TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-365/25

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva en relación con el cargo de reserva de ley orgánica

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por la no estructuración de un verdadero cargo de inconstitucionalidad

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda

 

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

 

LEY ORDINARIA-Desarrollo de competencias ambientales

 

MEDIO AMBIENTE-Reparto de competencias entre niveles del Gobierno

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-365 DE 2025

 

 

Expediente: D-16.231

 

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad presentada por Jaime Omar Jaramillo Ayala y Diego Bravo Borda contra los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 “[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”

 

Tema: Aptitud de una demanda de inconstitucionalidad, reserva de ley orgánica en materia de competencias ambientales y estudio de la cosa juzgada

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial, de las consagradas en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

 

Síntesis de la decisión

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad presentada en contra de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011. A juicio de los demandantes y según el cargo admitido, esos artículos transgreden el principio de reserva de ley orgánica pues contienen una asignación y distribución de competencias ambientales a ciertas entidades territoriales, lo cual debía realizarse mediante una ley de ese tipo y no a través de una ley ordinaria.

 

Esta Corte, como cuestión previa, estudió si el aludido cargo por violación del principio de reserva de ley orgánica reunía todos los criterios establecidos por la jurisprudencia para provocar una decisión de fondo. Esto, como paso previo a estudiar una segunda cuestión previa sobre la eventual configuración de la cosa juzgada constitucional y a abordar el estudio de mérito del cargo presentado.

 

En el análisis preliminar, la Sala examinó la aptitud del cargo formulado y concluyó que este no cumplía con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para activar un juicio de mérito. En relación con el supuesto de especificidad, esta Corte estimó que este no se acredita porque los demandantes no formulan una acusación concreta, objetiva y verificable entre las disposiciones legales demandadas y los artículos 151 y 288 de la Constitución, sino que desarrollan un planteamiento global y abstracto. En lugar de identificar, para cada norma acusada, el aparte específico que supuestamente realiza una asignación orgánica de competencias y explicar por qué desborda el margen de desarrollo legal permitido al legislador ordinario, los actores se limitan a enumerar funciones y a expresar juicios generales sobre su conveniencia, alcance territorial o idoneidad institucional. Incluso la tabla presentada en la demanda reproduce esa falencia, pues no demuestra cómo la remisión funcional al “medio ambiente urbano” o al “perímetro urbano” reconfigura el diseño competencial constitucional, ni establece un nexo argumentativo preciso con el parámetro orgánico invocado, sustituyéndolo por referencias a otros artículos constitucionales o a consideraciones de política pública. En consecuencia, al carecer de individualización normativa y de una oposición constitucional puntual y verificable, el cargo incumple el requisito de especificidad.

 

Asimismo, la Corte advirtió que la argumentación del cargo por reserva de ley orgánica carecía de pertinencia, pues no se estructura a partir de un reproche genuinamente constitucional, sino que se edifica sobre apreciaciones subjetivas, valoraciones de conveniencia y desacuerdos de índole legal o institucional. Los accionantes parten de premisas propias –como afirmar que la Constitución no asigna competencias ambientales a las entidades territoriales o que dichas funciones deberían recaer exclusivamente en las corporaciones autónomas regionales– que han sido expresamente descartadas por la jurisprudencia constitucional y que, en todo caso, no configuran una oposición normativa concreta frente a los artículos 151 y 288 constitucionales. Además, omiten identificar de manera precisa los contenidos normativos de las disposiciones demandadas que supuestamente materializarían una distribución orgánica vedada al legislador ordinario, desplazando el debate hacia consideraciones técnicas, de idoneidad o de política pública. Por ello, al no demostrarse una contradicción constitucional directa y verificable, sino una inconformidad basada en opiniones y juicios de conveniencia, el cargo resulta impertinente.

 

Por último, la Sala Plena encontró que el cargo era insuficiente. Lejos de suscitar una duda mínima sobre la validez constitucional de las normas acusadas, la argumentación de los demandantes se apoya en una premisa según la cual la Constitución no asignó competencias ambientales a los municipios y distritos, premisa que no solo carece de desarrollo persuasivo, sino que contradice de manera directa el precedente fijado en la Sentencia C-1340 de 2000, reiterado posteriormente por esta Corporación. En lugar de confrontar o justificar la inaplicabilidad de esa ratio decidendi, los actores reiteran un entendimiento ya descartado por la jurisprudencia constitucional, sin ofrecer razones nuevas, autónomas o constitucionalmente fundadas que permitan reabrir el debate. Así, el cargo se reduce a afirmaciones generales y reiterativas, incapaces de generar una mínima duda sobre la validez de los artículos demandados frente a los artículos 151 y 288 de la Constitución, lo que impide activar un juicio de constitucionalidad.

 

Por consiguiente, la Sala Plena resolvió inhibirse de proferir una decisión de mérito respecto de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450, por ineptitud sustantiva del cargo analizado en esta providencia.

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

A.               Trámite de admisión

 

1.                 El 4 de octubre de 2024, Jaime Omar Jaramillo Ayala y Diego Bravo Borda presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 “[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. Adujeron que esas disposiciones vulneraban los artículos 79, 80, 151, 287 (numeral 2º), 288, 311, 313 (numerales 7º y 9º) y 317 de la Constitución Política[1].

 

2.                 En sesión del 16 de octubre de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente y el día 18 del mismo mes y año, la Secretaria General lo remitió al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia.

 

3.                 Mediante Auto del 5 de noviembre de 2024, el magistrado ponente: (i) admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011, respecto de los argumentos encaminados a demostrar la vulneración de los artículos 151 y 288 de la Constitución Política; (ii) inadmitió la demanda de inconstitucionalidad, en relación con los demás cargos que no corresponden a los artículos constitucionales anteriormente anotados; (iii) indicó que la inadmisión de la demanda es general respecto del accionante Diego Bravo Borda, en atención a que no acreditó su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio, y (iv) conforme a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, les concedió a los actores el término de tres (3) días para que corrigieran los defectos señalados en esa providencia.

 

4.                 A través de oficio del 14 de noviembre de 2024, la Secretaria General informó que, dentro del término de ejecutoria del Auto 5 de noviembre del mismo mes y año (transcurrido los días 8, 12 y 13 de noviembre) los actores presentaron a tiempo su escrito de corrección de la demanda.

 

5.                 Por medio del Auto del 4 de diciembre de 2024, el magistrado ponente ordenó: (i) rechazar los demás cargos de la demanda que no se refieren a la vulneración de los artículos 151 y 288 de la Constitución Política; (ii) informar a los demandantes que, contra esa decisión, procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corporación; (iii) estarse a lo resuelto en el Auto del 5 de noviembre de 2024, respecto de la admisión de los planteamientos que se refieren al desconocimiento de los artículos 151 y 288 de la Constitución, así como que se reconocía como demandantes tanto a Jaime Omar Jaramillo Ayala como a Diego Bravo Borda[2].

 

6.                 Durante el término de ejecutoria del Auto del 4 de diciembre de 2024, los accionantes presentaron, el día 11 del mismo mes y año, recurso de súplica en contra de la anotada providencia.

 

7.                 Mediante Auto 076 del 29 de enero de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional: (i) rechazó, por incumplir el requisito de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por los accionantes en contra del Auto del 4 de diciembre de 2024, en cuanto a los cargos que esa providencia había rechazado; (ii) remitió el expediente respectivo al despacho del magistrado ponente con el fin de que continuara con el trámite del presente proceso, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991 y los autos proferidos en el marco del trámite, en los cuales se admitieron los cargos encaminados a demostrar la vulneración de los artículos 151 y 288 de la Constitución Política.

 

8.                 A través de Auto del 13 de marzo de 2025, el magistrado ponente dispuso continuar con el trámite procesal y ordenó dar cumplimiento a lo resuelto en el Auto del 4 de diciembre de 2024.

 

B.                Normas demandadas

 

9.                 A continuación, se transcriben los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, demandados en la acción pública de inconstitucionalidad:

 

LEY 99 DE 1993[3]

 

Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

Decreta: (…)

 

Artículo 55. De las competencias de las grandes ciudades. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.

 

(…)

 

Artículo 66. Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.

 

Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.

 

10.             Asimismo, a continuación, se transcribe el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 también demandado:

 

LEY 1450 DE 2011[4]

 

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

Decreta: (…)

 

Artículo 214. Competencias de los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales. Los Grandes Centros Urbanos previstos en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y los establecimientos públicos que desempeñan funciones ambientales en los Distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible en lo que respecta a la protección y conservación del medio ambiente, con excepción de la elaboración de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas.

 

En relación con la gestión integral del recurso hídrico, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales a que hace referencia el presente artículo ejercerán sus competencias sobre los cuerpos de agua que sean afluentes de los ríos principales de las subzonas hidrográficas que atraviesan el perímetro urbano y/o desemboquen en el medio marino, así como en los humedales y acuíferos ubicados en su jurisdicción.

 

Parágrafo. Los ríos principales de las subzonas hidrográficas a los que hace referencia el presente artículo corresponden a los definidos en el mapa de zonificación hidrográfica de Colombia elaborado por el IDEAM.

 

C.               La demanda

 

11.             Los demandantes afirman que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulneran los artículos 79, 80, 151, 287 (numeral 2º), 288, 311, 313 (numerales 7º y 9º) y 317 de la Constitución Política[5].

 

12.             Único cargo admitido. En la demanda original, los actores plantearon que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneraban los artículos 79, 80, 151 (numerales 7º y 10º), 288, 311, 313 y 317 de la Constitución y que el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 desconocía los artículos 79, 80, 151 (numerales 7º y 10º) y 288 de la Constitución. No obstante, los planteamientos que fueron admitidos y que corresponden a dos de los cargos de la demanda, se refieren únicamente a la supuesta transgresión del principio de reserva de ley orgánica al que se refieren los artículos 151 y 288 de la Constitución.

 

13.             En efecto, los accionantes plantearon dos censuras separadas. La primera de ellas enuncia que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 151 y 288 de la Constitución. La segunda propone que el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 transgrede las mismas disposiciones constitucionales. Así, aunque los planteamientos fueron organizados de manera autónoma, en realidad corresponden a un mismo reproche: el desconocimiento de la reserva de ley orgánica consagrada en los artículos 151 y 288 de la Constitución.

 

14.             De hecho, la demanda menciona que “…debe indicarse que todos los argumentos de inconstitucionalidad que fueron expuestos en el numeral anterior respecto a la violación de la reserva de ley orgánica [atribuible a los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993] deben entenderse como aplicables en el presente caso, los cuales por economía procesal no serán nuevamente expuestos, dado que resultan ser idénticos a los que se puedan usar en contra del artículo 214 de la Ley 1450 de 2011”[6].

 

15.             Así, a continuación, se resumen los planteamientos de la demanda que conforman el único concepto de la violación admitido: la supuesta vulneración del principio de reserva de ley orgánica. Según los actores, los artículos atacados asignan funciones ambientales a los entes territoriales municipales o distritales de más de un millón de habitantes. Sin embargo, esas funciones no son un desarrollo de disposiciones constitucionales ambientales, como tampoco se soportan en una ley orgánica. Por ende, afirman que el legislador debió haber realizado el anotado reparto funcional a través de una ley orgánica y no de leyes ordinarias como la 99 de 1993 y la 1450 de 2011.

 

16.             Respecto de lo anterior, los demandantes señalaron que “basta con seguir las recomendaciones realizadas por la misma Corte Constitucional en la ya mencionada Sentencia C-1340 de 2000 al momento de estudiar la constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 99 de 1993, esto es, revisar cuales funciones ambientales fueron otorgadas por el constituyente a los entes territoriales municipales y, adicionalmente, identificar cuáles de las funciones que le fueron encargadas a estos entes por parte del legislador ordinario no pueden ser desarrolladas por los mismos sino por otro tipo de entidades creadas para los fines específicos de administración de los recursos naturales del país, tal como es el caso de las CAR’s (sic)”[7]

 

17.             Aunado a lo anterior, los actores indicaron que el artículo 287 de la Constitución señala que los entes territoriales son autónomos en la gestión de sus intereses, dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley. Así, pueden ejercer las competencias que les corresponda, que afirman ellos, son las descritas en el artículo 311 de la Constitución, a saber: “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”[8].

 

18.             A juicio de los demandantes, el Constituyente no les otorgó a los municipios ninguna función ambiental. En contraste, las normas atacadas sí lo hacen. Por ende, es razonable entender que las funciones a las que se refieren los artículos cuestionados no se derivan de un precepto o principio constitucional. Eso implica, necesariamente, que el legislador debió haber asignado esas funciones ambientales mediante una ley orgánica y no una ordinaria (99 de 1993 y 1450 de 2011) de acuerdo con lo establecido en los artículos 155 y 288 constitucionales. Lo anterior, pues una lectura de los artículos atacados hace evidente que en ellos se hizo un asignación y distribución de competencias entre los entes territoriales y la Nación.

 

19.             Los accionantes señalaron que, en gracia de discusión, podría haber dos funciones de los entes territoriales en materia ambiental que pueden tener asidero en normas constitucionales, pues se relacionan con recursos naturales como el suelo y el patrimonio ecológico. Sin embargo, esas funciones les fueron asignadas por la Constitución a los concejos municipales o distritales -directamente- y no a los entes territoriales, como tales. Ello corresponde a los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Constitución, que aluden a: (i) reglamentar los usos del suelo, dentro de los límites que fije la ley; (ii) ejercer la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, y (iii) dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

 

20.             Al respecto, los actores precisaron que, si bien los concejos municipales forman parte de la organización administrativa de los municipios y los distritos, la asignación de funciones a esas corporaciones de elección popular no debe entenderse como una asignación de funciones directa al ente territorial respectivo. Esto como justificación para que el legislador haya ampliado su margen de configuración para asignar funciones ambientales a los entes territoriales a través de una ley ordinaria. En cualquier caso, para los accionantes, las funciones a las que se refieren los artículos atacados exceden las facultades que el Constituyente les otorgó a los concejos municipales en los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Constitución Política. Para ellos, salta a la vista que esas facultades ambientales a las que se refieren las disposiciones atacadas van más allá, por ejemplo, del manejo del suelo, en cuanto al abanico de asuntos ambientales a los que se refieren.

 

21.             En línea con lo anterior, los actores indicaron que las funciones de los concejos relacionadas con el manejo del suelo se refieren a la reglamentación sobre su uso y a la vigilancia y control de actividades como la construcción o enajenación de inmuebles. Según su criterio, eso no puede confundirse con la administración y gestión general de recursos naturales, pues ello les corresponde a las autoridades ambientales del país y no a los entes territoriales. Es decir, las entidades territoriales no pueden tener la competencia de otorgar licencias, permisos o concesiones ambientales o desarrollar las funciones que son propias de las corporaciones autónomas regionales. Para los accionantes:

 

“Llegar a una interpretación diferente a la anterior, implicaría de facto aceptar que los entes territoriales con su visión de desarrollo del territorio, la cual muchas veces se agota en el desarrollo de la construcción en su territorio y en los intereses particulares que esta actividad genera, tendrían vía libre para otorgar los permisos ambientales que se requieran para llevar a cabo la citada actividad económica, lo cual no resulta muy acertado a la luz de la existencia de un Sistema Nacional Ambiental (SINA) donde cada autoridad tiene sus funciones bien delimitadas, ni a la de los artículos 79 y 80 constitucionales, pues de lado se estaría dejando la debida planeación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de garantizar un desarrollo sostenible y la garantía del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, de conservar las áreas de especial importancia ecológica y sobre todo la de garantizar a las personas el derecho a gozar de un ambiente sano.”[9]

 

22.             Para concluir, los actores abordaron cada una de las funciones de las corporaciones autónomas regionales descritas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, para explicar cómo algunas de ellas no pueden ser ejercidas por los entes territoriales a los que se refieren las disposiciones cuestionadas. Esto pues no hay una habilitación en la Constitución o en una ley orgánica que le permitiera al legislador distribuir competencias ambientales en una ley ordinaria.

 

23.             En relación con la violación de la reserva de ley orgánica atribuible al artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, los accionantes citaron la Sentencia C-524 de 2003, en la cual esta Corporación señaló que las leyes por las cuales se aprueban los planes nacionales de desarrollo son ordinarias y diferentes a la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.

 

24.             Pretensiones de la demanda. Los accionantes formularon las siguientes pretensiones en su acción pública de inconstitucionalidad:

 

“1. De conformidad con los argumentos expuestos en esta demanda, se solicita respetuosa (sic) a los Honorables Magistrados de la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, por cuanto resultan contrarios a los artículos 79, 80, 151 numeral 7 y 10 (sic), 228 (sic), 311, 313 y 317 de la Constitución Política.

 

“2. De conformidad con los argumentos expuestos en esta demanda, se solicita respetuosa (sic) a los Honorables Magistrados de la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto resulta contrario a los artículos 79, 80, 151 numeral 7 y 10 (sic) y 228 (sic) de la Constitución Política.”

Negrilla original.

 

25.             Lo planteado en la demanda sobre la cosa juzgada. Los actores incluyeron un capítulo en su demanda denominado cuestión previa, referente a la cosa juzgada de la controversia. Mencionaron que el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 ya fue objeto de control, a través de la Sentencia C-1340 de 2000, la cual lo declaró exequible. Sin embargo, señalaron que no hay cosa juzgada respecto de ese artículo, pues en la referida sentencia “se determinó limitar los efectos de la decisión de exequibilidad debido a que los demandantes formularon un ataque global contra la disposición”[10].

 

26.             Los accionantes enfatizaron en que esta Corte limitó la declaratoria de exequibilidad del artículo 66 aludido, pues los demandantes en la Sentencia C-1340 del 2000 formularon cargos de inconstitucionalidad genéricos. Uno de ellos, relacionado con la vulneración de las disposiciones constitucionales que consagran la necesidad de que la asignación o distribución de competencias entre los entes territoriales y la Nación se realice a través de una ley orgánica (artículo 288 de la Constitución) y no mediante una ley ordinaria, categoría a la que pertenece la Ley 99 de 1993.

 

27.             De acuerdo con los actores, respecto del cargo por vulneración del artículo 288 de la Constitución, la Sentencia C-1340 de 2000 precisó que eventualmente podría haber una violación de la reserva de ley orgánica, por otros motivos distintos a los estudiados en esa providencia. Al respecto, indicaron que “en el caso del cargo por vulneración del artículo 288, que exige la necesidad de que las competencias entre la Nación y los entes territoriales sea realizado a través de la Ley orgánica, a pesar de su no procedencia ‘(…) esto no excluye que eventualmente alguna de esas funciones pueda haber desconocido la reserva de ley orgánica, o ser inconstitucional por otros motivos (…)’ pero que dado que no se hizo referencia específica a las mismas, no resultaba procedente hacer algún pronunciamiento de oficio”[11].

 

D.               Intervenciones

 

28.             El día 18 de marzo de 2025, este proceso fue fijado en lista por el término de 10 días[12]. A continuación, se indica el sentido de las intervenciones y conceptos allegados, y, posteriormente, se resume lo planteado por quienes concurrieron a este trámite.

 

Tabla 1 - Sentido de las intervenciones y conceptos allegados

 

29.             Intervención allegada en los términos del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991[13]. Esta Corte recibió la intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el día 1º de abril de 2025[14]. La presentó Jhon Mario Carvajal Sanabria, en su calidad de apoderado de ese ministerio. Propuso que las disposiciones atacadas son exequibles pues la propia Constitución establece un esquema de competencias en materia ambiental, lo que permite que una ley ordinaria las desarrolle.

 

30.             Para soportar su planteamiento, el interviniente señaló que, de acuerdo con la Sentencia C-894 de 2003, la protección al ambiente se encuentra en cabeza del Estado, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución. También hizo alusión a la Sentencia del 22 de marzo de 2012 de la Sección Primera del Consejo de Estado, según la cual las entidades territoriales pueden expedir normatividad más estricta en materia ambiental cuando la situación lo amerite, siempre que ello sea compatible con el ordenamiento jurídico nacional. Así, la descentralización en materia ambiental no solo fortalece el ambiente, sino que garantiza el derecho de los habitantes a un entorno sano.

 

31.             En cuanto al cargo planteado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible indicó que, a partir de las sentencias C-1340 de 2000 y C-535 de 1996, el Constituyente distribuyó en el mismo texto constitucional competencias en materia ambiental a distintos órganos del Estado. En el caso de las entidades territoriales, las competencias que tienen en esta temática responden a la necesidad de garantizar la participación de las comunidades en relación con el ambiente en el que habitan. Con todo, destacó que la protección al ambiente es una responsabilidad compartida que requiere de regulación flexible para que la Nación y las entidades territoriales puedan cumplir con ese mandato. Aunado a lo anterior, recalcó la necesidad de que los actores que integran el Sistema Nacional Ambiental actúen de manera coordinada, lo cual incluye a las entidades territoriales y a las corporaciones autónomas regionales.

 

32.             Intervenciones presentadas de conformidad con el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991[15]. Universidad San Buenaventura. El día 22 de marzo de 2025, la estudiante del Consultorio Jurídico de la Universidad San Buenaventura, Maren Sofía Cortés Gómez, allegó su intervención[16]. Indicó que se opone a lo planteado en la demanda, pues las disposiciones atacadas no contravienen la Constitución y, al contrario, fortalecen la gestión ambiental y la descentralización estatal, bajo parámetros de autonomía territorial y eficiencia administrativa.

 

33.             De manera general, señaló que aun cuando el artículo 288 de la Constitución establece que será una ley orgánica la encargada de definir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, ello no significa que la asignación de competencias deba realizarse exclusivamente mediante esa figura. Esto pues la Corte Constitucional ha establecido que una ley ordinaria puede desarrollar y precisar competencias que ya están definidas en la propia Constitución o en leyes orgánicas, bajo un marco de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. También precisó que las Leyes 99 de 1993 y 1450 de 2011 no invaden el ámbito de acción de las corporaciones autónomas regionales, sino que complementan su trabajo al permitir una gestión ambiental más eficiente en las grandes ciudades.

 

34.             Posteriormente, la ciudadana Cortés Gómez adujo que el artículo 287 de la Constitución garantiza la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus propios asuntos, lo cual debe leerse de la mano con la función de los municipios y distritos de proteger el ambiente en sus territorios. Ello incluye otorgar licencias ambientales y ejercer control sobre actividades contaminantes en su jurisdicción. La interviniente también señaló que la Sentencia C-1340 de 2000 no consagró una prohibición absoluta de asignación de competencias ambientales a los entes territoriales. Esto, bajo la noción de descentralización de la gestión ambiental, la cual permite que las grandes ciudades den una respuesta rápida y eficiente a problemas ambientales urbanos como la contaminación del aire, el manejo de residuos y el control de vertimientos.

 

35.             Por otra parte, el 1 de abril de 2025[17], Andrés Camilo Gutiérrez Buitrago y Ronald Steven Camargo Rey, en su calidad de integrantes del Consultorio Jurídico de la misma institución educativa, allegaron su concepto a este trámite. Contrario a lo dicho por la otra estudiante de la Universidad San Buenaventura, plantearon que, en su concepto, las disposiciones atacadas son inexequibles.

 

36.             Para soportar su postura señalaron que los artículos demandados afectan el esquema de distribución de competencias ambientales en Colombia. Esto, pues les otorgan a los grandes centros urbanos y ciudades con más de un millón de habitantes funciones ambientales que les corresponden a las corporaciones autónomas regionales. Aunado a ello, concordaron con lo planteado en la demanda, en el sentido de que las normas cuestionadas, al asignar competencias ambientales a ciertas entidades territoriales, deberían pertenecer a una ley orgánica y no a leyes ordinarias. Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en los artículos 151 y 288 de la Constitución. También indicaron que las CAR son las entidades especializadas en la gestión ambiental por lo que privarlas de ciertas funciones debilita su capacidad técnica y operativa.

 

37.             Establecimiento Público Ambiental de Cartagena. El 1º de abril de 2025, Mauricio Rodríguez Gómez[18], en su calidad de director general del Establecimiento Público Ambiental de Cartagena - EPA, defendió la constitucionalidad de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011.

 

38.             Para apoyar su concepto, el anotado interviniente se refirió a las disposiciones constitucionales que, a su juicio, se refieren a la protección del ambiente (artículos 79 y 80) para indicar que esa protección es un principio del ordenamiento jurídico que compromete, no a una entidad pública u órgano en particular, sino a distintas instancias, cuyo propósito debe ser la defensa del patrimonio ecológico (Sentencia C-462 de 2008).

 

39.             A continuación, indicó que las disposiciones demandadas no vulneran la reserva de ley orgánica pues la misma Constitución establece un reparto de competencias entre el Estado central y los entes territoriales en materia ambiental, lo cual permite al legislador asignar funciones ambientales mediante leyes ordinarias. Así, como los artículos cuestionados se refieren al manejo y control del ambiente, esos ámbitos guardan consonancia con las competencias que la propia Constitución les asignó a las entidades territoriales en la materia.

 

40.             Conceptos remitidos de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[19]. En atención a lo señalado en el numeral séptimo del Auto del 4 de diciembre de 2024 y de conformidad con lo prescrito en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se recibieron las intervenciones de la Federación Colombiana de Municipios, de la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS, de la Alcaldía Mayor de Cartagena, de la Universidad Externado de Colombia, de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC, de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales y de la Universidad de la Sabana. Todos los intervinientes anotados, salvo la Universidad de la Sabana, sugirieron que los artículos demandados son exequibles.

 

41.             De manera general, los intervinientes que sugirieron que las normas cuestionadas son exequibles lo hicieron bajo los siguientes argumentos. En primer lugar, que la Constitución sí consagró en cabeza de las entidades territoriales funciones en materia ambiental, por lo que su desarrollo puede realizarse mediante una ley orgánica. En segundo lugar, que la responsabilidad por la protección del ambiente es un asunto que le atañe al Estado, en su conjunto, y no al gobierno central de forma excluyente. En tercer lugar, que hay ciertas leyes de tipo orgánico que fijan competencias generales y ambientales en cabeza de los municipios y los distritos, por lo que las leyes ordinarias pueden desarrollarlas sin desconocer la reserva de ley orgánica. Por otra parte, el interviniente que considera que las normas atacadas son inexequibles soporta su planteamiento en los mismos argumentos del cargo admitido.

 

42.             En primer lugar, se agrupan las intervenciones y conceptos que sugieren la exequibilidad de las normas atacadas. En segundo lugar, se anota lo indicado por la institución que propuso su inexequibilidad.

 

43.             Intervención de la Federación Colombiana de Municipios. El día 27 de marzo de 2025[20], Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de director general de la Federación Colombiana de Municipios allegó su intervención en la cual expuso que las disposiciones atacadas en la demanda son exequibles. Señaló que las razones en las que se funda la acción de inconstitucionalidad son las mismas que fueron estudiadas en la Sentencia C-1340 de 2000, a saber, que no se les puede asignar a los entes territoriales funciones ambientales mediante una ley ordinaria, pues ello debe realizarse mediante una ley orgánica. Por ende, hay cosa juzgada respecto de esta controversia.

 

44.             Por otra parte, el interviniente indicó que las funciones ambientales que tienen las corporaciones autónomas regionales no están en la Constitución sino en la ley. Esto pues el numeral 7º del artículo 150 solamente dispone que le corresponde al Congreso reglamentar la creación y funcionamiento de esas corporaciones dentro de un régimen de autonomía.

 

45.             La mencionada Federación consideró que la demanda cae en una contradicción al indicar categóricamente que la Constitución no les asignó funciones ambientales a los municipios, para luego referir que sí hay artículos en ella que se refieren al manejo de recursos como el suelo y al concepto de patrimonio ecológico. También rechazó que la demanda haya mencionado que el hecho de que se les asignen funciones ambientales directamente a los concejos municipales no quiere decir que el municipio, como ente, sea titular de esas funciones. Con todo, señaló que el uso del suelo es un asunto de alto componente ambiental, como lo es el hecho de que la Constitución les encomiende a los municipios la defensa y protección de su patrimonio ecológico, lo cual quiere decir que la misma Constitución sí les asignó a las entidades territoriales competencias en materia ambiental.

 

46.             Asimismo, el interviniente adujo que, de acuerdo con la Sentencia C-535 de 1996, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal. Así, “existen materias de interés nacional, así como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la Sentencia C-305 de 1995 […]. En particular, la Constitución atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico (CP art. 313 ord. 9º) por lo cual la Corte considera que existen unos fenómenos ambientales que terminan en un límite municipal y pueden ser regulados autónomamente por el municipio”[21].

 

47.             Intervención de la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS. El 28 de marzo de 2025[22], Fabián Díaz Hernández, en calidad de apoderado especial de la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS, allegó su intervención en la cual le indicó a esta Corte que, en su concepto, las disposiciones atacadas son exequibles. De forma general, el interviniente describió las diferencias que hay entre los municipios y distritos (como entidades territoriales) y las corporaciones autónomas regionales, ya que unas y otras integran, desde 1993, el Sistema Nacional Ambiental - SINA.

 

48.             A continuación, el apoderado de la CAS se refirió al concepto de Constitución Verde y precisó que, de acuerdo con la Sentencia C-570 de 2012, la prevención y el control del deterioro ambiental son un compromiso de todas las autoridades del Estado, lo cual rebasa la fronteras locales y regionales. Ello lleva a la necesidad de un trabajo mancomunado entre las distintas autoridades que integran el SINA, cuya dirección está en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En ese marco, la Ley 99 de 1993 (de carácter ordinario) les asignó a las corporaciones autónomas regionales y a los entes territoriales ciertos deberes y competencias en materia ambiental los cuales, según el ciudadano, son diferentes para una y otra a partir de su naturaleza jurídica disímil y su propio desarrollo constitucional y legislativo.

 

49.             De vuelta a lo planteado en la demanda, el interviniente se refirió a la reserva de ley orgánica del artículo 151 de la Constitución, aplicable a la atribución de competencias normativas a las entidades territoriales. Bajo ese marco, mencionó que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) estableció en el parágrafo primero de su artículo 28 que los municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación.

 

50.             Así, para el interviniente, es claro que los artículos demandados asignan competencias a ciertas entidades territoriales. Al respecto, señaló que los artículos 79 y 80 de la Constitución precisan que es un deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, al tiempo que tiene la responsabilidad de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Bajo ese contexto, indicó que las disposiciones atacadas no vulneran la reserva de ley orgánica, pues ni la Constitución ni la ley le confieren de manera privativa a la Nación competencias en materia ambiental. En consecuencia, no es contrario a la reserva de ley orgánica que la Ley 99 de 1993 hubiera asignado y distribuido competencias en materia ambiental a las entidades territoriales y a las corporaciones autónomas regionales. Además, porque la Ley 99 de 1993 no modifica una ley orgánica anterior. El interviniente complementó su argumentación sobre este punto en los siguientes términos:

 

“En tal escenario, no estamos ante una modificación de una ley orgánica y es conducente advertir que la Ley 99 de 1993 es anterior a la Ley 1454 de 2011, ‘[p]or la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones’. Tal norma, conocida también como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, tuvo la posibilidad de modificar las competencias asignadas en forma especial en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y no lo hizo. El Legislador, en el marco de su amplia configuración legislativa, consintió tácitamente en mantener las normas que se denuncian como violatorias de la Carta Política.”

 

“Con todo, si en gracia de discusión se aceptase que toda competencia ambiental para una entidad territorial debiese venir de una ley orgánica, este requisito se cumple, dado que el parágrafo primero del artículo 28 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, ordenó que los municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación. En tal hipótesis, los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vendrían a ser un desarrollo del artículo 28 en mención, lo que implica que no se desconozca la reserva de ley orgánica.”[23]

 

51.             Por último, el interviniente le sugirió a la Corte que declare exequibles las disposiciones atacadas pues, como se expuso, no vulneran la reserva de ley orgánica.

 

52.             Intervención de la Alcaldía Mayor de Cartagena. El 28 de marzo de 2025[24], Milton José Pereira Blanco, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena, allegó su concepto, en el que señaló que las disposiciones atacadas son exequibles. De manera preliminar, planteó que sobre la controversia de este proceso no había operado la cosa juzgada, pues la Sentencia C-1340 de 2000 había circunscrito su alcance a un cargo general de violación de la reserva de ley orgánica.

 

53.             A continuación, el interviniente se refirió a las obligaciones y deberes del Estado en relación con el ambiente sano y su conservación, bajo la noción de Constitución ecológica que se predica de la Constitución Política de 1991, a partir de la jurisprudencia de esta Corporación (sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016).

 

54.             Posteriormente, el funcionario de la Alcaldía Mayor de Cartagena abordó la reserva de ley orgánica en lo que respecta a la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Enumeró las disposiciones constitucionales que se refieren a la reserva de ley orgánica, para así preguntarse si toda asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales debe realizarse mediante una ley orgánica (sentencias C-600A de 1995 y C-894 de 1999). En respuesta a ese interrogante, indicó que no toda asignación de competencias entre los órganos mencionados tiene que hacerse con una ley orgánica pues, en ciertos casos, la propia Constitución lo efectúa. Por ende, una ley ordinaria puede desarrollar esa distribución de competencias con base en lo señalado en la Constitución. También precisó que es posible que una ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas (Sentencia C-1340 de 2000).

 

55.             A continuación, el interviniente se refirió a las funciones ambientales de los municipios y de los grandes centros urbanos. Indicó que, contrario a lo dicho en la demanda, la Constitución sí les asignó a los municipios competencias en materia ambiental, específicamente a los concejos, los cuales pueden dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico de ese ente territorial (artículo 313 de la Constitución y Sentencia C-554 de 2007). Asimismo, precisó que los artículos constitucionales que aluden a la protección y conservación del ambiente en cabeza del Estado, no se refieren exclusivamente a la Nación, sino también a las entidades territoriales.

 

56.             El interviniente también indicó que, de acuerdo con los literales j) del artículo 7º y d) del artículo 20 de la Ley Orgánica 1625 de 2013, las áreas metropolitanas tienen la función de ejercer las competencias ambientales a las que se refiere la Ley 99 de 1993, dentro de su perímetro.

 

57.             La intervención de la Alcaldía Mayor de Cartagena finalizó con una descripción de la gestión misional del Establecimiento Público Ambiental de esa ciudad, lo cual comprende: control del ruido y del uso y disposición de residuos, estudio de viabilidad de eventos y publicidad, control de vertimientos, manejo de parques, árboles y restauración de flora y fauna, entre otros.

 

58.             Universidad Externado de Colombia. El 1 de abril de 2025[25], Carolina Montes Cortés, en su calidad de directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, allegó la intervención de esa casa de estudios. Planteó que las normas demandadas en esta oportunidad son exequibles.

 

59.             En primer lugar, la anotada casa de estudios se refirió a la estructura del Estado, en cuanto a la división de funciones de los distintos órganos que lo integran. Hizo énfasis en las entidades territoriales y en las funciones puntuales de los departamentos, distritos y municipios. En segundo lugar, planteó que las disposiciones demandadas reflejan los principios que rigen la política sectorial del ambiente y del desarrollo sostenible. Abordó la gestión coordinada de los actores estatales que tienen responsabilidad en materia ambiental, en el marco del SINA, para hacer énfasis en la política ambiental descentralizada y participativa, la cual ha sido declarada acorde con la Constitución en las sentencias C-528 de 1994 y C-189 de 2006.

 

60.             En tercer lugar, la Universidad Externado de Colombia expresó que las normas cuestionadas no vulneran la reserva de ley orgánica, pues la misma Constitución hizo un reparto de competencias en materia ambiental, por mandato de los artículos 300 (núm. 5) y 313 (núm. 9). Específicamente, se trata de disposiciones que se refieren al uso del suelo y al control, preservación y defensa del patrimonio ecológico, por parte de las entidades territoriales.

 

61.             Aunado a lo anterior, esta casa de estudios indicó que la protección del ambiente urbano tiene un vínculo estrecho con las competencias que se desarrollan en los planes de ordenamiento territorial. Señaló que, a partir de lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Constitución, hace parte de la protección del ambiente garantizar el orden del crecimiento urbano, en el marco de la planeación que les compete a los distritos y a los municipios. En efecto, la protección del ambiente sano va más allá de la salvaguarda de los recursos naturales, pues concierne a la calidad de vida de quienes habitan en las ciudades. En ese contexto, los planes de ordenamiento territorial (los cuales incluyen la planeación ambiental) son una herramienta esencial para el orden del territorio y el desarrollo sostenible (sentencias C-328 de 1995 y C-138 de 2020). Finalizó su intervención al enfatizar que la posible tensión que hay en el ejercicio de las funciones ambientales de las autoridades de los grandes centros urbanos con las competencias de las CAR se atempera con la aplicación de los principios de coordinación, colaboración armónica y articulación interinstitucional.

 

62.             Intervención de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. A través de comunicación del 1 de abril de 2025[26], Gilberto Augusto Blanco Zúñiga, en calidad de apoderado especial de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC, allegó su concepto a este proceso. No sugirió una postura definida respecto de la inconstitucionalidad o exequibilidad de las disposiciones demandadas, pues se limitó a solicitarle a la Corte que adelante su estudio, particularmente, en lo que atañe a la autonomía competencial de las corporaciones autónomas regionales.

 

63.             En relación con la reserva de ley orgánica, el apoderado de la CVC se refirió al artículo 311 de la Constitución que aborda las competencias de los municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. También al artículo 151 ibidem, el cual consagra la reserva de ley orgánica en materia de atribución de competencias a las entidades territoriales. Indicó que las leyes de este tipo tienen un rango superior y especial, pues regulan aspectos fundamentales para la organización del Estado.

 

64.             A partir del contexto descrito, el interviniente hizo alusión al artículo 28 de la Ley 1454 de 2011 (orgánica de ordenamiento territorial) y resaltó que, de acuerdo con su parágrafo, los municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación. En esa medida, sugiere que las disposiciones cuestionadas no vulneran la reserva de ley orgánica, pues la gestión ambiental no es un asunto que le corresponda exclusivamente al Estado central. Esto ya que el sistema ambiental es descentralizado, democrático y participativo.

 

65.             Así, lo que el legislador realizó con la Ley 99 de 1993 fue distribuir funciones en materia ambiental en cabeza de distintos actores, entre los que se encuentran tanto las entidades territoriales (y los grandes centros urbanos), como las corporaciones autónomas regionales, bajo el marco del Sistema Nacional Ambiental. Lo propio ocurre con la Ley 1454 de 2011.

 

66.             A continuación, el interviniente se refirió al mencionado SINA y señaló que se trata de un escenario en el que se orientan las políticas públicas de protección ambiental, en un marco de cooperación entre los distintos actores involucrados. En seguida, describió las características de las corporaciones autónomas regionales, a saber, la autonomía administrativa u orgánica, financiera y patrimonial, y política y funcional. En esa medida, señaló que las competencias que la ley les atribuyó a esas corporaciones no pueden diluirse con las decisiones de los entes territoriales, pues ello derribaría el carácter autónomo y especializado de las CAR. Esto, por cuanto las decisiones de esos órganos se adoptan con base en criterios técnicos que atienden un enfoque regional y especializado en el manejo de los recursos naturales.

 

67.             Por último, abordó las características de las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) y destacó la importancia de los principios de concurrencia, colaboración y subsidiariedad entre los distintos actores a los cuales les corresponde la protección, conservación y salvaguarda del ambiente y los recursos naturales. Ello, en pro del bienestar de la población y la sostenibilidad del entorno natural.

 

68.             Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. A través de oficio del 1 de abril de 2025[27], Everaldo Lamprea Montealegre, en su calidad de apoderado y director jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales, allegó su intervención a este trámite. Le sugirió a la Corporación que declaré la exequibilidad de los artículos demandados, pues estos no vulneran la reserva de ley orgánica.

 

69.             El interviniente precisó que, de acuerdo con la Sentencia C-600A de 1995, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales es, en principio, una materia reservada de la ley orgánica. Sin embargo, esa regla admite dos excepciones: (i) cuando la Constitución asigna directamente competencias a las entidades territoriales, lo cual permite su desarrollo a través de leyes ordinarias, y (ii) cuando hay una ley orgánica que establece principios generales de distribución de competencias lo cual permite que una ley ordinaria las precise.

 

70.             Por otra parte, indicó que la Constitución señala que la gestión ambiental no es un aspecto de competencia exclusiva de la Nación, sino que también abarca a las entidades territoriales. Según el interviniente, los artículos 79, 80, 288, 311 y 315 de la Constitución le confieren a los municipios y distritos distintas competencias en materia de protección ambiental y desarrollo sostenible, bajo un marco de autonomía para las entidades territoriales (Sentencia C-554 de 2007). Así, lo que realizan las disposiciones atacadas, al pertenecer a leyes ordinarias, es desarrollar competencias en materia ambiental que la Constitución ya les asignó a los grandes centros urbanos, como entes territoriales. Aunado a lo anterior, los artículos cuestionados se enmarcan en el artículo 313 de la Constitución, el cual faculta a los concejos municipales para expedir normas de protección ambiental dentro de sus jurisdicciones.

 

71.             Para el caso particular del artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, el interviniente precisó que, de conformidad con el artículo 339 de la Constitución, los planes nacionales de desarrollo pueden regular materias ambientales, siempre que su contenido se ajuste a los principios de sostenibilidad, descentralización y coordinación entre los distintos estamentos del Estado.

 

72.             El apoderado de Asocapitales terminó su intervención refiriéndose a la importancia de las autoridades ambientales urbanas. Destacó que su labor no es solo importante para la protección y conservación de los recursos naturales en las urbes, sino que también incide en la planeación territorial, la calidad de vida de los habitantes de un municipio y en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible. Bajo ese marco trajo ejemplos del manejo ambiental que realizan ciudades como Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena.

 

73.             Universidad de la Sabana. Por medio de comunicación del 1º de abril de 2025[28], Antonio Alejandro Barrero, María Paula Cáceres Hernández, Juan Felipe Benavides Hernández, Danna Valentina Romero Garzón, María Camila Ordóñez Sandoval y Ana Gabriela Puentes Carvajal, el primero como tutor y los demás a título de estudiantes, presentaron intervención en nombre de la Universidad de la Sabana. Le sugirieron a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse respecto de los cargos que no se refieren a la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución; y que declare inexequibles las disposiciones atacadas, por violación del principio de reserva de ley orgánica.

 

74.             En lo que respecta a los planteamientos de la demanda referentes a la violación de la reserva de ley orgánica, los intervinientes señalaron que una ley que pertenece a esa categoría requiere una mayoría legislativa calificada para su aprobación. También anotaron que su objeto es establecer las reglas a las que se sujeta la actividad legislativa. Bajo ese marco, señalaron que las disposiciones atacadas son inexequibles pues en ellas se asignan competencias normativas y no normativas, lo cual tiene reserva de ley orgánica, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 151 y 288 de la Constitución.

 

Concepto del procurador general de la Nación

 

75.             El señor procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, le solicitó a esta Corporación que se declaren exequibles los artículos demandados[29]. En primer lugar, se refirió a la competencia de la Corte Constitucional para abordar la demanda de inconstitucionalidad. Anotó que, en efecto, esta Corte es competente en virtud de lo dispuesto en numeral 4º del artículo 241 de la Constitución. Se refirió puntualmente a la vigencia del artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, pues esa ley es contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 el cual tiene una naturaleza temporal. Señaló que la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 derogó expresamente los artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011 y precisó en su artículo 372 que los artículos de la Ley 1450 de 2011 que no hubieran sido expresamente derogados continuaban vigentes. En consecuencia, concluyó que el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 se encuentra vigente pues no ha sido expresamente derogado. Por tal motivo, esta Corte tiene competencia para estudiar su constitucionalidad.

 

76.             En segundo lugar, el procurador general abordó, a título de cuestión previa, la existencia de cosa juzgada respecto de lo planteado en la demanda. Señaló que, en su concepto, no ha operado la cosa juzgada sobre el cargo admitido en la demanda porque la Sentencia C-1340 de 2000 delimitó los efectos de esa figura a un cargo global o genérico por violación de la reserva de ley orgánica, sobre el artículo 66 de la Ley 99 de 1993. En contraste, en la presente acción de inconstitucionalidad se plantearon argumentos que, de forma específica, acusan de inexequibilidad cada una de las funciones de las CAR que les fueron asignadas a las entidades territoriales.

 

77.             En tercer lugar, sugirió el siguiente problema jurídico: “¿los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la reserva de ley orgánica, consagrada en los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, al asignar funciones ambientales a los municipios, distritos, áreas metropolitanas y establecimientos públicos que desempeñan funciones ambientales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena? Esto, en tanto el Legislador otorgó dichas facultades a través de leyes ordinarias.”[30] Para absolver esa pregunta se refirió al mandato de protección ambiental del Estado, al alcance de la reserva de ley orgánica y por último planteó una solución al caso concreto.

 

78.             En lo concerniente al mandato de protección ambiental del Estado, el señor procurador indicó que esta es una promesa de la Constitución Política de 1991, la cual reconoce que el amparo del patrimonio ecológico es un interés superior, por la relación que guarda con el derecho a la vida y, en general para la existencia de la humanidad presente y futura. Así, la salvaguarda del ambiente es simultáneamente un principio, un derecho fundamental y uno colectivo, cuya responsabilidad les corresponde al Estado y a los particulares.

 

79.             El anotado mandato de protección ambiental obliga al Estado a que adopte medidas dirigidas a su conservación, en línea con el desarrollo económico y social. Ello incluye acciones de prevención, salvaguarda y control de factores de riesgo (Sentencia C-300 de 2021). También señaló que la Constitución establece responsabilidades en la materia a cargo del Estado sin especificar, en algunos casos, a cuál órgano o entidad le corresponde cumplirlas. Al respecto precisó que la responsabilidad de amparar el ambiente radica, prima facie, en el Estado central, a partir de los artículos 268, 277, 333, 334 de la Constitución (Sentencia C-535 de 1996), los cuales “plantean una gestión unitaria y nacional del medio ambiente”[31].

 

80.             Sin perjuicio de lo anterior, el señor procurador precisó que hay otros artículos de la Constitución que consagran responsabilidades en materia ambiental en órganos que no hacen parte del Estado central. Por ejemplo, indicó que hay una interpretación consolidada según la cual los numerales 2º y 11 del artículo 300, así como los numerales 9º y 10º del artículo 313 precisan que las asambleas departamentales y los concejos municipales “están facultados para expedir normas sobre el medio ambiente, respectivamente”[32].

 

81.             A partir de lo expuesto, el procurador general dijo que el sistema de protección ambiental en Colombia tiene las siguientes características. Primero, tiene un diseño funcionalmente abierto, lo que quiere decir que las competencias de las entidades territoriales, las comunidades indígenas, las CAR y el Estado central concurren para cumplir ese deber constitucional. En tal sentido esos actores deben actuar coordinadamente para proteger eficiente, económica y céleremente los recursos naturales. Segundo, en virtud del principio de Estado unitario, la protección del ambiente es un asunto de interés nacional, por lo que la coordinación de la política ambiental está a cargo del nivel central del Estado con el fin de que haya una política en la materia que sea homogénea y coherente. Tercero, las entidades territoriales son importantes para lograr ese mandato de protección, por lo que ejercen sus funciones en la materia en línea con las directrices nacionales, pero con autonomía en el manejo de las funciones asignadas (Sentencias C-894 de 2003 y C-462 de 2008).

 

82.             Posteriormente, el señor procurador aludió que, como el Constituyente no precisó el reparto de competencias ambientales entre los distintos órganos del Estado, la Corte Constitucional estableció unos criterios para determinar a cuál estamento le corresponde una función particular. El primer criterio es el político administrativo, en tal sentido, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, hay un ámbito de protección medioambiental acorde con la división política del territorio y con la diversidad del país (Sentencia C-894 de 2003). Así, la responsabilidad del Estado central en cuanto a la protección del ambiente debe armonizarse con el principio de descentralización y las competencias propias de las entidades territoriales en la materia.

 

83.             El segundo criterio es el de especialización funcional a partir de ecosistemas regionales. Este criterio parte de la organización del territorio en unidades geográficas y ecológicas (Sentencia C-894 de 2003). Así, “para que la protección del medio ambiente sea efectiva, el sistema mediante el que se lleva a cabo debe tener en consideración, además de un criterio territorial de naturaleza política, uno de carácter técnico, que corresponda a la naturaleza específica de cada ecosistema en el cual los asentamientos humanos llevan a cabo sus actividades”[33]. Con ese parámetro de base, el señor procurador afirmó que la Constitución Política de 1991 conservó a las CAR en la estructura del Estado, como órganos encargados de la preservación de los ecosistemas regionales. Por último, indicó que ese criterio no solo debe obedecer a parámetros técnicos o naturales sino también a factores culturales y políticos desde una concepción comprehensiva de la ecología.

 

84.             En cuanto al alcance de la reserva de ley orgánica, el señor procurador indicó que se trata de una tipología especial de cuerpo normativo que, para asegurar la estabilidad en el sistema jurídico, requiere para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de las dos cámaras que integran el Congreso. Precisó que, de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, tienen reserva de ley orgánica, entre otros temas, la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (Sentencia C-600A de 1995). De acuerdo con la vista fiscal, “…el tribunal constitucional admite que esta regla no es absoluta, pues no toda asignación de competencias a las entidades territoriales y a la Nación debe efectuarse a través de una ley orgánica”[34]. A partir de ello, citó la Sentencia C-600A de 1995 en la cual se precisa que la ley ordinaria puede desarrollar un asunto de ley orgánica con base en las prescripciones generales de la Constitución. A su turno, es posible que haya una ley orgánica que se limite a establecer principios generales de competencias entre la Nación y las entidades territoriales por lo que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede establecer competencias específicas.[35] Lo anterior, además, para impedir que la autoridad central asuma competencias que constitucionalmente les corresponden a las autoridades territoriales.

 

85.             Con base en las consideraciones resumidas, el señor procurador abordó lo planteado en la demanda para mencionar que no está llamada a prosperar. Esto por cuanto, de acuerdo con la Sentencia C-1340 de 2000, el sistema constitucional de protección del ambiente tiene un diseño funcionalmente abierto, en el que concurren tanto la Nación como las entidades territoriales. Así, no se vulnera la reserva de ley orgánica, pues la Constitución de 1991 consagra normas generales que otorgan competencias en materia ambiental a los entes territoriales, lo cual habilita su distribución mediante una ley ordinaria. Lo anterior, pues la reserva de ley orgánica no es un mandato absoluto que se exija en casos en los que la Constitución o una ley orgánica señalan mandatos generales que orientan al legislador ordinario.

 

86.             Para el procurador general “exigir que la Constitución fije todo el ámbito competencial de las entidades territoriales en materia ambiental, implica un vaciamiento de las competencias del legislador ordinario. Además, una regulación con ese nivel de detalle contradice la naturaleza misma de las leyes orgánicas. En palabras de la Corte, ese tipo de ley ‘se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones, toda vez que, si lo hace, estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario’”[36]. Por ende, si la Constitución ya precisa una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, no es necesario que se haga un nuevo reparto competencial en una ley orgánica. Así las normas acusadas, al fijar competencias de tipo ambiental en ciertos entes territoriales, no desconocen la reserva de ley orgánica pues la misma Constitución establece facultades en la materia para los aludidos entes. En otras palabras, las competencias otorgadas en los artículos atacados son el desarrollo de un mandato general de la Constitución en cuanto a la protección del ambiente, en cabeza de los departamentos y municipios.

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

87.             En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política de 1991, la Sala Plena de esta Corporación es competente para resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011.

 

 

B.                Metodología de la decisión

 

88.             La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia[37] que el estudio de una demanda de inconstitucionalidad puede efectuarse de manera escalonada ante circunstancias como la presente en la que, por una parte, hay dudas respecto de la aptitud definitiva de la demanda y, por otra, las circunstancias que rodean al caso sugieren la configuración de la cosa juzgada. Ante este escenario, la Corporación ha señalado que corresponde entonces, en primer lugar, establecer si el o los cargos formulados en la acción de inconstitucionalidad reúnen o no los presupuestos para provocar una decisión de fondo o si lo que corresponde es proferir un fallo inhibitorio. En segundo lugar, si la censura supera los criterios de admisibilidad, ahí le corresponde a esta Corte determinar si, sobre lo planteado en la demanda, operó o no la cosa juzgada.

 

89.             Al respecto, cabe destacar la Sentencia C-278 de 2025, en la que esta Corte abordó primero “si la demanda tiene o no aptitud sustancial” para luego constatar si “se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de la norma demandada.”. En un mismo sentido, la Sentencia C-069 del mismo año precisó en sus consideraciones que a la Sala Plena le correspondía resolver dos cuestiones previas, en este orden “la aptitud de la acusación formulada y la configuración o no del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.”

 

90.             Así, la presente providencia estudiará una primera cuestión previa referente a la aptitud del cargo admitido de la acción pública de inconstitucionalidad y, si ese cargo supera tal análisis, a continuación, se abordará una segunda cuestión previa para precisar si, para la censura planteada, se configura o no la cosa juzgada constitucional. Solo después del análisis descrito, se podría evaluar si las disposiciones demandadas vulneran los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, alusivos a la reserva de ley orgánica. De ser el caso, en esa sección, la Sala formulará el problema jurídico de fondo, determinará el esquema para solucionarlo y resolverá el caso concreto. 

 

 

C.               Cuestión previa: aptitud de la demanda

 

91.             La Corte Constitucional ha establecido que el trámite de admisión de una demanda y el estudio de su aptitud sustantiva son etapas diferentes dentro del ejercicio de control abstracto que está a su cargo[38]. Lo anterior significa que, aunque una demanda puede ser admitida por el despacho sustanciador, ello no le impide a la Sala Plena realizar un examen posterior sobre la aptitud de los cargos ya admitidos, dirigidos a cuestionar la constitucionalidad de una disposición.

 

92.             Así, aunque el proceso de inconstitucionalidad inicia o se activa con la presentación de la demanda, este se nutre con las diversas intervenciones y conceptos que se reciben y con el debate que se da al interior de la Sala Plena de esta Corte. Con todo, es en la providencia en la que se adopta la decisión que pone a fin al proceso de control abstracto, la etapa procesal en la que se determina definitivamente sobre la aptitud de un cargo para provocar una decisión de mérito de esta Corporación. Por tal razón, las decisiones adoptadas en los autos admisorios no constituyen posturas inmutables que le impiden a la Sala Plena pronunciarse sobre la entidad de la controversia constitucional que se propone, atribución que se ejerce de manera oficiosa o a partir de lo expresado por alguno de los intervinientes o del procurador general de la Nación.

 

93.             Como se anotó, así lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al señalar que, aunque “durante el trámite de una acción pública de inconstitucionalidad han sido admitidos ciertos cargos, ello no impide o es óbice para que se verifique posteriormente su aptitud y vocación para proferir un fallo de mérito”[39]. En esa línea, la Sentencia C-128 de 2023 indicó textualmente lo siguiente:

 

“(…) [La] jurisprudencia de la Corte ha sido pacífica al destacar que, sin perjuicio de que en el auto admisorio de la demanda se haya realizado un juicio sobre su aptitud [de la acción de inconstitucionalidad], la Sala Plena está facultada para realizar un nuevo examen de procedibilidad en la sentencia. Lo anterior, por cuanto en este estadio del análisis es posible tener una apreciación más compleja de la controversia planteada por el accionante, cuestión que está dada, entre otras cosas, por la opinión y el concepto de los intervinientes, de los expertos, de la señora Procuradora General de la Nación y desde luego de los magistrados y magistradas que integran el pleno de la Corporación.”

 

94.             En suma, la Sala Plena se encuentra facultada para examinar, en esta etapa procesal, si el cargo admitido previamente reúne o no los criterios para su estudio de fondo. En efecto, aunque la admisión inicial activa el proceso de inconstitucionalidad y supone una primera valoración de la censura, ello no vincula de manera definitiva a la Sala Plena, la cual puede –de manera oficiosa o a partir de las intervenciones recibidas– realizar un nuevo y más completo análisis sobre la idoneidad del cargo, nutrido por los conceptos de los intervinientes, del procurador general de la Nación y por la deliberación del pleno[40]. Por ello, las decisiones adoptadas en autos admisorios no son inmutables ni impiden que, al momento de decidir, la Corte determine si el reproche formulado tiene la entidad suficiente para provocar un pronunciamiento de mérito, tal como lo ha reconocido de forma reiterada su jurisprudencia.

 

95.             A partir de las consideraciones anteriores, la Sala pasará a evaluar la aptitud del único cargo admitido en el presente proceso, referente a la violación del principio de reserva de ley orgánica consagrado en los artículos 151 y 288 de la Constitución.

 

96.             De manera general, la Sala Plena recuerda que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para su admisión[41]. En concreto, esa norma exige que el accionante refiera: (i) las normas que se acusan de inconstitucionales, con la debida transcripción de su texto por cualquier medio; (ii) las disposiciones de la Constitución que se estiman vulneradas; (iii) los argumentos a partir de los cuales se estima que las normas censuradas desconocen el ordenamiento constitucional; (iv) cuando se trate de un vicio en el procedimiento legislativo, que se aclare cuál es el trámite respectivo establecido en la Constitución para la expedición de la norma y la manera en la que este se quebrantó, y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda. Aunado a los anteriores criterios, esta Corte ha precisado que, quien presente una acción pública de inconstitucionalidad, (vi) debe acreditar su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio, de acuerdo con los artículos 40 y 241 de la Constitución.

 

97.             De manera puntual, esta Corte ha sido consistente en establecer que los cargos –los argumentos o las razones de inconstitucionalidad que constituyen el concepto de la violación– formulados en contra de una disposición de rango legal deben ser: (i) claros, lo cual quiere decir que exista un hilo conductor en lo planteado que permita comprender su contenido y las razones en las que se justifica la acusación; (ii) ciertos, lo cual implica que la censura recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, esto es, una norma de la que se pueda extraer su lectura literal, sistemática o evolutiva; (iii) específicos, pues el accionante debe precisar la manera en la que la norma vulnera la Constitución a partir de, al menos, un cargo concreto, por lo que no son admisibles los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no guardan relación concreta y directa con las disposiciones que se acusan; (iv) pertinentes, lo que conlleva que la censura que se expresa se funde en una verdadera razón de inconstitucionalidad y no en apreciaciones subjetivas del demandante que no se derivan de la norma objeto de censura, y (v) suficientes, lo cual implica que los argumentos que constituyen el concepto de la violación tengan la entidad o el alcance persuasivo necesarios para sembrar un mínimo de duda sobre la constitucionalidad de la disposición que se ataca[42].

 

98.             A partir de los parámetros descritos, la Sala Plena estima que el cargo por violación del principio de reserva de ley orgánica admitido en este proceso no reúne los criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia y, por ende, ese planteamiento no puede ser objeto de un pronunciamiento de mérito por parte de esta Corporación. A continuación, se efectúa un análisis detallado de los cinco criterios anotados.

 

99.             Previo al análisis advertido, esta Corte expresa que las disposiciones demandadas por los actores pertenecen a leyes diferentes, con características propias. Por una parte, los artículos 55 y 66 hacen parte de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se creó el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del ambiente y los recursos naturales y se organizó el Sistema Nacional Ambiental –SINA. Por otra parte, el artículo 214 se encuentra en la Ley 1450 de 2011, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014[43].

 

100.        No obstante la diferencia advertida, la Sala Plena analizará de manera conjunta la aptitud del cargo por violación de la reserva de ley orgánica, porque: (i) si bien los accionantes formularon sus reparos contra artículos que pertenecen a leyes diferentes, su censura es la misma, a saber, que todas las disposiciones atacadas vulneran la anotada reserva de ley orgánica; (ii) aunque los actores dedican un capítulo separado para el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, su planteamiento se restringe a remitirse a los mismos argumentos esgrimidos contra las disposiciones demandadas de la Ley 99 y en recordar que una ley aprobatoria de un plan nacional de desarrollo es de tipo ordinario, y (iii) los demandantes no construyen un puente analítico con los elementos propios del artículo 214 para construir un cargo específico de violación de la reserva de ley orgánica, para el contenido normativo de esa disposición: gestión integral del recurso hídrico en el perímetro urbano, referencia a afluentes de ríos principales de subzonas hidrográficas, humedales y acuíferos, y remisión al mapa del IDEAM. Ausente esa individualización, corresponde entonces analizar integralmente el cargo por violación de la reserva de ley orgánica para todas las disposiciones cuestionadas en la demanda de inconstitucionalidad[44].

 

101.        Habiendo abordado lo anterior, esta Sala estima que el cargo formulado en contra de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011 acredita el supuesto de claridad. Esto pues, de lo planteado sobre este cargo por los demandantes, se entiende que lo que reprochan es la vulneración del principio de reserva de ley orgánica establecido en los artículos 151 y 288 de la Constitución, ya que las normas citadas asignan y distribuyen competencias a ciertas entidades territoriales, lo cual está contenido en leyes de tipo ordinario (las mencionadas) y no orgánico.

 

102.        Esta Corte considera que el cargo formulado satisface el requisito de certeza, en la medida en que la acusación se dirige contra proposiciones jurídicas reales y efectivamente contenidas en las disposiciones demandadas, y no contra interpretaciones subjetivas elaboradas por los accionantes. En efecto, los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, así como el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, asignan de manera expresa funciones y competencias en materia ambiental a los grandes centros urbanos allí previstos. Por consiguiente, el reproche de inconstitucionalidad se fundamenta en el contenido normativo y en los efectos jurídicos de las normas acusadas, y no en inferencias ajenas a su texto ni en disposiciones distintas a las sometidas a control. En ese sentido, el entendimiento que los demandantes atribuyen al sentido deóntico de las normas cuestionadas resulta verificable y cierto.

 

103.        Ahora, contrario a lo que ocurre con los criterios anteriormente estudiados de claridad y certeza, la Sala Plena estima que el cargo propuesto en la demanda no es específico, pertinente ni suficiente, como se enuncia a continuación.

 

104.        En relación con la especificidad, la Corte advierte que el cargo formulado por los demandantes no configura en sentido estricto una acusación de inconstitucionalidad concreta por violación de la reserva de ley orgánica. Al respecto, la Sala recuerda que este supuesto exige que los accionantes planteen una oposición objetiva y verificable entre lo que se arguye en la demanda respecto de las normas atacadas y el texto constitucional, por lo que no son admisibles argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales[45].

 

105.        En este caso los actores plantearon una argumentación global y abstracta, en la que se limitan a enumerar las funciones establecidas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, para luego afirmar en bloque que esas atribuciones no se derivan de la Constitución ni de una ley orgánica por lo que debieron consagrarse en una ley de esa naturaleza.

 

106.        Así, el cargo carece de la individualización requerida y se sustenta en apreciaciones vagas y globales sobre el deber ser de las disposiciones acusadas. No se explica, por ejemplo, cómo el inciso primero del artículo 66, al disponer que los municipios ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones de las corporaciones autónomas regionales, implica una redistribución competencial vedada al legislador ordinario. Tampoco se construye un puente argumentativo entre el texto demandado y el parámetro constitucional, sino que se ofrecen opiniones generales sobre el contenido de las disposiciones demandadas, reprochando el hecho de que las entidades territoriales a las que estas se refieren ejerzan ciertas funciones ambientales en su jurisdicción.

 

107.        Por otra parte, los actores procuran diferenciar su planteamiento del estudiado en la Sentencia C-1340 de 2000, al presentar una tabla con observaciones sobre distintas funciones ambientales. Lo cierto es que en el fondo reproducen la misma falencia: los reproches no trascienden del plano valorativo abstracto y no se convierten en razones de inconstitucionalidad susceptibles de ser examinadas de mérito. Al respecto, cabe recordar que, de acuerdo que en la Sentencia C-1340 de 2000, la Corte limitó los efectos de la exequibilidad porque entonces se formuló un ataque global y no se controvirtieron funciones concretas.

 

108.        En efecto, la Sentencia C-1340 de 2000 estableció que: “…si en materia ambiental la propia Constitución señala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas señalen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley orgánica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violación de la reserva de ley orgánica carece de sustento.” Negrilla añadida.

 

109.        A partir de esa ratio, los accionantes alegan que hoy sí presentan observaciones “específicas” mediante una tabla que confronta las funciones consagradas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 para las CAR con lo que, a su juicio, podrían o no hacer los entes territoriales a la luz de los artículos 55, 66 y 214 demandados.

 

110.        Ese planteamiento, sin embargo, no supera los estándares de especificidad por tres razones estructurales. Primero, aun cuando la tabla contrasta las funciones de las CAR, esta no enfrenta la cláusula legal que condiciona el haz competencial local a lo “aplicable al medio ambiente urbano” y al “perímetro urbano”, ni demuestra por qué esa técnica de remisión funcional reconfigura el diseño orgánico de competencias entre Nación y entidades territoriales. Segundo, varios argumentos cambian de parámetro y derivan a reproches bajo los artículos 79 y 80 de la Constitución o a referencias de política global, lo cual es insuficiente e impertinente para un cargo cuyo núcleo declarado es la reserva de ley orgánica.

 

111.        La propia tabla evidencia el problema. Frente a la función 1 del artículo 31 (“ejecutar políticas, planes y programas nacionales”), los demandantes afirman que es “bastante amplia” y que los entes territoriales “podrían” desarrollar actividades “siempre que” se enmarquen en la Constitución y las leyes orgánicas. Esto no es un juicio de inconstitucionalidad sino una cauta conjetura abstracta sobre una posible compatibilidad que no identifica ningún choque normativo con los artículos 151 o 288 de la Constitución.

 

112.        Frente a la función 2 (“ejercer la función de máxima autoridad ambiental”), la tabla concluye de manera apodíctica que “NO es posible” su desarrollo por los entes territoriales porque ni la Constitución ni las leyes orgánicas les asignan funciones ambientales, salvo los numerales 7º y 9º del artículo 313 superior. Falta aquí la bisagra argumentativa entre la premisa y el parámetro: no se muestra que los artículos 55 o 66 atribuían a los entes territoriales la calidad orgánica de “máxima autoridad ambiental”, ni se explica por qué el mandato de “ejercer […] las mismas funciones […] en lo aplicable al medio ambiente urbano” equivale a conferirles esa calidad institucional en términos del artículo 288 de la Constitución. En otras palabras, se asume la conclusión, pero no se demuestra la asignación orgánica ni se identifica el aparte legal que la efectuaría. La remisión al artículo 313, por lo demás, sólo prueba que hay competencias expresas de los concejos en materias relativas al uso del suelo y el patrimonio ecológico, no que el legislador carezca de todo margen de desarrollo para asignar funciones administrativas ambientales urbanas conforme al artículo 288 antes anotado.

 

113.        El mismo patrón se repite con la función 4 del artículo 31, relativa a la coordinación de planes y proyectos del SINA. La tabla despliega razonamientos análogos y globales frente a funciones de coordinación y de armonización en otros numerales: concluye que “deben ser supramunicipales” porque afectarían a otras entidades, y porque asignarlas localmente pondría en riesgo lo dispuesto en materia ambiental en los artículos 79 y 80 de la Constitución. Esas proposiciones expresan un criterio abstracto de diseño institucional o de alcance territorial, pero no un argumento de reserva orgánica que identifique con precisión el paso de “desarrollo legal” a “asignación orgánica” y su colisión con los artículos 151 y 288 de la Constitución. Claramente la objeción reposa en una interpretación abstracta e indirecta de las normas cuestionadas, mas no en su carácter orgánico u ordinario.

 

114.        Aunado a lo anterior, la Sala no pasa por alto que los accionantes omitieron abordar en su demanda lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 28 de la Ley 1454 de 2011 “[p]or la cual si dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. Según ese parágrafo, “[l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación”. La ausencia de consideración de una norma como esta pone de presente el carácter global e indirecto de la censura de los demandantes, respecto de la violación de la reserva de ley orgánica.

 

115.        En conclusión, lo manifestado en la tabla incluida en la demanda no satisface los requisitos que exige el criterio de especificidad. El cargo no identifica, para cada disposición acusada, el aparte normativo concreto que configuraría una distribución orgánica; no ancla el reproche en los artículos 151 y 288 con una oposición puntual y verificable; sustituye el parámetro de control por alusiones a los artículos 79 y 80 de la Constitución. Todo ello conduce a una decisión inhibitoria.

 

116.        En relación con la pertinencia, esta Sala estima que el cargo por violación del principio de reserva de ley orgánica propuesto tampoco cumple con este criterio. Sobre dicho supuesto, cabe recordar que este conlleva la necesidad de presentar un reproche de naturaleza constitucional –derivado del texto de la Constitución–, que no se soporte en razones de orden legal, personal, doctrinal o de conveniencia[46].

 

117.        En primer lugar, como se advierte del recuento de la demanda, los actores centran su argumento en una premisa base, común a su censura respecto de todos los artículos que atacan: un cargo genérico de violación del principio de reserva de ley orgánica. Concluyen lo anterior, al señalar que la Constitución misma no realiza una asignación o distribución de competencias a las entidades territoriales en materia ambiental.

 

118.        En efecto, en la demanda de inconstitucionalidad se afirma que: “[s]e considera que las funciones encargadas a los entes territoriales municipales, distritos y áreas metropolitanas en cuestión a través de los artículos ya revisados, no son desarrollos de normas establecidas en la Construcción y mucho menos de las fijadas para la fecha por una ley orgánica, luego es dable concluir que en este caso se requería por parte del legislador haber realizado este reparto funcional a través de una ley orgánica y no de una ordinaria, tal como lo es la Ley 99 de 1993.”[47]

 

119.        Los accionantes también señalan que:

 

“Es diáfano que el constituyente no le otorgó a los municipios función ambiental alguna, tal como así lo hacen las normas que están siendo demandadas, por lo cual este tipo de nuevas funciones no pueden entenderse como derivadas o desarrolladas a partir de los preceptos constitucionales que rigen nuestro Estado colombiano, luego su asignación por parte del legislador debería proceder vía ley orgánica, tal como así como lo establecen el (sic) artículo 151 y 288 de la Constitución Política, de cuya lectura es evidente que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales o la distribución de estas entre dichas entidades y la Nación, debe hacerse a través de la expedición de una ley orgánica.”^[48] Negrilla añadida.

 

120.        A renglón seguido, señalan lo siguiente:

 

“Ahora bien, en gracia de discusión, debe indicarse que en el espectro de las entidades territoriales objeto de estudio, existen dos funciones que podrían interpretarse son de índole ambiental dado que se relacionan con algunos recursos naturales como el suelo y al concepto de patrimonio ecológico, las cuales le fueron asignadas a los concejos municipales directamente y no a la entidad territorial como tal, siendo estas las enunciadas en los numerales 7 y 9 del artículo 313 constitucional y que corresponden a:

 

“i) Reglamentar los usos del suelo, dentro de los límites que fije la ley.

ii) Ejercer la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

iii) Dictar las normas necesarias para el control la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

 

“Sobre el particular, es importante destacar que si bien los concejos municipales hacen parte de la organización administrativa de los municipios, distritos y áreas metropolitanas, la asignación de funciones a estas corporaciones político-administrativas de elección popular no debería entenderse como una asignación de funciones directa a la entidad territorial a partir de la cual el legislador ordinario [podría] ampliar su espectro para asignarle funciones ambientales a los entes territoriales, tal como son las de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, máxime cuando las otorgadas por estas normas exceden en su alcance a las que el constituyente le otorgó específicamente a los concejos municipales en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Política.”[49]

 

121.        A partir de las citas textuales anteriores, se observa que el cargo no es pertinente pues: (i) parte de una postura subjetiva de los accionantes, según la cual la Constitución no realizó ninguna distribución o asignación de competencias en materia ambiental, por lo que una ley ordinaria no puede desarrollar esa materia, y (ii) las funciones que menciona la Constitución para los concejos municipales y que guardan relación con aspectos ambientales, sólo se predican de esas corporaciones y no de la entidad territorial municipal correspondiente.

 

122.        Al respecto, cabe recordar que la Sentencia C-1340 de 2000, que estudió específicamente el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, estableció que, contrario a lo dicho por los accionantes, la Constitución sí realiza una asignación y distribución de competencias en materia ambiental a las entidades territoriales. Veamos:

 

“Ahora bien, en materia ambiental, la propia Constitución establece claramente ciertos repartos competenciales, tal y como esta Corte lo había precisado anteriormente, cuando dijo al respecto:

 

‘En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80). Así es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP. art. 8). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a través de diversas vías judiciales (CP art. 79). La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P. art. 333). La dirección general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (CP art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (CP. art. 366). A su vez, la Constitución impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales.  Así, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Nación está la de presentar al Congreso de la República informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (CP art. 268), y es función del Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (CP art. 277 ord 4º).

 

‘Estos artículos plantean una forma de gestión unitaria y nacional del medio ambiente.  Sin embargo, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal. Así, corresponde a las asambleas departamentales la expedición de disposiciones relacionadas con el ambiente (CP. art. 300). Es atribución del concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP. art. 313). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena está encargada de la preservación del medio ambiente (CP. art. 331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes del país vecino programas de cooperación e integración dirigidos a la preservación del ambiente (CP. art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios indígenas velar por la preservación de los recursos naturales (CP art. 330 ord 5º).

 

“Por consiguiente, en relación con el medio ambiente, existen materias de interés nacional, así como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que "si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo, los efectos producidos por algunas clases de ruidos). También lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global (V.gr, es predicable el concepto de un sólo sistema de aguas).[50]’

 

“8- Conforme a lo anterior, si en materia ambiental la propia Constitución señala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas señalen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley orgánica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violación de la reserva de ley orgánica carece de sustento.”

Negrilla añadida.

 

123.        Cabe destacar que lo expresado en la Sentencia C-1340 de 2000 en relación con que la Constitución sí les confiere directamente a las entidades territoriales competencias en materia ambiental ha sido reiterado en jurisprudencia posterior. Por ejemplo, la Sentencia C-093 de 2002 (al citar a la Sentencia C-1069 de 2001) indicó que “esta Corporación ha señado que la Constitución confiere, en varios de sus artículos ‘funciones ambientales a los distintos niveles territoriales’”.

 

124.        En jurisprudencia más reciente, esta Corte ha hecho énfasis en la importancia que tienen las competencias ambientales que la Constitución les asigna directamente a las entidades territoriales. Por ejemplo, la Sentencia C-554 de 2007 indicó lo siguiente “[e]sta corporación ha señalado que en materia ambiental, con los propósitos de dar una protección integral y coherente a los recursos naturales y de armonizar los principios de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales y de las corporaciones autónomas regionales, concurren en el orden constitucional las competencias de la Nación y las de dichos organismos, de modo que le corresponde al legislador dictar la normatividad básica nacional y les corresponde a las corporaciones autónomas regionales y a las entidades territoriales dictar la normatividad complementaria o adicional propia de la región, departamento, distrito, municipio o territorio indígena respectivo, en desarrollo de la gestión de sus intereses y de acuerdo con sus condiciones y necesidades particulares.”

 

125.        Asimismo, la Sentencia C-124 de 2014 señaló: “[l]a regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros.”

 

126.        A su turno, la Sentencia C-035 de 2016 precisó que: “[a]corde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.”

 

127.        En suma, contrario a lo manifestado por los accionantes, esta Corte ha reconocido en su jurisprudencia que la Constitución sí les asignó a las entidades territoriales competencias de tipo ambiental, las cuales son de gran importancia pues guardan relación con su autonomía y con las condiciones de vida de quienes habitan en cada una de esas jurisdicciones. Todo lo anterior conduce entonces a la impertinencia del cargo por violación del principio de reserva de ley orgánica, pues este se cimenta en una premisa que es una apreciación subjetiva de los accionantes: que la Constitución no asigna ni distribuye competencias en materia ambiental a las entidades territoriales.

 

128.        En segundo lugar, los accionantes ataron el cargo de violación del principio de reserva de ley orgánica a otra postura subjetiva o interpretación propia, cual es, que son las corporaciones autónomas regionales los únicos órganos llamados por la Constitución a ejercer funciones en materia ambiental, por lo que ello les está vedado a las entidades territoriales.

 

129.        Por ejemplo, los demandantes enuncian que “resulta un tanto ingenuo considerar que los entes territoriales pueden al igual que las CAR’s, entes autónomos e independientes, actuar con total objetividad frente al manejo y administración de los recursos naturales de su territorio, cuando de por medio se encuentran prioridades diferentes a la de conservación de la naturaleza o pensar que ante la necesidad de una licencia ambiental para determinado proyecto con impacto ambiental y respaldo institucional esto último pudiera ser un obstáculo para que el mismo municipio le otorgue dicha licencia y mucho menos que cuando en virtud del desarrollo de dicho proyecto se presente una infracción ambiental, sea el mismo municipio que otorgó previamente la licencia ambiental, el que ahora desarrolle la función de control, seguimiento, investigación y sanción con plena autonomía.”[51]

 

130.        Posteriormente, los actores señalan lo siguiente en su demanda, para justificar la supuesta vulneración del principio de reserva de ley orgánica al que aluden los artículos 151 y 288 de la Constitución. Se enfocan, sin embargo y como se indicó anteriormente, en argumentar su postura según la cual son las corporaciones autónomas regionales las llamadas a ejercen las funciones ambientales que se asignan a ciertas entidades territoriales en las disposiciones censuradas:

 

“Aunado a lo anterior, es importante enfatizar que la asignación a los entes territoriales de funciones ambientales idénticas a las que se encuentran a cargo de las CAR’s va en total contravía de los presupuestos constitucionales de los artículos 79 y 80 de la Carta Política, pues como se mencionada se terminaría dando al traste con la integralidad del SINA y del manejo y gestión de los recursos naturales que deben realizar las autoridades ambientales autónomas independientes y especializadas que han sido creadas por legislador para tales efectos, tal como es el caso de las CAR’s, aspecto que tiene la vocación de derivar en una nula planeación en la gestión y administración de los recursos naturales presentes en los territorios de los entes territoriales, en un aumento de las presiones ambientales sobre dicho territorio y en una administración de los recursos naturales alejada de la técnica y de los objetivos de conservación ambientales que le permiten al Estado colombiano garantizar el derecho a un ambiente sano para todos los ciudadanos (…)

“Con lo anterior, es claro las CAR’s son autoridades ambientales especializadas en materia medioambiental y cumplen su labor bajo un régimen de autonomía e independencia, la cual puede abarcar más de un municipio y más de un departamento, dado que muchos de los asuntos de esta materia no pueden restringirse a los límites geográficos y político administrativos de los entes territoriales y mucho menos a los que definen su perímetro urbano, con lo cual si bien no se desconoce que estos entes territoriales pueden aportar de manera importante a la protección y conservación ambiental, su actuación debe estar coordinada con las entidades de carácter nacional como son las CAR’s, pues son estas finalmente las que ejercen como máxima autoridad ambiental en los territorios bajo su jurisdicción.

 

“Lo anteriormente expuesto, constituye una justificativa importante para afirmar que los entes territoriales municipales, distritales y las áreas metropolitanas, no pueden ejercer muchas de las funciones que el legislador les ha encomendado a las CAR’s, pues las mismas exceden la limitación geográfica que las normas demandadas le han establecido, siendo esta el medio ambiente urbano.”[52] Negrilla añadida.

 

131.        Así, para la Sala Plena, los actores parten de una apreciación subjetiva o propia respecto de la violación del principio de reserva de ley orgánica que proponen, pues atan ese argumento inexorablemente a un concepto propio: que la configuración de la anotada vulneración implica de suyo que las corporaciones autónomas regionales sean los órganos que ejerzan las funciones ambientales que la ley les asignó a ciertas entidades territoriales. Este argumento es, además contradictorio, pues los actores reconocen que algunas de las funciones ambientales de las corporaciones autónomas regionales sí pueden ejercerse por parte de las entidades territoriales, tal y como se desprende del último párrafo citado en precedencia. Esto, por demás, supone una contradicción de estirpe legal que no constitucional, pues las funciones ambientales de las CAR y de las entidades territoriales a las que se refieren las disposiciones ambientales se encuentran evidentemente en normas de tipo legal, esto es, las mismas leyes a las que pertenecen los artículos atacados en la demanda.

 

132.        En tercer lugar, los argumentos que los accionantes plantean en la tabla que acompaña a la demanda también exponen que su censura no parte de un reproche constitucional, sino que responde a razones de tipo legal, de conveniencia o subjetivo.

 

133.        En efecto, la tabla se centra en valorar si los grandes centros urbanos “deberían” o “no deberían” ejercer funciones por razones de conveniencia técnica, alcance supramunicipal o riesgos de captura, en lugar de identificar el segmento textual de los artículos 55, 66 o 214 que configure una asignación o distribución competencial materialmente orgánica y explicar su contradicción con los artículos 151 y 288 de la Constitución.

 

134.        Lo argüido sobre la función 9 (“otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales”) es paradigmática del desenfoque del parámetro. En lugar de explicar por qué el artículo 55, al habilitar licencias “dentro del perímetro urbano”, o el artículo 66, al remitir a “las mismas funciones […] en lo aplicable al medio ambiente urbano”, realizan una distribución orgánica vedada al legislador ordinario, los actores alegan que los municipios “no son autoridad ambiental”, que carecen de “autonomía, independencia y experticia técnica”, que los permisos forestales impactan el clima global conforme a la “Agenda 2030” y que, además, la Corte declaró inconstitucional la caza y la pesca deportiva. Se trata de valoraciones subjetivas, de conveniencia y de citas normativas ajenas al parámetro invocado. Nada se dice del nexo entre el verbo rector legal y los artículos 151 o 288, ni de por qué, pese a la cláusula de aplicabilidad urbana, el legislador habría transformado la arquitectura orgánica de competencias.

 

135.        La tabla también recurre a argumentos que, por su propia naturaleza, no pueden satisfacer la carga de pertinencia. Por ejemplo, sostener que fijar límites permisibles de emisiones “no puede” ser función municipal porque “se refiere a aire, agua y suelo” no confronta el texto legal que condiciona la competencia al medio ambiente urbano ni el estándar constitucional de reserva orgánica; es un reproche personal y subjetivo sobre materias técnicas que desplaza el debate al plano de idoneidad y “mejor localización jurídica” de funciones. Lo mismo ocurre con lo argumentado sobre cuencas hidrográficas y obras de riego: se invoca el “sistema único de aguas” o el interés nacional para concluir que la competencia debe ser supramunicipal, pero no se identifica la regla constitucional que impediría al legislador radicar, en el perímetro urbano, competencias administrativas operativas, ni se explica por qué esa radicación equivaldría a una nueva distribución orgánica prohibida.

 

136.        A ello se suma un problema metodológico del objeto de control. Buena parte de la tabla no contrasta el contenido específico de los artículos 55, 66 o 214, sino que parte de las funciones del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 para deducir que los municipios “no podrían” ejercerlas. El salto lógico consiste en equiparar la remisión del artículo 66 a “las mismas funciones […] en lo aplicable al medio ambiente urbano” con una traslación automática de todas las potestades del artículo 31, incluyendo calificaciones orgánicas como la de “máxima autoridad ambiental”. Ese es precisamente el tipo de acusación general que la Corte descartó en la C-1340 de 2000 y que justificó la cosa juzgada relativa: si se estima que un verbo rector concreto traspasa la frontera del desarrollo legal y entra en la órbita de la distribución orgánica, hay que identificarlo, citarlo y explicar su choque con la Constitución. La tabla no lo hace.

 

137.        En suma, la Sala Plena considera que el cargo adolece de pertinencia pues: (i) no demuestra una oposición normativa entre los artículos 151 y 288 de la Constitución y las disposiciones atacadas, pues parte de opiniones de orden institucional y subjetivo sobre la idoneidad de las corporaciones autónomas regionales para el manejo ambiental, frente a los municipios y distritos; (ii) por ello, los argumentos de los accionantes no versan sobre la reserva de ley orgánica, sino que parte de su postura propia para cuestionar la capacidad técnica, la autonomía e intereses locales de las entidades territoriales para afirmar que estas no deberían tener competencias en materia ambiental, y (iii) el cargo se soporta en citas o referencias ajenas al parámetro de constitucionalidad estudiado.

 

138.        Así, para la Sala, el razonamiento en el que se soporta el cargo no versa propiamente sobre la reserva de ley orgánica, sino que expresa valoraciones subjetivas acerca de la capacidad técnica, la autonomía política o los intereses locales de las entidades territoriales. Estas apreciaciones, aunque relevantes en un debate de política pública, no son suficientes para estructurar un cargo de inconstitucionalidad, pues no identifican con precisión la contradicción normativa que se predica entre la disposición acusada y el parámetro superior. Por ende, el cargo incumple el criterio de pertinencia.

 

139.        Ahora bien, además de carecer de especificidad y pertinencia, el cargo tampoco cumple con el requisito de suficiencia. Según la jurisprudencia de esta Corte, la suficiencia supone que la demanda contenga los elementos de juicio mínimos que permitan iniciar un proceso real de control constitucional, en la medida en que generen una duda razonable acerca de la validez de la norma acusada frente a la Carta. No basta, por tanto, con exponer apreciaciones generales, subjetivas, abstractas o con reiterar afirmaciones sin respaldo normativo; es necesario aportar un razonamiento que tenga un alcance persuasivo.

 

140.        En el presente caso, la demanda no satisface ese estándar. Los actores construyen su reproche sobre la premisa de que la Constitución no confirió función ambiental alguna a los municipios y distritos (y por ende a los grandes centros urbanos), y que por ello cualquier asignación de competencias en esta materia debía hacerse a través de ley orgánica. Sin embargo, –como se expuso previamente– esa afirmación no solo carece de desarrollo argumentativo suficiente, sino que contradice abiertamente la ratio decidendi de la Sentencia C-1340 de 2000, providencia que constituye el precedente aplicable en esta controversia.

 

141.        Como se expuso previamente, en esa sentencia la Corte fue explícita en señalar que, en materia ambiental, la propia Constitución consagra un reparto básico de competencias entre los distintos niveles territoriales, lo cual habilita al legislador ordinario para desarrollarlas y precisarlas. Por consiguiente, el hecho de que una ley ordinaria asignara funciones ambientales a los municipios y distritos no implicaba, por sí mismo, una infracción de la reserva de ley orgánica. Lejos de reconocer esta doctrina, los actores la vacían de contenido, pues sostienen exactamente lo contrario: que cualquier asignación ambiental a los entes territoriales es inconstitucional si no proviene de una ley orgánica.

 

142.        Esta contradicción convierte el cargo en insuficiente, porque en vez de aportar razones que susciten una duda mínima sobre la constitucionalidad de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 214 de la Ley 1450 de 2011, los demandantes reproducen un argumento ya descartado por la jurisprudencia. Así, el escrito no aporta un fundamento autónomo que permita abrir un juicio de inexequibilidad, sino que insiste en un entendimiento expresamente descartado por esta Corte.

 

143.        En suma, el cargo carece de suficiencia porque: (i) no expone elementos de juicio que ilustren de manera persuasiva la presunta vulneración de los artículos 151 y 288 de la Constitución, tal y como se precisó en el análisis de especificidad y pertinencia; (ii) se construye sobre una premisa incompatible con el precedente aplicable, en lugar de demostrar su eventual inaplicabilidad, y (iii) no logra suscitar una mínima duda sobre la validez constitucional de las normas acusadas.

 

144.        Por último, la Sala Plena destaca que el principio pro actione, aplicable a las acciones públicas de inconstitucionalidad, implica que el rigor que esta Corte le imprime al estudio de los cargos de una demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho político de los ciudadanos a censurar disposiciones de rango legal y a obtener un fallo de mérito. También comporta que, ante la duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación de un cargo (los criterios de aptitud), la Corporación se esfuerce –dentro de los límites del ordenamiento– por proferir una decisión de fondo[53].

 

145.        Sin embargo, la aplicación del principio pro actione no “habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas.”[54]. En tal sentido, “[n]o es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control oficioso y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso… ‘la Corte no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas…’[55].”[56]

 

146.        A partir de lo expuesto, la Corte Constitucional estima que, aun bajo la aplicación del principio pro actione, no hay lugar a admitir el cargo formulado por violación del principio de reserva de ley orgánica, porque el reproche carece de un núcleo argumentativo mínimo que permita a la Corporación adelantar un control de constitucionalidad real y no conjetural. Como se desprende del análisis previo, la demanda no identifica con precisión los apartes normativos concretos que configurarían una asignación o distribución competencial materialmente orgánica, ni construye una oposición normativa verificable frente a los artículos 151 y 288 de la Constitución. En lugar de ello, el cargo se edifica sobre valoraciones generales, apreciaciones de conveniencia institucional (la supuesta función exclusiva en materia ambiental de las CAR) y una premisa reiteradamente desvirtuada por la jurisprudencia constitucional, según la cual la Constitución no habría asignado competencias ambientales a las entidades territoriales. Esta forma de argumentación impide, incluso bajo un criterio flexible, que surja una duda razonable sobre la validez constitucional de las disposiciones acusadas, pues el reproche no trasciende del plano valorativo por lo que no logra activar el juicio abstracto de constitucionalidad.

 

147.        Adicionalmente, el principio pro actione no le permite a la Corte suplir las deficiencias estructurales de un cargo ni a reconstruir, a partir de inferencias propias, una acusación que el demandante no formuló de manera clara y precisa. Tal como lo ha señalado la jurisprudencia, este principio exige la existencia de un mínimo argumentativo que permita identificar el concepto de la violación, sin que ello comporte sustituir al actor o transformar el control rogado en uno oficioso. En este caso, la ausencia de individualización del reproche, la falta de anclaje normativo en el parámetro constitucional invocado y la reiteración de argumentos ya descartados por el precedente aplicable conducen a un escenario en el que esta Corte, para pronunciarse de fondo, tendría que corregir, completar o redefinir el alcance del cargo. Ese ejercicio excede los límites del principio pro actione y comprometería la naturaleza misma del control abstracto.

 

148.        Por las razones expuestas, la Corte Constitucional se inhibe de emitir pronunciamiento de fondo sobre el cargo por violación de la reserva de ley orgánica formulado contra los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

 

 

 

 

RESUELVE

 

 

INHIBIRSE de proferir una decisión de mérito respecto de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 “[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” y el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, por ineptitud sustantiva del cargo analizado en esta providencia.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General