaciones de carácter integral y de largo aliento.

 

Además, las medidas adoptadas no son una réplica de decretos legislativos anteriores proferidos en virtud de declaratorias de emergencia (cfr. C-464 de 2023, C-154 de 2020 y C-468 de 2017), sumadas a las particularidades de la modulación de la sentencia que resolvió sobre el decreto matriz de conmoción. De tal manera que no responden cabalmente a una situación excepcional y transitoria, sino a otro tipo de medidas que inconexas, al pretender responder a una problemática estructural que debe ser atendida con medidas principalmente de mediano y largo aliento.

 

Ello permite sostener aquí que las consideraciones consignadas en el decreto de desarrollo que respalda el articulado, no dejan de ser afirmaciones generales al no describir de manera suficiente los mecanismos ordinarios y especiales que ofrece el ordenamiento jurídico, tampoco señalar cuáles de estos fueron utilizados, ni por qué se estimaron insuficientes e inidóneos para enfrentar la grave perturbación del orden público, máxime cuando el Gobierno no evidenció que la adopción de las medidas expedidas partiera de una realidad aproximada del nivel de afectación.

 

Así mismo, respecto del Decreto 121 de 2025 es posible afirmar la existencia de un marco de regulación ordinaria, rutas especiales de atención humanitaria para situaciones de desplazamiento forzado y confinamiento por grave alteración del orden público, diversas políticas públicas del Gobierno y su financiación, la función que cumplen las salas de seguimiento de la Corte Constitucional (ECI) en materia de desplazamiento forzado y garantías de seguridad población firmante del AFP, posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria y el poder contar con iniciativa legislativa con mensaje de urgencia; todo lo cual permite afirmar que respecto a las situaciones constitucionalmente validadas en la declaratoria del estado de conmoción interior, el presidente de la República y su gabinete contaban y cuentan con la capacidad institucional suficiente para responder oportuna y efectivamente a la intensificación del conflicto armado.

 

El ordenamiento jurídico vigente radica en cabeza de las autoridades municipales, departamentales y nacionales, y de las entidades y ministerios afines, una serie de competencias que le permiten al Gobierno hacer efectivos con la inmediatez y eficiencia requerida los derechos de la población desplazada y confinada, así como actuar de manera articulada a nivel operativo y presupuestal, cumplir los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y desempeñar las funciones administrativas bajo los principios de celeridad, economía y moralidad, además de que se instituyen unos órganos de control.

 

Especial relevancia tienen las leyes 1448 de 2011[181] y 1421 de 2024[182] (legislación sobre víctimas), al ampliar el marco de competencias para la atención de la población desplazada y confinada por el conflicto armado interno, regulando la ayuda humanitaria, asistencia y reparación integral, a partir de tres fases de atención: inmediata, de emergencia y de transición. Con ello se garantiza a la población desplazada y confinada que reciba agua potable y saneamiento básico, además de disponer de soluciones definitivas, facilitando su retorno al lugar de origen o su reubicación, en condiciones de seguridad y con acceso a los servicios esenciales, además de los esquemas especiales de acompañamiento.

 

De esta manera, frente al artículo 2 (habilitación a alcaldes para incrementar al 90% los subsidios a los suscriptores) se podía constatar que: (i) conforme a la ley del Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno podría aumentarlo hasta el 80%; (ii) según la ley de víctimas se prevén mecanismos reparativos en relación con la cartera morosa de servicios públicos, además de los recursos para la provisión de bienes y servicios públicos; (iii) la ley ordinaria de servicios públicos contempla instrumentos de intervención estatal otorgando subsidios a las personas de menores ingresos, con cargo a los presupuestos del municipio, además de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos y el reparto de los superávits destinados a cubrir los déficits en subsidios; (iv) existen competencias del departamento y la Nación para apoyar financieramente los proyectos de agua potable y saneamiento básico (leyes 142/97 y 1176/07); (v) hay un monto de subsidio familiar de vivienda de interés social rural que incluye saneamiento básico; (vi) un documento Conpes advierte la necesidad de mayores recursos para subsidios en la prestación de los servicios; (vii) se realiza un Pacto por el Catatumbo en materia de agua potable y saneamiento; (viii) se han adoptado distintos tipos de medidas dentro del seguimiento al ECI declarado respecto a la población desplazada y confinada; (ix) se pueden realizar traslados presupuestales; y (x) se podría hacer uso de la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia si estimaba insuficiente el aumento del subsidio que habilita la legislación.

 

Respecto al artículo 3 (uso de recursos del SGP para operación y mantenimiento de sistemas y medios alternos, adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de medidores y acometidas, y financiación de subsidios) se verificó que el Gobierno cuenta con: (i) una nueva regulación constitucional que incorpora principios sobre distribución que tengan en cuenta criterios para agua potable y saneamiento, eficiencia administrativa y fiscal, además de poder adoptar medidas para evitar riesgos en la prestación de los servicios a cargo de los entes territoriales; (ii) la facultad del Ministerio de Vivienda para asegurar el acceso al agua y al saneamiento donde no sea posible mediante la prestación del servicio y esquemas diferenciales, además que los medios alternos serán definidos por dicho ministerio, según la ley del plan; (iii) la posibilidad de que el municipio con cargo a los recursos del SGP priorice los programas para las víctimas del conflicto, conforme a la Ley 1448 de 2011; (iv) instrumentos de intervención municipal, departamental y nacional de manera concurrente para asegurar la prestación eficiente, apoyo financiero, técnico y administrativo a los operadores, y otorgamientos de subsidios, en los términos de la ley ordinaria de servicios públicos; (v) la destinación de los recursos de la participación en municipios para servicios a la deuda, pre-inversión en diseños y estudios para proyectos, fortalecimiento para operación de servicios, adquisición de equipos para operación de sistemas, además de los criterios de distribución de recursos de la Participación de Propósito General que tendrá en cuenta la información sobre población desplazada (Ley 1176 de 2007); (vi) el uso de los recursos del SGP para financiar los proyectos en municipios y departamentos, el apoyo y promoción a los proyectos, y las condiciones de esquemas diferenciales en áreas de difícil gestión (Decreto 1077 de 2015); y (vii) decisiones de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 sobre la importancia de contar con fuentes de financiación y mecanismos de consecución de recursos.

 

Se debe anotar que si los municipios, según lo expresa la considerativa del decreto expedido, cuentan con una asignación de recursos específica que resulta suficiente según el Informe de Monitoreo a los recursos del SGP vigencia 2024 (septiembre)^[183], no se expone inicialmente necesaria esta medida legislativa, toda vez que de manera directa y bajo el marco legal ordinario establecido, están en el deber de apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, así como el financiamiento de los subsidios a los usuarios.

 

Sobre el artículos 6 (competencia del MinVivienda para inversión y sostenibilidad en sistemas de aprovisionamiento, arreglo institucional y financiero para transferencia y ejecución de recursos a gestores comunitarios, y suscripción de convenios solidarios con terceros seleccionados), el Gobierno puede acudir: (i) a las funciones del Ministerio de Vivienda para definir las condiciones de aseguramiento efectivo del acceso al agua y saneamiento cuando no sea posible la prestación del servicio y la sostenibilidad de los gestores comunitarios otorgando subsidios a la tarifa de usuarios de los pequeños prestadores, y diseñando un mecanismo de apoyo para la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento, según la ley del plan; (ii) a las atribuciones de los ministerios de Igualdad y Vivienda que implementarán el programa Agua es Vida, además de contar con el Fondo Colombia Potencia Mundial de Vida para la administración eficiente de los recursos destinados a proyectos del sector agua y saneamiento, financiado con recursos del Presupuesto General; (iii) a los instrumentos de intervención estatal para el apoyo a personas que presten servicios públicos, gestión y obtención de recursos, y la competencia de la Nación para la prestación de los servicios que involucra apoyo financiero, técnico y administrativo a las empresas de servicios públicos o a los municipios que asuman la prestación directa, conforme a la ley ordinaria de servicios públicos; (iv) a las funciones de la Nación para promover y apoyar financieramente proyectos regionales de prestación de servicios, y al Ministerio de Vivienda para adoptar medidas que aseguren la buena prestación del servicio (Ley 1176 de 2007); (v) a las atribuciones de los municipios para celebrar convenios solidarios (leyes 136 de 1994 y 2166 de 2021); (vi) a las competencias del Ministerio de Vivienda para coordinar políticas de agua potable y saneamiento básico, esquemas de financiación de subsidios, criterios de viabilidad de proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo, y apoyar procesos asociativos entre entidades territoriales (Decreto Ley 3571 de 2011); y (vii) a las funciones del Ministerio de Vivienda para ejecutar la política pública, planes y proyectos de servicios públicos, funciones de gestores comunitarios, soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua y lineamientos para el aporte bajo condición a las comunidades organizadas (Decreto 1077 de 2015).

 

De este modo, el ordenamiento jurídico dispone de mecanismos financieros y administrativos para sumar los esfuerzos de los gestores comunitarios en orden a participar en las actividades operativas que permitan la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por la alteración del orden público.

 

En esta medida, al no acogerse mi postura de inexequibilidad por consecuencia sobre la integralidad del articulado desde el examen previo de constitucionalidad, mis argumentos debieron ser extensibles al estudio de fondo sobre el decreto expedido, por lo que la Corte debió declararla en la fase posterior de estudio, concretamente por no superar los juicios de conexidad externa y de necesidad jurídica, y no mantener a ultranza un control flexible, como si se estuviera en un estado de normalidad institucional.

 

De este modo, los restantes artículos, es decir, 1 (objeto), 7 (reportes) y 8 (vigencia), al encontrarse ligados a las demás disposiciones que debían ser declaradas inexequibles en la fase preliminar, tendrán los mismos efectos de inconstitucionalidad por consecuencia, al depender estrechamente de estos en su contenido normativo, generando una sustracción de materia[184].

 

La relación normalidad y anormalidad no significa que el sistema jurídico vigente nunca sea capaz, desde la normalidad, de enfrentar con los diversos medios ordinarios y especiales las perturbaciones de orden público interno, al estar diseñado para que opere sobre un medio sometido a presiones y produzca las respuestas adaptativas y transformadoras requeridas[185]. En armonía con la jurisprudencia constitucional es necesario subrayar que la función de los gobernantes es crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta, antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso[186]. La Constitución satisface su función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad[187].

 

Si bien reconozco la situación humanitaria que padece la población de la región del Catatumbo y la importancia de la actuación oportuna y eficiente de las instituciones del Estado para proteger sus derechos, ello no se opone a que las actuaciones del Gobierno se desenvuelvan a partir de la senda del derecho, la democracia constitucional y la separación de poderes. Lo anterior implica que la situación humanitaria se debe conjurar a partir de los mecanismos ordinarios y especiales que contempla el ordenamiento jurídico, para evitar el uso desproporcionado de las facultades excepcionales, convirtiendo lo extraordinario en lo ordinario.

 

Hice énfasis en que los valores y principios axiales propios de una democracia constitucional han sido subvertidos bajo la fisonomía de la acumulación de los poderes. Una pretensión de solución integral a largo plazo de una problemática estructural agravada, no puede ser alcanzada sino a través de los mecanismos que brinda el régimen jurídico para tiempos de normalidad institucional, en aras de no marchitar la democracia constitucional y el Estado social de derecho, desde el respeto por la separación de los poderes y la colaboración armónica para alcanzar los fines del Estado.

 

También evidencié dos aspectos cruciales: uno, tiene que ver con las fuentes de financiación dispuestas en el decreto expedido al recaer principalmente sobre los municipios involucrados, cuando ya se ha comprometido la casi la totalidad de las fuentes de financiación disponibles, además de tener que enfrentar una capacidad fiscal más reducida por el contexto de crisis humanitaria y alteración del orden público  y, otro, las respuestas del Ministerio de Vivienda a las solicitudes de la Contraloría Delegada para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico, las cuales exponían que si bien es cierto el decreto expedido otorgó herramientas para atender las afectaciones en agua, saneamiento básico y vivienda, la mayoría de los municipios reportaron no haber presentado emergencias que requirieran la activación de las medidas, lo que hacía innecesaria hasta la fecha la implementación generalizada de las acciones previstas, además que en los municipios donde existieron afectaciones tampoco se había acudido a la aplicación de las medidas aprobadas.

 

Igualmente es necesario reafirmar que en este decreto como en casi todos los demás, es patente la carencia de motivos suficientes para la declaratoria de la conmoción en cuestión y, en específico, para la expedición de medidas como la asumida en el Decreto Legislativo 119 de 2025, pues, como supra se ha descrito, el sistema jurídico provee de medios suficientes para enfrentar problemáticas como las aquí tratadas.

 

Puede notarse sin muchos esfuerzos que el Gobierno, en función de legislador de excepción, tiende a reduplicar reglas ya existentes, cuando no a pretender regular ex novo asuntos de sobra ya normatizados. Y es importante repetir con Angarita Barón que “[u]na interpretación tolerante y laxa de los requisitos de los estados de excepción por parte de esta Corte, bien puede llevar a cualquier gobierno a querer siempre sustituir al Congreso con el fácil expediente de la declaratoria de emergencia”[188].

 

Por ello queda en el aire el pálpito de que más allá de la existencia de un caos terrible que a su vez constituye un drama humanitario, como lo es la situación actual de la zona del Catatumbo, la declaratoria de un estado de excepción como el dispuesto en el Decreto Legislativo 062 de 2025, es utilizado simplemente de manera abusiva e innecesaria, desfigurando de esa manera el Estado social y democrático de derecho prometido en la Carta de 1991. Otra vez citando el salvamento de voto de Angarita Barón “poco importa que la justificación se haga en nombre de la justicia social, de la libertad, de la verdad o de la voluntad general; lo grave no está en la justificación sino en lo justificado, en el mecanismo de excepción”[189].

 

La Corte no puede renunciar a examinar con rigor y estrictez tanto la declaratoria de conmoción como los decretos de desarrollo, porque lo que está en cuestión es la esencia misma de la democracia en punto de la esencial tridivisión del poder, la cual se desfigura e irrespeta cuando sin mayor razón o como mero pretexto se apela a la legislación de emergencia, acaso para simplemente cubrir déficits de imagen del gobierno de turno o con cualquiera otro fementido fin. Ya había dicho esto Angarita Barón de otra manera: “una crisis del gobierno no siempre conlleva perjuicios para la sociedad; más aún, en ocasiones existe una especie de derecho ciudadano a que las crisis de los gobiernos conduzcan a la caída de los mismos o por lo menos a su descrédito”[190].

 

La literatura jurídica evidencia recientemente dilemas similares -no tan distanciados- a los que busco transmitir con este salvamento de voto, que pareciera ser un fenómeno global y no solo local, y que hicieron parte, a su vez, de mi voto disidente a la Sentencia C-148 de 2025, que avaló parcialmente el decreto declaratorio del estado de conmoción interior. El jurista italiano Zagrebelsky reflexiona sobre la crisis de la democracia, la polarización de las sociedades y la importancia de la defensa de la Constitución y sus valores como símbolos de concordia y unidad en el pluralismo[191]. Expone que nos enfrentamos a unos rudos tiempos para la Constitución, al estar en riesgo la vida de las constituciones que es una tarea colectiva, que interpela a los constitucionalistas que defienden la tradición del constitucionalismo como límite al poder y garantía para los derechos de todos y, particularmente, de los más vulnerables[192].

 

Son tiempos difíciles para la Constitución, que se extienden al Tribunal Constitucional. Como afirma el autor, es relevante mantener la dimensión unitaria e integradora de la Carta, porque está soportada en una orientación común, que debe impedir un constitucionalismo instrumental y contingente. Es importante relievar que la Constitución tiene un carácter mixto, que contiene normas que transforman sus proposiciones en presente indicativo y que está sujeta a reformas constitucionales. Y, principalmente, que el derecho constitucional no puede ser demasiado dúctil (mite) y contribuir a vaciar los principios constitucionales[193], ya que no es una herramienta maleable al poder de turno, con mayor razón cuando se está ante un estado de excepción.

 

Para mayor claridad y comprensión de mi posición acompaño un Anexo que evidencia gráficamente el arsenal de competencias normativas ordinarias y especiales con que cuenta el Gobierno para enfrentar situaciones de anormalidad como la contemplada en el decreto de desarrollo, que aun cuando fueron puestas de presente en la ponencia que estuvo a mi cargo, resultaron infructuosas al ser desatendidas por la posición mayoritaria de la Sala.

 

De esta manera, plasmo respetuosamente los argumentos que me llevaron a discrepar de la posición mayoritaria. Fecha ut supra.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado