REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-413 DE 2025

 

Referencia: expediente PE-056

 

Asunto: revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado[1]

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.8 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

 

ÍNDICE            

 

I.    ANTECEDENTES. 7

II.   LA NORMA BAJO EXAMEN.. 8

III.  INTERVINIENTES. 8

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA NACIÓN.. 9

V.   CONSIDERACIONES. 10

1. Competencia. 10

2. Metodología de la decisión. 10

3. Primera Sección. Análisis sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo  10

3.1. El PLE estudiado está sometido a reserva de ley estatutaria. 10

3.2. El control formal de los proyectos de leyes estatutarias 13

3.3. Trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado. 15

3.4. El Auto 1298 de 2024 y el trámite de subsanación con fundamento en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución. 26

3.5. Análisis del requisito de aprobación en una sola legislatura. 37

3.6. Análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteración de jurisprudencia. 38

3.7. Análisis sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia. 49

3.8. Análisis del requisito de consulta previa. 51

3.9. Verificación del requisito de análisis del impacto fiscal de la iniciativa. 52

4. Segunda Sección. Constitucionalidad material del PLE. 58

4.1. Contenido y alcance del derecho de habeas data. Análisis general y del habeas data financiero. Reiteración de jurisprudencia. 58

4.2. La suplantación de identidad. 66

4.3. Suplantación de identidad y regulación en Colombia. 69

4.4. Estudio del articulado del PLE. 74

VI. DECISIÓN.. 159

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.       En cumplimiento de lo previsto en los artículos 153 de la Constitución y 208 de la Ley 5ª de 1992, mediante comunicación del 10 de octubre de 2023, la Secretaría General del Senado de la República remitió a la Secretaría de esta Corte para su revisión de constitucionalidad copia del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, “[p]or medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”. Asimismo, remitió copia del respectivo expediente legislativo.

 

2.       En sesión del 25 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto al magistrado sustanciador y el 27 de octubre siguiente, la Secretaría General de la Corte le remitió el expediente.

 

3.       Por medio de auto del 14 de noviembre de 2023, el magistrado sustanciador (i) avocó el examen de constitucionalidad del referido proyecto de ley estatutaria; (ii) dispuso la práctica de varias pruebas relacionadas con el procedimiento legislativo seguido para la aprobación del proyecto de ley; (iii) ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP) con el propósito de que informara si, en el trámite legislativo del mencionado proyecto de ley, había emitido concepto de impacto fiscal; (iv) ordenó comunicar la iniciación de este proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso, así como al ministro de Hacienda y Crédito Público y al superintendente de Industria y Comercio; (v) dispuso que, una vez fueran recibidas las pruebas, se efectuara la fijación en lista del proceso, se surtiera el traslado a la procuradora general de la Nación para su intervención y se invitara a expertos para que, de considerarlo pertinente, presentaran concepto técnico sobre el asunto.

 

4.       Mediante auto del 29 de enero de 2024 el despacho ponente ordenó continuar el procedimiento, una vez agotado el periodo probatorio. 

 

5.       Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la referencia.

 

II.               LA NORMA BAJO EXAMEN

 

6.       El texto del proyecto de ley remitido y sometido a estudio se incluye como Anexo de esta providencia.

 

III.           INTERVINIENTES

 

7.       Durante el término de fijación en lista[2] intervinieron autoridades, entidades y ciudadanos, así como la procuradora general de la Nación quien presentó el respectivo concepto. A continuación, se expone una referencia general en cuanto al sentido de las intervenciones allegadas al expediente. Además, los planteamientos centrales de dichas intervenciones se mencionarán al abordar el estudio de constitucionalidad sobre el procedimiento legislativo o de exequibilidad material de cada uno de los artículos del proyecto, según corresponda.

 

Tabla 1. Solicitudes de intervinientes

 

IV.           CONCEPTO DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA NACIÓN

 

8.            El ministerio público[3] solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la totalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado, tanto por el trámite legislativo que se surtió para su aprobación, como por su contenido material. En primer lugar, concluyó que el Congreso de la República tenía competencia para tramitar el referido proyecto bajo el procedimiento parlamentario especial dispuesto en materia de leyes estatutarias, comoquiera que la iniciativa (i) modifica normas de igual naturaleza, como lo son las leyes 1266 de 2008 y 2157 de 2021 y (ii) adopta medidas para reforzar la protección de los derechos fundamentales al buen nombre y al habeas data de las personas que han sido víctimas del delito de falsedad personal y otros delitos conexos. 

 

9.            Seguidamente, sostuvo que el PLE cumple todos los requisitos formales y, en cuanto al análisis material de constitucionalidad, se ajusta a los mandatos de la Carta Política. Primero, porque para proteger los derechos fundamentales al habeas data, al buen nombre y a la propiedad privada, los artículos 1º, 7º, 8º  y 9º del PLE establecen mecanismos para que las víctimas de suplantación personal puedan gestionar la suspensión del cobro de obligaciones adquiridas sin su consentimiento y la corrección de los reportes negativos en las centrales de riesgo fruto de dichos actos fraudulentos.

 

10.            De otro lado, porque en desarrollo de los fines del Estado y de los principios de solidaridad y buena fe, así como de los mandatos de colaboración con las autoridades y de protección de los consumidores, los artículos 5º, 6º, 10, 11 y 12 del PLE contemplan: (i) las obligaciones a cargo de las entidades financieras, los operadores de telecomunicaciones y los demás establecimientos comerciales que ofrecen créditos, consistentes en adoptar medidas de seguridad informática, facilitar las investigaciones oficiales y suministrar apoyo a las víctimas; (ii) los deberes de las personas suplantadas de denunciar los actos delictivos en su contra, avisar a los interesados y procurar la protección de sus datos; y (iii) las facultades de vigilancia y promoción para evitar la suplantación a cargo de las autoridades.

 

11.            Por último, señaló que los artículos 2º, 3º, 4º y 13 del PLE, que consagran los principios de interpretación de la normativa y la vigencia de la ley, así como la definición de algunos conceptos técnicos útiles para su aplicación, responden al margen de configuración del legislador en materia de protección de los derechos fundamentales y están en congruencia con la normativa estatutaria dispuesta en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

 

V.               CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

12.            De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 241.8 de la Constitución Política, a esta Corte le corresponde adelantar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia, este tribunal es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la referencia.

 

2. Metodología de la decisión

 

13.            Para adelantar el estudio de constitucionalidad del PLE, la Corte dividirá el análisis en dos secciones. En la primera, examinará el procedimiento legislativo que tuvo el PLE en el Congreso de la República. En este apartado verificará si la iniciativa se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria, para luego reiterar brevemente los requisitos formales exigibles respecto de proyectos de ley de esta naturaleza. Seguidamente, expondrá el trámite que se surtió respecto del proyecto estudiado y procederá a la verificación del cumplimiento de aquellas exigencias.

 

14.            En caso de que el proyecto se hubiese tramitado de conformidad con las reglas formales que rigen el proceso de formación de las leyes estatutarias, en la segunda sección, la Sala Plena estudiará su constitucionalidad material. Con tal fin, (i) abordará el contenido y alcance del derecho al habeas data general y financiero, para entonces referirse brevemente (ii) a la suplantación de identidad, así como (iii) a la ocurrencia de tal fenómeno en Colombia y su regulación. Una vez explicados estos aspectos generales, (iv) estudiará la constitucionalidad de cada uno de los artículos del PLE.

 

3. Primera Sección. Análisis sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo

 

3.1. El PLE estudiado está sometido a reserva de ley estatutaria

 

15.            El concepto de ley estatutaria encuentra su fundamento esencial en un criterio material. Corresponden a este tipo normativo las leyes que se encarguen de regular las materias específicas que determina el artículo 152 constitucional, que son: (i) los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción y, por último, (vi) la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. También puede acudirse a un criterio formal, según el cual están sometidas a reserva de ley estatutaria las iniciativas que modifiquen, adicionen o deroguen normas de rango estatutario.

 

16.            A la luz del criterio material, la determinación acerca de si una iniciativa debe tener naturaleza estatutaria pasa por definir si el tema que regula es de aquellos señalados en el citado artículo 152. Sin embargo, este criterio no es suficiente para concluir, de manera general, que todo el contenido de una ley estatutaria corresponde a la naturaleza especial de ese tipo de normativa. En efecto, puede suceder que bajo un mismo cuerpo normativo se incluyan no solo materias sometidas a reserva sino también asuntos conexos que, a pesar de tener estrecha relación con las primeras, no corresponden a aspectos centrales o al núcleo esencial de la temática estatutaria.

 

17.            Esta Corte ha reconocido la posibilidad de que ello ocurra sin que implique una transgresión a los mandatos constitucionales que definen la competencia del legislador estatutario, ni la vigencia del principio democrático, en la medida en que las leyes estatutarias están sometidas a condiciones de trámite legislativo más estrictas que las leyes ordinarias. En esos casos, si bien no hay motivo alguno de reproche en cuanto a la constitucionalidad de la iniciativa, procede diferenciar el contenido normativo propio de la ley estatutaria del contenido ordinario, entendiendo que este último no queda sometido a que su eventual adición, modificación o derogatoria tenga que hacerse mediante ley estatutaria[4].

 

18.            En el asunto bajo examen, la Procuraduría General de la Nación afirmó que el Congreso de la República tenía competencia para tramitar el referido proyecto bajo el procedimiento parlamentario especial dispuesto en materia de leyes estatutarias. La Sala Plena comparte el criterio del ministerio público por las siguientes razones:

 

19.            La iniciativa objeto de control, en términos generales, debía tramitarse como un proyecto de ley estatutaria porque están acreditados los criterios material y formal. Sobre este último, se tiene que el artículo 7º del PLE modifica el artículo 7º de la Ley Estatutaria 2157 de 2021[5]. En la Sentencia C-282 de 2021, esta Corte realizó el control automático de constitucionalidad respecto del proyecto que dio origen a dicha ley, reconociendo su carácter estatutario[6].

 

20.            En relación con el criterio sustantivo y en términos generales, la materia objeto del proyecto de ley es una de aquellas que debe adoptarse bajo el tipo especial de ley estatutaria, pues corresponde a una iniciativa que regula un derecho fundamental como es el habeas data (art. 15 superior) y los procedimientos y condiciones para hacer efectiva su garantía. En efecto, el propósito del proyecto de ley analizado consiste en la adopción de medidas, procesos y políticas para proteger a las personas suplantadas en su identidad y el uso fraudulento de su información personal en el sistema financiero, frente a reportes negativos ante operadores de información y el cobro de obligaciones por parte de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia.

 

21.            La facultad del legislador estatutario para consagrar un régimen de protección frente a la suplantación se afinca en que esta práctica afecta el derecho del titular del dato financiero, que como se verá más adelante, al tener carácter semiprivado está sometido a los principios de administración de datos personales. Por esa vía, es claro que la iniciativa constituye una regulación del derecho al habeas data, particularmente el financiero, y que la jurisprudencia constitucional ha concluido que aquellos cuerpos legales que contienen disposiciones sobre los derechos y deberes de los actores involucrados en la administración de datos, peticiones, quejas, reclamos, procedimientos y sanciones están sometidos a reserva de ley estatutaria[7]. Además, el hecho que sus mandatos sean solo aplicables a la suplantación en materia de datos personales de índole comercial, financiera y crediticia no afecta la reserva de ley estatutaria pues, según lo ha señalado esta Corte, el legislador estatutario goza de plenas facultades para regular derechos fundamentales aplicables de manera sectorial[8]. Sobre el particular, la Sentencia C-282 de 2021 sostuvo que:

 

“[…] la jurisprudencia de este tribunal ha identificado como asuntos sujetos a reserva de ley estatutaria, en relación con el habeas data: (i) los requisitos que deben cumplir los bancos de datos para tratar de forma automatizada la información de los titulares; (ii) las condiciones en que los titulares pueden acceder a la información difundida sobre ellos; (iii) el tipo de datos que pueden revelar las fuentes de la información; (iv) la carga de veracidad y actualización sobre la información que comparten los bancos de datos, y en general, las reglas que deben seguir las entidades financieras para garantizar la actualización de la información; (v) régimen de transición sobre la puesta al día en obligaciones y la caducidad o eliminación del dato negativo; (vi) las reglas que debe seguir la administración para la recolección y tratamiento de datos personales; y (vi) las regulaciones sectoriales y generales del derecho, que prevén los principios, reglas, definiciones, derechos y deberes de los actores involucrados en la administración de datos, peticiones, reclamos, quejas y sanciones, según se encuentran contenidas en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012”

 

22.            Visto lo anterior, se concluye que el PLE, en términos generales, debía someterse al trámite propio de las leyes estatutarias. Lo anterior, porque regula materias propias del núcleo central de la garantía del derecho de habeas data en el escenario de la suplantación de identidad, en específico, frente al reporte negativo y al cobro de obligaciones derivados de esta conducta. No obstante, en relación con los artículos 8°, 10 y 12 se concluye que no tienen reserva de ley estatutaria. La Sala reitera que el ámbito de aplicación de la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de forma restrictiva y, por tal razón, para verificar su ocurrencia se debe analizar el contenido de cada una de las disposiciones. En el presente asunto, los artículos 8°, 10 y 12 del PLE no tienen naturaleza de ley estatutaria por las siguientes razones: (i) estos artículos no regulan el núcleo esencial del derecho fundamental al habeas data financiero, pues no desarrollan la facultad que tiene toda persona de conocer, actualizar y rectificar la información sobre ella recogida en bancos de datos o la facultad que tienen las entidades financieras y bancos de información de recolectar y transmitir datos, y (ii) el objeto directo de la regulación prevista en estos artículos no constituye un desarrollo del régimen de derechos fundamentales. No obstante, la Corte hará el respectivo control automático, integral y previo de dichas normas en el ámbito del proyecto que consagra en su esencia un régimen con alcance estatutario. Al respecto, se advierte que el control de constitucionalidad respecto de los artículos 8°, 10 y 12 tendrá efectos de cosa juzgada absoluta.

 

3.2. El control formal de los proyectos de leyes estatutarias

 

23.            Las leyes estatutarias se encuentran sometidas a un procedimiento legislativo calificado, en el que las exigencias son más rigurosas que aquellas que se predican para el trámite de las leyes ordinarias. Los requisitos especiales aplicables a la aprobación, modificación o derogatoria de esta tipología de leyes están consagrados en la Constitución Política. Al respecto, el artículo 153 superior dispone que los proyectos de leyes estatutarias deben (i) tramitarse en una sola legislatura y no en sesiones extraordinarias[9]; (ii) aprobarse por la mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras y de las Comisiones Constitucionales del Congreso de la República; y (iii) ser objeto de un control de constitucionalidad automático y previo por parte de la Corte Constitucional[10]. En efecto, la Sentencia C-282 de 2021 señaló:

 

“(i) su aprobación dentro de una sola legislatura; (ii) su votación por mayoría absoluta; y (iii) un control previo de constitucionalidad antes de su sanción presidencial. Es a partir de esta especial legitimidad democrática, que la Corte ha considerado que sólo habrá lugar a declarar la existencia de vicios en el procedimiento cuando aquellos incidan en la formación de la voluntad del Congreso. Estas especiales condiciones cuentan además con la ventaja de proteger en mayor medida a las minorías políticas representadas en el Congreso, por las mayorías cualificadas que exige y los estrictos términos temporales dentro de los cuales se debe aprobar. En esta misma línea, se ha explicado que la característica fundamental de las leyes estatutarias es el procedimiento reforzado para su aprobación, pues esta se hace a partir de una voluntad distinta de la del Legislador ordinario, que es la de la mayoría absoluta y no la simple, en una sola legislatura. De esta forma, se ha indicado que el Constituyente concibió una categoría especial de leyes que requieren de atributos formales más estrictos que las leyes ordinarias para ser aprobadas, así como control previo y automático de constitucionalidad, todo con la finalidad de otorgar mayor estabilidad y jerarquía a estos ordenamientos, por las materias que regulan. Esto, entonces, conlleva “una más exigente tramitación y una certeza inicial plena acerca de su constitucionalidad”[11] (énfasis en el original).

 

24.            Aunado a lo anterior, los proyectos de ley estatutaria deben cumplir los requisitos generales de toda ley, conforme a la jurisprudencia constitucional, especialmente[12]: (i) responder a alguno de los tipos de iniciativa legislativa reconocidos por la Constitución[13]; (ii) publicarse debidamente previo a darle trámite en la respectiva comisión constitucional permanente o plenaria[14]; (iii) una vez aprobado en la correspondiente comisión, tramitarse en la plenaria de la misma cámara y luego observar el mismo procedimiento en la otra cámara, para obtener por regla general aprobación en cuatro debates[15]; (iv) entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días[16]; (v) el proyecto de ley debe ser anunciado para votación en sesión previa y distinta a aquella en la que ha de llevarse a cabo la votación[17]; (vi) respetar las reglas sobre quórums, mayorías y formas de votación [18]; (vii) respetar los principios de identidad flexible y consecutividad cuando a lo largo del procedimiento se presenten modificaciones al texto del proyecto de ley[19]; (viii) respetar la unidad de materia[20]; (ix) haber sido sometido a consulta previa antes de iniciar su trámite en el Congreso, cuando se trate de normas que tengan impacto directo diferenciado sobre comunidades étnicas[21]; (x) haber cumplido con el análisis de impacto fiscal cuando los proyectos de ley prevean una orden de gasto o un beneficio tributario[22]; y (xi) respetar las reglas sobre formación de leyes previstas en la Constitución y la ley orgánica sobre la materia.

 

25.            Sobre esta base, la Sala procede a la revisión de constitucionalidad del procedimiento legislativo que surtió la iniciativa objeto de control.

 

3.3. Trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado

 

26.        La mayoría de los intervinientes en este proceso no advirtieron irregularidad alguna en esta materia[23]. Sobre el particular y como se indicó previamente, el ministerio público sostuvo que el PLE superó el análisis sobre requisitos formales. A continuación, la Sala verificará si el proyecto de ley analizado satisface los requisitos procedimentales anunciados en el acápite antecedente, considerando además la subsanación del procedimiento ordenada previamente por este Tribunal.

 

27.        Iniciativa legislativa y publicación inicial del proyecto. El 8 de septiembre de 2022, los senadores Jonathan Ferney Pulido Hernández y Ana Carolina Espitia Jerez, y los representantes a la Cámara Duvalier Sánchez Arango, Luvi Katherine Miranda Peña, Juan Camilo Londoño Barrera, Wilmer Yair Castellanos Hernández, Cristian Danilo Avendaño Fino, Carolina Giraldo Botero, Elkin Rodolfo Ospina Ospina, Juan Sebastián Gómez González, Alejandro García Ríos, Olga Lucía Velásquez Nieto, Daniel Carvalho Mejía, Hernando González, Jaime Raúl Salamanca Torres y Gloria Liliana Rodríguez Valencia radicaron ante la Presidencia y la Secretaría General de la Cámara de Representantes la iniciativa del proyecto de ley estatutaria, acompañada de su exposición de motivos. Así las cosas, el PLE tuvo origen en la propuesta presentada por miembros del Congreso de la República, en los términos del artículo 154 superior. Además, de conformidad con los artículos 157 (numeral 1°) de la Constitución y 144 de la Ley 5ª de 1992, previo a darle curso en la comisión constitucional respectiva, se realizó la publicación inicial del PLE y su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso n.° 1118 del 20 de septiembre de 2022.

 

28.        El ciudadano Harold Sua Montaña, quien intervino en el presente proceso, manifestó que, en el trámite de formación del PLE, específicamente en lo que se refiere a sus artículos 5º a 11, los congresistas incumplieron el deber de motivación. Justificó esta afirmación en que, a su juicio, el legislador omitió consultar el precedente de la Corte Suprema de Justicia en torno al delito de falsedad procesal, así como la razón de la decisión de la Sentencia T-360 de 2022 en materia de suplantación de identidad. Consideró que este es un vicio procedimental por el que procede la devolución del PLE al Congreso.

 

29.        Al respecto, es pertinente señalar que aunque no existe una disposición específica en la Constitución que establezca un deber explícito de motivar las iniciativas legislativas, el fundamento jurídico de esta exigencia se afianza en principios constitucionales como los de transparencia, participación ciudadana y democracia representativa. En el trámite del procedimiento legislativo esta carga se satisface a través de la exposición de motivos.

 

30.        Dicha exposición puede definirse como aquel documento en el que el autor de la iniciativa explica las razones, objetivos y necesidades que fundamentan el proyecto, por lo tanto, es un componente esencial en el proceso de formación de las leyes, toda vez que proporciona una base lógica y comprensible que justifica la propuesta normativa. La exposición de motivos permite entender el contexto en el que se presenta el proyecto y la problemática que se pretende solucionar con él, otorgando a los congresistas una primera aproximación sobre las razones para apoyar o no la medida[24]. Además, la publicidad y el aporte de esta información a otros actores públicos y privados, así como a la ciudadanía en general, garantiza la colaboración armónica entre las ramas del poder público, la transparencia, el principio democrático y la participación ciudadana[25]. 

 

31.        La Ley 5ª de 1992 no ahonda en la definición ni en el contenido de este documento. En efecto, las referencias a él se agotan en (i) su artículo 144, en cuanto señala que el proyecto de ley deberá entregarse en original y dos copias con la correspondiente exposición de motivos; (ii) su artículo 145 ibidem, que dispone que la presentación de todo proyecto debe incluir, en este orden, un título, un encabezamiento, una parte dispositiva y una exposición de motivos, so pena de que el presidente de la comisión permanente respectiva lo devuelva para su corrección; y finalmente, (iii) en el artículo 291 de la misma ley, que prevé que en el cuerpo de la exposición de motivos se debe incorporar un acápite que describa las circunstancias o eventos que podrían generar un conflicto de interés, para efectos de la presentación de impedimentos por parte de los congresistas.

 

32.        Visto lo anterior, resulta factible señalar que la motivación de los proyectos de ley se satisface cuando en la exposición de motivos se presenta la información relativa a su objetivo, justificación, las referencias normativas que lo soportan, las razones acerca de su conveniencia social, económica, política y/o jurídica, las circunstancias constitutivas de impedimentos para los congresistas (art. 291 Ley 5ª de 1992) y, cuando  ordene un gasto u otorgue beneficios tributarios, la inclusión de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingresos adicionales para su financiamiento (art. 7 Ley 819 de 2003).

 

33.        La Corte considera que el argumento del ciudadano Harold Sua Montaña no está llamado a prosperar pues lo que se observa respecto de la motivación del proyecto es que se satisfizo debidamente con la exposición de motivos adjunta al texto inicial de la ponencia[26], la cual incluye una referencia al (i) objetivo del proyecto, (ii) a su justificación, (iii) a los antecedentes legislativos, (iv) al concepto y alcances de la suplantación de identidad, en la que se expone ampliamente el contexto de esta problemática, así como el marco constitucional, legal y jurisprudencial de la iniciativa, (v) los potenciales conflictos de interés y (vi) el impacto fiscal del proyecto.

 

34.        Resulta inadmisible, como lo pretende el ciudadano, formular un vicio de procedimiento basado en un análisis sobre la calidad argumentativa de la exposición de motivos, tras considerar que no se dio una motivación adecuada para ciertos artículos específicos del proyecto. En concreto, por no tener en cuenta decisiones judiciales particulares que, en su sentir, son relevantes en la materia. La exposición de motivos sí presentó un contexto normativo y jurisprudencial de la iniciativa, sin que corresponda a esta Corte realizar un juicio sobre la calidad de la motivación en que se sustentó la iniciativa congresional. En tal sentido, no prospera el reproche presentado por el ciudadano.

 

35.        Primer debate: Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. El asunto fue repartido el 8 de septiembre de 2022 a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, instancia que lo recibió el día 21 del mismo mes y año. El 14 de octubre de 2022 se designó como ponente para primer debate al representante Duvalier Sánchez Arango, quien presentó informe favorable, con modificaciones puntuales sobre los artículos 6º, 7º, 8º, 9º y 10 del PLE[27]. La ponencia para primer debate en Cámara fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1442 del 16 de noviembre de 2022.

 

36.        El anuncio de la votación para primer debate fue realizado en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 29 de noviembre de 2022, de la cual da cuenta el Acta n.° 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 51 del 16 de febrero de 2023[28]. La discusión y votación del PLE en primer debate tuvo lugar en la siguiente sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 30 de noviembre de 2022, a la cual alude el Acta n.° 32 de la misma fecha y que fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 52 del 16 de febrero de 2023. Así las cosas, se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 160 de la Constitución, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, pues se anunció previamente, con fecha determinada o determinable, la sesión en la cual se votaría el PLE y este fue efectivamente sometido a votación en la sesión para la cual fue anunciado.

 

37.        Además, se observa que en el trámite ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se atendieron las reglas de quórum y mayorías. Para el cuatrienio legislativo 2022-2026, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes está integrada por 41 miembros[29], luego el quórum deliberatorio se componía de 11 representantes a la Cámara; el decisorio de 21 y la mayoría absoluta se alcanzaba con 21 votos.  En el acta referida se da cuenta que la sesión se realizó de manera presencial[30], que inició con 16 congresistas y, en el transcurso de la sesión, se hicieron presentes otros 22 y los 3 restantes presentaron excusa. Luego de leer el orden del día, la secretaria de la Comisión hizo referencia expresa a la comprobación del quórum deliberatorio, según lo dispuesto en el artículo 145 superior. Luego de la presentación del PLE por parte del ponente y la intervención de algunos representantes, se procedió a votar el informe como termina la ponencia que solicitaba dar primer debate a la iniciativa, la cual fue aprobada con 33 votos afirmativos[31], 5 abstenciones[32] y 3 excusas. Esto, mediante el mecanismo de voto nominal y público.

 

38.        El ciudadano Harold Sua Montaña, interviniente en este proceso, consideró que el primer debate fue materialmente abierto antes de votarse la proposición del respectivo informe de ponencia. En su criterio, esto constituye una irregularidad pues la costumbre ha sido que, en atención a los artículos 95 y 115 (numeral 4º) de la Ley 5ª de 1992, primero se vota la proposición y luego se abre el debate.

 

39.        Es cierto que en el trámite del PLE ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, una vez el ponente hizo la presentación y explicación del proyecto, el presidente abrió la discusión y le concedió la palabra a varios representantes, luego de lo cual cerró la discusión y dispuso dar inicio a la votación para definir si se aprobaba el informe de ponencia. Sin embargo, ello no da paso a que se configure la irregularidad alegada. Las normas en las que el interviniente fundamenta su petición no disponen que el informe de ponencia deba votarse previo a la apertura del debate. En efecto, el artículo 95 de la Ley 5ª de 1992 se refiere a la asistencia requerida para iniciar el debate y el artículo 115 versa sobre el trámite de las proposiciones. Dichas normativas no consagran la exigencia expuesta por el interviniente. En todo caso, la Sala precisa que conforme al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, no es exigencia necesaria que se dé lectura a la ponencia para iniciar el debate en la respectiva comisión. En tal sentido, la Sala Plena no observa irregularidad alguna en el sentido advertido por el ciudadano que afectara el debate y la votación de dicha célula legislativa, por lo que no prospera su petición de inconstitucionalidad al respecto.

 

40.        En cuanto al articulado, con excepción del artículo 7º, se procedió a su lectura en bloque con las proposiciones avaladas (estas se presentaron respecto de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10 y 11; los artículos 3º y 12 no tuvieron proposiciones) y su posterior votación con un resultado de 30 votos a favor, 0 en contra, 8 abstenciones[33] y 3 excusas[34]. Acto seguido, se leyó el artículo 7º con la proposición presentada por el representante Alirio Uribe Muñoz[35], la cual fue votada por 26 miembros de la Comisión. Esta se negó con un resultado de 9 votos a favor y 17 en contra[36]. En consecuencia, se leyó nuevamente el artículo 7º con las proposiciones avaladas por el ponente y se aprobó con 26 votos a favor, 0 en contra, 12 abstenciones[37] y 3 excusas[38]. Finalmente, se sometió a aprobación el título del PLE y se le preguntó a la Comisión por su deseo de que el proyecto pasara a la Plenaria de la Cámara de Representantes y se convirtiera en ley de la República[39], votación que cerró con 23 votos a favor, 0 en contra, 15 abstenciones[40] y 3 excusas.

 

41.        Así las cosas, el trámite ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cumplió los requisitos constitucionales relativos a discusión y votación, publicación, anuncios previos, quórums, mayoría absoluta y votaciones nominales y públicas.

 

42.        Segundo debate: Plenaria de la Cámara de Representantes. La ponencia para segundo debate -a cargo del representante Duvalier Sánchez Arango-, el pliego de modificaciones y el texto aprobado en primer debate por la Comisión se publicaron en la Gaceta del Congreso n.° 1693 del 19 de diciembre de 2022. El anuncio para segundo debate en Cámara de Representantes se produjo en sesión plenaria ordinaria el 27 de marzo de 2023, según consta en el Acta n.° 045 del 27 de marzo de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 556 del 29 de marzo de 2023[41].

 

43.        La discusión y votación del PLE por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar en la siguiente sesión realizada el 28 de marzo de 2023[42], documentada en el Acta n.° 046 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso n.° 507 del 19 de mayo de 2023. En el presente trámite se recibió como prueba la certificación del secretario general de la Cámara de Representantes en la que dio fe que el quórum deliberatorio de dicha cámara legislativa es de 47 de sus miembros y el decisorio de 94[43]. El mismo documento refiere que en la certificación de asistencia a la sesión del 28 de marzo de 2023 expedida por el subsecretario general, se verificó la asistencia de 168 representantes, con 19 ausentes.

 

44.        Una vez la plenaria asumió el asunto, se presentaron los impedimentos manifestados por cuatro representantes, los cuales fueron negados mediante votación nominal[44]. Leída la proposición favorable con la que terminó el informe de ponencia para segundo debate se dio el uso de la palabra al representante ponente, quien explicó el contenido del PLE. El informe como termina la ponencia fue aprobado con 105 votos por el sí, 0 por el no[45].

 

45.        En cuanto al articulado, se procedió a la lectura de las proposiciones avaladas (artículos 1º, 2º, 3º, 5º y 7º) y a la posterior votación en bloque de los 13 artículos que integraban el proyecto (con las proposiciones avaladas y como se encontraban redactados los textos en el informe de ponencia, frente a los que no tenían proposiciones). La votación, que fue nominal y pública, arrojó como resultado 102 votos a favor y 0 en contra[46]. Acto seguido se presentaron dos proposiciones avaladas en relación con el título del PLE. Este último y la intención de la plenaria de la Cámara de Representantes de que el PLE fuese ley de la República también fueron sometidas a votación nominal, aprobándose con 103 votos favorables y 0 desfavorables[47]. El texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta del Congreso n.° 282 del 11 de abril de 2023.

 

46.        Visto lo anterior, se tiene que el PLE cumplió las exigencias de publicidad, anuncios, formas de votación, quórum deliberativo. Sumado a ello, los artículos se aprobaron con el quórum decisorio y la mayoría absoluta requerida, además de cumplirse el término de mínimo de ocho días que deben transcurrir entre los debates de comisión y plenaria, de conformidad con el artículo 160 de la Constitución, pues el primero de ellos tuvo lugar el 30 de noviembre de 2022 y, el segundo, el 28 de marzo de 2023.

 

47.        Primer debate: Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República. El 11 de abril de 2023, la Sección de Leyes del Congreso de la República recibió de la Cámara de Representantes el PLE bajo examen, procediendo a su remisión, en la misma fecha, a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República. El 17 del mismo mes y año se designó como ponentes de esa iniciativa a los senadores Jonathan Pulido Hernández y Germán Blanco Álvarez. Al día siguiente se adicionaron como ponentes a los senadores Alejandro Vega, David Luna, Paloma Valencia, Alfredo Deluque, Julián Gallo Cubillos y María José Pizarro.

 

48.        El 26 de abril de 2023, los ponentes radicaron informe para primer debate. La ponencia favorable para primer debate en Senado, junto con el texto que incorpora las modificaciones propuestas, se publicaron en la Gaceta del Congreso n.° 398 del 27 de abril de 2023. De acuerdo con el artículo 160 superior, el 9 de mayo de 2023 se anunció la discusión y votación de esta iniciativa, como consta en el Acta n.° 44 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1099 del 18 de agosto de 2023[48]. El debate en la Comisión Primera del Senado se realizó en la siguiente sesión, el 10 de mayo de 2023, constancia de lo cual se acredita con el Acta n.° 45 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1100 del 18 de agosto de 2023.

 

49.            La Comisión Primera del Senado de la República la integran 22 senadores. Por tanto, el quórum deliberatorio se conformaba con 6 senadores; el decisorio con 12 senadores; y la mayoría absoluta con el mismo número de votos. El acta en cuestión refiere que al iniciar la sesión, en el llamado a lista, se encontraban presentes 10 senadores, con lo cual la Secretaría pudo confirmar la existencia de quórum deliberatorio. Además, en el transcurso de la sesión se hicieron presentes otros 7 senadores. En relación con el PLE examinado, la Secretaría informó del impedimento presentado por el senador David Luna Sánchez, el cual, puesto a consideración de la Comisión, se resolvió negativamente[49]. A continuación, se votó de manera nominal y pública la proposición sobre el informe de ponencia para el primer debate en Senado, con 13 senadores que votaron por el sí y ningún voto por el no. Acto seguido se leyó la proposición positiva con la que concluyó el informe de ponencia, se agotó la discusión y se abrió a votación, siendo aprobada dicha proposición con 13 votos por el sí y 0 por el no[50].

 

50.        En relación con el articulado, la Presidencia abrió la discusión y, tras la intervención de un congresista, se anunció una proposición respecto del artículo 5° del PLE. De acuerdo con ello, se procedió a la votación en bloque, con excepción del mencionado artículo 5°, que se votó individualmente. Los artículos sin proposiciones fueron aprobados con 14 votos a favor y 0 en contra[51]. A continuación, se abrió la discusión en relación con la proposición avalada del artículo 5° y el título del proyecto, entonces se procedió a la pregunta sobre el tránsito a la plenaria del Senado y a la votación nominal y pública, siendo aprobados estos asuntos con 14 votos afirmativos y 0 negativos[52].

 

51.        Por último, la presidencia de la Comisión designó como ponente para segundo debate a los senadores Jonathan Pulido Hernández (coordinador), Germán Blanco Álvarez, Alejandro Vega, David Luna, Paloma Valencia, Alfredo Deluque, Julián Gallo Cubillos y María José Pizarro, a quienes les concedió un término de diez días para rendir el correspondiente informe.

 

52.        De acuerdo con el trámite expuesto, la Sala Plena advierte que se cumplieron los requisitos procedimentales durante el primer debate en Senado. En primer lugar, se respetó el término de mínimo 15 días[53] entre la aprobación del proyecto en plenaria de la Cámara de Representantes (28 de marzo de 2023) y su discusión en la Comisión Primera del Senado (10 de mayo de 2023), de conformidad con el artículo 160 de la Constitución. De otro lado, se cumplieron las exigencias de publicidad y anuncio previo al debate, sumado a que se discutió y votó el PLE con los quórums requeridos y las mayorías ordenadas en la Constitución. Las votaciones fueron nominales y públicas.

 

53.        Segundo debate: Plenaria del Senado de la República. El texto aprobado en primer debate y la ponencia favorable para el segundo debate en el Senado de la República fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.° 535 del 24 de mayo de 2023. El anuncio de la discusión y votación del PLE tuvo lugar en la sesión del 6 de junio de 2023, documentada en el Acta 54 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1012 del 8 de agosto de 2023[54]. Efectivamente, la iniciativa fue discutida y votada[55] en la siguiente sesión plenaria del Senado el 7 de junio de 2023, según consta en el Acta n.° 55 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1372 del 2 de octubre de 2023.

 

54.        La plenaria del Senado está integrada por 106 miembros[56], luego el quórum deliberatorio se integraba con 28 senadores; el decisiorio, con 54 y la mayoría absoluta se alcanzaba con 54 votos. Al inicio de la sesión respondieron a lista 85 senadores de los 106 que integraban la plenaria del Senado[57], por lo que la Secretaría informó la conformación de quórum deliberatorio. Al llegar al debate del PLE examinado, la Presidencia concedió el uso de la palabra a dos de los senadores coponentes, quienes ahondaron en explicaciones sobre la materia del proyecto; acto seguido se leyó la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia, se sometió a consideración y, cerrada la discusión, se dio inicio a la votación nominal y pública. Al momento de votar, se registraron 69 asistentes. La votación concluyó con 59 votos a favor[58], 0 en contra y 10 abstenciones[59]. [60]

 

55.        Seguidamente, se pronunciaron varios de los senadores ponentes y, luego, el secretario del Senado dio lectura a 10 proposiciones avaladas en relación con los artículos 4º, 5º, 10 y 13. El presidente del Senado sometió a consideración de la plenaria el bloque del articulado con las modificaciones propuestas, al igual que su título. Cerrada la discusión, se abrió la votación sobre el bloque del articulado con las modificaciones propuestas, el título y la intención de que el referido PLE se convirtiera en ley de la República[61]. Al momento de votar se registraron 76 asistentes, lo cual no afectó el quórum decisorio. La votación cerró con 61 votos por el sí[62], 0 en contra y 15 abstenciones[63]. [64] El texto definitivo aprobado en el segundo debate fue publicado en la Gaceta  del Congreso n.° 672 del 9 de junio de 2023.

 

56.        Del anterior recuento, se concluye el cumplimiento del término mínimo de ocho días entre el tercer y el cuarto debate de la iniciativa, que corresponden al primero y segundo en el Senado de la República, como quiera que aquel tuvo lugar el 10 de mayo de 2023 y este el 7 de junio de 2023. Asimismo, se cumplieron los requisitos de publicidad y de anuncios con antelación a la discusión y votación del proyecto en la plenaria. En tercer lugar, se respetó el quórum deliberativo en el debate y se pudieron verificar el quórum decisorio y el cumplimiento de la mayoría exigida por la Constitución y la ley para la aprobación del proyecto, sumado a lo cual, las votaciones fueron nominales y públicas.

 

57.        Trámite de conciliación. Con motivo de las diferencias entre los textos aprobados por las cámaras se conformó una comisión accidental para conciliar el articulado[65], designándose con tal fin al representante a la Cámara Duvalier Sánchez Arango y al senador Jonathan Pulido Hernández, miembros del partido Alianza Verde, quienes presentaron el informe de conciliación el 9 de junio de 2023.

 

58.        Respecto de este trámite, la Corte Constitucional, mediante Auto 1298 de 2024, evidenció la ocurrencia de un vicio de procedimiento por la vulneración del principio constitucional de pluralismo político y, en virtud del parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, ordenó la subsanación del yerro identificado. Lo anterior, tal y como se analizará en el siguiente aparte.

3.4. El Auto 1298 de 2024 y el trámite de subsanación con fundamento en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución

 

59.        Mediante el Auto 1298 del 1 de agosto de 2024[66], la Sala Plena advirtió que en la expedición del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado se incurrió en un error de procedimiento. Lo anterior, por cuanto en la conformación de la comisión de conciliación intercameral se vulneró el principio constitucional de pluralismo político, al designarse como conciliadores a un representante a la Cámara y a un senador que pertenecen al mismo partido político y, por ende, representan la misma bancada.

 

60.        Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación, en el Auto 1298 de 2024, precisó que las mesas directivas de ambas cámaras del Congreso de la República tienen el deber de asegurar, en la composición de las comisiones de conciliación intercamerales, la materialización del pluralismo político, por lo que este no es un requisito optativo o discrecional. También, aclaró que dicha obligación no implica garantizar la representación de todas las bancadas, pero sí cumplir con la condición mínima de que haya una representación política plural. Además, precisó que: “para respetar el principio de pluralismo político en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del correspondiente proyecto, el ejercicio de la competencia […] para conformar las comisiones de conciliadores debe garantizar, al menos, la participación de dos bancadas por cada una de [las cámaras]”.

 

61.        De esta manera, el Auto 1298 de 2024 precisó el alcance del presupuesto en cuanto al principio de pluralismo político en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del proyecto, señalando que el ejercicio de la competencia que tienen las mesas directivas de cada cámara legislativa para confirmar las comisiones de conciliación debe garantizar, al menos, la participación de dos bancadas por cada corporación. Lo expuesto, sin perjuicio de la necesaria ponderación y verificación de las singularidades de cada proyecto de ley y del carácter adjetivo o material de las diferencias ente los textos por conciliar. De esta manera, a partir de dicha decisión quedó establecido que en cualquier trámite legislativo solo hay conformación plural de la comisión de conciliación cuando cada cámara designa al menos dos congresistas de distintos partidos políticos. Es decir, tanto de Senado como de Cámara de Representantes, individualmente consideradas, procede una designación de no menos de dos congresistas para la labor de conciliación, para un total mínimo de cuatro conciliadores^[67].

 

Tabla 2. Criterios para la conformación de comisiones de conciliación intercamerales

 

62.            Recientemente, en Sentencia C-340 de 2025, la Sala precisó su jurisprudencia sobre la aplicación de la regla referida a la pluralidad en la representación de distintos partidos políticos al momento de conformar la comisión de conciliación conforme al Auto 1298 de 2024. Por ello, la mencionada regla jurisprudencial se aplicará a: (i) cualquier trámite legislativo sin distinción de la clase de ley y (ii) respecto de los proyectos de ley radicados con posterioridad a la notificación del Auto 1298 de 2024, esto es, el 15 de noviembre de 2024[68].

 

63.        Al proferir el Auto 1298 de 2024 sobre el proyecto de ley estatutaria bajo estudio, esta Corte aseguró que: (i) el vicio identificado era relevante al afectar la participación plural y democrática en el proceso de conciliación; (ii) este no fue convalidado, pues no se llevó a cabo ninguna actuación a partir de la cual pueda entenderse que se aseguró el propósito de participación plural y democrática de las bancadas. En efecto, la publicidad de la designación, la ausencia de oposición a la misma y la votación del informe no fueron suficientes para subsanar el vicio acaecido, por cuanto no materializaban el propósito de participación política plural y (iii) el vicio era subsanable y, por ende, resultaba aplicable el parágrafo del artículo 241 de la Constitución. Lo anterior, porque no implicaba rehacer el trámite, no se originó en un desconocimiento absoluto de los requisitos formales del procedimiento legislativo y la subsanación garantizaba los principios de supremacía constitucional, democrático, pluralismo político, razonabilidad, conservación del derecho y de instrumentalidad de las formas.

 

64.        Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena resolvió lo siguiente:

 

“PRIMERO. ORDENAR al Presidente del Senado de la República y al Presidente de la Cámara de Representantes que, con el fin de subsanar el vicio de procedimiento advertido en esta providencia, procedan a conformar nuevamente la Comisión de Conciliación, en los términos del artículo 187 de la Ley 5a de 1992, y sometan a debate y votación de la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el informe de conciliación elaborado por la nueva Comisión de Conciliación respecto del proyecto de ley estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado, “[p]or medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”. Para tal efecto, tendrán el plazo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación de esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR al Presidente del Congreso de la República que, vencido el término de que trata el numeral anterior, RINDA informe a la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de la presente providencia y REMITA copia de las respectivas actas de Plenarias y constancias, para que la Corte Constitucional se pronuncie definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado”.

 

65.        Ahora bien, sobre el cumplimiento de lo ordenado en el Auto 1298 de 2024, se tiene que:

 

66.        El 27 de enero de 2025, mediante oficio SG2-0054/2025, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió un informe sobre las actuaciones desplegadas en cumplimiento del Auto 1298 de 2024. En concreto, refirió lo siguiente[69]:

 

(i) El 20 de noviembre de 2024, mediante oficio SG2-1998/2024, el presidente de la Cámara de Representantes designó la comisión accidental de conciliación con el fin de superar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado[70].

 

(ii) El 5 de diciembre de 2024, la comisión de conciliación radicó el informe de conciliación de dicho proyecto y este fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 2156 de 2024 (Senado y Cámara), de lo cual aportó una copia[71].

 

(iii) En sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de diciembre de 2024 se hizo el anuncio previo para la votación del informe de conciliación del aludido proyecto. Al respecto, se informó que dicho anuncio se encuentra registrado en el Acta n.° 201 del 5 de diciembre de 2024, pero que la misma está en proceso de elaboración[72].

 

(iv) En sesión plenaria del 9 de diciembre de 2024, según consta en el Acta n.° 202 de esa fecha, fue aprobado el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado. Al respecto, la Secretaría informó que dicha aprobación se dio “con las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política”[73].

 

67.        El 24 de enero de 2025, mediante oficio SLE-CS-025-2025, el Secretario General del Senado de la República y la jefe de la Sección de Leyes de la misma corporación, remitieron informe sobre las actuaciones adelantadas en cumplimiento del Auto 1298 de 2024[74]. En concreto, refirieron lo siguiente:

 

(i) El 22 de noviembre de 2024, mediante oficio SL-CS-1041-2024[75], el Secretario General encargado del Senado de la República comunicó la designación efectuada por el presidente de dicha corporación para la conformación de la comisión de conciliación intercameral respecto del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado[76].

 

(ii) El 5 de diciembre de 2024, la comisión designada radicó el informe de conciliación respectivo, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 2156 de 2024 (Senado y Cámara).

 

(iii) El 12 de diciembre de 2024, en sesión plenaria, fue aprobado el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado[77].

 

68.        Con fundamento en lo anterior, el despacho sustanciador el 7 de abril pasado[78], el 6 de mayo[79] y 4 de junio de 2025[80] decretó pruebas y requirió el cumplimiento de dichos autos. Lo anterior, con el fin de recaudar elementos materiales probatorios relacionados con: (i) los miembros activos de ambas cámaras del Congreso de la República para la fecha de aprobación del últimamente referido informe de conciliación; (ii) los anuncios previos a la votación del informe de conciliación y (iii) la certificación de los quórums deliberatorio y decisorio para la aprobación de tal informe, tanto en la Cámara de Representantes, como en el Senado de la República.

 

69.        En cumplimiento de lo ordenado en dichas providencias, el Secretario General de la Cámara de Representantes, mediante oficio SG.2-677/2025 del 25 de abril de 2025[81], aportó copia de las grabaciones audiovisuales de las sesiones plenarias ordinarias del 5 de diciembre de 2024 y del 9 de diciembre de 2024. Asimismo, allegó copia digital de las transcripciones de dichas sesiones plenarias[82].

 

70.        Posteriormente, el Secretario General de la Cámara de Representantes, mediante Oficio SG.2-792/2025[83], aportó la siguiente documentación[84]:

 

(i) Copia de la Gaceta del Congreso n.° 639 del 7 de mayo de 2025, en la que consta el Acta n.° 201 correspondiente a la sesión plenaria del 5 de diciembre de 2024, en la que fue anunciado el informe de conciliación.

 

(ii) Copia de la Gaceta del Congreso n.° 691 del 14 de mayo de 2025, en la que consta el Acta n.° 202 correspondiente a la sesión plenaria del 9 de diciembre de 2024, en la que se aprobó el informe de conciliación.

 

(iii) Certificación en la que consta lo siguiente:

 

“Esta Secretaría, en el marco de su competencia, se permite CERTIFICAR que, para la Sesión Plenaria Ordinaria realizada el día LUNES NUEVE (9) DE DICIEMBRE DE 2024, en la que se tramitó el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/2022 Cámara – 303/2023 Senado, la Corporación estaba integrada por CIENTO OCHENTA Y SIETE (187) Representantes a la Cámara activos y, con ocasión de dicho trámite, no se presentaron IMPEDIMENTOS por parte de los Congresistas, tampoco RECUSACIONES en su contra, tal como se evidencia en la Gaceta del Congreso No. 691 de mayo 14 de 2025. […]

En consecuencia:

El QUÓRUM DELIBERATORIO de la Cámara de Representantes, se compone por CUARENTA Y SIETE (47) HONORABLES REPRESENTANTES, que corresponde a la cuarta parte de los integrantes de la Corporación, según lo establecido en el numeral 1 del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.

El QUÓRUM DECISORIO ORDINARIO de esta Corporación se constituye con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación, es decir, por NOVENTA Y CUATRO (94) HONORABLES REPRESENTANTES, como señala la Ley 5ª de 1992, en su artículo 116, numeral 2 (inciso 1) […] en consonancia con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 117 de la misma norma, que define MAYORÍA ABSOLUTA, como la decisión que es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes; por consiguiente, la MAYORÍA ABSOLUTA en la Cámara de Representantes, se cumple cuando una decisión es adoptada por la mayoría de los votos de sus miembros, es decir, por NOVENTA Y CUATRO (94) votos, como mínimo.

Esta Secretaría, en el marco de su competencia y con base en la CERTIFICACIÓN DE ASISTENCIA expedida por el doctor Raúl Enrique Ávila Hernández, Subsecretario General de la Cámara de Representantes, se permite CERTIFICAR que, para la Sesión Plenaria Ordinaria del día LUNES NUEVE (9) DE DICIEMBRE DE 2024, en la que fue tramitado el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/2022 Cámara – 303/2023 Senado, se realizaron dos (2) registros manuales y ciento cincuenta y nueve (159) de manera electrónica, para un total de CIENTO SESENTA Y UN (161) ASISTENTES, información que puede ser verificada en la Gaceta del Congreso No. 691 de mayo 14 de 2025 […]. Dicho esto, las votaciones del Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/2022 Cámara – 303/2023 Senado, en la Plenaria de Cámara de Representantes de la fecha, fueron las siguientes:

INFORME DE CONCILIACIÓN:

TOTAL VOTOS: CIENTO OCHO (108)

POR EL SÍ: CIENTO SIETE (107)

POR EL NO: UNO (1) […]

Así las cosas, la aprobación del Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/2022 Cámara – 303/2023 Senado, se realizó con las MAYORÍAS ABSOLUTAS, exigidas por la Constitución y la ley” (énfasis en el original)[85].

 

71.        Por su parte, el Secretario General del Senado de la República, mediante oficio SGE-CS-1704-2025 del 2 de mayo de 2025[86], informó que el anuncio previo de la votación del informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado, se realizó en la sesión plenaria del 11 de diciembre de 2024. Finalmente, en dicho oficio, remitió:

 

(i) Los enlaces de acceso a las grabaciones de las sesiones plenarias del 11 y 12 de diciembre de 2024, que se encuentran disponibles en el canal oficial de YouTube de dicha corporación, en las que se anunció y aprobó el informe de conciliación mencionado, respectivamente.

 

(ii) Certificación en la que el Secretario General del Senado de la República hace constar que para la aprobación del informe de conciliación en la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2024, “el quórum fue de 58 senadores votando positivo, es decir quórum decisorio y requerido para este tipo de proyectos, de los 77 honorables Senadores que asistieron a la sesión plenaria de ese día”[87].

 

72.        Posteriormente, el Secretario General del Senado de la República, mediante oficio n.° SGE-CS-2449-2025 del 6 de junio de 2025, allegó las siguientes certificaciones:

 

(i) Sobre los miembros activos del Senado de la República al momento de la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2024, en la que se discutió y aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria número 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado. En esta consta lo siguiente:

 

“Que, en la sesión plenaria del día 12 de diciembre de 2024 para la discusión y aprobación del Informe de Conciliación al Proyecto de ley estatutaria número 303 de 2023 Senado, 190 de 2022 Cámara: “Por medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”, el Senado de la República estaba conformado por 106 honorables Senadores.

Se expide por solicitud la Magistrado de la Corte Constitucional, doctor JUAN CARLOS CORTES GONZÁLEZ a los seis (06) días del mes de junio de dos mil veinticinco (2025), en la ciudad de Bogotá D.C, para que haga parte del Expediente PE-056 Proyecto de ley estatutaria número 303 de 2023 Senado, 190 de 2022 Cámara” (énfasis en el original)[88].

 

(ii) Sobre la votación llevada a cabo en la sesión plenaria del Senado de la República el 12 de diciembre de 2024. En esta consta lo siguiente:

 

“Que, en el acta número 43 de la sesión plenaria del Senado de la República del día 12 de diciembre de 2024, se aprobó con el voto favorable de las mayorías como lo requiere la ley 5ª de 1992 el Informe de Conciliación al Proyecto de ley estatutaria número 303 de 2023 Senado, 190 de 2022 Cámara: “Por medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”, en forma nominal cuyo resultado fue el siguiente:

Votación nominal al Proyecto de ley estatutaria número 303 de 2023 Senado, 190 de 2022 Cámara: “Por medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”

Por el Sí : 58

Total : 58 votos

En consecuencia, fue aprobado el Informe de Conciliación al Proyecto de ley estatutaria número 303 de 2023 Senado, 190 de 2022 Cámara, con el quorum decisorio y reglamentario para los proyectos de ley estatutaria.

Se expide por solicitud la Magistrado de la Corte Constitucional, doctor JUAN CARLOS CORTES GONZÁLEZ a los seis (06) días del mes de junio de dos mil veinticinco (2025), en la ciudad de Bogotá D.C, para que haga parte del Expediente PE-056 Proyecto de ley estatutaria número 303 de 2023 Senado, 190 de 2022 Cámara” (énfasis en el original)[89].

 

73.        Finalmente, el Secretario General del Senado de la República, mediante oficio n.° SGE-CS-3124-2025 del 7 de julio de 2025, remitió copia digital de las Gacetas del Congreso n.° 1124 del 2 de julio de 2025 y 1125 de la misma fecha, en las que se encuentran las actas n.° 42 y 43, correspondientes a las sesiones plenarias del Senado de la República de los días 11 y 12 de diciembre de 2024, respectivamente[90].

 

74.        Con fundamento en los informes allegados por ambas cámaras del Congreso de la República y el material probatorio obrante en el expediente, la Sala Plena considera que la vulneración del principio constitucional de pluralismo político, en el trámite legislativo del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado detectado por esta Corporación, fue subsanado en cumplimiento de lo ordenado en el Auto 1298 de 2024.

 

75.        El análisis sobre el particular se hará en consideración de los siguientes asuntos: (i) la conformación de la Comisión de Conciliación; (ii) la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado; (iii) la verificación de los anuncios previos en el trámite legislativo realizado en cumplimiento del Auto 1298 de 2024; (iv) el proceso de votación y aprobación en ambas cámaras del Congreso de la República y (v) el cumplimiento del término otorgado en el Auto 1298 de 2024 para subsanar el vicio de procedimiento[91].

 

76.        La conformación de la Comisión de Conciliación. De acuerdo al material probatorio recaudado, la Sala observa que en cumplimiento de lo ordenado en el Auto 1298 de 2024, los presidentes de ambas cámaras designaron, cada uno, 5 congresistas pertenecientes a diferentes bancadas, con el fin de que conformaran la Comisión de Conciliación que estudiaría las diferencias sobre el articulado del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado. Esta comisión estuvo conformada de la siguiente manera:

 

Tabla 3. Conformación Comisión de Conciliación

 

77.        En consecuencia, la Sala advierte que en la conformación de la Comisión de Conciliación se materializó el principio constitucional de pluralismo político, en la medida en la que, en cada cámara, participaron miembros de partidos políticos distintos como son: Alianza Verde, Partido Liberal, Nuevo Liberalismo, Cambio Radical, Partido Conservador Colombiano, Partido de la U y Partido Comunes. Adicionalmente, hicieron parte el representante a la Cámara Duvalier Sánchez Arango y el senador Jonathan Ferney Pulido Hernández, quienes participaron en la discusión en calidad de ponentes coordinadores en cada cámara del Congreso de la República. En esa medida, se acató lo establecido en el Auto 1298 de 2024, pues se cumplió con el requisito según el cual “para respetar el principio de pluralismo político en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del correspondiente proyecto, el ejercicio de la competencia […] para conformar las comisiones de conciliadores debe garantizar, al menos, la participación de dos bancadas por cada una de [las cámaras]”[94].

 

78.        La publicación del informe de conciliación. La Sala observa que el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado fue publicado el 5 de diciembre de 2024 en la Gaceta del Congreso n.° 2156 de 2024 (Senado y Cámara)[95]. Esto con posterioridad a la conformación de la Comisión de Conciliación y previo a que se efectuaran los anuncios previos de discusión y votación en ambas cámaras.

 

79.        Los anuncios previos. La Sala advierte que los anuncios previos a la discusión y votación del informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado, en ambas cámaras del Congreso de la República, se efectuaron como se evidencia en la siguiente tabla:

 

Tabla 4. Anuncios previos

 

80.        Las sesiones plenarias en las que se discutió y aprobó el informe de conciliación. Con posterioridad a su publicación y a la realización de los anuncios previos, el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado fue aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República así:

 

81.        De acuerdo al anuncio previo efectuado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de diciembre de 2024, el mencionado informe de conciliación sería discutido y votado en la plenaria citada para el 9 de diciembre de 2024, día en que efectivamente tuvo lugar este como consta en el Acta n.° 202 del 9 de diciembre de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 691 del 14 de mayo de 2025. Adicionalmente, de acuerdo a la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, para el 9 de diciembre de 2024, dicha corporación contaba con 187 miembros activos, de los cuales 161 asistieron a la plenaria citada para esa fecha. Asimismo, indicó que el quórum decisorio para la aprobación del informe de conciliación correspondía a la mayoría absoluta de los integrantes de la Cámara de Representantes, esto es a 94 congresistas.

 

82.        Ahora bien, de conformidad con el Acta n.° 202 del 9 de diciembre de 2024, en relación con el PLE bajo estudio, se dio lectura a la proposición final del correspondiente informe de conciliación y se sometió el documento a consideración y votación nominal y pública, siendo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes con 107 votos a favor y 1 voto en contra[100].

 

83.        Respecto del trámite adelantado ante el Senado de la República, la Sala advierte que si bien en el anuncio previo no se determinó la fecha exacta de la sesión plenaria en la que sería discutido y votado el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado, pues se usó la fórmula “en la próxima sesión”, este fue efectivamente puesto en consideración en la plenaria siguiente, correspondiente a la del 12 de diciembre de 2024[101]. Lo anterior, tal y como consta en el consecutivo de las actas, pues el anuncio se encuentra en el Acta n.° 42 del 11 de diciembre de 2024 y la siguiente sesión, donde se dio la aprobación del informe, consta en el Acta n.° 43 del 12 de diciembre de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1125 del 2 de julio de 2025.

 

84.        Al respecto, en las certificaciones allegadas a esta Corporación mediante oficios n.° SGE-CS-1704-2025 y SGE-CS-2449-2025, la Secretaría General del Senado de la República informó que, al momento de la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2024, dicha Corporación estaba conformada por 106 senadores, de los cuales 77 asistieron a la plenaria efectuada en esa fecha. Ahora bien, de conformidad con el Acta n.° 43 del 12 de diciembre de 2024, el informe de conciliación se sometió a consideración y votación nominal y pública, siendo aprobado por la plenaria del Senado con 58 votos a favor y 0 en contra[102], superando así el quórum decisorio correspondiente a la mayoría absoluta de los integrantes del Senado, esto es 54 senadores.

 

85.        El cumplimiento del término otorgado para la subsanación. El Auto 1298 del 1 de agosto de 2024 fue remitido a la Cámara de Representantes y al Senado de la República el 15 de noviembre de 2024, mediante oficio n.° OPC-147/24[103]. Asimismo, dicha providencia se notificó por medio del estado n.° 188 del 15 de noviembre de 2024[104]. El término otorgado para subsanar el vicio identificado fue de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación de aquella providencia y, de conformidad con lo informado por la Secretaría General de la Corte Constitucional, dicho término venció el 31 de marzo de 2025[105].

 

86.        El 20 de noviembre y el 22 de noviembre, ambos de 2024, los presidentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, respectivamente, designaron a los congresistas que serían parte de la comisión de conciliación intercameral que estudiaría el proyecto de  ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado.

 

87.        El 9 de diciembre de 2024, la plenaria de la Cámara de Representantes sometió a discusión y aprobación el informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado, el cual fue aprobado en dicha sesión, como consta en el Acta n.° 202 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 691 del 14 de mayo de 2025. Asimismo, el 12 de diciembre de 2024, la plenaria del Senado de la República aprobó el mencionado informe, tal y como consta en el Acta n.° 43 publicada en la Gaceta del Congres n.° 1125 del 2 de julio de 2025.

 

88.        Por lo anterior, la Sala encuentra que ambas cámaras del Congreso de la República cumplieron con el término previsto para conformar la comisión de conciliación y someter a deliberación y votación el mencionado informe, conforme con lo ordenado en el numeral primero de la parte resolutiva del Auto 1298 de 2024.

 

89.        En conclusión, la Corte Constitucional encuentra que durante el trámite de conciliación, que fue objeto de subsanación, se cumplieron los requisitos establecidos en la Constitución. Se creó la comisión conciliadora con igual número de miembros de cada cámara, con respeto del principio constitucional de pluralismo político, el texto conciliado fue publicado con anticipación para ser debatido en las plenarias de cada cámara y se votó de manera nominal y pública, atendiendo las mayorías exigidas para la aprobación de leyes estatutarias.

 

3.5. Análisis del requisito de aprobación en una sola legislatura

 

90.        En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte Constitucional precisó que el límite de la legislatura comprende la suma de los dos periodos ordinarios, por lo que no es posible su aprobación en sesiones extraordinarias. En el presente asunto, la Sala encuentra que se cumple este requisito puesto que el proyecto de ley fue radicado ante la Cámara de Representantes el 8 de septiembre de 2022 y el informe de conciliación, antes de la subsanación, fue aprobado por la Cámara y por el Senado, el 14 de junio de 2023. De esta manera, el PLE fue aprobado en la legislatura 2022 – 2023 que inició el 20 de julio de 2022 y terminó el 20 de junio de 2023.

 

91.        Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el lapso que corre durante el control de constitucionalidad y la sanción presidencial no debe contabilizarse para efectos de verificar que el trámite se haya surtido en una sola legislatura. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-748 de 2011, reiterada en la C-133 de 2022, se estableció que “conviene aclarar que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, la Constitución ordena que dentro de la legislatura el proyecto haga tránsito en el Congreso, esto es, que sea modificado y aprobado por las Cámaras en ese lapso, pero la revisión constitucional por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir por fuera de la legislatura. Y es que como se explicó en la Sentencia C-011 de 1994, si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisión por la Corte, o las objeciones y sanción presidenciales, sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias, o éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación”[106]. La Sala considera que dicha regla resulta aplicable respecto del trámite subsanatorio del PLE, pues la aprobación última del informe de conciliación en diciembre de 2024 obedece a la orden judicial proferida por este Tribunal en cuanto a subsanar un vicio de procedimiento detectado en la tramitación del proyecto, lo cual no desvirtúa que se hubiere aprobado la iniciativa en una sola legislatura.

 

3.6. Análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteración de jurisprudencia

 

92.        La jurisprudencia constitucional ha indicado, con fundamento en los artículos 157 y 160 superiores, que el principio de consecutividad exige que, por regla general, un proyecto de ley sea discutido en dos debates en cada cámara del Congreso de la República, esto es, primero en las comisiones constitucionales permanentes y luego en las plenarias, ambas de cada Cámara. (regla de los dos debates por cámara legislativa)^[107]. Esto significa que todos los temas propuestos durante el trámite legislativo deben ser igualmente estudiados y debatidos por las comisiones y las plenarias^[108]. Ninguna célula legislativa puede delegar el estudio de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso. La totalidad del articulado sometido a primer y segundo debate, así como las proposiciones modificatorias o aditivas, deben ser discutidos en la instancia legislativa en la que se presentan. Sobre este aspecto, la Sentencia C-136 de 2024 indicó que:

 

“El principio de consecutividad, también conocido como la “regla de los cuatro debates” exige que las diferentes materias que componen el articulado de un proyecto de ley hayan surtido debate y aprobación en la respectiva comisión constitucional permanente, así como en la plenaria de la Cámara y del Senado. La Corte ha sistematizado las reglas que se derivan de este mandato, a partir de las obligaciones de las cámaras de (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo; (ii) no omitir el deber anterior mediante la indebida delegación del estudio y aprobación en otra instancia legislativa posterior; y (iii) “debatir, aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión”[109].

 

93.        El principio de consecutividad no debe ser aplicado de manera rígida, pues no puede impedir que se introduzcan modificaciones durante el trámite legislativo^[110]. En efecto, la Constitución admite expresamente que “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”[111]. Además la Ley 5ª de 1992 permite que un proyecto de ley tenga modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate el plenaria, sin que deba regresar a la respectiva comisión permanente[112], excepto se trate de un ajuste estructural. Con todo, la potestad de ajustar el articulado se encuentra limitada por el principio de identidad flexible. Este exige que los cambios, adiciones o supresiones tengan relación con las materias discutidas en el primer debate y en los debates surtidos previamente ante la otra cámara, con el fin de conservar el núcleo temático de la iniciativa legislativa a lo largo de todo el procedimiento.

 

94.        Para resolver la aparente tensión entre los principios de consecutividad e identidad flexible, esta Corte ha aclarado que el Congreso de la República debe estudiar y aprobar cada materia, tema o asunto del proyecto de ley y no como tal sus artículos, que pueden variar durante el trámite. La Sentencia C-487 de 2020 analizó una demanda contra el numeral 3º del artículo 8º de la Ley 1917 de 2018, que definía que los excedentes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec) podrían ser destinados a la financiación del Sistema de Residencias Médicas. El demandante cuestionó el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible porque el proyecto de ley no preveía normas tributarias, no obstante, el numeral acusado modificó la destinación de recursos parafiscales y fue introducido sin surtir los cuatro debates.

 

95.        La Sala Plena identificó, a partir de una revisión del precedente^[113], dos reglas jurisprudenciales para examinar el cumplimiento de estos principios^[114]: (i) las modificaciones incorporadas deben referirse a temas analizados y aprobados en el primer debate y (ii) deben guardar un vínculo temático estrecho con el contenido del proyecto. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la conexidad entre la adición o modificación y el contenido general de la iniciativa debe ser específica, clara y evidente^[115].

 

96.        Por su parte, la Sentencia C-590 de 2019 reiteró un conjunto de criterios para identificar si un tema introducido al proyecto legislativo es nuevo^[116], a saber: (i) la inclusión de un nuevo artículo no siempre corresponde a la introducción de un asunto nuevo, pues puede referirse a un tema debatido previamente; (ii) no es nueva la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central del proyecto, siempre que aquella esté dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad se identifica a partir de la apreciación del proyecto de ley en su conjunto, no de uno de sus artículos en particular; y (iv) no es un asunto nuevo la proposición que se realiza en sede de una comisión de conciliación para superar las diferencias entre lo aprobado por las cámaras sobre un tema. Estos criterios son relevantes, pues permiten analizar el cumplimiento de la primera regla jurisprudencial a la que se refirió la Sentencia C-487 de 2020, en cuanto a la relación entre las modificaciones introducidas y las materias discutidas y aprobadas en el primer debate.

 

97.        En los casos en que se evidencia que la adición o modificación tiene relación con un artículo en particular que fue debatido en primer debate, pero no con todo el proyecto, se debe valorar si en lo fundamental introduce una materia autónoma e independiente^[117]. Si en realidad se refiere a un tema de regulación sustancialmente distinto, al punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, se debe concluir que desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

98.        Finalmente, es preciso anotar que cuando se advierte que en efecto se ha presentado una violación de tales principios al omitirse alguno de los debates requeridos, el trámite de conciliación no subsana la irregularidad, pues ello sería desconocer el papel fundamental que cumplen las comisiones consitucionales permanente en el diseño constitucional relativo a la formación de las leyes[118].

 

99.        Visto lo anterior, la Corte procederá a estudiar si el PLE sometido a control satisface los principios en comento.

 

100.   En relación con el texto propuesto para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el texto aprobado en dicha célula legislativa realizó modificaciones de dos tipos. Algunas fueron de forma y sin implicaciones normativas que afecten los principios de consecutividad e identidad flexible, por lo tanto no ameritan un análisis más detenido. Sin embargo, el texto allí aprobado también introdujo otros cambios significativos, así:

 

Tabla 5. Texto aprobado en primer debate. Diferencias con el texto propuesto.

 

101.   El texto propuesto para segundo debate en la Cámara de Representantes incluyó las siguientes modificaciones respecto del texto aprobado por la Comisión Primera de esa corporación:

 

Tabla 6. Texto propuesto para segundo debate. Diferencias con el aprobado.

 

102.   En el texto aprobado en segundo debate se observa que la plenaria de la Cámara de Representantes acogió las modificaciones mencionadas y, además, adoptó los siguientes ajustes discutidos por ella:

 

Tabla 7. Ajustes adicionales incorporados por la plenaria de la Cámara de Representantes.

 

103.   Al continuar el procedimiento legislativo, al texto propuesto para primer debate ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado se le introdujeron las siguientes modificaciones de fondo:

 

Tabla 8. Texto propuesto para tercer debate. Diferencias con el aprobado.

 

104.   Discutido el PLE que se propuso ante la Comisión Primera del Senado, este se aprobó con un único cambio:

 

Tabla 9. Ajuste adicional incorporado por la Comisión Primera del Senado

 

105.   Por su parte, el texto aprobado en segundo debate ante la plenaria del Senado incluyó las siguientes modificaciones:

 

Tabla 10. Texto aprobado por la plenaria del Senado. Diferencias con el texto propuesto.

 

106.   Finalmente, se tiene que el informe de conciliación aprobado por ambas cámaras acogió el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República, salvo por el artículo 7º en el que se adoptó parcialmente el texto votado en dicha cámara, conservando el siguiente inciso del texto aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes: “La modificación de que trata el inciso anterior deberá ser efectuada por la fuente dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a ser informada por el titular”.

 

107.   Visto lo anterior, la Corte evidencia que, para efectos metodológicos, el análisis puede dividirse en dos grupos. De un lado están los artículos que durante el procedimiento legislativo sufrieron variaciones con efectos normativos, pero en todo caso los asuntos fueron abordados en los cuatro debates que exige la Constitución. Se trata de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 10, 11, 12 y 13 que, según la revisión anteriormente descrita, experimentaron modificaciones solo de numeración o tuvieron cambios sin implicaciones normativas que generen una posible transgresión de los principios de consecutividad e identidad flexible. Como ya ha hecho en otras oportunidades en sede del control automático de constitucionalidad[119], la Sala considera innecesario realizar un examen más detenido acerca de la constitucionalidad de estas normas por el requisito analizado, pues no se observa que en ellas se hayan incluido asuntos no discutidos en los cuatro debates.

 

108.   Ahora bien, un segundo grupo es el conformado por los artículos 7º, 8º (parágrafo 2º) y 9º (parágrafo). Aunque ninguno de los intervinientes indicó que estas disposiciones incumplieran con los principios de consecutividad e identidad flexible, para la Corte resulta necesario analizar tal aspecto porque aquellos fueron introducidos o modificados luego del primer debate. Por este motivo, la Sala procederá a su revisión individual.

 

109.   En primer lugar, se advierte que el artículo 7º del PLE sometido a estudio fue introducido como un artículo nuevo en el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. En efecto, el citado artículo 7º no hizo parte del proyecto original, de la ponencia inicial (Gaceta del Congreso n.° 1118 del 20 de septiembre de 2022), ni del texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, luego aquel no se incluyó en la discusión y votación que se llevó a cabo en esa célula legislativa (Gaceta del Congreso n.° 1442 del 16 de noviembre de 2022). Fue en el texto propuesto en la ponencia positiva para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes que el ponente Duvalier Sánchez Arango introdujo el actual artículo 7º del PLE (Gaceta del Congreso n.° 1693 del 19 de diciembre de 2022), indicando al respecto que “[s]e adiciona un nuevo artículo en el cual se resalta la necesidad de articular la iniciativa a lo dispuesto en la Ley 2157 de 2021 y realizar ajustes para el debido cumplimiento de las disposiciones en relación al reporte ante centrales de riesgo”.

 

110.   Sobre el particular, la Corte ha advertido que “la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate”[120]. Así pues, la inclusión de un nuevo artículo no corresponde necesariamente a la introducción de un asunto nuevo, como en efecto sucede en este caso.  La Sala constata que el artículo 7º del PLE tiene una estrecha relación con la temática y objeto del proyecto mismo, por lo cual se tiene como un tema discutido previamente en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en primer debate.

 

111.   En efecto, el objeto del PLE, según su artículo 1º, consiste en la “adopción de medidas, procesos y políticas por parte de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia”, con el propósito de proteger los derechos de las personas suplantadas en su identidad frente a los reportes negativos ante operadores de información y el cobro de obligaciones. Por su parte, el artículo 7º del PLE modifica los numerales 7º y 8º del artículo 7º de la Ley 2157 de 2021[121], el que a su vez adicionó los numerales 7º y 8º del artículo 16 de la Ley Estatutaria 1266 de 2008[122]. Los numerales en cuestión hacen parte de la regulacion del derecho y se ocupan de definir las acciones que deben tomarse cuando la persona suplantada reporta ante la fuente de la información que ha sido víctima del delito de falsedad personal y le es exigido el pago de una obligación derivada del presunto delito, esto con el fin de tomar medidas de protección respecto del reporte negativo (numeral 7º); también dispone los efectos que debe otorgársele al silencio de los operadores respecto de la información ante las peticiones o reclamos que realicen los titulares de aquella (numeral 8º). Además, cabe mencionar que en lo que respecta al numeral 8º, la modificación consiste únicamente en la corrección de los errores de tipografía en los que había incurrido el artículo original respecto de dos palabras[123]. En esa medida, el artículo 7° del PLE desarrolla contenidos específicos del derecho al habeas data financiero en contextos de suplantación personal relacionados con la adopción de medidas de protección a los consumidores.

 

112.    Visto lo anterior, la Sala concluye que el contenido del artículo 7º del PLE no es extraño a la temática del proyecto de ley en su conjunto; por el contrario, guarda identidad sustancial, clara, específica y evidente con las materias debatidas y votadas en primer debate. Por lo tanto, se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

113.    Por otra parte, el artículo 8º del PLE se ocupa de regular el procedimiento de suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o por las entidades financieras, crediticias o comerciales con estas competencias, cuando la persona suplantada informa que ha sido víctima de falsedad personal. El precepto ordena la suspensión inmediata del cobro del bien y/o servicio, así como la obligación de comunicarle a la víctima el término que tiene para interponer la denuncia por el delito de falsedad personal y remitir a tales empresas los documentos y soportes respectivos, so pena de reanudar el cobro y efectuar el reporte ante los operadores de información. De manera particular, el parágrafo 2º del mencionado artículo dispuso que el término de prescripción de la acción pauliana consagrada en el artículo 2491 de Código Civil comience a correr desde el momento en que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal determinando que no existió la suplantación de identidad.

 

114.    La Corte Constitucional encuentra que, en general, el texto del artículo 8° no sufrió modificaciones normativas que hagan dudar del cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible, salvo por su parágrafo 2. El contenido de este último texto se introdujo por vez primera en el informe de ponencia positiva para cuarto debate ante la plenaria del Senado (segundo ante esta cámara legislativa), en donde los ponentes de la iniciativa indicaron que “[s]e incluye el parágrafo 2 para aclarar a partir de qué momento empieza a correr el término de prescripción de la acción pauliana en cabeza de los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales”[124]. 

 

115.    Aunque el referido parágrafo 2º no hizo parte de los textos sometidos a estudio en los primeros tres debates del procedimiento legislativo, su contenido no resulta ajeno a las materias discutidas y aprobadas en esas instancias. Al respecto, es válido afirmar que la adición del PLE a través de este parágrafo está vinculada razonablemente al núcleo temático que se discutió a lo largo de todo el trámite legislativo. En efecto, el objetivo principal de la iniciativa radica en la protección de las personas suplantadas frente a reportes negativos ante operadores de información y el cobro de obligaciones, y desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se advirtió el interés de neutralizar el incentivo adverso que podrían generar las medidas a favor de la protección establecida, consistente en el reporte de falsas suplantaciones con fines de defraudar a los acreedores. Prueba de ello es que el entonces artículo 8° del texto que se propuso para discusión en esa cámara legislativa (Gaceta del Congreso n.° 1442 del 16 de noviembre de 2022) estableció que “[l]a persona que alegaba haber sido suplantada se enfrentará a las responsabilidades penales a que haya lugar por la falsa denuncia y demás conductas sujetas al Código Penal”, aparte que se mantuvo constante en los textos sometidos a aprobación en los tres debates restantes y que hace parte del artículo 9º del PLE sometido a estudio.

 

116.    Visto lo anterior, se tiene que la regulación sobre la acción pauliana y su término de prescripción busca que se posibilite revocar o rescindir cualquier negocio jurídico que realice un deudor con la intención de no pagar una deuda a sus acreedores. En ese sentido, el artículo 8º del PLE y, en especial su parágrafo 2º, incluido en el cuarto debate ante la plenaria del Senado, guardan identidad con los temas debatidos durante el trámite de la ley, de manera que con su inclusión no se afectaron los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

117.    Finalmente, respecto del artículo 9º la Sala también advierte que se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible. El mencionado artículo se ocupa de reglar la duración de la suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o por los establecimientos financieros, crediticios o relacionados, definiendo que debe operar hasta que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal, así como las consecuencias en caso de que las autoridades judiciales comprueben o no la suplantación de identidad. Este asunto hizo parte de los asuntos tratados en los cuatro debates de formación de este proyecto de ley, pues desde el principio del trámite en el Congreso se incluyó esta materia en la discusión y votación del PLE, inicialmente en el artículo 8º y, a partir del texto propuesto para segundo debate en Cámara de Representantes, en el artículo 9º.

 

118.    Por su parte, el parágrafo único del mencionado artículo dispone que cuando el proceso penal finalice con decisión de archivo por no poder identificarse el sujeto activo de la conducta, la Fiscalía General de la Nación debe indicar si efectivamente ocurrió la falsedad personal, a efectos de que la persona suplantada no se vea sujeta a nuevos cobros o reportes por las obligaciones contraídas por quien cometió el delito.

 

119.    Luego de examinar el expediente legislativo, la Corte Constitucional encuentra que la atribución de esa nueva competencia al ente investigador apareció por vez primera en el texto propuesto para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Pese a ello, no se configura el vicio por falta de consecutividad pues lo cierto es que dicha solución hace parte de un tema incluido expresamente en primer debate, que consiste en las consecuencias de que el proceso penal finalice con decisión de archivo de cara a determinar la duración de los amparos concedidos al titular del dato y quien fue víctima de suplantación personal.

 

120.    Así, en el texto que se propuso para primer debate en la Comisión Primera de esa cámara legislativa, el artículo 8º del PLE (que corresponde al artículo 9º del texto aprobado por ambas cámaras, hoy sometido a control) señalaba en su inciso cuarto que cuando el proceso penal finalizara con decisión de archivo, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia podría valorar las pruebas para definir si reanudaba la cobranza y realizaba modificaciones sobre el reporte a centrales financieras y/o crediticias. Lo anterior demuestra que entre los textos discutidos en primer y segundo debate hay una proximidad temática sustancial, clara y específica, que se refiere a la terminación del proceso penal con decisión de archivo. Tambien existe una relación estrecha, necesaria y evidente, porque establece las actuaciones procedentes en dichos eventos. Inicialmente, se previó una solución a cargo de los operadores de telecomunicaciones y demás entidades, pero en plenaria de la Cámara de Representantes se resolvió que dicha situación la decidiera la Fiscalía General de la Nación.

 

121.    Visto lo anterior, la Sala Plena concluye que en el trámite legislativo del parágrafo del artículo 9º del PLE se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible, sin elusión del debate por alguna célula legislativa.

 

3.7. Análisis sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia

 

122.   Este principio se encuentra consagrado expresamente en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. El primero de ellos señala que “todo proyecto de  ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, mientras que el segundo dispone que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. De esta forma se busca promover la transparencia y la racionalidad de los procesos democráticos que se surten en el Congreso de la República para aprobar las leyes.

 

123.   A partir de estos dos preceptos, la jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance del principio de unidad de materia al establecer que se concreta en dos condiciones específicas que debe cumplir el Congreso en ejercicio de la función legislativa: primero, que defina claramente, desde el título del proyecto, las materias que abordará al expedir la ley; y segundo, que mantenga una relación interna estricta entre las normas que formarán parte de la ley, garantizando coherencia temática y correspondencia lógica con la materia general de la misma. De allí que se prohíban modificaciones en las que no pueda establecerse esa conexión[125].

 

124.   Esta Corte también ha señalado que el análisis del principio de unidad de materia debe ser flexible, pues una interpretación excesivamente rigurosa puede afectar de manera desproporcionada el principio democrático y comprometer el principio de conservación del derecho[126]. De acuerdo con ello, se ha considerado que este mandato se satisface cuando, con base en los criterios material o temático, causal, teleológico y sistemático, se verifica la conexión entre las disposiciones que integran la iniciativa y sus núcleos temáticos. La Sentencia C-032 de 2021 explicó los anteriores criterios así:

 

“[…] La conexidad temática es la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia tratado (sic) concretamente por una disposición suya en particular. La conexidad causal implica la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones y en cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición. En otras palabras, la conexidad causal implica que las razones que sustentaron la expedición de la ley sean las mismas que justifican los contenidos que la integran. La conexidad teleológica opera de una manera similar: exige que la ley como unidad y cada una de sus partes estén dirigidas al logro de los mismos objetivos. Por último, la conexidad sistemática refiere a la relación existente entre las diferentes disposiciones de una ley, de manera que se evidencie una racionalidad interna entre sus partes […]”[127].

 

125.   Los ciudadanos Sergio Andrés Caballero Palomino, Sebastián Vaca Amézquita y Fredy Alexander Villanueva Garzón, integrantes del Colectivo Nacional de Abogados, cuestionaron que el parágrafo del artículo 9.º del PLE cumpliera con el principio de unidad de materia pues, a su juicio, la norma pretende alterar la naturaleza de las etapas del procedimiento penal y establecer cargas adicionales para la Fiscalía General de la Nación, pese a que la finalidad que persigue el PLE consiste en establecer medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad.

 

126.       La Corte se aparta de ese entendimiento pues sugiere una lectura fragmentada del parágrafo en cuestión que se enfoca exclusivamente en las atribuciones conferidas al ente acusador, soslayando que el propósito de esta disposición consiste en regular aquellos casos en los que el proceso penal finaliza con decisión de archivo por no poder identificar al sujeto activo de la conducta. Esta orientación pone en evidencia la conexidad temática, causal, teleológica y sistemática del precepto, pues permite entender que la intervención de la Fiscalía para que, en esos eventos, determine si ocurrió la falsedad personal se relaciona estrechamente con el procedimiento adoptado en el PLE para efectivizar las medidas de protección a favor del titular del dato que ha sido suplantado en su identidad.

 

127.       En efecto, con el propósito de hacer operativos los amparos que se le conceden a la víctima de dicho fraude, el legislador recurrió a un mecanismo basado en la denuncia penal de los delitos de falsedad personal y conexos - ya presente en normas estatutarias anteriores -, de manera que la determinación adoptada en el ámbito judicial sirva de sustento para resolver si, en definitiva, procede la exoneración del cobro de la obligación y la modificación del reporte negativo ante operadores de información. En tales condiciones, para la Sala es claro que no hay una ruptura de la unidad de materia, por el contrario, el mencionado parágrafo del artículo 9º tiene una relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del proyecto de ley al cual está integrado.

 

128.       Frente al resto del articulado, la Corte Constitucional examinará de manera general la unidad de materia de la iniciativa pues, en la revisión oficiosa que le corresponde no encuentra otras disposiciones que ofrezcan duda en cuanto al desconocimiento de aquel principio. En efecto, la Sala observa que el PLE se refiere a una misma materia: un régimen de protección frente al reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad. Como se anunció en párrafos anteriores, el objetivo principal de la iniciativa es la regulación para que las compañías de telecomunicaciones y las instituciones financieras y/o crediticias o demás establecimientos comerciales con estas competencias garanticen el derecho de habeas data de las personas afectadas por aquel fenómeno, así como promover la creación de una política pública que fomente la cultura de la seguridad digital.

 

129.       Así descrito, el núcleo temático de la iniciativa sometida a control se refleja claramente en su articulado, que comprende su objeto (artículo 1º); los principios aplicables en la materia (artículo 2º); las definiciones de los conceptos básicos asociados a la suplantación de identidad (artículo 3º); la descripción de los tipos de suplantación (artículo 4º); las obligaciones de los operadores de telecomunicaciones y las entidades con competencias financieras y/o crediticias (artículo 5º); las obligaciones de la persona suplantada (artículo 6º); el procedimiento a seguir en los casos de suplantación (artículo 7º); las medidas de protección a favor de quien reporte ser víctima de suplantación y las condiciones para que apliquen (artículo 8º); la duración de la suspensión del cobro de obligaciones y las medidas a adoptar una vez las autoridades judiciales se pronuncien sobre la suplantación de identidad (artículo 9º); el deber de los operadores de telecomunicaciones y las entidades con competencias financieras y/o crediticias de liberar a la persona de la obligación de interponer la denuncia penal cuando directamente pueda verificar que se produjo la suplantación (artículo 10); la adopción por parte de las autoridades administrativas competentes de un servicio público de información, asistencia y denuncias en la materia (artículo 11); la autorización para que las autoridades administrativas competentes tomen medidas que permitan implantar una cultura de la seguridad digital (artículo 12) y la vigencia de la norma (artículo 13).

 

130.       Con ello se logra establecer que los artículos del proyecto controlado tienen conexión causal, temática, teleológica y sistémica pues su contenido, justificación y finalidad aluden a diferentes mandatos, obligaciones, medidas de protección, procedimientos y otras regulaciones directamente relacionadas con la suplantación de identidad que se pretende atacar por la normativa para garantizar derechos fundamentales. Además, los diferentes preceptos tienen coherencia interna entre sí.

 

131.       Sumado a lo anterior, se constata el cumplimiento del principio de unidad de materia porque es clara la correspondencia entre el contenido de la iniciativa y su título: “por medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras - crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”.

 

3.8. Análisis del requisito de consulta previa

 

132.       Con fundamento en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–, ratificado por Colombia el 7 de agosto de 1991 e incorporado al ordenamiento jurídico interno a través de la Ley 21 del mismo año, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las medidas administrativas y legislativas tienen que consultarse previamente con los pueblos o comunidades étnicas cuando son susceptibles de afectar directamente sus intereses, lo que ocurre en los casos en que la medida regula asuntos que conciernen a la comunidad étnicamente diferenciada o tiene incidencia verificable en la conformación de su identidad. Sobre el alcance de esta obligación, la Sentencia C-080 de 2018 determinó que las medidas administrativas o legislativas de carácter general no están sujetas a consulta previa cuando “(i) afectan de forma uniforme a todos los ciudadanos y ciudadanas, entre ellos, a los miembros de las comunidades étnicas; (ii) no se refieren de forma particular a las comunidades étnicas; y (iii) no tienen relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conforman la identidad de la comunidad diferenciada”[128].

 

133.       La Sala encuentra que la iniciativa sometida a control no implica una afectación de esta naturaleza, por lo tanto, el requisito de consulta previa no resultaba exigible en el presente asunto. En efecto, el PLE no incluye referencias que lo vinculen de manera particular a asuntos propios de los pueblos y comunidades étnicas. Por el contrario, busca establecer un régimen general de protección para las personas afectadas por suplantación de identidad, luego se trata de una norma de carácter general que no produce efectos distintos entre las culturas étnicamente diferenciadas y el resto de la población.

 

3.9. Verificación del requisito de análisis del impacto fiscal de la iniciativa

 

134.       De acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en todo proyecto de ley que se ordene un gasto o que se otorguen beneficios tributarios debe hacerse explícito el impacto fiscal de la propuesta, lo cual debe ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo. La Sala reitera que la finalidad del requisito del análisis de impacto fiscal es “facilitar que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del ministro de Hacienda”[129]. De esta manera, al revisar el cumplimiento de este requisito se debe atender a un criterio de razonabilidad que permita maximizar la labor del legislador. Esta obligación constituye un parámetro de racionalidad legislativa que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos. Entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes^[130]. Tal exigencia implica tres deberes específicos^[131].

 

135.       Primero, el deber de los autores de la iniciativa de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingresos adicionales para su financiamiento. En el caso de proyectos de ley de iniciativa de miembros del Congreso, si bien no se impone un análisis exhaustivo o detallado, “se requiere una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales”^[132].

 

136.       Segundo, el deber del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MHCP, de rendir en cualquier tiempo durante el respectivo trámite ante el Congreso de la República su concepto sobre la consistencia del análisis sobre el costo fiscal, sin que este se oponga al Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

137.       Tercero, en el caso de proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la exposición de motivos debe contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de ingresos o aumento de gastos, de conformidad con el análisis y aprobación que efectúe el MHCP[133].

 

138.       Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el escrutinio que debe adelantar la Corte en relación con este requisito varía según el origen de la iniciativa. Así, en el caso de los proyectos de ley de iniciativa congresional (i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP, por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso, cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo[134]. Además, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre que cumpla los requerimientos señalados previamente.

 

139.       Por su parte, cuando los proyectos de ley son de iniciativa gubernamental, el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Se trata de la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva[135].   Esta Corte ha sostenido que “a diferencia de lo que ocurre en los proyectos que son de iniciativa de los congresistas y en los cuales el silencio del Gobierno no conduce a la invalidez constitucional de la ley, la omisión de tales exigencias cuando el proyecto es de iniciativa gubernamental configura un vicio de trámite insubsanable”[136].

 

140.       Por último, respecto de eventos en los que el proyecto de ley obedece a una iniciativa mixta, la Sentencia C-459 de 2023 destacó que “el cumplimiento del impacto fiscal debe ser valorado en el contexto de las cargas exigibles a cada autoridad”[137]. Mientras que tratándose del Congreso la “iniciativa admite una consideración más flexible y menos exhaustiva del costo fiscal, siempre que exista una consideración mínima al respecto, y que ella permita establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales”[138], en el caso del Gobierno nacional esa “flexibilidad es menor, por la importancia principal que este órgano cumple, pues goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia”[139].

 

141.       Desde una perspectiva material (factor material), dicho deber opera respecto de órdenes de gasto y beneficios tributarios. Para fijar el alcance de la noción orden de gastos, la jurisprudencia más reciente de la Corte Constitucional considera necesario identificar dos criterios, uno gramatical y otro funcional. El primero supone que hay una orden de gasto si las disposiciones “establecen un mandato imperativo al Ejecutivo o si contienen un título jurídico suficiente para la posterior inclusión de la partida presupuestal correspondiente en la ley de presupuesto, de conformidad con la disponibilidad de los recursos, las prioridades del Gobierno [Nacional], y en armonía con los principios y objetivos generales señalados en el Plan Nacional de Desarrollo”[140]. Si no se verifica esta condición no se puede calificar el deber como una orden de gasto, sino como una autorización de esta naturaleza. Entre los años 2005 y principios de 2022, salvo por algunas decisiones aisladas[141] que acudieron a otros criterios concurrentes con el denominado gramatical, este último fue el único que se aplicó para establecer la existencia de una orden de gasto.

 

142.       No obstante, en la Sentencia C-085 de 2022[142] se hizo explícito que, además del elemento gramatical, para analizar si un determinado precepto ordena un gasto es necesario constatar el elemento funcional. De conformidad con la Sentencia C-093 de 2024, este implica “establecer si la norma se expresa en términos generales, de tal modo que para su implementación se requiera la intervención del ejecutivo a efectos de incluir las partidas presupuestales necesarias en la ley del presupuesto o algún tipo de desarrollo normativo relacionado”.

 

143.       Sobre los beneficios tributarios, esta Corte ha sostenido que “para que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales”[143]. En este orden, son beneficios tributarios, por ejemplo, “las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos”[144]. Sobre el concepto de exenciones tributarias se ha señalado que estas “tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”[145].

 

144.       Visto lo anterior, al estudiar el PLE objeto de control la Sala Plena observa que, en general, su articulado no ordena gastos ni confiere beneficios tributarios. No obstante, la Sala detiene su análisis en el artículo 12 sobre financiación pública de productos audiovisuales, para establecer si aquel configura una orden de gasto. Al respecto, en el trámite ante esta Corte, el ciudadano Harold Sua Montaña consideró que debía tenerse en cuenta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público MHCP rindió concepto durante el procedimiento legislativo del proyecto examinado, en el que indicó que, en virtud de su artículo 12, resultaba exigible el requisito impuesto por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

 

145.       En oposición a esa postura, la Procuraduría General de la Nación y Duvalier Sánchez Arango afirmaron en el presente proceso que el PLE no requería análisis de impacto fiscal porque no establece órdenes de gastos ni beneficios tributarios. De manera particular, el representante a la Cámara, ponente de la iniciativa, explicó que el artículo 12 incorpora una simple autorización de gasto público para permitir a algunas entidades del Gobierno nacional incorporar los recursos necesarios a efectos de financiar productos audiovisuales que fomenten una cultura de la seguridad digital. Sin embargo, ello no puede entenderse como un mandato o imperativo de gasto.

 

146.       Para realizar el examen correspondiente, lo primero que cabe señalar es que los autores y ponentes del proyecto de ley estudiado, que es de iniciativa congresional, sostuvieron de manera consistente en varias etapas del procedimiento legislativo que no requería análisis de impacto fiscal debido a que no ordenaba algún tipo de erogación presupuestal. Así, puede observarse en la exposición de motivos[146], al igual que en los informes de ponencia para primer y segundo debate ante la Cámara de Representantes[147].

 

147.       Ahora bien, según el expediente legislativo remitido por el Congreso a esta Corte, tras la aprobación del PLE por la plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió a la Comisión Primera del Senado el Oficio 2-2023-022798 del 10 de mayo de 2023 en el que, refiriéndose al artículo 12 del PLE, señaló lo siguiente:

 

“[…] la incorporación de nuevas partidas dentro del Presupuesto General de la Nación, que supongan la asignación de recursos para financiar los productos audiovisuales de que trata la iniciativa, podría implicar costos fiscales que no se encuentran previstos en las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo, ni en las proyecciones de gastos de mediano plazo de los sectores involucrados en su ejecución. Por lo expuesto, este Ministerio solicita se tengan en cuenta las anteriores consideraciones y manifiesta la disposición de colaborar con la actividad legislativa dentro de los parámetros constitucionales y legales de disciplina fiscal-y presupuestal vigente […]”[148].

 

148.       En Auto del 14 de noviembre de 2023, el magistrado sustanciador ofició al aludido ministerio para que informara si, además de aquel oficio, había emitido algún otro concepto en el que se considerara el impacto fiscal del PLE de la referencia, a lo que dicha cartera ministerial respondió, mediante escrito del 24 de noviembre de 2023, que ese había sido el único documento que presentó ante el Congreso relacionado con tal asunto.

 

149.       De otro lado, al escrutar el trámite que se le dio al proyecto en los debates ante la comisión primera y en la plenaria del Senado, la Sala Plena no encontró que en dichas instancias se hubiera realizado alguna consideración sobre el eventual impacto fiscal de la iniciativa; por el contrario, los ponentes insistieron en que el PLE no implicaba gasto que activara dicha obligación. En el presente trámite se indagó al Senado por el análisis de ese requisito en dicha cámara legislativa, a lo que su secretario general respondió[149] indicando que la exposición de motivos del PLE descartó que la iniciativa ordenara alguna erogación presupuestal.

 

150.       La Sala advierte que si bien el Ministerio de Hacienda y Crédito Público advirtió la posible implicación de costos fiscales de la iniciativa, aquel concepto no demostró que la norma en análisis se tratara de una orden de gasto ni estableció cuantitativamente el alcance de aquella.  De esta manera, revisado el asunto, no se evidencia irregularidad alguna asociada al requisito de análisis de impacto fiscal debido a que, en este caso, no era exigible. Ello debido a que, en los términos en que lo ha definido la jurisprudencia constitucional, ni el artículo 12 del PLE, al que se refería dicha agencia ministerial, ni algún otro en la iniciativa ordenaron gastos ni previeron beneficios tributarios, luego no resultaba aplicable la exigencia del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. A continuación, se explican las razones por las que ello es así.

 

151.       Análisis del elemento gramatical. En lo que resulta pertinente, el artículo 12 del PLE señala: “Autorícese al Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera de Colombia a incorporar los recursos necesarios para que se financien productos audiovisuales […]” (énfasis añadido). La Sala considera que el artículo comienza con el verbo autorizar, lo cual no constituye un mandato imperativo para incluir un gasto dentro del presupuesto de las entidades referenciadas en la norma.

 

152.       Ahora bien, sobre la expresión “incorporar” la Sala encuentra que según el Manual de Operaciones Presupuestales de Inversión del Presupuesto General de la Nación – PGN, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación, las incorporaciones son: “modificaciones presupuestales que se presentan cuando los órganos que hacen parte del PGN celebran contratos o convenios interadministrativos entre sí, que afecten sus presupuestos, con excepción de las operaciones de crédito”. Sin embargo, dicha definción no implica, conforme al contenido del artículo 12 del PLE, la imposición de un mandato imperativo al ejecutivo, sino que se dirige a establecer el objeto de la autorización prevista en dicha disposición. En consecuencia, el artículo estudiado no configura una orden inmediata de gasto, por el contrario, contiene una habilitación y concreta una facultad o título jurídico para la eventual inclusión de unos gastos, de acuerdo con el ciclo presupuestal. Por tal razón, no se cumple el elemento gramatical.

 

153.       Análisis del elemento funcional. Tampoco se cumple con este criterio, pues el artículo 12 analizado se expresa en términos generales, por lo tanto, su concreción requiere que el ejecutivo intervenga para incluir las partidas presupuestales necesarias. Lo anterior, en ejercicio de la autorización prevista en la norma objeto de control. En otras palabras, el artículo 12 del PLE no genera efectos inmediatos en el presupuesto debido a que su efectividad material supone la intervención del Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, de la Superintendencia de Industria y Comercio y de la Superintendencia Financiera de Colombia para incorporar los recursos requeridos a través de los mecanismos presupuestales dispuestos para el efecto, a fin de respaldar la financiación de productos audiovisuales con los que pueda fomentarse una cultura de seguridad digital.

 

154.        Conclusión sobre el trámite legislativo del PLE. La Sala Plena determina que el procedimiento de formación del PLE sujeto a control se llevó a cabo con el cumplimiento de los requisitos que ordena el ordenamiento constitucional y que se acreditó la subsanación del vicio de trámite evidenciado por esta Corporación. Por consiguiente, satisfecha esta etapa de análisis, la Corte asumirá el estudio sustantivo del proyecto de ley estatutaria.

 

4. Segunda Sección. Constitucionalidad material del PLE

 

155.       En atención a la metodología que fijó la Sala, el estudio material del articulado comprende un primer análisis de aspectos generales y transversales al contenido de la iniciativa legislativa sometida a control y, en segundo lugar, el examen de cada una de las disposiciones del proyecto. Para el desarrollo de ese componente teórico inicial, la Corte (i) estudiará el contenido y alcance del derecho al habeas data, general y financiero, para entonces referirse brevemente (ii) a la suplantación de identidad, así como (iii) a la ocurrencia de tales fenómenos en Colombia y su regulación.

 

4.1. Contenido y alcance del derecho de habeas data. Análisis general y del habeas data financiero. Reiteración de jurisprudencia[150]

 

156.       El artículo 15 de la Constitución Política consagra y define el derecho al habeas data como aquel que tienen todas las personas (i) a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas, y (ii) a que, en el proceso de recolección, tratamiento y circulación de datos, se respeten la libertad y demás garantías constitucionales, lo que en la jurisprudencia constitucional y en la Ley 1581 de 2012[151] se ha denominado el derecho fundamental de protección de datos[152]. Con base en ello, la jurisprudencia de esta Corte sostiene que el contenido constitucional del habeas data se compone de dos elementos esenciales. El primero se refiere a las prerrogativas del titular de la información y el segundo, a los parámetros mínimos a los que se encuentran sometidos las fuentes, operadores y usuarios de información.

 

157.       En Colombia, la normatividad sobre el derecho al habeas data se desarrolla esencialmente en la Ley estatutaria 1581 de 2012[153], que regula el asunto sin vincularlo a una materia específica, y en las leyes estatutarias 1266 de 2008[154] y 2157 de 2021[155], así como en los Decretos 1377 de 2013, 1081 de 2015 y 255 de 2022, que se ocupan en específico del habeas data relativo a información financiera, crediticia, comercial, de servicios y a la proveniente de terceros países (también denominado habeas data financiero). Además, el contenido y alcance de este derecho goza de un amplio desarrollo en la jurisprudencia constitucional. La Sala procederá a  presentar de manera sintetizada las principales características y alcances de este derecho.

 

158.       Naturaleza. Se trata de un derecho fundamental y autónomo; en esa medida, pese a su estrecha relación, es distinguible de los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la información[156]. Lo anterior se traduce en la consagración de una serie de garantías con un margen mucho más amplio, que redundan en pro del amparo de los derechos de quienes son titulares de la información.

 

159.       Por su parte, el habeas data financiero es un derecho fundamental que se relaciona con “(i) el interés general, que representa el sistema financiero, (ii) la democratización del crédito, (iii) los derechos de crédito de las personas naturales y jurídicas, y (iv) el derecho a la información de las entidades que conforman el sistema financiero”[157].

 

160.       Objeto. La materia de la que se ocupa el derecho de habeas data financiero son los datos personales, definidos como todo tipo de información vinculada a una o varias personas determinadas o determinables o que puedan asociarse con una persona natural o jurídica[158]. De manera particular, el objeto del habeas data financiero es la información comercial, financiera y crediticia recopilada en centrales de información para determinar el riesgo financiero de una persona.

 

161.       Sobre el particular, el artículo 3º de la Ley 1266 de 2008 señala expresamente que el dato financiero y crediticio sobre actividad comercial o de servicios es un dato semiprivado y lo define como aquella información referida al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias, con independencia de la naturaleza del contrato del que se originen.

 

162.       Sujetos. Las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 utilizan, cada una,  su propia terminología para referirse a los sujetos que intervienen en materia de habeas data[159]. Una categoría común a ambas leyes es la del titular de la información, que es la persona natural o jurídica a quien se refiere la información que reposa en un banco de datos. En otras palabras, es la persona cuyos datos personales son objeto de tratamiento y en quien radica el derecho de habeas data y el conjunto de garantías que se desprenden de él.

 

163.       Ahora bien, a la luz de la Ley 1581 de 2012, operaciones como la recolección, el almacenamiento, el uso, la distribución o la supresión de información personal, que pueden agruparse bajo el concepto de administración o tratamiento de datos personales, permite identificar como sujetos (i) al encargado del tratamiento de datos personales, que es la persona natural o jurídica, pública o privada, que por sí misma o en asocio con otros, realiza el tratamiento de datos personales por cuenta del responsable; y (ii) al responsable del tratamiento, entendido como la persona natural o jurídica, pública o privada, que por sí misma o en asocio con otros, decide cualquier operación sobre la base de datos.

 

164.       Además, en materia de habeas data financiero, la Ley 1266 de 2008 prevé las siguientes categorías de sujetos: la fuente de la información, que es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole; el operador de información, que se refiere a la persona, entidad u organización que recibe de la fuente datos personales sobre titulares de la información, los administra y los pone en conocimiento de los usuarios; y, finalmente, el usuario del dato personal es la persona natural o jurídica que puede acceder a información personal suministrada por el operador o por la fuente, o directamente por el titular de la información.

 

165.       Las calidades de fuente, operador y usuario de la información no son excluyentes entre sí, luego es posible tener, por ejemplo, la doble condición de fuente y operador, lo que sucede cuando la fuente entrega la información directamente a quienes van a ser sus usuarios, o de usuario y fuente, cuando un usuario entrega la información a un operador.

 

166.       De otra parte, la Sala resalta la concurrencia de las empresas en la protección de los derechos de los titulares tratándose del habeas data. En efecto, las obligaciones de las empresas en este sentido se sustentan (i) en el artículo 15 superior que establece que “[t]odas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas” (énfasis añadido) y (ii) en el hecho de que la actividad financiera y bancaria ha sido definida como un servicio público[160].

 

167.       Principios del derecho de habeas data. Se trata de una serie de mandatos en materia de administración de datos personales de los que se derivan garantías para el titular del dato personal, así como deberes correlativos para los sujetos que intervienen en su administración o tratamiento, llámense responsables y encargados o, en materia de habeas data financiero, fuente, operador y usuario. Tanto las leyes estatutarias 1266 de 2008 y 2157 de 2021 como la jurisprudencia sobre el tema han abordado la definición del contenido y alcance del derecho al habeas data desde la perspectiva de principios, mismos que por dicha razón esta Corte ha empleado como parámetros de control a la hora de analizar proyectos estatutarios referidos a la administración o tratamiento de datos personales[161].  

 

168.       Aunque la Ley 1581 de 2012 excluye de su ámbito de aplicación, entre otros, el llamado habeas data financiero de que tratan las leyes 1266 de 2008 y 2157 de 2021, en cuanto a principios hace una salvedad a dicha regla. Al respecto, señala que dichos mandatos son aplicables a todas las bases de datos, incluidas las exceptuadas, y dispone que los principios que consagren los regímenes especiales en la materia deben aplicarse de manera concurrente a los previstos en dicha ley. De acuerdo con ello, a continuación se explican los principios generales a toda modalidad de habeas data:

 

169.       Principio de libertad. El tratamiento de datos sólo puede ejercerse con el consentimiento cualificado (previo, expreso e informado) del titular, salvo que exista un mandato legal o judicial que releve el consentimiento. De esta forma se garantiza que el titular de los datos personales tenga consciencia acerca de la autorización que otorga para que su información sea tratada, la finalidad del tratamiento y los mecanismos a través de los cuales puede conocer, actualizar o rectificar esos datos.

 

170.       Este principio es una manifiestación concreta de la autodeterminación informática del titular de la información, que le atribuye plena autonomía para decidir sobre sus datos de manera permanente, sin que el paso del tiempo extinga esa potestad[162]. Correlativamente, quienes participan en la administración de los datos personales deben garantizar que existe una autorización cualificada por parte de su titular y que cualquier operación relativa a su tratamiento se realice respetando el alcance del consentimiento impartido por el titular o, de ser el caso, el propósito definido en el marco de la autorización legal o judicial.   

 

171.       Dado que el postulado de libertad en materia de habeas data es un principio clave consagrado expresamente en el artículo 15 constitucional, la excepción de la autorización del tratamiento de datos personales debe ser extraordinaria y, por ende, ha de responder a principios de razón suficiente y proporcionalidad, además de plasmarse en términos claros y precisos.

 

172.       Principio de finalidad. El tratamiento de datos personales debe responder a un fin constitucionalmente legítimo y este debe comunicársele al titular de la información antes de que manifieste si lo autoriza o, en general, siempre que el titular solicite información al respecto. Este mandato supone que haya correlación entre los fines autorizados por el titular y aquellos que efectivamente se cumplan a través de las operaciones propias de la administración del dato personal. Cualquier extralimitación en ese sentido conlleva un abuso del poder informático y el consecuente desconocimiento del derecho al habeas data.

 

173.       En materia de habeas data financiero la finalidad de la administración de datos personales consiste en poder determinar el nivel del riesgo financiero o comercial del consumidor, entre otros propósitos[163]. En ese sentido, la inclusión de información en los bancos de datos procede en la medida en que ella sea útil y pertinente para el cálculo de dicho riesgo. La Sentencia C-1011 de 2008, que estudió la constitucionalidad del proyecto del que surgió la Ley 1266 de 2008, se pronunció acerca de las razones que hacen que el estudio del nivel de riesgo financiero sea un fin constitucionalmente admisible, así:

 

“[…] los procesos de administración de datos personales de contenido crediticio cumplen un propósito específico: ofrecer a las entidades que ejercen actividades de intermediación financiera y, en general, a los sujetos que concurren al mercado, información relacionada con el grado de cumplimiento de las obligaciones suscritas por el sujeto concernido, en tanto herramienta importante para adoptar decisiones sobre la suscripción de contratos comerciales y de crédito con clientes potenciales.  Esta actividad es compatible con los postulados superiores, pues cumple con propósitos legítimos desde la perspectiva constitucional, como son la estabilidad financiera, la confianza en el sistema de crédito y la protección del ahorro público administrado por los establecimientos bancarios y de crédito […]”[164]

 

174.       Adicionalmente, sobre la responsabilidad social de los usuarios que acceden a bases de datos financieras, en la Sentencia C-282 de 2021 la Corte Constitucional estableció que:

 

“[…] las entidades que acceden a las bases de datos en calidad de usuarios de la información deben actuar con un criterio de responsabilidad social, en virtud del cual, entre otros aspectos, tendrán que ‘exponer minuciosamente su decisión de no asignar el producto, de abstenerse de prestar el servicio ofrecido, o de prestarlo en condiciones determinadas, a fin de satisfacer las expectativas que el carácter público de la actividad bancaria genera en los usuarios, y las creadas por ella misma, con la presentación individual de sus productos y servicios”[165].

 

175.       Principio de temporalidad. Prohibe el tratamiento de datos personales a usuarios o terceros cuando deje de servir para la finalidad del banco de datos. En otras palabras, la gestión de esta información solo puede desarrollarse durante el tiempo necesario para cumplir con el objetivo al que obedece, so pena de que se configure un ejercicio abusivo en materia de tratamiento de datos personales.

 

176.       Del principio de temporalidad se desprende el llamado derecho al olvido y la consecuente caducidad del dato desfavorable[166]. Este derecho, entendido en el escenario de los datos de naturaleza financiera, garantiza que, en un plazo razonable y compatible con la necesidad del recaudo de la información, se eliminen de la base de datos aquellos que sean negativos para su titular y, por ende, se excluyan del tratamiento. De acuerdo con ello, esta prerrogativa implica la consagración de un término de caducidad del dato desfavorable.

 

177.       Tratándose del habeas data financiero, el dato negativo o desfavorable se define como aquel que versa sobre el historial crediticio del sujeto concernido que da cuenta del incumplimiento en la amortización de sus obligaciones comerciales y de crédito. La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la importancia de la caducidad de este tipo de dato, señalando al respecto que si la legitimidad de las actividades de administración de datos financieros responde a la necesidad de calcular el riesgo crediticio, “la identificación de un plazo definido permite asegurar que, de un lado, ese cálculo sea idóneo en tanto se funda en información veraz, oportuna y actualizada; y del otro, se preserven los derechos del titular, que resultarían afectados por el mantenimiento irrazonable y desproporcionado del dato negativo en el banco de datos o archivo correspondiente”[167]. 

 

178.       Ahora bien, en cuanto a la temporalidad del dato financiero positivo se ha dicho que, dado que confiere situaciones ventajosas para el titular, consistentes en una calificación favorable sobre su comportamiento crediticio, en principio, su mantenimiento indefinido es compatible con la Constitución. Sin embargo este no es un postulado absoluto pues, en todo caso, la permanencia de esa información se justifica en tanto sirva al fin al que responde, consistente en suministrar información a los agentes económicos para la toma de decisiones relativas a la celebración de contratos comerciales y de crédito con clientes potenciales. En esa medida, la permanencia del dato financiero positivo es contraria a la Constitución cuando el cumplimiento de esa finalidad resulta imposible o irrelevante, como sucede cuando la persona fallece.

 

179.       Principio de incorporación. El responsable del tratamiento tiene la obligación de registrar en la base de datos toda información del titular que le resulte favorable. De este mandato se desprende que ante el reporte de un dato con consecuencias desfavorable, el responsable y el encargado del tratamiento deben actualizar esa información con datos que reflejen comportamientos que incidan positivamente en aquellas consecuencias.

 

180.       Principio de transparencia o libertad de acceso al titular. El titular de los datos personales tiene derecho a obtener, en cualquier momento y sin restricciones, información acerca de la existencia, la ubicación y el uso de sus datos objeto de tratamiento. Están obligados a suministrársela el responsable o encargado del tratamiento o, en materia financiera, la fuente, el operador y el usuario. Sobre el alcance de esta prerrogativa, esta corporación ha señalado que “el titular tiene una potestad jurídica amplia para acceder a su propia información, de modo que las barreras injustificadas a ese acceso y que supongan una suerte de propiedad del responsable o del encargado del tratamiento sobre el dato, conforman evidentes infracciones del derecho al habeas data”[168].

 

181.       Principio de veracidad o calidad de los registros o datos. La información que es objeto de tratamiento de datos personales debe ser veraz, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Por lo tanto, están prohibidos el registro y la divulgación de datos falsos o que induzcan a error. Este principio se relaciona íntimamente con las prerrogativas que tiene el titular del dato personal de conocer, actualizar y rectificar la información que le concierne.

 

182.       Principio de integridad. Está referido a que la gestión de datos personales debe realizarse en forma completa, de allí que se prohíba el registro y divulgación de información parcial, incompleta o fraccionada. 

 

183.       Principio de individualidad. Prohíbe el cruce de datos a partir de la acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos. Consecuencia de lo anterior es que las bases de datos que se encuentren bajo la administración o a cargo de una misma persona deben mantenerse separadas.

 

184.       Principios de necesidad y utilidad. Cualquier tipo de operación relativa al tratamiento de datos personales debe limitarse a información personal que resulte estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines a los que responde la base de datos. De ese mandato se desprenden dos obligaciones: (i) que la gestión de datos guarde relación estrecha con el objetivo de la base de datos y (ii) que cada base de datos identifique el propósito del tratamiento en forma clara, expresa y suficiente. De allí surge el principio de utilidad, que obliga a que solo se traten los datos personales que sean claramente relevantes para los objetivos de la base de datos correspondiente.

 

185.       Principio de acceso y circulación restringida. El tratamiento de datos se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos personales, de las disposiciones legales en la materia y la Constitución. Por lo tanto, el tratamiento o administración de datos sólo podrá hacerse por personas autorizadas por el titular y/o por las personas que autoriza la ley. Además, con excepción de la información pública, los datos personales no pueden estar disponibles en internet u otros medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para proporcionar un conocimiento restringido sólo a los titulares o a terceros autorizados por ley.

 

186.       Principio de seguridad. La información sujeta a tratamiento de datos personales, así como la resultante de las consultas que de ella hagan sus usuarios, se debe manejar con las medidas técnicas, humanas y administrativas necesarias para garantizar seguridad a los registros, de manera que se pueda evitar su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento.

 

187.       Principio de confidencialidad. Todas las personas que intervengan en el tratamiento de datos personales privados o semiprivados están obligadas a garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que comprende el tratamiento. El suministro o la comunicación de esa clase de datos personales solo puede realizarse cuando corresponda al desarrollo de una actividad autorizada en la ley.

 

188.       Principio de interpretación integral. Ordena interpretar las normas relativas al tratamiento de datos personales en el sentido de que se amparen adecuadamente los derechos constitucionales de habeas data, al buen nombre, a la honra, a la intimidad y a la información.

 

189.       Principio de legalidad. Sostiene que el tratamiento de datos es una actividad reglada, por lo tanto, toda actividad que se desprenda de ella debe realizarse con sujeción a las disposiciones constitucionales y legales y, en particular, otorgándose plena eficacia a los derechos fundamentales. En atención a este postulado, la Corte Constitucional ha reconocido otros principios que, si bien no tienen consagración legal expresa, se derivan directamente de la Constitución, como la prohibición de discriminación por las informaciones recaudadas en las bases de datos y la obligación de indemnizar los perjuicios causados por las posibles fallas en el proceso de administración de datos.

 

190.       Principio de responsabilidad demostrada. Alude al deber que tienen los agentes involucrados en el tratamiento de datos personales de demostrar ante la autoridad de datos que cuentan con una estructura institucional adecuada y con los procedimientos internos para asegurar el goce efectivo del derecho al habeas data. En virtud de este principio, las medidas que se adopten tendientes a la satisfacción de aquel derecho deben ser útiles, pertinentes y eficientes. Esta Corte ha identificado al menos tres tipos de medidas que constituyen un mínimo a garantizar en toda operación de procesamiento de datos personales: “(i) una organización administrativa para cumplir con estas políticas; (ii) un mecanismo interno para hacerlas efectivas; y, (iii) un proceso adecuado de consultas, peticiones y reclamos que garantice la confidencialidad y seguridad de la información”[169]. 

 

191.       En materia de habeas data financiero, el artículo 19A de la Ley 1266 de 2008, adicionado por la Ley 2157 de 2021, ordena que se aplique un criterio de proporcionalidad al momento de evaluar la adopción de dichas medidas, de manera que se tengan en cuenta aspectos como (i) la naturaleza jurídica del operador, fuente y usuario de información y, cuando sea del caso, su tamaño empresarial; (ii) la naturaleza de los datos personales objeto del tratamiento; (iii) el tipo de tratamiento y (iv) los riesgos potenciales que el referido tratamiento podría causar sobre los derechos de los titulares.

 

4.2. La suplantación de identidad

 

192.       La suplantación de identidad implica que una persona utiliza la información personal de otra sin su consentimiento, en la mayoría de los casos para obtener un beneficio fraudulento[170]. Lo anterior genera una vulneración a la seguridad, a la privacidad y a la personalidad de la víctima[171], pero también puede implicar afectaciones económicas y patrimoniales[172]. Generalmente, esta actividad ilícita es utilizada para la comisión de otro tipo de delitos[173].

 

193.       A nivel internacional no existe una definición estándar sobre qué es la suplantación de identidad, lo cual implica que cada jurisdicción tiene un acercamiento diferente al respecto[174]. Ahora, el no contar con una definición estándar no implica que no se tengan elementos esenciales en consideración. Por ejemplo, se entiende que la identidad se encuentra compuesta por atributos fijos y verificables, los cuales son generalmente registrados por las autoridades[175]. Inicialmente se contaba con elementos como el nombre, el género o el lugar de nacimiento. Sin embargo, con el cambio que ha tenido la sociedad debido al uso de la internet, en la actualidad las personas cuentan con otras formas de identificación, como lo son los nombres de usuarios, IP o la dirección de correo electrónico.

 

194.       En efecto, aunque la suplantación de identidad física sigue elevando las cifras de comisión de este fraude, hoy en día, la principal modalidad y la que representa mayores desafíos es la que ocurre a través del uso de herramientas informáticas[176]. Ciertamente, el aumento significativo de la participación digital de los ciudadanos implica un aumento en el riesgo de suplantación de identidad[177].

 

195.       En la medida en que la tecnología avanza a pasos agigantados, se producen cambios sustanciales en las formas de relacionamiento humano con un alto impacto a nivel global en múltiples esferas, entre ellas, la socioeconómica. Los efectos de la que podría llamarse una nueva era digital se proyectan, entre muchos otros, en fenómenos cada vez más arraigados y en continua expansión como el uso de redes sociales y del comercio electrónico, cuya consolidación y creciente alcance ha abierto espacios para que emerjan nuevas modalidades de crímenes y, especialmente, cibercrímenes a través de técnicas como, por ejemplo, el phishing, el vishing y el smishing, clickjacking[178] o la instalación oculta de programas maliciosos (malware).

 

196.       En su reporte del 2024, el Foro Económico Mundial reconoció que los ciberataques constituyen uno de los mayores riesgos a nivel mundial[179] y se anticipa que su amenaza seguirá creciendo en los próximos 10 años[180]. Ello implica una gran preocupación no solo para los gobiernos, sino también para el sector privado[181], pues la rápida integración de tecnologías avanzadas está exponiendo a la población a potenciales riesgos digitales[182]. Las nuevas herramientas y capacidades digitales abren nuevos mercados para la cibercriminalidad al ser un espacio con poco riesgo[183]. Lo anterior puede tener numerosas implicaciones no solo para los Estados, sino también para las compañías y los individuos[184], los cuales varían desde riegos reputacionales, así como problemas con los mercados financieros y la cadena de suministros[185].

 

197.       Se ha indicado que una de las mejores formas de atacar estos riegos es a través de las regulaciones nacionales y locales sobre el tema[186]. En diciembre del 2020, la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior presentaron una nueva estrategia de ciberseguridad para la Unión Europea. Esta contenía propuestas concretas para la implantación de instrumentos normativos, de actuación y de inversión[187]. De la misma forma, el 24 de junio del 2024, la Unión Europea adoptó nuevas sanciones contra los ciberataques que afectan a los sistemas de información relacionados con las infraestructuras vitales[188]. Asimismo, la Unión Europea cuenta con el Reglamento General de Protección de Datos y la suplantación de identidad puede implicar una vulneración a dicha normativa.

 

198.       Alrededor del mundo existen diferentes regulaciones relacionadas con la suplantación de identidad y sus correspondientes consecuencias. En Estados Unidos se emitió el Identity Theft and Assumption Deterrence Act, mediante el cual se criminalizaron los usos delictivos de las identidades de otras personas. De manera posterior fue emitido el Theft Penalty Enhacement Act (ITPEA), el cual aumenta las sanciones a aquellos infractores que posean la información personal de un tercero con la intención de usarla de manera defraudatoria y limita la posibilidad de libertad condicional[189]. Por otro lado, el Reino Unido cuenta con el Fraud Act de 2006 mediante la cual se definió el fraude por suplantación de identidad[190].

 

199.       Otros países han adoptado diversos tipos de medidas judiciales así como administrativas en contra de la suplantación de identidad. Brasil se encuentra implementando el Registro de Identidad Civil, el cual funciona mediante una tarjeta que utiliza la biometría y certificados digitales para dificultar su alteración[191].

 

200.       En España, el delito de suplantación de identidad es considerado un tipo penal de carácter patrimonial y se conoce como “usurpación de estado civil”. Además de la acción penal, la víctima tiene derecho a reclamar una indemnización de carácter civil por los daños sufridos[192]. De la misma forma, este país cuenta con el Real Decreto-Ley 19/2018 del 23 de noviembre, el cual se encuentra relacionado con los servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera. En su artículo 45 se indica que en caso de que se ejecute una operación de pago no autorizada por el titular, el proveedor de los servicios debe devolver el importe. Lo anterior únicamente si el usuario le comunica al proveedor la ocurrencia de la transacción de manera inmediata. Asimismo, se podrán contemplar indemnizaciones adicionales de conformidad con el contrato celebrado entre el usuario y el proveedor de servicios de pago. 

 

201.       Por su parte, Argentina cuenta con la Dirección Nacional de Protección de Datos Personales, la cual mantiene el Registro Nacional de Documentos de Identidad Cuestionados con el objetivo que los bancos y las entidades financieras consulten este registro antes de acceder al préstamo de un servicio[193]. De la misma forma, en el precedente judicial argentino los tribunales de apelación cuentan con un criterio unánime relacionado con la procedencia de no innovar[194]. Este consiste en una medida cautelar solicitada dentro de proceso judiciales que buscan la declaración de la nulidad del préstamo bancario, mediante la cual se suspenden los débitos por los préstamos otorgados sin el consentimiento de la parte demandante hasta que no se resuelva la cuestión de fondo[195]. 

 

202.       Por otro lado, en 2020 Chile expidió la Ley 21.234 “Ley de Fraudes”[196], la cual limita la responsabilidad del usuario de medios de pago y transacciones electrónicas ante el caso de extravío, hurto, robo o fraude. La ley indica que el usuario debe realizar un aviso a la entidad emisora cuando evidencie la existencia de fraude. Por lo cual, el uso posterior al aviso implica que el emisor será responsable de las operaciones y las consecuencias económicas. Pero, además, en los casos en que las operaciones sean anteriores al aviso, el usuario deberá hacer el reclamo y el emisor deberá proceder a la cancelación de los cargos o la restitución de los fondos correspondientes a las operaciones reclamadas. De la misma forma, se indica que si por sentencia en firme se evidencia que el usuario participó en el fraude u obtuvo provecho del mismo, se dejará sin efecto la cancelación de cargos o restitución de fondos.

 

4.3. Suplantación de identidad y regulación en Colombia

 

203.       Colombia no ha sido ajena al crecimiento exponencial de los actos de suplantación de identidad vía el uso de instrumentos informáticos y/o digitales.  Para el año 2023, se reportaron 59.033 denuncias por delitos informáticos, de las cuales 28.512 correspondían a hurto por medios informáticos y semejantes, 9.639 a violación de datos personales y 3.303 a transferencias no consentidas de activos[197]. De la misma forma, durante el primer semestre del 2023, en Colombia se presentaron alrededor de 5.000 millones de intentos de ciberataques, lo cual la ubica como el cuarto país más atacado en la región[198].

 

204.       También se reporta que, entre el 2023 y 2024, el 17 por ciento de los colombianos ha sido víctima de robo de identidad digital y el 19 por ciento ha experimentado delitos cibernéticos[199]. De acuerdo con la Dirección de Investigación Criminal e Interpol -Dijin-, para el 2020 la suplantación de identidad creció un 409 por ciento[200], pues en 2019 se presentaron 300 casos de este tipo, mientras que en 2020 se reportaron 1.257. Por otro lado, la Superintendencia de Industria y Comercio – SIC reportó que, para el 2019, las quejas por suplantación de identidad crecieron en un 122 por ciento[201] y entre febrero y octubre de 2024 el número de trámites sobre protección de datos personales incrementó el 44% en relación con el mismo periodo del año anterior[202]. Al respecto, dicha autoridad aseguró que el aumento de quejas y denuncias se debe, entre otros motivos, a “la promulgación de diferentes leyes en la materia y una mayor consciencia del ciudadano de sus derechos”[203]. Finalmente, dicha entidad reportó que entre junio de 2022 y septiembre de 2023 se impusieron 179 sanciones por infracción de la leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012[204].

 

205.       El aumento significativo en la participación digital de los ciudadanos se traduce en el aumento de mayores riesgos en la actividad digital[205]. En Colombia, las conexiones a internet pasaron de 2.2 millones en 2012 a 12.2 millones en 2015[206].  Asimismo, el aumento del comercio electrónico ha traído mayores riesgos de ciberataques[207]. En el caso colombiano, durante el 2020 existió un aumento en las ventas a través de comercio electrónico del 31 por ciento[208] y se reporta que, del total de las operaciones digitales que se hacen en el país, el 3 por ciento fue víctima de intento de fraude[209].

 

206.       Al respecto, se llama la atención sobre el cambio de interacciones sociales derivado de las restricciones a la circulación impuestas durante la pandemia por Covid-19. Lo anterior, en la medida en que las que se ejecutaron por medios digitales aumentaron y, con ello, los riesgos en las transacciones realizadas en el mundo digital[210].

 

207.       La tendencia en el aumento en la ocurrencia de delitos cibernéticos se puede evidenciar en la siguiente gráfica realizada por Asobancaria:

 

Imagen 1. Ocurrencia delitos cibernéticos

Fuente: Asobancaria, Informe de delitos informáticos, disponible en: https://www.asobancaria.com/informes-seguridad-bancaria/informe-delitos-informaticos/

 

208.       En este contexto, se advierte la necesidad en cuanto que los riesgos frente al habeas data financiero sean atendidos teniendo en cuenta las dinámicas cambiantes de seguridad y, conforme a estas, las entidades financieras, crediticias y los establecimientos comerciales adecúen sus actuaciones con el fin de implementar los mecanismos necesarios de prevención y protección de la información. Al respecto, las entidades que intervienen en el flujo de información personal financiera deben ajustar sus procedimientos internos e implementar medidas inmediatas, efectivas, innovadoras y verificables sobre el adecuado tratamiento y protección de este tipo de información (financiera, comercial y crediticia). Lo anterior, en atención al principio de responsabilidad demostrada.

 

209.       Adicionalmente, es preciso entender que la suplantación de identidad es un tema transversal, por ende, las medidas para combatir este fenómeno y las consecuencias asociadas a él deben asumirse desde diferentes frentes. Así, la protección a la persona suplantada ha de garantizarse tanto en materia penal, en su condición de víctima de uno o varios delitos, como en materia comercial y/o financiera, en su calidad de agente económico consumidor.

 

210.       Además, hay que considerar que la suplantación, que en sí misma conlleva una afectación para la persona cuyos datos personales son usados en forma indebida, no suele agotarse en dicho acto. Por el contrario, lo común es que el hecho fraudulento se utilice de manera instrumental para otros propósitos generalmente ilícitos. Esto explica que la suplantación de identidad pueda derivar en la transgresión de múltiples intereses jurídicos y que estas afectaciones no siempre generen un impacto exclusivo en la víctima directa de aquel acto pues, ciertamente, sus efectos se pueden extender a terceros cuando se asume fraudulentamente una identidad ajena. En ese contexto, el ordenamiento jurídico debe consagrar herramientas, procedimientos y garantías que propendan por la salvaguarda de todos los afectados.   

 

211.       Desde el ámbito comercial y financiero, las leyes 1266 de 2008 y 2157 de 2021 consagran cierta esfera de protección en cuanto regulan el manejo de la información contenida en bases de datos personales en materia financiera, crediticia, comercial y de servicios. Además, se destaca que la Ley 2157 de 2021 dispuso un mecanismo de reclamo por obligaciones disputadas cuando el titular del dato manifiesta haber sido víctima del delito de falsedad personal. Aunque este asunto será abordado con más detalle al estudiar el artículo 7.º del PLE, por ahora basta señalar que la norma de 2021 permite que la solicitud de corrección que realice la víctima ante la fuente, acompañada de los soportes correspondientes, se tenga como prueba sumaria de la suplantación a efectos de que la fuente, sin ningún requisito adicional, garantice la modificación del dato negativo ante los operadores de la información, ordenando que se incluya una leyenda en el registro personal que diga “víctima de falsedad personal”. A la par, exige que la fuente, con las discrepancias encontradas, denuncie el delito de estafa del que haya podido ser víctima. 

 

212.       Ahora bien, la protección de la información y de los datos personales tampoco es ajena al ámbito penal. En el escenario internacional, el Convenio sobre la Ciberdelincuencia, también conocido como el Convenio de Budapest[211]-[212], se considera el estándar mundial en la lucha contra ese fenómeno. Se trata de un acuerdo internacional para combatir el crimen organizado transnacional, particularmente los delitos informáticos, cuyo objetivo es establecer entre sus Estados Partes una legislación penal y procedimientos comunes[213]. En Colombia el Convenio fue aprobado por el Congreso mediante la Ley 1928 de 2018[214] y, posteriormente, en marzo 16 de 2020[215], el Gobierno nacional depositó ante el Consejo de Europa el respectivo instrumento de adhesión.

 

213.       En lo que respecta específicamente a la suplantación de identidad, este acto se encuentra consagrado como delito en el ordenamiento jurídico colombiano bajo el tipo penal de falsedad personal. Al respecto, el Código Penal, en el Título IX, de los “[d]elitos contra la fe pública”, artículo 296, dispone que “[e]l que con el fin de obtener un provecho para sí o para otro, o causar daño, sustituya o suplante a una persona o se atribuya nombre, edad, estado civil, o calidad que pueda tener efectos jurídicos, incurrirá en multa, siempre que la conducta no constituya otro delito”. Conforme a la Ley 2502 de 2025 se adicionó un inciso a dicho artículo en el siguiente sentido: “Cuando la falsedad personal se realizare con la utilización de Inteligencia Artificial la multa se aumentará hasta en una tercera parte, siempre que la conducta no constituya otro delito”. La falsedad personal es un delito querellable por disposición del artículo 74 del Codigo de Procedimiento Penal, que califica como tales aquellos tipos penales cuya comisión no fue sancionada por el legislador con pena privativa de la libertad.

 

214.       Además, cabe señalar que cuando la falsedad personal involucra el uso de medios digitales, electrónicos o tecnológicos, su comisión puede llegar a vincularse con la de otros delitos conexos como el acceso abusivo a un sistema informático (art. 269A), la obstaculización ilegítima del sistema informático o red de telecomunicación (art. 269B), la interceptación de datos informáticos (art. 269C), el daño informático (art. 269D), el uso de software malicioso (art. 269E), la violación de datos personales (art. 269F), la suplantación de sitios web para capturar datos personales (art. 269G), el hurto por medios informáticos y semejantes (art. 269I) y la transferencia no consentida de activos (art. 269J). En este punto, la Sala destaca la importancia de realizar un balance constante sobre incorporar tipos penales que regulen la materia y la necesidad de reflexionar sobre los horizontes de la política criminal en cuanto al cibercrimen. Lo anterior, a efectos de determinar la suficiencia y adecuación de los tipos penales existentes en la lucha contra este flagelo. Incluso, la necesidad de estar incrementando la capacidad investigativa de la Fiscalía General de la Nación y la tecnificación de la Policia Judicial y demás gestiones pertinentes.

 

215.       Finalmente, otro delito relevante en el contexto de la suplantación personal que regula la iniciativa, en el que dicho acto se instrumentaliza a través de otras conductas que afectan a terceros, es el de estafa, tipificado en el artículo 246 del Código Penal como la obtención de un “provecho ilícito para sí o para un tercero, con perjuicio ajeno, induciendo o manteniendo a otro en error por medio de artificios o engaños”.

 

4.4. Estudio del articulado del PLE

 

216.       Previamente a abordar el análisis material sobre la constitucionalidad del proyecto bajo estudio, esta Corte considera relevante describir en forma general los alcances de la iniciativa, a efecto de contar con un marco de referencia sobre los propósitos, el entorno y los efectos buscados por la misma. De esta suerte, el PLE es un desarrollo de la protección estatutaria del derecho de habeas data en el siguiente contexto:

 

-           Se dirige a un sector económico específico referido a los operadores de telecomunicaciones, las instituciones financieras y crediticias, y a los establecimientos de comercio con competencia similares.

 

-           Regula una materia específica relacionada con la suplantación personal.

 

-           Prevé unos efectos determinados relacionados con: i) el reporte negativo de datos y ii) la suspensión o cancelación de obligaciones económicas.

 

217.       Se trata de una iniciativa que modifica un artículo de la Ley 2157 de 2021 y recurre a los principios contenidos en ella para reforzar el esquema de protección al derecho de habeas data, específicamente por la ocurrencia de un fenómeno de suplantación personal, que genera impactos en la producción de datos financieros negativos y en la causación de obligaciones económicas, en el ámbito sectorial de los operadores de telecomunicaciones, las instituciones crediticias y financieras, y otros actores con esa competencia.

 

218.       Debe tenerse en cuenta que el régimen estatutario vigente en materia de habeas data contiene ya un esquema de protección avalado por esta Corte, que específicamente se refiere a las condiciones para superar los datos o reportes financieros negativos que se producen con ocasión de la suplantación personal. En esta oportunidad, el legislador busca precisar dicho ámbito protector, especificando medidas cuando ocurra ese fenómeno y se causen efectos económicos adversos al titular de la información, por lo cual se persigue ahora el propósito de ampliar las garantías a este respecto, que fundamentalmente se expresan en la modificación o actualización de los datos financieros negativos (materia coincidente con la previamente regulada con carácter general) y en la suspensión, exoneración y cancelación de las aludidas obligaciones (materia nueva).

 

219.       El régimen definido contiene deberes para el titular y los operadores involucrados, así como establece mecanismos para prevenir, controlar, tramitar y resolver las controversias que surgen por la suplantación personal y la ocurrencia de delitos conexos a esta, entre el titular del derecho de habeas data y quienes administran la información y operan los bienes y servicios cubiertos por la iniciativa.

 

220.       Quien sea víctima de una acción ilícita tal, deberá informar a la fuente sobre la ocurrencia de la presunta defraudación y adelantar las actuaciones de recaudo y aportación de elementos probatorios, verificación de identidad e informe a la justicia penal sobre los hechos, entre otras. Los operadores deberán aplicar los protocolos y estándares que las autoridades administrativas fijen en materia de seguridad y estas adelantarán actuaciones para prevenir la ocurrencia de situaciones de suplantación tales, a través de medidas de socialización, capacitación y conformación de un sistema público para reacción frente a esta fenomenología.

 

221.       Una vez el titular de la información víctima de la suplantación informe a la fuente de lo ocurrido, se suspende el reporte del dato financiero negativo y el cobro de obligaciones económicas derivadas del acto defraudatorio. La fuente deberá formular denuncia penal, cotejará los documentos y antecedentes para verificar la ocurrencia de la suplantación y extinguirá la obligación si se acredita que hubo un incumplimiento de los protocolos de seguridad que el operador debía aplicar, con base en la regulación administrativa aplicable. Asimismo, si este acredita por su propia cuenta que ocurrió el acto de suplantación, podrá cancelar la obligación económica, sin esperar decisión de la autoridad judicial.

 

222.       La suspensión del cobro de las aludidas obligaciones económicas se mantendrá hasta tanto la autoridad judicial defina sobre la ocurrencia del delito, mediante decisión de juez penal o auto de archivo expedido por la Fiscalía General de la Nación, en el que debe señalarse si ocurrió o no la defraudación, no obstante no haber podido identificarse al sujeto activo de la misma y, por ende, no poder seguir con el trámite del proceso penal.

 

223.       La víctima tendrá 20 días hábiles para formular denuncia penal por los hechos, actuación que acreditada ante el operador correspondiente hará que se mantenga la suspensión respecto del cobro de las obligaciones económicas derivadas de la suplantación; en caso de no formularse dicha denuncia, se reactivará el dato financiero negativo y el mencionado cobro.

 

224.       Cuando la autoridad judicial establezca que sí ocurrió la suplantación y los delitos conexos, se extinguirá la obligación económica espuria, cerrándose la controversia; cuando, por el contrario, se acredite por aquella que esa conducta no ocurrió se inaplicará la prescripción por el tiempo de la suspensión del cobro y se reactivará este, cobijando todos los conceptos que se hayan causado desde el momento en que inició la suspensión, más intereses y demás gastos a lugar. En este evento, quien hizo uso indebido de la protección se verá enfrentado además a sanción penal por falsa denuncia.

 

 

225.       Hecho este recuento general de las principales instituciones contenidas en la iniciativa, a continuación, la Sala realizará el análisis constitucional del contenido material de las disposiciones que integran el PLE. Con tal fin, se transcribirá el artículo respectivo, se hará una referencia a las intervenciones y al concepto de la Procuraduría General de la Nación, si a ello hay lugar, y se resolverá sobre su constitucionalidad.

 

4.4.1. El objetivo del PLE (artículo 1°)

 

 

 “Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto la adopción de medidas, procesos y políticas por parte de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia, para proteger los derechos de las personas suplantadas en su identidad de reportes negativos ante operadores de información y el cobro de obligaciones”.

 

 

226.       La finalidad de la iniciativa escrutada consiste en la consagración de medidas de protección en favor de las personas que siendo víctimas de suplantación de identidad, se ven sujetas a reportes negativos en centrales de información y al cobro de obligaciones por parte de operadores de telecomunicaciones, entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con estas competencias, como consecuencia de los bienes y/o servicios que terceros inescrupulosos adquieren de manera fraudulenta en nombre suyo.

 

227.       En ese sentido, el propósito del legislador consistió en la salvaguarda de los intereses de la víctima desde dos frentes. El primero de ellos, referido al dato negativo que genera el reporte de obligaciones incumplidas, el cual puede traducirse en importantes consecuencias desfavorables para la persona suplantada como la dificultad para la obtención de créditos y, en general, de otros productos financieros, así como un riesgo reputacional y afectaciones de naturaleza moral. Sobre este primer aspecto, la Ley estatutaria 2157 de 2021 ya consagraba un mecanismo de protección que permitía la modificación del dato negativo y la marcación de la persona como víctima del fenómeno de suplantación. Por ahora, a modo introductorio, cabe señalar que la iniciativa conservó las previsiones que contenía aquella ley sobre la materia e hizo algunos aditamentos.

 

228.       El segundo frente anunciado concierne al cobro de las obligaciones que presuntamente son adquiridas en forma espuria apelando a la suplantación de identidad. A diferencia del anterior, este aspecto es novedoso para el ordenamiento jurídico, pues establece mecanismos para, entre otros asuntos, generar la suspensión del cobro de la obligación en las condiciones de la regulación analizada.

 

229.       Al respecto, en la justificación de la iniciativa, el legislador consideró que los casos de suplantación de identidad ponen en evidencia las dificultades que han tenido las víctimas “para que su denuncia sea atendida por las entidades correspondientes debido a los trámites enredados que existen en los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias, las cuales no otorgan oportunamente ninguna solución a su problemática. Mientras las acciones jurídicas y administrativas avanzan en algunos casos a pasos lentos, estas personas se encuentran embargadas y pagando dineros que no solicitaron ante las entidades bancarias u otro tipo de entidades”[216].

 

230.       Todo ello se reforzó en la exposición de motivos del PLE con la inclusión de cifras y estudios que enseñan que la instrumentalización de la identidad se convierte en un medio eficaz para la comisión de ilícitos y cómo ello cobra mayor vigencia en el contexto global actual, en el que las tecnologías y herramientas digitales emergentes intensifican los riesgos de filtración de datos personales y, con ello, de su uso fraudulento. 

 

231.       Bajo ese contexto, en el objeto de la iniciativa se encuentra la consagración de las medidas que deben implementar los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos de comercio con estas competencias, el trámite a seguir tanto por estos como por las víctimas de suplantación de identidad física o digital y, en general, los derechos y obligaciones de los sujetos concernidos. Sumado a lo anterior, el proyecto contiene medidas enfocadas en la cultura de la seguridad digital, a través de las cuales se realizaría difusión de información acerca del uso debido y seguro de los datos personales y de redes sociales, así como el establecimiento de la ruta a seguir cuando se concreta la suplantación.

 

232.       En el presente trámite, la intervención de Duvalier Sánchez Arango y el concepto de la procuradora general de la Nación afirman que el objeto de la iniciativa se ajusta a los mandatos de la Carta Política. Primero porque busca proteger a las víctimas de suplantación de identidad para salvaguardar sus derechos fundamentales de habeas data, al buen nombre, a la propiedad privada, a la intimidad y al mínimo vital. Lo anterior, en el escenario de la suplantación de identidad y de fraude digital que afecta las garantías superiores de las personas en el país.

 

233.       Esta Corte considera que el artículo 1º del PLE es constitucional por varias razones. Primero, constituye un desarrollo del artículo 15 superior, específicamente del derecho fundamental de habeas data, cuyo ámbito de protección se fortalece a través de la creación de una serie de medidas, procedimientos y políticas encaminadas a salvaguardar al titular del dato financiero que, como víctima del fenómeno de la suplantación personal, se ve afectado con el reporte negativo ante centrales de riesgo y por el cobro de obligaciones a raíz de servicios y/o bienes adquiridos a su nombre, por terceros, de manera fraudulenta. Este conjunto de garantías tiene como finalidad preservar los intereses del titular de la información que deben ser protegidos ante los operadores referidos en el proyecto y las centrales de información financiera. Además, la finalidad a la que responde la iniciativa objeto de control representa una garantía para las personas suplantadas en materia del derecho al buen nombre y a la honra, en la medida en que consagra mecanismos para evitar que, con base en información falsa y errónea, se divulgue una imagen que no corresponde a la propia del titular y, por esta vía, se genere desconfianza y desprestigio en su entorno social y económico. Ante esas circunstancias, resultan plenamente justificados desde la perspectiva constitucional, los objetivos del artículo analizado.

 

234.       En segundo lugar, el objeto del proyecto es constitucional porque es una proyección del derecho de acceder y/o mantenerse en el sistema financiero, relacionado con la democratización del crédito (artículo 335 superior). Al respecto, esta Corte ha señalado que la autonomía de la voluntad privada de las entidades financieras está limitada principalmente por el interés público que involucra esa actividad y el respeto del núcleo esencial de los derechos fundamentales del cliente, los cuales se consideran transgredidos cuando se presenta un bloqueo financiero injustificado[217]. La Sentencia SU-157 de 1999[218] definió que uno de los supuestos en que ello ocurre se configura cuando “la negativa de negociación no responde a causas objetivas y razonables que justifican la decisión”. La existencia de un riesgo latente en la operación o la manifiesta debilidad económica del solicitante para asegurar el cumplimiento de las operaciones activas de crédito se han admitido como causales objetivas para negar el acceso al sistema financiero[219]. El reporte negativo en centrales de información por cuenta del incumplimiento en el pago de bienes o servicios cuya adquisición se reputa fraudulenta, incide en la calificación que realizan las entidades acerca de la capacidad de pago del solicitante y del riesgo de la operación, lo que enseña cómo la iniciativa estudiada busca consagrar medidas para la protección de aquel derecho.

 

235.       Un tercer aspecto a resaltar en cuanto que la norma se ajusta a la Carta es porque ella efectiviza la protección de los derechos de las víctimas de delitos, garantía que goza de un amplio y sólido fundamento constitucional. Según la jurisprudencia de esta corporación, aquella se basa en el mandato según el cual los derechos y deberes se interpretan de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (artículo 93 superior); en el hecho que el constituyente haya otorgado rango constitucional a los derechos de las víctimas (artículo 250 numerales 6º y 7º); en el deber del Estado de propender por el goce efectivo de los derechos y la protección de los bienes jurídicos (artículo 2° superior); en el principio de dignidad humana del que se desprenden los derechos a saber qué ocurrió y a que se haga justicia (artículo 1° superior); en el principio del Estado Social de Derecho que promueve la participación y del que se desprende que la intervención de las víctimas en el proceso penal no se limite exclusivamente a pretensiones pecuniarias^[220].

 

236.       De manera preponderante, se destaca el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 superior) que tienen las víctimas. Este último se ve claramente materializado con las medidas que adopta el PLE, al prever un mecanismo de resolución de disputas entre el titular del dato y los operadores o las entidades a las que se refiere la iniciativa, basado en el pronunciamiento que emita la justicia penal y en el que se determine si ocurrió o no la suplantación de identidad. Allí se expresa la garantía de un procedimiento para la determinación legal de los derechos y las obligaciones de las partes, así como la existencia de un conjunto de mecanismos para el arreglo de controversias^[221].

 

237.       La concepción amplia[222] bajo la cual deben leerse los derechos de las víctimas y personas afectadas por un hecho punible, supone la garantía a una reparación integral que se obtiene a través de las medidas necesarias para devolver a la víctima, en la medida de lo posible, al estado en que se encontraba antes de la generación de los daños sufridos. Ello implica la posibilidad de ofrecer justicia material para reparar tanto los daños económicos que haya podido experimentar por cuenta de la suplantación de identidad, como aquellos de índole extrapatrimonial.

 

238.       Finalmente, la Sala encuentra que la norma estudiada obedece al amplio margen de configuración del legislador en esta materia[223]. Por consiguiente, se declarará la constitucionalidad del artículo 1º del PLE.

 

4.4.2. Los principios por los que se rige el habeas data en casos de suplantación de identidad (artículo 2º)

 

 

Artículo 2º. Principios. Serán aplicables los principios contenidos en la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012, y en especial los que a continuación se enuncian, sin perjuicio de la aplicación integral de los principios enunciados en aquellas leyes:

 

a. Principio de acceso y circulación restringida. El Tratamiento de datos se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos personales, de las disposiciones de la presente ley y la Constitución. En este sentido, el tratamiento sólo podrá hacerse por personas autorizadas por el titular y/o por las personas previstas en la presente ley.

 

Los datos personales, salvo la información pública, no podrán estar disponibles en internet u otros medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido sólo a los titulares o terceros autorizados conforme a la presente ley.

 

b. Principio de seguridad. La información sujeta a tratamiento por el responsable del tratamiento o encargado del tratamiento a que se refiere la presente ley, se deberá manejar con las medidas técnicas, humanas y administrativas que sean necesarias para otorgar seguridad a los registros evitando su adulteración, duplicación, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento.

 

c. Principio de veracidad. La información sujeta a tratamiento debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Se prohíbe el tratamiento de datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan a error.

 

d. Principio de carga dinámica de la prueba. Tendrá obligación de probar la parte que mejor se encuentre en condiciones de hacerlo. En materia de suplantación, los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias deberán entregar la información y documentos que recibieron para hacer la aprobación del bien o servicio.

 

 

239.       La Corte considera que respecto del artículo 2.º del PLE proceden varios tipos de decisiones, según se explica a continuación.

 

4.4.2.1 El inciso 1° del artículo 2° del PLE

 

240.       Respecto de su inciso 1.º resulta acorde con la Carta Política porque establece un marco axiológico y de remisión normativa que regula de manera integral las medidas, procedimientos y políticas de protección aplicables en escenarios de suplantación de datos personales ante operadores de telecomunicaciones, entidades financieras, crediticias y otros establecimientos comerciales con esa competencia.

 

241.       Además, los principios del artículo 2º no generan conflicto o contrariedad con la Constitución pues, como lo ha sostenido esta Corporación, “los principios para la administración de datos personales incorporados por el legislador estatutario están construidos a partir de una fórmula amplia, […] lo cual permite la eficacia de las distintas libertades y garantías aplicables a los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos personales”[224]. De acuerdo con ello, dicha previsión se traduce en un amplio margen de protección, acorde con el plexo de garantías que definen el contenido y alcance del derecho fundamental al habeas data.

 

242.       En efecto, como se consideró en las sentencias C-1011 de 2008 y C-748 de 2011, en virtud del principio pro persona, la administración de datos personales y, en este caso específico, cualquier medida tendiente a la protección de los derechos conculcados por el uso indebido de datos semiprivados, como los financieros, deben subordinarse a la eficacia de los derechos fundamentales del individuo, así como entenderse de manera armónica, coordinada y sistemática, de forma que se respeten los contenidos básicos del derecho fundamental al habeas data[225].

 

4.4.2.2. Los literales a) y c) del artículo 2° del PLE

 

243.       Respecto de los literales a) y c) del artículo 2º, la Sala encuentra que operó la cosa juzgada material y se estará a lo decidido[226] en la Sentencia C-748 de 2011. Lo anterior, en la medida en que reproducen el contenido de los principios de acceso y circulación restringida y veracidad, en los términos de la Ley 1581 de 2012. En dicha providencia, la Corte sostuvo que estos preceptos son compatibles con la Constitución pues reiteran el contenido y alcance de los principios que, según la jurisprudencia constitucional, definen el derecho fundamental de habeas data. La Sala precisa que posteriormente se expidió la Ley 2157 de 2021, que adicionó una regulación en materia de habeas data, sin embargo, dicha normativa no alteró el parámetro de control, entendido en el escenario del bloque de constitucionalidad en sentido lato. 

 

244.       La Corte se atendrá a lo allí resuelto pues, en este caso, la revisión efectuada por el juez constitucional recae sobre un texto normativo igual al controlado en aquella providencia, de manera que se configura la cosa juzgada material[227], sin que se evidencie un cambio en el parámetro de control o en el entorno normativo que amerite una nueva revisión. Además, porque la Sentencia C-748 de 2011 tiene efectos de cosa juzgada absoluta, lo que implica entender que abordó todos los posibles vicios de inconstitucionalidad de la norma y, con ello, en principio, cerró la posibilidad sobre el estudio de otros reproches que permitan un nuevo juicio sobre las mismas normas, por tratarse de un control integral y definitivo por disposición del artículo 241.8 superior[228].

 

245.       En conclusión, en el análisis de constitucionalidad de los literales a) y c) del artículo 2º del PLE, la Corte se atendrá a lo dispuesto en la Sentencia C-748 de 2011, comoquiera que la reproducción de la norma o incluso los ajustes formales que no implican cambios sustanciales en ella, incluso cuando se ubica en un ámbito normativo diferente, inhabilitan un nuevo pronunciamiento de esta Corporación. Primero, porque el régimen constitucional, estatutario y jurisprudencial del derecho de habeas data se ha mantenido inalterado desde la Sentencia C-1011 de 2008 y la Ley 1266 del mismo año, analizada en esta oportunidad. Segundo, debido a que el objeto de control resulta el mismo y, tercero, porque la referida decisión tiene efectos de cosa juzgada absoluta, lo que supone entender que el análisis realizado en ella fue integral y definitivo, sin que se advierta un cambio en el referente de control o una inconstitucionalidad sobreviniente.

 

4.4.2.3. El literal b) del artículo 2° del PLE

 

246.       De otra parte, en relación con la definición del principio de seguridad contemplada en el literal b) del artículo escrutado, se aprecia que aquella es muy similar a la que consagra la Ley 1581 de 2012. En el presente PLE el legislador quiso ampliar el alcance de la disposición incluyendo la palabra “duplicación”, para agregar una conducta más a aquellas que se deben conjurar a través de las medidas de seguridad que adopte el responsable o encargado del tratamiento de datos. Si bien se trata de una diferencia mínima, lo cierto es que supone una alteración sustancial al contenido de la disposición, por ende, no operó la cosa juzgada material en relación con la Sentencia C-748 de 2011, y este apartado debe ser analizado de fondo.

 

247.       En efecto, el literal g) del artículo 4° de la Ley 1581 de 2012 establece el principio de seguridad de la siguiente manera:

 

“g) Principio de seguridad: La información sujeta a Tratamiento por el Responsable del Tratamiento o Encargado del Tratamiento a que se refiere la presente ley, se deberá manejar con las medidas técnicas, humanas y administrativas que sean necesarias para otorgar seguridad a los registros evitando su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento;”

 

248.       La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-748 de 2011, declaró exequible dicha norma de la siguiente manera: “ Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 28, 32, 33 y 34 del proyecto de ley, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia” (énfasis en el original).

 

249.       En referencia al contenido del inciso y en especial, la expresión “duplicidad”, la Universidad Externado de Colombia señaló en su intervención que procede eliminar dicha palabra para garantizar la coherencia y armonía normativa, pues aquella no se encuentra consagrada en el principio de seguridad que contempla la Ley 1581 de 2012. La Sala se aparta de este criterio, primero, porque no expone una incompatibilidad con el ordenamiento jurídico constitucional y, de otro lado, porque el hecho que la referida ley haya consagrado aquel principio en ciertos términos, no agota la competencia del legislador estatutario para incluir otro tipo de previsiones que puedan ser relevantes en materia de regulación de habeas data. En efecto, la Corte encuentra que la incorporación del término “duplicidad” es razonable pues, ciertamente, el registro doble de información en bases de datos, además de generar riesgos de inconsistencias en los datos y errores en transacciones, puede representar un mayor peligro de filtración o de exposición de datos personales, afectando la seguridad del registro de la información. Por lo demás,  el principio de seguridad con el aditamento de la expresión estudiada resulta acorde a la Constitución en la medida en que de él se desprende la responsabilidad que eventualmente pueda atribuirse a los sujetos que realizan tratamiento de datos y versa sobre los controles exigidos para garantizar los estándares de protección previstos en la iniciativa y en las demás leyes estatutarias que regulan la materia.

 

250.       En conclusión, el literal b) del artículo 2° del PLE no tiene reparos de constitucionalidad y así será declarado por la Corte.

 

4.4.2.4. El literal d) del artículo 2° del PLE

 

251.       Ahora bien, el literal d) del artículo 2° del PLE merece un análisis más detallado pues, de manera novedosa, consagra la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba en el régimen de protección de datos y, en especial, en materia de protección a la víctima de suplantación de identidad. Además, porque dos intervenciones[229] formularon advertencias en cuanto a este postulado. La Sala describirá el contenido de esta disposición; realizará unas consideraciones teóricas en relación con la carga dinámica de la prueba, para entonces examinar la constitucionalidad de dicho mandato en el artículo del proyecto sometido a control.

 

252.       El literal d) del mencionado artículo 2° plasma el principio de carga dinámica de la prueba al disponer que “[t]endrá obligación de probar la parte que mejor se encuentre en condiciones de hacerlo” y, acto seguido, señala que “[e]n materia de suplantación, los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias deberán entregar la información y documentos que recibieron para hacer la aprobación del bien o servicio”. De lo anterior se concluye que el literal d) del artículo 2º del PLE tiene el fin de equilibrar la carga probatoria y determinar que aquella recae en quien se encuentre en mejores condiciones de probar el hecho correspondiente.

 

4.4.2.4.1. Carga dinámica de la prueba. Reiteración de jurisprudencia[230].

 

253.       Todo proceso, sea administrativo o judicial, conlleva una serie de responsabilidades que la ley puede distribuir entre las partes, el juez o la autoridad, o incluso entre los terceros intervinientes y que pueden catalogarse como deberes, obligaciones y cargas. Estas últimas se caracterizan por consagrar una conducta de realización facultativa cuyo cumplimiento suele traducirse en consecuencias favorables para el sujeto en quien radica la carga. Por el contrario, su omisión trae aparejadas para él consecuencias adversas a sus intereses, como la pérdida de una oportunidad o un derecho procesal o, inclusive, la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.

 

254.       Una de las principales responsabilidades procesales tiene que ver con el manejo probatorio, que se conoce como el principio de carga de la prueba. Según este, corresponde a cada parte acreditar los hechos que invoca, debiendo asumir las consecuencias negativas en caso de no hacerlo. Este postulado admite excepciones en cuanto a la demostración de ciertos hechos en por lo menos tres eventos: (i) los hechos notorios; (ii) las afirmaciones o negaciones indefinidas y (iii) las presunciones legales o de derecho. En los últimos dos eventos, la carga se invierte, de manera que la parte frente a la cual se aducen estos supuestos adquiere la carga de contraprobar la afirmación o negación indefinida o de desvirtuar la presunción, si esta es legal. Otro elemento que puede tener impacto en la carga de la prueba, es el uso de los poderes o facultades oficiosas del juez en materia probatoria para lograr desentrañar la verdad de lo ocurrido, cuando ello se estime necesario para garantizar la efectividad de derechos constitucionales[231].

 

255.       Sobre esta carga, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia ha explicado que “cuando hay una genuina contención, el sistema exige que cada uno de los contendientes correlativamente contribuya a que el juez supere el estado de ignorancia en el que se halla respecto de los hechos debatidos, tarea que por lo general concierne al demandante respecto de sus pretensiones, y al demandado respecto de las excepciones”[232]. En conclusión, la carga de la prueba busca que las partes involucradas en un proceso adopten un papel activo, demostrando los hechos de los que se pretenden beneficiar, so pena de asumir los efectos desfavorables que pueda generar la falta de acreditación de tales hechos.

 

256.       Ahora bien, el principio de carga de la prueba puede resultar problemático debido a que las partes no siempre se encuentran en la mejor posición para acreditar los hechos que les corresponderían bajo el postulado tradicional de la carga de la prueba. Factores como la asimetría entre las partes o el alto nivel de especialización técnica o científica asociado a un hecho, pueden llevar a que la carga de probarlo resulte excesiva para quien lo alega. Por ello, fundada en los principios de solidaridad, igualdad material, lealtad y buena fe procesal, surgió la teoría de la carga dinámica de la prueba que atribuye la responsabilidad de probar un hecho, ya no en función de quien lo invoca “sino del sujeto que, de acuerdo con las circunstancias de cada caso, se encuentra en mejores condiciones técnicas, profesionales o fácticas de acreditarlo”[233].

 

257.       En Colombia, el reconocimiento de esta teoría tiene origen en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia en asuntos de responsabilidad del Estado y civil, especialmente en el ámbito médico. Su evolución y aplicación en la esfera judicial, dio paso a que se positivizara en el artículo 167[234] del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012). Actualmente, la carga dinámica de la prueba tiene una amplia aplicación en diversos escenarios; uno de ellos se presenta cuando una persona se encuentra en posición de debilidad o de subordinación frente a otra o ante una autoridad, de quien se cuestiona la vulneración de un derecho[235]. La jurisprudencia ha aceptado que en tales eventos procede distribuir la carga de la prueba de modo tal que se favorezca a la parte menos fuerte de la relación, quien solo se ve “obligada a demostrar –con pruebas adicionales a su declaración consistente y de buena fe- aquellos hechos que esté en la posibilidad material de probar, correspondiéndole a la otra parte la prueba de las circunstancias que alegue en su favor para desvirtuar las acusaciones o cargos formulados en su contra”[236].

 

258.       En conclusión, la carga dinámica de la prueba pretende corregir la asimetría de las partes respecto de la posibilidad que tienen para demostrar un hecho determinado. De esta forma, contribuye a restablecer la igualdad entre ellas, mediante la reasignación de las cargas probatorias en cabeza de quien se encuentre en una mejor posición para acreditar el hecho de que se trate.

 

4.4.2.4.2. Análisis del literal d) del artículo 2° del PLE

 

259.       Visto lo anterior, corresponde a la Sala Plena examinar si en el ámbito específico del régimen de protección creado por el PLE a favor de las víctimas de suplantación de identidad, la consagración de la carga dinámica de la prueba es constitucional. Para tal efecto, se presentan las siguientes consideraciones:

 

260.       Primero, la asimetría contractual y el principio de responsabilidad demostrada. En las relaciones de consumo puede presentarse asimetría debido a que, en ocasiones, el productor o proveedor cuenta con una ventaja sobre el consumidor por el conocimiento especializado que posee sobre los procesos de producción del bien o servicio o de comercialización o de distribución del mismo. Esta asimetría se acentúa aún más en los eventos de suplantación de identidad, porque quien figura como consumidor siendo víctima de este fenómeno desconoce por completo las circunstancias en las que pudo contratarse el bien y/o servicio, al igual que el desarrollo de la respectiva relación comercial, lo que hace que su situación de indefensión sea aún mayor frente a los operadores de telecomunicaciones y demás entidades financieras y/o crediticias. En dicho escenario y de manera correlativa, estos últimos se encuentran en una posición de privilegio que se manifiesta en el poder informático que detentan respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar  del iter contractual.

 

261.       Dicha posición de ventaja se ve reforzada por dos argumentos que con acierto expuso la Pontificia Universidad Javeriana y que la Corte comparte en esta oportunidad. Primero, en un escenario de suplantación de identidad, el titular de los datos difícilmente tendría otro mecanismo para probar que fue suplantado diferente a realizar una negación indefinida y, segundo, a la fuente de la información, que suele tener la condición de comerciante, se le exige un deber de diligencia superior que a las personas naturales. En efecto, desde la perspectiva del régimen de protección de datos personales, aquella debe cumplir con el principio de responsabilidad demostrada.

 

262.       En virtud del principio mencionado anteriormente, los operadores deben poner especial énfasis en asegurar la calidad de la información, la comunicación previa para el reporte de información negativa, la confidencialidad y seguridad de la misma, así como la debida y oportuna atención de las consultas o reclamos de los titulares de los datos[237]. Nótese que es responsabilidad de los operadores, fuentes y usuarios garantizar la calidad de la información y adoptar todas las medidas necesarias para evitar la suplantación de identidad y, por ende, no reportar como morosas a las víctimas de la suplantación.

 

263.       La Pontificia Universidad Javeriana también argumentó que la carga dinámica de la prueba incorporada en el PLE desconoce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra el titular del dato personal. No obstante, la Corte Constitucional no comparte la posición de la institución interviniente, pues se encuentra una dificultad lógica en dicho razonamiento porque, precisamente, dicho postulado permite atribuirle a los operadores de telecomunicaciones y entidades financieras y/o comerciales la carga de probar aspectos clave de la suplantación. En ausencia de la carga dinámica de la prueba, la carga probatoria la tendría únicamente el titular del dato financiero víctima de suplantación, ya que es él quien aduce la comisión del acto fraudulento para buscar eximirse de las consecuencias desfavorables asociadas a una obligación contraída en forma ilegal por un tercero. Por ello, aunque la Corte comparte los argumentos que ofreció la institución educativa, rechaza la conclusión a la que arriba.

 

264.       De otra parte, la Universidad Externado de Colombia señaló que la aplicación de este principio debe abarcar todo tipo de interacción con el bien o servicio, al igual que respecto de los datos relacionados con el tiempo, modo y lugar en que se han utilizado. La Sala comparte el argumento presentado por la institución de educación superior pues aquel corresponde a una interpretación armónica y sistemática de la norma analizada, en tanto dichas interacciones deben entenderse en el ámbito de aplicación del PLE bajo estudio. Lo anterior, porque los operadores se ubican en una posición de privilegio respecto del acceso a la información de un amplio abanico de hechos relacionados con el bien y/o servicio, no solo frente a aquellos relativos a su aprobación.

 

265.       Visto lo anterior, la Sala Plena concluye que la institución de la carga dinámica de la prueba en el ámbito legal de la protección de datos financieros resulta acorde con pilares del Estado Social de Derecho como los principios de solidaridad, equidad (igualdad real entre las partes), lealtad y buena fe. De esta forma, en una relación desigual como la que se predica entre el productor o proveedor de un bien o servicio y su consumidor o usuario, la carga dinámica de la prueba sirve de instrumento para mitigar la asimetría material que afronta este último en el mercado, especialmente en su condición de víctima de suplantación de identidad[238].

 

266.       No obstante, la Sala observa que, en este contexto, resulta necesario que el entendimiento de la norma bajo estudio se interprete teniendo en cuenta el deber de mayor diligencia y el principio de responsabilidad demostrada, especialmente en lo que respecta al deber de asegurar la calidad de la información recolectada. En consecuencia, resulta necesario condicionar la constitucionalidad del literal d) del artículo 2° del PLE en el entendido que, en concordancia con el literal c) de la misma disposición, los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias, al remitir la información y los documentos deberán cumplir con la carga de veracidad respecto de la plena identidad del cliente y en relación con el reporte negativo de la persona víctima de suplantación.

 

267.       Segundo, la carga dinámica de la prueba no resulta aplicable a todos los procesos judiciales. La Sala evidencia que si bien la carga dinámica de la prueba constituye un mecanismo efectivo de protección de la presunta víctima de suplantación personal y responde a los principios de solidaridad, igualdad material, lealtad y buena fe, dicha regla no resulta aplicable a todos los procesos judiciales, independientemente de su naturaleza.

 

268.       Al respecto, se advierte que la norma bajo examen no define con certeza en qué tipo de procesos se invertirá la carga de la prueba y la Sala observa que este postulado no resultaría aplicable en todos los casos. En efecto, en el ámbito penal la norma no tendría cabida, porque según lo dispuesto en el artículo 250 de la Constitución, la Fiscalía General de la Nación es la encargada de investigar la comisión del delito[239]. Si, luego de adelantadas las pesquisas por parte de la Fiscalía, ese ente encuentra necesario acusar formalmente a una persona por haber cometido el delito de suplantación, entonces deberá hacerlo. Pero allí quien tiene la obligación de reunir el material probatorio para acusar, es el fiscal. La víctima no está obligada a demostrar que sí fue objeto de suplantación e incluso no tiene las mismas facultades de intervención del procesado ni de la Fiscalía[240].

 

269.       En contraste, la norma sí podría tener sentido en un eventual proceso que se siguiera contra la entidad financiera por su presunta responsabilidad civil, al no haber actuado con diligencia y permitir la suplantación. Si por dicho actuar se generan perjuicios morales o patrimoniales para la víctima, aquella estará legitimada para demandar a la entidad financiera. Pero, incluso en este caso, la norma que se revisa sería innecesaria, pues los jueces podrían aplicar directamente el artículo 167 del Código General del Proceso, con la interpretación que del mismo hizo esta Corporación en la Sentencia C-086 de 2016. El artículo en mención, necesariamente debe leerse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1604 del Código Civil, según el cual “la prueba de la diligencia o cuidado incumbe al que ha debido emplearlo”.

 

270.       En ese sentido, la Sala advierte que de la literalidad de la norma no se desprende certeza alguna en relación con el tipo de proceso al que resultaría aplicable la inversión de la carga probatoria, lo que podría derivar en la aplicación de este postulado al margen de la naturaleza del proceso, de las circunstancias específicas en las que se desarrolla el mismo y de la posición y facultades con las que cuentan las partes, especialmente las víctimas de suplantación. Dicha situación afectaría la seguridad jurídica, en la medida en que podrían desconocerse reglas procesales específicas y, con ello, afectar la igualdad, el debido proceso y el derecho de defensa de las partes, al atribuirle mayores cargas a una de aquellas sin que se evalúe la naturaleza del proceso y las posibilidades concretas con las se que cuentan para cumplir con la carga probatoria. Al respecto, esta Corporación ha señalado que, con fundamento en el artículo 13 de la Constitución, “la igualdad de las partes en el proceso, […] significa que quienes a él concurren de manera voluntaria o por haber sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas oportunidades procesales para la realización plena de sus garantías”[241].

 

271.       En consecuencia, la Sala estima necesario condicionar la constitucionalidad del literal d) del artículo 2° del PLE en el entendido que la carga dinámica de la prueba se aplicará en los procesos judiciales, que no sean de naturaleza penal, en los que se discuta sobre la ocurrencia de una suplantación personal.

 

272.       Tercero, el rol del juez en la inversión de la carga probatoria. La Sala observa que la norma objeto de revisión no señala si la inversión de la carga de la prueba dependerá de que así lo determine el juez competente, atendiendo a las particularidades concretas del caso y a la posición en la que se encuentren las partes. Al respecto, debe recordarse que la carga dinámica de la prueba es un mecanismo muy útil, que sirve en determinados procesos para que los jueces indaguen sobre la verdad, específicamente cuando quien demanda tiene una dificultad superior para aportar la prueba de sus dichos. Sin embargo, en un sistema dispositivo como el colombiano, la carga dinámica de la prueba sigue siendo la excepción.

 

273.       Precisamente porque la carga dinámica de la prueba es una excepción, el legislador ha dejado en manos de los jueces definir en qué casos procede. Esto atendiendo a las circunstancias particulares de las partes y las facilidades o dificultades que tienen para probar un hecho. Lo importante es, en todo caso, desentrañar la verdad de lo ocurrido para, a partir de allí, asignar consecuencias jurídicas. Precisamente por lo antedicho, esta Corte declaró la exequibilidad de la expresión “podrá”, incluida en el artículo 167 del Código General del Proceso. Allí se establece que el juez podrá (es decir, está facultado, aunque no obligado) invertir la carga de la prueba cuando encuentre que ello resulta imperioso. La Corte encontró que esa norma se ajustaba a la Constitución, porque:

 

“(...) Imponer al juez la obligación de acudir en todos los eventos a la institución de la carga dinámica de la prueba, y no de manera ponderada de acuerdo con las particularidades de cada caso y los principios generales de la Ley 1564 de 2012, significaría alterar la lógica probatoria prevista en el estatuto procesal diseñado por el Legislador, para en su lugar prescindir de las cargas procesales razonables que pueden imponerse a las partes y trasladar esa tarea únicamente al juez. […] Ello significa que el juez, como director del proceso, ha de estar vigilante para dar cumplimiento a su misión en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, ya sea al acudir a sus atribuciones oficiosas en el decreto y práctica de pruebas, o bien para hacer una distribución razonable de la carga probatoria según la posición en la que se encuentren las partes en cada caso”[242].

 

274.       Dicha facultad atruibida al juez se justifica en su rol activo en la administración de justicia en el Estado Social y Democrático de Derecho. Lo anterior, en la medida en la que adquiere el rol de garante del ecceso efectivo a la administración de justicia y, con ello, tiene el deber de asegurar la realización efectiva de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En efecto, en la Sentencia C-086 de 2016 se señaló que en el esquema judicial constitucional se demanda de las autoridades judiciales “altas dosis de sensibilidad y una actitud diligente para corregir las asimetrías entre las partes, asegurar los derechos fundamentales, entre otros el derecho a la tutela judicial efectiva, y, en últimas, la vigencia de un orden justo” (énfasis añadido)[243].  Asimismo, en dicha providencia se señaló que “los jueces de la República son los primeros llamados a ejercer una función directiva en la conducción de los procesos a su cargo. […] En el marco del Estado social y democrático de derecho constituido para la realización de un orden justo, se reclama un mayor dinamismo del juez y una especial sensibilidad con la realidad viviente que le rodea”[244].

 

275.       En consecuencia, la Sala estima necesario condicionar la constitucionalidad del literal d) del artículo 2° del PLE en el entendido que el juez de conocimiento determinará la operancia de la inversión de la carga de la prueba.

 

276.       Con fundamento en lo expuesto, el literal d) del artículo 2° del PLE se declarará constitucional en el entendido de que: (i) los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias, al remitir la información y los documentos deberán cumplir con la carga de veracidad respecto de la plena identidad del cliente y en relación con el reporte negativo de la persona víctima de suplantación; (ii) la carga dinámica de la prueba se aplicará en los procesos judiciales, que no sean de naturaleza penal, en los que se discuta sobre la ocurrencia de una suplantación personal y (iii) el juez de conocimiento determinará la operancia de la inversión de la carga de la prueba.

 

277.       En suma, se declarará la constitucionalidad del artículo 2° del PLE, con excepción de sus literales a) y c), respecto de los cuales se decide estarse a lo resuelto en la Sentencia C-748 de 2011 y, en consecuencia, se declarará su constitucionalidad; y de su literal d) que se declarará constitucional en el entendido de que: (i) los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias, al remitir la información y los documentos deberán cumplir con la carga de veracidad respecto de la plena identidad del cliente y en relación con el reporte negativo de la persona víctima de suplantación; (ii) la carga dinámica de la prueba se aplicará en los procesos judiciales, que no sean de naturaleza penal, en los que se discuta sobre la ocurrencia de una suplantación personal y (iii) el juez de conocimiento determinará la operancia de la inversión de la carga de la prueba.

 

4.4.3. Definiciones aplicables en materia de habeas data y suplantación de identidad (artículo 3º)

 

 

Artículo 3°. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, se entiende por:

 

1.   Ciberseguridad. Es el desarrollo de capacidades de entidades públicas y privadas para defender y anticipar las amenazas cibernéticas o de ingeniería social con el fin de proteger y asegurar los datos, sistemas y aplicaciones en el ciberespacio que son esenciales para la operación de la entidad.

 

2.   ⁠Ingeniería social. Método utilizado por los atacantes cibernéticos para engañar a los usuarios informáticos, para que realicen una acción que normalmente produce consecuencias negativas, como la descarga de virus informáticos y/o la divulgación de información personal.

 

3.   ⁠Persona suplantada. Es la persona natural y/o jurídica que es afectada por la utilización de sus datos personales de forma fraudulenta a través de medios físicos y/o digitales.

 

4.   Seguridad digital. Situación de normalidad y tranquilidad del entorno digital, resultado de la promoción de la gestión del riesgo, el tratamiento adecuado de datos personales, la implementación de medidas de ciberseguridad y el uso efectivo de las capacidades de defensa digital.

 

5.   Suplantación de identidad digital. Hacerse pasar por otra persona para obtener un beneficio, engañar a terceros, obtener bienes y servicios con cargo a la persona suplantada, incurrir en fraudes, entre otras conductas ilícitas a través del uso de programas informáticos, páginas informativas y/o electrónicas, correos electrónicos o, ingeniería social y mensajes de texto -MSM-.

 

6.   Suplantación de identidad física. Hacerse pasar por otra persona para obtener un beneficio, engañar a terceros, obtener bienes y servicios con cargo a la persona suplantada, incurrir en fraudes, entre otras conductas ilícitas.

 

7.   ⁠Fuente. Es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole y que, en razón de autorización legal o del titular, suministra esos datos a un operador de información, el que a su vez los entregará al usuario final.

 

278.       La Corte Constitucional ha establecido que incorporar definiciones de conceptos técnicos en la ley proporciona elementos indispensables para su correcta interpretación, lo que en este caso contribuye a un contexto normativo que favorece la adecuada protección del habeas data. Como lo señalaron las sentencias C-1011 de 2008 y C-748 de 2011, la fijación de tales definiciones hace parte del margen de configuración del legislador por lo que en principio es una labor que no tiene reparos de constitucionalidad. De acuerdo con ello, se ha sostenido que el análisis de constitucionalidad de estos conceptos debe limitarse a los asuntos que puedan resultar problemáticos por conllevar contradicciones con normas constitucionales y, en este caso, con el contenido y alcance del derecho fundamental cuya efectividad se busca proteger por la ley.

 

279.       Bajo ese contexto, las consideraciones específicas sobre esta norma se limitarán a sus numerales 5º, porque este fue objeto de reproche por  parte de algunos intervinientes, y 7º, pues a juicio de esta Sala merece algunas precisiones. Frente a las definiciones restantes, esto es, las contenidas en los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 6º acerca de los conceptos de ciberseguridad, ingeniería social, persona suplantada, seguridad digital y suplantación de identidad física, se observa que son una expresión válida de la cláusula general de competencia legislativa y no despiertan problemáticas acerca de su constitucionalidad, pues contienen razonables precisiones sobre la naturaleza y alcance de los conceptos señalados.

 

280.       El numeral 5º del artículo 3º de la iniciativa establece lo que debe entenderse por “suplantación de identidad digital”. Explica que es el acto de hacerse pasar por otra persona con el fin de obtener un beneficio, engañar a terceros, obtener bienes y servicios con cargo a la persona suplantada, incurrir en fraudes, entre otras conductas ilícitas mediante la utilización de programas informáticos, páginas informativas y/o electrónicas, correos electrónicos o ingeniería social y mensajes de texto.

 

281.       El ciudadano Johan Sneyder Suárez Bernal indicó que el mencionado precepto contiene una definición de suplantación de identidad restrictiva, que excluye la comisión de este delito a través de otras modalidades de uso de medios electrónicos, en contextos donde el indebido tratamiento de datos personales facilita a los ciber criminales acceder a sus cometidos. Precisó que el Código Penal incluyó esa conducta en el título de delitos contra la fe pública y como elementos descriptivos de la misma se refirió a la obtención de un provecho para sí o para otro, o causar un daño, al sustituir o suplantar una persona o atribuirse el nombre, la edad, el estado civil o la calidad que pueda tener efectos jurídicos. Con base en ello, solicitó se declare su constitucionalidad condicionada a fin de consagrar una definición más amplia de suplantación de identidad. En un sentido similar, la Universidad Externado de Colombia sugirió que en lugar de condicionar la definición a una tecnología en particular, sea haga extensiva a cualquier tipo de tecnología existente (por ejemplo mensajería instantánea como whatsapp) o por existir.

 

282.       La Sala se aparta del anterior criterio por encontrar que se basa en una interpretación restrictiva del mencionado numeral 5º, que no solo no se desprende de su literalidad, sino que parte de una lectura individualizada de la norma y, adicionalmente, la postura del interviniente se fundamenta en un criterio de inconveniencia y no de inconstitucionalidad. En efecto,  (i) el legislador estatutario tiene amplia libertad para definir ciertos conceptos en la legislación, a efectos de hacer más comprensibles sus postulados y (ii) una definición solo podría considerarse contraria a la Constitución si se opone a ella, no si se estima incompleta a partir de una lectura subjetiva. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Código Penal, en tanto ley ordinaria, no hace parte del parámetro de control del PLE.

 

283.       Adicionalmente, se evidencia que el interviniente no consideró una interpretación armónica e integral con los demás preceptos que componen la iniciativa legislativa. En este punto, se precisa que el artículo 3° del proyecto es claro en establecer que las definiciones allí incorporadas son aplicables al proyecto de ley estatutaria estudiado. De tal manera que si el legislador incluyó una definición diferente en materia penal, esto no riñe con el articulado estudiado, pues se trata de una definición propia para la norma especial en materia de habeas data.

 

284.       Nótese que el numeral examinado establece como medios para que se configure la suplantación digital los programas informáticos, las páginas informativas y/o electrónicas, los correos electrónicos, o la ingeniería social y mensajes de texto, redacción que acude a clasificaciones más o menos generales, en las que es posible subsumir los diferentes instrumentos tecnológicos que se pueden usar para efectos de la suplantación de identidad digital. Además, como se observa a continuación, el artículo 4º, que establece los tipos de suplantación, se refiere a aquella que ocurre a través del uso de “medios electrónicos”, lo que abarca una amplia gama de dispositivos, sistemas y canales que emplean tecnología para manejar información en formato digital, permitiendo la comunicación, el almacenamiento y la distribución de datos en múltiples contextos y aplicaciones. De acuerdo con lo anterior, la Sala no evidencia que el numeral 5º del artículo 3 del PLE contenga un alcance restrictivo que configure su inconstitucionalidad. 

 

285.       No obstante, ante el desarrollo acelerado de la tecnología y con el fin de garantizar en mayor medida los derechos de los titulares de los datos, la Sala considera necesario adoptar el condicionamiento propuesto por la Universidad Externado de Colombia y, en consecuencia, condicionar el numeral 5° del artículo 3° del PLE en el entendido que la suplantación de identidad digital puede ser a través de cualquier tipo de tecnología existente o que exista en el futuro para el manejo de mensajes.

 

286.       El numeral 7º del artículo 3º de la iniciativa, por su parte, consagra la definición de “fuente” en los mismos términos en que lo hace la Ley 1266 de 2008 en su artículo 3º. Explica que tiene la condición de tal la persona, entidad y organización que, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole, recibe o conoce datos personales de los titulares de la información y que, en razón de autorización legal o del titular de la información, suministra los datos a un operador de información, que a su vez los entrega a un usuario final. En la Sentencia C-1011 de 2008, al momento de escrutar esta definición, se consideró que resulta coherente con el esquema de sujetos involucrados en la administración de datos financieros, además constituye una proyección del principio de libertad al imponer a la fuente la obligación de garantizar el derecho que tiene el titular de la información a expresar su consentimiento para que sus datos sean tratados, lo que aparece como un desarrollo directo del artículo 15 constitucional.

 

287.       De acuerdo con ello, en el análisis de este numeral la Corte evidencia la configuración de cosa juzgada material y absoluta. Por tal razón, declarará estarse a lo resuelto en dicha providencia debido a que, al reproducir el artículo 3º de la Ley 1266 de 2008, el objeto de control resulta el mismo, sin que se evidencie un cambio en el contexto o en el parámetro de juzgamiento.

 

288.       Por lo anterior, se declarará la constitucionalidad del artículo 3° del PLE con excepción de su numeral 5°, que se declarará constitucional en el entendido de que la suplantación de identidad digital puede ser a través de cualquier tipo de tecnología existente o que exista en el futuro para el manejo de mensajes, y de su numeral 7º, respecto del cual se decide estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1011 de 2008 y, en consecuencia, se declarará su constitucionalidad. 

 

4.4.4. Clasificación del acto de suplantación de identidad (artículo 4º)

 

 

Artículo 4º. Tipos de suplantación de identidad. Para los efectos de la aplicación de la presente ley la suplantación de identidad se presentará en los siguientes casos:

 

a.             La suplantación de identidad mediante la expedición y uso de datos para fines ilícitos. Se presenta cuando se gestiona, obtiene, usa, venda, ofrezca, posea, suministre, intercambie, divulgue y/o emplee para fines ilícitos entre otros los siguientes:

 

1.             ⁠Documentos de identificación personal nacional o extranjera, que no le pertenezca a quien la posee.

 

2.             ⁠Datos personales sin autorización del titular de los mismos.

 

3.             ⁠Tarjetas débito o crédito expedidas por entidades financieras y/o crediticias nacionales o extranjeras, que no le pertenezcan a quien las posee, y/o realice compras o transacciones con éstas.

 

4.             Creación de perfiles digitales falsos que afecten la honra y buen nombre del titular de los datos personales suplantados.

 

b.            La suplantación de identidad mediante medios electrónicos. Ocurre cuando la suplantación se da a través de prácticas consistentes en el diseño, elaboración, desarrollo, descarga, comercialización, envío, venta, suministro, o uso para fines ilícitos de medios electrónicos que están dirigidos a obtener sin autorización del titular información o datos personales.

 

 

289.       El artículo 4º del proyecto examinado clasifica la suplantación de identidad según las conductas que, exclusivamente en el marco de la regulación de datos personales financieros, determinan la configuración de tal fenómeno y los medios utilizados con tal fin. Para tales efectos, la norma establece una primera categoría de suplantación de identidad que ocurre a través de la expedición y uso de datos para fines ilícitos, cuando estos se gestionan, obtienen, usan, venden, ofrecen, poseen, suministran, intercambian o divulgan con propósitos ilegales. De otro lado, señala que hay suplantación de identidad a través de medios electrónicos cuando se diseñan, elaboran, desarrollan, descargan, comercializan, envían, venden, suministran o usan para fines ilícitos herramientas electrónicas con la finalidad de acceder subrepticiamente a  la información personal de un tercero.

 

290.       De manera similar a como ocurre con las definiciones que se integran a un texto legal, en principio, el legislador estatutario cuenta con un amplio margen de configuración para fijar clasificaciones conceptuales, luego el control que le compete a esta Corte en esos eventos se restringe a verdaderos problemas de constitucionalidad, sin que meros reproches de redacción o técnica legislativa puedan suponer por sí mismos una contrariedad con la Carta.

 

291.       La Sala advierte que el precepto estudiado acude a categorías amplias y técnicas, que enuncian múltiples prácticas con las que se configura la suplantación de identidad, lo que redunda en un ámbito de protección expansivo del derecho de habeas data. Se advierte que en la interpretación de este artículo pueden existir supuestos no explícitamente previstos en esta norma y que, en todo caso, activan las protecciones establecidas. Se destaca de manera particular que en la categoría de suplantación de identidad por medio de la expedición y uso de datos para fines ilícitos, el legislador utilizó una fórmula enunciativa que no restringe la posibilidad de configuración de aquel acto a las hipótesis identificadas en la norma, proceder que no resulta contrario a la Constitución.

 

292.       Sobre el alcance de las facultades del legislador estatutario, esta corporación ha sostenido que el tipo de desarrollo y el grado de detalle de la regulación dependen de la clase de materia[245]. Por ejemplo, tratándose de las funciones electorales, ha considerado que aplica un especie de reserva reforzada en virtud de la cual la ley estatutaria debe establecer no solo los lineamientos básicos de tales funciones, sino también “desarrollarlas con un mayor detalle con una pretensión de exhaustividad y sistematización”[246]-[247]. En cambio, tratándose de derechos fundamentales se apela a un criterio más flexible[248].

 

293.       En línea con ese razonamiento, la clase de materia también puede definir la procedencia de que este tipo de leyes apelen a fórmulas taxativas o restrictivas. Así, tratándose de derechos fundamentales es posible que el uso de previsiones enunciativas sea una herramienta efectiva para fortalecer el amparo estatutario al brindar flexibilidad y permitir la inclusión de otros supuestos que se ajusten al parámetro contenido en la norma legal. Por el contrario, puede ser limitativo restringir la protección deseada a que el legislador acuda a enunciados cerrados, cuya rigidez condicione la procedencia de la protección o salvaguarda.

 

294.       En este caso, la Sala concluye que la norma examinada emplea una fórmula no restrictiva que fortalece el derecho al habeas data y constituye una expresión del ejercicio legítimo de configuración legislativa que no se opone al texto superior. Por lo tanto, declarará su constitucionalidad.

 

295.       Sería del caso continuar con el análisis de los artículos 5º y 6º, que enlistan los deberes y obligaciones de los sujetos concernidos con la iniciativa. No obstante, algunas de esas obligaciones y deberes se relacionan directamente con los procedimientos y mecanismos de reclamación por suplantación personal que regula el PLE en sus artículos 7º y 10°. En tal sentido, por razones metodológicas, resulta conveniente adelantar el estudio de estos para que, habiendo abordado el núcleo central de la iniciativa, el entendimiento adecuado de estos asuntos contribuya  al desarrollo del examen de los artículo 5º y 6º.

 

296.       Por tal motivo, a continuación, esta Corte realizará primero el estudio de constitucionalidad de los artículos 7°, 8º, 9º y 10° del PLE. 

 

4.4.5. Mecanismo de reclamo en casos de suplantación de identidad para efectos de la modificación del dato negativo (artículo 7º)

 

 

Artículo 7º. Reporte a centrales de riesgo y/o entidades de información financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Modifíquese el artículo 7 de la Ley 2157 de 2021 que añade los numerales 7 y 8 en el numeral II del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008 el cual quedará de la siguiente manera:

 

ARTÍCULO 7°. Adiciónese los numerales 7 y 8 en el numeral II del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008, que quedarán así:

 

⁠7.  De los casos de suplantación. En caso de que el titular de la información manifieste ser víctima del delito de falsedad personal contemplado en el Código Penal, y le sea exigido el pago de obligaciones como resultado de la conducta punible de la que es víctima, deberá poner en conocimiento y solicitar la corrección ante la fuente adjuntando los soportes correspondientes.

 

La fuente, una vez reciba la solicitud, deberá cotejar, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, los documentos utilizados para adquirir la obligación que se disputa, con los documentos allegados por el titular en la petición, los cuales se tendrán como prueba sumaria para probar la falsedad y sin la exigencia de ningún requisito adicional, la fuente deberá solicitar la modificación del dato negativo, récord (scoringsscore) y cualquier otro dato que refleje el comportamiento del titular de la información reflejando que la víctima de falsedad personal no es quien adquirió las obligaciones, y se incluirá una leyenda dentro del registro personal que diga -Víctima de Falsedad Personal-.

 

La modificación de que trata el inciso anterior deberá ser efectuada por la fuente dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a ser informada por el titular.

 

La fuente, con las discrepancias evidenciadas entre los documentos, deberá denunciar el delito de estafa del que haya podido ser víctima.

 

La leyenda "Víctima de Falsedad Personal" que se incluya en el registro personal del titular de la información no podrá tenerse como un reporte negativo ni podrá ser causal de disminución en la calificación de riesgo ni alterar sus estudios financieros o crediticios.

 

En el análisis del riesgo crediticio se tendrá en cuenta esta marcación con el único fin de realizar una verificación intensificada de la identidad del titular e impedir que esta situación se presente nuevamente.

 

8.⁠ ⁠ Silencio. Las peticiones o reclamos deberán resolverse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su recibo. Prorrogables por ocho (8) días hábiles más, según lo indicado en el numeral 3, parte II, artículo 16 de la presente ley. Si en ese lapso no se ha dado pronta resolución, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido resuelta favorablemente. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera de Colombia, según el caso, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la presente ley, sin perjuicio de que ellas adopten las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectivo el derecho al hábeas data de los titulares.

 

 

297.       El artículo 7º del PLE modifica el artículo 7º de la Ley 2157 de 2021, que a su vez adicionó los numerales 7º y 8º al artículo 16 de la Ley 1266 de 2008. De acuerdo con ello, el efecto práctico del precepto examinado es la modificación de estos últimos numerales, por lo cual la Sala estima pertinente referirse al contenido del mencionado artículo 16 para comprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones objeto de control.

 

298.       Mecanismo de peticiones, consultas y reclamos en el marco del habeas data financiero. El artículo 16 de la Ley 1266 de 2008 regula los mecanismos directos que puede emplear el titular de la información ante el operador de la misma. Con tal fin, establece dos tipos de herramientas: 

 

Tabla 11. Trámite de consultas

 

Tabla 12. Trámite de reclamaciones

 

299.       De manera sintetizada, este era el contenido original del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008 antes de la adición que introdujo la Ley 2157 de 2021. La Sentencia C-1011 de 2008, que se pronunció sobre la iniciativa que dio origen a aquella ley, consideró que el mecanismo de peticiones, consultas y reclamos aplicable al habeas data financiero es acorde con las necesidades de garantía integral del habeas data, pues con aquel se busca establecer un canal tendiente a hacer efectivas cada una de las facultades que constituyen este derecho fundamental. Además, desarrolla el artículo 23 superior referente al derecho de petición frente a particulares, específicamente orientado a la garantía del derecho al habeas data.

 

300.       Ahora bien, la regulación del mecanismo de reclamo directo que previó inicialmente el citado artículo 16 se complementó mediante la adición de los numerales 7º y 8º que dispuso la Ley 2157 de 2021 en su artículo 7º. Debido al creciente número de casos de suplantación personal, el numeral 7º adicionado buscó brindar una solución a la problemática a la que se enfrenta el titular del dato financiero víctima de aquel fenómeno, mediante la consagración de un procedimiento especial.

 

301.       Al examinar el numeral 7º como fue introducido originalmente por el proyecto que dio paso a la Ley 2157 de 2021, la Sentencia C-282 de 2021 concluyó que se ajustaba a la Carta Política, para lo cual reiteró la potestad que tiene el legislador a efectos de definir un procedimiento administrativo que garantice al titular de la información la integridad e incorporación del dato. Refiriéndose a dicho numeral sostuvo que “el procedimiento creado por el Legislador estatutario resulta razonable y proporcional, por cuanto busca dotar de celeridad el trámite de las solicitudes de rectificación por suplantación”.

 

302.       Sobre este numeral, la sentencia analizó particularmente la formalidad de las peticiones de corrección por suplantación, en específico la previsión según la cual el titular de la información debe elevar tal solicitud ante la fuente “adjuntando los soportes correspondientes”, los que “se tendrán como prueba sumaria para probar la falsedad”. La Corte explicó que la amplitud probatoria que eligió el legislador estatutario es acorde con la potestad de configuración del Congreso para establecer procedimientos y tarifas probatorias.

 

303.       A la luz de estas consideraciones, la referida providencia concluyó que el numeral 7º del artículo 7º del proyecto que dio paso a la Ley 2157 de 2021 se ajustaba a la Constitución.

 

304.       Análisis del numeral 7º contenido en el artículo 7.º del PLE en estudio. En esta oportunidad, la Sala ha de considerar lo decidido en la Sentencia C-282 de 2021 frente a las previsiones del referido numeral 7.º del PLE que materialmente y en lo general no representan un contenido novedoso.

 

305.       A continuación la Sala contrastará el texto original del numeral 7º de la mencionada ley con el del artículo 7º del proyecto de ley sometido ahora a estudio, para lo cual presentará la norma de manera fraccionada atendiendo a su contenido:

 

Tabla 13. Confrontación artículo 7° de la Ley 2157 de 2021 y el artículo 7° del PLE

 

306.       Ahora bien, en el análisis de constitucionalidad del numeral 7.º contenido en el artículo 7º del PLE, la Sala Plena encuentra que si bien las normas estudiadas son similares a las contenidas en la Ley 2157 de 2021, aquellas corresponden a un nuevo contexto normativo debido a la inclusión de las expresiones “poner en conocimiento” del inciso 1, “y sin la exigencia de ningún requisito adicional” del inciso segundo, “deberá denunciar el delito de estafa” del inciso cuarto. De igual manera acontece con los incisos 3º, 5º y 6º.  En tal sentido, no operó la cosa juzgada respecto de la Sentencia C-282 de 2021 y procede el análisis de fondo.

 

307.       Como se advirtió, la expresión “poner en conocimiento” del inciso primero, configura un contenido nuevo relacionado con la obligación del usuario afectado de poner en conocimiento la situación ante la fuente. Para la Sala, la inclusión de este contenido normativo, que configura un deber para el afectado, no desconoce la Constitución. En efecto, se trata de una carga razonable y proporcionada para aquel, que se sustenta en el principio de buena fe y tiene el objetivo de activar las garantías de protección ante la suplantación.

 

308.       Por su parte, la expresión “y sin la exigencia de ningún requisito adicional” del inciso segundo, tampoco tiene problemas de constitucionalidad. Se trata de una regulación procedimental frente a la cual el legislador cuenta con un amplio margen de configuración. En este punto, la Corte resalta que la intención del legislador consulta fines constitucionales pues busca dotar de mayor celeridad al procedimiento de corrección de la información, por lo que la regulación resulta razonable y proporcionada.

 

309.       Finalmente, la expresión “deberá denunciar el delito de estafa” del inciso cuarto no tiene reparo constitucional puesto que atiende al deber constitucional de colaborar con la administración de justicia (art. 95.7 de la Constitución) ante el conocimiento de una conducta que puede considerarse que configura un delito. Por tal razón, la medida analizada no tiene reparos de constitucionalidad. 

 

310.       Ahora bien, los incisos 3º, 5º y 6º del numeral 7º del artículo 7º del PLE incluyeron elementos nuevos respecto del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008. Los mencionados preceptos indican, en ese mismo orden, que (i) la modificación del dato negativo de que trata el artículo debe efectuarse por la fuente dentro de los 10 días hábiles siguientes a ser informada por el titular; (ii) la leyenda “Víctima de Falsedad Personal” no puede tenerse como un reporte negativo, ni puede ser causal de disminución en la calificación de riesgo, ni alterar los estudios financieros o crediticios del titular, y (iii) dicha marcación no puede tenerse en cuenta en el análisis del riesgo crediticio, sino para realizar una verificación intensificada de la identidad del titular e impedir que la suplantación se presente nuevamente.

 

311.       Los anteriores elementos no implican problema alguno de constitucionalidad; por el contrario estas previsiones están encaminadas a concretar la salvaguarda del derecho fundamental al habeas data de quien ha sido víctima de un acto de suplantación de identidad, asunto sobre el cual ya se había expedido regulación y que en esta oportunidad se adiciona y especifica, desde una perspectiva de mayor garantismo frente a quien resulta perjudicado. Cabe recordar que el margen de configuración del legislador estatutario para hacer efectivo el núcleo esencial de aquel derecho es amplio mediante mecanismos de gestión, lo que le permite definir el procedimiento administrativo para su protección y, dentro de este, los términos para garantizar dicho amparo entendiendo que la oportunidad en la emisión de una respuesta de fondo constituye un parámetro cierto, necesario y temporal para la satisfacción del derecho de habeas data.

 

312.       Además, los efectos de la marcación como “víctima de falsedad personal” son una expresión de los principios de veracidad y de integridad, pues el cuestionamiento del dato hace parte de una información veraz y completa, y se articula con el derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que la persona afectada con una información desfavorable o incierta debe tener la oportunidad legal de presentar sus argumentos para cuestionarla, sin que se materialicen sus consecuencias negativas[251]. Comprendidos de esta forma, los incisos examinados se ajustan a la Constitución.

 

313.       Análisis del numeral 8º contenido en el artículo 7º del PLE. Sustancialmente el contenido del numeral 8.º del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008 que introdujo la Ley 2157 de 2021 no varía en lo absoluto con el PLE sometido a estudio, pues su único propósito en relación con esa disposición es corregir los yerros tipográficos que se presentaron en la escritura de las palabras “de9isiones” y “habe.as”. Por lo demás su texto permanece igual, luego es claro que en este caso se predica la cosa juzgada material y absoluta y, por ende, procede estarse a lo decidido en la Sentencia C-282 de 2021 y declarar su constitucionalidad.

 

314.       El numeral 8º adicionado por la Ley 2157 de 2021 fijó las consecuencias de la falta de respuesta absoluta u oportuna a las peticiones o reclamos formulados en ejercicio de los mecanismos directos frente al derecho de habeas data, precisando que en tal caso se entendería que la solicitud ha sido aceptada. La Corte Constitucional consideró que esa consecuencia jurídica es razonable y proporcionada pues “busca compensar al usuario de la información por una negligencia u omisión a la que no debería verse sometido en la efectividad de una garantía fundamental prevista en la Constitución, misma que en todo caso es plenamente evitable por el operador con el solo hecho de cumplir su deber constitucional de dar respuesta a los derechos de petición que presentan los titulares o sus causahabientes”[252].

 

315.       No obstante, dado que en aquel proyecto de ley el numeral 8º se había titulado como silencio “positivo administrativo” y esta figura es extraña a la respuesta que en dichos contextos emiten las fuentes y operadores de bancos de datos que administran la información financiera, crediticia, comercial y de servicios, la Sentencia C-282 de 2021 resolvió declarar la constitucionalidad del artículo 7º, salvo por la expresión “administrativo positivo” contenida en el numeral 8º, que se declaró inconstitucional. Cabe aclarar que en la redacción del numeral 8º, contenido en el artículo que hoy examina la Corte, no se reprodujo aquella expresión.

 

316.       En conclusión, el numeral 7º del artículo 7º del PLE se declarará constitucional. En relación con el numeral 8º, se decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-282 de 2021 y, en consecuencia, se declarará su constitucionalidad.

 

4.4.6. Mecanismo de reclamo en casos de suplantación de identidad para efectos de la suspensión del cobro de obligaciones (artículo 8º)

 

 

Artículo 8°. Suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Cuando una persona suplantada se oponga al cobro de un bien o servicio por parte de los operadores de telecomunicaciones o entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia haciéndoles saber que ha sido víctima de esta conducta conforme a las obligaciones señaladas en el artículo 6 de la presente ley, se deberá proceder de la siguiente manera:

 

Una vez el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia es informado de la suplantación de identidad, deberá suspender de manera inmediata el cobro del bien y/o servicio incluyendo los intereses, gastos de cobranza y demás que se pudieren haber generado.

 

El operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberá comunicar a la persona suplantada que a partir de ese momento cuenta con veinte (20) días hábiles para interponer ante la Fiscalía General de la Nación la denuncia por el delito de falsedad personal y conexos de los cuales ha sido víctima y allegar al operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia los soportes y documentos respectivos los cuales se tendrán como prueba sumaria para que la entidad pueda cancelar el cobro de la obligación si así lo considera.

 

Parágrafo 1°. De no presentarse, dentro del plazo señalado en este artículo, la denuncia y los soportes y los demás documentos referidos en el inciso anterior, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia podrá reanudar el cobro del bien o servicio incluyendo intereses y demás gastos desde el momento en que se había suspendido el cobro, así como efectuar el reporte ante los operadores de información financiera.

 

Parágrafo 2°. El término de prescripción de la acción pauliana consagrada en el artículo 2491 de Código Civil empezará a correr desde el momento en que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal determinándose que no existió la suplantación de identidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9° de la presente ley.

 

317.       Varios intervinientes cuestionaron la constitucionalidad del artículo 8º. El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo consideró que preceptos como este en los que se condiciona el amparo de los derechos del titular de los datos personales a la interposición de una denuncia penal, podrían entrar en conflicto con el artículo 16 la Ley 1266 de 2008, modificado por la Ley 2157 de 2021, en el que se fijó la eliminación de reportes negativos sin necesidad de denuncia penal, lo que a su juicio facilita la protección de los ciudadanos y permite una resolución más ágil de las disputas, en la medida en que solo se requiere una prueba sumaria del presunto delito.

 

318.       La Superintendencia de Industria y Comercio sostuvo que imponerle a la víctima de la suplantación la obligación de presentar la querella cuando tenga conocimiento de los hechos genera una “suerte de antinomia”, pues el artículo 16 de la Ley 1266 de 2008 indica que para aplicar el beneficio de la eliminación de los reportes negativos en las bases de datos de las centrales de riesgo, no es necesario presentar la denuncia. Sugirió que, en aplicación del principio en favor de la persona, se le dé prevalencia a la no obligatoriedad de la presentación de la denuncia. A su juicio, la propuesta normativa parece no advertir que los documentos e información que soportaron la transacción presuntamente fraudulenta son justamente los medios de prueba que deben ser aportados en la denuncia por falsedad personal o documental, luego se obliga al ciudadano a denunciar un delito sin tener el conocimiento mínimo de las circunstancias fácticas en que se desarrolló y, con ello, se le ubica en una posición de total desprotección.

 

319.       Para Asobancaria, la suspensión del cobro de obligaciones hasta que se defina por la Fiscalía General de la Nación o por una entidad judicial si existió o no suplantación conlleva una carga que, si bien puede perseguir un fin legítimo, resulta desproporcionada para las entidades financieras y los establecimientos de comercio por varias razones. En primer lugar, porque la suspensión de los procesos de cobro es, en principio, indefinida pues depende de que se produzca un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal, lo que coloca a dichas entidades en una situación de incertidumbre en cuanto al tiempo en que estará en suspenso el derecho que, como acreedores, tendrían a exigir el cumplimiento de la obligación. Ello sumado a que, luego de años de suspensión, es posible que no puedan adelantar ningún tipo de acción de cobro si las autoridades penales no logran identificar al autor de la suplantación.

 

320.       En segundo lugar, Asobancaria censuró que el no cobro de las acreencias se prevea como una consecuencia automática e indefinida, sin contemplar medidas en caso de que la suplantación del usuario se deba a su propia culpa o al incumplimiento de los deberes de seguridad y protección de sus datos personales e información financiera. Sumado a lo anterior, la asociación criticó que el PLE no dispusiera mecanismos para prevenir o sancionar el fraude en el que puedan incurrir los mismos usuarios, de manera que la expedición de la ley no tuviera como efecto el incremento de falsas denuncias de suplantación. En tercer lugar, resaltó que la desproporción de la medida se genera al no prever un límite monetario respecto del monto máximo de las reclamaciones por suplantación[253].

 

321.       La Pontificia Universidad Javeriana reprochó que el PLE[254] condicione la protección de los derechos de la víctima de suplantación a que aquella presente la respectiva denuncia en un plazo de 20 días hábiles, so pena de que la entidad pueda reanudar el cobro de obligaciones. Explicó que ello limita los derechos del titular de los datos pues, de un lado, la no presentación de la denuncia dentro del plazo lo convierte en deudor, lo cual va en contra del derecho a contraer obligaciones libremente y, de otro, desdibuja el carácter potestativo de la denuncia por delitos como la falsedad personal. Además, en cierta medida, esa forma de proceder exime a la fuente de la información de la responsabilidad y diligencia que le corresponde.

 

322.       De otro lado, la Universidad Pontificia Bolivariana señaló que, aunque el deber de denuncia penal puede desarrollar finalidades constitucionalmente importantes asociadas a deberes ciudadanos y al principio de solidaridad previstos en el artículo 95 superior, en armonía con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 906 de 2004, imponerlo a las víctimas de suplantación resulta desproporcionado[255].

 

323.       Sustentó su acusación en las siguientes razones: (i) la falsedad personal es un delito querellable según el artículo 74 de la Ley 906 de 2004, en armonía con el 67; (ii) las falsedades personales que hayan ocurrido con más de un año de antelación no son investigables por parte de la Fiscalía General de la Nación, porque habría caducado la querella en los términos del artículo 73 de la mencionada ley. En estos eventos, imponer un deber de denuncia sería incompatible con la naturaleza de la acción penal en tratándose delitos querellables. (iii) Existen otros mecanismos que permiten garantizar los derechos de las entidades de telecomunicaciones y financieras frente a las acciones de cobro que son objeto de suspensión (como que la entidad presente la denuncia por el presunto delito de estafa o que la reclamación de la persona suplantada se acompañe de pruebas sumarias que le permitan a la entidad valorar la ocurrencia o no del fraude); y (iv) el condicionamiento referido transgrede el principio de buena fe.

 

324.       Por su parte, la Universidad Externado de Colombia sugirió estudiar si entre el segundo y tercer inciso del artículo 8º del PLE existe una contradicción. Consideró que se debe determinar si en definitiva se da la suspensión inmediata del bien o servicio, como en su criterio debería entenderse, o si la entidad tiene la posibilidad o no de cancelar el cobro de la obligación, como parece desprenderse de la expresión “para que la entidad pueda cancelar el cobro de la obligación si así lo considera”.

 

325.       Los profesores Sergio Andrés Caballero Palomino, Sebastián Vaca Amézquita y Fredy Alexander Villanueva Garzón consideraron que imponer a la persona cuya identidad fue suplantada la obligación de denunciar ante la Fiscalía General de la Nación el presunto delito del que ha sido víctima contraría el artículo 7º de la Ley Estatutaria 2157 de 2021, así como los principios de legalidad, progresividad y prohibición de regresividad, además de traducirse en un exceso ritual manifiesto. Lo anterior, explicaron, porque el mencionado artículo 7º dispone que, en casos de suplantación, hay lugar a un trámite administrativo en el que la persona suplantada eleva una petición de corrección ante la fuente de la información y es esta quien, “si así lo considera, deberá denunciar el delito de estafa del que haya podido ser víctima”. Además, ese condicionamiento desconocería el artículo 73 de la Ley 906 de 2004 que dispone que la falsedad personal es un delito querellable y la denuncia se debe presentar dentro de los 6 meses siguientes a la comisión de la conducta punible.

 

326.       Aunado a lo anterior, indicaron que la obligación de denunciar penalmente ese tipo de conductas generaría una mayor congestión del sistema jurisdiccional y no resultaría eficaz para la protección de los efectos de un reporte negativo en eventos de suplantación pues, en la mayoría de los casos, no se tienen elementos materiales probatorios ni identificación del sujeto activo de la conducta, lo que conlleva al archivo de la indagación[256].

 

327.       Finalmente, el ciudadano Johan Sneyder Suárez Bernal reprochó la exigencia de que la persona suplantada presente denuncia penal por falsedad personal. En su criterio, aquella es desproporcionada y contraria a los propósitos de racionalizar los trámites y garantizar el ejercicio de los derechos de las personas, además de desconocer la naturaleza querellable del mencionado delito. Agregó que dicho requisito no está consagrado en la Ley 2157 de 2021 como presupuesto para que el operador de la información elimine los reportes negativos de las víctimas de suplantación[257].

 

328.       Alcance de la norma analizada. La Sala advierte que la disposición estudiada se refiere específicamente a la regulación de las obligaciones crediticias que pueden resultar afectadas por la suplantación del deudor. En ese sentido, se trata de una regulación especial e integral respecto de dicha materia que contiene las siguientes medidas:

 

329.       La víctima de la suplantación personal debe informar a la autoridad competente dicha situación. Para tal efecto, debe cumplir con los deberes establecidos en el artículo 6° del PLE, específicamente, lo dispuesto en su numeral 2º que consagra la obligación de aportar los documentos y elementos de prueba sumaria que sirvan para demostrar que ha sido suplantada.

 

330.       Al conocer sobre los hechos de suplantación personal por parte de la víctima, los operadores competentes deben suspender inmediatamente el cobro del bien o servicio, los intereses, gastos de cobranza y demás que se hubieren generado.

 

331.       La denuncia penal y la presentación de documentos que acrediten sumariamente la suplantación para dos efectos: (i) la revisión sobre la posibilidad de cancelar la obligación y (ii) evitar la reanudación del cobro de la obligación y el reporte a las centrales de riesgo. En ese sentido, la medida se refiere a que, en un término de 20 días hábiles contados a partir de la comunicación que hace el acreedor competente a la víctima, esta despliegue las siguientes actuaciones: (i) presentar denuncia penal por el delito de falsedad personal y conexos ante la Fiscalía General de la Nación y (ii) allegar al operador competente el soporte de la presentación de la denuncia y los documentos que se tendrán como prueba sumaria para que la entidad competente pueda considerar si cancela el cobro de la obligación.

 

332.       Sobre los efectos de la omisión de dicha carga, la Sala encuentra que la norma prevé: (i) la reactivación del cobro de la obligación y (ii) efectuar el reporte ante los operadores de información financiera. Sobre este último aspecto, la Corte Constitucional advierte la necesidad de precisar el alcance de la expresión “efectuar el reporte” contenida en la norma bajo estudio. En este sentido, a partir de una aproximación sistemática con el artículo 7º del PLE analizado y del contexto normativo correspondiente, esta Corporación encuentra que dicho reporte corresponde a la actualización del dato personal sobre la reactivación del cobro de la obligación mas no a la referencia de un dato negativo sobre el deudor.

 

333.       En efecto, la regulación sobre el dato negativo en materia de habeas data está regulada en el artículo 7º del PLE, que a su vez modificó el artículo 7º de la Ley 2157 de 2021 y que mantuvo una especie de medida cautelar de protección del deudor que ha sido víctima de suplantación en materia de dato negativo. De esta suerte, la norma cuyo alcance se fija en esta oportunidad, está limitada en su comprensión a la reactivación del cobro de la obligación y a la necesidad del reporte a efectos de dicha actualización.

 

334.       En suma, la Sala encuentra que la omisión de presentar la denuncia penal y los demás documentos que acreditan sumariamente la suplantación dentro del plazo establecido por el legislador, da lugar a la reactivación del cobro de la obligación y al reporte de esta específica novedad ante las autoridades competentes en materia de información financiera.

 

335.       Análisis del artículo 8° del PLE. A continuación, la Sala analizará la constitucionalidad de cada una de las medidas expuestas previamente. Para tal efecto, de ser necesario, utilizará la metodología del test de proporcionalidad y considerará las razones expuestas por los intervinientes.

 

336.       Al respecto, la Sala reitera que mediante la Sentencia C-345 de 2019, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia respecto del juicio de proporcionalidad. Esta corporación ha establecido que aquel configura un instrumento hermenéutico que permite establecer si una medida que impacta valores, principios o derechos resulta adecuada y necesaria para la finalidad perseguida y sin sacrificar postulados de mayor entidad constitucional[258].

 

337.       Este método identifica tres niveles de intensidad: débil, intermedio y estricto. En el juicio de intensidad débil, “el ejercicio de la Corte se dirige a establecer si la finalidad y el medio utilizado no se encuentran prohibidos por la Constitución y si el medio es idóneo o adecuado para alcanzar el fin propuesto”[259]. Esta intensidad de escrutinio se usa como regla general, debido a que existe, en principio, una presunción de constitucionalidad de las normas expedidas por el legislador. Algunas de las hipótesis en las que ha aplicado el escrutinio de intensidad leve son los casos relacionados (i) con materias económicas y tributarias, (ii) con política internacional, (iii) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, (iv) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que aún produce efectos y (v) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuestión.

 

338.       Por otra parte, el escrutinio intermedio examina que el fin sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente. Además, se debe verificar que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Este se aplica:

 

“1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia’. Asimismo, se aplica en los casos en que existen normas basadas en criterios sospechosos pero con el fin de favorecer a grupos históricamente discriminados. Se trata de casos en los que se establecen acciones afirmativas, tales como las medidas que utilizan un criterio de género o raza para promover el acceso de la mujer a la política o de las minorías étnicas a la educación superior”[260].

 

339.       Finalmente, el escrutinio estricto o fuerte evalúa (i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos afectados con la norma; y, por último, (iii) si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales. Es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto. Este se aplica a hipótesis en las que la misma Constitución señala mandatos específicos de igualdad, lo que se traduce en un menor margen de configuración del legislador y, por consiguiente, en un juicio de constitucionalidad más riguroso. De esta forma, la Corte Constitucional ha aplicado el escrutinio estricto o fuerte cuando la medida (i) contiene una clasificación sospechosa como las enumeradas no taxativamente en el inciso 1° del artículo 13 de la Carta; (ii) afecta a personas en condiciones de debilidad manifiesta o grupos discriminados o marginados; (iii) en principio, impacta gravemente un derecho fundamental; o (iv) crea un privilegio.

 

340.       A. Deber de la víctima de suplantación personal de informar su condición al operador o entidad competente y asumir los deberes contenidos en el artículo 6 del PLE. La Sala advierte que dicha medida no tiene problemas de constitucionalidad porque configura una carga razonable y proporcionada que debe asumir el titular de la obligación. En efecto, al ser la persona directamente afectada con la suplantación de la identidad, en cualquiera de sus modalidades, le corresponde informar de dicha circunstancia al acreedor para que puedan activarse las garantías del derecho de habeas data dispuestas por el legislador estatutario. 

 

341.       Lo anterior, está amparado por el artículo 83 superior que contiene el principio de buena fe. La medida se concreta en el informe que presenta la víctima de suplantación ante el operador competente, el cual debe ir acompañado de los documentos y elementos que configuran prueba sumaria de la conducta que lo afecta en sus derechos. De esta manera, el titular de la obligación al asumir dicha carga debe actuar con responsabilidad, seriedad, lealtad, honestidad y de buena fe. Tales exigencias son predicables de dicha actuación, pues, como se expresó previamente, activa las garantías del derecho de habeas data, entre otras, la suspensión inmediata del cobro de la obligación. Por tales razones, la Sala encuentra que dicha medida, contenida en el inciso primero del artículo, no es contraria a la Constitución.

 

342.       B. El deber de los operadores y entidades competentes de suspender el cobro de la obligación de manera inmediata luego de tener conocimiento de que el deudor ha sido víctima de suplantación de identidad. Se advierte que la finalidad de la medida es la protección del derecho fundamental de habeas data  y de los intereses económicos de las víctimas de la suplantación[261].

 

343.       La Sala advierte que para analizar la constitucionalidad de la medida debe aplicar el juicio de proporcionalidad intermedio, porque aunque aquella genera tensiones y afectaciones, de un lado, en el derecho de habeas data y, de otro, en las libertades económicas y de empresa, dichas afectaciones no implican un alto nivel de gravedad o intensidad necesaria para un juicio estricto de proporcionalidad.   

 

344.       Aplicación del juicio integrado de proporcionalidad de intensidad intermedia. La medida cumple con un fin constitucional importante. En concreto, porque permite materializar el derecho fundamental de habeas data ante escenarios de suplantación personal y que se concretan en la asunción de obligaciones contraídas con base en aquellos hechos defraudatorios.

 

345.       La medida es efectivamente conducente para el pretendido objetivo. La suspensión del cobro de obligaciones a la persona víctima de suplantación personal es un medio que efectivamente permite alcanzar el fin de evitar que el titular del dato afronte las consecuencias perjudiciales del uso fraudulento de su información personal, como una de las garantías del habeas data. Se advierte con claridad que uno de los efectos económicos negativos principales del uso no autorizado de datos personales es la adquisición de obligaciones con operadores de telecomunicaciones y entidades financieras y/o crediticias o establecimientos comerciales con estas competencias y, en consecuencia, que la persona suplantada sea sujeto de mecanismos de cobro y reclamación del pago de esas obligaciones, pese a que, en principio, aquellas están en discusión por parte del titular.

 

346.       La suspensión del cobro de obligaciones no es una medida evidentemente desproporcionada. Este examen de proporcionalidad involucra la valoración de los derechos en tensión. Por un lado, la prerrogativa que integra el derecho de habeas data, que protege a los titulares de afrontar consecuencias negativas por el uso fraudulento de sus datos. Por la otra, las libertades económicas y de empresa, en virtud de las cuales los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con estas competencias tienen el derecho a realizar las actividades de su objeto social y recibir un beneficio económico por ellas. Adicionalmente, debe considerarse que dicha medida se aplica en la actividad crediticia y financiera, la cual es de interés púbico.

 

347.       En tal sentido, la Sala estima que la medida enjuiciada trae beneficios para la garantía del derecho de habeas data que exceden la restricción moderada a las libertades económicas y de empresa. Al respecto, es importante destacar que el beneficio contemplado en el artículo 8° para las personas suplantadas satisface en una intensidad alta las garantías del referido derecho fundamental de habeas data. El sistema normativo de protección de la mencionada garantía ha regulado otros aspectos medulares de este principio iusfundamental como el recaudo, administración y supresión de registros negativos en bases de datos. En ese sentido, la disposición objeto de estudio complementa dicha regulación en un aspecto trascendental cual es la afectación concreta por la suscripción fraudulenta de obligaciones a las que están sometidas los titulares de los datos que son víctimas de suplantación personal, y la necesidad de que el cobro de aquellas no opere mientras se debate su acreditación por la vía judicial o el operador defina cancelar su cobro por encontrar demostrada la ocurrencia de la defraudación.

 

348.       Esta intensidad alta en la satisfacción del habeas data excede la interferencia moderada que podría tener la suspensión del cobro de obligaciones en la libertad de empresa de operadores, entidades financieras o otras instituciones análogas. A juicio de la Sala, es razonable que la expectativa plausible de ejercer el cobro de obligaciones esté sujeta a que dicha facultad no se funde en hechos fraudulentos. Al respecto, es importante recordar que el fraude no puede ser fuente de derechos y, en ese sentido, sería contrario a esta premisa que pudieran cobrarse obligaciones de las cuales se ha establecido, al menos en forma sumaria como lo establece la ley, que se trató de una relación contractual originada en una suplantación personal.

 

349.       De igual forma, en materia de actividad financiera y crediticia, la medida contribuye a fortalecer la confianza que tienen los usuarios en cuanto a que las obligaciones de las operaciones bancarias serán satisfechas mutuamente, con base en condiciones de seguridad y previsibilidad adecuadas. Aquella también está cimentada en la regulación adecuada y “en la convicción de que las entidades bancarias y financieras están debidamente controladas y vigiladas por el Estado.”[262] En tal sentido, la suspensión del pago de obligaciones sobre las que se discute si existió suplantación personal contribuye a la generación de confianza en la actividad financiera. En concreto, porque el sistema financiero reacciona de manera provisional en favor del titular que alega y acredita sumariamente que ha sido objeto de suplantación personal, a partir de ejercer una conducta de buena fe. Adicionalmente, porque también les exige a las entidades financieras y crediticias fortalecer sus sistemas de seguridad a efectos de garantizar la protección de la información financiera y crediticia de los usuarios del sistema. 

 

350.       En esta medida, la Sala resalta que la suspensión inmediata del cobro de la obligación opera a manera de medida provisional de protección del titular de la supuesta obligación y ante la puesta en conocimiento del operador competente, mediante información seria y documentos que constituyen prueba sumaria de la suplantación personal. Lo anterior, en el marco del respeto y la aplicación del principio de buena fe.

 

351.       Sobre la duración de la suspensión del cobro de la obligación, tema advertido por uno de los intervinientes, la Sala abordará dicha circunstancia en el estudio de las siguientes medidas contenidas en el artículo analizado.

 

352.       En suma, la medida de suspensión del cobro de obligaciones por parte de los operadores o establecimientos competentes, una vez tienen conocimiento por parte de la víctima de la ocurrencia de una suplantación, supera el juicio de proporcionalidad intermedio y es constitucional.

 

353.       C. La denuncia penal como requisito para mantener la suspensión del cobro de la obligación y la posibilidad de hacer el reporte a las administradoras de información financiera. Como lo advirtió previamente la Sala, la continuidad de la suspensión del cobro está sometida a la condición de que dentro de los 20 días hábiles siguientes a la comunicación por parte del operador competente al titular, la víctima presente denuncia penal por el delito de falsedad y conexos ante la Fiscalía General de la Nación y que allegue al acreedor, los soportes de dicha actuación[263].

 

354.        La Sala considera que el análisis de constitucionalidad de la mencionada medida debe someterse a un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. Lo anterior, en la medida en que, si bien se afectan derechos fundamentales, dichas afectaciones no son de una intensidad alta, no se trata de una medida regresiva y no están involucradas las garantías de sujetos de especial protección constitucional. Por una parte, la exigencia de la denuncia respecto del delito de falsedad personal tiene efectos frente al ejercicio de un derecho fundamental. En específico, el derecho fundamental de habeas data en cuanto se busca proteger al titular de la información de las consecuencias negativas asociadas al uso fraudulento de sus datos personales. Lo anterior, porque la no interposición de la denuncia penal genera la reanudación del cobro de las obligaciones a la persona suplantada y el reporte ante las entidades competentes. De otra parte, tal situación impacta las libertades económicas y de empresa porque incide en la posibilidad del acreedor de hacer efectiva la obligación. De igual manera, se produce en el escenario de la actividad financiera, que como se advirtió previamente compromete el interés público. 

 

355.       La medida tiene un fin constitucional importante. Se observa que la imposición de la obligación de presentar la denuncia penal por parte de la víctima de suplantación personal persigue al menos cuatro finalidades constitucionalmente importantes, que se desprenden de lo debatido en el Congreso de la República y del alcance de la disposición: (i) de una parte, la garantía y concreción del derecho de habeas data en casos de suplantación personal y sus efectos sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales fundadas en aquel hecho y la información de esta situación, que afectan a las víctimas de dichas conductas; (ii) se trata de un escenario que ha sido reconocido por esta Corte como de interés público y que tiene relevancia constitucional, porque se refiere a la adecuada gestión de los recursos que administran las entidades financieras y de crédito, que a su vez se relaciona con el ahorro público. Es, sin duda, una actividad vinculada al interés general, en los términos del artículo 355 superior[264]. Adicionalmente, (iii) la norma persigue también la protección de las libertades económica y de empresa[265], al establecer una condición con la cual se habilita o no el cobro de la obligación, de la que son acreedores los operadores correspondientes, y el respectivo reporte. Y, finalmente, (iv) concreta el deber ciudadano de colaboración con la administración de justicia ante el conocimiento de la posible ocurrencia de una conducta que puede configurar un delito.

 

356.       La obligación de presentar denuncia penal por falsedad personal y allegar los documentos que den cuenta de ello en un plazo de 20 días hábiles es efectivamente conducente para alcanzar los fines de la medida relacionados con la suspensión del cobro de la obligación. La Sala advierte que la obligación de la denuncia penal es efectivamente conducente puesto que, si bien aquella no configura prueba de la suplantación personal, sí es un mecanismo adecuado para asegurar el conocimiento de una posible conducta delictiva por parte de la autoridad competente. En este caso, por tratarse de una presunta conducta delictual que afecta el derecho de habeas data y que, adicionalmente, impacta obligaciones que se dan en el ámbito de una actividad de interés público, es constitucionalmente válido que el legislador busque que se asegure el conocimiento institucional de dicha circunstancia, a través del reporte que haga quien ha sido presuntamente suplantado en su identidad, es decir, el titular del bien jurídico tutelado que da lugar a la afectación en la cadena de intereses que trascienden desde lo particular a lo público.

 

357.       Para la Sala, este mecanismo permite asegurar el conocimiento de la autoridad competente sobre la ocurrencia de un presunto delito de suplantación con incidencia en el derecho de habeas data, de la libertad de empresa y de una actividad de interés público. Sobre este aspecto, el representante Alirio Uribe Muñoz Uribe presentó una proposición para la eliminación de la denuncia penal como requisito para la suspensión del cobro de obligaciones[266] que sustentó así:

 

“[…] básicamente estoy eliminando en el párrafo tercero el tema de la denuncia, pero ya lo aprobamos en el artículo 6°, en el artículo que ya acabamos de aprobar dice de las obligaciones de la persona suplantada, tercera: “interponer oportunamente ante la Fiscalía General de la Nación denuncia por el delito de falsedad personal y conexos de los cuales ha sido víctima”. Y elimino los parágrafos que dicen, que es donde yo hablo de la preclusión de los diez días […] Y elimino el segundo que dice que: “si se presenta la denuncia después de los diez días no es obligatorio que se suspenda el pago” es decir, dice que no es obligatorio, es decir que la entidad crediticia o financiera podría en ese caso suspender o no suspender. Entonces, desde este punto de vista a mí me parece que se está retrocediendo en la protección que hoy ya tienen los usuarios del Sistema Financiero y de los Sistemas Crediticios [...]”.  

 

358.       Al respecto, el ponente Duvalier Sánchez Arango intervino en los siguientes términos:

 

“[…] voy a defender que por favor rechacemos la eliminación de esto que propone el doctor Alirio por varias razones. Lo primero es que quiero que quede claro una cosa, no hay una ley en nuestro ordenamiento jurídico que suspenda los cobros cuando una persona ha sido víctima de fraude digital ante una entidad financiera o un operador de telefonía, eso no existe, entonces se afirmó que se podía retroceder en los derechos ya ganados, no, ese es el punto central de lo que se busca. Una persona notifica e inmediatamente se suspende el cobro por parte de la entidad financiera.

Segundo, en el sentido de lo que dijo el doctor Tamayo al final de su intervención, es muy importante para el Estado, pero además es responsable que dejemos la oportunidad de que la Fiscalía y las entidades tengan la información, es que no se le está pidiendo al ciudadano que adelante un lío judicial, donde él tenga que demostrar que fue víctima de fraude, lo único que se le está pidiendo es que ponga la denuncia, si no hay denuncias ¿cómo toma decisiones o hace un plan de trabajo para enfrentar este delito sin datos? entonces ¿toca esperar que las entidades financieras den los datos? No, hay que reconocer un problema y la única obligación es poner la denuncia […] Lo siguiente, este no es un proyecto que tenga que ver con temas penales, no lo desarrollamos, solo involucra temas administrativos, es decir, que lleva a que las entidades resuelvan un caso en lo administrativo independiente del proceso penal, porque tiene razón el doctor Alirio que la congestión judicial en los procesos penales se pueden demorar mucho, pero adicional el proyecto tiene una clave, en el artículo 9° le permite a las entidades financieras como les interesa resolver esto, entonces pueden generar los mecanismos para esclarecer y archivar el cobro por voluntad propia, le da esa autonomía.

Ahora ¿qué es lo que va a pasar? Como ahora si se van a ver afectados los bancos o las compañías de telecomunicaciones, tienen que mejorar los procesos de verificación, es decir, evitar a que se cause el fraude digital, ya que no sea tan fácil ¿por qué? Porque ahora un ciudadano pone la denuncia y se suspende el cobro, esa es una clave que tiene el proyecto que es maravillosa y es prevenir el delito, y eso sí que evita la congestión judicial […]”.

 

359.       De acuerdo con lo expuesto, se tiene que durante el trámite legislativo se argumentó que la denuncia penal resulta conducente a efectos de poner en conocimiento de la autoridad competente, por el directamente afectado, la posible ocurrencia de un delito de suplantación y que tiene alto impacto en una actividad de interés público y en los derechos de los deudores y las entidades financieras. Aquella exigencia en este preciso asunto no fue concebida como un mecanismo de prueba sobre la suplantación, sino que se consideró su alcance como un mecanismo de información a la autoridad judicial competente, a efectos de poner en conocimiento una conducta que puede ser delictiva y que afecta intereses personales y públicos, atribuyéndole un marco de formalidad al reporte, con base en una actuación institucional que permite una reacción estatal frente a conductas presuntamente delictivas.

 

360.       De igual manera, resulta necesario considerar que el artículo 6.3 del PLE establece el deber de la persona suplantada de denunciar ante la Fiscalía o la Policía Nacional el presunto delito de falsedad personal, documental o conexos de los cuales ha sido víctima. Tal y como se expuso previamente, durante el debate legislativo se planteó que la obligación de denunciar no estaba ligada a la demostración de la suplantación sino a la puesta en conocimiento de las autoridades judiciales competentes de los hechos presuntamente fraudulentos. Por tal razón, el mecanismo que ahora se estudia guarda coherencia con el establecido en el artículo 6.3 del PLE y cumple con la finalidad de intervención judicial ante la suplantación personal.

 

361.       Finalmente, la medida supera el juicio de proporcionalidad intermedio. Lo anterior, al no ser una medida evidentemente desproprocionada, ya que no implica un sacrificio injustificado para los derechos del deudor afectado con la suplantación y que busca la suspensión del cobro de la obligación y los beneficios son superiores a la interferencia moderada que puede tener dicho mecanismo en la libertad de empresa de los operadores y las entidades concernidas. Por el contrario, se trata de un instrumento que maximiza en la mayor medida posible los derechos en tensión. En efecto, de una parte, concreta el deber ciudadano constitucional de poner en conocimiento de las autoridades competentes la posible ocurrencia de un delito, en este caso, de suplantación. De otra, garantiza la intervención estatal en un escenario de interés público y de impacto comercial mediante el ejercicio de aquel deber ciudadano consagrado en la Constitución. Y, finalmente, no desconoce la buena fe porque esta obligación de ninguna manera se funda en actuaciones sospechosas o que impliquen falta de credibilidad sobre los dichos de deudor, sino que constituye un mecanismo de información a las autoridades, para que estas intervengan en un escenario de relevancia constitucional referido a la persecución de los delitos y a la materialización del servicio de crédito público.

 

362.       De igual manera, la Sala resalta que en el ámbito penal el titular de la información y el operador no son contrapartes, sino que ambos resultan víctimas de conductas fraudulentas. No obstante, la Sala advierte que con el fin de equilibrar las cargas entre el titular de los datos y los operadores o entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales, en eventos en los que se alega la suplantación de identidad, y así evitar que la obligación de presentar denuncia recaiga exclusivamente en la víctima, resulta necesario condicionar la constitucionalidad del inciso 3° del artículo 8° del PLE en el entendido que, en el mismo término, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberán formular la denuncia penal que corresponda. Lo anterior, en consideración al deber especial de diligencia, de colabroación con la administración de justicia y al principio de responsabilidad demostrada que rige las actuaciones de este tipo de entidades contratantes.

 

363.       Adicionalmente, la Sala hace un llamado a la Fiscalía General de la Nación para que garantice el acceso a la administración de justicia de aquellas personas que hacen parte de grupos vulnerables y para que se logren remover los obstáculos que podrían enfrentar para formular la denuncia correspondiente. En concreto, la Corte se refiere a los grupos más vulnerables por condiciones de discapacidad[267], pobreza y analfabetismo[268] y brecha digital[269], entre otras, particularmente porque algunas personas podrían tener dificultades para para interponer la denuncia en el término establecido.

 

364.       Por consiguiente, la exigencia para los usuarios titulares de los datos, prevista en el artículo 8°, de interponer la denuncia penal para ser beneficiario de la suspensión del cobro de obligaciones y evitar su reactivación, supera los presupuestos del juicio intermedio de proporcionalidad, por lo que esta Corte declarará la constitucionalidad de la medida analizada con excepción de su inciso 3° que se declara consitucional en el entendido que, en el mismo término, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberán formular la denuncia penal que corresponda.

 

365.       De otra parte, la obligación de presentar los documentos que acrediten sumariamente la suplantación no tiene problemas de constitucionalidad. La revisión de aquella guarda similitud con el análisis desplegado respecto del artículo 7° y, en ese sentido, se encuentra coherente con el amplio margen de configuración del legislador en esta materia, por lo que se aprecia como una medida razonable en tanto no le impone cargas desproporcionadas al deudor que resulta afectado con la conducta.

 

366.       Finalmente, sobre la posibilidad de que una vez presentados los documentos ante la entidad financiera, esta pueda evaluar si cancela o no la obligación, la disposición tampoco presenta problemas de constitucionalidad. En efecto, se trata de una medida que garantiza la voluntariedad privada en el crédito y, en todo caso, se entiende que será la fuente, en el ámbito de su autonomía, quien decida si cancela o no la obligación, con base en los documentos aportados por el deudor. Tal aspecto, tampoco impacta constitucionalmente en los intereses del obligado pues, de todas maneras, la obligación permanecerá suspendida mientras la entidad financiera resuelve sobre la cancelación de la misma; incluso si decide no cancelarla, será la intervención de las autoridades judiciales la que defina al respecto, conforme lo establecido por el PLE en revisión.

 

367.       D. La contabilización del término de prescripción de la acción pauliana conforme a las condiciones establecidas en la norma. El parágrafo 2º del artículo 8º del PLE dispone que el término de prescripción de la acción pauliana comenzará a correr a partir del pronunciamiento de la justicia penal que determine que no existió la suplantación.

 

368.       La acción pauliana es una acción civil que busca proteger a los acreedores de eventuales insolvencias provocadas por sus deudores, para evadir el cumplimiento de la obligación. Así pues, el propósito de la norma consiste en proteger a los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con estas competencias para que, en caso que las autoridades judiciales lleguen a determinar que no existió suplantación de identidad, pueda entenderse que el término de prescripción de la acción pauliana comienza a correr desde dicho pronunciamiento de la justicia penal. En otras palabras, la Sala considera que, de acuerdo con una interpretación armónica y sistemática de esta norma junto con el inciso 3° del artículo 9°, la activación del término de prescripción opera a partir de la declaración judicial de inexistencia de la suplantación de identidad y la constatación de que el titular del dato sí fue quien adquirió el bien o servicio.

 

369.       Este precepto ofrece una herramienta jurídica importante y adicional para proteger los intereses patrimoniales de las empresas ante el eventual uso engañoso e indebido que pudiera hacerse de las prerrogativas que otorga el PLE, de allí que su consagración se encuentra ajustada al artículo 333 superior, pues el ámbito de protección de la libertad de empresa incluye la salvaguarda del interés económico o lucro de los operadores y entidades financieras y/o crediticias, máxime si este se ve amenazado como consecuencia del acto engañoso que realicen los titulares de la información.

 

370.       Conforme a lo expuesto respecto del artículo 8°, la Sala declarará su constitucionalidad con excepción de su inciso 3° que se declara consitucional en el entendido que, en el mismo término, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberán formular la denuncia penal que corresponda.

 

4.4.7. Duración de la suspensión del cobro de obligaciones (artículo 9º)

 

 

Artículo 9º. Duración de la suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Suspendido el cobro del bien o servicio, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberá esperar hasta que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal, para determinar si continúa con el cobro o no.

 

De comprobarse por las autoridades judiciales la suplantación de identidad mediante la falsedad personal y delitos conexos, la persona suplantada será exonerada y desvinculada de cualquier cobro y reporte negativo en las centrales de riesgo por parte del operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia, quienes podrán constituirse como víctimas en el proceso penal.

 

De encontrarse por las autoridades judiciales que no existió suplantación de identidad y que la persona que alegaba haber sido suplantada si fue quien adquirió el bien o servicio, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia podrá reanudar el cobro del bien o servicio con todos los intereses y demás valores que se hubieren causado como si nunca se hubiera suspendido el cobro. En este caso, mientras el servicio estuvo suspendido a la espera de decisión judicial, no operará para el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia el término de prescripción para el cobro de las obligaciones, el cual iniciará una vez quede en firme la decisión de la autoridad judicial que archive o culmine el proceso.

 

La persona que alegaba haber sido suplantada se enfrentará a las responsabilidades penales a que haya lugar por la falsa denuncia y demás conductas sujetas al Código Penal.

 

Parágrafo. Cuando el proceso penal finalice con decisión de archivo por no poder identificar el sujeto activo de la conducta, la Fiscalía General de la Nación deberá indicar si efectivamente ocurrió la falsedad personal, aun cuando no fuera posible seguir con el proceso penal por no identificar el sujeto activo de la conducta, con el fin de que la persona suplantada no se vea sujeta a nuevos cobros o reportes por las obligaciones contraídas por quien cometió el delito.

 

371.       La Sala precisa que este artículo concreta el propósito del legislador estatutario en cuanto que la discusión sobre la suplantación y sus implicaciones en materia de obligaciones contractuales se cierre o bien con una decisión judicial, una decisión de archivo o la autocomposición establecida en el artículo 10 siguiente. En tal sentido, la norma precisó los efectos del conocimiento judicial sobre los hechos que presuntamente configuran la suplantación personal del deudor y los delitos conexos, los cuales: (i) determinan la duración de la suspensión del cobro de la obligación y (ii) generan la exoneración y cancelación de cualquier cobro o la reanudación de este con todos los intereses y demás valores que se hubieren causado, dependiendo de un pronunciamiento judicial sobre la existencia o no de la suplantación personal. 

 

372.       En efecto, el artículo 9º del PLE señala que suspendido el cobro de las obligaciones, el operador debe esperar hasta que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal para determinar si continua o no con el cobro. El propósito de esta medida es que a partir de la acreditación judicial del acto fraudulento -que se obtiene mediante el pronunciamiento que pone fin a la actuación penal- sea posible pasar de un escenario de suspensión temporal del cobro de las obligaciones a la resolución definitiva de la controversia, evitando la incertidumbre en la que quedarían los actores involucrados sin la previsión de un mecanismo de cierre. Esta medida materializa postulados constitucionales esenciales como la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva, en concreto, el derecho a una decisión judicial de fondo[270].

 

373.       Sobre el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva contenido en el artículo 229 superior, la jurisprudencia ha dicho que permite que todas las personas residentes en Colombia puedan acudir ante los órganos de investigación, los jueces y los tribunales de justicia[271] para “demandar la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, o para propugnar por la integridad del orden jurídico”[272]. De la misma forma, implica “una garantía real y efectiva para los individuos, previo al proceso, que se orienta a asegurar que éste cumpla con sus cometidos de justicia, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de vacío del orden jurídico o indefensión frente a la inminente necesidad de resolver de manera pacífica los conflictos que se presentan entre los individuos, en sus relaciones interpersonales, y entre ellos y la organización estatal”[273].

 

374.       Además, la jurisprudencia constitucional ha integrado el derecho de acceso a la administración de justicia al derecho al debido proceso, y se le han vinculado valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad[274]. Esto implica que el acceso a la administración de justicia comprenda un marco jurídico, el cual incluye: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales para la efectiva resolución de los conflictos, (ii) el derecho a que la promoción de la actividad judicial concluya con una decisión de fondo y (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas, entre otros[275].

 

375.       Ahora bien, tal y como se expuso previamente, algunos intervinientes expresaron que la suspensión del cobro de la obligación resultaba indefinida en el tiempo y que por tal razón, aquella no debería operar a condición del proceso penal sino mediante la fijación de límites dinerarios. Al respecto, la Sala considera lo siguiente:

 

376.       La medida analizada supone una interferencia en la libertad económica y de empresa de los acreedores, pero aquella no es absoluta, pues la posibilidad de reanudar el cobro de obligaciones subsiste en el evento en que las autoridades judiciales determinen que no existió suplantación de identidad. Es decir, la suspensión no tiene el efecto de suprimir por completo la posibilidad de que los operadores y entidades crediticias puedan adelantar el cobro de las obligaciones en las que se haya determinado judicialmente que no estuvieron afectadas o tuvieron por fuente una suplantación personal. Lo anterior, bajo la condición de que la suspensión opera hasta que exista una determinación de autoridad judicial de que no hubo suplantación. En otras palabras, la suspensión del cobro operará hasta que se cumpla la condición de un pronunciamiento judicial. Esta es una consecuencia apenas lógica de la intervención estatal frente a la definición de validez en cuanto al origen de la obligación. Por tal razón, la medida provisional de suspensión del cobro opera ante la discusión sobre la validez de la obligación y fenece cuando una autoridad judicial ha determinado la existencia o no de la suplantación personal, escenario en el que tanto el acreedor como el deudor pueden hacer valer sus intereses. Por tal razón, contrario a lo expresado por Asobancaria, no se trata de una medida indefinida en el tiempo, sino que su efecto temporal es determinable a partir de que exista un pronunciamiento judicial sobre la suplantación.

 

377.       La Sala resalta que conforme al mismo artículo 9º del PLE los operadores y entidades competentes, en el evento en que se demuestre judicialmente que no existió la suplantación personal, pueden ejercer plenamente sus derechos contractuales, mediante la reanudación de la gestión de cobranza sobre el bien y/o servicio, con los intereses y demás valores causados, como si nunca se hubiera suspendido el cobro. En este evento, el término de prescripción para hacer efectivas las obligaciones aplicará una vez quede en firme la decisión de la autoridad judicial. Adicionalmente, cuentan los acreedores con la posibilidad de ejercer la acción pauliana en los términos del parágrafo 2º del artículo 8° del PLE.

 

378.       De igual manera, los argumentos relacionados con el supuesto descuido de los usuarios frente al manejo de su información ante la suplantación para predicar la inconstitucionalidad de la medida, corresponden a razones que no tienen naturaleza constitucional y que, en todo caso, habrán de ser consideradas dentro del proceso judicial de que se trate. En la misma línea, sostener que la medida es inconstitucional porque debió contemplar límites dinerarios para su aplicación, configura un reproche fundado en argumentos de conveniencia que escapan al control constitucional que debe adelantar esta Corporación. Además, la Sala reitera que el diseño de la medida corresponde al amplio margen de configuración normativa con el que cuenta el legislador estatutario en este campo.

 

379.       Asimismo, la Sala enfatiza en la importancia de la certidumbre que tendrán los sujetos involucrados en la disputa en razón de este mecanismo de resolución judicial definitiva de la controversia, lo que materializa el principio constitucional de seguridad jurídica. Este mandato, que supone una garantía de certeza, se deriva del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Carta[276].

 

380.       No obstante, la Sala observa que condicionar el levantamiento de la suspensión del cobro a la culminación de la actuación penal afecta el derecho de acceso a la administración de justicia de los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras y demás establecimientos comerciales con competencias sobre la materia, por cuanto dichos actores no pueden intervenir de manera efectiva en la actuación penal adelantado con ocasión de la denuncia de suplantación personal. Al respecto, se advierte que si bien estos actores pueden constituirse en víctimas, dicha posición no garantiza una intervención plena en el trámite. En efecto, en la Sentencia C-473 de 2016 la Corte Constitucional reconoció que  la participación de las víctimas depende de otros sujetos procesales, en particular de la Fiscalía, y se encuentra restringida por el principio de igualdad de armas entre acusador y acusado. En la práctica, ello significa que las entidades no pueden controvertir directamente las afirmaciones del denunciante ni acceder en condiciones de paridad al escenario procesal.

 

381.       En consecuencia, mientras dure la investigación penal, los operadores y entidades deben suspender el cobro sin tener posibilidad real de defender sus intereses en igualdad de condiciones. Esta situación los coloca en una posición de indefensión frente al dicho unilateral del titular, el cual no pueden controvertir durante la suspensión del cobro, lo que constituye una restricción desproporcionada a su derecho fundamental de acceso a la justicia con impacto en sus derechos patrimoniales.

 

382.       Adicionalmente, existen mecanismos civiles, como el proceso verbal declarativo regulado en el Código General del Proceso, que permitirían determinar si la obligación se originó válidamente, con intervención directa de ambas partes y sin sujetar la decisión a los tiempos de una investigación penal. Esta medida resulta menos lesiva del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras y demás establecimientos comerciales con competencias sobre la materia.

 

383.       Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera necesario condicionar la constitucionalidad del inciso 1° del artículo 9° del PLE en el entendido que la suspensión del cobro de las obligaciones se mantendrá hasta tanto exista pronunciamiento judicial, incluido el archivo de la indagación o, en su defecto, hasta que medie decisión judicial en sede civil que defina la existencia de la obligación.

 

384.       De otra parte, los incisos 2º y 3º del artículo 9º del PLE contemplan las consecuencias que se materializan para el titular del dato y los operadores y entidades competentes, según el sentido de la decisión que adopten las autoridades judiciales en materia penal respecto de la ocurrencia de la suplantación de identidad. En otras palabras, dichos incisos se refieren al impacto que tiene para los sujetos concernidos el proceso penal en el que se investiguen y juzguen uno o varios de los delitos que pueden configurarse con motivo de la suplantación personal. 

 

385.       De esta manera, ante una decisión judicial definitiva que de cuenta de la existencia de la suplantación personal, procede exonerar y desvincular de cualquier cobro y reporte negativo en las centrales de riesgo a la persona suplantada. Por tal razón, el inciso 2º del artículo 9° del PLE garantiza el cierre definitivo de la disputa, tanto por el cobro de obligaciones espurias como por el reporte a centrales de información, pues ambas medidas operan como salvaguardas temporales hasta que exista un pronunciamiento de la justicia penal. Una vez el juez competente determina que los datos del titular sí fueron usados fraudulentamente por un tercero para la adquisición de bienes y/o servicios, se puede establecer que la víctima de la suplantación no es deudor de tales obligaciones y, por ende, como una medida definitiva para la protección de su derecho al habeas data y de reparación, en su calidad de víctima, procede restablecer su situación de manera justa y efectiva, garantizando que, en lo posible, se vuelva a la circunstancia anterior a la ocurrencia del ilícito. De esta forma, la medida resulta constitucional porque se manifiesta como una proyección de los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Constitución en cuanto establecer una protección amplia a los derechos de las víctimas del delito[277]-[278].

 

386.       Por su parte, el inciso 3º ibidem prevé que si la decisión de las autoridades judiciales es que no existió suplantación de identidad y que la persona que alegaba haber sido suplantada sí adquirió el bien o servicio, el operador de telecomunicaciones, entidad o establecimiento queda habilitado para reanudar el cobro de la obligación con los intereses y demás valores que se hubieren causado, como si nunca se hubiera suspendido el cobro.

 

387.       Como puede observarse, en estos casos se trata de circunstancias en las que judicialmente se estableció que el titular del dato no fue suplantado o que buscó acceder mediante artificios y engaños a las medidas que protegen el derecho de habeas data. De esta manera, cuando la justicia penal determina que en realidad no hubo suplantación de identidad, se supera la incertudimbre que hasta entonces existía sobre la causa de la obligación, confirmándose que en efecto esta existe válidamente. En ese sentido, resulta ajustado que una vez se establezca la veracidad de la obligación, el operador de telecomunicaciones, entidad crediticia y/o financiera y demás establecimientos comerciales, en su condición de acreedores, puedan hacerla exigible.

 

388.       Además, dicha previsión realiza los mandatos del artículo 333 superior[279], que consagra la libertad económica. Esta última ha sido definida por la Corte Constitucional como la facultad de toda persona para realizar actividades de carácter económico, con la finalidad de crear, mantener o incrementar su patrimonio[280]. En este contexto, la empresa es el instrumento a través del cual se ejercen las libertades económicas de producción e intermediación de bienes y servicios, mientras que el mercado es el escenario o plataforma a la que concurren los agentes económicos para el despliegue de los derechos y libertades económicas y de la libre competencia, así como para el ejercicio de la autonomía de la libertad privada. La libertad de empresa materializa la facultad de participación en el mercado a través de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios[281].

 

389.       El citado artículo 333 enseña que la Constitución de 1991 adoptó un modelo de economía social de mercado “que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general”[282].

 

390.       En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia de salvaguardar la iniciativa privada y la libertad económica, entendiendo que su ejercicio promueve procesos de intercambio que no sólo buscan la satisfacción de necesidades básicas, sino que también pretende la obtención de ganancias[283] individuales y colectivas que, finalmente, se proyectan en un mayor bienestar social. De allí que, a la luz del texto constitucional, el interés privado de generar rentabilidad y obtener ganancias económicas sea una finalidad legítima, merecedora de protección del Estado, siempre y cuando se respeten el interés público y los derechos fundamentales[284].

 

391.       Visto lo anterior, el inciso 3º constituye una clara garantía de la libertad de empresa y de la protección que merece este postulado en su componente de derecho a recibir un beneficio económico cuando, desvirtuada la ocurrencia de la suplantación personal, se confirma la calidad de deudor que le asiste al titular del dato.

 

392.       Ahora bien, sobre la referencia que hace el inciso 3º bajo examen a la posibilidad de una decisión de archivo, la Sala se referirá al estudiar el parágrafo único del mismo artículo 9º.

 

393.       El inciso 4º del artículo 9º señala que la persona que alega haber sido suplantada se enfrentará a las responsabilidades penales a que haya lugar por la falsa denuncia[285] y demás conductas sujetas al Código Penal[286]. Este precepto no merece ningún reproche en términos constitucionales. Por el contrario, se trata de una consecuencia jurídica con respaldo constitucional en el artículo 2º superior. Aquel prevé como fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. También es una expresión del artículo 6º de la Carta que dispone que los particulares son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y es una medida razonable, al tener en cuenta el deber de los ciudadanos de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia[287]. En consecuencia, resulta ajustada la previsión sobre la responsabilidad penal en la que pueda incurrir el titular del dato que falsamente aduzca su calidad víctima de suplantación personal y que haya presentado denuncia penal o querella respecto de los hechos.

 

394.       El parágrafo del artículo 9º del PLE establece que en el evento en que el proceso penal termine por decisión de archivo por no poderse identificar el sujeto activo de la conducta, la Fiscalía General de la Nación debe indicar si efectivamente ocurrió la falsedad personal, con el propósito de que la persona afectada por este ilícito no se vea sujeta a nuevos cobros o reportes en razón de las obligaciones contraídas por quien cometió el delito.

 

395.       Varios intervinientes argumentaron que el parágrafo del artículo 9º del PLE es contrario a la Constitución. En este sentido, la Pontificia Universidad Javeriana sostuvo que contraviene las competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, pues no es una de sus funciones “determinar la existencia efectiva de un delito ni de pronunciarse sobre ello en instancias preliminares como el archivo de una denuncia”[288]. Agregó que significa un desconocimiento de las competencias de juzgamiento de los delitos, lo que es contrario al derecho al debido proceso, tanto de las personas acusadas como de las víctimas.

 

396.       Por su parte, la Pontificia Universidad Bolivariana manifestó que la norma sería condicionalmente exequible en el entendido que, en el caso del archivo, la Fiscalía se limite a declarar la efectiva ocurrencia de los hechos constitutivos de suplantación de identidad. Lo anterior, pues el juicio de tipicidad le corresponde únicamente a los jueces de conocimiento.

 

397.       Asimismo, Sergio Andrés Caballero Palomino, Sebastián Vaca Amézquita y Fredy Alexander Villanueva Garzón formularon dos reproches de carácter material acerca de la constitucionalidad del precepto. El primero consiste en que dicha norma tendría como efecto la adición del artículo 79 de la Ley 906 de 2004 para permitir que la jurisdicción penal, por intermedio del fiscal de conocimiento, asuma el ejercicio de la acción penal, lo que en criterio de los expertos desconoce la ritualidad de aquel proceso y de la presunción de inocencia que ampara al indiciado. El segundo, se refiere al desconocimiento de la presunción de buena fe pues explican que, al concederle esa facultad a la Fiscalía, se incorpora una obligación de comprobar la veracidad de la información contenida en la querella.

 

398.       Para realizar la revisión  del parágrafo del artículo 9°, este tribunal se referirá a (i) las competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, el archivo de las diligencias y el deber de motivar esa decisión, y (ii) a los derechos de las víctimas de los delitos. Posteriormente, examinará la constitucionalidad de la disposición.

 

399.       Competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, el archivo de las diligencias y el deber de motivar. De acuerdo con el artículo 250 superior, la Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y a realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, de conformidad con el principio de legalidad[289]. Esto significa que el despliegue de esa competencia tendrá lugar “siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible comisión de un delito”[290].

 

400.       El artículo 79 de la Ley 906 de 2004 establece que el fiscal respectivo dispondrá el archivo de la actuación cuando tenga conocimiento “de un hecho respecto del cual constate que no existen motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito, o indiquen su posible existencia como tal”. Esta normativa fue analizada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1154 de 2005 que la declaró constitucional en el entendido de que la expresión “motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito”, corresponde a tipicidad objetiva y la decisión del fiscal deberá ser motivada y comunicada al denunciante y al Ministerio Público para el ejercicio de sus derechos y funciones.

 

401.       En esa providencia, la Corte Constitucional expresó que en el archivo de las diligencias se proyectan el principio de legalidad y los derechos de las víctimas. De igual manera, precisó que no corresponde a una aplicación del principio de oportunidad, en concreto, a la renuncia, interrupción o suspensión de la acción penal, no es un desistimiento y tampoco implica la preclusión de la investigación. De esta manera, en el archivo de las diligencias, se está “en un momento jurídico previo: la constatación de la ausencia de los presupuestos mínimos para ejercer la acción penal. El archivo de las diligencias corresponde al momento de la averiguación preliminar sobre los hechos y supone la previa verificación objetiva de la inexistencia típica de una conducta, es decir la falta de caracterización de una conducta como delito.”[291]

 

402.       En esa misma línea, la mencionada providencia expuso que: “El artículo 79 de la Ley 906 de 2004 regula de manera específica el archivo de las diligencias por parte del fiscal^[292]. Esta norma dispone que ante el conocimiento de un hecho el fiscal debe i) constatar si tales hechos existieron y ii) determinar si hay motivos o circunstancias que permitan caracterizar el hecho como delito. Para que un hecho pueda ser caracterizado como delito o su existencia pueda ser apreciada como posible, se deben presentar unos presupuestos objetivos mínimos que son los que el fiscal debe verificar. Dichos presupuestos son los atenientes a la tipicidad de la acción. La caracterización de un hecho como delito obedece a la reunión de los elementos objetivos del tipo. La posibilidad de su existencia como tal surge de la presencia de hechos indicativos de esos elementos objetivos del tipo.”

 

403.       Sobre el tipo objetivo, la sentencia indicó lo siguiente: “Sin entrar en detalles doctrinarios sobre el tipo objetivo, se puede admitir que ‘al tipo objetivo pertenece siempre la mención de un sujeto activo del delito, de una acción típica y por regla general también la descripción del resultado penado.’^[293] Cuando el fiscal no puede encontrar estos elementos objetivos que permiten caracterizar un hecho como delito, no se dan los presupuestos mínimos para continuar con la investigación y ejercer la acción penal. Procede entonces el archivo.”

 

404.       Al referirse al artículo 79, esta Corte indicó que esa normativa prevé la posibilidad de reanudar la indagación, lo que descarta que se trate de una decisión con efectos de cosa juzgada. Lo anterior se da “en el evento de que surjan nuevos elementos probatorios que permitan caracterizar el hecho como delito, siempre y cuando no haya prescrito la acción. Por lo tanto, el archivo de la diligencia no reviste el carácter de cosa juzgada. Así, el archivo de la diligencia previsto en el artículo 79 bajo estudio, es la aplicación directa del principio de legalidad que dispone que el fiscal deberá ejercer la acción penal e investigar aquellas conductas que revistan las características de un delito, lo cual es imposible de hacer frente a hechos que claramente no corresponden a los tipos penales vigentes o nunca sucedieron. La previsión de la reanudación de la investigación busca también proteger a las víctimas. Éstas, al igual que el fiscal, en cualquier momento pueden aportar elementos probatorios orientados a mostrar la existencia de la tipificación objetiva de la acción penal o la posibilidad de su existencia, lo que de inmediato desencadenaría la obligación de reanudar la indagación.”[294]

 

405.       De esta manera, conforme a la Sentencia C-1154 de 2005, la decisión de archivo de las diligencias “se encuentra en el ámbito exclusivo del fiscal, y no comporta una extinción de la acción penal, pero sí tiene ciertos aspectos jurídicos que deben analizarse: i) la naturaleza de la decisión; ii) el fundamento material de la decisión; y iii) las repercusiones de la decisión para las víctimas en el proceso.”

 

406.       Sobre la naturaleza de la decisión de archivo, la Corte Constitucional precisó que se trata de una orden en la que: “No le compete al fiscal, al decidir sobre el archivo, hacer consideraciones sobre elementos subjetivos de la conducta ni mucho menos sobre la existencia de causales de exclusión de la responsabilidad. Lo que le compete es efectuar una constatación fáctica sobre presupuestos elementales para abordar cualquier investigación lo que se entiende como el establecimiento de la posible existencia material de un hecho y su carácter aparentemente delictivo.”

 

407.       En relación con el deber de argumentación, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el archivo de las diligencias no es un pronunciamiento judicial concluyente, preclusivo y definitivo acerca de la acción penal por parte del Estado, sino una suspensión de la indagación “por inexistencia de la conducta investigada o por atipicidad objetiva de la misma y que, por lo tanto, no reviste el carácter de cosa juzgada”[295].

 

408.       El archivo está sometido a unos requisitos, como quiera que dicha decisión puede tener incidencia sobre los derechos de las víctimas. En ese sentido, una decisión de ese tipo (i) debe ser motivada; (ii) para que se puedan conocer las razones de la decisión y (iii) tiene que ser apropiadamente comunicada, para permitir con ello que las víctimas y el Ministerio Público —para el cumplimiento de sus funciones— puedan expresar su inconformidad con la misma en ejercicio de sus derechos[296]. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha complementado la interpretación de la jurisprudencia constitucional sobre las circunstancias previstas en el artículo 79 de la Ley 906 de 2004 para el archivo de las diligencias. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia consideró que se incluyen también (i) la imposibilidad fáctica y jurídica de efectuar la acción; (ii) la imposibilidad de encontrar o establecer el sujeto activo y (iii) la imposibilidad de encontrar o establecer el sujeto pasivo[297].

 

409.       Derechos de las víctimas de los delitos. La jurisprudencia constitucional ha interpretado armónicamente los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Constitución para establecer una protección amplia respecto de los derechos de las víctimas del delito[298].[299]Desde la Sentencia C-228 de 2002 y con posterioridad a la expedición de la Ley 906 de 2004, como en la Sentencia C-516 de 2007, la Corte Constitucional ha establecido las reglas que permiten caracterizar el alcance y la naturaleza compleja de los derechos de las víctimas del hecho punible. Aquellas son: (i) la concepción amplia de los derechos de las víctimas[300], (ii) los deberes correlativos de las autoridades[301], (iii) la interdependencia y autonomía de las garantías que integran los derechos de las víctimas[302], (iv) la condición de víctima y las prerrogativas asociadas a ella[303].

 

410.       Asimismo, en virtud de la facultad de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta de conformidad con los estándares internacionales, la cual se encuentra contemplada en el artículo 93 superior, esta corporación “ha acogido los desarrollos que el derecho y la doctrina internacional ha efectuado en relación con los derechos de las víctimas en los delitos graves conforme al derecho internacional, haciendo extensivos sus principios y concepciones básicas, a las víctimas de los delitos en general”[304]. El alcance de estos postulados implica el reconocimiento de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. El reconocimiento de los anteriores derechos implica que el proceso penal colombiano adopta un enfoque decisivamente orientado a la protección de los derechos de las víctimas y a la apertura de espacios en la actuación orientados a su salvaguarda[305].

 

411.       El Acto Legislativo n.° 03 de 2002 asignó unas funciones específicas a la Fiscalía General de la Nación en relación con las víctimas. Lo anterior resulta de suma importancia al considerar que, al ejercer la acción penal, la Fiscalía no solo representa los intereses del Estado, sino que también promueve los intereses y protege los derechos de las víctimas[306]. Un ejemplo de lo anterior es el numeral 5° del artículo 250 superior, el cual establece que una de las atribuciones de la Fiscalía General de Nación es la de solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación integral de los afectados con el delito.

 

412.       Análisis del parágrafo del artículo 9º. La Sala encuentra que la norma estudiada es acorde con la Constitución en el entendido que la decisión de archivo se refiere a la culminación formal de la indagación preliminar, sin que implique cosa juzgada ni extinción de la acción penal, y que esa decisión solo podrá establecer si la persona afectada participó o no en la transacción discutida judicialmente. A continuación, se presentan los argumentos que sustentan esta determinación.

 

413.       La terminación del proceso penal con una decisión de archivo proferida por el fiscal. Para la Sala Plena, establecer que mediante una orden de archivo se termine el proceso penal desconoce las competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, en consecuencia, el principio de legalidad y los derechos de las víctimas.

 

414.       En efecto, conforme a las competencias constitucionales de la Fiscalía, establecidas en el artículo 250 superior, la Fiscalía no tiene entre sus funciones la de dar por terminado el proceso penal. En esa medida, la expresión “cuando el proceso penal finalice con decisión de archivo” es contraria a la Constitución por desconocer las competencias constitucionales de la Fiscalía y el principio de legalidad. Adicionalmente, desconoce que la jurisprudencia de esta Tribunal ha indicado que dicha orden no se trata de una decisión definitiva con efectos de cosa juzgada, ya que puede reactivarse la actuación, posteriormente, incluso por solicitud de la víctimas.

 

415.       De igual manera, desconoce los derechos de las víctimas, pues consagra una decisión definitiva que les impide solicitar posteriormente el desarchivo de las actuaciones y la reanudación del proceso penal. Como se advirtió, las víctimas tienen especial interés en la orden de archivo, pues como lo expresó la Sentencia C-1154 de 2005: “Como lo ha establecido esta Corporación en varias oportunidades las víctimas en el proceso penal tienen derecho a la verdad, la justicia y la reparación. Tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos como la Comisión de Derechos Humanos se han pronunciado en varias ocasiones sobre los derechos de las víctimas. En sus pronunciamientos se han consolidado las formas de reparación de las víctimas que constituyen la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no repetición que incluyen entre otras la garantía de la verificación de los hechos y la revelación completa y pública de la verdad. (…) En efecto, a ellas les interesa que se adelante una investigación previa para que se esclarezca la verdad y se evite la impunidad.”

 

416.       Tal situación daría lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo. Sin embargo, a juicio de la Sala Plena en este caso es posible condicionar la constitucionalidad de la norma en el entendido que la decisión de archivo se refiere a la culminación formal de la indagación preliminar, sin que implique cosa juzgada ni extinción de la acción penal, y que esa decisión solo podrá establecer si la persona afectada participó o no en la transacción discutida judicialmente. Lo anterior, con fundamento en las siguientes razones:

 

417.       La norma tiene un objetivo constitucional, pues pretende que el Estado, a través de la Fiscalía General de la Nación, intervenga a partir de sus competencias en el conocimiento del delito de suplantación y que su labor tenga impacto en la situación del deudor víctima. La Sala considera que la atribución que consagra esta norma a cargo de la Fiscalía es acorde con la Constitución. En particular, supera el desconocimiento de las competencias de la Fiscalía General de la Nación, del principio de legalidad y de los derechos, advertida previamente.

 

418.       Por tal razón y conforme a una interpretación sistemática e integral del apartado estudiado, la Sala encuentra que el alcance de dicha disposición es que la Fiscalía puede determinar si ocurrió la suplantación pero no definir la existencia de algún delito.

 

419.       En este escenario, la mencionada función guarda armonía con las competencias de la Fiscalía General de la Nación establecidas en la Carta, en concordancia con el principio de legalidad, ambos previstos en el artículo 250 de la Constitución. En efecto, la Sala Plena reitera lo expuesto en la Sentencia C-1154 de 2005, en el sentido de la carga argumentativa que debe asumir el fiscal que ordena la culminación formal de la indagación preliminar, en concreto demostrar que no logró “efectuar una constatación fáctica sobre presupuestos elementales para abordar cualquier investigación lo que se entiende como el establecimiento de la posible existencia material de un hecho y su carácter aparentemente delictivo.”

 

420.       Lo que hace la norma es calificar el deber de argumentación de la culminación formal de la indagación en el sentido de que, en estos casos, debe verificar si efectivamente ocurrió la suplantación, aun cuando no pueda identificarse al sujeto activo. Se insiste en que dicha actuación no implica la calificación ni el juzgamiento de delito alguno, por lo que se trata de un asunto que está en el ámbito de las funciones constitucionales de la Fiscalía.

 

421.       Asimismo, bajo el condicionamiento expuesto, la presente norma resulta constitucional, pues materializa los derechos de las víctimas. Esto al considerar que evita la ocurrencia de efectos revictimizantes y la vulneración de otros derechos de los afectados por hechos que indiquen la existencia de conductas configurativas de delitos. Como lo ha establecido la Corte Constitucional, las víctimas tienen derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación, los cuales se ven materializados a través del proceso penal, pues este adopta un componente decisivamente orientado a la protección de sus derechos y a la apertura de espacios en la actuación orientados a su salvaguarda[307]. Este enfoque de la actuación penal busca garantizar, entre otras cosas, que las víctimas puedan tener conocimiento de qué fue lo que en realidad ocurrió en su caso, componente principal del derecho a la verdad[308], y que se adopten todas las medidas necesarias para que desaparezcan las consecuencias de las infracciones penales y volver a la situación anterior a la ocurrencia de los hechos, lo cual se relaciona con el derecho a la reparación[309].

 

422.       Frente a casos como los regulados por la norma objeto de estudio, en la práctica las personas que son víctimas de suplantación de identidad y resultan responsables de productos financieros, crediticios o comerciales que no adquirieron los productos, no solo presentan una disminución de su patrimonio por tener que cubrir los gastos correspondientes y asumir los reportes negativos en centrales de información, sino que han de asumir los demás perjuicios y consecuencias negativas del delito del cual fueron víctimas.

 

423.       Lo anterior cobra especial importancia cuando la suplantación de identidad deriva en consecuencias civiles y comerciales para la víctima, lo que puede llevar a hacer más gravosa la situación de esta en materia de garantía de derechos como el habeas data, la buena fe y la honra, entre otros. Las circunstancias en que ocurren estas conductas implican que, en muchos eventos, no sea posible que las autoridades puedan individualizar a sus autores. Lo anterior al considerar que, muchas veces, este tipo de delitos ocurre a través de medios digitales que dificultan la identificación del sujeto activo de la conducta punible. Por lo anterior, al no contar con todos los elementos objetivos del tipo, procede que la Fiscalía culmine formalmente la indagación preliminar. Sin embargo, la imposibilidad de individualizar al sujeto activo no implica que el hecho victimizante no haya ocurrido, sino que se está ante la imposibilidad material de encontrar al autor del delito. Sin la medida analizada, esta situación afectaría el derecho a la verdad de las víctimas y, en consecuencia, estas tendrían que asumir el pago de las obligaciones civiles y mercantiles que no adquirieron aun cuando esté acreditada la suplantación.

 

424.       Por lo expuesto, la culminación formal de la indagación que se dé al no haber logrado individualizar el sujeto activo de la conducta en casos como estos y que en ella se deba determinar si las circunstancias fácticas ocurrieron, es una medida para que la víctima no sea sujeta a nuevos cobros, que por tanto no afecta los mandatos constitucionales. Al contrario, en concordancia con el desarrollo jurisprudencial relacionado con la obligación de la Fiscalía General de la Nación de motivar y comunicar la referida culminación formal de la indagación, se busca con la medida materializar los derechos de las víctimas a la verdad y a la reparación, pues la norma dispone que el ente investigador debe establecer no la calificación o juzgamiento de un delito, sino la ocurrencia o no de la suplantación.

 

425.       Finalmente, es una medida que permite determinar el momento en que se demuestra la suplantación y la proyección de sus efectos en la obligación que se encuentra en discusión, pues ya no podría continuarse con su cobro al deudor. De esta manera, le otorga a las partes certeza del momento en que ya no podrá hacerse efectiva la obligación pues, se insiste, está demostrada la suplantación.

 

426.       En conclusión, el artículo 9° será declarado constitucional, con excepción de su inciso primero que se declarará constitucional en el entendido que la suspensión del cobro de las obligaciones se mantendrá hasta tanto exista pronunciamiento judicial, incluido el archivo de la indagación o, en su defecto, hasta que medie decisión judicial en sede civil que defina la existencia de la obligación; y de su parágrafo que se declara constitucional en el entendido que la decisión de archivo se refiere a la culminación formal de la indagación preliminar, sin que implique cosa juzgada ni extinción de la acción penal, y que esa decisión solo podrá establecer si la persona afectada participó o no en la transacción discutida judicialmente.

 

4.4.8. Deber de los operadores de telecomunicaciones y entidades de colaborar con la justicia (artículo 10)

 

 

Artículo 10°. Deber especial del operador de telecomunicaciones, entidad financiera y/o crediticia y de las demás autoridades en el ámbito de sus competencias. Con el fin de coadyuvar a la administración de justicia y recortar los tiempos en la resolución de estos asuntos, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia debe verificar detalladamente la veracidad de la presunta suplantación y de encontrarse elementos que evidencien la suplantación, se liberará a la persona suplantada de la obligación de interponer una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y se le exonerará y desvinculará de cualquier cobro por cuenta de la adquisición de este bien y/o servicio.

 

El operador de telecomunicaciones, la entidad financiera y/o crediticia o las demás autoridades en el ámbito de sus competencias cuando conozca de estos casos, no podrá determinar que no existió suplantación, toda vez que esta decisión estará reservada a las autoridades judiciales competentes.

 

 

427.       Este precepto impone a los operadores de telecomunicaciones y entidades financieras y/o crediticias o demás autoridades con estas competencias el deber de realizar una revisión exhaustiva del alegado acto de suplantación de identidad, de manera que si encuentran evidencia del mismo, eximan a la víctima del deber de presentar denuncia penal y la liberen del pago de cualquier obligación relacionada con la adquisición del bien y/o servicio.

 

428.       La Corte Constitucional encuentra que esta norma se ajusta a la Constitución pues, aunque es claro que las partes en disputa de la obligación tienen derecho a acceder a los medios de defensa que prevé el ordenamiento jurídico en los escenarios constitucional, civil, comercial y penal, de acuerdo con las condiciones que consagre la respectiva ley, la resolución de la controversia a través del mecanismo directo de reclamo ante el operador es un instrumento autocompositivo, que se corresponde con múltiples mandatos constitucionales. En efecto, a través de él se busca realizar (i) el principio de participación democrática previsto en el artículo 1.º superior; (ii) la convivencia pacífica, contemplada como uno de los fines constitucionales según el artículo 2º ibidem; (iii) el derecho fundamental al habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución; (iv) el deber de colaboración para el buen funcionamiento de la justicia, que prevé el artículo 95 de la Constitución; (v) el derecho de acceso a la administración de justicia a través de un mecanismo alternativo; y, además, (vi) es un instrumento adecuado para lograr la descongestión judicial.   

 

429.       Lo mismo puede decirse del inciso 2º del artículo analizado, el cual dispone que al conocer de las reclamaciones por suplantación de identidad, los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras y/o crediticias y demás autoridades con estas competencias no están habilitados para determinar que existió o no el acto fraudulento, ya que esta es una determinación que le corresponde exclusivamente a las autoridades judiciales competentes. Esta previsión se ajusta al artículo 116 superior, porque es respetuosa del diseño que consagró el constituyente de 1991 respecto de la administración de justicia, un diseño en el que, por regla general, el ejercicio de esta función pública corresponde a las instituciones que conforman la Rama Judicial. De acuerdo con ello, estos organismos son quienes “de manera ordinaria, permanente y habitual administran justicia, y cuya competencia es genérica, propia y de orden constitucional”^[310] y solo por vía de excepción se admite que la función jurisdiccional se atribuya, extraordinariamente, a entidades estatales que pertenezcan a otras ramas e incluso a privados. Así pues, ante la incuestionable falta de atribuciones jurisdiccionales de los operadores y entidades a las que se refiere el PLE, la prohibición para que dichos sujetos descarten que se configura la suplantación personal es coherente con el artículo 116 superior.

 

430.       También es acorde con el artículo 29 de la Constitución pues el núcleo esencial del debido proceso supone que la controversia respectiva sea juzgada por autoridad judicial competente, con las formas propias del juicio previamente definidas. Por último, el inciso se aviene con el artículo 229 de la Carta pues supone la protección del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, que comprende la posibilidad de acudir ante un juez o tribunal a presentar las pretensiones para la protección de los derechos o intereses de las personas y a obtener una resolución de fondo al respecto.

 

431.       En consecuencia, se declarará la constitucionalidad del artículo 10 del PLE.

 

432.       A continuación, se asumirá el estudio de los artículos 5º y 6º del PLE, cuyo análisis fue aplazado por la Sala por las razones metodológicas expuestas previamente.

 

4.4.9. Obligaciones de los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras y/o crediticias (artículo 5º)

 

 

Artículo 5°. Obligaciones de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Sin perjuicio de las obligaciones contenidas en la Ley 1266 de 2008 y 1581 de 2012, será deber de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia:

 

1.   Adoptar las medidas de seguridad digital suficientes y razonables necesarias para establecer la veracidad de la identidad de las personas y los documentos presentados para adquirir sus productos y/o servicios.

 

2.   Cuando exista denuncia de falsedad personal o delitos conexos, se debe realizar el reporte correspondiente a los operadores de información, marcándolo como "victima de falsedad personal", sin que esto impacte la puntuación de la presunta víctima de suplantación.

 

3.   Adoptar mecanismos suficientes y razonables que permitan validar la información que suministran las personas que adquieren sus productos y/o servicios. La validación de la veracidad de la información suministrada se hará bajo el principio de buena fe.

 

4.   Dar trámite oportuno a las solicitudes y/o quejas allegadas por las personas suplantadas, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación del mismo, de conformidad con lo señalado en la Ley 2157 de 2021.

 

5.   ⁠Suspender de forma inmediata la prestación o suministro de los bienes y/o servicios que se hubiesen adquirido por conducta fraudulenta, una vez sean informados por las personas suplantadas.

 

6.   Comunicar a la persona suplantada el término de que trata el artículo 7° de la presente ley, con el fin de ser beneficiario de suspensión de los cobros y reportes a los operadores de información financieras y/o crediticias.

 

7.   A solicitud de la persona presuntamente suplantada, entregar copia de la información y/o documentos aportados para la aprobación del producto y/o servicio que se haya solicitado a su nombre. La persona suplantada deberá acompañar esta solicitud con una copia de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación.

 

Bajo ninguna circunstancia podrá negarse la entrega de esta información a la persona que haya cumplido las condiciones mencionadas anteriormente.

 

8.   ⁠Emitir el respectivo reporte a la Dirección de Impuestos Nacionales, para evitar que la persona suplantada sufra perjuicios de carácter tributario como consecuencia de las defraudaciones efectuadas.

 

9.   ⁠La fuente cuando indique discrepancias entre los documentos utilizados para adquirir la obligación que se disputa, con los documentos allegados por el titular en la petición, los cuales se tendrán como prueba sumaria para probar la falsedad, deberá denunciar el delito de estafa del que haya podido ser víctima.

 

10.        Adelantar la investigación pertinente para determinar una probable responsabilidad de funcionarios de la entidad financiera o establecimiento comercial en la suplantación de identidad, interponiendo las respectivas acciones judiciales, en caso de encontrar eventuales indicios o pruebas en el caso.

 

Parágrafo 1°. De conformidad con el numeral l del artículo 2 del Decreto 1064 de 2020, la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012 dentro de los 6 meses siguientes a la expedición de la presente ley, la Superintendencia de Industria y Comercio - SIC y la Superintendencia Financiera, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en el marco de cada una de sus competencias deberán reglamentar los protocolos para atender oportunamente los reportes de posible suplantación por parte de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia en procesos de adquirir bienes o servicios de manera física y/o medios electrónicos por parte de particulares. Los protocolos deberán incluir mecanismos, herramientas y metodologías idóneos que permitan la plena identificación del potencial adquirente.

 

Parágrafo 2°. En caso de que se verifique el incumplimiento de los lineamientos, recomendaciones y protocolos de seguridad expedidos por las autoridades competentes y hubiere una solicitud de corrección del titular manifestando ser víctima de suplantación, en los términos del artículo 7° de la presente ley, dará lugar a la suspensión de la gestión de cobranza y a la modificación sobre el reporte realizado en las centrales financieras y/o crediticias y los operadores de información. El incumplimiento igualmente dará lugar a la obligación de devolución oportuna de los dineros y/o la eliminación de las acreencias que fueron objeto de defraudación a la persona suplantada. No podrá congelarlos ni esperar respuesta o autorización del titular de la cuenta donde fueron transferidos los dineros objeto de defraudación para el reverso de la transacción.

 

Parágrafo 3°. La elusión de respuesta a las solicitudes o quejas del numeral 3, tiene efectos de silencio en los términos dispuestos en la Ley 2157 de 2021.

 

 

433.       La norma estatutaria impone a los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia los deberes que pasan a analizarse, sin perjuicio de aquellos otros que deban cumplir en atención a las normas estatutarias vigentes en materia de tratamiento y protección de datos:

 

434.       Los numerales 1º y 3º consagran la obligación a cargo de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia de adoptar mecanismos y medidas de seguridad digital suficientes y razonables que permitan (i) establecer la veracidad de la identidad de las personas y los documentos presentados para adquirir sus productos y/o servicios y (ii) validar la información que suministran las personas que adquieren sus productos y/o servicios bajo el principio de la buena fe. Estas medidas se ajustan a los artículos 15 y 83 de la Constitución, comoquiera que hacen eficaces los mandatos de seguridad y responsabilidad demostrada, como principios oponibles a la administración de datos personales en materia financiera y, además, parten de presumir que en la adquisición de productos y/o servicios, los titulares de los datos asumen una conducta honesta, leal, propia de una “persona correcta”. En tales condiciones, no merecen ningún reparo de constitucionalidad.

 

435.       El numeral 2º contempla el deber que tienen los operadores de telecomunicaciones, entidades y establecimientos a los que se refiere el PLE de reportar a los operadores las denuncias por falsedad personal o delitos conexos, a fin de que realicen la marcación como “víctima de falsedad personal”, sin que esto impacte la puntuación de la persona presuntamente suplantada. Este deber resulta constitucional porque se proyecta como una salvaguarda del derecho al habeas data y de acceso a la administración de justicia para quien, como sujeto pasivo del fraude, voluntariamente y sin que ello sea un condicionamiento para acceder a la modificación del dato negativo y a la marcación con aquella leyenda, decide acudir a las autoridades competentes para informar sobre la falsedad personal. Se trata entonces de una forma más en la que procede la marcación dentro del registro personal de la víctima de suplantación, lo que resulta armónico con lo dispuesto en el artículo 7º del PLE y una expresión de las garantías que se desprenden del artículo 15 superior. Por ende, se declarará la constitucionalidad del numeral 2º.

 

436.       El numeral 4.º consagra el deber de tramitar dentro de los diez  días hábiles siguientes a su radicación, las solicitudes y/o quejas que eleven las personas suplantadas ante los operadores de telecomunicaciones, entidades crediticias y financieras y demás establecimientos con estas competencias. Este precepto debe ser evaluado junto con el parágrafo 3º del mismo artículo 5º que señala que la elusión de respuesta a dichas solicitudes o quejas tiene efectos de silencio, en los términos de la Ley 2157 de 2021.

 

437.       En esta oportunidad, la Corte Constitucional reitera el análisis efectuado en la Sentencia C-282 de 2021 al examinar el término previsto en la Ley 2157 de 2021 para dar respuesta a las solicitudes y reclamos pues, ciertamente, la consagración de un término de contestación oportuna resulta razonable y deseable para brindar celeridad a los trámites asociados a casos de suplantación de identidad. De otro lado, la asimilación de la respuesta evasiva con la falta de respuesta, a fin de que se apliquen los efectos del silencio que prevé el numeral 8º del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008, también es razonable pues busca evitar la ineficacia de los derechos de las víctimas de suplantación por los operadores de telecomunicaciones o entidades financieras y crediticias, como consecuencia de respuestas oportunas y formales, pero sustancialmente vacías. Además, como lo señaló aquella providencia, los efectos del silencio buscan “compensar al usuario de la información por una negligencia u omisión a la que no debería verse sometido en la efectividad de una garantía fundamental prevista en la Constitución, misma que en todo caso es plenamente evitable por el operador con el solo hecho de cumplir su deber constitucional de dar respuesta a los derechos de petición que presentan los titulares o sus causahabientes”[311].

 

438.       En relación con el parágrafo 3º del artículo 5º del PLE, la Universidad Externado de Colombia reprochó la expresión “[l]a elusión de respuesta”, pues considera que otorgarle a estos supuestos efecto de silencio positivo puede ser violatorio del debido proceso, al consagrar una sanción para el operador del bien o servicio a partir de una conducta tipo (elusión), indefinida y subjetiva. La Sala se separa de ese criterio pues el aparente obstáculo que evidencia la institución interviniente se supera al consultar el desarrollo y alcance que se le ha dado al derecho de petición cuando aquel es ejercido incluso ante particulares, respecto del cual esta Corte ha señalado que su núcleo esencial comprende una respuesta de fondo, la cual ha caracterizado así:

 

“(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas ; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y además (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición formulada dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”[312].

 

439.        En ese sentido, lo que pretende el parágrafo 3º del artículo 5º del PLE es garantizar el efectivo cumplimiento del derecho que en estos casos tiene la persona suplantada, como titular de la información, a elevar peticiones respetuosas ante particulares y obtener una respuesta de fondo a su solicitud o reclamo, en lugar de una evasiva que apele a argumentos baladíes, incongruentes, imprecisos, ininteligibles o incompletos. Por las razones expuestas, se considera que el numeral 4º y el parágrafo 3º del artículo analizado se ajustan a la Constitución.

 

440.       No obstante, cabe precisar que en el citado parágrafo 3º, el legislador incurrió en un yerro pues se refirió a los efectos del silencio por la falta de respuesta oportuna a las solicitudes y/o quejas de que trata el numeral “3”, cuando en realidad estas últimas están consagradas en el numeral 4. Presumiblemente, el error responde a que en primer debate en Cámara de Representantes se aprobó la adición de algunos deberes, con lo cual el de tramitar oportunamente las peticiones y quejas, que en el texto propuesto correspondía al numeral 3º del artículo 5º de la iniciativa (Gaceta del Congreso n.° 1442 del 16 de noviembre de 2022), pasó a ubicarse en el numeral 4º.

 

441.       Así las cosas, de acuerdo con la regla contenida en el artículo 45[313] de la Ley 4ª 1913, le corresponde al presidente de la República, en ejercicio de sus funciones legales y constitucionales, publicar la norma con la corrección del defecto señalado, de manera que el parágrafo 3º del artículo 5° aluda a las solicitudes o quejas del numeral “4”[314]. Por esa razón, se le advertirá en la parte resolutiva de esta sentencia sobre la existencia del error tipográfico reseñado para que proceda de conformidad.

 

442.       El numeral 5º impone a los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras o crediticias y demás establecimientos con esta competencia el deber de suspender, tan pronto sean informados por las personas suplantadas, la prestación o suministro de los bienes y/o servicios adquiridos fraudulentamente. Este mandato no ofrece ningún cuestionamiento en torno a su constitucionalidad, ya que es una consecuencia directamente asociada a la suspensión del cobro de las obligaciones y al presunto origen delictivo mediante el cual se adquirieron.

 

443.       Se trata de una carga mínima de diligencia y autotutela de los intereses propios de los operadores y entidades, para evitar la extensión de las afectaciones patrimoniales que pueden sufrir por cuenta de las obligaciones espurias originadas en la comisión de presuntos hechos delictivos. En consecuencia, este precepto se ajusta a los principios de buena fe (art. 83 superior) y solidaridad (art. 95 superior), fundantes del Estado social de derecho, por ente se declarará constitucional.

 

444.       El numeral 6º consagra el deber de informar a la víctima de suplantación que, a efectos de ser beneficiaria de la suspensión de los cobros y reportes a los operadores de información financieras y/o crediticias, cuenta con un término de 20 días hábiles para allegar al operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia los soportes y documentos respectivos. Esta obligación también se encuentra consagrada en el inciso 3º del artículo 8º del PLE y, en los términos en que fue analizada por la Sala en su momento, resulta constitucional. En consecuencia, el numeral examinado debe seguir la misma suerte.

 

445.       El numeral 7º del artículo 5º del PLE consagra el deber de entregar, cuando la persona suplantada lo solicite, copia de la información y/o documentos aportados para la aprobación del producto y/o servicio. Este precepto no merece ningún reparo, pues por el contrario efectiviza el derecho de la víctima de suplantación de identidad a conocer las circunstancias en las que se contrató el bien o servicio a nombre suyo, con lo cual se protegen los derechos fundamentales al habeas data (artículo 15 superior) y al debido proceso (artículo 29 superior). En efecto, la jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia en cuanto que el ordenamiento jurídico prevea mecanismos para hacer efectivo el derecho del titular de acceder a la información sobre sí mismo que obre en archivos y bancos de datos públicos y privados[315].

 

446.       En ese sentido, esa primera parte de la disposición no genera inconvenientes de constitucionalidad, pues desarrolla el principio de transparencia, proyectado en uno de los derechos esenciales de los titulares: el acceso a su información. No obstante, enseguida, el numeral sujeta el cumplimiento de dicha obligación a que la persona suplantada allegue con la solicitud una copia de la denuncia presentada ante la Fiscalía y dispone que si se cumple con dicha condición, no puede negarse el suministro de la información bajo ninguna circunstancia.

 

447.       La Pontificia Universidad Javeriana argumentó que la condición impuesta por el numeral 7º del artículo 5º del PLE viola el derecho fundamental de petición al imponer un requisito de acceso a estos datos pese a que no tienen reserva alguna de cara a su titular. También transgrede el derecho de habeas data pues obstaculiza el acceso a la información necesaria para resolver situaciones jurídicas relacionadas con aquel derecho. Agregó que dicha previsión es regresiva y que, en el pasado, ese tipo de condicionamientos ha demostrado no ser efectivo para la protección de bienes jurídicos, a raíz de lo cual, por ejemplo, el Decreto Ley 19 de 2012, en su artículo 30, prohíbe expresamente que las autoridades administrativas exijan la presentación de denuncias por pérdida de documentos con el fin de tramitar el duplicado o remplazo, para lo cual señala que será suficiente la afirmación del peticionario.

 

448.       La Sala concuerda con la inconstitucionalidad advertida por la interviniente. En efecto, condicionar la entrega de la documentación e información con base en la cual se contrató el bien y/o servicio es contrario a la Constitución porque esta Corte ha advertido que “el derecho que tiene el sujeto concernido de acceder a su información personal tiene carácter inalienable”[316]. De esta manera, cualquier condicionamiento que constituya un requisito inexorable para el amparo de esta garantía (artículo 15 superior) por parte del titular, resulta incompatible con la Carta Política y el sistema de protección de los derechos humanos[317]. En efecto, establecer la denuncia como requisito de consulta de la propia información personal, en este caso, vulnera los principios de transparencia y libertad de acceso del titular a su propia información, los cuales han sido caracterizados por la jurisprudencia constitucional como componente del núcleo duro del derecho de habeas data. La Sala Plena precisa que en este evento no se está ante la posibilidad de suspender el cobro de una obligación sino que, se reitera, se trata del acceso a la información del titular, la cual está amparada por el derecho de habeas data.

 

449.       Por estos motivos, se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones “La persona suplantada deberá acompañar esta solicitud con una copia de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación.” y “que haya cumplido las condiciones mencionadas anteriormente”, contenidas en el numeral 7º del artículo 5º del PLE.

 

450.       El numeral 8º del artículo examinado prevé el deber que tienen los operadores de telecomunicaciones y entidades financieras o crediticias y demás establecimientos con estas competencias de reportarle a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el posible acto de suplantación. Esta obligación resulta constitucional debido a que robustece las garantías en favor de la víctima de suplantación de identidad, al protegerla de las consecuencias patrimoniales desfavorables que puede aparejar el acto fraudulento en materia tributaria, resultando sustentado por los principios de veracidad e incorporación propios del derecho de habeas data. Además, el deber impuesto de reporte a la DIAN busca que esa entidad tenga información cierta y favorable para la víctima de suplantación. Por lo tanto, se trata de una disposición acorde con los artículos 15 y 95 de la Carta, que como tal no suscita cuestionamientos. Luego se declarará constitucional.

 

451.       El numeral 9º del artículo 5º del PLE consagra el deber que tiene la fuente de denunciar el delito de estafa del que haya podido ser víctima, cuando encuentre discrepancias entre los documentos utilizados para adquirir la obligación que se disputa y los documentos allegados por el titular en la petición. Este deber no merece ningún reproche en términos constitucionales pues, como parte del mecanismo directo de reclamación por casos de suplantación personal, ya diseñado por la Ley 2157 de 2021 y declarado constitucional mediante la Sentencia C-282 de 2021, armoniza la garantía integral del derecho al habeas data (art. 15 superior) y busca provocar  la intervención de las autoridades judiciales en materia penal para que investiguen y corroboren si la suplantación personal tuvo lugar, como garantía del derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 superior). Se trata de una medida adecuada para activar la acción estatal en cuanto a la investigación de hechos presuntamente delictivos, que debe ser asumida por quien detenta una condición y es titular de deberes y obligaciones en razón de su posición frente a los titulares de los datos y usuarios de servicios financieros o comerciales. Por lo cual, se declarará constitucional.

 

452.       El numeral 10, por su parte, señala que los operadores de telecomunicaciones y entidades financieras o crediticias están en la obligación de investigar si advierten que es probable la responsabilidad de sus funcionarios en el acto de suplantación de identidad, debiendo interponer las respectivas acciones judiciales si llegan a encontrar indicios o pruebas en el caso.

 

453.       Este deber se ajusta a la Constitución Política en la medida en que desarrolla los principios de seguridad y responsabilidad demostrada, que imponen a los agentes involucrados en el tratamiento de datos personales la obligación de tener una estructura institucional y procedimientos adecuados para asegurar la protección del derecho de habeas data. En ese contexto, una consecuencia asociada al andamiaje institucional y procedimental que deben acreditar tales entidades en este ámbito es la capacidad de garantizar que sus empleados sigan con rigor los protocolos de seguridad en la materia y que, en caso de advertir una violación, exista un instrumento de control interno que permita adelantar las investigaciones correspondientes por su posible participación en conductas que conlleven la adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento de la información personal. Por lo tanto, este precepto resulta acorde con el artículo 15 superior, luego se estima constitucional.

 

454.       El parágrafo 1º del artículo 5º examinado le asigna a las superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la tarea de reglamentar, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la ley, los protocolos para la atención de reportes de los posibles actos de suplantación en procesos de adquisición de bienes o servicios de manera física y/o medios electrónicos por parte de particulares, incluyendo herramientas y metodologías idóneas para la plena identificación del potencial adquirente.

 

455.       La Corte advierte que la citada disposición se ajusta a los artículos 115 y 189.24 de la Constitución. El primero de ellos prevé que las superintendencias forman parte de la Rama Ejecutiva, mientras que el segundo, que señala las funciones del presidente de la República, contempla entre ellas el ejercicio, de acuerdo con la ley, de “la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles”. Téngase en cuenta que el artículo 66 de la Ley 489 de 1998 señala que “[l]as superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal”.

 

456.       De acuerdo con ello, el Decreto 2153 de 1992[318] estableció que la Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que goza de autonomía administrativa, financiera y presupuestal (artículo 1º) y, entre sus funciones (artículo 2º), consagró las de “1. [v]elar por la observancia de las disposiciones sobre protección de la competencia; atender las reclamaciones o quejas por hechos que pudieren implicar su contravención y dar trámite a aquellas que sean significativas para alcanzar en particular los siguientes propósitos: la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica”  y “4. [v]elar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se refiere este Decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes”.

 

457.       Por su parte, la Superintendencia Financiera de Colombia es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, de conformidad con el artículo 11.2.1.1.1 del Decreto 255 de 2010[319]. El artículo 11.2.1.3.2 de la misma norma señala que esta autoridad ejerce las funciones establecidas en el Decreto 2739 de 1991, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Ley 964 de 2005, las demás que señalen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de la República.

 

458.       De otro lado, la intervención que le asigna la norma al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones es acorde con el artículo 208 superior[320] y con las competencias legales que se le han asignado a dicha cartera ministerial dentro del sector administrativo que le corresponde[321].

 

459.       Ahora bien, Asobancaria considera que el precepto estudiado vulnera el artículo 189, numeral 11, de la Constitución pues la potestad reglamentaria, aunque bien puede ser ejercida por autoridades de la Rama Ejecutiva diferentes al presidente, no se extiende a las superintendencias, cuyas funciones se circunscriben a la inspección, vigilancia y control.

 

460.       La Sala se aparta de este criterio y, por el contrario, entiende que el mencionado parágrafo se ajusta a la Constitución porque es válida la expedición de reglamentos o protocolos por autoridades administrativas diferentes al presidente de la República, en asuntos especializados en el ámbito de sus competencias, entre ellas las superintendencias. El parágrafo no refiere la posibilidad de que estas autoridades ejerzan la potestad reglamentaria que le corresponde al Presidente de la República conforme a sus competencias constitucionales.

 

461.       En efecto, esta Corte ha sostenido que la atribución de facultad regulatoria y sancionadora a las superintendencias Financiera y de Industria y Comercio está justificada en la relevancia de los fines constitucionales a los que atienden, dentro de los cuales se encuentra el sano ejercicio de la libertad económica en un modelo de libre competencia y de la actividad bancaria, financiera, bursátil y aseguradora, al igual que la protección de los consumidores y usuarios de bienes y servicios y, en general, la estabilidad macroeconómica del país.

 

462.       Específicamente en materia de datos personales, esta Corporación ha respaldado la asignación de la facultad de reglamentación a cargo de dichas superintendencias al señalar que:

 

“[n]ingún reparo constitucional ofrece el hecho de que la potestad de vigilancia y control, en materia de hábeas data, se radique en los organismos técnicos que cumplen esa misma función en relación con la actividad nuclear que desarrollan las instituciones y agentes controlados. Por el contrario, en razón del principio de especialidad, tal opción ofrece mayores garantías de efectividad. Además, la asignación de las facultades de regulación, control y vigilancia a las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, en atención a la actividad que desarrolla la persona o ente vigilado, resulta ser una consecuencia natural del carácter apenas sectorial del proyecto, referido al dato financiero, crediticio, comercial y de servicios”[322].

 

463.       Además, considerando que el proyecto de ley estatutaria sometido a control tiene un carácter sectorial, circunscrito al uso fraudulento de datos financieros, crediticios, comerciales y de servicios, no resulta extraño en términos constitucionales que el ejercicio de facultades de regulación de que trata el mencionado parágrafo 1.º le sea atribuido a las superintendencias Financiera de Colombia y de Industria y Comercio, dentro del marco de competencias de cada una.

 

464.       Ahora bien, si se aceptara que se trata de una especie de potestad reglamentaria ejercida por autoridades diferentes al presidente de la República, dicha circunstancia encuentra amplio respaldado en la jurisprudencia reiterada de esta Corte[323] que ha enfatizado en que, conforme al diseño institucional y de producción normativa previsto por el constituyente “es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en sentido restringido, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en la Constitución Política y la responsabilidad del gobierno en este campo, con la posibilidad de contar con organismos especializados, que desarrollen de manera específica la intervención en temas complejos”[324].

 

465.       En línea con lo anterior, las superintendencias, como autoridades administrativas, son titulares de una potestad reglamentaria residual y subordinada en los temas especializados que hacen parte de la órbita de sus competencias. Con todo, siendo claro que dichas autoridades pueden ejercer la potestad reglamentaria en los asuntos que les asigna el parágrafo examinado, la constitucionalidad del precepto radica en que se constata el cumplimiento de los presupuestos jurisprudenciales para tal fin, referidos a:

 

“(i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental”[325].

 

466.       En este caso, si bien existe una conexión entre los protocolos de seguridad a los que alude el parágrafo 1º del artículo 5º y la materia de la que se ocupa el proyecto de ley estatutaria, lo cierto es que aquellos no hacen parte del núcleo esencial del derecho fundamental al habeas data del que trata la iniciativa, pues hacen parte de una regulación más detallada concerniente a los aspectos técnicos que deben abordarse de manera exhaustiva por las autoridades competentes en la materia para la implementación efectiva de la ley. En tales condiciones, el contenido de los protocolos anunciados es ajeno a la reserva de ley, estatutaria y ordinaria, y puede ser objeto de la potestad reglamentaria que les asiste a aquellas autoridades administrativas.

 

467.       De igual forma, el ejercicio de dicha potestad está sometida a lo dispuesto en  el numeral lº del artículo 2º del Decreto 1064 de 2020[326], en la Ley 1266 de 2008 y en la Ley 1581 de 2012. La medida no restringe las competencias constitucionales del Congreso de la República ni del presidente de la República. Finalmente, aquella se adopta bajo las directrices del Gobierno, pues debe ejercerse en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

 

468.       Ahora bien, la Universidad Externado de Colombia consideró procedente declarar inconstitucional la expresión “[l]os protocolos deberán incluir mecanismos, herramientas y metodologías idóneos que permitan la plena identificación del potencial adquirente”, contenida en el parágrafo 1º. Explicó al respecto que ella contraría la libre iniciativa pues al disponer que son ciertas autoridades administrativas nacionales las responsables de señalar los mecanismos, herramientas y metodologías anotadas y no los operadores, bancos y demás comercios, impide que estos identifiquen a sus clientes de manera autónoma.

 

469.       La Sala se aparta de esta lectura pues de la expresión censurada, en rigor, no se desprende, como sugiere la institución interviniente, una regulación extremadamente detallada que no admita margen de actuación para las entidades encargadas de realizar el proceso de autenticación de identidad. Por el contrario, siguiendo parámetros internacionales en la materia, la reglamentación de estos asuntos suele establecer mecanismos y pautas que garanticen unos estándares mínimos de seguridad, que al tiempo otorguen cierto grado de flexibilidad para que las propias entidades determinen sus pruebas y la forma de utilización de las herramientas de validación de identidad. En efecto, una normatividad que permita la adaptabilidad al riesgo resulta determinante, pues dependiendo del sector de que se trate y de la operación, el riesgo asociado puede variar, lo que supone igualmente la variación del nivel de seguridad y con ello el método y los mecanismos de validación de la identidad, los cuales deben ser proporcionales al riesgo.

 

470.       Así pues, que los protocolos de seguridad deban prever mecanismos, herramientas y metodologías idóneos para la plena identificación del potencial adquirente del bien y/o servicio, no implica por sí misma una reglamentación rígida, exhaustiva o contraria a un enfoque de adaptabilidad en el proceso de autenticación. Por el contrario, se trata de fomentar un marco normativo que permita garantizar el cumplimiento de unos estándares mínimos de seguridad por parte de las entidades sometidas a la inspección, vigilancia o control de estas superintendencias, lo que resulta acorde con el poder de policía administrativa que tiene el Estado en materia económica y, en general, con las amplias facultades de intervención de que goza en esta materia, según los artículos 333, 334 y 335 de la Constitución. De acuerdo con ello, la Sala considera que el parágrafo 1º del artículo 5º del PLE es constitucional.

 

471.       El parágrafo 2º de la norma prevé que cuando elevada una solicitud de corrección por actos de suplantación de identidad, se constata el incumplimiento de los lineamientos, recomendaciones y protocolos de seguridad expedidos por las autoridades competentes, hay lugar (i) a la suspensión de la gestión de cobranza y a la modificación sobre el reporte realizado en las centrales financieras y/o crediticias y los operadores de información y (ii) a la devolución oportuna de los dineros y/o la eliminación de las acreencias relacionadas con la defraudación a la persona suplantada, sin que le sea dado al operador o entidad respectiva congelarlos o esperar respuesta o autorización del titular de la cuenta donde fueron transferidos los dineros objeto de defraudación para reversar la transacción.

 

472.       El precepto estudiado se ajusta a la Constitución pues consagra las consecuencias asociadas a la transgresión de los reglamentos que establezcan los parámetros de seguridad en la autenticación de la identidad y, en general, de la información por parte de los operadores de telecomunicaciones, entidades financieras o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Este precepto es coherente con los numerales 1º y 3º del mismo artículo 5º del PLE, que le imponen a dichas entidades la obligación de adoptar medidas y usar mecanismos de seguridad y validación de la información.

 

473.       De acuerdo con ello, el parágrafo 2º del artículo escrutado se encarga de regular la responsabilidad que surge para dichas entidades a raíz de la culpa en que la incurren por la transgresión de las normas jurídicas que, a través de protocolos y lineamientos de seguridad, buscan prevenir la comisión de actos de suplantación de identidad. Luego, si con motivo de la violación de estos reglamentos dichas entidades contribuyen causalmente al acto defraudatorio, resulta ajustado que la ley les imponga la obligación no solo de suspender el cobro de las obligaciones que emanaron del acto fraudulento, sino también la de devolver los dineros y/o eliminar las acreencias a favor de la persona suplantada, sin que la entidad pueda supeditar el cumplimento de tal deber a recuperar los dineros objeto de defraudación. En ese sentido, la imposición de este deber es una expresión de los artículos 2º, 6º y 95 de la Constitución.

 

474.       Ahora bien, la Universidad Externado de Colombia consideró que la expresión “[e]n caso de que se verifique el incumplimiento de los lineamientos, recomendaciones y protocolos de seguridad expedidos por las autoridades competentes”, contenida en el parágrafo 2º, es inconstitucional por violación del derecho al debido proceso, pues impide que el operador acuda a otras vías, diferentes a las establecidas en esos lineamientos y protocolos, para acreditar que validó en debida forma la identidad de sus potenciales clientes.

 

475.       Este argumento no está llamado a prosperar por las siguientes razones:  primera, porque la intervención regulatoria de las autoridades administrativas en materia de protección de datos financieros, crediticios, comerciales y de servicios se encuentra suficientemente fundada en términos constitucionales en los poderes de intervención del Estado en la economía y, específicamente, en la funciones de policía administrativa de que tratan el numeral 24 del artículo 189 y los artículos 334  y 335 superiores. El ejercicio de estas atribuciones busca la protección de intereses de la mayor relevancia dentro del Estado.

 

476.       En efecto, entre los propósitos a los que sirve la Superintendencia de Industria  y Comercio se encuentra el fomento del fortalecimiento de los procesos empresariales y la satisfacción de los consumidores, así como la garantía de que la libre competencia, componente esencial de la libertad empresarial (art. 333 superior), se desarrolle dentro de un marco de principios que prioricen el bien común, el interés público y la protección de los consumidores. Por su parte, la Superintendencia Financiera de Colombia trabaja para asegurar la confianza en el sistema financiero, asegurando la transparencia en las actividades de las entidades supervisadas, previniendo delitos, especialmente relacionados con el lavado de activos, y protegiendo los intereses de terceros de buena fe frente a operaciones de mercado irregulares, inseguras o inadecuadas[327].

 

477.        Visto lo anterior, la imposición de unos lineamientos y protocolos en materia de seguridad y autenticación de datos personales, al igual que su observancia por las entidades a las que se dirige, son esenciales para la efectiva protección de la información y la prevención de su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado. Por ello, no resulta plausible que, como propone la institución interviniente, se admita el uso de mecanismos, lineamientos o criterios ajenos a aquellos que los organismos técnicos en la materia consideren idóneos para garantizar la seguridad de la información, tanto en beneficio de los operadores de telecomunicaciones y entidades, como de los consumidores. Por consiguiente, el argumento de la Universidad no está llamado a prosperar. 

 

478.       En conclusión, el artículo 5º se declarará constitucional, con excepción de la expresión “La persona suplantada deberá acompañar esta solicitud con una copia de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación.”, contenida en el numeral 7º que se declarará inconstitucional. Además, se ordenará que en la publicación de la ley, una vez sea sancionada, se disponga la corrección del yerro tipográfico identificado en el parágrafo 3º del citado artículo.

 

4.4.10. Obligaciones de la víctima de suplantación de identidad (artículo 6º)

 

 

Artículo 6º. Obligaciones de la persona suplantada. Será deber de las personas suplantadas, una vez tengan conocimiento de la ocurrencia de suplantación de identidad:

 

1.   ⁠Informar al operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia, que ha sido suplantado en su identidad en cuanto tenga conocimiento de ese hecho para la cancelación del bien y/o servicio adquirido sin su autorización.

 

2.   Aportar los documentos y elementos de prueba sumaria que sirvan para demostrar que ha sido suplantada y con esto coadyuvar tanto a la entidad como a las autoridades judiciales a esclarecer los hechos.

 

3.   Denunciar ante la Fiscalía General de la Nación o la Policía Nacional el presunto delito de falsedad personal, documental y conexos de los cuales ha sido víctima.

 

4.   En caso de ser suplantado mediante la creación de perfiles digitales falsos en cualquier red social, la persona afectada debe realizar de forma oportuna la denuncia o reclamación, según corresponda, ante estas plataformas y la Fiscalía General de la Nación.

 

5.   ⁠Realizar la prueba de validación de identidad que establezca el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia, ante quien se haya informado que ha sido suplantado en su identidad.

 

479.       El numeral 1º del artículo 6º del PLE dispone que la persona suplantada en su identidad ha de comunicarle al operador de telecomunicaciones o a la entidad financiera y/o crediticia o establecimientos con esta competencia, que fue víctima de aquel acto tan pronto lo sepa, con el propósito de proceder a la cancelación del bien y/o servicio al que se accedió sin su consentimiento.

 

480.       Ciertamente, se trata de una carga mínima de diligencia que debe realizar la víctima de suplantación de identidad (i) en interés propio, para activar el mecanismo que permite adoptar las medidas protección a su favor y (ii) en interés de terceros, para precaver la extensión de las afectaciones patrimoniales que pueden generarse como consecuencia del acto fraudulento para los operadores de telecomunicaciones y demás entidades a las que se refiere el PLE. En consecuencia, este precepto se ajusta a la Constitución pues le impone al titular de la información financiera afectado por la suplantación un deber de conducta razonable, en pro de la salvaguarda de su derecho al habeas data y acorde con deberes como el de colaboración y corresponsabilidad social, derivados de los principios de buena fe y solidaridad, fundantes del Estado social de derecho.

 

481.       El numeral 2º del artículo 6º del PLE indica que las personas suplantadas tienen que aportar los documentos y elementos de prueba sumaria, es decir cualquier documento al que la persona tenga acceso y que sirvan para demostrar que ha sido víctima del hecho fraudulento y con esto coadyuvar a la entidad y a las autoridades judiciales en el esclarecimiento de los hechos. Este deber no merece ningún reproche en términos constitucionales pues, como parte del mecanismo directo de reclamación por casos de suplantación personal, ya diseñado por la Ley 2157 de 2021 y declarado constitucional mediante la Sentencia C-282 de 2021, permite efectivizar la garantía integral del derecho de habeas data, además constituye una expresión de los principios de buena fe y solidaridad. Por lo cual, se declarará constitucional.

 

482.       El numeral 3.º le impone a la víctima de suplantación el deber de denunciar ante la Fiscalía General de la Nación o la Policía Nacional el presunto delito de falsedad, documental y conexos.

 

483.       La Sala advierte que la lectura del numeral 3º escrutado debe comprenderse en el ámbito de la obligación de presentar denuncia contenida en el artículo 8 previamente estudiado y en la constitucionalidad de la exigencia de la presentación de denuncia. En tal sentido, se reitera que esta medida no tiene problema de constitucionalidad, pues se trata de la concreción del deber ciudadano de colaboración con la administración de justicia, específicamente cuando se es víctima de un posible delito. En ese sentido, se trata de la obligación de poner en conocimiento de las autoridades competentes la comisión de hechos delictivos, a través de las vías dispuestas por el legislador en materia penal.

 

484.       Esta Corte ha señalado que la consagración del deber de denunciar hace parte de la potestad de configuración normativa del legislador pues “el texto constitucional no contiene una previsión expresa sobre el deber general de declarar, ni sobre el deber de denunciar los delitos de cuya comisión se tenga conocimiento”[328], por lo cual ha concluido que en general el deber de denuncia tiene rango legal y, en principio, se puede exceptuar por la misma vía[329].

 

485.       En tal sentido, dado que el precepto estudiado no supone limitantes o restricciones para la materialización de derechos fundamentales, la Sala advierte que se aviene con las competencias constitucionales del legislador que, en ejercicio de su potestad normativa, ha previsto el deber de denunciar ante la Fiscalía General de la Nación o la Policía Nacional el presunto delito de falsedad personal, documental y conexos de los cuales ha sido víctima, de conformidad con las normas y procedimientos del Código Penal. Por el contrario, dicho precepto concreta principios y valores constitucionales como los principios de buena fe (artículo 83) y la solidaridad (artículo 95 superior), el deber de colaboración con el buen funcionamiento de la administración de justicia, el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 superior) y el debido proceso (artículo 29 superior). En tal sentido, la mencionada exigencia no solo materializa aquellos postulados en los intereses de la víctima de suplantación, sino que también los proyecta en garantía de los derechos de los acreedores, quienes también resultan afectados por la conducta fraudulenta.

 

486.       Finalmente, la posibilidad que prevé la norma para que la denuncia se presente ante la Policía Nacional es acorde con el artículo 250 de la Constitución. Según esta norma, la dirección y coordinación de la función de Policía Judicial se encuentra en cabeza de la Fiscalía General de la Nación. El Decreto 2699 de 1991[330] indicó que el propósito de la Policía Judicial es apoyar el ejercicio de la función básica de la Fiscalía General de la Nación, que es la investigación de los delitos y la acusación de los presuntos infractores[331]. De la misma forma, el decreto creó el Consejo Nacional de Policía Judicial, el cual se encuentra conformado, entre otros, por el Director General de la Policía[332]. El artículo 47 del aludido decreto indicó que todas las entidades que desempeñen las funciones de Policía Judicial tendrán que “1. [r]ecibir las denuncias o querellas de los delitos dentro del ámbito de su competencia y adelantar las diligencias preliminares”[333]. Por otro lado, el artículo 19 de la Ley 62 de 1993[334] estableció que una de las funciones generales de la Policía Nacional es ejercer de manera permanente las funciones de Policía Judicial[335]-[336].

 

487.       El numeral 4º del artículo escrutado se refiere específicamente a los actos de suplantación de identidad que se comenten mediante la creación de perfiles digitales falsos en cualquier red social, indicando que en tales casos la persona afectada tiene el deber de realizar oportunamente la reclamación ante estas plataformas y de formular la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación.

 

488.       El deber de poner en conocimiento del ente investigador la suplantación de identidad que se lleve a cabo a través de perfiles digitales falsos es una manifestación específica del deber consagrado en el numeral 3º ibidem, por lo cual, bajo el mismo fundamento, resulta constitucional.

 

489.       Por su parte, el deber de reportar estos eventos ante las plataformas digitales que suministran servicios de redes sociales es constitucional de acuerdo con los artículos 83 y 95 superiores. En efecto, este se aviene con los principios de buena fe y solidaridad[337], pues de esta forma puede evitarse la comisión de delitos que afecten a la misma víctima de suplantación, al igual que actos engañosos que perjudiquen a terceros, o para que cuando ya se cometieron, sea posible reducir la magnitud de sus efectos y prevenir que continúen perpetuándose. En efecto, como ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, el último de estos principios conlleva el “deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”[338].

 

490.       El numeral 5º del artículo 6º del PLE consagra la obligación de la persona suplantada de realizar una prueba de validación de identidad ante el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia al que haya comunicado haber sido víctima del acto fraudulento.

 

491.       La Corte Constitucional considera que el referido numeral es acorde con la Carta Política pues, en estos casos, la validación de identidad tiene el objetivo de garantizar que las acciones correctivas frente al acto de suplantación se tomen de manera segura y precisa, de forma que se proteja tanto al individuo afectado como a la empresa que suministró el bien y/o servicio. Ello constituye un mecanismo razonable para la protección del derecho al habeas data y se manifiesta como un desarrollo del principio de solidaridad, establecido de conformidad con el margen de apreciación que corresponde al legislador.

 

492.       En efecto, estas pruebas, que dan cuenta de un proceso diseñado para verificar y confirmar la identidad de una persona, adquieren relevancia no solo al momento de la adquisición de un bien o servicio, sino también en contextos en los que se ha cometido un acto de suplantación de identidad, permitiendo servir a propósitos relevantes. Asegurar que la persona que reporta haber sido víctima del engaño es en realidad quien dice ser, resulta clave para tomar acciones que permitan restablecer un acceso seguro a la información del titular y para implementar medidas de seguridad adicionales, como el cambio de contraseñas o el bloqueo temporal de cuentas, que impidan que el suplantador continúe causando daño. Además, a partir de la autenticación de identidad, en estos casos es posible activar los procedimientos y medidas para la protección de los derechos de la víctima, entre ellos los que consagra el PLE que se estudia. Finalmente, los procedimientos de validación pueden prevenir que la suplantación sea utilizada como excusa para otras acciones fraudulentas y, de todas maneras, deberán ejecutarse con respeto a los derechos y garantías fundamentales.

 

493.       Ahora bien, sobre esta disposición la Pontificia Universidad Javeriana consideró que dejar abierta la posibilidad para que la fuente determine el mecanismo correspondiente de validación de identidad puede conllevar la transgresión del derecho a la dignidad de las personas. Sumado a ello, enfatizó en la importancia de que el proceso de verificación tenga un enfoque preventivo, de manera que se efectúe al momento de solicitar un servicio.

 

494.       La Sala se aparta de esta lectura. Frente al enfoque preventivo, basta con señalar que el propósito del artículo estudiado es la consagración de las obligaciones a cargo de quien ya ha sido víctima de suplantación, luego no merece ningún reproche que su numeral 5º se ocupe específicamente de la validación de identidad cuando ya se produjo el acto fraudulento, procedimiento que incluso entonces tiene todo el sentido, según se explicó.

 

495.       De otro lado, esta Corte considera que el hecho de que el numeral examinado disponga que el operador de telecomunicaciones o la entidad financiera, crediticia o comercial tiene la potestad de establecer la prueba de validación de identidad, no significa que pueda acudir a métodos que transgredan los derechos fundamentales de las personas. Lejos de dar vía libre al uso de mecanismos inconstitucionales, la disposición es un reflejo del contexto normativo, en el que, atendiendo a parámetros internacionales[339], se ha otorgado flexibilidad para que las entidades, dentro de un marco mínimo regulatorio[340], definan sus propias pruebas de validación de identidad, pues ello permite un enfoque más eficiente, adaptable y seguro en el proceso de autenticación, lo que favorece tanto a las empresas como a sus clientes.

 

496.       En ese sentido, permitir la selección del método de validación de identidad, dentro de las posibilidades que otorga el ordenamiento jurídico, es clave por razones como la adaptabilidad al riesgo, lo que significa que el nivel de seguridad del método de validación debe ser proporcional al riesgo de una operación o transacción determinada. Además, diferentes sectores pueden enfrentar distintos tipos de amenazas y asumir variados requisitos, ello sumado a que la capacidad de elegir y cambiar métodos de validación permite a las entidades adaptarse rápidamente frente a amenazas y vulnerabilidades emergentes, lo que en el entorno digital es determinante debido a la velocidad con la que evolucionan tales riesgos.

 

497.       En conclusión, se declarará la constitucionalidad del artículo 6.º del PLE.

 

4.4.11. Servicio público de información, asistencia y denuncias en casos de suplantación de identidad – Cultura de la seguridad digital (artículos 11 y 12)

 

 

Artículo 11°. Servicio público de información, asistencia y denuncias. Cada autoridad, en el ámbito de sus competencias, velará por el cumplimiento de las disposiciones enunciadas en la presente ley y podrá actuar en uso de sus facultades en caso de incumplimiento por parte de los operadores de telecomunicaciones o las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia única y exclusivamente en referencia en temas relacionados con el manejo de Habeas Data.

 

Las autoridades dispondrán de canales virtuales, físicos y telefónicos para la atención oportuna y de calidad a las quejas, denuncias, reclamos y apelaciones de las personas suplantadas, exclusivamente en temas relacionados con la protección de los datos personales.

 

En estos se brindará información y asistencia sobre las acciones que debe realizar la persona afectada para poner en conocimiento de las entidades públicas y empresas privadas de la suplantación de su identidad.

 

Parágrafo. Dentro de los seis (06) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno Nacional diseñará y dará a conocer a los ciudadanos la ruta pública integral de servicio y atención a las personas afectadas por la suplantación de su identidad.

 

 

 

498.       El artículo 11 del PLE ordena a las autoridades administrativas competentes en la materia cuidar la debida observancia de lo dispuesto en la ley, así como adecuar canales en los que, de un lado, se atiendan las quejas, denuncias y reclamos de las víctimas de suplantación en temas relacionados con la protección de los datos personales y, de otro, se brinde información y asistencia sobre las acciones que debe realizar la persona afectada para poner en conocimiento de las entidades públicas y empresas privadas la suplantación de su identidad. De igual manera, se faculta al Gobierno nacional para que diseñe una ruta pública integral de servicio y atención a las personas suplantadas en su identidad.

 

499.       La norma se ajusta a la Constitución en la medida en que contempla mecanismos que robustecen el margen de protección del derecho fundamental de habeas data, mediante la creación de canales y medios a través de los cuales las autoridades competentes puedan brindar acompañamiento y asistencia a la comunidad frente a las inquietudes o trámites que requieran en materia de suplantación de identidad, todo ello con el propósito de contribuir al debido ejercicio de los derechos de las víctimas de aquel fraude y al cumplimiento de las obligaciones de los actores involucrados en la administración de datos.

 

500.       El parágrafo de la norma escrutada tampoco merece ningún reproche pues expresa una orden impartida por el legislador en ejercicio de sus competencias, dirigida al Gobierno nacional para dar publicidad, dentro de un término razonable de seis meses, a la ruta pública integral de servicio y atención a las personas afectadas por la suplantación de su identidad, de manera que la ciudadanía pueda conocer, aplicar y hacer uso de los mecanismos de protección de sus derechos.

 

501.       Por consiguiente, el artículo 11 del PLE se declarará constitucional.

 

 

Artículo 12°. Cultura de la Seguridad Digital. Autorícese al Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera de Colombia a incorporar los recursos necesarios para que se financien productos audiovisuales cortos con perfil multiplataforma que informe a las personas la importancia del manejo de sus datos personales y del correcto uso de las redes sociales y la ruta que deben seguir en caso de ser afectadas por la utilización de sus datos personales de forma fraudulenta ante un operador de telecomunicaciones o entidad financiera y crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia.

 

Los productos audiovisuales podrán transmitirse a nivel nacional en alguno de los canales del Sistema de Medios Públicos.

 

Parágrafo. Los productos audiovisuales que informen a las personas la importancia del manejo de sus datos personales y del correcto uso de las redes sociales, junto con la ruta que deben seguir en caso de ser afectadas, implementará las herramientas necesarias para que las personas con discapacidades visuales, o auditivas puedan acceder a ella.

 

 

502.       Esta norma contiene una autorización a la administración pública, específicamente al Ministerio de las Tecnologías, la Información y las Comunicaciones – MINTIC y a las superintendencias Financiera de Colombia y de Industria y Comercio para que incorporen los recursos que permitan financiar contenidos de video o audio breves diseñados para ser distribuidos en diversas plataformas digitales, incluidos algunos de los canales del Sistema de Medios Públicos, con el objetivo de llevar a cabo una labor de pedagogía y orientación a los consumidores sobre el correcto uso de la información personal y de redes sociales, así como sobre los mecanismos de que disponen en caso de ser víctimas del uso ilegal de sus datos ante operadores de telecomunicaciones, entidades financieras o crediticias y demás establecimientos comerciales con estas competencias.

 

503.       Esta previsión consagra un mecanismo de protección del derecho al habeas data que resulta constitucional en tanto fortalece las garantías que se derivan del artículo 15 superior, a través de campañas informativas y de sensibilización que, al fomentar la orientación y capacitación ciudadana en la materia, contribuyan a propósitos relevantes como la reducción del riesgo de robo de identidad y otros fraudes, la comprensión de los ciudadanos de sus derechos en la materia y la forma en que pueden hacerlos efectivos de manera oportuna y eficaz.

 

504.       Además, el parágrafo único del artículo 12 del PLE se ajusta al texto superior pues a través de este, en aplicación de principios como la igualdad y la dignidad, el legislador desarrolló el mandato de brindar una protección cualificada en favor de las personas en situación de discapacidad al ordenar que los medios audiovisuales que se utilicen para la promoción y difusión de la información implementen herramientas permitan que esta pedagogía llegue a las personas con discapacidades visuales o auditivas. Ello resulta acorde con los artículos 1º, 2º, 13 y 47 de la Carta.

 

505.       El precepto adopta medidas para la promoción y difusión  de información que conduzca el uso consciente y responsable de las redes sociales y de los datos personales, lo que contribuye a crear un entorno digital más seguro del que pueden beneficiarse tanto las entidades sujetas al PLE como los consumidores, quienes podrán ejercer de mejor manera su derecho fundamental al habeas data  y de esta forma evitar situaciones que afecten el goce de otros derechos fundamentales. 

 

506.       No obstante, la Sala llama la atención sobre la expresión “al correcto uso de las redes sociales” del inciso primero de la norma. A juicio de la Corte, esta expresión es muy abierta y podría admitir una interpretación inconstitucional relacionada con que las autoridades, en ejercicio de esta potestad y bajo el amparo del uso correcto de las redes sociales, interfieran en el goce efectivo de otros derechos como la libertad de expresión, incluso con la neutralidad de la red, al imponer visiones sobre lo que es correcto o no. Ante esta circunstancia se impone la necesidad de condicionar la constitucionalidad de la expresión “al correcto uso de las redes sociales” del inciso primero estudiado, en el entendido de que los productos audiovisuales desarrollados deben referirse únicamente a la materia regulada en esta ley.

 

4.4.12. Vigencia (artículo 13)

 

 

Artículo 13°. Vigencia. La presente ley entrará en vigencia dentro de los seis (6) meses siguientes a su promulgación, con excepción de los parágrafos Primero y segundo del artículo quinto (5), los cuales entrarán en vigencia con la promulgación de la ley.

 

507.       La disposición establece una fórmula de vigencia que resulta ajustada a la Constitución y a la técnica legislativa. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la entrada en rigor de una norma es un asunto que atañe al legislador dentro de su amplio margen de configuración normativa, con un límite claro e infranqueable, cual es el respeto del principio de publicidad. Esto significa que aunque el Congreso puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su publicación, no le es dado determinar una vigencia anterior a la promulgación de la ley. En este caso, el legislador aplica una fórmula mixta que integra la vigencia inmediata a futuro respecto de los parágrafos 1.º y 2.º del artículo 5.º del PLE, y la vigencia diferida del texto restante, respetando la promulgación como parámetro mínimo para la entrada en rigor de la ley. Por lo tanto, el artículo 13 será declarado constitucional.

 

508.       Finalmente, se presenta a continuación un resumen de las disposiciones del PLE, señalando el articulado, una descripción de las medidas y la decisión que adoptó la Corte Constitucional respecto de cada una de ellas:

 

Tabla 14. Resumen de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional

 

VI.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. Declarar CONSTITUCIONAL, en cuanto al procedimiento de formación y trámite legislativo, el Proyecto de Ley Estatutaria  n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado “Por medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones”.

 

SEGUNDO. Declarar CONSTITUCIONALES los artículos 1º, 4º, 6º, 10, 11 y 13 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión.

 

TERCERO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 2° del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción de sus literales a) y c), respecto de los cuales se decide ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-748 de 2011 y, en consecuencia, se declara su CONSTITUCIONALIDAD; y de su literal d) que se declara CONSTITUCIONAL en el entendido de que: (i) los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias, al remitir la información y los documentos deberán cumplir con la carga de veracidad respecto de la plena identidad del cliente y en relación con el reporte negativo de la persona víctima de suplantación; (ii) la carga dinámica de la prueba se aplicará en los procesos judiciales, que no sean de naturaleza penal, en los que se discuta sobre la ocurrencia de una suplantación personal y (iii) el juez de conocimiento determinará la operancia de la inversión de la carga de la prueba.

 

CUARTO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 3º del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción de su numeral 5°, que se declara CONSTITUCIONAL en el entendido de que la suplantación de identidad digital puede ser a través de cualquier tipo de tecnología existente o que exista en el futuro para el manejo de mensajes, y de su numeral 7º, respecto del cual se decide ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1011 de 2008 y, en consecuencia, declarar su CONSTITUCIONALIDAD.

 

QUINTO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 5° del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción de las expresiones “La persona suplantada deberá acompañar esta solicitud con una copia de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación.” y “que haya cumplido las condiciones mencionadas anteriormente”, contenidas en el numeral 7º, que se declaran INCONSTITUCIONALES.

 

SEXTO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 7° del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción del numeral 8, respecto del cual se decide ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-282 de 2021 y, en consecuencia, declarar su CONSTITUCIONALIDAD.

 

SÉPTIMO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 8° del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción de su inciso tercero que se declara CONSTITUCIONAL en el entendido que, en el mismo término, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberán formular la denuncia penal que corresponda.

 

OCTAVO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 9° del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción de su inciso primero que se declara CONSTITUCIONAL en el entendido que la suspensión del cobro de las obligaciones se mantendrá hasta tanto exista pronunciamiento judicial, incluido el archivo de la indagación o, en su defecto, hasta que medie decisión judicial en sede civil que defina la existencia de la obligación; y de su parágrafo que se declara CONSTITUCIONAL en el entendido que la decisión de archivo se refiere a la culminación formal de la indagación preliminar, sin que implique cosa juzgada ni extinción de la acción penal, y que esa decisión solo podrá establecer si la persona afectada participó o no en la transacción discutida judicialmente.

 

NOVENO. Declarar CONSTITUCIONAL el artículo 12 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción de la expresión “al correcto uso de las redes sociales” del inciso primero que se declara CONSTITUCIONAL en el entendido de que los productos audiovisuales desarrollados deben referirse únicamente a la materia regulada en esta ley.

 

DÉCIMO. ORDENAR que en la publicación de la ley, una vez sea sancionada, se disponga la corrección del yerro tipográfico identificado en el parágrafo 3º del artículo 5° del Proyecto de Ley Estatutaria, de acuerdo con lo señalado en el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913 y conforme lo indicado en esta providencia.

 

DÉCIMO PRIMERO. REMITIR al presidente del Senado de la República el Proyecto de Ley Estatutaria número 190 de 2022 Cámara - 303 de 2023 Senado “[p]or medio del cual se establecen medidas para proteger a las personas del reporte negativo ante operadores de información y el cobro de obligaciones en casos de suplantación de identidad ante los operadores de telecomunicaciones, las entidades financieras – crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia y se dictan otras disposiciones” para que su texto sea ajustado de acuerdo con el resolutivo de la presente sentencia, se firme por los dignatarios de ambas cámaras legislativas y sea remitido de inmediato a la Presidencia de la República para su sanción y promulgación.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO. PROYECTO DE LEY SOMETIDO A ESTUDIO

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA 190 DE 2022 CÁMARA - 303 DE 2023 SENADO "POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA PROTEGER A LAS PERSONAS DEL REPORTE NEGATIVO ANTE OPERADORES DE INFORMACIÓN Y EL COBRO DE OBLIGACIONES EN CASOS DE SUPLANTACIÓN DE IDENTIDAD ANTE LOS OPERADORES DE TELECOMUNICACIONES, LAS ENTIDADES FINANCIERAS - CREDITICIAS Y DEMÁS ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES CON ESTA COMPETENCIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"

 

El Congreso de Colombia

 

DECRETA

 

Articulo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto la adopción de medidas, procesos y políticas por parte de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras-crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia, para proteger los derechos de las personas suplantadas en su identidad de reportes negativos ante operadores de información y el cobro de obligaciones.

 

Artículo 2º. Principios. Serán aplicables los principios contenidos en la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012, y en especial los que a continuación se enuncian, sin perjuicio de la aplicación integral de los principios enunciados en aquellas leyes:

 

a.     Principio de acceso y circulación restringida. El Tratamiento de datos se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos personales, de las disposiciones de la presente ley y la Constitución. En este sentido, el tratamiento sólo podrá hacerse por personas autorizadas por el titular y/o por las personas previstas en la presente ley.

 

Los datos personales, salvo la información pública, no podrán estar disponibles en internet u otros medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido sólo a los titulares o terceros autorizados conforme a la presente ley.

 

b.     Principio de seguridad. La información sujeta a tratamiento por el responsable del tratamiento o encargado del tratamiento a que se refiere la presente ley, se deberá manejar con las medidas técnicas, humanas y administrativas que sean necesarias para otorgar seguridad a los registros evitando su adulteración, duplicación, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento.

 

c.      Principio de veracidad. La información sujeta a tratamiento debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Se prohíbe el tratamiento de datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan a error.

 

d.     Principio de carga dinámica de la prueba. Tendrá obligación de probar la parte que mejor se encuentre en condiciones de hacerlo. En materia de suplantación, los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias deberán entregar la información y documentos que recibieron para hacer la aprobación del bien o servicio.

 

Artículo 3°. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, se entiende por:

 

8.     Ciberseguridad. Es el desarrollo de capacidades de entidades públicas y privadas para defender y anticipar las amenazas cibernéticas o de ingeniería social con el fin de proteger y asegurar los datos, sistemas y aplicaciones en el ciberespacio que son esenciales para la operación de la entidad.

 

9.     ⁠Ingeniería social. Método utilizado por los atacantes cibernéticos para engañar a los usuarios informáticos, para que realicen una acción que normalmente produce consecuencias negativas, como la descarga de virus informáticos y/o la divulgación de información personal.

 

10. ⁠Persona suplantada. Es la persona natural y/o jurídica que es afectada por la utilización de sus datos personales de forma fraudulenta a través de medios físicos y/o digitales.

 

11. Seguridad digital. Situación de normalidad y tranquilidad del entorno digital, resultado de la promoción de la gestión del riesgo, el tratamiento adecuado de datos personales, la implementación de medidas de ciberseguridad y el uso efectivo de las capacidades de defensa digital.

 

12. Suplantación de identidad digital. Hacerse pasar por otra persona para obtener un beneficio, engañar a terceros, obtener bienes y servicios con cargo a la persona suplantada, incurrir en fraudes, entre otras conductas ilícitas a través del uso de programas informáticos, páginas informativas y/o electrónicas, correos electrónicos o, ingeniería social y mensajes de texto -MSM-.

 

13. Suplantación de identidad física. Hacerse pasar por otra persona para obtener un beneficio, engañar a terceros, obtener bienes y servicios con cargo a la persona suplantada, incurrir en fraudes, entre otras conductas ilícitas.

 

14. ⁠Fuente. Es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole y que, en razón de autorización legal o del titular, suministra esos datos a un operador de información, el que a su vez los entregará al usuario final.

 

Artículo 4º. Tipos de suplantación de identidad. Para los efectos de la aplicación de la presente ley la suplantación de identidad se presentará en los siguientes casos:

 

c.      La suplantación de identidad mediante la expedición y uso de datos para fines ilícitos. Se presenta cuando se gestiona, obtiene, usa, venda, ofrezca, posea, suministre, intercambie, divulgue y/o emplee para fines ilícitos entre otros los siguientes:

 

5.     ⁠Documentos de identificación personal nacional o extranjera, que no le pertenezca a quien la posee.

 

6.     ⁠Datos personales sin autorización del titular de los mismos.

 

7.     ⁠Tarjetas débito o crédito expedidas por entidades financieras y/o crediticias nacionales o extranjeras, que no le pertenezcan a quien las posee, y/o realice compras o transacciones con éstas.

 

8.     Creación de perfiles digitales falsos que afecten la honra y buen nombre del titular de los datos personales suplantados.

 

d.     La suplantación de identidad mediante medios electrónicos. Ocurre cuando la suplantación se da a través de prácticas consistentes en el diseño, elaboración, desarrollo, descarga, comercialización, envío, venta, suministro, o uso para fines ilícitos de medios electrónicos que están dirigidos a obtener sin autorización del titular información o datos personales.

 

Artículo 5°. Obligaciones de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Sin perjuicio de las obligaciones contenidas en la Ley 1266 de 2008 y 1581 de 2012, será deber de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia:

 

11. Adoptar las medidas de seguridad digital suficientes y razonables necesarias para establecer la veracidad de la identidad de las personas y los documentos presentados para adquirir sus productos y/o servicios.

 

12. Cuando exista denuncia de falsedad personal o delitos conexos, se debe realizar el reporte correspondiente a los operadores de información, marcándolo como "victima de falsedad personal", sin que esto impacte la puntuación de la presunta víctima de suplantación.

 

13. Adoptar mecanismos suficientes y razonables que permitan validar la información que suministran las personas que adquieren sus productos y/o servicios. La validación de la veracidad de la información suministrada se hará bajo el principio de buena fe.

 

14. Dar trámite oportuno a las solicitudes y/o quejas allegadas por las personas suplantadas, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación del mismo, de conformidad con lo señalado en la Ley 2157 de 2021.

 

15. ⁠Suspender de forma inmediata la prestación o suministro de los bienes y/o servicios que se hubiesen adquirido por conducta fraudulenta, una vez sean informados por las personas suplantadas.

 

16. Comunicar a la persona suplantada el término de que trata el artículo 7° de la presente ley, con el fin de ser beneficiario de suspensión de los cobros y reportes a los operadores de información financieras y/o crediticias.

 

17. A solicitud de la persona presuntamente suplantada, entregar copia de la información y/o documentos aportados para la aprobación del producto y/o servicio que se haya solicitado a su nombre. La persona suplantada deberá acompañar esta solicitud con una copia de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación.

 

Bajo ninguna circunstancia podrá negarse la entrega de esta información a la persona que haya cumplido las condiciones mencionadas anteriormente.

 

18. ⁠Emitir el respectivo reporte a la Dirección de Impuestos Nacionales, para evitar que la persona suplantada sufra perjuicios de carácter tributario como consecuencia de las defraudaciones efectuadas.

 

19. ⁠La fuente cuando indique discrepancias entre los documentos utilizados para adquirir la obligación que se disputa, con los documentos allegados por el titular en la petición, los cuales se tendrán como prueba sumaria para probar la falsedad, deberá denunciar el delito de estafa del que haya podido ser víctima.

 

20. Adelantar la investigación pertinente para determinar una probable responsabilidad de funcionarios de la entidad financiera o establecimiento comercial en la suplantación de identidad, interponiendo las respectivas acciones judiciales, en caso de encontrar eventuales indicios o pruebas en el caso.

 

Parágrafo 1°. De conformidad con el numeral l del artículo 2 del Decreto 1064 de 2020, la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012 dentro de los 6 meses siguientes a la expedición de la presente ley, la Superintendencia de Industria y Comercio - SIC y la Superintendencia Financiera, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en el marco de cada una de sus competencias deberán reglamentar los protocolos para atender oportunamente los reportes de posible suplantación por parte de los operadores de telecomunicaciones y las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia en procesos de adquirir bienes o servicios de manera física y/o medios electrónicos por parte de particulares. Los protocolos deberán incluir mecanismos, herramientas y metodologías idóneos que permitan la plena identificación del potencial adquirente.

 

Parágrafo 2°. En caso de que se verifique el incumplimiento de los lineamientos, recomendaciones y protocolos de seguridad expedidos por las autoridades competentes y hubiere una solicitud de corrección del titular manifestando ser víctima de suplantación, en los términos del artículo 7° de la presente ley, dará lugar a la suspensión de la gestión de cobranza y a la modificación sobre el reporte realizado en las centrales financieras y/o crediticias y los operadores de información. El incumplimiento igualmente dará lugar a la obligación de devolución oportuna de los dineros y/o la eliminación de las acreencias que fueron objeto de defraudación a la persona suplantada. No podrá congelarlos ni esperar respuesta o autorización del titular de la cuenta donde fueron transferidos los dineros objeto de defraudación para el reverso de la transacción.

 

Parágrafo 3°. La elusión de respuesta a las solicitudes o quejas del numeral 3, tiene efectos de silencio en los términos dispuestos en la Ley 2157 de 2021.

 

Artículo 6º. Obligaciones de la persona suplantada. Será deber de las personas suplantadas, una vez tengan conocimiento de la ocurrencia de suplantación de identidad:

 

6.     ⁠Informar al operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia, que ha sido suplantado en su identidad en cuanto tenga conocimiento de ese hecho para la cancelación del bien y/o servicio adquirido sin su autorización.

 

7.     Aportar los documentos y elementos de prueba sumaria que sirvan para demostrar que ha sido suplantada y con esto coadyuvar tanto a la entidad como a las autoridades judiciales a esclarecer los hechos.

 

8.     Denunciar ante la Fiscalía General de la Nación o la Policía Nacional el presunto delito de falsedad personal, documental y conexos de los cuales ha sido víctima.

 

9.     En caso de ser suplantado mediante la creación de perfiles digitales falsos en cualquier red social, la persona afectada debe realizar de forma oportuna la denuncia o reclamación, según corresponda, ante estas plataformas y la Fiscalía General de la Nación.

 

10. ⁠Realizar la prueba de validación de identidad que establezca el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia, ante quien se haya informado que ha sido suplantado en su identidad.

 

Artículo 7º. Reporte a centrales de riesgo y/o entidades de información financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Modifíquese el artículo 7 de la Ley 2157 de 2021 que añade los numerales 7 y 8 en el numeral II del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008 el cual quedará de la siguiente manera:

 

ARTÍCULO 7°. Adiciónese los numerales 7 y 8 en el numeral II del artículo 16 de la Ley 1266 de 2008, que quedarán así:

 

⁠7.  De los casos de suplantación. En caso de que el titular de la información manifieste ser víctima del delito de falsedad personal contemplado en el Código Penal, y le sea exigido el pago de obligaciones como resultado de la conducta punible de la que es víctima, deberá poner en conocimiento y solicitar la corrección ante la fuente adjuntando los soportes correspondientes.

 

La fuente, una vez reciba la solicitud, deberá cotejar, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, los documentos utilizados para adquirir la obligación que se disputa, con los documentos allegados por el titular en la petición, los cuales se tendrán como prueba sumaria para probar la falsedad y sin la exigencia de ningún requisito adicional, la fuente deberá solicitar la modificación del dato negativo, récord (scoringsscore) y cualquier otro dato que refleje el comportamiento del titular de la información reflejando que la víctima de falsedad personal no es quien adquirió las obligaciones, y se incluirá una leyenda dentro del registro personal que diga -Víctima de Falsedad Personal-.

 

La modificación de que trata el inciso anterior deberá ser efectuada por la fuente dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a ser informada por el titular.

 

La fuente, con las discrepancias evidenciadas entre los documentos, deberá denunciar el delito de estafa del que haya podido ser víctima.

 

La leyenda "Víctima de Falsedad Personal" que se incluya en el registro personal del titular de la información no podrá tenerse como un reporte negativo ni podrá ser causal de disminución en la calificación de riesgo ni alterar sus estudios financieros o crediticios.

 

En el análisis del riesgo crediticio se tendrá en cuenta esta marcación con el único fin de realizar una verificación intensificada de la identidad del titular e impedir que esta situación se presente nuevamente.

 

8.⁠ ⁠ Silencio. Las peticiones o reclamos deberán resolverse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su recibo. Prorrogables por ocho (8) días hábiles más, según lo indicado en el numeral 3, parte II, artículo 16 de la presente ley. Si en ese lapso no se ha dado pronta resolución, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido resuelta favorablemente. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera de Colombia, según el caso, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la presente ley, sin perjuicio de que ellas adopten las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectivo el derecho al hábeas data de los titulares.

 

Artículo 8°. Suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Cuando una persona suplantada se oponga al cobro de un bien o servicio por parte de los operadores de telecomunicaciones o entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia haciéndoles saber que ha sido víctima de esta conducta conforme a las obligaciones señaladas en el artículo 6 de la presente ley, se deberá proceder de la siguiente manera:

 

Una vez el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia es informado de la suplantación de identidad, deberá suspender de manera inmediata el cobro del bien y/o servicio incluyendo los intereses, gastos de cobranza y demás que se pudieren haber generado.

 

El operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberá comunicar a la persona suplantada que a partir de ese momento cuenta con veinte (20) días hábiles para interponer ante la Fiscalía General de la Nación la denuncia por el delito de falsedad personal y conexos de los cuales ha sido víctima y allegar al operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia los soportes y documentos respectivos los cuales se tendrán como prueba sumaria para que la entidad pueda cancelar el cobro de la obligación si así lo considera.

 

Parágrafo 1°. De no presentarse, dentro del plazo señalado en este artículo, la denuncia y los soportes y los demás documentos referidos en el inciso anterior, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia podrá reanudar el cobro del bien o servicio incluyendo intereses y demás gastos desde el momento en que se había suspendido el cobro, así como efectuar el reporte ante los operadores de información financiera.

 

Parágrafo 2°. El término de prescripción de la acción pauliana consagrada en el artículo 2491 de Código Civil empezará a correr desde el momento en que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal determinándose que no existió la suplantación de identidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9° de la presente ley.

 

Artículo 9º. Duración de la suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Suspendido el cobro del bien o servicio, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia deberá esperar hasta que exista un pronunciamiento judicial que ponga fin a la actuación penal, para determinar si continúa con el cobro o no.

 

De comprobarse por las autoridades judiciales la suplantación de identidad mediante la falsedad personal y delitos conexos, la persona suplantada será exonerada y desvinculada de cualquier cobro y reporte negativo en las centrales de riesgo por parte del operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia, quienes podrán constituirse como víctimas en el proceso penal.

 

De encontrarse por las autoridades judiciales que no existió suplantación de identidad y que la persona que alegaba haber sido suplantada si fue quien adquirió el bien o servicio, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia podrá reanudar el cobro del bien o servicio con todos los intereses y demás valores que se hubieren causado como si nunca se hubiera suspendido el cobro. En este caso, mientras el servicio estuvo suspendido a la espera de decisión judicial, no operará para el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia el término de prescripción para el cobro de las obligaciones, el cual iniciará una vez quede en firme la decisión de la autoridad judicial que archive o culmine el proceso.

 

La persona que alegaba haber sido suplantada se enfrentará a las responsabilidades penales a que haya lugar por la falsa denuncia y demás conductas sujetas al Código Penal.

 

Parágrafo. Cuando el proceso penal finalice con decisión de archivo por no poder identificar el sujeto activo de la conducta, la Fiscalía General de la Nación deberá indicar si efectivamente ocurrió la falsedad personal, aun cuando no fuera posible seguir con el proceso penal por no identificar el sujeto activo de la conducta, con el fin de que la persona suplantada no se vea sujeta a nuevos cobros o reportes por las obligaciones contraídas por quien cometió el delito.

 

Artículo 10°. Deber especial del operador de telecomunicaciones, entidad financiera y/o crediticia y de las demás autoridades en el ámbito de sus competencias. Con el fin de coadyuvar a la administración de justicia y recortar los tiempos en la resolución de estos asuntos, el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia debe verificar detalladamente la veracidad de la presunta suplantación y de encontrarse elementos que evidencien la suplantación, se liberará a la persona suplantada de la obligación de interponer una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y se le exonerará y desvinculará de cualquier cobro por cuenta de la adquisición de este bien y/o servicio.

 

El operador de telecomunicaciones, la entidad financiera y/o crediticia o las demás autoridades en el ámbito de sus competencias cuando conozca de estos casos, no podrá determinar que no existió suplantación, toda vez que esta decisión estará reservada a las autoridades judiciales competentes.

 

Artículo 11°. Servicio público de información, asistencia y denuncias. Cada autoridad, en el ámbito de sus competencias, velará por el cumplimiento de las disposiciones enunciadas en la presente ley y podrá actuar en uso de sus facultades en caso de incumplimiento por parte de los operadores de telecomunicaciones o las entidades financieras y/o crediticias y demás establecimientos comerciales con esta competencia única y exclusivamente en referencia en temas relacionados con el manejo de Habeas Data.

 

Las autoridades dispondrán de canales virtuales, físicos y telefónicos para la atención oportuna y de calidad a las quejas, denuncias, reclamos y apelaciones de las personas suplantadas, exclusivamente en temas relacionados con la protección de los datos personales.

 

En estos se brindará información y asistencia sobre las acciones que debe realizar la persona afectada para poner en conocimiento de las entidades públicas y empresas privadas de la suplantación de su identidad.

 

Parágrafo. Dentro de los seis (06) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno Nacional diseñará y dará a conocer a los ciudadanos la ruta pública integral de servicio y atención a las personas afectadas por la suplantación de su identidad.

 

Artículo 12°. Cultura de la Seguridad Digital. Autorícese al Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera de Colombia a incorporar los recursos necesarios para que se financien productos audiovisuales cortos con perfil multiplataforma que informe a las personas la importancia del manejo de sus datos personales y del correcto uso de las redes sociales y la ruta que deben seguir en caso de ser afectadas por la utilización de sus datos personales de forma fraudulenta ante un operador de telecomunicaciones o entidad financiera y crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia.

 

Los productos audiovisuales podrán transmitirse a nivel nacional en alguno de los canales del Sistema de Medios Públicos.

 

Parágrafo. Los productos audiovisuales que informen a las personas la importancia del manejo de sus datos personales y del correcto uso de las redes sociales, junto con la ruta que deben seguir en caso de ser afectadas, implementará las herramientas necesarias para que las personas con discapacidades visuales, o auditivas puedan acceder a ella.

 

Artículo 13°. Vigencia. La presente ley entrará en vigencia dentro de los seis (6) meses siguientes a su promulgación, con excepción de los parágrafos Primero y segundo del artículo quinto (5), los cuales entrarán en vigencia con la promulgación de la ley.

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 A LA SENTENCIA C-413/25

 

 

Referencia: Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria n.° 190 de 2022 Cámara – 303 de 2023 Senado.

 

Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González

 

 

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, formulo la presente aclaración de voto a la Sentencia C-413 de 2025. Esto específicamente en relación con la revisión de constitucionalidad del artículo 9º del proyecto de ley estatutaria

 

Este precepto regula la duración de la suspensión del cobro de obligaciones por el operador de telecomunicaciones o entidad financiera y/o crediticia y demás establecimientos comerciales con esta competencia. Para la Corte, esa disposición es constitucional, de manera condicionada y en el entendido de que la suspensión se mantendrá hasta tanto no exista pronunciamiento judicial, incluido el archivo de la indagación penal o, en su defecto, hasta que medie decisión judicial en sede civil que defina la existencia de la obligación. Asimismo, en lo que respecta a la disposición contenida en el parágrafo del mismo artículo, la Corte decidió que la decisión de archivo se refiere a la culminación formal de la indagación preliminar, sin que implique cosa juzgada ni extinción de la acción penal, y que esa decisión solo podrá establecer si la persona afectada participó o no en la transacción discutida judicialmente.

 

Estoy de acuerdo con el sentido de ambas decisiones. En efecto, es importante que la suspensión del cobro de las obligaciones no se extienda de manera indefinida, puesto que ello resulta contrario a la vigencia de otros fines, también de naturaleza constitucional, como lo explicaré en apartado posterior. Asimismo, la precisión interpretativa que se hace respecto del parágrafo mencionado es necesaria ante la ausencia de efectos de cosa juzgada respecto de la decisión de archivo. Ello dentro del marco del sistema penal de tendencia acusatoria que prescribe la Constitución.

 

Con todo, considero importante exponer algunas consideraciones adicionales sobre el primer condicionamiento. Advierto que el éxito, en términos de prevención del fraude, del proyecto de ley estatutaria examinado descansa sobre el necesario balance entre dicha prevención y la protección de la seguridad jurídica vinculada al cumplimiento de las obligaciones financieras y comerciales, objetivo que también tiene reconocimiento constitucional. Este balance se obtiene, a mi juicio, mediante la fijación de incentivos para la prevención de los actos ilícitos, al igual que desincentivos al potencial abuso del derecho que pueda darse ante los efectos suspensivos del cobro de la obligación derivados de la denuncia por suplantación.

 

Advierto que la decisión de la Corte resuelve en buena medida un posible desequilibrio. De un lado, protege a las víctimas de suplantación a través de la suspensión del cobro. De otro, avala la constitucionalidad de la regla según la cual ante la comprobación de la inexistencia de la suplantación por parte de autoridad judicial, civil o penal, se hace exigible el crédito junto con sus intereses.

 

Sin embargo, estimo que este modelo no era la única alternativa posible de condicionamiento, en especial habida cuenta del riesgo inherente a la impunidad en la decisión penal sobre los delitos vinculados a la suplantación. En efecto, la Fiscalía General de la Nación[341] reportó que en el primer semestre de 2024 se registraron 77,898 noticias criminales relacionadas con el delito de estafa, en comparación con 68,022 denuncias del mismo período en 2023, lo que representa un incremento del 14.5%. En el primer semestre de 2023, 518 de las 68,022 denuncias fueron en grado tentativa, lo que equivale al 0.76% del total de denuncias presentadas para ese semestre. En el mismo período de 2024, la proporción de denuncias en grado tentativa aumentó ligeramente, pues 797 de las 77,898 denuncias fueron en este grado, lo que representa un aumento del 1.02%.

 

Según los datos reportados por la Policía Nacional, en el primer semestre de 2024 se registraron 5703 denuncias por extorsión, lo que representa un aumento del 32% en comparación con el mismo período de 2023, donde se reportaron 4315 denuncias. Las llamadas telefónicas siguen siendo el método prevalente para la comisión de este delito. En el primer semestre de 2023, 1780 de las 4315 denuncias (41.2%) fueron a través de este medio. En el mismo período de 2024, este número aumentó a 2159 de 5703 denuncias (37.8%). También el uso de redes sociales y otros medios digitales para extorsionar parece estar en aumento, como lo indican las 1372 denuncias a través de redes sociales en 2023.

 

Respecto a la falsedad personal, de acuerdo con información de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía, la suplantación de identidad creció un 409% en 2020 debido a la pandemia del Covid-19. Este reporte reveló que mientras en 2019 hubo alrededor de 300 casos de este tipo, en 2020 la cifra se elevó a 1527 reportes ante la policía por posibles “robos de identidad”. Una de las hipótesis para este incremento se centra en la implementación del teletrabajo y el aumento del comercio electrónico producto de la pandemia. Para 2024, la Fiscalía señaló que durante el primer semestre del año se registraron 43142 noticias criminales que podrían estar relacionadas con este delito.

 

Dentro de este marco, se advierte que apenas un porcentaje marginal, cercano al 0.5% de las denuncias presentadas, termina con una sentencia judicial. Ante esta circunstancia, advierto que el condicionamiento planteado por la Corte, aunque tiende a evitar el uso abusivo de la denuncia por suplantación, no constituye la única medida posible. Así, existen otras medidas alternativas que puede adoptar el legislador estatutario, entre ellas las de fijar un plazo máximo para la suspensión del cobro. Con este fin, bien puede servirse de la analogía con figuras similares dentro del derecho de la protección de datos personales, como la determinación de un plazo máximo para la suspensión del cobro, así como sucede con los plazos para la caducidad de la información financiera desfavorable previstos por el artículo 13 de la Ley 1266 de 2008, modificado por el artículo 3º de la Ley 2157 de 2021.

 

Incluso, podría pensarse que instrumentos de esta naturaleza, basados en un plazo definido para la suspensión, a la vez que crean desincentivos para el abuso del derecho, motivarían una investigación y sanción oportuna y eficaz de los delitos de suplantación, así como la fijación, esta vez por el legislador ordinario, de instrumentos expeditos en la justicia civil que permitan decidir sobre la validez de las obligaciones contraídas y objeto de discusión ante el potencial fraude.

 

Reconozco el esfuerzo, tanto del legislador estatutario como de la Corte, por establecer mecanismos que delimiten el ámbito temporal de la suspensión de cobro. Por esta razón acompañé la decisión en ese sentido. Con todo, también comparto la preocupación planteada por varios de los intervinientes sobre el riesgo de que esa suspensión resulte indefinida. No obstante, estos asuntos, más allá del juicio de validez propio del control de constitucionalidad, se insertan más claramente en la competencia del Congreso. De allí que sea en ese escenario, precedido de la legitimación democrática directa, donde deben realizarse los ajustes necesarios para lograr el doble propósito de evitar los efectos dañinos del fraude, pero también las afectaciones a la seguridad jurídica por el abuso de la prerrogativa de suspensión antes anotada.

 

Finalmente, concluyo que la prevención del fraude es un asunto que, como bien lo expone la presente sentencia, no es un deber que radique solo en el Estado y, de manera particular, en el sistema judicial. Antes bien, los establecimientos de telecomunicaciones, financieros, comerciales y crediticios son los primeros llamados a establecer diversas acciones: administrativas, tecnológicas y de otra índole, que disminuyan el riesgo de suplantación y, de esta manera, no afecten el mercado económico ni la confianza de los consumidores.

 

Fundamento en los términos expuestos la presente aclaración de voto.

 

Fecha ut supra,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada