TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-254/25

 

PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL-Se vulnera por expresiones que establecen que normas expedidas por autoridades indígenas tienen rango constitucional e integran el bloque de constitucionalidad

 

(...) la Sala declarará la inconstitucionalidad parcial del literal h) del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, específicamente las expresiones “prevalecerán y” y “de constitucionalidad”, por vulnerar el principio de supremacía constitucional y el concepto de bloque de constitucionalidad consagrados en los artículos 4 y 93 de la Carta Política, respectivamente. Esta decisión preserva el mandato constitucional de pluralismo jurídico que reconoce la autonomía normativa de las comunidades indígenas, sin conferir a sus disposiciones un rango constitucional que el Ejecutivo en su función de legislador extraordinario no está facultado para otorgar.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional sobre competencia

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas

 

(...) el conocimiento de este tipo de normas en el marco del control abstracto forma parte de sus competencias atípicas. Esto obedece a que, aunque el artículo 241 superior no define expresamente esta competencia, estos decretos constituyen instrumentos que dicta el presidente de la República con el fin de materializar principios constitucionales, sin que haya dado de manera previa un desarrollo legislativo.

 

DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Asignación constitucional de competencia

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento por artículo transitorio de la Constitución

 

La Corte Constitucional ha asumido competencia de varias demandas de inconstitucionalidad dirigidas contra decretos expedidos por el presidente de la República con fundamento en el artículo 56 transitorio.

 

PLURALISMO CONSTITUCIONAL-Dimensiones

 

PLURALISMO JURÍDICO-Concepto

 

El pluralismo jurídico es un concepto de la teoría jurídica que puede ser definido como la coexistencia de diferentes sistemas jurídicos en una misma época y espacio social. Su construcción es el resultado de la oposición al concepto de centralismo o monismo jurídico, el cual sostiene que el sistema jurídico es únicamente el que produce el Estado a través de sus instituciones, uniforme para todas las personas y excluyente de cualquier otro tipo de derecho.

 

PLURALISMO JURÍDICO-Clasificación

 

PLURALISMO JURÍDICO-Marco constitucional

 

MULTICULTURALISMO-Reconocimiento y protección

 

CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT-Contenido y alcance

 

El Convenio 169 de la OIT desarrolla de manera específica el alcance del autogobierno de las comunidades indígenas y su competencia para regular asuntos que les conciernen. En particular, el artículo 6 del Convenio establece que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas” y “establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos”. Asimismo, el artículo 7 reconoce el derecho de estos pueblos a “decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”.

 

AUTONOMIA INDIGENA-Límites en el marco del pluralismo jurídico

 

AUTONOMIA JURISDICCIONAL DE PUEBLOS INDIGENAS PARA RESOLVER CONFLICTOS POR AUTORIDADES PROPIAS Y SEGUN NORMAS Y PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO POR CADA COMUNIDAD-Contenido

 

PRINCIPIO DE MAXIMIZACION DE LA AUTONOMIA INDIGENA-Naturaleza

 

AUTONOMIA Y AUTOGOBIERNO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reiteración de jurisprudencia

 

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado de manera sistemática y progresiva el reconocimiento y protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, materializando el principio de diversidad étnica y cultural consagrado en el artículo 7° de la Constitución Política. A través de múltiples pronunciamientos, esta Corporación ha consolidado un marco jurídico integral que abarca las dimensiones esenciales de la autonomía indígena: la autonomía política, el derecho a la propiedad colectiva, la participación y consulta previa, y la jurisdicción especial indígena. Esta construcción jurisprudencial evidencia la evolución del Estado colombiano hacia el reconocimiento efectivo del pluralismo jurídico y la coexistencia de sistemas normativos diversos dentro del ordenamiento constitucional.

 

DERECHO A LA IDENTIDAD ETNICA, CULTURAL Y SU INTEGRIDAD DE LOS DIFERENTES GRUPOS ETNICOS-Jurisprudencia constitucional

 

(...) la reiteración jurisprudencial evidencia que los derechos de los pueblos indígenas no constituyen prerrogativas aisladas, sino que conforman un sistema integral e interconectado que garantiza la preservación de su identidad cultural y su autonomía dentro del marco constitucional. La evolución de esta línea jurisprudencial demuestra el compromiso de la Corte Constitucional con la efectiva materialización del pluralismo étnico, estableciendo criterios claros para la protección de la autonomía política, la propiedad colectiva, la participación mediante consulta previa y el ejercicio de la jurisdicción especial indígena.

 

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido y alcance

 

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Interpretación

 

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Concepto

 

(...) el bloque de constitucionalidad es una herramienta jurídica que amplía el contenido material de la Constitución Política, lo cual permite la incorporación de normas y principios que, sin estar formalmente en el articulado superior, adquieren el mismo rango jerárquico y actúan como parámetros de control judicial. Esta figura jurídica, sustentada principalmente en los artículos 93, 94 y 214 superiores, se manifiesta de dos formas: en sentido estricto y en sentido lato, y cumple funciones tanto integradoras como interpretativas que armonizan el principio de supremacía constitucional con la prevalencia de los tratados sobre derechos humanos. El bloque no establece una supraconstitucionalidad de dichos tratados, sino que los sitúa al mismo nivel jerárquico para dinamizar el sentido de la Constitución y fortalecerla protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico interno.

 

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Stricto sensu y Lato sensu

 

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Función integradora y función interpretativa

 

INTERPRETACION EXEGETICA-Aplicación

 

El método exegético, también conocido como literal o gramatical, se centra en el análisis del texto normativo tal como fue redactado, atendiendo al significado ordinario de las palabras y a su articulación sintáctica dentro del enunciado. Como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la interpretación gramatical que atiende la literalidad de un texto legal no resulta incompatible con la Constitución, en la medida que [...] la aplicación de dicha modalidad de interpretación en modo alguno puede ser comprendida como una licencia para dejar de aplicar los preceptos constitucionales”

 

INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación

 

(...) el método sistemático examina la norma en relación con el conjunto normativo del cual forma parte, considerando su ubicación dentro del sistema jurídico, su conexión con otras disposiciones y los principios generales que informan el ordenamiento. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que “el método sistemático apela a encontrar el sentido de las disposiciones a partir de la comparación con otras normas que pertenecen al orden jurídico legal y que guardan relación con aquella”

 

PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME-Inaplicación

 

(...) el principio de interpretación establece que, cuando una disposición admite varias interpretaciones, debe preferirse aquella que resulte compatible con la Constitución Política, antes que declararla inexequible. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, “el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática”

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-254 DE 2025

 

Ref.: expediente D-16220

 

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 [1]

 

Demandante: Andrés Caro Borrero

 

Magistrada ponente (e):

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

 

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional conoció una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024, mediante el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA), instrumento de derecho propio del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC). La disposición controvertida establece el principio de «pluralismo jurídico» y determina que las normas expedidas por las autoridades indígenas del CRIC «prevalecerán […] y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad». El actor alegó que estas expresiones vulneran los artículos 4 y 93 de la Constitución Política, al conferir a las normas indígenas un rango jerárquico equivalente o superior al constitucional.

 

Como cuestión previa, la Sala examinó su competencia para conocer este tipo de controversias y concluyó que el decreto demandado, expedido bajo el amparo del artículo 56 transitorio constitucional, posee fuerza de ley por mandato expreso de la Carta Política, razón por la cual está sujeto al control abstracto de constitucionalidad como parte de las competencias atípicas de esta Corporación. Asimismo, descartó los cuestionamientos sobre la aptitud sustancial de la demanda.

 

Para el desarrollo del estudio constitucional, la Sala estructuró su análisis en torno a cuatro ejes fundamentales. Primero, examinó el pluralismo jurídico como principio rector de la Constitución de 1991. Segundo, analizó la autonomía indígena como manifestación específica de este pluralismo. Tercero, desarrolló los fundamentos del principio de supremacía constitucional y la configuración jurisprudencial del bloque de constitucionalidad. Y cuarto, examinó los antecedentes normativos del Decreto Ley 1094 de 2024 y su relación con el Mandato ATEA original. En este punto, destacó la diferencia sustancial entre el Mandato ATEA como instrumento de derecho propio y el Decreto Ley 1094 como norma de rango legal, observando que las expresiones controvertidas no se encuentran en el mandato original, sino que constituyen adiciones introducidas en el proceso de adopción legislativa.

 

En la resolución del caso concreto, la Corte aplicó una metodología hermenéutica que combinó los métodos exegético y sistemático de interpretación. Bajo el enfoque gramatical, las expresiones controvertidas sugieren que las normas indígenas adquieren prevalencia en el orden jurídico interno y se integran al bloque de constitucionalidad del artículo 93 superior. Desde la perspectiva sistemática, defendida por las organizaciones indígenas intervinientes, la prevalencia se limitaría al ámbito interno del derecho propio y el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» constituiría un concepto autónomo diferente del bloque de constitucionalidad.

 

Tras evaluar exhaustivamente ambas interpretaciones, la Sala determinó que ninguna resulta compatible con el ordenamiento constitucional. En el primer caso, porque confiere explícitamente jerarquía constitucional a normas expedidas por autoridades que carecen de esa facultad. En el segundo, porque mantiene términos que generan confusión conceptual sobre la jerarquía normativa y comprometen la claridad del sistema de fuentes. La Corte enfatizó que únicamente la Constitución Política puede determinar cuáles normas ocupan su misma jerarquía en el ordenamiento jurídico, y que el bloque de constitucionalidad solo se integra cuando existe mandato constitucional expreso que así lo ordene.

 

No obstante, la corporación precisó que la problemática constitucional se concentraba específicamente en los términos «prevalecerán» y «de constitucionalidad». El primero al denotar superioridad jerárquica sin limitaciones textuales expresas en el decreto que restrinjan su alcance. El segundo al vincular inequívocamente las normas indígenas con la esfera constitucional, creando ambigüedad con el bloque de constitucionalidad y sugiriendo que dichas normas integran el orden constitucional.

 

Así, la Sala estableció que el resto de la expresión demandada constituía una manifestación legítima del pluralismo jurídico constitucional y del reconocimiento de la autonomía normativa indígena. Recordó que el Constituyente de 1991 avaló expresamente la existencia de normas propias mediante el artículo 246 superior, que habilita a las autoridades indígenas para ejercer funciones jurisdiccionales «de conformidad con sus propias normas y procedimientos».

En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad parcial del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024, limitada a las expresiones «prevalecerán y» y «de constitucionalidad». La Sala consideró que este fallo armonizaba el mandato constitucional de diversidad étnica y cultural con la integridad del sistema de fuentes establecido por la Constitución, garantizando tanto el pluralismo jurídico como la unidad del ordenamiento jurídico colombiano.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 27 de septiembre de 2024, el ciudadano Andrés Caro Borrero presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del Decreto Ley 1094 de 2024, por considerar que vulnera los artículos 1, 4, 6, 13, 16, 58, 93, 114, 150, 209, 246, 267, 287, 329, 330, 333, 334, 355 y 56 transitorio de la Constitución Política, y el parágrafo 2 del artículo 37 de la Ley Orgánica 1454 de 2011.

 

2.                 Por auto del 22 de octubre de 2024, la magistrada ponente inadmitió la demanda por considerar que los múltiples cargos presentados no cumplían con los criterios para generar una decisión de fondo por parte de la Corte Constitucional.

 

3.                 El 29 de octubre de 2024, el demandante corrigió la demanda. Mediante providencia del 15 de noviembre del mismo año, la magistrada sustanciadora la encontró parcialmente subsanada y admitió únicamente el cargo dirigido contra el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024, por la presunta vulneración de los artículos 4 y 93 de la Constitución Política. Los demás cargos fueron rechazados.

 

1.1.          Texto de la norma demandada

 

4.                 A continuación, se transcribe el texto de la norma acusada y se resaltan los apartes demandados sobre los cuales recae el único cargo admitido:

 

«DECRETO LEY 1094 DE 2024

(AGOSTO 28)

 

“Por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental-ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca-CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”

 

El presidente de la República de Colombia,

 

En uso de sus facultades constitucionales, en especial, las conferidas por los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución Política, así como la Ley 21 de 1991 y

 

CONSIDERANDO

 

[…]

 

DECRETA

 

CAPÍTULO I. OBJETO Y PRINCIPIOS

 

[…]

 

ARTÍCULO 2. PRINCIPIOS. La interpretación del presente decreto tendrá como fundamento los siguientes principios que derivan del mandato ATEA, en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas:

 

[…]

 

H. PLURALISMO JURÍDICO. Las normas que expidan las autoridades indígenas, desde su autonomía jurisdiccional respecto de la protección, preservación, uso y manejo de los espacios de vida, el territorio, las formas de economías propias, la propiedad intelectual, los derechos colectivos y derechos bioculturales, prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad».

 

1.2.          Cargo admitido: desconocimiento de los artículos 4 y 93 de la Constitución Política

 

5.                 Antes de explicar los fundamentos del cargo, el demandante expone las características relevantes del Decreto Ley 1094 de 2024. Afirma que este tiene por objeto reconocer y regular el Mandato 01-0718 de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA), expedido por el Consejo Regional Indígena del Cauca, CRIC. Señala que el decreto otorga a dicha autoridad facultades de regulación en materia económica, ambiental y territorial dentro de los territorios indígenas del Cauca. Por tanto, incorpora el mandato ATEA al sistema jurídico colombiano, lo que permite que las normas derivadas del derecho propio indígena prevalezcan en esas zonas cuando traten sobre la administración de los recursos naturales[2].

 

6.                 En cuanto a la disposición legal impugnada, el demandante alega que el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2014 otorga a las normas indígenas un estatus especial dentro del «bloque jurídico intercultural», lo que establece una coexistencia entre el Mandato 01-0718 y el sistema normativo nacional. En este sentido, señala que las expresiones acusadas «pueden entenderse en el mismo rango o nivel jerárquico de la Constitución, integrando el bloque de constitucionalidad, por fuera de los mandatos de los artículos 4 y 93 constitucionales»[3]. Fundamentándose en jurisprudencia constitucional, explica en qué consiste el principio de supremacía constitucional y el bloque de constitucionalidad.

 

7.                 El actor sostiene que el pluralismo no puede interpretarse como un mecanismo para exceder el marco constitucional, sino como un medio para integrar y respetar la diversidad, siempre dentro de los límites que fija la Constitución Política.

 

8.                 Adicionalmente, resalta que conforme con la Sentencia T-208 de 2019, la autonomía de la jurisdicción indígena no es absoluta, pues debe ajustarse a los límites definidos tanto por la ley como por la Constitución.

 

9.                 Para concluir, reitera que «la integración de las normas que expidan las autoridades indígenas al bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, expresiones empleadas en el artículo 2(H) del Decreto podrían interpretarse como una equiparación entre las normas indígenas y la Constitución, o incluso que dichas normas pudieran estar por encima de la carta constitucional, en abierta contradicción con los artículos 4 y 93 superiores»[4].

 

1.3.          Intervenciones en defensa la constitucionalidad de la norma acusada

 

1.3.1.   Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC

 

10.             El Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) participa a través de su representante legal para defender la constitucionalidad del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024. Señala que esta organización, fundada en 1971 y registrada oficialmente en 1999, busca defender los derechos ancestrales, colectivos, territoriales e individuales de los pueblos indígenas del Cauca.

 

11.             EL CRIC relata que los pueblos indígenas del Cauca han sido víctimas de violencia estructural, lo que llevó a la declaración de una emergencia social, cultural y económica en 1999, reconocida por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 982. Contexto en el cual el CRIC ha emitido diversas regulaciones, entre ellas el Mandato ATEA No. 01-0718 de 2018, posteriormente reconocido por el Decreto Ley 1094 de 2024[5].

 

12.             En tal sentido, señala que el Mandato ATEA No. 01-0718 fue reconocido y adoptado recientemente por el Decreto Ley 1094 de 2024 «como un instrumento propio de los pueblos indígenas del CRIC que busca el fortalecimiento de los planes de vida de las comunidades, así como la defensa de la autonomía territorial, económica y ambiental, revitalizando las formas de gobierno, las formas de vida y economía propia en base a la Ley Natural, ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho propio de cada pueblo»[6]. Considera que el decreto es un instrumento normativo idóneo, proporcional y necesario para proteger, reconocer, respetar y garantizar el ejercicio de los derechos territoriales, en armonía con el bloque de constitucionalidad.

 

13.             Respecto del cargo de la demanda, el CRIC afirma que el principio de pluralismo jurídico contenido en el literal h) del Decreto 1094 de 2024 no desconoce los artículos 4 y 93 de la Constitución Política.  Sostiene que ese principio debe interpretarse y aplicarse en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y los demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales y ambientales de los pueblos indígenas. Esto es, de forma tal que las diferentes decisiones y normas que adopten las autoridades indígenas estén en armonía con la Constitución y el bloque de constitucionalidad[7].

 

14.             Asimismo, explica que la expresión acusada no busca introducir ni establecer un sistema constitucional paralelo, sino que, por el contrario, permite salvaguardar los sistemas jurídicos indígenas.  En consecuencia, «el conjunto de normas que expiden las autoridades indígenas (en armonía con las normas nacionales e internacionales) conforman un bloque de normas interculturales, que deviene de distintas fuentes normativas para coexistir a la luz de la Constitución Política y las demás normas que se integran en virtud del bloque de constitucionalidad (Art. 4 y 93), más aún, cuando el contenido del Decreto ATEA busca la coordinación, articulación y el relacionamiento armónico con las demás entidades del Estado (Art. 4 y 6 D/ATEA)»[8].

 

15.             Además, argumenta que el literal h) demandado persigue fines constitucionalmente válidos, puesto que las decisiones o regulaciones que expidan las autoridades indígenas tienen como propósito proteger los espacios de vida, el territorio, las formas económicas propias, la propiedad intelectual de los saberes ancestrales y los derechos bioculturales frente a las amenazas que enfrentan los pueblos indígenas.

 

16.             El CRIC aclara que el pluralismo jurídico busca superar la concepción tradicional del Estado como único productor de derecho[9], con el fin de que la sociedad colombiana reconozca e identifique a los pueblos originarios en el proceso de gobernanza, regulación y su articulación con la sociedad mayoritaria.

 

17.             Por tanto, según la organización indígena, «el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad se convierte en un parámetro y principio orientador para las autoridades indígenas en el marco del ejercicio jurisdiccional en función de “la protección, preservación, uso y manejo de los espacios de vida, el territorio, las normas económicas propias, la propiedad intelectual, los derechos colectivos y derechos bioculturales”»[10]. De este modo, en opinión de la CRIC, dicho parámetro no es un sistema paralelo ni desconoce el bloque de constitucionalidad.

 

1.3.2.   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-, Departamento Nacional de Planeación -DNP-, y los ministerios del Interior, de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Agricultura

 

18.             Los jefes de jurídicos de las referidas entidades públicas solicitan a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar de fondo y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad del artículo literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024.

 

19.             En primer lugar, los intervinientes argumentan que la demanda no cumple con las cargas de certeza, especificidad y suficiencia. Respecto a la falta de certeza, explican que el actor controvierte contenidos normativos que no se derivan de la disposición demandada, pues infiere subjetivamente que las normas indígenas prevalecerán sobre el ordenamiento nacional e integrarán el bloque de constitucionalidad. Señalan que esta interpretación es resultado de una lectura asistemática y descontextualizada, que no valora el inciso primero del artículo 2, el cual establece que la interpretación del decreto debe hacerse en armonía con la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la ley. Afirman que «el actor desconoce que la expresión normativa demandada es un mero reconocimiento a los principios contenidos en el mandato ATEA y, por esta vía, a los conceptos y formas del derecho propio de las comunidades indígenas que conforman el CRIC»[11]

 

20.             En cuanto a la falta de especificidad, indican que el demandante no formula planteamientos concretos para explicar en qué consiste la supuesta fragmentación del sistema jurídico o la presunta falta de articulación normativa, ni señala cómo esto desconocería la supremacía constitucional o el bloque de constitucionalidad. Por tanto, sus acusaciones se limitan a planteamientos genéricos sin contenido específico. Añaden que estas falencias hacen que la argumentación sea ininteligible y no genere dudas sobre la constitucionalidad de la norma acusada, lo que evidencia la falta de suficiencia del cargo.

 

21.             En segundo lugar, frente al fondo del asunto, los intervinientes defienden la constitucionalidad del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 por tres razones fundamentales:

 

22.             Primera: el inciso 1° del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 expresamente señala que este debe interpretarse con fundamento en los principios allí contenidos, incluido el de pluralismo jurídico, «en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y los demás instrumentos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas». Lo cual implica que necesariamente el alcance del principio de pluralismo jurídico está sometido a la supremacía constitucional y al bloque de constitucionalidad.

 

23.             Segunda: el término «prevalecerán» debe entenderse en el sentido que las normas expedidas por las autoridades indígenas tendrán primacía dentro de sus sistemas normativos propios y en lo relativo a la interpretación del Decreto Ley 1094 de 2024. Prevalencia que no se extiende frente a la Constitución Política. Consideran que tal interpretación queda excluida porque el inciso primero del artículo 2 del decreto claramente señala que todos los principios deben armonizarse con la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad.

 

24.             Tercera y última: la expresión «harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» no es análoga a «bloque de constitucionalidad». Explican que «[m]ientras que “bloque de constitucionalidad” es la doctrina diseñada por la Corte para armonizar los artículos 4 y 93 de la Constitución Política, el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” es un concepto de derecho propio de las comunidades y pueblos indígenas que conforman el CRIC, que busca articular internamente la normativa de dichas comunidades»[12]. Por tanto, es constitucionalmente válido que las comunidades étnicas definan conceptos propios en el marco de su autonomía.

 

1.3.3.   Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC

 

25.             La Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), a través de su consejero mayor y representante legal, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada del Decreto Ley 1094 de 2024. La organización fundamenta su posición en los principios constitucionales de Estado social de derecho, pluralismo y diversidad cultural y cita jurisprudencia relevante como las sentencias T-406 de 1992 y T-365 de 2020, que a su juicio establecen criterios para el control constitucional de normas que incorporan sistemas regulatorios indígenas en la legislación nacional.

 

26.             La ONIC explica que el Decreto Ley 1094 de 2024 tiene origen en un mandato expedido por las autoridades indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), quienes en ejercicio de su autonomía territorial y libre determinación precisaron por escrito las normas internas aplicables en su territorio. Y posteriormente solicitaron al Gobierno nacional incorporar dicho mandato en la normatividad nacional, conforme a las facultades especiales del artículo 56 transitorio constitucional y en concordancia con el artículo 4 del Convenio 169 de la OIT.

 

27.             Con respecto al pluralismo jurídico, la ONIC señala que este concepto desafía la visión monista del derecho al promover un sistema inclusivo y respetuoso de la diversidad étnica y cultural.

 

28.             Sobre la norma acusada, la organización destaca que el propio Decreto Ley 1094 establece que su interpretación debe realizarse en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad y demás instrumentos normativos que protegen los derechos indígenas. Por tanto, argumenta que la expresión demandada «prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» no contraviene la supremacía constitucional, pues el decreto reconoce expresamente a la Constitución como referente interpretativo.

 

29.             Aclara que dicha expresión se circunscribe a las facultades jurisdiccionales de las autoridades indígenas reconocidas constitucionalmente y se limita a ámbitos específicos como la protección de espacios de vida, economías propias, propiedad intelectual y derechos bioculturales. Adicionalmente, explica que el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» alude a derechos innominados en favor de las comunidades indígenas, derivados de una lectura profunda del bloque de constitucionalidad, como el derecho a la consulta previa, la pervivencia física y espiritual, el autogobierno y el derecho al territorio, entre otros.

 

1.3.4.   Defensoría del Pueblo

 

30.             La Defensoría del Pueblo, a través de su defensor delegado para asuntos constitucionales y legales, defiende la exequibilidad de la norma acusada del Decreto Ley 1094 de 2024. La entidad fundamenta su posición en un análisis de la autonomía indígena y el pluralismo jurídico en el marco de la Constitución Política de 1991, sustentado en variada jurisprudencia constitucional. Sostiene que la inclusión de normas indígenas en un «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» no fragmenta el sistema jurídico ni contradice el principio de supremacía constitucional; por el contrario, fortalece el pluralismo jurídico consagrado en el artículo 246 superior y se articula con el marco constitucional al subordinar las disposiciones indígenas a los principios fundamentales de la Constitución.

 

31.             La Defensoría establece una clara distinción entre el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» y el «bloque de constitucionalidad» del artículo 93 superior. Señala que el primero comprende normas que expiden las autoridades indígenas desde su autonomía jurisdiccional para proteger espacios de vida, territorio, economías propias, propiedad intelectual, derechos colectivos y bioculturales, mientras que el segundo integra tratados internacionales de derechos humanos. Aunque la disposición indica que estas normas indígenas «prevalecerán», la Defensoría reconoce la ausencia de una definición específica sobre el alcance de esta prevalencia.

 

32.             La entidad destaca que el artículo 93 superior no excluye el reconocimiento de otras figuras jurídicas para integrar sistemas normativos internos como el derecho propio de las comunidades indígenas. En este sentido, considera que el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 permite integrar los sistemas normativos indígenas con el derecho nacional, pero con respeto de la supremacía constitucional. También subraya que el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991, establece la coexistencia del derecho estatal y el derecho propio de los pueblos indígenas en el territorio colombiano.

 

33.             Finalmente, concluye que la norma acusada contribuye a fortalecer la estabilidad y coherencia del sistema jurídico colombiano, refleja el compromiso con la protección de la diversidad cultural y promueve una sociedad que valora las diferencias como parte de su riqueza. Por tanto, considera la norma plenamente compatible con la Constitución Política.

 

1.3.5.   Universidad Libre

 

34.             La Universidad Libre, a través del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional, solicita a la Corte declarar exequible la expresión demandada del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024. Basa su petición en el pluralismo jurídico que caracteriza al Estado colombiano. El interviniente resalta dos elementos clave: la dimensión geográfica, que incorpora la visión territorial indígena; y la igualdad como diversificación de libertades, mas no como neutralización de diferencias.

 

35.             La Universidad afirma que el Estado pluricultural trasciende el multiculturalismo al adoptar una perspectiva intercultural. Señala que esta visión supera la simple coexistencia de ordenamientos jurídicos y promueve la emancipación respecto del formalismo hegemónico a través de normativas que responden a la heterogeneidad social.

 

36.             El interviniente define el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» como un avance que integra la teoría clásica con los desarrollos jurídicos que reconocen la autodeterminación indígena[13]. Sostiene que este enfoque constituye un paso hacia el reconocimiento real del derecho a la autonomía indígena, más allá de declaraciones retóricas[14].

 

37.             La Universidad advierte que la interpretación del artículo 93 superior necesita actualización. Señala que el bloque jurídico intercultural ya aparece implícitamente en sentencias como la T-349 de 1996, la T-778 de 2005 y la T-622 de 2016, que abordan respectivamente el debido proceso indígena, los derechos políticos de mujeres indígenas y el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos.

 

38.             Concluye que el derecho al territorio se conecta directamente con la libre autodeterminación. Por tanto, para lograr un pluralismo efectivo, considera esencial que el derecho propio indígena prevalezca en sus territorios, lo que incluye el control de sus instituciones. Reconocimiento de autonomía que resulta fundamental para desarrollar modelos propios de derecho y gobernanza.

 

1.4.          Intervenciones en contra de la constitucionalidad de la norma

 

1.4.1.   Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI

 

39.             La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a través de su vicepresidente jurídico, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles las expresiones acusadas del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024. La ANDI argumenta que dichas expresiones vulneran los artículos 4 y 93 de la Constitución Política. El documento divide su argumentación en dos secciones principales: primero delimita el alcance del principio de pluralismo jurídico mencionado en la norma acusada, y luego analiza el cargo admitido.

 

40.             La ANDI sostiene que el principio de pluralismo jurídico consagrado en el artículo 2 del Decreto 1094 de 2024 establece que las normas expedidas por las Autoridades Territoriales Especiales Ambientales (ATEA) «prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad». Considera que esta proposición constituye una cláusula de habilitación general que otorga a las normas de las ATEA una jerarquía supraordenada al sistema de fuentes, equiparable a la Constitución Política. Afirma que esto es inadmisible, pues el Decreto Ley 1094 tiene jerarquía legal al ser expedido bajo los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución, por lo que no puede elevar normas indígenas al rango constitucional.

 

41.             El interviniente argumenta que la expresión acusada desnaturaliza el concepto de bloque de constitucionalidad. Explica que la jurisprudencia constitucional solo ha incluido en este bloque los tratados internacionales sobre derechos humanos, las reglas del Derecho Internacional Humanitario, los tratados limítrofes y, en sentido lato, algunas leyes orgánicas y estatutarias. Enfatiza que un decreto con fuerza de ley no integra el bloque de constitucionalidad y, consecuentemente, no puede conferir tal carácter a las normas expedidas por las ATEA.

 

42.             La ANDI destaca que, según el artículo 246 de la Constitución, las autoridades indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales «siempre que no sean contrarias a la Constitución y leyes de la República». Esto implica que las normas indígenas están subordinadas al imperio de la ley y la Constitución, pero no prevalecen sobre ellas. Cita jurisprudencia como las sentencias C-463 de 2014 y C-054 de 2023 para sustentar que la jurisdicción indígena no está supra ordenada al Estado de Derecho, sino que debe armonizarse con él.

 

43.             En conclusión, la ANDI afirma que el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 parte de un falso dilema entre el Estado de Derecho y la jurisdicción indígena. Sostiene que el modelo constitucional exige la armonización entre los preceptos legales y las potestades normativas de las ATEA, no la prevalencia automática de estas últimas. Por tanto, solicita declarar inexequibles las expresiones acusadas por ser incompatibles con el principio de supremacía constitucional y con el concepto de bloque de constitucionalidad establecidos en los artículos 4 y 93 de la Constitución Política.

 

1.4.2.   Asociación Colombiana de Minería

 

44.             La Asociación Colombiana de Minería -ACM-, a través de su presidente, interviene para coadyuvar en su integridad el cargo la demanda contra el literal h) del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, aunque plantea otros argumentos dirigidos contra la totalidad del decreto.

 

45.             Respecto de la norma acusada, la ACM sostiene que el concepto «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» carece de fundamento constitucional y contraviene los artículos 4 y 93 superiores. Considera que modifica estas normas constitucionales al ampliar el espectro normativo del bloque de constitucionalidad para incluir normas que no tienen tal carácter, lo que otorga jerarquía constitucional a conceptos ajenos a la Carta Política. Y constituye una habilitación legal para actuaciones fuera del marco constitucional, además de crear una «supremacía» de las normas indígenas sobre las leyes orgánicas e incluso sobre la propia Constitución.

 

46.             La ACM identifica otras vulneraciones de la Constitución Política. Considera que el decreto quebranta la autonomía territorial reconocida en el artículo 287 superior al crear una nueva modalidad de estructura administrativa que debería tramitarse por ley orgánica. Vulnera el artículo 288 superior al no establecer mecanismos claros de coordinación con el nivel nacional. Infringe los principios de legalidad y seguridad jurídica por la indefinición de los territorios indígenas a los que aplica. Altera el régimen de contratación al permitir al CRIC suscribir contratos bajo un régimen diferencial. Y no es claro sobre el alcance del sistema económico propio y plantea la posibilidad de que las comunidades indígenas establezcan tributos propios sin los debidos controles constitucionales.

 

47.             La ACM concluye que la inexequibilidad del decreto no afecta la autonomía de los pueblos indígenas, ya garantizada por la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional. Por el contrario, corrige una extralimitación normativa que genera desequilibrios en el orden jurídico y la estructura del Estado.

 

1.4.3.   Federación Colombiana de Municipios

 

48.             La Federación Colombiana de Municipios, a través de su presidenta, interviene para apoyar la demanda y, por tanto, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del aparte acusado del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024.

 

49.             La Federación inicia su intervención con un análisis del régimen de ordenamiento territorial adoptado por la Constitución Política de 1991, que establece un Estado unitario con autonomías de distintas categorías. Así, afirma que la autonomía de las entidades territoriales no es la única, sino que existen otras como las de las universidades y los órganos autónomos e independientes que no pertenecen a ninguna rama del poder público. Para ilustrar su postura, cita como ejemplo el caso del Banco de la República, cuyas resoluciones sobre algunas materias no son actos administrativos sino que tienen rango de ley por mandato constitucional y, en esa medida, son susceptibles de control judicial por la Corte Constitucional.

 

50.             Sin embargo, la Federación advierte que la ATEA creada por el Decreto Ley 1094 de 2024 no tiene paralelo con otros órganos constitucionales dotados de autonomía, pues es solo un instrumento de derecho propio de las autoridades indígenas del CRIC con limitado alcance en sus territorios. Por tanto, considera que el decreto excede las atribuciones constitucionales al permitir que estas autoridades expidan normas que no solo están al mismo nivel de la ley sino por encima de ella, integrando el bloque de constitucionalidad. Por tanto, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes impugnados por el demandante.

 

1.5.          Concepto del procurador general de la Nación

 

51.             El procurador general de la Nación presentó el concepto de rigor, el cual se estructura a partir del siguiente problema jurídico: «¿si el Gobierno Nacional, a través de un decreto con fuerza y rango de ley puede crear una categoría normativa especial que, además, se integre al Bloque de Constitucionalidad?»[15].

 

52.             Para abordar este interrogante, el jefe del Ministerio Público desarrolla su análisis en tres ejes fundamentales:

 

53.             Primero, precisa la naturaleza y funciones del bloque de constitucionalidad, el cual comprende normas jurídicas que, junto con la Constitución, sirven como parámetro de control constitucional. Se conforma por los tratados internacionales referidos en el artículo 93 de la Carta Política, las leyes orgánicas y, en determinados casos, las leyes estatutarias. El procurador resalta que este bloque cumple dos funciones esenciales: integrar al parámetro de constitucionalidad normas que formalmente no hacen parte de la Constitución Política e interpretar las normas constitucionales para precisar el contenido y alcance de los derechos y deberes consagrados en la norma superior.

 

54.             Segundo, el procurador advierte que las expresiones «prevalecerán» y «harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» incluyen las normas expedidas por la ATEA del CRIC en el bloque de constitucionalidad con una jerarquía superior a la establecida en la propia Constitución Política y por encima de las de carácter legal y reglamentario.

 

55.             Tercero, concluye que el Decreto Ley 1094 de 2024, al ser una norma de rango legal, no puede válidamente atribuir una condición prevalente o superior a las normas expedidas por la ATEA, ni incorporarlas automáticamente al bloque de constitucionalidad. Estas normas deben estar subordinadas tanto a la Constitución como a la ley, puesto que ni la Constitución Política ni la jurisprudencia constitucional han reconocido que los decretos ley integren el bloque, por lo que no están incluidos en el subsistema de fuentes normativas que excepcionalmente lo componen.

 

56.             Con fundamento en estos argumentos, el jefe del Ministerio Público solicita declarar inexequibles las expresiones demandadas del literal h) del artículo 2º del Decreto Ley 1094 de 2024, por considerar que vulneran el principio de supremacía constitucional y el artículo 93 superior, al desnaturalizar el concepto de bloque de constitucionalidad.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

2.1.          Competencia

 

57.             La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno en uso de la facultad conferida por el artículo 56 transitorio de la Constitución.

 

58.             Esta atribución no corresponde a una competencia específica asignada a esta Corporación por el artículo 241 superior, sino a una competencia atípica o especial que la jurisprudencia constitucional ha identificado mediante una interpretación sistemática de los artículos constitucionales transitorios distintos del 1º al 9º[16], como lo es el artículo 56 transitorio.

 

59.             El artículo 56 transitorio establece: «Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales».

 

60.             La Corte Constitucional ha asumido competencia de varias demandas de inconstitucionalidad dirigidas contra decretos expedidos por el presidente de la República con fundamento en el artículo 56 transitorio. Los pronunciamientos más relevantes en esta materia son las sentencias C-617 de 2015 y C-362 de 2023.

 

61.             En la Sentencia C-617 de 2015[17] la Corte Constitucional asumió competencia para conocer una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1953 de 2014[18],  norma expedida por el presidente de la República en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 56 transitorio superior.

 

62.             En esta oportunidad, la Corte estableció que un examen conjunto del artículo 56 transitorio y el artículo 329 constitucional permite concluir que las disposiciones que la administración expide al amparo de dicha facultad poseen fuerza de ley por expresa disposición constitucional. Esta conclusión se fundamentó en tres razones. Primero, la fuente de la competencia es una disposición transitoria que condiciona el ejercicio de esa facultad a la abstención del Legislador en materias relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. Segunda, estas materias están sujetas por mandato constitucional a reserva legislativa según los artículos 150.4, 288, 329 y 330 superiores. Y tercera, la fuerza de ley del decreto era evidente porque su vigencia terminaría en el momento en que el Congreso de la República adoptara la ley a la que se refiere el artículo 329 constitucional.

 

63.             Más recientemente, con fundamento en el precedente establecido por las Sentencias C-049 de 2012 y C-617 de 2015, la Corte Constitucional asumió competencia para conocer una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 252 de 2020 en la Sentencia C-362 de 2023[19]. El Gobierno expidió este decreto al amparo del artículo 56 transitorio constitucional. Además de aplicar los criterios jurisprudenciales mencionados, la Corte reiteró que el conocimiento de este tipo de normas en el marco del control abstracto forma parte de sus competencias atípicas. Esto obedece a que, aunque el artículo 241 superior no define expresamente esta competencia, estos decretos constituyen instrumentos que dicta el presidente de la República con el fin de materializar principios constitucionales, sin que haya dado de manera previa un desarrollo legislativo.

 

64.             Con base en estos precedentes constitucionales, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024. Esta competencia se fundamenta en que el Gobierno nacional expidió dicho decreto al amparo del artículo 56 transitorio constitucional, circunstancia que, según la jurisprudencia analizada, confiere a estas disposiciones fuerza de ley y las somete al control constitucional que ejerce esta corporación como parte de sus competencias atípicas.

 

65.             Finalmente, la Sala considera importante destacar que la persistencia de esta situación normativa transitoria evidencia la necesidad urgente de que el Congreso de la República expida la ley a la que se refiere el artículo 329 constitucional. La expedición de esta ley representaría el cumplimiento del mandato constituyente y permitiría superar el régimen excepcional que ha caracterizado la regulación de los territorios indígenas desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.

 

66.             Además, la adopción de este marco legislativo definitivo proporcionaría mayor seguridad jurídica a los pueblos indígenas, establecería reglas claras para el funcionamiento de sus territorios y su articulación con las demás entidades territoriales, y eliminaría la dependencia de los decretos gubernamentales que, aunque necesarios en el contexto actual, constituyen una solución provisional que no puede prolongarse indefinidamente. Por tanto, la expedición de la ley del artículo 329 se presenta como una deuda histórica del Estado colombiano con los pueblos indígenas y como un imperativo constitucional que requiere atención prioritaria del órgano legislativo.

 

2.2.          Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda

 

67.             El Ejecutivo, a través de la intervención conjunta de algunas de sus entidades, solicita a la Corte que se declare inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. De manera subsidiaria, en caso de no prosperar lo anterior, pide que se declare exequible la expresión demandada del literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024.

 

68.             En concreto, las entidades señalan que la demanda incumple los criterios de certeza, especificidad y suficiencia. Esto obedece a que, según su criterio, el actor controvierte contenidos normativos que no se derivan de la norma demandada, al interpretarla subjetivamente como una habilitación para que las normas indígenas prevalezcan sobre el orden nacional e integren el bloque de constitucionalidad. Sostienen que dicha interpretación resulta asistemática y descontextualizada, toda vez que omite considerar el contenido del inciso primero del artículo 2 acusado, el cual establece que la interpretación del decreto debe hacerse en armonía con la Constitución, la ley y el bloque de constitucionalidad.

 

69.             La Sala considera necesario examinar con detenimiento este cuestionamiento, toda vez que efectivamente el inciso primero del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 establece una directriz interpretativa general que ordena la armonización con el marco constitucional. Sin embargo, este elemento no subsana los problemas de constitucionalidad que se derivan de una lectura exegética de las expresiones específicamente controvertidas.

 

70.             En efecto, el planteamiento del demandante sí evidencia un problema constitucional real y concreto. Aun integrando en la interpretación el primer inciso del artículo 2 del Decreto con el literal h) demandado, persiste una lectura exegética razonable según la cual las normas que expidan las autoridades indígenas «prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad». Las expresiones «prevalecerán» y «de constitucionalidad» permiten concluir razonablemente que esas normas podrían entenderse integradas al orden constitucional y, por tanto, su prevalencia en el ordenamiento jurídico, lo cual constituye una interpretación prima facie incompatible con los artículos 4 y 93 superiores.

 

71.             La existencia de una cláusula general de armonización no elimina per se la posibilidad de que expresiones específicas dentro del mismo decreto generen interpretaciones inconstitucionales. Por tanto, la demanda cumple con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, pues identifica un contenido normativo real derivado del texto demandado, formula un cargo concreto sobre la presunta vulneración del principio de supremacía constitucional y del concepto de bloque de constitucionalidad, y presenta argumentos que permiten un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.

 

2.3.          Problema jurídico y estructura de la decisión

 

72.             La demanda de la referencia cuestiona varias expresiones del literal h) del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, disposición que establece el pluralismo jurídico como principio interpretativo del propio decreto.

 

73.             Al agrupar las expresiones demandadas en una sola, con exclusión de los apartes no cuestionados, se identifica que el reproche de constitucionalidad se dirige específicamente contra la siguiente frase: «Las normas que expidan las autoridades indígenas prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad»[20].

 

74.             El demandante cuestiona que el decreto eleve a rango constitucional, e incluso superior a este, las normas que expidan las autoridades indígenas. Esta conclusión la extrae la expresión «prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad». A su juicio, esto vulnera el principio de supremacía constitucional (art. 4 superior) y el concepto de bloque de constitucionalidad (art. 93 superior).

 

75.             En tal sentido, la Sala considera que el problema jurídico por resolver es el siguiente:

 

76.             ¿Vulnera el literal h) del artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024 el principio de supremacía constitucional y la configuración del bloque de constitucionalidad consagrados en los artículos 4 y 93 superiores, al establecer que «[l]as normas que expidan las autoridades indígenas […] prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad»?

 

77.             Para resolver este interrogante, la Sala considera necesario desarrollar los siguientes temas: (i) el pluralismo en la Constitución Política de 1991; (ii) la autonomía indígena como manifestación del pluralismo; (iii) el principio de supremacía constitucional y el concepto de bloque de constitucionalidad; y (iv) los antecedentes del Decreto Ley 1094 de 2024. Finalmente, resolverá el caso concreto.

 

2.3.1.   El pluralismo en la Constitución Política de 1991

 

78.             Fundamentos doctrinales del pluralismo jurídico. El pluralismo jurídico es un concepto de la teoría jurídica que puede ser definido como la coexistencia de diferentes sistemas jurídicos en una misma época y espacio social[21]. Su construcción es el resultado de la oposición al concepto de centralismo o monismo jurídico, el cual sostiene que el sistema jurídico es únicamente el que produce el Estado a través de sus instituciones, uniforme para todas las personas y excluyente de cualquier otro tipo de derecho[22].

 

79.             La doctrina sobre pluralismo jurídico lo clasifica temporalmente en dos momentos: el pluralismo jurídico clásico y el nuevo pluralismo jurídico. El primero analiza el encuentro y coexistencia de dos ordenamientos en el espacio colonial, esto es, el derecho europeo y el de los pueblos nativos. En este contexto se acepta la vigencia de los «usos y costumbres» locales, pero sometidas a la validez de los principios básicos del derecho oficial[23]. El segundo considera que todas las sociedades, no solo las de pasado colonial, tienen ordenamientos jurídicos plurales y estudia la relación entre el sistema jurídico oficial y las otras formas de ordenamiento de la conducta social. En otras palabras, «formas plurales de ordenación que participan en el mismo campo social», como puede suceder al interior de un Estado[24].

 

80.             La descripción de la realidad en la que se desenvuelve una sociedad ha sido la principal fuente del pluralismo jurídico como teoría. Es por esto que la doctrina describe y clasifica el término según las características de las relaciones entre los distintos sistemas jurídicos que coexisten en un mismo espacio social. Por ejemplo, la literatura explica que existe un pluralismo jurídico en sentido fuerte, caracterizado por ordenamientos legales separados que no se subsumen entre sí; y uno en sentido débil, que ocurre cuando un mismo sistema jurídico incluye normas pertenecientes a otro[25].

 

81.             También se describen dos formas de pluralismo jurídico: el social, que se presenta cuando el derecho estatal no ha reconocido los distintos ordenamientos presentes en la sociedad; y el formal, cuando el Estado reconoce su existencia. Este modelo, a su vez puede ser unitario, lo cual significa que a pesar de su reconocimiento «el derecho oficial se ha reservado la facultad de determinar unilateralmente la legitimidad y el ámbito de aplicación de los demás sistemas de derecho reconocidos»[26]. O igualitario, que ocurre «cuando el derecho estatal no se reserva la facultad de determinar unilateralmente la legitimidad y el ámbito de los demás sistemas de derecho reconocidos, sino que, por el contrario, acepta que los ordenamientos jurídicos son la manifestación de una comunidad que forma parte esencial de la sociedad y que por ello están en pie de igualdad con el derecho oficial»[27].

 

82.             En el contexto latinoamericano, la sociología jurídica describe el pluralismo jurídico como la coexistencia de varios tipos de derecho que no operan bajo las mismos fundamentos ni espacios sociales, y aunque lo hacen separadamente, están articulados y jerarquizados[28]. 

 

83.             El pluralismo jurídico en el Estado colombiano. Los artículos 1[29], 7[30] y 70[31] de la Constitución Política de 1991 consagran que Colombia es un Estado pluralista que protege la diversidad étnica y cultural de la Nación y reconoce y protege la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Este mandato se desarrolla a través de otras normas constitucionales que aseguran (i) la protección de la riqueza cultural de la nación (art. 8); (ii) el derecho a la autodeterminación de los pueblos (art. 9); (iii) la oficialidad de lenguas y dialectos de los grupos étnicos (art. 10); y (iv) el respeto a la identidad en materia educativa (art. 68).

 

84.             Asimismo, el marco constitucional del pluralismo se complementa con disposiciones que establecen (v) la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras comunales de grupos étnicos y tierras de resguardo (art. 63); (vi) la conformación de los territorios indígenas y su régimen de propiedad colectiva (art. 329); (vii) el reconocimiento de circunscripciones especiales para asegurar la participación de grupos étnicos en la Cámara de Representantes (art. 176); y (viii) el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades de los pueblos indígenas dentro de su ámbito territorial (art. 246). Así como aquellas que imponen al Estado el deber de proteger el patrimonio arqueológico de la nación (art. 72).

 

85.             La jurisprudencia constitucional ha interpretado las mencionadas disposiciones como un cambio de paradigma en la manera en que el Estado aborda las diferencias étnico-culturales entre los distintos grupos minoritarios y la sociedad mayoritaria[32]. Esta nueva perspectiva abandona políticas de asimilación, orientadas a la homogenización de la sociedad, y adopta una visión multiculturalista. Este enfoque se caracteriza por permitir que diversos grupos étnicos coexistan manteniendo su autonomía e identidad propia, mientras participan en las dinámicas políticas y económicas de la sociedad[33].

 

86.             Lo anterior se fortalece y complementa con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT de 1989, sobre pueblos indígenas y tribales, aprobado en Colombia mediante la Ley 21 de 1991. El preámbulo de este instrumento internacional señala como uno de sus propósitos que los pueblos indígenas asuman el control y conserven sus propias instituciones y formas de vida.

 

87.             Asimismo, el referido Convenio consagra que los pueblos indígenas «deberán tener derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos».

 

88.             El Convenio 169 de la OIT desarrolla de manera específica el alcance del autogobierno de las comunidades indígenas y su competencia para regular asuntos que les conciernen. En particular, el artículo 6 del Convenio establece que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados «mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas» y «establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos». Asimismo, el artículo 7 reconoce el derecho de estos pueblos a «decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural».

 

89.             De igual manera, el Convenio 169 establece que las comunidades indígenas tienen competencia para regular diversos asuntos que les conciernen, incluyendo la aplicación de su derecho consuetudinario (artículo 8), el manejo de sus recursos naturales (artículo 15), la educación de sus miembros (artículos 27-29), y la organización de sus servicios de salud «en la medida de lo posible, a nivel comunitario» (art. 25).

 

90.             En armonía con este marco normativo internacional, esta Corporación ha sostenido que el carácter pluralista y multicultural de la Nación implica que «el Estado tiene la obligación de defender los derechos fundamentales por igual de todos los grupos étnicos y las normas que facilitan la pluralidad de las formas de vida»[34]. Deber que se concreta en la garantía del derecho fundamental a la autonomía y autogestión de los grupos étnicos, el cual es entendido por la jurisprudencia constitucional «como el derecho que tienen tales pueblos a decidir por sí mismos los asuntos y aspiraciones propias de su comunidad, en los ámbitos material, cultural, espiritual, político y jurídico, de acuerdo con sus referentes propios y conforme con los límites que señalen la Constitución y la ley»[35].

 

91.             En desarrollo de lo anterior, esta Corte ha señalado que la autonomía reconocida a los grupos étnicos es una manifestación del pluralismo jurídico. En Sentencia C-366 de 2011, la Corte estableció que esta era una característica propia del mandato constitucional de diversidad étnica y cultural, pues con base en este la Constitución Política «rechaza posturas universalistas y de asimilación de la diferencia, basadas en la homogeneidad en la comprensión de los derechos y acepta, aunque de forma moderada, el pluralismo jurídico»[36].

 

92.             Límites a la autonomía de los grupos étnicos en el marco del pluralismo jurídico. Sin embargo, como lo identifica la jurisprudencia constitucional, la autonomía reconocida a los grupos étnicos en el marco del pluralismo jurídico puede generar tensiones o contraponerse «a elementos del sistema jurídico establecidos para regular las relaciones de la sociedad mayoritaria, que tengan un carácter igualmente fundamental desde el punto de vista constitucional»[37]. Por este motivo, ha advertido que las distintas manifestaciones de este pluralismo deben garantizarse de forma armónica con los elementos que conforman el sistema constitucional, que son igualmente fundamentales. Pues «aunque la diversidad étnica y cultural implique apertura y pluralidad, no debe entenderse como la base legitimadora de un relativismo jurídico, que niegue sentido a los principios y derechos fundamentales previstos en la Carta»[38].

 

93.             Frente al caso particular de las comunidades indígenas, la autonomía está protegida constitucionalmente en dos ámbitos. El externo, mediante el reconocimiento del derecho de los grupos étnicos a participar en las decisiones que los afectan, por ejemplo, el derecho a la consulta previa; y el derecho a la participación política a través de sus representantes en el Congreso. Y el interno, relacionado con las formas de autogobierno y autodeterminación de las reglas jurídicas que operan al interior de los territorios y resguardos indígenas, esto último como mecanismo de autogestión territorial[39].

 

94.             En el ámbito interno, la norma superior garantiza el ejercicio de su autonomía cuando consagra que «los resguardos indígenas son de propiedad colectiva no enajenable»[40] y los incluye como destinatarios del sistema general de participaciones, a menos que se hayan constituido como entidad territorial indígena[41]. Asimismo, el artículo 330 señala que, de conformidad con la Constitución y la ley, «los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades», asignándoles distintas funciones dirigidas a la administración de los mismos.

 

95.             En concordancia, el artículo 246 de la Constitución señala que los pueblos indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales «dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la República». Y deja en manos del legislador establecer las formas de coordinación entre esta jurisdicción especial y el sistema judicial nacional. En este sentido, las reglas de interpretación sobre los límites a la jurisdicción indígenas establecen que el derecho de estas colectividades a ejercer funciones jurisdiccionales según sus usos y costumbres está sujeto a la condición constitucional de que no se opongan a la Constitución y las leyes, condición que debe interpretarse de manera armónica con el principio de diversidad étnica y cultural consagrado en el artículo 7 superior.

 

96.             Al interpretar la citada norma, fue en la Sentencia C-139 de 1996[42] que esta Corporación estableció por primera vez de manera sistemática el alcance de la jurisdicción indígena y sus elementos fundamentales. Esta Corporación señaló que la jurisdicción especial indígena tiene cuatro elementos que delimitan su contenido y alcance: «i) la posibilidad de que existan autoridades judiciales propias de los pueblos indígenas; ii) la potestad de estos de establecer normas y procedimientos propios; iii) el respeto a la Constitución y la ley dentro del principio de maximización de la autonomía; y iv) la competencia del legislador para señalar la forma de coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema de justicia nacional». En dicha sentencia, la Corte precisó que los dos primeros elementos conforman el núcleo de autonomía otorgado a las comunidades indígenas (que se extiende no solo al ámbito jurisdiccional sino también al legislativo, en cuanto incluye la posibilidad de creación de «normas y procedimientos»), mientras que los dos últimos constituyen los mecanismos de integración de los ordenamientos jurídicos indígenas dentro del contexto del ordenamiento territorial.

 

97.             La interpretación de los artículos 246 y 330 constitucionales ha llevado a que la Corte Constitucional precise que «[l]a autonomía política y jurídica reconocida a las comunidades indígenas por el constituyente, por su parte, debe ejercerse dentro de los estrictos parámetros señalados por el mismo texto constitucional: de conformidad con sus usos y costumbres, siempre y cuando no sean contrarios a la Constitución y a la ley (CP arts. 246, 330), de forma que se asegure la unidad nacional»[43].

 

98.             Criterios interpretativos para establecer los límites a la autonomía indígena. Entonces, como se desprende claramente de lo anterior, la autonomía normativa de la que gozan las comunidades indígenas está protegida por el principio de diversidad étnica y cultural, pero es limitada en el sentido de que su ejercicio no puede contrariar a «la Constitución y a la ley». Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que esta última expresión genérica no se refiere a cualquier norma constitucional y legal, ya que, si así fuera, el reconocimiento del pluralismo jurídico en este contexto no tendría ninguna efectividad ni fuerza material.  En efecto, en la Sentencia T-349 de 1996[44], esta Corte señaló expresamente que no todas las normas constitucionales y legales constituyen un límite al ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las autoridades indígenas, puesto que «de lo contrario, el reconocimiento a la diversidad cultural no tendría más que un significado retórico».

 

99.             Posteriormente, en la Sentencia C-463 de 2014[45], esta Corporación sistematizó los criterios generales de interpretación en conflictos constitucionales que involucran la autonomía jurisdiccional indígena. Al respecto, estableció: (i) el principio de maximización de la autonomía de las comunidades indígenas, según el cual las restricciones solo son admisibles cuando sean necesarias para salvaguardar un interés de mayor jerarquía y constituyan la medida menos gravosa para el ejercicio de la autonomía; (ii) el principio de mayor autonomía para la decisión de conflictos internos, que otorga mayor respeto a la autonomía cuando se trata de conflictos que involucran únicamente a miembros de una comunidad; y (iii) el principio «a mayor conservación de la identidad cultural, mayo autonomía», que debe aplicarse como criterio interpretativo sin generar discriminación contra comunidades en menor grado de conservación cultural.

 

100.        A partir del principio de maximización de la autonomía, para esta Corte «solo las disposiciones que se funden en un principio o valor superior al de la diversidad étnica y cultural pueden imponerse a este»[46], considerando que la supervivencia cultural es posible únicamente con un alto grado de autonomía[47].

 

101.        Así, en virtud del principio mencionado, las limitaciones a la autonomía de las comunidades indígenas solo serán aceptables cuando cumplan dos requisitos fundamentales: primero, que la medida sea indispensable para proteger un interés considerado de mayor importancia (como podría ser la seguridad nacional); y segundo, que dicha restricción sea lo menos gravosa posible para la autonomía reconocida constitucionalmente a estos pueblos y comunidades étnicas[48].

 

102.        En relación con el principio de maximización de la autonomía, la Sentencia SU-510 de 1998[49] estableció que la efectividad de los derechos de los pueblos indígenas implica que las restricciones que pueden imponerse a su autonomía normativa y jurisdiccional deben limitarse exclusivamente a aquellas situaciones que resultan verdaderamente inaceptables por atentar contra los valores fundamentales de la humanidad. En estos se encuentran, por ejemplo, el derecho a la vida, la prohibición de la tortura y la esclavitud, el derecho al debido proceso, entre otros[50].

 

103.        De manera particular, aunque no exclusiva, este principio ha funcionado como criterio interpretativo básico al momento de dirimir controversias entre la jurisdicción especial indígena y la ordinaria. Contexto en el que resulta relevante al considerar que la creación de dicha jurisdicción especial genera la necesidad de determinar la relación jerárquica que existe entre la legislación nacional y las costumbres y prácticas tradicionales indígenas como fuentes de derecho[51]. 

 

104.        La Corte también ha aplicado el principio de maximización de la autonomía al resolver demandas de inconstitucionalidad. En la Sentencia C-063 de 2010[52], examinó una norma que exigía a la población indígena en situación de desplazamiento su afiliación a una EPS pública del orden nacional. Esta disposición fue cuestionada porque desconocía el principio de diversidad étnica y cultural, conforme con el cual las comunidades indígenas tienen su propia concepción de la salud. Por tanto, restringía la autonomía reconocida al no darles la opción de afiliarse a una EPS que prestara el servicio de acuerdo con su particular visión.

 

105.        En su análisis de fondo, la Corte investigó los antecedentes legislativos de la disposición legal demandada e identificó que su finalidad era el fortalecimiento de las EPS públicas. Con esto claro, concluyó que la norma constituía una excepción al sistema de seguridad social en salud para las comunidades indígenas, el cual se sustenta en el principio de diversidad étnica y cultural. Para que la excepción fuera legítima, la Corte determinó que debía «concretar la protección o aplicación de un bien constitucional que en este escenario [tuviera] un mayor valor que el principio de diversidad étnica y cultural»[53]. Sin embargo, no encontró fundamentos constitucionales en la norma demandada que justificaran su prevalencia sobre el principio consagrado en el artículo 7 superior[54].

 

106.        Bajo el mismo parámetro interpretativo, en la Sentencia C-882 de 2011[55], al resolver una demanda de inconstitucionalidad contra un acto legislativo por haber desconocido el derecho a la consulta previa, esta Corporación desestimó el cargo y declaró exequible la reforma constitucional al establecer que esta no era oponible a las comunidades indígenas ni restringía sus prácticas tradicionales relacionadas con el uso de la hoja de coca.

 

107.        Finalmente, en la Sentencia C-047 de 2022[56], la Corte Constitucional consideró que una norma que permitía la creación excepcional de municipios sin el lleno de requisitos legales por razones de defensa nacional no vulneraba la autonomía territorial indígena reconocida por la norma superior. Esto por cuanto la norma acusada tenía por objeto salvaguardar un interés de mayor jerarquía, pues obedecía a razones de defensa nacional; no existían medidas alternativas para habilitar dicha facultad; y se trataba de una medida excepcional que no tenía por finalidad regular la faceta prestacional de algún derecho constitucional. 

 

2.3.2.   Pluralismo étnico: autonomía y jurisdicción indígena. Reiteración jurisprudencial

 

108.        La jurisprudencia constitucional ha desarrollado de manera sistemática y progresiva el reconocimiento y protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, materializando el principio de diversidad étnica y cultural consagrado en el artículo 7° de la Constitución Política. A través de múltiples pronunciamientos, esta Corporación ha consolidado un marco jurídico integral que abarca las dimensiones esenciales de la autonomía indígena: la autonomía política, el derecho a la propiedad colectiva, la participación y consulta previa, y la jurisdicción especial indígena. Esta construcción jurisprudencial evidencia la evolución del Estado colombiano hacia el reconocimiento efectivo del pluralismo jurídico y la coexistencia de sistemas normativos diversos dentro del ordenamiento constitucional.

 

109.        Respecto de la autonomía política, en las sentencias T-979 de 2006[57], T-380 de 1993[58] y T-778 de 2005[59], T-973 de 2014[60] esta corporación abordó la temática de las funciones de registro y certificación de autoridades tradicionales y representantes legales cuando hay conflictos políticos intra-étnicos.

 

110.        Por otro lado, y desde sus inicios, la Corte Constitucional ha reconocido el derecho a la propiedad colectiva de los resguardos en favor de las comunidades indígenas. En las sentencias T-380 de 1993[61] y T-050 de 2025[62] la Corte Constitucional indicó que el concepto de propiedad colectiva es un concepto cultural, más que especial, por lo que «el reconocimiento de los territorios indígenas y la debida delimitación de sus áreas es de vital importancia para su protección jurídica». En correlación con este derecho, la jurisprudencia ha establecido una serie de obligaciones estatales tendientes a respetar el derecho al territorio y adoptar medidas para garantizar su acceso tanto formal como material y definir claramente el dominio comunitario[63].

 

111.        Frente al derecho de participación y consulta previa de las comunidades en la toma de decisiones que se adopten respecto de los proyectos, obras o actividades que se realizan dentro de sus territorios, en las sentencias T-063 de 2019 y SU-121 de 2022[64] la Corte concedió su protección al encontrar acreditados los criterios sustantivos y adjetivos que identifican el grado de afectación. En el mismo sentido, la Sentencia T-155 de 2015 amparó el derecho de participación a las comunidades indígenas respecto de la asignación de recursos del Sistema General de Participaciones de asignación especial para los resguardos indígenas.

 

112.        En cuanto a la autonomía jurisdiccional, el artículo 246 de la Constitución reconoce que «las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República». En la Sentencia T-146 de 1996[65] comenzó a acuñarse el concepto del fuero indígena[66]. Al respecto, la Sala Cuarta de Revisión indicó que del reconocimiento constitucional de la jurisdicción especial indígena «se deriva el derecho de los miembros de las comunidades indígenas a un fuero»[67], el cual consiste en «el derecho a ser juzgado por sus propias autoridades, conforme a sus normas y procedimientos, dentro de su ámbito territorial, en aras de garantizar el respeto por la particular cosmovisión del individuo»[68].

 

113.        En síntesis, la reiteración jurisprudencial evidencia que los derechos de los pueblos indígenas no constituyen prerrogativas aisladas, sino que conforman un sistema integral e interconectado que garantiza la preservación de su identidad cultural y su autonomía dentro del marco constitucional. La evolución de esta línea jurisprudencial demuestra el compromiso de la Corte Constitucional con la efectiva materialización del pluralismo étnico, estableciendo criterios claros para la protección de la autonomía política, la propiedad colectiva, la participación mediante consulta previa y el ejercicio de la jurisdicción especial indígena.

 

2.3.3.   El principio de supremacía constitucional y la noción de bloque de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia  

 

114.        El principio de supremacía constitucional. La jurisprudencia constitucional ha determinado que este principio es uno de los pilares estructurales de la Constitución Política de 1991[69]. Según ha establecido la Corte, dicho principio encuentra su fuente normativa en diversos artículos de la Carta: el artículo 3º, conforme con el cual la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emana el poder público; el artículo 4º, que establece que la Constitución es norma de normas y señala que ante cualquier incompatibilidad entre la Constitución y otras normas jurídicas, prevalecerán las disposiciones constitucionales; y el artículo 120, que limita ejercicio de funciones de las autoridades estatales a aquellas expresamente atribuidas por la Constitución y la ley^[70]. Adicionalmente, la Carta Política incorpora en su estructura orgánica diversos órganos y mecanismos diseñados específicamente para garantizar esta supremacía constitucional. Entre estos se destaca la creación de la Corte Constitucional[71].

 

115.        En cuanto al contenido y alcance del principio de supremacía constitucional, esta Corte ha identificado dos elementos fundamentales que lo estructuran.

 

116.        El primero se refiere a la organización jerárquica del sistema de fuentes del derecho, donde la Constitución ocupa la posición más elevada. Esta jerarquización implica que todo el proceso de creación normativa debe subordinarse a los mandatos constitucionales, tanto en aspectos procedimentales como sustantivos. Asimismo, establece que la validez de cualquier disposición dentro del ordenamiento jurídico depende directamente de su conformidad con el texto constitucional[72].

 

117.        Respecto de este primer elemento, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el constituyente secundario y el Legislador poseen amplias facultades para modificar tanto el sistema de fuentes del Derecho como los mecanismos procesales que garantizan su ordenación jerárquica. Sin embargo, estas facultades están limitadas por la condición de que dichas modificaciones no alteren, ni de forma directa ni indirecta, la primacía de la Carta Política ni la eficacia de los instrumentos que protegen su superioridad[73].

 

118.        El segundo elemento del principio de supremacía constitucional comprende el de la rigidez constitucional. En virtud de este «la Constitución Política debe contar con blindajes especiales frente a sus modificaciones y reformas, mediante el establecimiento de requisitos procesales y sustantivos que cualifiquen las reformas a la misma»[74]. Lo cual busca garantizar que las reformas constitucionales cuenten con suficiente respaldo y legitimidad democrática para alterar la voluntad del constituyente. En términos prácticos, la rigidez significa «que los procedimientos de reforma constitucional revisten un mayor nivel de exigencia a los que se requieren para modificar los demás actos normativos que integran el sistema jurídico»[75].

 

119.        El bloque de constitucionalidad. A través de este concepto la Corte amplía el contenido material de la Constitución Política más allá de su contenido formal, mediante la incorporación de normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado constitucional, sirven como parámetro de control constitucional[76]. Bajo esta doctrina, las normas que junto con la Constitución integran el bloque están situadas a nivel constitucional[77].

 

120.        Los fundamentos constitucionales del bloque de constitucionalidad están, principalmente, en los artículos 93, 94 y 214 de la norma superior. El artículo 93 señala que «[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno». El artículo 94 consagra que «[l]a enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos». Y el artículo 214 sostiene que, en los estados de excepción, «[e]n todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario».

 

121.        Al interpretar el contenido del artículo 93 superior, la Corte Constitucional ha identificado dos supuestos que deben estar presentes para que los tratados de derechos humanos se integren al bloque de constitucional y operen de forma prevalente en el ordenamiento interno. El primero es que reconozca un derecho humano y, el segundo, que prohíba su limitación durante los estados de excepción[78]. En este sentido, la jurisprudencia ha aclarado que la citada norma constitucional «no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y por sí mismos»[79], sino a los que no pueden ser limitados en los estados de excepción. Por lo que ha considerado que su interpretación debe ser armónica con el numeral 2 del artículo 214 superior, el cual prohíbe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción.

 

122.        La Corte Constitucional se ha cuestionado cuál es el alcance de la prevalencia de los tratados de derechos humanos aprobados por Colombia, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 93 superior. En respuesta, ha señalado que la expresión «prevalencia» no puede ser interpretada como la supraconstitucionalidad de los tratados, puesto que según el artículo 4 superior, la Constitución es norma de normas.

 

123.        Lo anterior al considerar que el sentido más razonable que se puede conferir a la prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts. 93 y 214 numeral 2) «es que estos conforman junto con el resto del texto constitucional un “bloque de constitucionalidad”, cuyo respeto se impone a la ley»[80]. Interpretación que permite armonizar por completo el principio de supremacía de la Constitución como norma de normas (CP art. 4) con el de prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93). 

 

124.        Así, la armonización a través del bloque de constitucionalidad implica que norma superior y los tratados que integran el bloque de constitucionalidad estén ubicados en el mismo nivel de la jerarquía normativa interna. No obstante, «los mandatos que se incorporan con el mayor estatus normativo por virtud de esta figura no tienen prevalencia sobre la Constitución misma, sino que dinamizan su sentido […]»[81].

 

125.        Existen otras normas que también hacen parte del bloque de constitucionalidad y no necesariamente son tratados sobre derechos humanos. El numeral 2 del artículo 214 superior dispone que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción.  En Sentencia C-578 de 1995[82], la Corte interpretó que dicho mandato constitucional permitía integrar al bloque de constitucionalidad la ley estatutaria sobre estados de excepción. Puesto que, junto con la Constitución, «sirve para decidir la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los decretos legislativos que se dicten al amparo de los estados de excepción»[83]. Y precisó que, «siempre que se habla de bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitución una norma suya así lo ordena y exige su integración, de suerte que la violación de cualquier norma que lo conforma se resuelve en últimas en una violación del Estatuto Superior»[84].

 

126.        Bloque de constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato o extenso. De acuerdo con lo expuesto en los párrafos anteriores, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que «todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía normativa»[85]. Es por ello que distinguió dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad:

 

El primero: stricto sensu [sentido estricto], conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P. arts. 93 y 103). De otro lado, la noción lato sensu [sentido lato o amplio] del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones “que tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional[86]

 

127.        En este sentido, la Corte ha aclarado, por ejemplo, que los acuerdos comerciales no integran el bloque de constitucional y, en consecuencia, no son parámetros de control constitucional de las leyes, «pues no existe disposición expresa que los incluya, ni son de aquellos que el artículo 93 de la Carta otorgue un plus, ni son normas que la Carta disponga una supralegalidad»[87].

 

128.        Función integradora e interpretativa del bloque de constitucionalidad. Además de la anterior distinción, con base en el artículo 93 superior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el bloque de constitucionalidad cumple dos funciones: una integradora y otra interpretativa. La función integradora provee «parámetros específicos de constitucionalidad en ausencia de disposiciones constitucionales expresas, por remisión de los artículos 94, 44 y 53 superiores»[88]. La función interpretativa «sirve de parámetro guía en la interpretación del contenido de las cláusulas constitucionales y en la identificación de las limitaciones admisibles a los derechos fundamentales»[89].

129.        El artículo 93 no es la única norma superior que permite la integración de derechos y principios. Existen otras disposiciones con cláusulas de remisión que cumplen la misma función. En cuanto al bloque de constitucionalidad en sentido estricto, la jurisprudencia constitucional ha identificado las siguientes: «(i) 5 y 94, sobre derechos innominados y supremacía de derechos inalienables del ser humano; (ii) 53, respecto de los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados; (iii) 101.2, referido a tratados limítrofes o de límites; y, (iv) 214.2, en cuanto a las reglas del Derecho Internacional Humanitario»[90]. Respecto del sentido lato o amplio, la Corte ha señalado como cláusulas de remisión los artículos 151, 152 y 153 de la Carta[91].

 

130.        En síntesis, el bloque de constitucionalidad es una herramienta jurídica que amplía el contenido material de la Constitución Política, lo cual permite la incorporación de normas y principios que, sin estar formalmente en el articulado superior, adquieren el mismo rango jerárquico y actúan como parámetros de control judicial. Esta figura jurídica, sustentada principalmente en los artículos 93, 94 y 214 superiores, se manifiesta de dos formas: en sentido estricto y en sentido lato, y cumple funciones tanto integradoras como interpretativas que armonizan el principio de supremacía constitucional con la prevalencia de los tratados sobre derechos humanos. El bloque no establece una supraconstitucionalidad de dichos tratados, sino que los sitúa al mismo nivel jerárquico para dinamizar el sentido de la Constitución y fortalecerla protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico interno.

 

131.        La Sala considera que los fundamentos jurídicos hasta aquí expuestos brindan los parámetros suficientes para entrar a resolver el problema constitucional planteado.

 

2.4.          Los antecedentes del Decreto Ley 1094 de 2024

 

132.        El Decreto Ley 1094 de 2024 tiene sus raíces en el proceso organizativo del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), según informa esta organización en su intervención ante la Corte Constitucional.

 

133.        Según la información proporcionada por el CRIC, los antecedentes directos del Mandato ATEA se encuentran en una secuencia de resoluciones y mandatos que sus autoridades han expedido desde la década de 1980. El CRIC explica que estas decisiones fueron adoptadas como respuesta a lo que describen como «violencia estructural y sistemática, conflicto armado interno, presencia de economías ilícitas y abandono institucional». Esta secuencia incluye la Resolución de Vitoncó (1985), mediante la cual, según el CRIC, las autoridades ratificaron el derecho de los territorios indígenas a la autonomía; la Resolución de Jambaló (1999), que según la organización reafirmó la autonomía en defensa del territorio y los planes de vida; y la Declaratoria de Estado de Emergencia Social, Cultural y Económica de los pueblos indígenas del Cauca (1999).

 

134.        La organización indígena señala que el proceso se intensificó con instrumentos como la Resolución de Guanacas (2013), que según explican, rechazó la presencia de multinacionales en los territorios y reafirmó lo que denominan «ejercicio de autoridad territorial, económica y ambiental»; la Resolución de Tayfxnu (2009), mediante la cual manifiestan que las autoridades mandataron la desmilitarización de los territorios; y el Mandato 01 de 2021 en defensa del páramo de Guanacas-Cauca.

 

135.        De acuerdo con el CRIC, el Mandato ATEA se formalizó específicamente mediante el Mandato ATEA No 01-0718 de 2018, expedido por orientación del XV Congreso del CRIC realizado en 2017. Según explican, este instrumento desarrolló los lineamientos para la protección y defensa del territorio, el sistema económico propio y los espacios de vida desde lo que consideran «derecho propio» y en el ámbito territorial de los pueblos indígenas, conforme a sus cosmovisiones y planes de vida.

 

136.        La organización indígena manifiesta que la adopción del Mandato ATEA como Decreto Ley 1094 de 2024 representa el reconocimiento estatal de este instrumento de derecho propio. En su perspectiva, el decreto busca el fortalecimiento de los planes de vida de las comunidades y la defensa de la autonomía territorial, económica y ambiental, estableciendo competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para el ejercicio de esta autoridad en los territorios dentro del marco de la autonomía y autodeterminación. Para el CRIC, esto constituye un instrumento normativo que permite adoptar acciones para superar la emergencia en términos de territorialidad, medio ambiente, economía y seguridad alimentaria, todo ello en el marco de lo que conceptualizan como Autoridad Territorial Económico Ambiental.

 

137.        En este contexto, resulta importante destacar dos elementos diferenciadores que la Sala considera relevantes para el análisis constitucional. En primer lugar, si bien el Mandato ATEA constituye un auténtico instrumento de derecho propio expedido por las autoridades del CRIC, en ejercicio de su autonomía jurisdiccional, el Decreto Ley 1094 de 2024 que lo reconoce y adopta en el ordenamiento jurídico nacional es una norma de rango legal expedida por el Ejecutivo en uso de facultades constitucionales específicas.

 

138.        Bajo esta perspectiva, la Sala destaca que el Decreto Ley 1094 de 2024 incluye disposiciones normativas que no se encuentran previstas en el instrumento original de derecho propio. Un análisis comparativo entre ambos documentos revela que las diferencias superan significativamente las coincidencias. En particular, resulta relevante resaltar que el principio denominado «pluralismo jurídico» consagrado en el literal h) del artículo 2 del Decreto, así como la expresión «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad», constituyen adiciones normativas que no tienen sustento textual en el Mandato ATEA expedido por las autoridades tradicionales del CRIC.

 

139.        El siguiente cuadro refleja las diferencias entre el Mandato y el Decreto:

 

Tabla 1. Elaboración del despacho ponente.

 

2.5.          Caso concreto

 

140.        Metodología para la solución del problema jurídico. Para resolver el problema constitucional planteado, la Sala adoptará una metodología que combine los métodos exegético y sistemático, con aplicación del principio de interpretación conforme, en caso de proceder. Esta aproximación metodológica permitirá determinar con precisión el alcance de las expresiones controvertidas y su compatibilidad con el ordenamiento constitucional.

 

141.        Los métodos de interpretación jurídica aplicados a la expresión acusada. La jurisprudencia constitucional ha reconocido diversos métodos interpretativos para determinar el sentido y alcance de las normas jurídicas. Entre estos, el método exegético y el sistemático ocupan un lugar preponderante en la hermenéutica constitucional.

 

142.        El método exegético, también conocido como literal o gramatical, se centra en el análisis del texto normativo tal como fue redactado, atendiendo al significado ordinario de las palabras y a su articulación sintáctica dentro del enunciado. Como lo ha establecido la Corte Constitucional, «la interpretación gramatical que atiende la literalidad de un texto legal no resulta incompatible con la Constitución, en la medida que […] la aplicación de dicha modalidad de interpretación en modo alguno puede ser comprendida como una licencia para dejar de aplicar los preceptos constitucionales»[92].

 

143.        Por su parte, el método sistemático examina la norma en relación con el conjunto normativo del cual forma parte, considerando su ubicación dentro del sistema jurídico, su conexión con otras disposiciones y los principios generales que informan el ordenamiento. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que «el método sistemático apela a encontrar el sentido de las disposiciones a partir de la comparación con otras normas que pertenecen al orden jurídico legal y que guardan relación con aquella»[93].

 

144.        Adicionalmente, el principio de interpretación establece que, cuando una disposición admite varias interpretaciones, debe preferirse aquella que resulte compatible con la Constitución Política, antes que declararla inexequible. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, «el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática»[94].

 

145.        Aplicación de los métodos interpretativos al caso concreto. En el presente caso, tanto el demandante como los intervinientes han adoptado enfoques interpretativos divergentes que corresponden precisamente a los métodos exegético y sistemático.

 

146.        El demandante fundamenta su cargo de inconstitucionalidad en una interpretación exegética o literal de la expresión «Las normas que expidan las autoridades indígenas […] prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad». Desde esta perspectiva, el actor sostiene que (i) el término «prevalecerán» indica superioridad jerárquica de las normas indígenas sobre las demás normas del ordenamiento jurídico interno; y (ii) la expresión «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» es equivalente al «bloque de constitucionalidad» del artículo 93 superior, con la sola adición del calificativo «jurídico intercultural». En consecuencia, las normas expedidas por las autoridades indígenas del CIRC no solo tendrían rango constitucional al integrarse al bloque de constitucionalidad, sino que además prevalecerían sobre las demás normas del sistema jurídico, lo cual incluye potencialmente al propia Constitución Política.

 

147.        Por el contrario, el CRIC, las entidades del Ejecutivo y otros intervinientes que defienden la constitucionalidad de la norma adoptan una interpretación sistemática. Según esta postura, el literal h), en su parte demandada, debe leerse en armonía con el inciso primero del artículo del Decreto, que establece la interpretación «en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas».

 

148.        Bajo esta lectura, (i) el término «prevalecerán» debe entenderse como primacía de las normas indígenas únicamente dentro de sus sistemas normativos propios y respecto de las materias específicas señaladas en el literal h), mas no frente a la Constitución Política ni al bloque de constitucionalidad; y (ii) el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» constituye un concepto autónomo del derecho propio indígena que se refiere al conjunto de normas que expiden las autoridades del CRIC para articularse internamente, diferente del bloque de constitucionalidad en su definición jurisprudencial. Esta interpretación buscaría preservar tanto la autonomía indígena como la supremacía constitucional.

 

149.        Confrontación de las referidas interpretaciones con el principio de supremacía constitucional. Identificadas las dos interpretaciones posibles de la expresión demandada, la Sala procederá a confrontar cada una de ellas con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4 superior, que establece que la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y cualquier otra norma jurídica, prevalecerán las disposiciones constitucionales.

 

150.        Análisis de la interpretación exegética. Respecto de la primera interpretación (exegética), si las normas indígenas «prevalecerán» en el orden interno e integrarán el «bloque de constitucionalidad», esto implicaría que un decreto con rango de ley está (i) elevando normas de derecho propio al mismo nivel jerárquico de la Constitución Política; y (ii) otorgándoles un carácter prevalente que las situaría por encima de las demás normas del ordenamiento. Ambas consecuencias resultan incompatibles con el artículo 4 superior, por cuanto solo la propia Constitución puede determinar qué normas ocupan su misma jerarquía en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, y ninguna norma puede prevalecer sobre la Constitución misma.

 

151.        Esta conclusión encuentra sustento directo en los desarrollos jurisprudenciales sobre el bloque de constitucionalidad examinados en esta sentencia. En el acápite correspondiente se estableció que la jurisprudencia constitucional ha sido categórica al señalar que «siempre que se habla de bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitución una norma así lo ordena y exige su integración»[95]. Los fundamentos constitucionales del bloque de constitucionalidad se encuentran principalmente en los artículos 93, 94 y 214 de la norma superior, disposiciones que constituyen cláusulas de remisión expresas que habilitan la incorporación de determinadas categorías normativas.

 

152.        En este contexto, el artículo 93 superior incorpora los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en estados de excepción; el artículo 94 integra los derechos innominados inherentes a la persona humana; el artículo 214 incluye las reglas del derecho internacional humanitario; y otras disposiciones como los artículos 101.2 y 53 permiten la integración de tratados limítrofes y convenios internacionales de trabajo, respectivamente. En todos estos casos, es la propia Constitución la que, mediante mandato expreso, determina las fuentes normativas que adquieren rango constitucional.

 

153.        La ausencia de una cláusula constitucional que habilite la integración de normas expedidas por autoridades indígenas al bloque de constitucionalidad resulta determinante para resolver el presente caso. El Decreto Ley 1094 de 2024, al tener rango legal según la jurisprudencia constitucional analizada en el acápite de competencia, carece de la jerarquía normativa necesaria para crear nuevas categorías de normas con rango constitucional. Como se precisó al examinar los fundamentos del bloque de constitucionalidad, este no establece una supraconstitucionalidad de dichos tratados, sino que los sitúa al mismo nivel jerárquico para dinamizar el sentido de la Constitución, pero siempre bajo la condición de que sea la propia Carta Política quien autorice dicha integración.

 

154.        Análisis de la interpretación sistemática. En cuanto a la segunda interpretación (sistemática), aun cuando se entienda que: (i) la prevalencia se limita al ámbito interno del derecho propio; y (ii) el «bloque jurídico intercultural» es diferente del «bloque de constitucionalidad», persisten problemas de constitucionalidad que se evidencian al aplicar los criterios desarrollados sobre el principio de supremacía constitucional y los límites constitucionales a la autonomía indígena.

 

155.        Esta interpretación pretende armonizar la expresión controvertida con el marco constitucional del pluralismo jurídico. Sin embargo, tal como se desarrolló en el acápite correspondiente, la autonomía reconocida a los grupos étnicos en el marco del pluralismo jurídico tiene límites constitucionales precisos. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la autonomía política y jurídica de las comunidades indígenas «debe ejercerse dentro de los estrictos parámetros señalados por el mismo texto constitucional: de conformidad con sus usos y costumbres, siempre y cuando no sean contrarios a la Constitución y a la ley»[96].

 

156.        El principio de maximización de la autonomía, examinado en los considerandos respectivos, establece que «solo las disposiciones que se funden en un principio o valor superior al de la diversidad étnica y cultural pueden imponerse a este»[97]. En el presente caso, el principio de supremacía constitucional constituye precisamente uno de esos valores superiores que limitan la autonomía indígena. Esta limitación opera no como una restricción arbitraria, sino como una salvaguarda del sistema constitucional que permite la coexistencia armónica entre el pluralismo jurídico y la unidad del ordenamiento jurídico.

 

157.        En este contexto, la interpretación sistemática propuesta enfrenta los siguientes problemas de constitucionalidad. De una parte, el término «prevalecerán», por su significado ordinario, denota superioridad jerárquica sin limitaciones intrínsecas. Aun cuando los defensores de esta interpretación sostengan que la prevalencia se restringe al ámbito interno del derecho propio, el decreto no establece claramente esos límites. El Decreto Ley 1094 de 2024 no contiene limitación alguna que restrinja el alcance de la prevalencia a los sistemas normativos indígenas. Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que la misma disposición vincula las normas indígenas con «el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» lo cual, como se explicará enseguida, confirma una lectura según la cual la intención es situar dichas normas en la esfera constitucional. Además, el verbo «prevalecer» expresa, por su naturaleza semántica, una relación de supremacía que opera frente inferior jerarquía, sin que sea posible restringir su alcance mediante interpretaciones que no encuentren sustento textual expreso en la norma.

 

158.        Por otra parte, la expresión «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» también genera problemas constitucionales desde múltiples perspectivas. Primero, vincula inequívocamente el concepto con la esfera constitucional, lo cual crea confusión entre el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» y el «bloque de constitucionalidad» del artículo 93 superior. Segundo, incluso si se aceptara que son conceptos diferentes, la inconstitucionalidad subsistiría. El empleo de la expresión «de constitucionalidad», conforme el significado ordinario de la preposición «de», denota pertenencia al ámbito constitucional. Esta construcción gramatical permite inferir que «bloque jurídico intercultural» forma parte del orden constitucional, lo que significa que la norma estría otorgando jerarquía constitucional a las normas expedidas por las autoridades indígenas.

 

159.        Esta interpretación resulta incompatible con el artículo 4 superior, por cuanto únicamente la propia Constitución Política puede determinar qué normas adquieren jerarquía constitucional, tal como se demostró en el análisis de la interpretación exegética.

 

160.        Inaplicabilidad del principio de interpretación conforme. Por tanto, independientemente de la interpretación que se adopte, las expresiones "prevalecerán" y "de constitucionalidad" resultan contrarias al artículo 4 superior. En el caso de la interpretación exegética, porque confieren explícitamente a las normas indígenas un estatus constitucional y prevalente incompatible con la supremacía constitucional. En el caso de la interpretación sistemática, porque mantienen términos que generan ambigüedad conceptual sobre la jerarquía normativa y comprometen la claridad del sistema de fuentes del derecho.

 

161.        Esta doble incompatibilidad constitucional hace improcedente la aplicación del principio de interpretación conforme. Como se estableció en la metodología adoptada, este principio opera únicamente cuando existe al menos una interpretación compatible con la Constitución. En el presente caso, el análisis exhaustivo de ambas interpretaciones demuestra que las expresiones controvertidas mantienen su carácter problemático tanto bajo el método exegético como bajo el sistemático, por lo que no existe una lectura constitucional que pueda preservar su vigencia en el ordenamiento jurídico.

 

162.        Determinación del alcance de la declaratoria de inexequibilidad. No obstante, la Sala observa que no todas las palabras de la expresión demandada generan una interpretación inconstitucional. Únicamente ciertos términos permiten entenderla como una habilitación para que las normas indígenas prevalezcan y hagan parte del bloque de constitucionalidad. Esta distinción es crucial, pue si la decisión de inconstitucionalidad abracara todo el enunciado demandado, el principio de pluralidad jurídica como parámetro interpretativo del mandato de la ATEA perdería su eficacia normativa.

 

163.        Eliminadas las expresiones inconstitucionales, la norma cobraría el sentido que le otorgan algunos defensores de su constitucionalidad, quienes consideran que el «bloque jurídico intercultural de constitucionalidad» hace referencia a un concepto de derecho propio que engloba las normas expidas por la ATEA y las que conforman el sistema jurídico nacional, en aras del diálogo intercultural.

 

164.        En vista de lo anterior, la Sala considera que la expresión «las normas que expidan las autoridades indígenas» no es más que la reivindicación de la autonomía normativa reconocida por la Constitución Política en el marco del pluralismo jurídico que la caracteriza. Por sí misma, dicha frase no es contraria a los principios de supremacía constitucional ni a la noción de bloque de constitucionalidad, dado que no asigna ningún nivel jerárquico a las normas que se lleguen a expedir por esas autoridades.

 

165.        En relación con «prevalecerán y harán parte del bloque jurídico de constitucionalidad», la Corte encuentra que las palabras «prevalecerán» y «de constitucionalidad» son las que, respectivamente, permiten entender que las normas que expidan las autoridades indígenas prevalezcan en el orden interno e integren el bloque de constitucionalidad.

 

166.        La frase «harán parte del bloque jurídico intercultural», resultante de eliminar las expresiones inconstitucionales, respeta tanto el principio de supremacía constitucional como la noción de bloque de constitucionalidad. Al suprimir el complemento preposicional «de constitucionalidad», que delimitaba el bloque al que pertenecía, se evita su asociación con el bloque de constitucionalidad. Así, la expresión puede interpretarse como el grupo de normas de derecho propio que interactúan con las del derecho de la sociedad mayoritaria.

 

167.        Adicionalmente, es importante precisar que el Constituyente de 1991 avaló expresamente la existencia de normas propias para las comunidades indígenas a través del reconocimiento de la jurisdicción especial indígena en el artículo 246 superior, que establece que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales «de conformidad con sus propias normas y procedimientos». En esa medida, no resulta contrario a la Constitución que la disposición atacada precise que las normas que expidan las autoridades indígenas harán parte del bloque jurídico intercultural al que se refiere esa misma disposición, toda vez que dicha expresión constituye un reconocimiento legítimo de la autonomía normativa constitucionalmente garantizada y no implica la creación de una jerarquía normativa que desconozca la supremacía constitucional.

 

168.        Conforme lo anterior, para que sea constitucional, la expresión acusada solo debe conservar los siguientes elementos: «las normas que expidan las autoridades indígenas […] harán parte del bloque jurídico intercultural».

 

169.        En síntesis, la Sala declarará la inconstitucionalidad parcial del literal h) del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, específicamente las expresiones «prevalecerán y» y «de constitucionalidad», por vulnerar el principio de supremacía constitucional y el concepto de bloque de constitucionalidad consagrados en los artículos 4 y 93 de la Carta Política, respectivamente. Esta decisión preserva el mandato constitucional de pluralismo jurídico que reconoce la autonomía normativa de las comunidades indígenas, sin conferir a sus disposiciones un rango constitucional que el Ejecutivo en su función de legislador extraordinario no está facultado para otorgar.

 

170.        Como resultado, la expresión «harán parte del bloque jurídico intercultural» permanece vigente en el ordenamiento jurídico, lo que permite el diálogo entre sistemas normativos en un marco de respeto a la jerarquía constitucional. Además, esta interpretación armoniza el principio de diversidad étnica y cultural con la integridad del sistema de fuentes establecido por la Constitución, con lo cual se preserva su posición como norma superior del ordenamiento jurídico colombiano.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

DECLARAR INEXEQUIBLES las expresiones «prevalecerán y» y «de constitucionalidad» contenidas en el literal h) artículo 2 del Decreto Ley 1094 de 2024.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

Salvamento de voto

 

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO Y EL MAGISTRADO ENCARGADO CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

A LA SENTENCIA C-254/25

 

 

1.                 En la Sentencia C-254 de 2025 la Corte Constitucional analizó una demanda que cuestionaba el uso de las expresiones “prevalecerán” y “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, contenidas en el literal h del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, “por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental – ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) –, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que conforman el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”.

 

2.                 La Sala Plena decidió, por mayoría, declarar inexequibles las expresiones “prevalecerán” y “de constitucionalidad”, pues estimó que las dos desconocen el principio de supremacía constitucional, contenido en el artículo 4º de la Constitución Política. Salvamos el voto a esta decisión porque consideramos que desconoce la tradición de la Corte Constitucional, en defensa del pluralismo jurídico; que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, contenido en el literal h del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024 es una herramienta muy valiosa para profundizar en la construcción de un estado intercultural y diverso, y para maximizar los sistemas de derecho propio de los pueblos reunidos en el Consejo Regional Indígena del Cauca; y observamos que, aún en caso de que las expresiones demandadas tuvieran la potencialidad de generar una duda de inconstitucionalidad, existía una interpretación conforme a la Constitución y compartida por el Gobierno nacional y los pueblos del CRIC, que permitía adoptar una decisión condicionada, sin sacrificar la fuerza del literal demandado. A pesar de nuestro desacuerdo, estimamos necesario destacar que, aun después de esta decisión, el bloque jurídico intercultural permitirá un desarrollo constante, tanto del mandato de los pueblos del Cauca como autoridades ambientales y económicas, como los mecanismos de coordinación entre sistemas de justicia y de Derecho.

 

I.       Contexto. El pluralismo jurídico en la Constitución Política de 1991

 

Estas reflexiones demuestran la forma en que los ordenamientos indígenas, basados en la ley de origen (derecho natural) y en los ordenamientos jurídicos propios (derecho propio) de cada pueblo e incluso de cada comunidad se imbrican con la Ley nacional, generando un pluralismo jurídico “poroso”, en el que la autonomía indígena involucra no solo la conservación del derecho propio, sino también la potestad para iniciar procesos de reconstrucción de un derecho perdido, la incorporación de herramientas del derecho mayoritario, o incluso su apropiación hermenéutica, ejemplificada en el trasegar de Manuel Quintín Lame, en defensa de los derechos indígenas, con base en la Ley 89 de 1890 (Corte Constitucional Sentencia C-463 de 2014)

 

3.                 El proceso constituyente de 1991, por primera vez en la historia colombiana, contó con tres representantes de los pueblos indígenas. Su trabajo, aunado a la voluntad de la Asamblea de avanzar en la construcción de una identidad nacional diversa y un sistema político participativo, propiciaron la inclusión de mandatos que defienden derechos de los pueblos étnicos, reconocen sus sistemas de derecho propio y protegen su diversidad constitucional. El pluralismo fue considerado un principio fundante del orden constitucional desde el artículo 1º de la Constitución y su dimensión jurídica fue mencionada en el artículo 246 Superior, aunque es claro que esta disposición se integra a un entramado de normas sobre la autonomía de los pueblos (artículos 10, 286 y 330), sus derechos territoriales (artículo 63) y el principio de igualdad de culturas (artículo 70), entre otros.

 

4.                 El pluralismo jurídico es un concepto complejo, en diversos sentidos. Por una parte, designa diversos fenómenos y, por otra parte, es una expresión vaga o indeterminada cuyo contenido se va precisando en el devenir de las relaciones que surgen entre sistemas jurídicos que coexisten en un estado específico.

 

5.                 La convivencia de sistemas de derecho en el interior de un Estado desafía concepciones del Derecho muy arraigadas en la cultura jurídica colombiana e, incluso, en la tradición jurídica continental. En especial, la que percibe al Derecho como un sistema jerárquico de normas, para transitar hacia un sistema de redes que se complementan, se superponen, se articulan o se alejan en ciertos puntos de la vida social.

 

6.                 Por esta razón, el reconocimiento constitucional del pluralismo debe ir acompañado por un proceso vigoroso y constante de construcción normativa y diálogo intercultural que maximice el ejercicio de los sistemas de derecho propio de los pueblos; y de articulación interinstitucional para que los derechos de todas las personas sean eficaces en los distintos sistemas de derecho.

 

7.                 El pluralismo jurídico colombiano defiende, desde la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la validez de los sistemas de derecho propio de los pueblos, mientras que los citados sistemas de derecho beben a la vez del derecho internacional de los derechos humanos, generando una interlocución entre lo local, lo nacional y lo internacional, que, en últimas, defiende la Nación de rostros diversos que es Colombia.

 

8.                 Los sistemas de derecho propio, la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los tratados e instrumentos descritos abren el sistema jurídico hacia modelos menos jerarquizados y más conscientes del valor de las culturas que constituyen la nación colombiana.

 

9.                 En ese marco, el Convenio 169 de 1989, que representa el tránsito entre el paradigma integracionista y el paradigma de autonomía y diversidad de los pueblos étnicos, y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2006, que profundiza en la identidad étnica y en la garantía de recursos para el ejercicio de derechos, son pilares en la concepción del pluralismo contemporáneo.

El Decreto 1094 de 2024 y la demanda analizada por la Corte

 

10.             El Decreto 1094 de 2024 establece el mandato de la ATEA, concebido como un instrumento de derecho propio de los pueblos del ámbito territorial previamente mencionado. Ese mandato es producto de un diálogo sostenido entre el CRIC y el Gobierno nacional. En el Decreto 1094 de 2024 –artículo 2, literal h)– se incluyó una expresión novedosa en el sistema jurídico colombiano. Se estableció que las normas que dicte la ATEA para la protección, preservación, uso y manejo de sus espacios de vida y territorios, formas de economía propias, propiedad intelectual, derechos colectivos y bioculturales, prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad.

 

11.             La demanda planteó que estas expresiones desconocen el principio de supremacía constitucional porque, por una parte, modifican el concepto de bloque de constitucionalidad; y, por otra, implican reconocer jerarquía supralegal (o superior a la ley) a disposiciones o normas distintas a las de carácter constitucional.

 

12.             Ambos cargos aluden a instituciones muy relevantes. El bloque de constitucionalidad empezó a mencionarse en la jurisprudencia constitucional desde la Sentencia C-225 de 1993. En términos concretos, este incluye las normas constitucionales y aquellas contenidas en tratados de derechos humanos suscritos por Colombia. El alcance de esta figura jurídica ha sido objeto de discusiones y precisiones constantes en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pero, dejando de lado los matices interpretativos, el bloque de constitucionalidad incluye normas de tratados de derechos humanos aprobados por Colombia –bloque en sentido estricto–, leyes estatutarias y orgánicas –bloque en sentido amplio–, así como la obligación de interpretar los derechos reconocidos en la Constitución de manera acorde al cuerpo de conocimiento construido desde el derecho internacional de los derechos humanos –función interpretativa–[98].

 

13.             El concepto de supremacía constitucional, por otra parte, está definido en el artículo 4º de la Carta Política. De acuerdo con este último, la Constitución es norma de normas y cualquier conflicto entre ella y las normas de inferior jerarquía debe resolverse dando eficacia a la primera. Ambos conceptos guardan una relación profunda, pues el bloque de constitucionalidad se utilizó, por primera vez, para explicar por qué, en el sistema jurídico colombiano, la prevalencia de las normas del derecho internacional humanitario no se opone a la supremacía de la Constitución, sino que deben concebirse como un bloque de normas de jerarquía constitucional. 

La decisión mayoritaria y los motivos de nuestra inconformidad: el Decreto 1094 de 2025 como herramienta para una Constitución pluralista, diversa e igualitaria

 

14.             La Sentencia C-254 de 2025 no admitió todas las tesis de la demanda: declaró la inexequibilidad de las expresiones “prevalecerán” y “de constitucionalidad”, mientras que consideró válida la expresión “bloque jurídico cultural”. Aunque es afortunado que la mayoría haya acotado de esta forma su pronunciamiento en lugar de sacrificar de manera integral este instrumento de construcción del pluralismo jurídico, estimamos que la decisión más acorde a los principios constitucionales relevantes, y citados en la primera parte de este salvamento, era la de exequibilidad condicionada. En efecto, la prevalencia del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad maximizaba principios fundantes del Estado y, en especial, favorecía la supremacía constitucional, de acuerdo con las razones que presentamos a continuación.

 

15.             Primero, la expresión bloque jurídico intercultural de constitucionalidad es distinta de la expresión bloque de constitucionalidad. Solo privando de todo sentido a las expresiones “jurídico” y “intercultural” podrían considerarse idénticas, pero estos adjetivos tenían significado y efecto útil en la disposición demandada. Así, ubicaban la regulación en el plano de la relación entre culturas o interculturalidad, al tiempo que aludían a lo jurídico en el contexto de la amplitud del pluralismo, donde el derecho no es solo la constitución, la ley y las normas de menor jerarquía de un sistema centralizado, sino –además–los mecanismos de integración del derecho internacional, la diversidad de sistemas de derecho propio y las herramientas para la articulación entre ellos.

 

16.             Es razonable, claro está, sostener que la figura del bloque intercultural como forma de incorporación de normas jurídicas y articulación de sistemas de derecho se inspira en el concepto de bloque de constitucionalidad. Sin embargo, las expresiones jurídico e intercultural precisaban y acotaban el uso de la figura naciente al escenario del sistema de derecho propio del CRIC, como, además, se infiere del artículo 1º del Decreto 1094 de 2024, que establece su ámbito de aplicación territorial, precisamente, en función del ámbito territorial de los pueblos indígenas del Cauca, reunidos en su Consejo Regional.

 

17.             Segundo, esta expresión no alteraba el sistema de fuentes constitucional, debido a que el artículo 2º del Decreto 1094 de 2024 (donde se encuentra la expresión) explica que el mandato propio del Decreto se ejecutará de conformidad con la Constitución y la ley. Esta fórmula no es trivial o irrelevante, puesto que reproduce una expresión utilizada por el Constituyente en el inciso final del artículo 246 de la Constitución Política, y esta disposición, de rango constitucional, ha servido a la Corte Constitucional para indagar por los límites de los distintos sistemas de derecho y sobre la necesidad de crear y desarrollar mecanismos de coordinación entre los distintos sistemas de derecho del país. Las palabras declaradas inexequibles no desconocían esta jurisprudencia, sino que, precisamente, tenían la función de avanzar en el diseño de mecanismos de articulación entre sistemas jurídicos.

 

18.             Tercero, el mandato de la ATEA, contenido en el Decreto 1094 de 2024, fue concebido a partir de un conjunto de principios que son parte de la identidad de la Constitución Política de 1991. El pluralismo, la interculturalidad, el rigor subsidiario en materia ambiental, la autonomía y autodeterminación de los pueblos étnicos, el respeto por los derechos territoriales y la progresividad en el goce de las facetas prestacionales de los derechos. Estos principios hacen parte de la Constitución a través del Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

 

19.             Por lo tanto, al tiempo que el mandato de la ATEA se encuentra así delimitado, en términos materiales por el derecho propio y en términos territoriales por el ámbito originario de vida y autonomía de los pueblos indígenas del Cauca, como se indicó en el segundo punto, es a la vez una manifestación de mandatos constitucionales imprescindibles para la comprensión de la nación que se reconoce diversa, al menos, desde la Constitución Política de 1991. Por esta razón, la disposición analizada no pretende incorporarse a un nivel normativo más alto que la Constitución o supranacional, sino que se inspira en una comprensión profunda de nuestra Carta Política.

 

20.             Cuarto, la norma demandada fue dictada con fundamento en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política, el cual establece la obligación del Congreso de la República de dictar una ley orgánica de ordenamiento territorial. Como lo ha explicado esta Corte, el incumplimiento de este mandato por parte del legislador no puede ser una causa que justifique la ineficacia de derechos fundamentales de los pueblos étnicos, de manera que es válida la invocación de este artículo superior para desarrollar aspectos relevantes de la autonomía territorial, política y económica (entre otros ámbitos).

 

21.             De manera breve, para la Corte Constitucional es válido que se avance en la autonomía territorial indígena mediante este tipo de decretos, dictados a partir del diálogo con los pueblos y la comprensión amplia de sus derechos, ante la inactividad del Congreso en lo que tiene que ver con la expedición de la ley orgánica territorial que se refiera a las entidades territoriales indígenas.

 

22.             Quinto, como se ha indicado, el mandato de la ATEA, contenido en el Decreto 1094 de 2024, es el resultado de un proceso de concertación entre el CRIC y el Gobierno nacional. Esta situación tiene implicaciones profundas en la obligación de interpretarlo de manera conforme a las normas constitucionales.

 

23.             Así, este decreto (1094 de 2024) implica, desde el proceso de su discusión, un acercamiento entre dos culturas y sistemas jurídicos. En el caso objeto de estudio, tanto el CRIC como el Gobierno nacional explicaron que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad es una herramienta conceptual para fortalecer los sistemas de derecho propio y para la interlocución entre sistemas de derecho en el marco del pluralismo, y no un sustituto del bloque de constitucionalidad ni una modificación de la Constitución Política.

 

24.             La interpretación de una norma que es producto de un diálogo intercultural debería considerar, con especial atención, la manera en que la interpretan las partes del diálogo. Esta no es una propuesta desconocida por el tribunal constitucional, ni una renuncia a la actividad interpretativa de los jueces en general y de la Corte Constitucional en particular. Se trata de una directriz hermenéutica que fue defendida por la Sala Plena en la Sentencia C-463 de 2014, un pronunciamiento hito en lo que tiene que ver con la jurisdicción especial indígena.

 

25.             Así, en esa decisión de control abstracto de constitucionalidad, que ha sido reiterada de manera sistemática hasta hoy, la Corte Constitucional consideró que, al estudiar normas contenidas en la Ley 89 de 1890, debía aproximarse a la interpretación que los pueblos indígenas de Colombia han construido sobre esta normativa, desde su expedición hasta el llamado despertar del movimiento indígena de los años 70.

 

26.             En otros términos, la Corte Constitucional debe asumir, como parte de la interpretación conforme de la Constitución la perspectiva que los pueblos indígenas han desarrollado sobre una ley que les atañe de manera directa e intensa, y frente a la que se había construido un proceso de casi un siglo de acercamiento, interlocución y apropiación de las normas del derecho nacional.

 

27.             Es posible comprender que, en eventos en los que la disposición estudiada surge de la iniciativa normativa de algunos órganos del poder público y se concreta en el poder de configuración del Congreso, la primera aproximación interpretativa se concentre en el texto y la intención del Congreso de la República. Pero, en el caso objeto de estudio, no es fácil comprender por qué, si quienes concertaron el decreto ofrecen una visión razonable y plenamente ajustada a la Constitución de su alcance, la Sala prefirió la interpretación subjetiva del accionante, al menos de forma parcial, en especial, a la luz de la regla hermenéutica recién mencionada y concebida en la Sentencia C-463 de 2014.

 

28.             Sexto, la construcción del pluralismo jurídico es un proceso que desafía estructuras de poder ancladas en la historia constitucional colombiana y que requiere medidas profundas. Entre estas, se destacan la enseñanza de la interculturalidad en las universidades de derecho, la participación de más personas con identidad étnica diversa en las cortes, la comprensión de la importancia de la articulación entre sistemas de derecho y, en especial, la conciencia acerca del papel del derecho como manifestación de cada cultura, para así maximizar los mandatos constitucionales citados, en lugar de adoptar decisiones que terminan por cercenar el florecimiento de estas manifestaciones de sabiduría para la gestión de la vida y el entorno.          

 

29.             Lo anterior en la medida en que el decreto analizado es precisamente una herramienta que, por una parte, forma parte del derecho propio de los pueblos indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca. Por otra, pretende hacer operativa la coordinación entre sistemas de derecho en el marco del Estado pluralista y diverso.

 

30.             Séptimo, ahora es momento de explicar por qué, a pesar de la profunda inconformidad que planteamos frente a la decisión adoptada por la mayoría al comienzo de este salvamento, sostuvimos que, por suerte, el pronunciamiento no le dio el alcance esperado en la demanda. La mayoría mantuvo en el ordenamiento jurídico la expresión “bloque jurídico intercultural”. Al hacerlo, admitió el uso de un mecanismo para la integración de normas entre distintos sistemas jurídicos. Esta es una expresión vaga, pero el paso del tiempo, las decisiones que las autoridades indígenas del Cauca adopten en ejercicio como autoridades económicas y ambientales, así como los mecanismos de articulación entre este mandato y el sistema jurídico nacional irán perfilando su contenido.

 

31.             Aun así, consideramos necesario apartarnos de esta decisión, pues resultaba imperativo, en nuestro criterio, admitir que el adjetivo constitucional reflejaba la importancia que tiene la autoridad tradicional en materia económica y ambiental para la construcción efectiva del Estado pluralista. Por estas razones, la Sala debió dictar una decisión de constitucionalidad condicionada, en el entendido de que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad ni es el bloque de constitucionalidad ni pretende crear normas supraconstitucionales.

Reflexión final. El bloque jurídico intercultural preserva un valor profundo para la Constitución Política pluralista

 

32.             El bloque de constitucionalidad es un concepto con una fuerza normativa indiscutible. Ha servido, en Colombia, entre muchas otras cosas, para comprender el alcance del derecho internacional humanitario en nuestro orden jurídico, para establecer estándares de derechos en las políticas de atención a víctimas de graves violaciones de derechos humanos, para construir modelos muy profundos de transición entre la guerra y la paz, para avanzar en la restitución de tierras, e incluso para comprender el concepto de persona humana, central en discusiones de bioética y derechos humanos.

 

33.             Pero es también una expresión abierta cuyo contenido se ha ido precisando caso a caso hasta consolidarse como una doctrina esencial del constitucionalismo colombiano. La manera en que la Corte Constitucional ha entendido la figura del bloque, como un conjunto de remisiones normativas que favorece la incorporación de los mejores estándares de protección de derechos a la Constitución Política, debería conducir, por analogía, a la producción virtuosa de normas destinadas a favorecer la autonomía de los pueblos que concertaron con el Gobierno nacional la definición de la ATEA.

 

34.             Por eso, es muy importante que, tras el pronunciamiento de inexequibilidad parcial dictado por la Corte en esta oportunidad, el “bloque jurídico intercultural” se mantenga en el Decreto 1094 de 2025 como herramienta de integración y articulación entre sistemas de derecho propio y el sistema jurídico nacional. La mayoría decidió sospechar del uso de la expresión “de constitucionalidad” en su nombre.

 

35.             En esta ocasión, la Sala mantuvo la esencia de la innovación, pero desconfió, de forma innecesaria, de su denominación o del rótulo que la identifica. Será entonces el diálogo, la concertación y las sucesivas decisiones del mandato de la ATEA, así como los conflictos que surjan en su aplicación, los sucesos que delinearán su significado.

 

36.             Quienes firmamos este salvamento consideramos que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, rebautizado ahora como bloque jurídico intercultural, por razones de sospecha y no de invalidez, constituye una herramienta eficaz para profundizar en la construcción del Estado pluralista y defender la autonomía territorial de los pueblos. Lo anterior, a pesar de la indiferencia estatal en la expedición de la ley de entidades territoriales indígenas; que es una figura de relevancia constitucional y que la prevalencia de la que hablaba el artículo 2º literal h del Decreto 1094 de 2024 era, ante todo, un llamado a la coordinación y la armonía entre sistemas que ya conviven en nuestro ordenamiento constitucional.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-254/25

 

 

Ref.: expediente D-16220

 

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024

 

Magistrada ponente (e):

Carolina Ramírez Pérez

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, expongo las razones que me motivaron a salvar el voto respecto de la Sentencia C-254 de 2025.

 

En la Sentencia C-254 de 2025, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las expresiones “prevalecerán y” y “de constitucionalidad”, dispuestas en el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024, por vulnerar el principio de supremacía constitucional.

 

La sentencia de la cual me aparto argumentó que la disposición no define lo que significa el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, por lo que puede interpretarse que dicho bloque jurídico tiene la misma jerarquía de las normas que se integran al bloque de constitucionalidad. De acuerdo con lo anterior, el Decreto Ley 1094 de 2024 no cumple con los criterios para la integración al bloque de constitucionalidad, según lo previsto en el artículo 93 de la Constitución Política de 1991. El decreto es una norma de rango legal y solo la Constitución puede disponer cuáles tipos de normas ocupan su misma jerarquía en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano.

 

A mi juicio, existía una interpretación conforme a la Constitución sustentada en razones constitucionalmente relevantes para preferir una decisión de exequibilidad condicionada del literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024, en el entendido de disponer que el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” constituye una figura adscrita al derecho indígena y propio de las comunidades analizadas, que debe respetar la Constitución Política de 1991 y las leyes de la República. Por lo mismo, no resulta a mi entender equiparable al bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 93 superior.

 

Estimo que las consideraciones profusas del fallo sobre los principios de pluralismo jurídico y diversidad étnica y cultural de la Nación son justamente las que sustentan una lectura de la disposición que respeta la Constitución, dejando de lado una lectura restrictiva de su ámbito de aplicación. A continuación, expongo los argumentos que motivan mi desacuerdo.

 

El fallo C-254 de 2025 desestimó las voces de quienes afirmaron que el sistema jurídico indígena se construye en armonía con la Constitución Política de 1991

 

La Sentencia C-254 de 2025 plantea como escenario de discusión si el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024 permite integrar al texto superior decisiones adoptadas por una autoridad indígena bajo la figura del bloque de constitucionalidad. A mi juicio, ese no era el escenario principal para resolverse. La discusión de fondo consistía en valorar si era constitucional que, en el marco de sistemas normativos propios, las autoridades indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) construyesen un orden jurídico interno a través del cual ciertas decisiones prevalecen dentro de su bloque normativo, subordinadas a la Constitución.

 

El fallo sostuvo que, aun cuando existe una interpretación de carácter sistemático, que asume que el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” debe entenderse como parte de su sistema propio, esta lectura genera dos problemas de constitucionalidad insuperables. El primero, el “término «prevalecerán», por su significado ordinario, denota superioridad jerárquica sin limitaciones intrínsecas”. Luego, el decreto no establece claramente esos límites y, por lo tanto, “la intención es situar dichas normas en la esfera constitucional”[99]. El segundo, la expresión “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” vincula inequívocamente el concepto con la esfera constitucional lo cual crea confusión con el “bloque de constitucionalidad” dispuesto en el artículo 93 superior. Además, el significado ordinario de la preposición “de”, denota pertenencia al ámbito constitucional, lo que otorga jerarquía constitucional a las normas expedidas por las autoridades indígenas.

 

Desde mi perspectiva, denominar algo como “de constitucionalidad” no le otorga, por sí mismo, un estatus constitucional en el sistema normativo de la Constitución Política de 1991. En nuestro ordenamiento jurídico no existe solo una acepción o significado del término “constitución”. Diversas organizaciones, asociaciones, empresas o comunidades pueden adoptar textos propios y denominarlos como su carta o estatuto fundamental o texto constitucional, y con ello considerar que un conjunto de normas hará parte de su bloque normativo para la toma de determinadas decisiones, sin que ello, de forma automática, se refiera a la Constitución de 1991. Considerar lo contrario, y especialmente respecto de la población indígena, denota una lectura no solo contraria al criterio de maximización de la autonomía de este grupo étnico, sino que resulta restrictivo respecto del alcance del propio principio de pluralismo jurídico que el fallo expone y defiende.

 

Tampoco comparto que el uso de vocablos como “bloque de constitucionalidad” o “de constitucionalidad”, de forma ordinaria, compartan el mismo rango, contenido y funciones en el ordenamiento jurídico colombiano. El eventual problema de confusión lingüística o semántica aducido por la posición mayoritaria no conllevaba una decisión automática de inconstitucionalidad. Esta confusión podía superarse con una interpretación sistemática de la norma acusada en el contexto de las disposiciones establecidas en el Decreto Ley 1094 de 2024. Por ejemplo, el legislador extraordinario dispuso que la interpretación o las dudas sobre el alcance de las disposiciones deben resolverse de forma armónica con la Constitución Política de 1991 y las leyes de la República en la materia (arts. 2°, 5° y 6°).

 

Adicionalmente, se afirmó que la intención del legislador extraordinario era situar estas normas en la esfera constitucional, sin embargo, aquello dejó de valorar las voces de quienes afirmaron que tal “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” no prevalece ni está en contra de la Constitución Política de 1991. Tanto la intención del CRIC, autoridad indígena en la que recae la norma acusada, como diferentes entidades del Estado que participaron del proceso consultivo, elaboración y expedición de la norma, la Defensoría del Pueblo y la ONIC, coincidieron en señalar que su propósito no era introducir un sistema constitucional paralelo, sino salvaguardar y fortalecer un sistema jurídico indígena reconocido por la Constitución de 1991. Expresaron que  la noción de “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” deriva del principio de pluralismo jurídico, de la diversidad étnica y cultural, y no del artículo 93 constitucional. De esta manera, manifestaron que “el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, desde una lectura sistemática, debe entenderse como las reglas que expiden las autoridades indígenas del Cauca, desde su autonomía, en relación con temas específicos previstos en el Decreto Ley 1094 de 2024[100].

 

Por tal razón, considero que, a diferencia de lo expuesto en la Sentencia C-254 de 2025, una lectura sistemática de la expresión  “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” no daba cuenta de equiparar el concepto al de bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 93 de la Carta Política, así como tampoco generaba una norma supraconstitucional. En contraste, dicha figura, a cargo de una autoridad territorial indígena específica, pretendía que, en las materias concretas dispuestas en el texto demandado, sus decisiones prevalecieran e integraran un bloque jurídico intercultural de constitucionalidad para aquellas comunidades.

 

La aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución permitía adoptar una postura más favorable a la diversidad étnica y cultural de la Nación y al pluralismo jurídico

 

Concuerdo con la Sentencia C-254 de 2025 en que el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024 admite, al menos, dos interpretaciones plausibles. La primera, a partir de una lectura textual y asistemática, según la cual, el legislador extraordinario, al disponer la figura del “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” pretende extender los alcances del bloque de constitucionalidad consagrado en el artículo 93 superior a la hipótesis normativa en cuestión. En ese sentido, el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” se integra con la noción de “bloque de constitucionalidad”.

 

La segunda interpretación, basada en una lectura sistemática, sostiene que el legislador extraordinario, al introducir la figura del “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, atendió a una demanda histórica de los pueblos indígenas del Cauca relacionada con la creación y funciones a cargo de las entidades territoriales y el reconocimiento de su derecho propio. En consecuencia, el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” es una figura que implica un desarrollo concreto del principio de diversidad étnica y cultural, así como del pluralismo jurídico, que es diferenciable de la noción de “bloque de constitucionalidad” prevista en el artículo 93 de la Constitución de 1991. 

 

La Corte Constitucional ha sostenido que ante una disposición jurídica ambigua, es decir, una expresión normativa que puede tener distintos significados, según el contexto en que vaya inserto[101], es factible aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución. Desde la Sentencia C-273 de 1999, reiterada, entre otras, en el fallo C-878 de 2011, esta Corporación ha indicado que “ante una norma ambigua, cuya interpretación razonable admita, cuando menos, dos sentidos diversos, el principio de interpretación conforme ordena al intérprete que seleccione aquella interpretación que se adecúe de mejor manera a las disposiciones constitucionales”.

 

En aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución, el intérprete tiene entonces a su cargo deberes como los siguientes: (i) leer las disposiciones jurídicas en el sentido de asegurar una adecuada coherencia con lo dispuesto en la Carta Política[102]; (ii) considerar el sentido razonable de la disposición jurídica dentro del contexto global del ordenamiento jurídico constitucional, de acuerdo con una interpretación sistemática-finalística[103]; (iii) preferir la interpretación no solamente plausible sino necesaria para asegurar la armonía y un claro compromiso de materializar principios constitucionales[104] y (iv) preferir su armonización, “no sólo con los preceptos del Estatuto Superior, sino también con las obligaciones internacionales que asisten a Colombia”[105].

 

En el presente caso, la Sentencia C-254 de 2025 sostuvo que no era factible, ante estas dos interpretaciones, aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución porque (i) ambas interpretaciones, la textual y la sistemática, resultan contrarias al artículo 4° de la Constitución Política; (ii) la exegética, porque confiere explícitamente a las normas indígenas un estatus constitucional incompatible con el principio de supremacía; (iii) la sistemática, porque mantiene términos que generan ambigüedad conceptual sobre la jerarquía normativa y comprometen la claridad del sistema de fuentes del derecho; y, por lo mismo, (iv) esta doble incompatibilidad constitucional hace improcedente la aplicación del principio de interpretación conforme.

 

A diferencia de lo sostenido por la mayoría, considero que el principio de interpretación conforme a la Constitución permitía declarar la exequibilidad condicionada del literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024, bajo una lectura sistemática, en el entendido de considerar que el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” constituye una figura adscrita al derecho indígena propio, que debe entenderse no contraria a la Constitución Política de 1991 y a leyes de la República.

 

Concido en que la lectura exegética resulta incompatible con la Constitución. Sin embargo, desde la lectura sistemática, el hecho de que se exponga cierta ambigüedad no implicaba la imposibilidad de aplicar el principio de interpretación conforme. Al contrario, reforzaba la idea de utilizarse como técnica para descartar la lectura inconstitucional y advertir su lectura adecuada con la Constitución de 1991, lo que además permitía una lectura expansiva del principio de pluralismo. Bajo una hermenéutica sistemática, como ya he indicado, era posible darle un sentido razonable a dicha expresión dentro del orden constitucional, dirigido a materializar los derechos y principios supralegales, al igual que armonizar el fallo con preceptos internacionales en materia de los derechos humanos de los pueblos indígenas.

 

Por estas razones, decidí apartarme de la postura mayoritaria ante la comprensión de que el reconocimiento real y no formal de los principios encaminados a la protección de las figuras propias, la autonomía étnica, la diversidad cultural y el pluralismo normativo, exige que se indaguen por soluciones amplias y expansivas, privilegiándose sobre visiones homogéneas y mayoritarias.

 

Fecha ut supra.

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-254/25

 

 

Ref.: expediente D-16220

 

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024

 

Magistrada ponente (e):

Carolina Ramírez Pérez

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, expongo las razones que me motivaron a salvar el voto respecto de la Sentencia C-254 de 2025.

 

En la Sentencia C-254 de 2025, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las expresiones “prevalecerán y” y “de constitucionalidad”, dispuestas en el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024, por vulnerar el principio de supremacía constitucional.

 

La sentencia de la cual me aparto argumentó que la disposición no define lo que significa el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, por lo que puede interpretarse que dicho bloque jurídico tiene la misma jerarquía de las normas que se integran al bloque de constitucionalidad. De acuerdo con lo anterior, el Decreto Ley 1094 de 2024 no cumple con los criterios para la integración al bloque de constitucionalidad, según lo previsto en el artículo 93 de la Constitución Política de 1991. El decreto es una norma de rango legal y solo la Constitución puede disponer cuáles tipos de normas ocupan su misma jerarquía en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano.

 

A mi juicio, existía una interpretación conforme a la Constitución sustentada en razones constitucionalmente relevantes para preferir una decisión de exequibilidad condicionada del literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024, en el entendido de disponer que el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” constituye una figura adscrita al derecho indígena y propio de las comunidades analizadas, que debe respetar la Constitución Política de 1991 y las leyes de la República. Por lo mismo, no resulta a mi entender equiparable al bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 93 superior.

 

Estimo que las consideraciones profusas del fallo sobre los principios de pluralismo jurídico y diversidad étnica y cultural de la Nación son justamente las que sustentan una lectura de la disposición que respeta la Constitución, dejando de lado una lectura restrictiva de su ámbito de aplicación. A continuación, expongo los argumentos que motivan mi desacuerdo.

 

El fallo C-254 de 2025 desestimó las voces de quienes afirmaron que el sistema jurídico indígena se construye en armonía con la Constitución Política de 1991

 

La Sentencia C-254 de 2025 plantea como escenario de discusión si el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024 permite integrar al texto superior decisiones adoptadas por una autoridad indígena bajo la figura del bloque de constitucionalidad. A mi juicio, ese no era el escenario principal para resolverse. La discusión de fondo consistía en valorar si era constitucional que, en el marco de sistemas normativos propios, las autoridades indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) construyesen un orden jurídico interno a través del cual ciertas decisiones prevalecen dentro de su bloque normativo, subordinadas a la Constitución.

 

El fallo sostuvo que, aun cuando existe una interpretación de carácter sistemático, que asume que el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” debe entenderse como parte de su sistema propio, esta lectura genera dos problemas de constitucionalidad insuperables. El primero, el “término «prevalecerán», por su significado ordinario, denota superioridad jerárquica sin limitaciones intrínsecas”. Luego, el decreto no establece claramente esos límites y, por lo tanto, “la intención es situar dichas normas en la esfera constitucional”[106]. El segundo, la expresión “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” vincula inequívocamente el concepto con la esfera constitucional lo cual crea confusión con el “bloque de constitucionalidad” dispuesto en el artículo 93 superior. Además, el significado ordinario de la preposición “de”, denota pertenencia al ámbito constitucional, lo que otorga jerarquía constitucional a las normas expedidas por las autoridades indígenas.

 

Desde mi perspectiva, denominar algo como “de constitucionalidad” no le otorga, por sí mismo, un estatus constitucional en el sistema normativo de la Constitución Política de 1991. En nuestro ordenamiento jurídico no existe solo una acepción o significado del término “constitución”. Diversas organizaciones, asociaciones, empresas o comunidades pueden adoptar textos propios y denominarlos como su carta o estatuto fundamental o texto constitucional, y con ello considerar que un conjunto de normas hará parte de su bloque normativo para la toma de determinadas decisiones, sin que ello, de forma automática, se refiera a la Constitución de 1991. Considerar lo contrario, y especialmente respecto de la población indígena, denota una lectura no solo contraria al criterio de maximización de la autonomía de este grupo étnico, sino que resulta restrictivo respecto del alcance del propio principio de pluralismo jurídico que el fallo expone y defiende.

 

Tampoco comparto que el uso de vocablos como “bloque de constitucionalidad” o “de constitucionalidad”, de forma ordinaria, compartan el mismo rango, contenido y funciones en el ordenamiento jurídico colombiano. El eventual problema de confusión lingüística o semántica aducido por la posición mayoritaria no conllevaba una decisión automática de inconstitucionalidad. Esta confusión podía superarse con una interpretación sistemática de la norma acusada en el contexto de las disposiciones establecidas en el Decreto Ley 1094 de 2024. Por ejemplo, el legislador extraordinario dispuso que la interpretación o las dudas sobre el alcance de las disposiciones deben resolverse de forma armónica con la Constitución Política de 1991 y las leyes de la República en la materia (arts. 2°, 5° y 6°).

 

Adicionalmente, se afirmó que la intención del legislador extraordinario era situar estas normas en la esfera constitucional, sin embargo, aquello dejó de valorar las voces de quienes afirmaron que tal “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” no prevalece ni está en contra de la Constitución Política de 1991. Tanto la intención del CRIC, autoridad indígena en la que recae la norma acusada, como diferentes entidades del Estado que participaron del proceso consultivo, elaboración y expedición de la norma, la Defensoría del Pueblo y la ONIC, coincidieron en señalar que su propósito no era introducir un sistema constitucional paralelo, sino salvaguardar y fortalecer un sistema jurídico indígena reconocido por la Constitución de 1991. Expresaron que  la noción de “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” deriva del principio de pluralismo jurídico, de la diversidad étnica y cultural, y no del artículo 93 constitucional. De esta manera, manifestaron que “el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, desde una lectura sistemática, debe entenderse como las reglas que expiden las autoridades indígenas del Cauca, desde su autonomía, en relación con temas específicos previstos en el Decreto Ley 1094 de 2024[107].

 

Por tal razón, considero que, a diferencia de lo expuesto en la Sentencia C-254 de 2025, una lectura sistemática de la expresión  “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” no daba cuenta de equiparar el concepto al de bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 93 de la Carta Política, así como tampoco generaba una norma supraconstitucional. En contraste, dicha figura, a cargo de una autoridad territorial indígena específica, pretendía que, en las materias concretas dispuestas en el texto demandado, sus decisiones prevalecieran e integraran un bloque jurídico intercultural de constitucionalidad para aquellas comunidades.

 

La aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución permitía adoptar una postura más favorable a la diversidad étnica y cultural de la Nación y al pluralismo jurídico

 

Concuerdo con la Sentencia C-254 de 2025 en que el literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024 admite, al menos, dos interpretaciones plausibles. La primera, a partir de una lectura textual y asistemática, según la cual, el legislador extraordinario, al disponer la figura del “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” pretende extender los alcances del bloque de constitucionalidad consagrado en el artículo 93 superior a la hipótesis normativa en cuestión. En ese sentido, el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” se integra con la noción de “bloque de constitucionalidad”.

 

La segunda interpretación, basada en una lectura sistemática, sostiene que el legislador extraordinario, al introducir la figura del “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, atendió a una demanda histórica de los pueblos indígenas del Cauca relacionada con la creación y funciones a cargo de las entidades territoriales y el reconocimiento de su derecho propio. En consecuencia, el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” es una figura que implica un desarrollo concreto del principio de diversidad étnica y cultural, así como del pluralismo jurídico, que es diferenciable de la noción de “bloque de constitucionalidad” prevista en el artículo 93 de la Constitución de 1991. 

 

La Corte Constitucional ha sostenido que ante una disposición jurídica ambigua, es decir, una expresión normativa que puede tener distintos significados, según el contexto en que vaya inserto[108], es factible aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución. Desde la Sentencia C-273 de 1999, reiterada, entre otras, en el fallo C-878 de 2011, esta Corporación ha indicado que “ante una norma ambigua, cuya interpretación razonable admita, cuando menos, dos sentidos diversos, el principio de interpretación conforme ordena al intérprete que seleccione aquella interpretación que se adecúe de mejor manera a las disposiciones constitucionales”.

 

En aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución, el intérprete tiene entonces a su cargo deberes como los siguientes: (i) leer las disposiciones jurídicas en el sentido de asegurar una adecuada coherencia con lo dispuesto en la Carta Política[109]; (ii) considerar el sentido razonable de la disposición jurídica dentro del contexto global del ordenamiento jurídico constitucional, de acuerdo con una interpretación sistemática-finalística[110]; (iii) preferir la interpretación no solamente plausible sino necesaria para asegurar la armonía y un claro compromiso de materializar principios constitucionales[111] y (iv) preferir su armonización, “no sólo con los preceptos del Estatuto Superior, sino también con las obligaciones internacionales que asisten a Colombia”[112].

 

En el presente caso, la Sentencia C-254 de 2025 sostuvo que no era factible, ante estas dos interpretaciones, aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución porque (i) ambas interpretaciones, la textual y la sistemática, resultan contrarias al artículo 4° de la Constitución Política; (ii) la exegética, porque confiere explícitamente a las normas indígenas un estatus constitucional incompatible con el principio de supremacía; (iii) la sistemática, porque mantiene términos que generan ambigüedad conceptual sobre la jerarquía normativa y comprometen la claridad del sistema de fuentes del derecho; y, por lo mismo, (iv) esta doble incompatibilidad constitucional hace improcedente la aplicación del principio de interpretación conforme.

 

A diferencia de lo sostenido por la mayoría, considero que el principio de interpretación conforme a la Constitución permitía declarar la exequibilidad condicionada del literal h) del artículo 2° del Decreto Ley 1094 de 2024, bajo una lectura sistemática, en el entendido de considerar que el “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad” constituye una figura adscrita al derecho indígena propio, que debe entenderse no contraria a la Constitución Política de 1991 y a leyes de la República.

 

Concido en que la lectura exegética resulta incompatible con la Constitución. Sin embargo, desde la lectura sistemática, el hecho de que se exponga cierta ambigüedad no implicaba la imposibilidad de aplicar el principio de interpretación conforme. Al contrario, reforzaba la idea de utilizarse como técnica para descartar la lectura inconstitucional y advertir su lectura adecuada con la Constitución de 1991, lo que además permitía una lectura expansiva del principio de pluralismo. Bajo una hermenéutica sistemática, como ya he indicado, era posible darle un sentido razonable a dicha expresión dentro del orden constitucional, dirigido a materializar los derechos y principios supralegales, al igual que armonizar el fallo con preceptos internacionales en materia de los derechos humanos de los pueblos indígenas.

 

Por estas razones, decidí apartarme de la postura mayoritaria ante la comprensión de que el reconocimiento real y no formal de los principios encaminados a la protección de las figuras propias, la autonomía étnica, la diversidad cultural y el pluralismo normativo, exige que se indaguen por soluciones amplias y expansivas, privilegiándose sobre visiones homogéneas y mayoritarias.

 

Fecha ut supra.

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO Y EL MAGISTRADO ENCARGADO CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

A LA SENTENCIA C-254/25

 

 

37.             En la Sentencia C-254 de 2025 la Corte Constitucional analizó una demanda que cuestionaba el uso de las expresiones “prevalecerán” y “bloque jurídico intercultural de constitucionalidad”, contenidas en el literal h del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, “por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental – ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) –, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que conforman el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”.

 

38.             La Sala Plena decidió, por mayoría, declarar inexequibles las expresiones “prevalecerán” y “de constitucionalidad”, pues estimó que las dos desconocen el principio de supremacía constitucional, contenido en el artículo 4º de la Constitución Política. Salvamos el voto a esta decisión porque consideramos que desconoce la tradición de la Corte Constitucional, en defensa del pluralismo jurídico; que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, contenido en el literal h del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024 es una herramienta muy valiosa para profundizar en la construcción de un estado intercultural y diverso, y para maximizar los sistemas de derecho propio de los pueblos reunidos en el Consejo Regional Indígena del Cauca; y observamos que, aún en caso de que las expresiones demandadas tuvieran la potencialidad de generar una duda de inconstitucionalidad, existía una interpretación conforme a la Constitución y compartida por el Gobierno nacional y los pueblos del CRIC, que permitía adoptar una decisión condicionada, sin sacrificar la fuerza del literal demandado. A pesar de nuestro desacuerdo, estimamos necesario destacar que, aun después de esta decisión, el bloque jurídico intercultural permitirá un desarrollo constante, tanto del mandato de los pueblos del Cauca como autoridades ambientales y económicas, como los mecanismos de coordinación entre sistemas de justicia y de Derecho.

 

II.    Contexto. El pluralismo jurídico en la Constitución Política de 1991

 

Estas reflexiones demuestran la forma en que los ordenamientos indígenas, basados en la ley de origen (derecho natural) y en los ordenamientos jurídicos propios (derecho propio) de cada pueblo e incluso de cada comunidad se imbrican con la Ley nacional, generando un pluralismo jurídico “poroso”, en el que la autonomía indígena involucra no solo la conservación del derecho propio, sino también la potestad para iniciar procesos de reconstrucción de un derecho perdido, la incorporación de herramientas del derecho mayoritario, o incluso su apropiación hermenéutica, ejemplificada en el trasegar de Manuel Quintín Lame, en defensa de los derechos indígenas, con base en la Ley 89 de 1890 (Corte Constitucional Sentencia C-463 de 2014)

 

39.             El proceso constituyente de 1991, por primera vez en la historia colombiana, contó con tres representantes de los pueblos indígenas. Su trabajo, aunado a la voluntad de la Asamblea de avanzar en la construcción de una identidad nacional diversa y un sistema político participativo, propiciaron la inclusión de mandatos que defienden derechos de los pueblos étnicos, reconocen sus sistemas de derecho propio y protegen su diversidad constitucional. El pluralismo fue considerado un principio fundante del orden constitucional desde el artículo 1º de la Constitución y su dimensión jurídica fue mencionada en el artículo 246 Superior, aunque es claro que esta disposición se integra a un entramado de normas sobre la autonomía de los pueblos (artículos 10, 286 y 330), sus derechos territoriales (artículo 63) y el principio de igualdad de culturas (artículo 70), entre otros.

 

40.             El pluralismo jurídico es un concepto complejo, en diversos sentidos. Por una parte, designa diversos fenómenos y, por otra parte, es una expresión vaga o indeterminada cuyo contenido se va precisando en el devenir de las relaciones que surgen entre sistemas jurídicos que coexisten en un estado específico.

 

41.             La convivencia de sistemas de derecho en el interior de un Estado desafía concepciones del Derecho muy arraigadas en la cultura jurídica colombiana e, incluso, en la tradición jurídica continental. En especial, la que percibe al Derecho como un sistema jerárquico de normas, para transitar hacia un sistema de redes que se complementan, se superponen, se articulan o se alejan en ciertos puntos de la vida social.

 

42.             Por esta razón, el reconocimiento constitucional del pluralismo debe ir acompañado por un proceso vigoroso y constante de construcción normativa y diálogo intercultural que maximice el ejercicio de los sistemas de derecho propio de los pueblos; y de articulación interinstitucional para que los derechos de todas las personas sean eficaces en los distintos sistemas de derecho.

 

43.             El pluralismo jurídico colombiano defiende, desde la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la validez de los sistemas de derecho propio de los pueblos, mientras que los citados sistemas de derecho beben a la vez del derecho internacional de los derechos humanos, generando una interlocución entre lo local, lo nacional y lo internacional, que, en últimas, defiende la Nación de rostros diversos que es Colombia.

 

44.             Los sistemas de derecho propio, la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los tratados e instrumentos descritos abren el sistema jurídico hacia modelos menos jerarquizados y más conscientes del valor de las culturas que constituyen la nación colombiana.

 

45.             En ese marco, el Convenio 169 de 1989, que representa el tránsito entre el paradigma integracionista y el paradigma de autonomía y diversidad de los pueblos étnicos, y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2006, que profundiza en la identidad étnica y en la garantía de recursos para el ejercicio de derechos, son pilares en la concepción del pluralismo contemporáneo.

El Decreto 1094 de 2024 y la demanda analizada por la Corte

 

46.             El Decreto 1094 de 2024 establece el mandato de la ATEA, concebido como un instrumento de derecho propio de los pueblos del ámbito territorial previamente mencionado. Ese mandato es producto de un diálogo sostenido entre el CRIC y el Gobierno nacional. En el Decreto 1094 de 2024 –artículo 2, literal h)– se incluyó una expresión novedosa en el sistema jurídico colombiano. Se estableció que las normas que dicte la ATEA para la protección, preservación, uso y manejo de sus espacios de vida y territorios, formas de economía propias, propiedad intelectual, derechos colectivos y bioculturales, prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad.

 

47.             La demanda planteó que estas expresiones desconocen el principio de supremacía constitucional porque, por una parte, modifican el concepto de bloque de constitucionalidad; y, por otra, implican reconocer jerarquía supralegal (o superior a la ley) a disposiciones o normas distintas a las de carácter constitucional.

 

48.             Ambos cargos aluden a instituciones muy relevantes. El bloque de constitucionalidad empezó a mencionarse en la jurisprudencia constitucional desde la Sentencia C-225 de 1993. En términos concretos, este incluye las normas constitucionales y aquellas contenidas en tratados de derechos humanos suscritos por Colombia. El alcance de esta figura jurídica ha sido objeto de discusiones y precisiones constantes en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pero, dejando de lado los matices interpretativos, el bloque de constitucionalidad incluye normas de tratados de derechos humanos aprobados por Colombia –bloque en sentido estricto–, leyes estatutarias y orgánicas –bloque en sentido amplio–, así como la obligación de interpretar los derechos reconocidos en la Constitución de manera acorde al cuerpo de conocimiento construido desde el derecho internacional de los derechos humanos –función interpretativa–[113].

 

49.             El concepto de supremacía constitucional, por otra parte, está definido en el artículo 4º de la Carta Política. De acuerdo con este último, la Constitución es norma de normas y cualquier conflicto entre ella y las normas de inferior jerarquía debe resolverse dando eficacia a la primera. Ambos conceptos guardan una relación profunda, pues el bloque de constitucionalidad se utilizó, por primera vez, para explicar por qué, en el sistema jurídico colombiano, la prevalencia de las normas del derecho internacional humanitario no se opone a la supremacía de la Constitución, sino que deben concebirse como un bloque de normas de jerarquía constitucional. 

La decisión mayoritaria y los motivos de nuestra inconformidad: el Decreto 1094 de 2025 como herramienta para una Constitución pluralista, diversa e igualitaria

 

50.             La Sentencia C-254 de 2025 no admitió todas las tesis de la demanda: declaró la inexequibilidad de las expresiones “prevalecerán” y “de constitucionalidad”, mientras que consideró válida la expresión “bloque jurídico cultural”. Aunque es afortunado que la mayoría haya acotado de esta forma su pronunciamiento en lugar de sacrificar de manera integral este instrumento de construcción del pluralismo jurídico, estimamos que la decisión más acorde a los principios constitucionales relevantes, y citados en la primera parte de este salvamento, era la de exequibilidad condicionada. En efecto, la prevalencia del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad maximizaba principios fundantes del Estado y, en especial, favorecía la supremacía constitucional, de acuerdo con las razones que presentamos a continuación.

 

51.             Primero, la expresión bloque jurídico intercultural de constitucionalidad es distinta de la expresión bloque de constitucionalidad. Solo privando de todo sentido a las expresiones “jurídico” y “intercultural” podrían considerarse idénticas, pero estos adjetivos tenían significado y efecto útil en la disposición demandada. Así, ubicaban la regulación en el plano de la relación entre culturas o interculturalidad, al tiempo que aludían a lo jurídico en el contexto de la amplitud del pluralismo, donde el derecho no es solo la constitución, la ley y las normas de menor jerarquía de un sistema centralizado, sino –además–los mecanismos de integración del derecho internacional, la diversidad de sistemas de derecho propio y las herramientas para la articulación entre ellos.

 

52.             Es razonable, claro está, sostener que la figura del bloque intercultural como forma de incorporación de normas jurídicas y articulación de sistemas de derecho se inspira en el concepto de bloque de constitucionalidad. Sin embargo, las expresiones jurídico e intercultural precisaban y acotaban el uso de la figura naciente al escenario del sistema de derecho propio del CRIC, como, además, se infiere del artículo 1º del Decreto 1094 de 2024, que establece su ámbito de aplicación territorial, precisamente, en función del ámbito territorial de los pueblos indígenas del Cauca, reunidos en su Consejo Regional.

 

53.             Segundo, esta expresión no alteraba el sistema de fuentes constitucional, debido a que el artículo 2º del Decreto 1094 de 2024 (donde se encuentra la expresión) explica que el mandato propio del Decreto se ejecutará de conformidad con la Constitución y la ley. Esta fórmula no es trivial o irrelevante, puesto que reproduce una expresión utilizada por el Constituyente en el inciso final del artículo 246 de la Constitución Política, y esta disposición, de rango constitucional, ha servido a la Corte Constitucional para indagar por los límites de los distintos sistemas de derecho y sobre la necesidad de crear y desarrollar mecanismos de coordinación entre los distintos sistemas de derecho del país. Las palabras declaradas inexequibles no desconocían esta jurisprudencia, sino que, precisamente, tenían la función de avanzar en el diseño de mecanismos de articulación entre sistemas jurídicos.

 

54.             Tercero, el mandato de la ATEA, contenido en el Decreto 1094 de 2024, fue concebido a partir de un conjunto de principios que son parte de la identidad de la Constitución Política de 1991. El pluralismo, la interculturalidad, el rigor subsidiario en materia ambiental, la autonomía y autodeterminación de los pueblos étnicos, el respeto por los derechos territoriales y la progresividad en el goce de las facetas prestacionales de los derechos. Estos principios hacen parte de la Constitución a través del Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

 

55.             Por lo tanto, al tiempo que el mandato de la ATEA se encuentra así delimitado, en términos materiales por el derecho propio y en términos territoriales por el ámbito originario de vida y autonomía de los pueblos indígenas del Cauca, como se indicó en el segundo punto, es a la vez una manifestación de mandatos constitucionales imprescindibles para la comprensión de la nación que se reconoce diversa, al menos, desde la Constitución Política de 1991. Por esta razón, la disposición analizada no pretende incorporarse a un nivel normativo más alto que la Constitución o supranacional, sino que se inspira en una comprensión profunda de nuestra Carta Política.

 

56.             Cuarto, la norma demandada fue dictada con fundamento en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política, el cual establece la obligación del Congreso de la República de dictar una ley orgánica de ordenamiento territorial. Como lo ha explicado esta Corte, el incumplimiento de este mandato por parte del legislador no puede ser una causa que justifique la ineficacia de derechos fundamentales de los pueblos étnicos, de manera que es válida la invocación de este artículo superior para desarrollar aspectos relevantes de la autonomía territorial, política y económica (entre otros ámbitos).

 

57.             De manera breve, para la Corte Constitucional es válido que se avance en la autonomía territorial indígena mediante este tipo de decretos, dictados a partir del diálogo con los pueblos y la comprensión amplia de sus derechos, ante la inactividad del Congreso en lo que tiene que ver con la expedición de la ley orgánica territorial que se refiera a las entidades territoriales indígenas.

 

58.             Quinto, como se ha indicado, el mandato de la ATEA, contenido en el Decreto 1094 de 2024, es el resultado de un proceso de concertación entre el CRIC y el Gobierno nacional. Esta situación tiene implicaciones profundas en la obligación de interpretarlo de manera conforme a las normas constitucionales.

 

59.             Así, este decreto (1094 de 2024) implica, desde el proceso de su discusión, un acercamiento entre dos culturas y sistemas jurídicos. En el caso objeto de estudio, tanto el CRIC como el Gobierno nacional explicaron que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad es una herramienta conceptual para fortalecer los sistemas de derecho propio y para la interlocución entre sistemas de derecho en el marco del pluralismo, y no un sustituto del bloque de constitucionalidad ni una modificación de la Constitución Política.

 

60.             La interpretación de una norma que es producto de un diálogo intercultural debería considerar, con especial atención, la manera en que la interpretan las partes del diálogo. Esta no es una propuesta desconocida por el tribunal constitucional, ni una renuncia a la actividad interpretativa de los jueces en general y de la Corte Constitucional en particular. Se trata de una directriz hermenéutica que fue defendida por la Sala Plena en la Sentencia C-463 de 2014, un pronunciamiento hito en lo que tiene que ver con la jurisdicción especial indígena.

 

61.             Así, en esa decisión de control abstracto de constitucionalidad, que ha sido reiterada de manera sistemática hasta hoy, la Corte Constitucional consideró que, al estudiar normas contenidas en la Ley 89 de 1890, debía aproximarse a la interpretación que los pueblos indígenas de Colombia han construido sobre esta normativa, desde su expedición hasta el llamado despertar del movimiento indígena de los años 70.

 

62.             En otros términos, la Corte Constitucional debe asumir, como parte de la interpretación conforme de la Constitución la perspectiva que los pueblos indígenas han desarrollado sobre una ley que les atañe de manera directa e intensa, y frente a la que se había construido un proceso de casi un siglo de acercamiento, interlocución y apropiación de las normas del derecho nacional.

 

63.             Es posible comprender que, en eventos en los que la disposición estudiada surge de la iniciativa normativa de algunos órganos del poder público y se concreta en el poder de configuración del Congreso, la primera aproximación interpretativa se concentre en el texto y la intención del Congreso de la República. Pero, en el caso objeto de estudio, no es fácil comprender por qué, si quienes concertaron el decreto ofrecen una visión razonable y plenamente ajustada a la Constitución de su alcance, la Sala prefirió la interpretación subjetiva del accionante, al menos de forma parcial, en especial, a la luz de la regla hermenéutica recién mencionada y concebida en la Sentencia C-463 de 2014.

 

64.             Sexto, la construcción del pluralismo jurídico es un proceso que desafía estructuras de poder ancladas en la historia constitucional colombiana y que requiere medidas profundas. Entre estas, se destacan la enseñanza de la interculturalidad en las universidades de derecho, la participación de más personas con identidad étnica diversa en las cortes, la comprensión de la importancia de la articulación entre sistemas de derecho y, en especial, la conciencia acerca del papel del derecho como manifestación de cada cultura, para así maximizar los mandatos constitucionales citados, en lugar de adoptar decisiones que terminan por cercenar el florecimiento de estas manifestaciones de sabiduría para la gestión de la vida y el entorno.          

 

65.             Lo anterior en la medida en que el decreto analizado es precisamente una herramienta que, por una parte, forma parte del derecho propio de los pueblos indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca. Por otra, pretende hacer operativa la coordinación entre sistemas de derecho en el marco del Estado pluralista y diverso.

 

66.             Séptimo, ahora es momento de explicar por qué, a pesar de la profunda inconformidad que planteamos frente a la decisión adoptada por la mayoría al comienzo de este salvamento, sostuvimos que, por suerte, el pronunciamiento no le dio el alcance esperado en la demanda. La mayoría mantuvo en el ordenamiento jurídico la expresión “bloque jurídico intercultural”. Al hacerlo, admitió el uso de un mecanismo para la integración de normas entre distintos sistemas jurídicos. Esta es una expresión vaga, pero el paso del tiempo, las decisiones que las autoridades indígenas del Cauca adopten en ejercicio como autoridades económicas y ambientales, así como los mecanismos de articulación entre este mandato y el sistema jurídico nacional irán perfilando su contenido.

 

67.             Aun así, consideramos necesario apartarnos de esta decisión, pues resultaba imperativo, en nuestro criterio, admitir que el adjetivo constitucional reflejaba la importancia que tiene la autoridad tradicional en materia económica y ambiental para la construcción efectiva del Estado pluralista. Por estas razones, la Sala debió dictar una decisión de constitucionalidad condicionada, en el entendido de que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad ni es el bloque de constitucionalidad ni pretende crear normas supraconstitucionales.

Reflexión final. El bloque jurídico intercultural preserva un valor profundo para la Constitución Política pluralista

 

68.             El bloque de constitucionalidad es un concepto con una fuerza normativa indiscutible. Ha servido, en Colombia, entre muchas otras cosas, para comprender el alcance del derecho internacional humanitario en nuestro orden jurídico, para establecer estándares de derechos en las políticas de atención a víctimas de graves violaciones de derechos humanos, para construir modelos muy profundos de transición entre la guerra y la paz, para avanzar en la restitución de tierras, e incluso para comprender el concepto de persona humana, central en discusiones de bioética y derechos humanos.

 

69.             Pero es también una expresión abierta cuyo contenido se ha ido precisando caso a caso hasta consolidarse como una doctrina esencial del constitucionalismo colombiano. La manera en que la Corte Constitucional ha entendido la figura del bloque, como un conjunto de remisiones normativas que favorece la incorporación de los mejores estándares de protección de derechos a la Constitución Política, debería conducir, por analogía, a la producción virtuosa de normas destinadas a favorecer la autonomía de los pueblos que concertaron con el Gobierno nacional la definición de la ATEA.

 

70.             Por eso, es muy importante que, tras el pronunciamiento de inexequibilidad parcial dictado por la Corte en esta oportunidad, el “bloque jurídico intercultural” se mantenga en el Decreto 1094 de 2025 como herramienta de integración y articulación entre sistemas de derecho propio y el sistema jurídico nacional. La mayoría decidió sospechar del uso de la expresión “de constitucionalidad” en su nombre.

 

71.             En esta ocasión, la Sala mantuvo la esencia de la innovación, pero desconfió, de forma innecesaria, de su denominación o del rótulo que la identifica. Será entonces el diálogo, la concertación y las sucesivas decisiones del mandato de la ATEA, así como los conflictos que surjan en su aplicación, los sucesos que delinearán su significado.

 

72.             Quienes firmamos este salvamento consideramos que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, rebautizado ahora como bloque jurídico intercultural, por razones de sospecha y no de invalidez, constituye una herramienta eficaz para profundizar en la construcción del Estado pluralista y defender la autonomía territorial de los pueblos. Lo anterior, a pesar de la indiferencia estatal en la expedición de la ley de entidades territoriales indígenas; que es una figura de relevancia constitucional y que la prevalencia de la que hablaba el artículo 2º literal h del Decreto 1094 de 2024 era, ante todo, un llamado a la coordinación y la armonía entre sistemas que ya conviven en nuestro ordenamiento constitucional.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)