TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-255/25

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de argumentos de carácter constitucional

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA C-255 DE 2025

 

Referencia: Expediente D-16.182

 

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 144 inciso segundo parcial de la Ley 1437 de 2011 “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, dentro del proceso adelantado en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional conoció una demanda contra la expresión “sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, contenida parcialmente en el inciso 2º del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por presuntamente contrariar los artículos 2, 4, 6, 40-6, 88 (inc. 1) y 95-2, 5, 7 y 8 de la Constitución Política. El demandante sostuvo que la norma vacía de contenido la acción popular y la hace ineficaz para la protección de los derechos colectivos, al impedir que el juez de esta acción pueda anular actos administrativos o contratos estatales que los vulneren o amenacen.

 

La Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, al considerar que la demanda no satisfizo los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para estructurar adecuadamente los cargos. En particular, concluyó que estos carecían de certeza, pues se apoyaban en una lectura subjetiva del contenido normativo acusado. Según la demanda, el juez de la acción popular estaría absolutamente impedido para garantizar derechos colectivos cuando estos fueran afectados por actos o contratos estatales. No obstante, la disposición demandada prevé expresamente la posibilidad de que el juez adopte otras medidas idóneas para proteger tales derechos, aspecto que no fue considerado en el escrito.

 

Asimismo, la Corte advirtió que no era cierto que la norma demandada prohibiera el uso de la excepción de inconstitucionalidad o de legalidad por parte del juez popular, ni que limitara la legitimación por activa o afectara el cumplimiento de deberes ciudadanos.

 

De igual forma, concluyó que los cargos no cumplían los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Esto, porque las razones expuestas partían de interpretaciones subjetivas y extensivas del actor sobre el texto legal, sin ofrecer una confrontación objetiva y concreta con las normas constitucionales que señaló como vulneradas. Además, los planteamientos se apoyaban en consideraciones prácticas y de conveniencia sustentadas en escenarios hipotéticos. En consecuencia, se determinó que los argumentos del demandante no eran aptos para generar siquiera una duda mínima que activara un juicio de constitucionalidad, ni aun aplicando el principio pro actione.

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            El 6 de septiembre de 2024, el ciudadano Andrés Caro Borrero presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la expresión “sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos” del inciso segundo (parcial) del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)-, así como, en contra de la interpretación judicial contenida en los fundamentos jurídicos 56.1, 56.3, 58, 59, 60, 61, 63, 123, 133 y 139 de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera, Radicado No. 25000-23-41-000- 2017-00083-02 (en adelante “Sentencia de Unificación del Consejo de Estado”) ^[1].

 

A.   La norma demandada[2]

 

2.            A continuación, se transcribe el texto del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 y se subraya y destaca la expresión demandada:

 

“LEY 1437 DE 2011

(enero 18)[3]

 

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

(…)

 

Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

 

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

 

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.

 

 

B.    La demanda

 

3.            El accionante solicitó que se declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, así como de la interpretación jurisprudencial contenida en los fundamentos jurídicos 56.1, 56.3, 58, 59, 60, 61, 63, 123, 133 y 139 de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, por desconocer, a su juicio, los artículos 2, 4, 6, 40 numeral 6º, 88 inciso 1 y 95 numerales 2, 5, 7 y 8 de la Constitución Política. De manera subsidiaria, el demandante solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas, para que se entienda que “la competencia para anular el acto o contrato cuando este sea la causa directa e inmediata del daño y sea imperioso para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, y que adicionalmente, tiene la facultad de adoptar las medidas consecuenciales, materiales y alternativas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos”.[4] 

 

4.            El demandante explicó que el artículo acusado regula dos asuntos. Por un lado, la imposibilidad del juez de anular los actos y contratos que sean demandados, y por el otro, la posibilidad que tiene esa autoridad de implementar otras medidas encaminadas a garantizar los presuntos derechos colectivos afectados por el acto o contrato.

 

5.            De esta manera, el accionante expuso que el reproche se centra en que “las reglas acusadas son inconstitucionales porque: (i) limitan de forma absoluta la capacidad del juez para examinar la legalidad de actos y contratos en el marco de una acción constitucional, y (ii) limitan la capacidad del juez para pronunciarse sobre las circunstancias previas a su expedición o suscripción, validez, efectos o su cumplimiento”^[5], lo que, en su criterio, hace imposible proteger los derechos colectivos comprometidos y constituye una regresión en su garantía. Bajo este panorama, alegó que se transgreden los siguientes mandatos constitucionales:

 

“1. El principio de efectividad de los derechos (art. 2 superior) al limitar las facultades del juez de la acción popular para adoptar medidas que aseguren su protección efectiva.

 

“2. El principio de supremacía constitucional (art. 4 superior) al subordinar la protección e integridad de los derechos colectivos a disposiciones de menor jerarquía constitucional.

 

“3. El principio de legalidad (art. 6 superior) al restringir la legitimación activa de toda persona para ejercer un control efectivo sobre la manera en que las autoridades cumplen con las disposiciones constitucionales y legales necesarias para proteger los derechos colectivos.

 

“4. El derecho de todo ciudadano a presentar acciones públicas en defensa de la Constitución (artículo 40.6) y con ello participar de forma efectiva en el control del poder político.

 

“5. La efectividad de las acciones populares (artículo 88) al impedir que se adopten medidas necesarias, razonables y proporcionales para proteger derechos colectivos de rango constitucional frente a actos de corrupción, desconocimiento de normas, mal manejo de recursos públicos y actos contrarios a la libre competencia, entre otros.

 

“6. El cumplimiento de los deberes ciudadanos (artículo 95, numerales 2, 5, 7 y 8) porque lo dificultan o hacen que no pueda ser efectivo”[6].

 

6.            A partir de esta estructura, el demandante procedió a explicar el contenido de estas normas constitucionales para luego ampliar los argumentos que en su criterio demuestran que la restricción dispuesta en el artículo 144 de Ley 1437 de 2011 y la interpretación realizada por el Consejo de Estado, transgreden la Constitución.

 

7.            Enseguida el accionante incluyó en el numeral 2.3 de la demanda las reglas jurisprudenciales que, bajo su criterio, se derivaban de los fundamentos jurídicos 56.1, 56.3, 58, 59, 60, 61, 63, 123, 133 y 139 de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, las cuales reiteró y amplió en el numeral 3.7 de su escrito. En concreto, respecto de cada uno de tales fundamentos jurídicos, extrajo la regla jurisprudencial que, a su juicio, crea el Consejo de Estado, y posteriormente, expuso las razones por las que “implican un grave retroceso frente a la protección de los derechos colectivos”[7]. A continuación, el accionante señaló que la interpretación judicial censurada era consistente, consolidada y relevante, por lo que satisfacía los requisitos que la jurisprudencia de esta Corporación ha dispuesto tratándose de demandas contra interpretaciones judiciales, así como, las demás exigencias del concepto de violación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.

 

8.            Por último, en los numerales 2.1. y 4 de la demanda advirtió que la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-644 de 2011 declaró la exequibilidad de la expresión reprochada contenida en el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, advirtió que en esa oportunidad la expresión se demandó por la presunta violación de los artículos 29, 88 y 229 de la Constitución, mientras que el parámetro de control en esta oportunidad era distinto, pues “[s]i bien la sentencia referenciada se pronunció sobre las acciones populares en los términos señalados, la presente demanda se basa en artículos diferentes de la Constitución (artículos 2, 4, 6, 40 numeral 6º, y 95 numerales 2, 5, 7 y 8), los cuales no fueron analizados previamente. Además, se invoca el artículo 88 constitucional como vulnerado, pero por razones diferentes”[8].

 

9.            Frente a este último punto, sostuvo que la Sentencia C-644 de 2011 no cumplía con el requisito de cosa juzgada formal respecto al artículo 88 de la Constitución, ya que la Corte no analizó cómo las restricciones del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 limitaban la participación ciudadana para defender derechos colectivos, especialmente ante actos de corrupción, sobrecostos y colusión entre la administración y particulares.

 

 

C.   Trámite procesal

 

10.        En sesión del 18 de septiembre de 2024, la Sala Plena repartió el expediente y el día 20 del mismo mes y año, la Secretaría General lo remitió al Despacho del magistrado sustanciador, para lo de su competencia.[9]

 

11.        Mediante Auto del 4 de octubre de 2024 se inadmitió la demanda[10] porque el accionante no acreditó los requisitos certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en los términos expuestos en esa providencia. Con todo, el accionante presentó escrito de corrección oportunamente.[11]

 

12.        Por medio de Auto del 31 de octubre de 2024, el magistrado sustanciador adoptó una decisión mixta al verificar el escrito de corrección de la demanda. Rechazó la demanda formulada contra la interpretación judicial contenida en los fundamentos jurídicos 56.1, 56.3, 58, 59, 60, 61, 63, 123, 133 y 139 de la Sentencia de Unificación proferida el 27 de julio de 2023 por la Sala Plena de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Radicado No. 25000-23-41-000-2017-00083-02), porque el escrito de corrección no logró superar las deficiencias identificadas en el Auto del 4 de octubre de 2024, respecto las censuras contra interpretaciones judiciales. Y, de otro lado, admitió la demanda por el cargo formulado contra la expresión censurada contenida en el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.

 

13.        Así las cosas, el magistrado sustanciador le ordenó a la Secretaría General de la Corte Constitucional que informara al demandante que contra la decisión de rechazo procedía el recurso de súplica de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.[12] De igual manera, se le ordenó a la Secretaría General que (i) comunicara el inicio del proceso a la Presidencia de la República, al Ministro del Interior y al Ministro de Justicia y del Derecho, para que, si lo consideraban oportuno, presentaran las razones que justificaban la constitucionalidad de la norma demandada; (ii) se fijara el asunto en lista por diez días para que cualquier ciudadano pudiera intervenir, para defender o cuestionar la constitucionalidad de la disposición objeto de reproche; (iii) corriera traslado del proceso a la Procuradora General de la Nación para que rindiera su concepto; y, (iv) invitara a organizaciones, entidades y expertos, para que, si lo estimaban pertinente, intervinieran en el caso.

 

14.        El accionante no presentó recurso de súplica contra el Auto del 31 de octubre de 2024, por lo que éste quedó ejecutoriado el 8 de noviembre de 2024.[13]

 

 

D.   Intervenciones y conceptos de expertos

 

15.        El 14 de noviembre de 2024, el proceso fue fijado en lista por el término de 10 días. Surtido el trámite en los términos del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación recibió una intervención oficial y 16 conceptos de entidades, organizaciones y expertos.

 

16.        En los siguientes cuadros, la Sala Plena agrupa los escritos recibidos, en función de si se trata de uno de los conceptos solicitados a las organizaciones, entidades y expertos o de una intervención oficial o una intervención ciudadana. Después de esto se resume el contenido de cada una.

 

 

 

 

17.         Presidencia de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Minas y Energía, y Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. El 27 de noviembre de 2024,[16] Carolina Jiménez Bellicia, apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Oscar Mauricio Ceballos Martínez, Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, Nelson Alirio Muñoz Leguizamón, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Jorge Eduardo Salgado Ardila, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía y Cristóbal Padilla Tejada, Director General de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra eficiente, presentaron de forma conjunta el escrito de intervención oficial en el marco de este proceso. Solicitaron que la Corte se declarare inhibida para pronunciarse sobre el fondo del asunto y, de manera subsidiaria, que declarare la exequibilidad de la norma demandada.

 

18.        En cuanto a la solicitud de inhibición, las entidades argumentaron que la demanda es inepta, solicitaron a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que no cumplía los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Sostuvieron que el actor atribuyó a la norma efectos que no se desprenden de su texto, pues el artículo 144 del CPACA no restringe, sino que habilita expresamente la procedencia de la acción popular frente a actos administrativos y contratos estatales, así como concede al juez de amplias facultades para proteger los derechos colectivos. Además, indicaron que la demanda carece de especificidad al no explicar la relación entre la norma acusada y los artículos constitucionales invocados. De manera subsidiaria, defendieron la exequibilidad de la disposición, al estimar que la limitación impuesta al juez popular para anular actos o contratos es una medida legítima del legislador orientada a garantizar la seguridad jurídica, delimitar competencias y fortalecer la eficiencia judicial. Recordaron que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que, aunque el juez popular no puede anular actos o contratos, sí puede adoptar medidas para salvaguardar los derechos colectivos, sin invadir la competencia de otras jurisdicciones.

 

19.        Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado. A través de escrito del 27 de noviembre de 2024[17], la Consejera Ana María Charry Gaitán, Presidenta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida frente a la presunta inconstitucionalidad de la sentencia del 27 de julio de 2023 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y declarar la exequibilidad del inciso segundo del artículo 144 del CPACA. Señaló que la Corte carece de competencia para dejar sin efectos decisiones del Consejo de Estado dictadas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, más aún cuando no se trata de una sentencia de unificación, aunque sí puede pronunciarse sobre la norma demandada, pues no existe cosa juzgada constitucional. Expuso las distintas tesis jurisprudenciales sobre la procedencia de la acción popular frente a actos administrativos y contratos estatales y precisó que la Sentencia de Unificación del 13 de febrero de 2018 adoptó la tesis intermedia, según la cual el juez popular no puede anular dichos actos, pero sí ordenar medidas para proteger los derechos colectivos, incluso suspender su ejecución. Finalmente, sostuvo que permitir la anulación por parte del juez popular podría generar decisiones paralelas y contradictorias con la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

20.        Carlos Alberto Zambrano Barrera. Mediante correo del 13 de noviembre de 2024[18] allegó su concepto en la cual expresó argumentos en contra de la demanda. Según su postura, la demanda y su corrección contienen opiniones que no demuestran una vulneración real de la Constitución. Afirmó que la imposibilidad de que el juez de la acción popular anule actos administrativos o contratos estatales no implica una violación constitucional ni impide la protección de los derechos colectivos, pues el juez popular puede adoptar medidas preventivas según los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011, lo que permite garantizar los derechos colectivos sin necesidad de declarar la nulidad de los actos o contratos cuestionados. Además, argumentó que las limitaciones impuestas responden a la necesidad de mantener un orden lógico en el análisis judicial, lo que evita que el juez invada competencias de otras instancias. Para concluir, el experto planteó que los medios de control existentes para cuestionar la validez de actos administrativos y contratos permiten adoptar correctivos oportunos y eficaces para proteger el orden jurídico y los derechos colectivos, y que su legitimidad por activa es amplia, lo que confirma que la limitación impuesta por la norma demandada no contradice los propósitos constitucionales alegados por el demandante.

 

21.        Laura Estephania Huertas Moreno. El 27 de noviembre de 2024[19], la experta allegó su concepto en el cual le solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma demandada y confirmar el criterio esgrimido en el Auto del 31 de octubre de 2024 de esta Corporación, en el cual se sostuvo que no existe cosa juzgada constitucional en el caso concreto, respecto de la Sentencia C-644 de 2011. Argumentó que negar al juez popular la facultad de anular actos administrativos genera inseguridad jurídica, congestión judicial y restringe irracionalmente la protección de derechos colectivos. Además, sostuvo que no hay justificación constitucional para esta limitación, ya que el artículo 88 de la Constitución no establece excepciones. También señaló que la excepción de ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 148 del CPACA, no es una alternativa eficaz para el juez de la acción popular para inaplicar las cláusulas de un contrato estatal, pues esta se limita a los actos administrativos. Asimismo, argumentó que la inaplicación de los efectos inter partes de los actos administrativos contradice el efecto erga omnes de las sentencias en acciones populares y que la excepción de inconstitucionalidad solo procede en situaciones concretas y subjetivas, lo que resulta incompatible con la finalidad de la acción popular.

 

22.        Germán Alberto Bula Escobar, Álvaro Namén Vargas y William Zambrano Cetina. Mediante escrito allegado el 24 de noviembre de 2024[20], los expertos allegaron su concepto en el que presentaron argumentos en contra de la demanda. Señalaron que la prohibición impugnada no restringe la acción popular ni afecta su efectividad en la protección de derechos colectivos, pues el juez conserva la facultad de ordenar la activación de otros mecanismos sin exceder sus competencias. Indicaron que la acusación de vulnerar el principio de supremacía constitucional carece de demostración concreta y que la acción popular, lejos de ser subsidiaria, puede coexistir con otros procedimientos al buscar la eficacia de los derechos colectivos. Sostuvieron que la norma demandada no limita la legitimación ni las facultades del juez popular, ya que este puede adoptar diversas medidas para proteger los derechos sin necesidad de anular actos o contratos. Finalmente, afirmaron que la disposición acusada remite a otros medios de control idóneos y no restringe la participación ciudadana ni el cumplimiento de los deberes cívicos previstos en la Constitución.

 

23.        Ministerio de la Tecnología de la Información y las Comunicaciones-MINTIC. Mediante escrito del 27 de noviembre de 2024[21], Lucas Leonardo Quevedo Barrero, en su calidad de director Jurídico del Ministerio de la Tecnología de la Información y las Comunicaciones (en adelante, MINTIC), solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma acusada. Consideró que la anulación de un acto o contrato por parte del juez de la acción popular no es una medida adecuada para la protección de los derechos colectivos vulnerados. Además, sostuvo que la imposibilidad de que el juez actúe fuera de los límites legales protege la división del poder público y evita que coadministre con la Rama Ejecutiva. Según el MINTIC, no es necesario ampliar las facultades del juez popular, ya que existen otros mecanismos expeditos para adoptar medidas cautelares en defensa de los intereses colectivos.

 

24.        Instituto Nacional de Vías – INVIAS. Por medio de escrito del 27 de noviembre de 2024,[22] Jesús David Perea Murillo, subdirector de Defensa Jurídica del Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS) remitió concepto en el cual, presentó argumentos en contra de la demanda sin hacer una solicitud específica a la Corte. El INVIAS destacó que las acciones populares no son una controversia entre partes con intereses subjetivos, sino un mecanismo de protección de derechos colectivos, cuya defensa en sede judicial recae en quien actúa en nombre de la sociedad. Afirmó que la imposibilidad de pronunciarse sobre la validez de actos administrativos o contratos no limita las facultades del juez popular para garantizar la protección de los derechos colectivos, pues la misma disposición acusada dota al juez de la acción popular de amplias facultades tendientes a proteger esos derechos y a hacer cesar su vulneración. Además, señaló que la acción popular no es subsidiaria de otros mecanismos judiciales y puede tener un trámite preferencial cuando busca prevenir la vulneración de estos derechos.

 

25.        Universidad Santo Tomás, seccional Bucaramanga y seccional Bogotá. Mediante escrito del 19 de noviembre de 2024[23], Cesar Augusto Romero Molina, líder del grupo de Investigación Grupo Estado, Derecho y Políticas Públicas, Gissette Carolina Benavides Mendoza, Decana, Willington Tarazona Rincón, docente y Natalia Sánchez Rodríguez, docente, miembros de la Universidad Santo Tomás, Seccional Bucaramanga, le solicitaron a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma demandada. Por su parte, mediante escrito del 26 de noviembre de 2024,[24] Mauricio Antonio Torres Guarnizo, director de consultorio jurídico y Diana Carolina Parada Ovalle, monitora de consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás de Bogotá, también hicieron la misma solicitud.

 

26.        Los intervinientes coincidieron en que la naturaleza de la acción popular reseñada en el artículo 88 de la Constitución tiene un objeto principalmente preventivo, por lo que el juez de la acción no tiene la facultad de declarar la nulidad de los actos administrativos que hayan causado la amenaza o vulneración de derechos e intereses colectivos, por cuanto estos son objeto de otras acciones que atienden las prioridades reparatorias e indemnizatorias como, por ejemplo, la acción de grupo. Además, recordaron que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han precisado que, aunque el juez popular tiene amplias facultades para proteger derechos colectivos, como decretar medidas cautelares, suspender efectos o inaplicar parcialmente los actos administrativos, la nulidad no está dentro de sus competencias.

 

27.        Instituto Colombiano de Derecho Procesal. A través de escrito del 26 de noviembre de 2024[25], Sandra Milena Cortés Jiménez, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal (en adelante ICDP), rindió concepto en contra de la demanda de inconstitucionalidad. Sostuvo que la norma demandada incentiva la participación ciudadana y fortalece el principio democrático en la formación de actos administrativos y contratos estatales, lo cual es esencial para garantizar los derechos colectivos protegidos por la acción popular. El ICDP sostuvo que los procesos de formación de los actos administrativos y de celebración de contratos estatales, incluyen etapas para garantizar la participación ciudadana, lo que previene la necesidad de acudir a la jurisdicción contenciosa para que se declare la nulidad de los actos administrativos o de contratos estatales. Así, concluyó que la restricción impuesta al juez popular es un incentivo para que la ciudadanía asuma un rol activo en estos procedimientos, lo que contribuye a la protección de los derechos colectivos.

 

28.        Transparencia por Colombia. Mediante escrito del 27 de noviembre de 2024,^[26] Gerardo Andrés Hernández Montes, Director Ejecutivo de Transparencia por Colombia, solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad condicionada de la norma demandada, en el sentido de que el juez popular pueda anular el acto o contrato cuando constituya la causa directa del daño y sea necesario para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Indicó, además, que el juez cuenta con la facultad de adoptar las medidas consecuenciales, materiales y alternativas que resulten indispensables para garantizar la protección de dichos derechos. Destacó que, por su naturaleza constitucional, el juez popular tiene amplias potestades para proteger los derechos colectivos mediante órdenes, exhortaciones o recomendaciones, e incluso puede emitir fallos ultra o extra petita, siempre que se mantenga dentro de los hechos y pruebas que sustentan las pretensiones. Citó la Sentencia C-284 de 2014 para resaltar la progresividad en la protección de los derechos colectivos y la importancia de marcos jurídicos que permitan intervenciones oportunas para evitar daños irreparables. Finalmente, subrayó la relevancia de la acción popular como instrumento para combatir la corrupción, al proteger los intereses colectivos frente a los privados y fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana.

 

29.        Universidad Pontificia Bolivariana. A través de oficio del 27 de noviembre de 2024,[27] Enán Arrieta Burgos, profesor titular e investigador y Andrés Felipe Duque Pedroza, profesor asociado e investigador, ambos de la Universidad Pontifica Bolivariana, rindieron concepto y solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la norma acusada. Sostuvieron que la demanda carece del requisito de certeza, ya que desconoce las amplias facultades que tanto la jurisdicción contenciosa como la constitucional reconocen al juez popular, así como la existencia de otros medios de control que permiten a cualquier ciudadano o entidad pública controvertir la validez de actos y contratos administrativos. Agregaron que la demanda no considera la jurisprudencia administrativa y constitucional aplicable para interpretar la disposición cuestionada. Precisaron que la coexistencia de diversos mecanismos para impugnar la legalidad de los actos administrativos no limita la acción popular, sino que fortalece el principio de supremacía constitucional, dado que los medios de control de nulidad y las controversias contractuales complementan, y no excluyen, el ejercicio de dicha acción. Finalmente, recordaron que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, aunque el juez popular no puede anular actos o contratos, sí puede condicionar su eficacia y adoptar medidas cautelares para garantizar la protección de los derechos colectivos.

30.        Defensoría del Pueblo. Mediante escrito del 28 de noviembre de 2024,[28] Aquiles Ignacio Arrieta Gómez, Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada tras aplicar un “test” de razonabilidad. Indicó que el juicio debía ser estricto, pues la norma impide controlar actos que vulneran derechos constitucionales. Reconoció que la finalidad de la medida es garantizar el respeto al juez natural y el debido proceso, pero argumentó que no es necesario un proceso distinto a la acción popular cuando el acto o contrato es la causa directa de la violación de derechos colectivos. Finalmente, concluyó que la medida es desproporcionada, ya que, en defensa del juez natural, sacrifica la celeridad y protección efectiva de los derechos constitucionales y ambientales.

 

31.        Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana. A través de escrito allegado el 28 de noviembre de 2024,[29] Valentina Suárez Osma, Samuel Monterrosa Ospino y Danna Valentina Romero Garzón, integrantes del Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana, solicitaron a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada. El Semillero manifestó que la función del juez en las acciones populares se centra en la protección de derechos colectivos y no en determinar la validez de actos administrativos o contratos. En ese sentido citó las Sentencias C-622 de 2007 y C-644 de 2011 para resaltar la importancia de la separación de funciones y competencias entre las distintas jurisdicciones. Además, el Semillero indicó que la restricción de la capacidad del juez popular para pronunciarse sobre la nulidad de actos administrativos o contratos estatales se justifica para evitar una distorsión de las acciones populares y la invasión del ámbito de otras acciones judiciales. En línea con la Sentencia C-567 de 2000, indicó que un exceso de judicialización en áreas ajenas a la acción popular podría debilitar la protección de los derechos colectivos.

 

32.        Observatorio de Instituciones Ciudadanas del Semillero de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de la Sabana. Mediante oficio del 28 de noviembre de 2024[30] Leslie Andrea Carvajal Hernández, integrante del Observatorio, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada, tras considerar que el juez popular debe tomar todas las medidas necesarias para proteger los derechos colectivos, como quiera que la acción popular tiene un carácter preventivo. Consideró desproporcionado e inconstitucional prohibirle al juez de esta acción pronunciarse sobre la validez de los actos y contratos administrativos, aunque solamente debería hacerlo en aquellos casos en donde su omisión resultaría inconstitucional. Finalmente, resaltó que las barreras para acceder al medio de control de los actos y contratos puede favorecer la corrupción y generar desconfianza.

 

33.        Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad-Dejusticia. Mediante escrito del 27 de noviembre de 2024[31], Vivian Newman, Vanessa López Ochoa, Sergio Pulido Jiménez y Liz Bermúdez Carrillo, en calidad de subdirectora e investigadoras, respectivamente, del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (en adelante, Dejusticia), solicitaron a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada, en el entendido de que el juez popular también pueda tomar medidas tendientes a la reparación integral ante la vulneración de derechos colectivos. Lo anterior, porque el juez popular no puede limitarse a cesar amenazas o vulneraciones, sino que debe restablecer estos derechos y garantizar su preservación y porque la acción popular es el único mecanismo idóneo para la reparación de daños colectivos, ya que otras acciones jurídicas persiguen fines distintos.

 

E.    Concepto del Procurador General de la Nación.

 

34.        El señor Procurador General de la Nación, mediante oficio del 30 de enero de 2025[32], solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada. Explicó que las acciones populares, a diferencia de otros procesos litigiosos, buscan la protección de derechos colectivos, sin plantear controversias entre partes con intereses particulares. Por cuenta de lo anterior, consideró razonable que el juez popular adopte medidas para proteger los derechos colectivos cuando la vulneración proviene de un acto administrativo o contrato, como lo dispone el aparte acusado. Sin embargo, anular el contrato o acto administrativo no es indispensable para proteger dichos derechos o intereses, pues el juez tiene a su alcance múltiples medidas para lograr la protección de éstos, y la naturaleza de la acción popular no supone determinar la existencia de causales que conduzcan a la anulación de contratos o actos administrativos, como medida temporal o definitiva, ya que la validez de estos corresponde a otras autoridades judiciales, conforme al principio de especialidad. Lo contrario, resultaría en dobles pronunciamientos posiblemente discordantes que impactarían en la administración de justicia.

 

35.        Igualmente, el Procurador destacó la posibilidad de decretar medidas cautelares por parte del juez de la acción popular para impedir un perjuicio colectivo mediante un procedimiento preferencial, sin necesidad de recurrir a la nulidad de los actos administrativos o contratos. Asimismo, mencionó que, según la Sentencia de Unificación del 13 de febrero de 2018 del Consejo de Estado, el juez popular cuenta con unas amplias potestades para proteger los derechos e intereses colectivos, por lo que puede ordenar a la entidad pública que suscribió el contrato o expidió el acto administrativo, o al Ministerio Público, promover las acciones pertinentes orientadas a discutir su validez.

 

36.        Finalmente, el Procurador consideró que la demanda no está llamada a prosperar porque el aparte demandado (i) persigue una finalidad legítima; (ii) es adecuado para cumplir esa finalidad; y, (iii) es necesario y proporcional dado que, permitirle al juez popular anular actos administrativos o contratos, vulneraría el derecho de defensa y el debido proceso de quienes se encuentran legitimados para promover los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

F.           Competencia

 

37.        De conformidad con lo que establece el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Sala Plena de esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la acción pública de inconstitucionalidad promovida en este caso.

 

G.   Cuestión previa. Ineptitud de la demanda en el caso examinado.

 

38.        La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el auto admisorio proferido por el magistrado sustanciador es el escenario para analizar y definir si una demanda de inconstitucionalidad tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991. Sin embargo, ha señalado que la decisión del magistrado sustanciador no limita la competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre este asunto, en cumplimiento de su facultad de decidir sobre el fondo de las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley mencionados en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política^[33].

 

39.        Realizada la anterior precisión, la Corte se ocupará de analizar los presupuestos que deben cumplir los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad, con el propósito de permitir un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.[34]

 

40.        El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir de manera literal su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para su expedición y la forma en que este fue quebrantado; y, (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.

 

41.        El tercero de los referidos requisitos (concepto de violación), involucra una carga material que exige cumplir con unos mínimos argumentativos a los demandantes, los cuales son necesarios para que la Corte Constitucional, profiera una decisión de fondo.

 

42.        En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha desarrollado los requisitos de: (i) claridad, el cual exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, esto es que la censura recaiga sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad, implica exponer con claridad cómo la norma demandada transgrede la Constitución Política, lo cual descarta argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, este requisito exige el uso de argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y (v) suficiencia, esta carga exige que la demanda tenga un alcance persuasivo; esto es, que logre generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada[35].

 

43.        En todo caso, la jurisprudencia de esta Corporación ha invocado el principio pro actione al advertir que no se exige del actor un conocimiento especializado sobre la materia, pero sí se le requiere exponer, en forma razonada y clara, los motivos por los cuales considera que un precepto resulta contrario a lo dispuesto por el constituyente[36].

 

44.        En la intervención conjunta presentada por la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el Ministerio de Minas y Energía, y la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se solicitó una decisión inhibitoria porque en su criterio la demanda carece de certeza, especificidad ni suficiencia. Igualmente, la Universidad Pontificia Bolivariana solicitó un fallo inhibitorio, pues en su criterio la demanda no cumple con el requisito de certeza. Por su parte, los expertos invitados Germán Alberto Bula Escobar, Álvaro Namén Vargas y William Zambrano Cetina, en su concepto conjunto, aunque no solicitaron expresamente la inhibición, formularon varios reparos frente a la argumentación de la demanda pues consideraron que se sustentaba en juicios de valor del demandante y porque partía de una falacia lógica, al formular un razonamiento circular en el que se daba por cierto lo que se intentaba probar.

 

45.        Dicho esto, al descender al caso analizado la Corte observa que ni siquiera al hacer una lectura pro actione de la demanda, es posible realizar un pronunciamiento de fondo frente a la acusación presentada en contra de la expresión demandada del inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)-, por el presunto desconocimiento de los artículos 2, 4, 6, 40 numeral 6º, 88 inciso 1 y 95 numerales 2, 5, 7 y 8 de la Constitución Política, por las razones que se exponen a continuación.

 

La demanda carece de certeza

 

46.        Esta Corporación advierte que la demanda de forma general tiene como hilo argumentativo la supuesta inconstitucionalidad de la expresión acusada del inciso segundo del artículo 144 del CPACA, porque impone una restricción absoluta a la facultad del juez para revisar la legalidad de los actos administrativos y contratos estatales dentro de una acción popular. Asimismo, según el actor, dicha expresión impediría al juez adoptar medidas consecuenciales derivadas de una eventual nulidad y limitaría su competencia para pronunciarse sobre las circunstancias previas a la expedición o suscripción del acto o contrato, así como sobre su validez, efectos o cumplimiento.

 

47.        En este sentido, al referirse a la supuesta violación del artículo 2 de la Constitución, el actor sostuvo que la norma acusada vacía de contenido la acción popular e impide que se materialice la finalidad que persigue, esto es, la protección de derechos colectivos. De otra parte, en relación con la aparente transgresión del artículo 4 de la Constitución, el demandante afirmó que la norma demandada termina por subordinar y condicionar la eficacia de la acción popular, a acciones legales ordinarias de inferior jerarquía a las que el legislador reservó la posibilidad de discutir la legalidad de los actos administrativos y contratos. De igual manera, según el actor, la aplicación de las excepciones de inconstitucionalidad y de ilegalidad en acciones populares “bien podría[n] considerarse derogadas porque ellas también pueden ser consideradas como medidas materiales y consecuenciales prohibidas”^[37].

 

48.        De otra parte, frente a la supuesta vulneración de los artículos 6, 40.6 y 88, el demandante afirma que la norma acusada debilita la acción popular porque restringe “la legitimación activa de toda persona para ejercer un control efectivo sobre la manera en que las autoridades cumplen con las disposiciones constitucionales y legales necesarias para proteger los derechos colectivos”[38]. Igualmente, el actor asegura que la norma demandada restringe el derecho ciudadano a ejercer acciones públicas, especialmente las acciones populares, así como, “[debilita] la capacidad de la acción popular de mitigar las vulneraciones, afectando su eficacia en contextos de corrupción o mala administración (..) [e] impide que se consolide la efectividad de la acción”[39].

 

49.        Respecto a la transgresión aparente de los numerales 2, 5, 7 y 8 del artículo 95 de la Constitución Política, el demandante arguye que impedir que mediante la acción popular se solicite la nulidad de actos o contratos que afectan derechos colectivos, limita la posibilidad de actuar solidariamente frente a situaciones de riesgo, restringe la participación cívica y política, afecta la colaboración ciudadana en la administración de justicia y reduce los medios legales para proteger el patrimonio cultural y natural. En esa misma línea, sostuvo que esta restricción disminuye la capacidad de la ciudadanía para defender eficazmente los derechos colectivos y para contribuir al buen funcionamiento del Estado.

 

50.        La Sala encuentra que no son ciertas las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad de la demanda porque corresponden a interpretaciones subjetivas del actor que no se derivan realmente del texto normativo demandado. En efecto, la Corte considera que el accionante desconoce por completo que el mismo texto demandado señala que el juez puede adoptar otras medidas para proteger los derechos colectivos a pesar de no ser competente para declarar la nulidad de los actos administrativos y contratos que amenazan o vulneran derechos colectivos. De esta manera, no es cierto que el aparte acusado deje sin ninguna alternativa al juez de la acción popular cuando la causa de la violación o amenaza del derecho colectivo es un acto administrativo o contrato, como asegura el demandante. Como tampoco es cierto que pierda su finalidad la acción popular- como medio judicial dispuesto en la Constitución para hacer efectivos los derechos colectivos -, pues el juez de la acción popular tiene competencia para adoptar cualquier medida para proteger derechos colectivos, por ejemplo, la suspensión provisional de los actos administrativos.

 

51.        Además, la norma no condiciona el ejercicio de la acción popular a la interposición de otras acciones, como tampoco proscribe que el juez de la acción popular haga uso de la excepción de inconstitucionalidad o de legalidad. Lo mismo ocurre respecto de la supuesta violación de los artículos 6, 40.6 y 95 numerales 2, 5, 7 y 8 de la Constitución, poque, contrario a lo señalado por el actor, la norma demandada solo delimita las competencias del juez de la acción popular – al prohibirle anular actos administrativos o contratos-, pero en su contenido literal no restringe el ejercicio de la acción popular por parte de los ciudadanos cuando el derecho colectivo afectado sea la moralidad administrativa o el patrimonio público. Igualmente, tampoco limita la legitimación por activa para presentar acciones populares, ya que cualquier persona está facultada para interponerlas con el fin de proteger un interés colectivo. De igual manera, la disposición acusada no restringe que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a interponer acciones públicas, como la acción popular, ni establece obstáculos para que aquellos cumplan los deberes ciudadanos previstos en el artículo 95 numerales 2, 5, 7 y 8 de la Constitución.

 

52.        Así, el actor le da un alcance que no corresponde a la proposición jurídica real y objetiva que se desprende del texto legal demandado. El actor infiere de la imposibilidad de anular actos y contratos por parte del juez popular consecuencias que no son ciertas, esto es, que los derechos colectivos no pueden ser protegidos de ninguna otra forma que no sea la anulación y una limitación de los derechos de los ciudadanos para acudir a la acción popular.

 

La demanda carece de especificidad

 

53.        Los cargos formulados por el demandante carecen de especificidad porque el demandante no logró establecer una oposición concreta, objetiva y verificable entre el contenido real de la norma demandada y los artículos 2, 4, 6, 40 numeral 6, 88 inciso 1 y 95 numerales 2, 5, 7 y 8 de la Constitución Política, los cuales señaló como vulnerados. Lo anterior, en la medida en que el demandante formuló sus censuras dándole a la norma acusada una interpretación y alcance que no tiene, luego no confrontó su real contenido con los artículos constitucionales antes mencionados. De esta manera, el actor no realizó un juicio de validez constitucional respecto de la norma demandada sino sobre la interpretación subjetiva que realizó de esta.

 

54.        Sin perjuicio de lo anterior, el actor tampoco formuló argumentos encaminados a demostrar la contradicción con los mandatos contenidos en las normas constitucionales supuestamente infringidas. En efecto, el actor no formula un contraste directo entre la norma demandada y el artículo 2 de la Constitución, norma que a su vez contempla de forma genérica los fines del Estado, por lo que a lo sumo el accionante debía especificar y definir el contenido de este último y determinar en concreto qué mandato, principio o valor constitucional previsto en esa norma constitucional es desconocido por la norma demandada. Esta identificación precisa de lo vulnerado es fundamental porque de lo contrario, no es posible determinar qué es lo reprochado por el actor dado la amplitud de la norma.

 

55.        De acuerdo con el actor, “[e]l principio de efectividad de los derechos colectivos, consagrado en el artículo 2 de la Constitución, establece la obligación del Estado de garantizar mecanismos eficaces para que los ciudadanos accedan a la justicia y vean protegidos tales intereses colectivos”[40], esta interpretación de la norma constitucional que realiza el actor no solamente es subjetiva sino que carece de especificidad porque la supuesta transgresión del artículo 2 la fundamenta en una obligación que no está prevista en esa norma constitucional, y se relaciona, en realidad, con el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia.

 

56.        Además, el demandante no demuestra que la efectividad de los derechos colectivos, como fin del Estado, solo se garantiza a través de la nulidad de los actos administrativos o de los contratos estatales; ni que esa efectividad se ve definitivamente truncada por la existencia de la prohibición de la norma demandada. Una interpretación adecuada de la norma no implica que ese valor constitucional resulte afectado.

 

57.        Del mismo modo, al referirse a la violación del artículo 4 de la Constitución, el demandante no explica de forma objetiva cómo la norma acusada infringe el principio de supremacía constitucional, el cual ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación[41]. El actor afirma que el artículo 144 “limita” la excepción de inconstitucionalidad, pero, no menciona un caso concreto en el que un juez de la acción popular quedaría impedido para inaplicar una disposición inferior por ser contraria a la Constitución, no prueba que la excepción de inconstitucionalidad esté proscrita en acciones populares, ni mucho menos establece una relación clara y objetiva entre la facultad de anular actos administrativos o contratos estatales y la excepción de inconstitucionalidad. Para la Sala, el cuestionamiento real del demandante no recae sobre una vulneración del principio de supremacía constitucional, sino sobre el carácter superior que para el demandante tiene la acción popular al estar prevista en el artículo 88 de la Constitución.

 

58.        Del mismo modo, aunque el demandante indicó que la norma demandada desconocía el principio de legalidad previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, se limitó a afirmar, de manera genérica, que, al no poderse anular un acto administrativo o contrato estatal dentro de una acción popular, se tornaría imposible proteger derechos colectivos como el de moralidad administrativa y patrimonio público, según el actor, relacionados con la garantía del principio de legalidad. Sin embargo, esta conclusión es una inferencia subjetiva, que no se deriva del texto acusado ni demuestra una oposición precisa entre la norma demandada y el mandato constitucional. El actor no expone cómo la prohibición de anular actos administrativos o contratos estatales del juez de la acción popular -que es una delimitación competencial del juez, no de las obligaciones del funcionario público- implica que los servidores públicos queden habilitados para actuar por fuera de la Constitución o la ley, ni cómo ello desconocería el principio de responsabilidad y sujeción a la legalidad previsto en el artículo 6 constitucional.

 

59.        De igual manera, la demanda no satisface el requisito de especificidad respecto de la presunta vulneración del artículo 40.6 de la Constitución. El actor no explica por qué la prohibición de declarar la nulidad de actos administrativos o contratos estatales implica una restricción real al derecho de los ciudadanos a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley. La disposición acusada no limita la legitimación por activa ni condiciona el ejercicio del mecanismo, pues expresamente faculta al juez para adoptar otras medidas idóneas y suficientes para la protección de los derechos colectivos. Así, la demanda no muestra de qué manera concreta la delimitación competencial del juez se traduce en un obstáculo para que cualquier persona pueda acudir a la acción popular y obtener decisiones judiciales encaminadas a salvaguardar los derechos colectivos.

 

60.         El actor tampoco expone razones claras de cómo esta restricción competencial prevista en la norma demandada vulnera objetivamente el cumplimiento de los deberes constitucionales previstos en los numerales 2, 5, 7 y 8 del artículo 95 de la Constitución. El actor parte de la premisa general de que, si el juez de la acción popular no puede anular un acto administrativo o contrato estatal, los ciudadanos quedarían impedidos para actuar en atención al principio de solidaridad, a participar en la vida política y cívica, a colaborar con la administración de justicia o proteger el patrimonio cultural y ambiental. Sin embargo, ese vínculo específico que realiza el actor entre lo previsto en la norma demandada y la supuesta imposibilidad de cumplir esos deberes es genérica, abstracta y no está demostrada, máxime cuando la acción popular es plenamente accesible para todos los ciudadanos, y la interposición de acciones públicas constituye un derecho y no una obligación constitucional.

 

61.        Finalmente, el demandante no expuso las razones por las cuales el aparte acusado transgrede el inciso 1 del artículo 88 de la Constitución, pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que “en el artículo 88 inciso primero, [se] consagra y reconoce la institución jurídica de las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal naturaleza los relacionados con el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, al tiempo que delega en el Legislador la facultad de regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles de protección por esa vía judicial”[42].

 

62.        En este sentido, no se advierten las razones por las cuales el actor considera que el aparte acusado transgrede la norma constitucional, pues, en sentido estricto, la norma simplemente establece una regla de competencia en materia de acciones populares que materializa el deber del legislador de regular el asunto, pero no establece las cuestiones que podrán debatirse en el marco de la acción popular o las competencias que tendrán los jueces.

 

63.        En consecuencia, los cargos se formulan en términos abstractos y no muestran con precisión la contradicción normativa con los mandatos constitucionales supuestamente infringidos, razón por la que no se cumple con el requisito de especificidad.

 

La demanda carece de pertinencia y suficiencia

 

64.        Sumado a lo anterior, los argumentos planteados en la demanda tampoco son pertinentes, pues parten de una interpretación subjetiva del actor y no de una argumentación constitucional. Además, son argumentos de inconformidad con la política legislativa y de conveniencia, basados en especulaciones hermenéuticas, situaciones hipotéticas y de alcance práctico que no se sustentaron. La Sala reitera que esta Corporación ha señalado, respecto a la exigencia de pertinencia, que “el cargo tampoco es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición”[43].

 

65.        Al respecto, se evidencia la falta de pertinencia de las razones expuestas por el actor en las referencias y ejemplos sobre la acción popular como herramienta para prevenir la corrupción y en afirmaciones como las que hace el demandante, respecto a que la norma demandada ha llevado a que los jueces de la acción popular no sancionen actos de corrupción originados en actos administrativos y contratos estatales, aunque sean contrarios a la moralidad administrativa y el patrimonio público.

 

66.        Igualmente, el demandante sostiene que “no admitir un ejercicio mínimo de ponderación en esta decisión conveniente para prevenir la congestión judicial de la jurisdicción contencioso administrativa, pero perjudicial para los intereses superiores de la nación, perpetúa la afectación de los derechos colectivos y debilita la lucha contra la corrupción, pues impide tomar la decisión que, en algunos casos, sería la única solución efectiva para restaurar el orden constitucional, mucho más si los titulares de las acciones no ejercen las acciones ordinarias pertinentes”[44]. Lo anterior demuestra que el actor plantea el reproche contra la norma demandada en razones de implementación, pues considera que, aunque puede ser útil para “descongestionar” a los juzgados contencioso administrativos, no lo es para los que denomina “intereses superiores de la nación”.

 

67.        Sumado a lo anterior, el demandante señala que “[n]o se trata solamente [de] que el juez de la acción popular no pueda adoptar las medidas, sino que los ciudadanos no pueden ejercer ni intervenir en las acciones contractuales previstas en el ordenamiento (…) [e]sto es claramente un infortunio porque no se establece en ninguna parte cuánto tiempo tiene que esperar un ciudadano para ejercer la acción popular ante la ausencia de gestión por parte del representante legal de la entidad pública en la que ha se ha infringido los derechos colectivos. En un hecho notorio, es como esperar a que el anterior director de la UNGR hubiera ejercido las acciones contractuales para declarar la nulidad de los contratos celebrados en la Guajira”[45].

 

68.        La ejemplificación que presenta el demandante en el apartado anterior demuestra que sus argumentos también se apoyan en escenarios meramente hipotéticos, como aquellos en los que, supuestamente, no existiría otra alternativa para proteger los derechos colectivos que la declaratoria de nulidad de actos administrativos o contratos estatales, y en los cuales los legitimados para acudir a los medios judiciales previstos en la ley para obtener dicha nulidad -por ejemplo, los representantes legales de las entidades públicas- no lo hacen. En todo caso, el actor tampoco precisa en cuáles situaciones únicamente a través de esta vía (la anulación) se garantizaría la no vulneración de tales derechos.

 

69.        Igualmente, el accionante plantea cuestionamientos como el siguiente “¿No es una paradoja que el ordenamiento jurídico permita al juez en cualquier proceso judicial inaplicar normas de rango legal por vía de la excepción de inconstitucionalidad, pero que la ley impida al mismo juez, cuando conoce acciones populares, anular contratos contrarios al ordenamiento jurídico o adoptar medidas consecuenciales, materiales y alternativas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos?”. El anterior interrogante evidencia que el actor fundamenta sus cargos en argumentos meramente retóricos, sin plantear una cuestión verdaderamente constitucional. Así, el actor sustituye el análisis constitucional por una comparación de conveniencia entre distintos mecanismos procesales, lo cual revela la ausencia de un argumento pertinente para suscitar un juicio de constitucionalidad.

 

70.        Por último, el accionante formula múltiples afirmaciones que evidencian que no comparte la norma demandada por encontrarla ineficaz y poco útil en la práctica, más no por ser contraria a la Constitución. Por ejemplo, el actor señala que la disposición objeto de reproche “reduce la eficacia de la acción popular como herramienta de control social”[46], “[debilita] la capacidad de la acción popular de mitigar vulneraciones”[47] e “impide que se consolide la efectividad de la acción”[48].

 

71.        Finalmente, la demanda tampoco cumple con el requisito de suficiencia, ya que las razones que sustentan los reproches formulados en esta se basan en afirmaciones que no permiten despertar una duda mínima sobre la presunta violación de los artículos constitucionales que el accionante señala como vulnerados y, por ello, los cargos carecen del soporte argumentativo necesario para provocar un juicio de constitucionalidad.

 

72.        En consecuencia, como se encuentra que en la demanda no se explica de manera cierta, específica y pertinente, por qué razón el apartado demandado del inciso 2 del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, vulnera los artículos 2, 4, 6, 40 numeral 6º, 88 inciso 1 y 95 numerales 2, 5, 7 y 8 de la Constitución Política, ni con la aplicación del principio pro actione, esta Corporación podría avanzar en el estudio de constitucionalidad del asunto de la referencia.

 

73.        Así las cosas, y de conformidad con lo expuesto, la Corte procederá a inhibirse de proferir una decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos” del inciso 2 del del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

ÚNICO. Declararse INHIBIDA para conocer la demanda propuesta en esta oportunidad en contra del inciso 2 (parcial) del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por la ineptitud sustantiva de la demanda en los términos expuestos en esta providencia.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General