TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-431/25

 

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Exequible medidas tributarias

 

(...) las medidas previstas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 son constitucionales, a excepción de lo dispuesto en el parágrafo 5 del artículo 1 y, en el entendido de que el Gobierno nacional únicamente podrá recaudar la suma correspondiente para financiar las partidas que fueron declaradas constitucionales en la Sentencia C-381 de 2025.

 

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Inexequible competencia de Coljuegos por no superar juicio de necesidad

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Características

 

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Alcance

 

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Control formal y material

 

(...) el control de constitucionalidad de los decretos expedidos en desarrollo de los estados de excepción tiene dos facetas, una formal y otra material. El escrutinio que practica este tribunal tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional. Por un lado, el examen formal del decreto implica que la Corte verifique las siguientes condiciones: (i) que lleve la firma del presidente de la República y de todos los ministros del despacho; (ii) que el decreto legislativo haya sido suscrito y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción interior; (iii) que hubiese sido expedido dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior; (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición; (v) que en casos de medidas relativas a tributos, se advierta que su adopción se corresponde con las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de normas, toda vez que las mismas “deberán dejar de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente” y, (vi) cuando la conmoción interior se declara en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe indicar la determinación del ámbito territorial de su aplicación.

 

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Requisitos de orden formal

 

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Requisito de la firma del Presidente y de todos los ministros

 

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Delegación de la firma del Presidente

 

(...) frente a la cuestión sobre la delegabilidad de las funciones que ostenta el presidente en el marco del estado de conmoción interior, la Sala Plena encuentra que a partir de una interpretación sistemática de las normas aplicables, es posible concluir que ni la Constitución Política ni la LEEE, prohíben expresamente que el presidente delegue a un ministro para que firme los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior.

 

TRIBUTO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Establecimiento por el Gobierno

 

(...) el Gobierno nacional se encuentra autorizado para imponer tributos que tengan por objetivo el restablecimiento de la normalidad. Lo anterior, según la Corte, no podría ser de otra manera, porque “en los estados de excepción se presentan con frecuencia situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es posible cubrir con las partidas presupuestales existentes”. Por lo tanto, resulta razonable que “el Gobierno [disponga] de medios adecuados para satisfacer dichos requerimientos, sin los cuales no podría cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o impedir la extensión de sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que el legislador no puede prever cuando elabora el presupuesto general de la Nación”.

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Alcance de la potestad impositiva

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Límites y reglas para ejercicio de potestad impositiva

 

(...) la posibilidad de establecer tributos en el marco del estado de conmoción interior “está necesariamente limitada por las finalidades y condicionamientos establecidos para dicho estado de excepción en la Constitución y en la Ley”. En tal virtud, ese poder está sometido a los principios que orientan el sistema tributario y al respecto de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la potestad impositiva y que sean compatibles con las finalidades que el constituyente fijó para el estado de conmoción interior.

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-No aplicación de principio de representación popular

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-No aplicación de prohibición de establecer rentas con destinación específica

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Finalidad de destinación

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Principios y reglas aplicables independientemente del estado de normalidad o anormalidad

 

La potestad tributaria, aun en estados de excepción, tiene como base los siguientes pilares: (i) el mantenimiento, fortalecimiento y la propia subsistencia del Estado dependen del sistema tributario. Por ello, todas las personas tienen el deber de tributar (art. 95-9 C.P); (ii) el principio de solidaridad presupone que todos deben participar en la consecución de los fines del Estado (arts. 1 y 2 C.P.); (iii) una de las funciones del Estado es intervenir en la economía a través de leyes (art. 334 C.P.), en virtud de lo cual no solo puede definir su política tributaria, sino los medios para alcanzarla, en el marco de la razonabilidad, proporcionalidad y teniendo en cuenta la proscripción de exceso.

 

TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Vigencia

 

VIGENCIA FISCAL-Alcance

 

DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Recursos tienen destinación específica y entidades determinables

 

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA TRIBUTARIA-Alcance

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Modos en que se configura su vulneración

 

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Definición

 

(...) la jurisprudencia constitucional ha definido la capacidad contributiva como “la posibilidad económica de tributar, esto es, como la idoneidad subjetiva, no teórica sino real, en cuanto depende de la fuerza económica del sujeto, para ser llamado a cumplir con el deber de pagar tributos”. Así mismo, la ha descrito como la “posibilidad de contribuir al gasto público del Estado de tal forma que la persona aún mantenga condiciones dignas de vida”. Según la Corte, “[e]sta última definición es relevante por cuanto evidencia la estrecha relación que tiene este principio constitucional con el derecho fundamental al mínimo vital, en el caso de los tributos que asumen las personas naturales”. En atención a este vínculo, la Corte ha señalado que “siempre que exista capacidad contributiva, en el sentido de que el pago de los tributos no amenace de manera cierta unos mínimos de subsistencia digna, existe el deber en cabeza de las personas de contribuir para la realización de los objetivos del Estado social de derecho”.

 

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Valoración

 

La jurisprudencia constitucional ha reiterado que “[l]a valoración de la capacidad contributiva no es la misma en todos los casos”, pues “depende del tipo de impuesto”. Así, por ejemplo, en los tributos indirectos, “se presume un hecho, esto es, la capacidad contributiva, a partir de otro hecho, que, a título ilustrativo, puede ser la adquisición de determinados bienes o servicios por parte del contribuyente, así como la venta o la importación de ciertos bienes”. Por su parte, en los impuestos directos, “los tributos no solo deben ser definidos teóricamente en función de una realidad reveladora de capacidad contributiva, sino que efectivamente deben consultar el poder real de financiarlos”.

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-No vulneración por incremento de la tarifa del impuesto de timbre en estado de conmoción interior

 

PRINCIPIO DE GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance

 

(...) el principio de generalidad de los tributos implica que (i) “todos los obligados correspondan a quienes tengan capacidad de contribución” y, (ii) “que, si se grava un hecho, acto o negocio, no puede dejar de hacer[se] ante situaciones semejantes”. Sin embargo, esto no implica que al legislador extraordinario le esté vetado establecer tratamientos tributarios diferenciados, pero, al hacerlo, debe justificar las razones que soporten esa distinción.

 

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-No supone la imposibilidad de modificar disposiciones tributarias

 

(...) los cambios tributarios no generan una vulneración a la confianza legítima. En esa medida, la imposición de un nuevo gravamen y la consecuente modificación del régimen tributario de los exportadores de hidrocarburos y carbón, no son contrarias a la Constitución en tanto no se puede entender que una industria no gravada tiene una expectativa susceptible de amparo, máxime en un caso como el analizado, cuando el tributo es temporal y su finalidad, en este caso, conjurar la situación que dio lugar a la conmoción interior e impedir la extensión de sus efectos, justifica la asunción de una carga que no existía previamente.

 

IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Naturaleza

 

(...) el IVA es “un gravamen al consumo, del orden nacional y naturaleza indirecta, organizado bajo la modalidad de impuesto al valor agregado (IVA) en cada una de las etapas del ciclo económico del bien o servicio, hasta llegar al consumidor final, por lo que solo grava el mayor valor que se genera por transformarlo o por la utilidad percibida al enajenarlo o prestar el servicio”

 

IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Características

 

(...) el IVA ha sido caracterizado como un impuesto indirecto, es decir que recae “sobre las manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva de un sujeto, como es su propensión al consumo”. Al respecto, la Corte ha explicado que este tipo de tributos “gravan el consumo o las ventas, pues el gravamen o su monto no dependen de la magnitud de la renta o el patrimonio de quien se obliga económica o jurídicamente a pagarlo”, sino del monto de la transacción, que refleja una capacidad contributiva del obligado. También se le considera plurifásico, en tanto grava el valor que se va agregando, de manera sucesiva, en la cadena productiva del bien o el ciclo económico del servicio, y de causación instantánea, ya que su exigibilidad se da al momento de producirse las transacciones que suponen su hecho generador.

 

IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Elementos

 

JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Gravamen

 

MONOPOLIO RENTISTICO Y TRIBUTO-Distinción

 

IMPUESTO ESPECIAL EN ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Naturaleza

 

IMPUESTO ESPECIAL EN ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Contenido

 

 (...) son hechos generadores de este impuesto los siguientes: (i) “[l]a primera venta dentro o desde el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias”; y (ii) “[l]a presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo, de hidrocarburos y carbón” de dichas partidas arancelarias. En ese sentido, el parágrafo 1 de esta disposición dispone que el impuesto especial para el Catatumbo se causa en los siguientes dos eventos: (i) en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional, con la emisión de la factura y a falta de esta, en el momento de la primera entrega, aunque se haya pactado reserva de dominio, pacto de retroventa o condición resolutoria; (ii) en el caso de la exportación, con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de Hidrocarburos y Carbón de las partidas arancelarias señaladas. A su vez, el artículo 6 prevé que serán sujetos pasivos y responsables de este impuesto todas las personas naturales o jurídicas que realicen exportaciones definitivas y/o que vendan hidrocarburos y/o carbón de estas partidas arancelarias.

 

IMPUESTO ESPECIAL EN ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Elementos

 

IMPUESTO DE TIMBRE-Naturaleza

 

(...) el impuesto de timbre es un tributo de “tipo documental”. Esto es así, porque “la obligación surge de la suscripción de un documento ya sea público o privado”. 

 

IMPUESTO DE TIMBRE-Características

 

IMPUESTO DE TIMBRE-Elementos

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad material

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad interna y externa

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de finalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de motivación suficiente

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de ausencia de arbitrariedad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de intangibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no contradicción específica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de incompatibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad jurídica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de proporcionalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no discriminación

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-431 DE 2025

 

Referencia: expediente RE-380

 

Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 de 14 de febrero de 2025, “Por el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 213 y el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política y de conformidad con los requisitos y trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

Objeto de control y cuestión previa. La Corte Constitucional realizó el control automático y posterior de constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 del 14 de febrero de 2025[1]. A manera de cuestión previa, confrontó el decreto legislativo bajo examen con lo decidido por la Sala Plena en las sentencias C-148 y C-381 de 2025 y encontró que a pesar de que en principio, las medidas dispuestas en el decreto analizado se encuentran comprendidas entre los hechos y situaciones que la Corte consideró acordes con la Constitución, no todo lo que el Gobierno nacional previó recaudar con ellas es constitucional, debido a que las estimaciones de recaudo se calcularon en función de las necesidades de gasto indicadas para cada sección presupuestal prevista en el Decreto 274 de 2025. Así, dado que en la Sentencia C-381 de 2025, la Sala Plena declaró inexequibles algunas de las partidas presupuestales previstas por el Decreto 274 de 2025, el Gobierno nacional únicamente podrá recaudar los recursos correspondientes para financiar las partidas expresamente declaradas exequibles, que comprenden los siguientes sectores: (i) Salud y Protección Social; (ii) Inclusión Social; (iii) Igualdad y equidad; (iv) Presidencia; (v) Agricultura y Desarrollo Rural; (vi) Educación y, (vii) Defensa, en los estrictos términos definidos por la mencionada providencia.

 

El decreto supera todos los requisitos formales. La Sala Plena constató que el Decreto Legislativo 175 de 2025 (i) fue suscrito y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de excepción; (ii) dentro del término y (iii) territorio de tal decreto; (iv) está debidamente motivado; (v) fue suscrito por el ministro delegatario y todos los ministros (algunos en ejercicio de encargo) y (iv) que la función de suscribir decretos de desarrollo de estados de excepción es delegable.

 

Algunas de las medidas previstas en el decreto analizado superan los requisitos materiales. Esta Corporación encontró que el decreto bajo análisis satisface todos los requisitos materiales, ya que superó los juicios de (i) conexidad material; (ii) necesidad, salvo por el parágrafo 5 del artículo 1 que carece de necesidad jurídica; (iii) finalidad; (iv) motivación suficiente; (v) ausencia de arbitrariedad; (vi) intangibilidad; (vii) incompatibilidad; (viii) no contradicción específica; (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación. Por lo tanto, se declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 175 de 2025, excepto del parágrafo 5 del artículo 1, el cual se declaró inexequible.

 

Sobre el remedio constitucional. Dado que la Corte encontró que existe un recaudo que no tiene conexidad con la conmoción interior declarada mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025, a los recursos adicionales a los constitucionalmente válidos, por analogía, se les debe dar el tratamiento de “pago de lo no debido o en exceso”. En esa medida, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá emitir en un plazo no mayor a 30 días hábiles el cálculo del monto de las adiciones presupuestales autorizadas por el Decreto 274 de 2025 tras la declaración de exequibilidad parcial mediante la Sentencia C-381 de 2025.

 

A su turno, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) deberá determinar el monto de los recursos recaudados con fundamento en el Decreto 175 de 2025 y, en caso de que el recaudo exceda el valor de la adición presupuestal calculada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, procederá a efectuar las devoluciones o compensaciones que correspondan, a prorrata, a favor de todos los contribuyentes que hubieren pagado los tributos a que refiere la norma examinada. Para lo primero, la DIAN tendrá hasta el último día del mes siguiente en que se deba declarar y pagar el último de los impuestos de que trata el decreto y, para lo segundo, los contribuyentes tendrán un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de expedición del informe dictado por la DIAN. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público asegurará la disponibilidad y la programación presupuestal necesarias y, la Contraloría General de la República desplegará vigilancia fiscal sobre este proceso

 

 

Tabla de contenido

 

I.    ANTECEDENTES. 3

1.   Trámite procesal 4

2.   Decreto Legislativo objeto de control 5

3.   Pruebas recaudadas. 14

4.   Intervenciones. 14

5.   Concepto del procurador General de la Nación. 16

II.   CONSIDERACIONES. 17

1.   Competencia. 17

2.   Descripción de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 175 de 2025  17

2.1.    Impuesto sobre las Ventas (IVA) 18

2.2.    Impuesto especial para el Catatumbo (IEC) 25

2.3.    Impuesto de timbre. 26

3.   Cuestión previa: análisis de inexequibilidad por consecuencia. 30

4.   Problema jurídico y metodología de decisión. 33

5.   Caracterización general de los Estados de Excepción – el Estado de Conmoción Interior 33

6.   El control judicial de los decretos expedidos en desarrollo del Estado de Conmoción Interior 34

7.   El ejercicio del poder impositivo extraordinario del Gobierno nacional en estados de excepción y las garantías que se deben observar. Reiteración de jurisprudencia. 38

7.1.    Durante el estado de conmoción interior no resulta aplicable el principio de representación popular de los tributos y tampoco la prohibición del artículo 359 superior 41

7.2.    Principios y reglas que son aplicables independientemente del estado de normalidad o de anormalidad. 42

8.   Control de constitucionalidad formal del Decreto Legislativo 175 de 2025. 55

8.1.    Haber sido suscrito y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción interior y dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior 55

8.2.    Estar debidamente motivado. 55

8.3.    Llevar la firma del presidente y de todos los ministros. 55

8.4.    Que su adopción se corresponda con las limitaciones de tiempo previstas por la Constitución y la LEEE. 61

8.5.    Limite territorial 62

9.   Control de constitucionalidad material del Decreto Legislativo 175 de 2025. 62

9.1.    Juicio de conexidad material 63

9.2.    Juicio de necesidad. 65

9.3.    Juicio de finalidad. 70

9.4.    Juicio de motivación suficiente. 71

9.5.    Juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad e incompatibilidad. 73

9.6.    Juicios de no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación  75

9.6.1.    Juicios de no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación respecto del IVA   75

9.6.2.    Juicios de no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación respecto del Impuesto Especial para el Catatumbo. 88

9.6.3.    Juicios de no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación respecto del impuesto de timbre. 104

10.     Conclusión y remedio constitucional 114

III.  DECISIÓN.. 116

 

 

 

1.       En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 213 de la Constitución Política^[2], el presidente de la República profirió el Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025, mediante el cual declaró el “estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

2.       El 14 de febrero de 2025, y en desarrollo del mencionado decreto declaratorio del estado de conmoción interior, el ministro de Salud y Protección Social, delegatario de funciones presidenciales[3], profirió el Decreto Legislativo 175 del 14 de febrero de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

3.       El 17 de febrero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 175 de 2025^[4] para su control automático de constitucionalidad.

 

4.       Mediante auto del 4 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora (i) asumió el conocimiento del control de constitucionalidad de dicho decreto; (ii) decretó pruebas; (iii) ordenó fijar en lista el proceso y dio traslado al Procurador General de la Nación; (iv) informó sobre el inicio del proceso al presidente de la República y a los ministerios que conforman el Gobierno nacional y (v) convocó a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este asunto.

 

5.       Mediante auto del 19 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora decretó pruebas adicionales, con el fin de contar con mayores elementos de juicio para la resolución del caso.

 

6.       Los días 12 y 13 de marzo, así como 28 de marzo y 1 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho de la magistrada sustanciadora informes de pruebas con los documentos recibidos durante el término probatorio.

 

7.                 Tras valorar la información allegada por las entidades requeridas, el 23 de abril de 2025, la suscrita magistrada sustanciadora dispuso continuar con el trámite de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 de 2025. En consecuencia, ordenó (i) comunicar la iniciación del trámite a distintas autoridades; (ii) fijar en lista el proceso; (iii) invitar a diferentes entidades, instituciones y agremiaciones para que intervengan en el asunto y (iv) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.

 

8.            El 19 de mayo y el 5 de junio de 2025, la magistrada sustanciadora dispuso la práctica de pruebas adicionales, con el fin de contar con todos los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión[5]. La Corte recibió las pruebas solicitadas[6] y el concepto de la Procuraduría General de la Nación[7].

 

9.            El 29 de mayo de 2025, la Sala Plena suspendió los términos procesales del presente expediente, hasta el día hábil siguiente a la publicación del comunicado de prensa de la decisión que se adoptara respecto del Decreto Legislativo 274 de 2025, por configurarse el fenómeno de prejudicialidad, como quiera que la valoración del Decreto Legislativo 175 de 2025 estaba supeditada al control del Decreto Legislativo 274 de 2025.

 

10.        Cumplidos los trámites de rigor, la Sala Plena procede a analizar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

 

11.        A continuación, la Sala transcribe el Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

“DECRETO NÚMERO 0175 DE 2025

(14 febrero 2025)

 

“Por el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”

 

El MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DELEGATARIO DE FUNCIONES PRESIDENCIALES MEDIANTE DECRETO 0142 DEL 06 DE FEBRERO DE 2025

 

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto 62 del 24 de enero de 2025

 

CONSIDERANDO

  

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al presidente de la República la facultad para decretar el estado de conmoción interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. 

  

Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), el Gobierno nacional puede dictar Decretos legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: 

  

(i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el estado de conmoción interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el Gobierno nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994. 

  

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. 

  

Que mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el estado de conmoción interior, por el término de 90 días, “en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”. 

  

Que el estado de conmoción interior fue decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo –y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior– derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente. 

  

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. 

  

Que el Decreto número 62 del 24 de enero de 2025 precisa que ante la grave perturbación del orden público que afecta la región del Catatumbo e impacta de manera intensa el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a obtener recursos adicionales no contemplados en las partidas presupuestales existentes; sin los cuales no podría cumplirse cabalmente con el restablecimiento del orden y la limitación de sus efectos adversos. 

  

Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de las medidas que se acogen mediante el presente decreto se incluyeron las siguientes: 

  

“Que, para garantizar la satisfacción de necesidades básicas y el acceso de la población a los servicios públicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad –en particular de las miles de personas en situación de desplazamiento forzado y de confinamiento que no pueden acceder a estos servicios de forma convencional– se requieren acciones excepcionales e inmediatas que permitan minimizar las afectaciones a la población en estado de vulnerabilidad, así como superar la grave situación de inestabilidad institucional y la extraordinaria afectación de la convivencia ciudadana. 

  

Que, debido a las difíciles condiciones administrativas, técnicas y presupuestales que presentan las entidades territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la población afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión necesarias para afrontar la emergencia. 

  

Que, dada la magnitud de los desplazamientos transfronterizos derivados de esta crisis, los recursos y competencias ordinarias con que cuentan las autoridades son insuficientes para atender de manera efectiva a las personas que están saliendo del país hacia Venezuela, por lo que la situación supera significativamente la capacidad de respuesta de las instituciones, dificultando la provisión de servicios esenciales. 

  

(...) 

  

Que la situación que da lugar al estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, en el área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, crea una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Nación (PGN) para conjurar la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. 

  

Que, en el PGN para la vigencia 2025, la limitación en los ingresos legalmente autorizados, así como las inflexibilidades en el gasto, dificultan el redireccionamiento urgente de los recursos del PGN requeridos para superar la grave situación de orden público, sin afectar de manera significativa el gasto público social como mandato constitucional. 

  

Que la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida para hacer frente al estado de conmoción interior exige que el Gobierno nacional adopte las medidas presupuestales y fiscales necesarias que permitan atender la región del Catatumbo de manera efectiva, y faculte a las entidades territoriales para que en el marco de su autonomía puedan hacer lo pertinente. 

  

Que tal y como lo establece el artículo 95 de la Constitución Política es deber de las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, y que, independientemente del estado de anormalidad, se deben respetar las normas constitucionales que en materia tributaria protegen las competencias y recursos de las entidades territoriales, conforme lo disponen los artículos 294, 317 y 362 superiores. 

  

Que es necesario proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de los actos que han dado lugar a la conmoción interior para impedir que se extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecución de recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre otras. 

  

(...) 

  

Que, dada la excepcionalidad de la situación, el Gobierno nacional deberá recurrir a recursos fiscales extraordinarios y a modificaciones del PGN, con el objeto de financiar, por una parte, las acciones y capacidades de la Fuerza Pública para el restablecimiento del orden público y, por otra, los proyectos y programas de inversión social, priorizando los concertados con las autoridades regionales, locales y étnicas, lo mismo que con las organizaciones sociales en los sectores productivo, de infraestructura, educación, salud y ordenamiento del territorio, en aras de avanzar en la transformación territorial y la construcción de paz en la región del Catatumbo. 

  

(...)”. 

  

Que conforme con lo anterior y ante la urgencia manifiesta de contener la grave perturbación de orden público presente en la región del Catatumbo, se hace necesario adoptar medidas tributarias que permitan obtener los recursos adicionales, no contemplados en el PGN, requeridos para atender la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior. 

  

Que de conformidad con el artículo 346 de la Constitución Política “En la Ley de Apropiaciones no podrá. incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. 

  

Que de conformidad con el artículo 348 Superior y el artículo 59 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, el Gobierno nacional mediante Decreto número 1523 de 2024 decretó el presupuesto de rentas y recursos y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025. 

  

Que la situación que da lugar a la declaratoria de conmoción interior resulta excepcional y por lo tanto no contemplada en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2025. 

  

Que de conformidad con el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, y la jurisprudencia constitucional, es potestad del Gobierno nacional la imposición de contribuciones fiscales y parafiscales para la atención de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria de un estado de conmoción interior, por una sola vigencia fiscal o durante la vigencia del estado de excepción. 

  

Que en Sentencia C-876 de 2002, la Corte Constitucional indicó que la expresión contribuciones fiscales o parafiscales, “ha de entenderse que alude al género tributo que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las contribuciones”. 

  

Que, la facultad impositiva excepcional otorgada al Gobierno nacional no aplica única y exclusivamente cuando el estado de excepción se declare en todo el territorio nacional, y ninguna disposición de la Carta Política o de la Ley 137 de 1994 prohíbe el uso de esta cuando el estado de conmoción interior sea decretado únicamente en una parte del territorio. 

  

Que, la imposición de tributos en el marco del estado de conmoción interior se encuentra limitada por el conjunto de principios constitucionales que orientan el sistema tributario, en particular los criterios de justicia y equidad, así como por las normas que protegen las competencias y recursos de las autoridades locales; marco que fue considerado en las medidas transitorias implementadas mediante el presente decreto. 

  

Que, tal y como ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional en el marco de los estados de conmoción interior no resulta aplicable la prohibición establecida en el artículo 359 Superior. En este sentido, los recursos recaudados en atención a las medidas aquí establecidas deberán emplearse para financiar, por una parte, las acciones y capacidades de la Fuerza Pública y, por otra, los proyectos y programas de las distintas entidades del Gobierno nacional requeridos para intervenir respecto de los actos que han dado lugar al estado de excepción e impedir que se extiendan sus efectos. 

  

Que, de acuerdo con el artículo 95 de la Constitución Política, es deber de todos los colombianos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad. 

  

Que los sectores de Relaciones Exteriores, Defensa, Igualdad, Justicia, Planeación Nacional, Transporte, Vivienda, entre otros, han señalado que los recursos asignados en el PGN, resultan insuficientes para cubrir las acciones necesarias para atender la situación en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. 

  

Que la atención de la conmoción interior implica gastos no contemplados en el PGN, por lo que el Gobierno nacional estima necesario acudir a medidas tributarias, transitorias, que le permitan obtener recursos adicionales para responder de manera concreta y específica a la superación de la conmoción interior. 

  

Que, para obtener recursos que permitan la atención de la conmoción interior, durante su vigencia, los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet en el territorio nacional o desde el exterior serán gravados con el impuesto sobre las ventas (IVA). En este sentido, con el fin de evitar escenarios normativos que limiten la efectividad de la medida, la expresión “con excepción de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet”, contenida en el literal e) del artículo 420 del Estatuto Tributario no aplicará durante la vigencia de la medida que se adopta mediante el presente decreto. 

  

Que, tratándose de los operadores de juegos de suerte y azar operados por internet desde el exterior, el impuesto sobre las ventas (IVA) se causa cuando el usuario directo o destinatario de estos tenga su residencia fiscal, domicilio, establecimiento permanente, o la sede de su actividad económica en el territorio nacional. 

  

Que, para evitar distorsiones en el sistema, sobrecargas para los operadores de juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet en el territorio nacional y garantizar el cumplimiento del principio de equidad, resulta necesario equiparar a los operadores de juegos de suerte y azar desde el exterior con los prestadores de servicios desde el exterior. En esta medida, las obligaciones sustanciales y formales para los operadores de juegos de suerte y azar operados por internet desde el exterior serán las mismas que actualmente tienen los prestadores de servicios desde el exterior. 

  

Que, a efectos de satisfacer el principio de certeza tributaria, se precisa que: i) para efectos de la aplicación del impuesto sobre las ventas (IVA) a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet en el territorio nacional o desde el exterior, la base gravable corresponde al valor del depósito en dinero, entendido como el pago en efectivo o las transferencias de dinero o criptoactivos que realice el apostador en su cuenta de usuario y a favor del operador de juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, dividido por 1,19; ii) el valor disponible para apostar una vez se hace un depósito es la diferencia entre este y el impuesto; y iii) que en los aspectos no regulados expresamente mediante el presente decreto, se aplicarán las normas generales previstas en el Estatuto Tributario. 

  

Que la lógica recién expuesta obedece al hecho de que los precios que se ofrecen al público en general incluyen todos los impuestos de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 1480 de 2011. En consecuencia, considerando que en los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet usualmente no existe un valor mínimo de apuesta, se tiene que el valor que el usuario deposite comprende el valor a apostar y el impuesto generado. 

  

Que el parágrafo 3° del artículo 38 de la Ley 643 de 2001, le otorga a Coljuegos EICE como empresa administradora del monopolio de arbitrio rentístico de los juegos de suerte y azar en Colombia, la facultad de ordenar el bloqueo sobre canales, páginas de Internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de juegos de suerte y azar no autorizados, es decir, de juegos que no ha obtenido previa autorización por parte de dicha entidad. 

  

Que, para evitar distorsiones en la aplicación del impuesto sobre las ventas (IVA) a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, se hace necesario fortalecer las medidas de control, en particular aquellas que permitan el bloqueo inmediato y efectivo de plataformas no autorizadas de juegos de suerte y azar. 

  

Que, para obtener recursos que permitan la atención de la conmoción interior, se crea con carácter temporal, el Impuesto a cargo de las personas naturales o jurídicas que exporten definitivamente o vendan dentro o desde el territorio nacional, hidrocarburos y/o carbón, estableciendo los elementos esenciales de este impuesto, en desarrollo de los principios de legalidad y certeza del tributo. 

  

Que este impuesto grava la primera venta derivada de la extracción de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que en este se definen, tanto para la venta dentro y desde el territorio nacional como la exportación al resto del mundo. 

  

Que el impuesto que se crea mediante el presente decreto se causa tanto en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional como con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias señaladas, en el caso de la exportación al resto del mundo. 

  

Que de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 2056 de 2020, se entiende como pago de regalías en especie, la entrega material de una cantidad de producto bruto explotado por quien explota los recursos naturales no renovables, de la cantidad de producto liquidado de regalías. 

  

Que cuando las regalías se paguen en especie y el recurso natural se entregue a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, su venta no generará el impuesto especial para el Catatumbo para no gravar las regalías. El recurso natural pagado en especie únicamente generará el impuesto especial para el Catatumbo si el tercero que lo adquiere posteriormente lo exporta. 

  

Que la no presentación del documento soporte de pago del Impuesto a que se crea mediante el presente decreto o su pago incompleto se someterá al régimen sancionatorio aduanero establecido en el Decreto número 920 de 2023, para el caso de las exportaciones. Para el caso de las ventas dentro y desde el territorio nacional, aplicarán las sanciones de los artículos 641, 643 y 644 del Estatuto Tributario, así como el procedimiento previsto en los artículos 637 y 638 del mismo estatuto. 

  

Que actualmente la tarifa del impuesto de timbre es de cero por ciento (0%) de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 519 del Estatuto Tributario, adicionado mediante el artículo 72 de la Ley 1111 de 2016, que es del siguiente tenor: “La tarifa del impuesto a que se refiere el presente artículo se reducirá de la siguiente manera: (...) Al cero por ciento (0%) a partir del año 2010”. 

  

Que para obtener recursos que permitan la atención de la conmoción interior, se modifica temporalmente la tarifa del impuesto de timbre sobre los instrumentos públicos y documentos privados que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión. 

  

Que aun cuando los impuestos previstos en el presente Decreto son impuestos de causación inmediata, con el fin de facilitar la operación y realizar los ajustes necesarios a los sistemas informáticos, se establece que las medidas que se adoptan aplicarán una vez culmine un periodo de 5 días hábiles posteriores a su publicación. 

  

Que las medidas tributarias establecidas resultan idóneas para recaudar los recursos necesarios con el fin de implementar el plan de acción del Gobierno nacional para conjurar la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar y resultan proporcionales a la gravedad de la situación y la necesidad de recursos para atenderla. 

  

En mérito de lo expuesto, y con el objetivo de impedir que se consolide la afectación de la estabilidad institucional, la seguridad de la región y la convivencia ciudadana que se ha visto agravada de forma inusitada e irresistible, 

  

 

DECRETA:

 

ARTÍCULO 1. Impuesto sobre las ventas IVA en los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet en el territorio nacional o desde el exterior. Los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, en el territorio nacional o desde el exterior, estarán gravados con el impuesto sobre las ventas -IVA. En consecuencia, la expresión "y de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet" del literal e) del artículo 420 del Estatuto Tributario y demás normas que resulten contrarias a la medida, no serán aplicables a partir del quinto día hábil siguiente a la publicación del presente decreto.

 

El hecho generador del impuesto sobre las ventas -IVA para los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet será el depósito en dinero, entendido como el pago en efectivo o las transferencias de dinero o criptoactivos realizado por cada usuario apostador al operador de juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, para ser abonados en su cuenta de usuario y obtener el derecho a apostar, a partir de la aplicación de este decreto.

 

La base gravable del impuesto será el valor del depósito en dinero, dividido por 1,19, es decir

 

 

La tarifa del impuesto será la contemplada en el inciso primero del artículo 468 del Estatuto Tributario.

 

Así, el impuesto a cargo será igual a la base gravable del impuesto multiplicada por la tarifa aplicable.

 

En consecuencia, el valor disponible para apostar será la diferencia entre el depósito en dinero y el impuesto.

 

PARÁGRAFO 1. En los aspectos no previstos expresamente en el presente artículo, regirán las disposiciones contenidas en el Estatuto Tributario.

 

PARAGRAFO 2. Quienes operen juegos de suerte y azar exclusivamente por internet desde el exterior serán responsables del impuesto sobre las ventas-IVA, en los mismos términos que los prestadores de servicios desde el exterior.

 

Todas las referencias en leyes y actos administrativos realizadas a prestadores de servicios desde el exterior aplicarán a quienes operen juegos de suerte y azar exclusivamente por internet desde el exterior, incluyendo las referencias del artículo 420, 437 y 437-2 del Estatuto Tributario.

 

El impuesto se causará cuando el usuario directo o destinatario de los mismos tenga su residencia fiscal, domicilio, establecimiento permanente, o la sede de su actividad económica en el territorio nacional.

 

PARÁGRAFO 3. Los recursos obtenidos en virtud de lo dispuesto en este artículo se destinarán exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, e impedir la extensión de sus efectos

 

PARÁGRAFO 4. El recaudo por este concepto corresponde a la proporción del IVA generado por el hecho aquí descrito sobre el total del IVA generado multiplicado por el total del saldo a pagar de cada responsable que declare ingresos por la operación de juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet.

 

PARAGRAFO 5. La Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar en adelante Coljuegos EICE, en uso de las facultades legales otorgadas por el parágrafo tercero del artículo 38 de la Ley 643 de 2001, ordenará directamente a los Proveedores de Servicios de Internet. (ISP), el bloqueo de canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados.

 

El Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones MINTIC expedirá la reglamentación necesaria para facilitar a COLJUEGOS EICE los accesos y/o canales directos de comunicación con los Proveedores de Servicios de Internet (ISP), necesarios para que dicha entidad reporte la identificación de los canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados

 

ARTÍCULO 2. Impuesto Especial para el Catatumbo. Crease el Impuesto temporal que grava la extracción en el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que se definen en el artículo 3 del presente Decreto, al momento de la primera venta o la exportación.

 

ARTÍCULO 3. Hecho generador y causación. Son hechos generadores del impuesto que se crea mediante el presente decreto:

 

(i) La primera venta dentro o desde el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que se mencionan a continuación, y

 

(ii) La presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo, de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que se mencionan a continuación:

 

 

PARAGRAFO 1. El Impuesto que se crea mediante el presente Decreto se causará: (i) en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional, con la emisión de la factura y a falta de esta, en el momento de la primera entrega, aunque se haya pactado reserva de dominio, pacto de retroventa o condición resolutoria; y (ii) en el caso de la exportación, con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de Hidrocarburos y Carbón de las partidas arancelarias señaladas

 

PARAGRAFO 2. Los aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso de la partida arancelaria 27.09 recibidos por parte de la Agencia Nacional de Hidrocarburos por concepto de pago de regalías, no causan el impuesto especial para el Catatumbo al momento de la venta. Este sólo se causará al momento de la exportación.

 

ARTÍCULO 4. Base gravable. La base gravable será: (i) en la venta dentro o desde el territorio nacional, el valor de la venta; (ii) en la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, el valor FOB en pesos de los hidrocarburos y/o carbón exportado de las partidas arancelarias establecidas en el artículo 3 del presente Decreto. En caso de que el valor FOB esté en dólares de los Estados Unidos de América, se utilizará la TRM del día en que se presente y acepte la solicitud de autorización de embarque para convertir ese valor a pesos colombianos.

 

PARAGRAFO. Cuando quien extrae el hidrocarburo o el carbón, es quien lo exporta directamente, el impuesto sólo se causa una vez, aplicando la base gravable de la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, prevista en este artículo.

 

ARTÍCULO 5. Tarifa. La tarifa será la siguiente:

 

 

ARTÍCULO 6. Sujeto pasivo y responsable. Serán sujetos pasivos y responsables las personas naturales o jurídicas que realicen exportaciones definitivas y/o que vendan hidrocarburos y/o carbón de las partidas arancelarias establecidas en el artículo 3 del presente decreto

 

ARTÍCULO 7. Recaudo. El Impuesto que se crea mediante el presente decreto se pagará, así

 

1. Por la persona natural o jurídica exportadora, a través del Recibo Oficial de Pago o del medio que determine la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, el cual será documento soporte al momento de la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque. El valor pagado debe corresponder al valor del impuesto del presente decreto que ampara la solicitud de autorización de embarque.

 

2. Por la persona natural o jurídica que realice la venta en o desde el territorio nacional, a través del Recibo Oficial de Pago o del medio que determine la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, dentro de los 5 primeros días hábiles de cada mes, consolidando las operaciones de venta del mes anterior.

 

PARAGRAFO 1. Para el caso del numeral 1 de este artículo, cuando la solicitud de autorización de embarque registre datos provisionales, y estos varíen respecto de los consignados en la declaración de exportación con datos definitivos, se procederá a

 

1. Liquidar y pagar el impuesto faltante que se genere entre el valor FOB de la declaración de exportación y la solicitud de autorización de embarque, a más tardar dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la presentación de la declaración de exportación con datos definitivos.

 

2. Solicitar la devolución del pago en exceso cuando el valor FOB de la declaración de exportación sea inferior al declarado en la solicitud de autorización de embarque, adjuntando los documentos que prueben el hecho, en los términos del artículo 850 del Estatuto Tributario.

 

PARÁGRAFO 2. La presente disposición aplicará a las solicitudes de autorización de embarque que se presenten y acepten a partir del quinto día hábil siguiente a la publicación del presente decreto. Las solicitudes de autorización de embarque que se presenten y acepten antes de que culmine la vigencia de la medida se someten a estas mismas reglas independientemente de la fecha de la declaración de exportación definitiva.

 

PARÁGRAFO 3. Los recursos obtenidos en virtud de lo dispuesto en este artículo se destinarán exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar, e impedir la extensión de sus efectos.

 

PARÁGRAFO 4. En el caso del numeral 1 del presente artículo, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN sancionará la no presentación del documento soporte del pago de este impuesto de acuerdo con el numeral 2.1. del artículo 31 del Decreto 920 del 2023, sin perjuicio de la liquidación y pago del valor del impuesto y los intereses a que haya lugar, en el evento en que el exportador no realice el pago.

 

El pago incompleto de este impuesto dará lugar a la sanción del inciso 2 del numeral 2.1. del artículo 31 del Decreto 920 de 2023, sin perjuicio de la liquidación y pago del valor faltante del impuesto y los intereses a que haya lugar.

 

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, a través de las áreas de fiscalización Aduanera, o quien haga sus veces, será la competente para imponer las sanciones y/o la liquidación del impuesto. Cuando se deba expedir la liquidación por el no pago o pago incompleto del impuesto, esta se efectuará a través de resolución independiente, previo requerimiento especial. Para el efecto se aplicará el procedimiento previsto en el artículo 106 y siguientes del Decreto 920 de 2023 respecto de la imposición de sanciones. En todo caso, el contenido de la resolución sancionatoria será el previsto en el artículo 115 del Decreto 920 de 2023, incluyendo, cuando sea el caso, la liquidación del impuesto o su faltante.

 

A la sanción a que se refiere el presente parágrafo, le serán aplicables los artículos 23 y 24 del Decreto 920 de 2023.

 

PARAGRAFO 5. En el caso del numeral 2 del presente artículo, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN sancionará la no presentación y pago del recibo de pago, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 643 del Estatuto Tributario, es decir el 20% del valor del impuesto que ha debido pagarse. En el evento en el que se presente y pague extemporáneamente o pague un menor valor, aplicarán las sanciones de los artículos 641 y 644 del Estatuto Tributario, calculado sobre el valor del impuesto, junto con los intereses moratorios.

 

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, a través de las áreas de fiscalización Tributaria, o quien haga sus veces, será la competente para imponer las sanciones y/o la liquidación del impuesto. Cuando se deba expedir la liquidación por el no pago o pago incompleto del impuesto, esta se efectuará a través de resolución independiente, previo pliego de cargos. Para el efecto se aplicará el procedimiento previsto en los artículos 637 y 638 del Estatuto Tributario. En todo caso, en la resolución sancionatoria, se incluirá, adicionalmente la liquidación del impuesto o su faltante, cuando haya lugar a ello.

 

Sin perjuicio de lo anterior, el sujeto pasivo o responsable podrá subsanar las inconsistencias de manera voluntaria, antes de que la administración tributaria profiera el pliego de cargos, en cuyo caso las sanciones se reducirán, de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 651 del Estatuto Tributario. Es decir, se reducirán al 10% de lo previsto en los artículos 641 y 644 del Estatuto Tributario, junto con los intereses moratorios.

 

A la sanción a que se refiere el presente parágrafo, le será aplicable el artículo 640 del Estatuto Tributario.

 

ARTÍCULO 8. Modificación transitoria del parágrafo 2 del artículo 519 del Estatuto Tributario. A partir del quinto día hábil posterior a la publicación del presente decreto, modifíquese transitoriamente el parágrafo 2 del artículo 519 del Estatuto Tributario, el cual quedará así

 

"La tarifa del impuesto a que se refiere el presente artículo será del 1%.

 

Para el caso de los documentos que hayan sido elevados a escritura pública tratándose de la enajenación a cualquier título de bienes inmuebles, se aplicará únicamente la disposición prevista en el parágrafo 3 del presente artículo.

 

ARTÍCULO 9. Los recursos obtenidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 del presente decreto se destinarán exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar, e impedir la extensión de sus efectos

 

ARTÍCULO 10. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Las disposiciones contenidas en el presente Decreto serán aplicables una vez culmine el quinto día hábil siguiente a su publicación y hasta el 31 de diciembre de 2025.

 

Publíquese y cúmplase.

 

Dado a los 14 FEB 2025

 

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ.

 

EL VICEMINISTRO GENERAL DEL MINISTERIO DEL INTERIOR, ENCARGADO DEL EMPLEO DEL DESPACHO DEL MINISTRO DEL INTERIOR,

GUSTAVO GARCÍA FIGUEROA.

 

LA DIRECTORA TÉCNICA DE LA DIRECCIÓN DE RELACIONES COMERCIALES DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DE LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,

ADRIANA DEL ROSARIO MENDOZA AGUDELO.

 

EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTAÑEDA.

 

LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,

ÁNGELA MARÍA BUITRAGO RUIZ.

 

EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,

IVÁN VELÁSQUEZ GÓMEZ.

 

LA MINISTRA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,

MARTHA VIVIANA CARVAJALINO VILLEGAS.

 

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ.

 

LA MINISTRA DE TRABAJO,

GLORIA INÉS RAMÍREZ RÍOS.

 

LA VICEMINISTRA DE MINAS DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA,

KELLY JOHANA ROCHA GÓMEZ.

 

EL DIRECTOR TÉCNICO DE LA DIRECCIÓN DE RELACIONES COMERCIALES, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,

EDUARDO ANDRÉS CUBIDES DURÁN.

 

EL MINISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL,

JOSÉ DANIEL ROJAS MEDELLÍN.

 

LA MINISTRA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,

MARÍA SUSANA MUHAMAD GONZÁLEZ.

 

LA MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,

HELGA MARÍA RIVAS ARDILA.

 

LA DIRECTORA DE APROPIACIÓN DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,

YEIMI CARINA MURCIA YELA.

 

LA SUBDIRECTORA GENERAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, ENCARGADA DEL EMPLEO DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE TRANSPORTE,

MARÍA FERNANDA ROJAS MANTILLA.

 

EL ASESOR DEL MINISTERIO DE LAS CULTURAS, LAS ARTES Y LOS SABERES, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DE LA MINISTRA DE LAS CULTURAS, LAS ARTES Y LOS SABERES,

WILLIAM FABIÁN SÁNCHEZ MOLINA.

 

LA MINISTRA DEL DEPORTE,

LUZ CRISTINA LÓPEZ TREJOS.

EL JEFE DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA DEL MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DE LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,

OCTAVIO HERNANDO SANDOVAL ROZO.

 

LA MINISTRA DE IGUALDAD Y EQUIDAD,

FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA.”.

 

 

12.         Pruebas solicitadas al Departamento Administrativo de Presidencia de la República (DAPRE) y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Mediante autos del 4 y del 19 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas, a fin de contar con mayores elementos de juicio para analizar el contenido formal y material del Decreto Legislativo 175 de 2025. En documentos del 11, 27, 28 y 31 de marzo de 2025, la coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitieron respuestas a las preguntas efectuadas.

 

13.        Pruebas solicitadas al Consejo Nacional Electoral (CNE)[8]. También se solicitó al Consejo Nacional Electoral certificar a qué partido o movimiento político pertenecían, a fecha del 6 y del 14 de febrero de 2025, Diego Alejandro Guevara Castañeda, Iván Velásquez Gómez, Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, Ángela Buitrago Ruiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas. Ello, con el fin de verificar la delegación de funciones efectuada mediante Decreto 142 del 6 de febrero de 2025 y, en virtud de la cual el señor Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez profirió el Decreto Legislativo 175 del 14 de febrero de 2025.

 

14.         El contenido de las respuestas se referirá en el análisis formal y material según corresponda. En todo caso, el anexo nº. 1 que acompaña esta sentencia sintetiza la información recibida.

 

 

15.        La Corte recibió treinta y seis escritos de intervención[9]. El resumen de los planteamientos expuestos por los intervinientes se reseña en el anexo nº. 2 de esta providencia. A continuación, se presenta el sentido de las intervenciones[10] y del concepto del procurador general de la Nación:

 

Tabla 1. Intervenciones ciudadanas y concepto del PGN.

 

 

16.        El procurador General de la Nación solicita declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo, en el sentido de que los recursos a recaudar sean destinados a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la conmoción interior, bajo los supuestos fijados por la Corte en la Sentencia C-148 de 2025[14].

 

17.        Afirma que el Decreto cumple con todos los requisitos formales en tanto (i) “fue firmado por el presidente y los diecinueve (19) ministros”[15]; (ii) está motivado; (iii) se expidió en el término de la conmoción interior; (iv) las medidas se enfocan a atender la situación que se circunscribe a las áreas de la Región del Catatumbo, Cúcuta y su área metropolitana y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar y, por último, (v) fue remitido a la Corte Constitucional al día hábil siguiente posterior a su expedición.

 

18.        Agrega que se cumplen todos los requisitos materiales, en particular, los juicios de finalidad, conexidad y motivación suficiente porque es un instrumento de materialización de las medidas para superar las causas que dieron lugar al estado de excepción. Además, los tres tributos se encuentran plenamente motivados en la parte considerativa del Decreto y el recaudo también se encuentra desagregado. También se superan los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad porque las medidas adoptadas (i) no plantean limitaciones a derechos “intocables”, (ii) no restringen el núcleo esencial de derechos fundamentales y (iii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público.

 

19.        Sobre los juicios de necesidad, incompatibilidad y no contradicción específica, argumenta que las medidas son idóneas y contribuyen a recaudar los recursos que permiten las adiciones presupuestales necesarias para superar la crisis y gravan actividades susceptibles de obtener recursos sin aumentar la carga tributaria de personas en condición de vulnerabilidad o de bajos recursos. Tampoco se encarecen servicios básicos o productos de la canasta familiar[16]. Además, respetan los principios de predeterminación e irretroactividad y propenden por la materialización de los principios de equidad, eficiencia y progresividad[17].

 

20.        En relación con la proporcionalidad y la no discriminación, el Ministerio Público resalta que (i) la norma adopta impuestos de causación inmediata con mecanismos de pago y recaudos ya establecidos o derivados de normas legales vigentes o, en el caso del impuesto especial para el Catatumbo (IEC) que son de fácil implementación y determinación; (ii) las medidas son equilibradas y (iii) no prevén un trato diferenciado ni contienen criterios discriminatorios en razón a la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[18].

 

 

 

21.        La Corte Constitucional es competente para decidir acerca de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 de 2025, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 213 y 241.7 de la Constitución Política, 55 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE), así como 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.

 

 

22.        Antes de efectuar cualquier análisis del Decreto 175 de 2025, la Sala Plena encuentra necesario hacer una descripción de las medidas adoptadas por el Gobierno y exponer su naturaleza. Para ello, a continuación, (i) presentará una tabla en donde se sintetizan las medidas previstas por la norma sub examine y (ii) efectuará la descripción analítica de cada tributo.

 

Tabla 2. Síntesis de las medidas previstas por el Decreto Legislativo 175 de 2025

 

 

23.        Naturaleza del IVA. La Corte Constitucional ha precisado que el IVA es “un gravamen al consumo, del orden nacional y naturaleza indirecta, organizado bajo la modalidad de impuesto al valor agregado (IVA) en cada una de las etapas del ciclo económico del bien o servicio, hasta llegar al consumidor final, por lo que solo grava el mayor valor que se genera por transformarlo o por la utilidad percibida al enajenarlo o prestar el servicio”[19].

 

24.        Su desarrollo normativo ha sido descrito en detalle por esta Corte. Por ejemplo, en la Sentencia C-776 de 2003, se expusieron los elementos más relevantes de la normativa que ha regido el IVA en Colombia. Su punto de partida fue el Decreto 3288 de 1963, norma que implantó el IVA como un impuesto sobre las ventas de una sola etapa –que se cobra únicamente en el momento de adquisición de los bienes gravados– aplicable solo sobre productos terminados, es decir, de consumo final.

 

25.        Posteriormente, mediante el Decreto 1988 de 1974 se introdujeron “aspectos del método de valor agregado en el diseño del impuesto a las ventas”[20], y se amplió el alcance del tributo, al modificarse su hecho generador para comprender entonces “la venta de bienes corporales muebles procesados, la importación de éstos y la prestación de los servicios”[21]. De especial importancia fue el cambio en la configuración del tributo, que ahora se aplicaría de manera general, salvo las excepciones explícitamente establecidas en la normativa, en contraste con el esquema inicial.

 

26.        A su vez, las leyes 50 de 1984, 75 de 1986[22], 49 de 1990[23], 6 de 1992[24], 223 de 1995, 488 de 1998, 633 de 2000, 788 de 2002[25], 863 de 2003, 1111 de 2006, 1430 de 2010[26], 1739 de 2014, 1819 de 2016, 2010 de 2019, 2155 de 2021 y 2277 de 2022, realizaron ajustes varios entre los que se cuentan la modificación de tarifas, cambios variados en materia de sujeción, exclusión y exención, cuestiones asociadas al manejo administrativo del impuesto (recaudo, retención, régimen de responsables, etc.), que permitieron su configuración actual.

 

27.        En un asunto de especial relevancia para este caso, mediante el artículo 173 de la Ley 1819 de 2016, se modificó el artículo 420 del Estatuto Tributario, para incluir dentro del listado de hechos sobre los que recae el IVA, elementos relativos a la imposición sobre juegos de suerte y azar. La norma establecía, en lo relevante, lo siguiente:

 

“El impuesto a las ventas se aplicará sobre:

 

[…]

 

e) La circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar, con excepción de las loterías y de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet.

 

El impuesto a las ventas en los juegos de suerte y azar se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego.

 

La base gravable del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar estará constituida por el valor de la apuesta, y del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, la base gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a 20 Unidades de Valor Tributario (UVT) y la de las mesas de juegos estará constituida por el valor correspondiente a 290 Unidades de Valor Tributario (UVT). En el caso de los juegos de bingos, la base gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a 3 Unidades de Valor Tributario (UVT) por cada silla.

 

En los juegos de suerte y azar se aplicará la tarifa general del impuesto sobre las ventas prevista en este Estatuto.

 

Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera documento, se deberá expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta.

 

El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables”[27],

 

28.        Luego, mediante el artículo 71 de la Ley 2277 de 2022, el artículo 420 del Estatuto Tributario, que se ocupa de los hechos sobre los que recae el IVA, volvió a ser modificado. Así, se estableció que el inciso 3 de dicha disposición quedaría así:

 

“La base gravable del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar estará constituida por el valor de la apuesta, y del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, le base gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a veinte (20) Unidades de Valor Tributario (UVT) y la de las mesas de juegos estará constituida por el valor correspondiente a doscientos noventa (290) Unidades de Valor Tributario (UVT). En el caso de las máquinas electrónicas tragamonedas que operan en locales cuya actividad comercial principal puede ser diferente a juegos de suerte y azar, la base gravable está constituida por el valor correspondiente a diez (10) Unidades de Valor Tributario (UVT). En el caso de los juegos de bingo, la base gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a tres (3) Unidades de Valor Tributario (UVT) por cada silla. 

 

Para los demás juegos localizados señalados en el numeral 5 del Artículo 34 de la Ley 643 de 2001 la base gravable mensual será el valor correspondiente a diez (10) Unidades de Valor Tributario (UVT).”

 

29.        Es importante destacar que el IVA representa una importante proporción del recaudo tributario nacional, promediando una representatividad del 26,6% en el total de los tributos administrados por la DIAN[28], es decir, alrededor de una cuarta parte del recaudo. A continuación, se presentan los datos más relevantes del recaudo para el periodo 2017-2024.

 

Gráfica única.

 

30.        Características y elementos del IVA. De conformidad con lo anterior, el IVA ha sido caracterizado como un impuesto indirecto, es decir que recae “sobre las manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva de un sujeto, como es su propensión al consumo”[29]. Al respecto, la Corte ha explicado que este tipo de tributos “gravan el consumo o las ventas, pues el gravamen o su monto no dependen de la magnitud de la renta o el patrimonio de quien se obliga económica o jurídicamente a pagarlo”[30], sino del monto de la transacción, que refleja una capacidad contributiva del obligado. También se le considera plurifásico, en tanto grava el valor que se va agregando, de manera sucesiva, en la cadena productiva del bien o el ciclo económico del servicio[31], y de causación instantánea, ya que su exigibilidad se da al momento de producirse las transacciones que suponen su hecho generador[32].

 

31.        La Corte Constitucional ha caracterizado sus elementos esenciales, así:

 

Tabla 3. Elementos esenciales del IVA

 

32.        Medidas previstas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 respecto del IVA. El artículo 1. ° del Decreto Legislativo 175 de 2025 prevé la inaplicación de la expresión “y de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet” del literal e) del artículo 420 del Estatuto Tributario, a partir del quinto día hábil siguiente a la publicación del decreto, que se dio el viernes 14 de febrero de 2025. Asimismo, señala expresamente que “[l]os juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, en el territorio nacional o desde el exterior, estarán gravados con el impuesto sobre las ventas (IVA)”[49].

 

33.        Lo anterior, pues el literal e) del artículo 420 del Estatuto Tributario establecía una regla general de sujeción para “[l]a circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar”, y disponía una exclusión expresa del gravamen de aquellos “operados exclusivamente por internet”.

 

34.        Así las cosas, y al quedar incluidos en el gravamen los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, el legislador extraordinario estableció los elementos esenciales para que la novedosa imposición resultara completa. En este sentido, construyó un hecho generador específico, determinó una base gravable y definió la tarifa del tributo para los juegos de suerte y azar operados por internet, hasta entonces excluidos, así:

 

Tabla 4. Elementos esenciales del IVA en juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet

 

35.        La norma también establece que, en lo no regulado, se aplicarán las reglas contenidas en el Estatuto Tributario[59], por lo que se conoce que el tributo es nacional, recaudado por la DIAN, pero con la destinación específica establecida por el legislador extraordinario, propia de los impuestos creados en el marco de los estados de excepción[60].

 

36.        También se destaca que al margen de lo tributario, se prevé que la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar - Coljuegos EICE-, deberá ordenar “directamente a los Proveedores de Servicios de Internet (ISP), el bloqueo de canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados”[61]. El Decreto Legislativo 175 de 2025 dispone que esta competencia se desarrolla “en uso de las facultades legales otorgadas por el parágrafo tercero del artículo 38 de la Ley 643 de 2001”[62], y que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones -MINTIC-, expedirá la reglamentación necesaria para facilitar a Coljuegos “los accesos y/o canales directos de comunicación con los Proveedores de Servicios de Internet (ISP), necesarios para que dicha entidad reporte la identificación de los canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados”[63].

 

37.        Respecto de lo anterior, es importante notar que el artículo 38 de la Ley 643 de 2001, tal como fue modificado por el artículo 93 de la Ley 1753 de 2015, determina en su parágrafo 3 que, entre otros, los administradores del monopolio –en este caso Coljuegos– “podrán hacer monitoreo a los canales, entidades financieras, páginas de Internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de juegos de suerte y azar no autorizados, y ordenar las alertas y bloqueos correspondientes”. En este sentido, el parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025, tal como lo indica la propia norma, repasa la facultad que ya reconoce la Ley 643 de 2001, pero la hace obligatoria, disponiendo que la entidad ordenará los bloqueos y medidas establecidos en la norma, para evitar la explotación de juegos de suerte y azar no autorizados que operen por internet. Asimismo, la facultad reglamentaria general se explicita, al disponer que la expedición de la reglamentación que permita facilitar accesos y reportes quedará a cargo del MINTIC.

 

 

38.        Naturaleza del impuesto especial para el Catatumbo. El Decreto Legislativo sub examine creó el “impuesto especial para el Catatumbo”, con vigencia desde el 5 de febrero hasta el 31 de diciembre de 2025. De acuerdo con el artículo 2 del decreto, este impuesto “grava la extracción en el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias” 27.01 (Hullas, briquetas, ovoides y combustibles sólidos similares, obtenidos de la hulla) y 27.09 (Aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso), al momento de la primera venta o de la exportación. Además, según el parágrafo 3 del artículo 7, todos los recursos recaudados se destinarán exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación (PGN), necesarios para conjurar las causas que dieron lugar a declarar del estado de conmoción interior. En este sentido, la Sala Plena advierte que se trata de un impuesto temporal, instantáneo y de destinación específica.

 

39.        Contenido del impuesto especial para el Catatumbo. De conformidad con artículo 3 del Decreto Legislativo 175 de 2025, son hechos generadores de este impuesto los siguientes: (i) “[l]a primera venta dentro o desde el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias” 27.01 y 27.09; y (ii) “[l]a presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo, de hidrocarburos y carbón” de dichas partidas arancelarias. En ese sentido, el parágrafo 1 de esta disposición dispone que el impuesto especial para el Catatumbo se causa en los siguientes dos eventos: (i) en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional, con la emisión de la factura y a falta de esta, en el momento de la primera entrega, aunque se haya pactado reserva de dominio, pacto de retroventa o condición resolutoria; (ii) en el caso de la exportación, con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de Hidrocarburos y Carbón de las partidas arancelarias señaladas. A su vez, el artículo 6 prevé que serán sujetos pasivos y responsables de este impuesto todas las personas naturales o jurídicas que realicen exportaciones definitivas y/o que vendan hidrocarburos y/o carbón de estas partidas arancelarias.

 

40.        En cuanto a la base gravable del impuesto, el artículo 8 precisa que será, (i) en la venta dentro o desde el territorio nacional, el valor de la venta; y, (ii) en la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, el valor FOB en pesos de los hidrocarburos y/o carbón exportado de las partidas arancelarias previamente señaladas. Este artículo también aclara que, “[e]n caso de que el valor FOB esté en dólares de los Estados Unidos de América, se utilizará la TRM del día en que se presente y acepte la solicitud de autorización de embarque para convertir ese valor a pesos colombianos”. Según el artículo 5, la tarifa de este impuesto será del 1%.

 

41.        En todo caso, el decreto aclara que “[l]os aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso de la partida arancelaria 27.09 recibidos por parte de la Agencia Nacional de Hidrocarburos por concepto de pago de regalías, no causan el impuesto especial para el Catatumbo al momento de la venta. Este sólo se causará al momento de la exportación”[64]. Y, precisa que “[c]uando quien extrae el hidrocarburo o el carbón, es quien lo exporta directamente, el impuesto sólo se causa una vez, aplicando la base gravable de la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, prevista en este artículo”[65].

 

42.        Por último, el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto Legislativo 175 de 2025 ordenó que el recaudo del impuesto especial para el Catatumbo se realizará por la persona natural o jurídica que lleve a cabo la venta en o desde del territorio nacional, por medio del Recibo Oficial de Pago o del medio que determine la DIAN, dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes, consolidando las de venta del mes anterior. Asimismo, el parágrafo 5 del artículo 7 del decreto, prevé las sanciones e intereses en eventos en que no se presente el documento soporte de pago del impuesto o se presente pago extemporáneo o incompleto del impuesto. A continuación, se detallan los elementos esenciales de este impuesto:

 

Tabla 5. Elementos esenciales del impuesto especial para el Catatumbo

 

 

43.        Naturaleza del impuesto de timbre. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el impuesto de timbre es un tributo de “tipo documental”[66]. Esto es así, porque “la obligación surge de la suscripción de un documento ya sea público o privado” [67]. En Colombia, este tipo de tributos “fue[ron] adoptado[s] desde tiempos de la Colonia y posteriormente retomado[s] por la República […] dada su fácil administración, pues “bastaba para ello hacer obligatorio en ciertos actos y contratos, el uso de papel sellado y de las estampillas que el Gobierno vendía”” [68]; por lo que se convirtió, durante buena parte de los siglos XIX y XX, en una de las formas más eficaces de recaudo. Lo anterior, da cuenta de su “relación [con] el principio de eficiencia tributaria” [69].

 

44.        En particular, el impuesto de timbre fue incorporado en Colombia “como una renta nacional desde el año 1880, mediante la Ley 46” [70]. En ese entonces, [s]u recaudo estaba atado a la venta de estampillas que se adherían a múltiples documentos escritos” [71]. Sin embargo, con posterioridad, el impuesto “fue objeto de varias modificaciones hasta que, en el actual Estatuto Tributario – Decreto Ley 634 de 1989 -, se incluyó una compilación” [72] autónoma.

 

45.        Sin perjuicio de lo anterior, según un estudio de la DIAN del año 2017, “el impuesto de timbre tuvo una importancia relativa en sus inicios, pero con el pasar del tiempo se ha transformado en un gravamen ineficiente por su bajo rendimiento recaudatorio y el manejo engorroso para los contribuyentes, responsables o agentes de retención [resultado de] las múltiples bases gravables, el gran número de exenciones y la multiplicidad de tarifas [que] han generado un impuesto de timbre excesivamente engorroso” [73]^.. Por lo tanto, la unificación normativa prevista en el Estatuto Tributario “experimentó cambios para hacer ajustes en la tarifa, o para incluir y excluir algunos hechos como gravados”. Entre otras modificaciones, resultan destacables las incorporadas por “las Leyes 6 de 1992, 383 de 1997, 488 de 1998, 1111 de 2006 y, finalmente la Ley 2277 de 2022” [74]. En particular, esta última regulación estableció que, a partir del año 2023, la tarifa del impuesto sería de 0%, con algunas excepciones[75].

 

46.        Características del impuesto de timbre. La Sala Plena destaca que, en atención a lo expuesto por la jurisprudencia constitucional respecto de la naturaleza de este impuesto, se trata de un tributo de “causación instantánea en la medida en que se causa de manera simultánea con la realización del hecho imponible, es decir, la realización del hecho gravado no atiende a un período o lapso determinado” [76]. Asimismo, se considera “económicamente como un impuesto indirecto”[77], por cuanto “no tiene en cuenta la capacidad contributiva de quien lo asume”[78]; de manera que, “sin importar quién sea el contribuyente, deberá pagarse lo correspondiente al documento suscrito, sin más parámetro que el valor del mismo”[79]. Según la Corte, “[e]sta naturaleza indirecta también se evidencia en (i) la no convergencia del sujeto pasivo económico y jurídico y (ii) que el hecho generador sea un indicador mediato que determine de manera objetiva la capacidad contributiva sin identificar ex ante al contribuyente”[80].

 

47.        Elementos del impuesto de timbre. El impuesto de timbre se encuentra regulado en los artículos 514 a 554 del Libro Cuarto del Estatuto Tributario. Conforme al artículo 519 de esta regulación, este impuesto grava “los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión, cuya cuantía sea superior a seis mil (6.000) Unidades de Valor Tributario, UVT, en los cuales intervenga como otorgante, aceptante o suscriptor una entidad pública, una persona jurídica o asimilada, o una persona natural que tenga la calidad de comerciante, que en el año inmediatamente anterior tuviere unos ingresos brutos o un patrimonio bruto superior a treinta mil (30.000) Unidades de Valor Tributario, UVT”. En atención a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los elementos esenciales de este impuesto son:

 

Tabla 6. Elementos esenciales del impuesto de timbre

 

48.        Medidas previstas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 respecto del impuesto de timbre. El artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025 modifica de manera transitoria, el parágrafo 2 del artículo 519 del ET. Esto es, la tarifa del tributo. Antes del decreto analizado, el citado parágrafo establecía que la tarifa del impuesto de timbre nacional era del cero por ciento (0%). No obstante, con la modificación prevista por el artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025, la tarifa pasó a ser del uno por ciento (1%). En adición, de acuerdo con esta disposición, dicha tarifa será aplicable hasta el 31 de diciembre de 2025[90]. Ahora bien, el artículo 8 ibidem también aclara que “[p]ara el caso de los documentos que hayan sido elevados a escritura pública tratándose de la enajenación a cualquier título de bienes inmuebles, se aplicará únicamente la disposición prevista en el parágrafo 3° del presente artículo”.

 

49.        Habida cuenta de lo anterior, la Sala Plena advierte que en relación con el impuesto de timbre nacional, el Decreto Legislativo 175 de 2025 se limita a incrementar la tarifa general del impuesto, del cero por ciento (0%) al uno por ciento (1%). Por lo demás, el decreto no modificó, en absoluto, alguno de los elementos esenciales del impuesto previamente descritos.

 

50.        Finalmente, la Sala resalta que conforme a lo previsto por el artículo 9 del mismo decreto, los “recursos obtenidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 8º del presente decreto se destinarán exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, e impedir la extensión de sus efectos”.

 

51.        A continuación, la Sala procede a analizar, como cuestión previa, si en el presente caso se presenta el fenómeno de Inexequibilidad por consecuencia, en virtud de lo decidido por la Corte en la Sentencia C-148 de 2025.

 

 

52.        En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte Constitucional declaró exequible parcialmente el Decreto Legislativo 062 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río Oro y González en el departamento del Cesar.

 

53.        Por un lado, la Sala Plena concluyó que la declaratoria era conforme a la Constitución Política exclusivamente “respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados –internos y transfronterizos– y los confinamientos masivos que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos […]”[91].

 

54.        Por otro lado, la Corte declaró inexequible el decreto frente a “los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos”[92].

 

55.        A raíz de lo anterior, corresponde determinar, como asunto previo, si las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 resultan o no inexequibles en razón a la declaración de exequibilidad parcial del Decreto mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior. En ese orden de ideas, debe la Sala Plena, de manera previa a ejercer el control automático de constitucionalidad, verificar si las disposiciones del Decreto Legislativo 175 de 2025 guardan una relación de conexidad estricta con los asuntos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025.

 

56.        Asimismo, la Corte constata que el Decreto Legislativo 175 de 2025, objeto de la presente revisión constitucional, adopta medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación, necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior, con vigencia desde la publicación del decreto hasta el 31 de diciembre de 2025 y, previstos en el Decreto Legislativo 274 de 2025. Por ello, en este análisis la Sala tendrá en cuenta lo decidido en la Sentencia C-381 de 2025, providencia en la cual la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del último decreto mencionado.

 

57.        En efecto, mediante la Sentencia C-381 de 2025, la Corte declaró, en primer lugar, inexequible por consecuencia el artículo 2 del Decreto Legislativo 274 de 2025, “respecto de las adiciones al presupuesto de gastos o de apropiaciones correspondientes a la totalidad de las medidas financiadas con recursos del Presupuesto General de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025 de los sectores (i) Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, (ii) Transporte, (iii) Interior y (iv) Vivienda, Ciudad y Territorio”[93].

 

58.        En segundo lugar, parcialmente exequible el artículo 2 del mismo decreto, respecto de las adiciones “correspondientes a los sectores de (i) Presidencia, (ii) Agricultura y Desarrollo Rural y (iii) Educación”; en tercer lugar, condicionalmente exequibles las adiciones de los sectores “(i) Salud y Protección Social, (ii) Inclusión Social y (iii) Igualdad y Equidad, en el entendido de que estos recursos presupuestales adicionales no pueden ser destinados a financiar medidas que busquen responder a problemáticas históricas y estructurales” y, en cuarto lugar, exequibles las adiciones correspondientes a la totalidad de medidas financiadas con recursos adicionales del PGN del sector defensa.

 

59.        El Decreto Legislativo 175 de 2025 adopta las siguientes tres grandes medidas, las cuales fueron expuestas en extensión en acápites anteriores (ver: supra cap. 2): (i) gravar con el IVA a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet en el territorio nacional o desde el exterior; (ii) crear el IEC que grava la extracción en el territorio nacional de hidrocarburos y carbón al momento de la primera venta o la exportación y, (iii) modificar transitoriamente la tarifa del impuesto de timbre a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 519 del Estatuto Tributario, la cual pasa del 0% al 1%.

 

60.        En su escrito de intervención, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestaron que las necesidades de gasto adicional en virtud de la conmoción “ascienden a la suma de DOS BILLONES SETECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($2.768.000.000.000)” [94]. De acuerdo con estas entidades, esta suma también corresponde a “las estimaciones de recaudo de las medidas tributarias establecidas en el Decreto Legislativo 175 de 2025”^[95].

 

61.        De acuerdo con estos intervinientes, “el déficit existente para atender los gastos relacionados con la conmoción interior, y que a su vez corresponde con el valor de los recursos que se espera obtener mediante el Decreto Legislativo 175 de 2025, se calculó en función de las necesidades de gasto indicadas por cada sección presupuestal en el marco de su autonomía, y se fundamenta en la brecha entre los recursos disponibles en el PGN 2025 y los montos adicionales requeridos para atender las causas que dieron lugar a la conmoción interior e impedir la extensión de sus efectos, particularmente en materia de seguridad y asistencia social”^[96].

 

62.        En tal virtud, la Sala encuentra, prima facie, que las medidas previstas por el Decreto 175 de 2025 se enmarcan en los hechos y asuntos que la Corte encontró constitucionalmente válidos a fin de justificar el estado de conmoción interior. Ello, pues su contenido, en principio, guarda relación con el financiamiento del fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y los derechos y garantías fundamentales de la población.

 

63.        A pesar de lo anterior, la Corte aclara que no todo el recaudo resulta constitucional, ya que en la Sentencia C-381 de 2025 se determinó que no todas las adiciones al PNG son exequibles. En ese sentido, de los dos billones setecientos sesenta y ocho mil millones de pesos ($2.768.000.000.000), solo lo presupuestado para adicionar los sectores referidos en el párrafo 58 de esta providencia, superan el juicio de conexidad con las materias declaradas exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. Por lo tanto, el recaudo que excede ese monto resulta inconstitucional por consecuencia. En este sentido, de superarse el análisis formal y material, la Corte declarará la exequibilidad de las medidas, en el entendido de que el Gobierno nacional sólo podrá recaudar la suma que corresponda a la financiación de las partidas a las que refieren los resolutivos tercero[97], cuarto[98] y quinto[99] de la Sentencia C-381 de 2025 y, en los estrictos términos que allí se precisaron.

 

 

64.        Corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 175 de 2025 cumple con los requisitos formales y materiales previstos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?

 

65.        A fin de responder este problema jurídico, la Sala Plena (i) presentará una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de conmoción interior; (ii) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del control de constitucionalidad en relación con los decretos legislativos de desarrollo expedidos al amparo de los estados de excepción, específicamente, del estado de conmoción interior; (iii) se referirá al ejercicio del poder impositivo extraordinario del Gobierno nacional en estados de excepción y las garantías que se deben observar y, finalmente, (iv) examinará el cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo y si las medidas adoptadas cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad.

 

 

66.        Naturaleza de los estados de excepción. Los estados de excepción son “regímenes especiales”[100] previstos para “situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno nacional a partir de sus competencias ordinarias”[101]. En estas circunstancias, la Constitución faculta al presidente de la República para que, con la firma de todos sus ministros, declare el estado de excepción. Esta declaratoria se encuentra sometida a precisas “condiciones de validez impuestas por la Constitución”[102]. De allí que la facultad del presidente de declarar un estado de excepción sea reglada, excepcional y limitada[103]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “se trata de dotar al Estado de las especiales herramientas que requiere para la superación de la crisis por la que atraviesa [,] pero de[be] hacerlo sin renunciar a la capacidad de articulación y de legitimación política propia del derecho” ^[104].

 

67.        Tipología de los estados de excepción. Los artículos 212 a 215 de la Constitución regulan la figura de los estados de excepción. De acuerdo con estas disposiciones, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos: (i) guerra exterior[105]; (ii) conmoción interior[106] y (iii) emergencia económica, social y ecológica[107]. Por su parte, la Ley 137 de 1994 (LEEE) regula lo relativo a “las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción” [108]. Asimismo, esta ley prevé los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno nacional.

 

68.        El Estado de conmoción interior. El artículo 213 de la Constitución prescribe de manera expresa que el presidente de la República está facultado para declarar el estado de conmoción interior “en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de Policía”[109]. La declaratoria del estado de conmoción interior confiere al Gobierno “las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” [110]. La principal manifestación de dichas facultades es la posibilidad de que el Gobierno expida normas con fuerza de ley[111]. En este sentido, la Constitución permite al presidente aprobar decretos legislativos que contemplen medidas para superar la situación y que suspendan “las leyes incompatibles con el [e]stado de [c]onmoción”. Estos decretos legislativos dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público, salvo que el Gobierno prorrogue su vigencia[112].

 

 

69.        De conformidad con la jurisprudencia constitucional, una característica propia del Estado constitucional democrático es que los estados de excepción no pueden ser omnímodos ni arbitrarios[113]. Por esta razón, “el ordenamiento constitucional prevé una serie de requisitos que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para conjurar la crisis”[114]. Estos requisitos son examinados por la Corte para verificar la compatibilidad de dichos decretos con la Constitución. Esto, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios y, en todo caso, se someten a las condiciones impuestas por la Constitución.

 

70.        La Corte ha señalado que tales requisitos se encuentran en tres fuentes normativas concretas, las cuales constituyen el parámetro de constitucionalidad pertinente: (i) las disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 CP); (ii) la regulación prevista en la LEEE, y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que establecen tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214 CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias en el marco de un estado de excepción concreta el principio de legalidad, que como lo ha indicado esta Corte, implica las siguientes consecuencias: (i) el Gobierno debe actuar con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción y (ii) las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no deben ser incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

 

71.        Facetas del control judicial de los estados de excepción. Esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos en desarrollo de los estados de excepción tiene dos facetas, una formal y otra material. El escrutinio que practica este tribunal tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional. Por un lado, el examen formal del decreto implica que la Corte verifique las siguientes condiciones: (i) que lleve la firma del presidente de la República y de todos los ministros del despacho; (ii) que el decreto legislativo haya sido suscrito y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción interior; (iii) que hubiese sido expedido dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior; (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición; (v) que en casos de medidas relativas a tributos, se advierta que su adopción se corresponde con las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de normas, toda vez que las mismas “deberán dejar de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”[115] y, (vi) cuando la conmoción interior se declara en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe indicar la determinación del ámbito territorial de su aplicación.

 

72.        Por otro lado, para la práctica del examen material, esta corporación ha diseñado varios juicios que son expresión de los principios que guían los estados de excepción. Estos juicios son: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación. A continuación, la Sala Plena describe el contenido y alcance de cada uno de estos juicios^[116].

 

Tabla 7. Descripción de los juicios que ha desarrollado esta Corporación.

 

 

73.        Reconocimiento de la posibilidad de decretar impuestos. Los estados de excepción son un conjunto de circunstancias anómalas que habilitan competencias legislativas al presidente de la República para que las instituciones jurídicas sean capaces de garantizar los derechos y con el fin de retornar a la normalidad. En tal sentido, aunque la Constitución no señala de forma expresa la posibilidad de crear tributos en el marco del estado de conmoción interior, como sí lo hace para el estado de emergencia económica y social[143],  puede extraerse del artículo 213 superior y del artículo 38 de la LEEE que el Gobierno puede imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal o durante la vigencia del estado de conmoción, con el objetivo de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

 

74.        En esa medida, esta Corte ha precisado que la expresión “contribuciones fiscales o parafiscales” debe entenderse como el género tributo de forma que incluye los impuestos, las tasas y las contribuciones[144] y que, en estados de excepción, “la Constitución Política confiere un margen relevante de configuración normativa al Legislador excepcional para crear tributos e introducir cambios a la estructura de los existentes”[145]. Esto introduce la posibilidad de variar las “modalidades de recaudo, campos y formas de aplicación de las cargas fiscales, reglas para el cálculo de elementos como la base gravable o la tarifa o para la identificación del sujeto pasivo, etc.”[146].

 

75.        En consecuencia, el Gobierno nacional se encuentra autorizado para imponer tributos que tengan por objetivo el restablecimiento de la normalidad. Lo anterior, según la Corte, no podría ser de otra manera, porque “en los estados de excepción se presentan con frecuencia situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es posible cubrir con las partidas presupuestales existentes”[147]. Por lo tanto, resulta razonable que “el Gobierno [disponga] de medios adecuados para satisfacer dichos requerimientos, sin los cuales no podría cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o impedir la extensión de sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que el legislador no puede prever cuando elabora el presupuesto general de la Nación”[148].

 

76.        Límites temporales a la potestad impositiva en estados de conmoción interior. En atención a lo previsto por el literal l) del artículo 38 de la LEEE, durante el estado de conmoción interior, el presidente de la República puede imponer tributos, “para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción”. Esta habilitación normativa introduce un doble límite temporal al ejercicio de la potestad impositiva excepcional: uno atado a la duración del estado de conmoción interior y otro a la vigencia fiscal. En cuanto a la vigencia del estado de conmoción interior, la Sala Plena advierte que según el artículo 213 superior este se extenderá por un “término no mayor noventa días prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República”. Frente a la expresión “vigencia fiscal”, la Sala considera que esta se inscribe en el sistema conceptual del derecho presupuestario, ámbito en el que la fórmula tiene un significado preciso y reiterado.

 

77.        En concreto, la Sala Plena advierte que la expresión “vigencia fiscal” alude al año fiscal que comienza el l° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año[149]. Este entendimiento responde a una lógica presupuestal, de acuerdo con la cual las medidas tributarias adoptadas en el marco del estado de excepción afectan directamente el contenido de la Ley de Apropiaciones, cuyo alcance se limita a la vigencia fiscal respectiva. En efecto, las medidas tributarias que adopta el Gobierno nacional durante los estados de excepción –incluido el estado de conmoción interior– tienen impacto directo sobre los ingresos del presupuesto general de la Nación, cuya planeación, formulación, aprobación y ejecución están constitucionalmente restringidas a una vigencia fiscal. Por lo tanto, la facultad de imponer tributos “para una sola vigencia fiscal” debe entenderse en coherencia con el diseño del ciclo presupuestal, lo cual impide extender su aplicación a períodos superiores a un año fiscal, o año calendario.

 

78.        Conforme a lo anterior, la disposición estatutaria previamente citada no introduce un nuevo concepto. Por el contrario, dicha expresión se inscribe en el ámbito propio del derecho presupuestario, donde “vigencia fiscal” es un término con contenido técnico definido. Así las cosas, la Sala advierte que cualquier interpretación distinta que desligue esta expresión de su fuente constitucional y presupuestal generaría una ruptura en la coherencia del sistema normativo y podría afectar los principios de planeación, sostenibilidad y legalidad del gasto público. Entender, como lo sugieren algunos de los intervinientes, que la expresión “vigencia fiscal” podría abarcar un período fragmentario o no coincidente con el año fiscal, generaría una tensión con los principios de anualidad y universalidad del sistema presupuestal (arts. 347 de la C.P. y 13 y 14 del Decreto Ley 111 de 1996).

 

79.        De igual forma, permitir que las medidas tributarias adoptadas en el marco de los estados de excepción se extiendan más allá de la vigencia fiscal respectiva vulneraría tales principios y, en últimas, desdibujaría el límite constitucional a la delegación legislativa que justifica su adopción en el marco del estado de excepción. De allí, por ejemplo, que tratándose del estado de emergencia económica, social y ecológica, el artículo 215 de la Constitución prevea expresamente que, al amparo de dicho estado de excepción, el presidente de la República podrá, “en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente” (énfasis propio).

 

80.        Ahora bien, como todas las facultades que se le confieren al gobierno durante los estados de excepción, tal potestad está estrictamente limitada por la Constitución. En particular, en el caso del estado de conmoción interior, los impuestos deberán ser exclusivamente destinados a “conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.

 

81.        En esa medida, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en precisar que la posibilidad de establecer tributos en el marco del estado de conmoción interior “está necesariamente limitada por las finalidades y condicionamientos establecidos para dicho estado de excepción en la Constitución y en la Ley”[150]. En tal virtud, ese poder está sometido a los principios que orientan el sistema tributario y al respecto de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la potestad impositiva y que sean compatibles con las finalidades que el constituyente fijó para el estado de conmoción interior.

 

 

82.        A pesar de que la imposición tributaria tiene como base el principio de representación popular de los tributos (“no taxation without representation”), en los estados de excepción no es posible predicar este postulado pues es el Gobierno quien se encuentra facultado para imponer tributos sin atender a la deliberación propia de ejercicio de la actividad legislativa. Sin embargo, esto no implica que “desaparezca la obligación constitucional del Gobierno de justificar la medida impositiva”[151]. Por el contrario, en este contexto se exige una carga argumentativa en términos de suficiencia y conducencia, que permita “superar el déficit democrático de la herramienta y garantizar los postulados superiores”[152]. De igual forma, ese principio se garantiza con la posibilidad que tiene el Congreso de efectuar el control político derivado del artículo 39 de la Ley 137 de 1994.

 

83.        Por otra parte, tampoco resulta aplicable en estados de excepción la prohibición de establecer rentas con destinación específica prevista en el artículo 359 superior, porque “la facultad impositiva [en estos casos] solo se justifica en la medida en que tenga relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y que se encuentre encaminada a conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”[153]. De no ser así, el tributo resultaría inconstitucional.

 

 

84.        La potestad tributaria, aun en estados de excepción, tiene como base los siguientes pilares: (i) el mantenimiento, fortalecimiento y la propia subsistencia del Estado dependen del sistema tributario. Por ello, todas las personas tienen el deber de tributar[154] (art. 95-9 C.P); (ii) el principio de solidaridad presupone que todos deben participar en la consecución de los fines del Estado (arts. 1 y 2 C.P.)[155]; (iii) una de las funciones del Estado es intervenir en la economía a través de leyes (art. 334 C.P.), en virtud de lo cual no solo puede definir su política tributaria, sino los medios para alcanzarla[156], en el marco de la razonabilidad, proporcionalidad y teniendo en cuenta la proscripción de exceso[157].

 

85.        En ese orden de ideas, aunque la política tributaria tiene como fundamento el deber ciudadano y el principio de solidaridad, “no puede ser excesiva al punto de afectar la calidad de vida de los ciudadanos”[158]. En consecuencia, debe estar sustentada en criterios estrictos de razonabilidad y proporcionalidad de forma que la imposición atienda a la capacidad real contributiva de los sujetos pasivos. Esto, también garantiza la materialización de los principios de equidad y justicia tributaria.

 

86.        El principio de legalidad. En estados de excepción, es necesario dar aplicación a este principio el cual propende porque solo el legislador (en este caso el excepcional) puede crear tributos y, debe definir los elementos constitutivos del mismo, es decir, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa, de conformidad con lo previsto en el primer inciso del artículo 338 constitucional.

 

87.        Así, en estados de excepción, el presidente de la República está autorizado por la Constitución Política para ejercer, de forma excepcional y transitoria el poder impositivo del Estado, mediante la expedición de decretos legislativos^[159]. Al respecto, la Corte ha precisado que, en estos últimos casos, “el [p]residente no actúa por delegación del Congreso, que sí en virtud de las atribuciones propias que en forma directa y expresa le concede el Estatuto Supremo”^[160]. Esto es así, debido a que el artículo 338 constitucional supedita su aplicación a los “tiempos de paz”, categoría que la jurisprudencia constitucional ha precisado como tiempos de “normalidad institucional”^[161].

 

88.        Por el contrario, la Corte Constitucional ha insistido en que, en estados de excepción, es decir, en tiempos de “anormalidad institucional”^[162], el “Gobierno se encuentra autorizado para establecer tributos destinados al restablecimiento de la normalidad”[163], por ejemplo, con el fin de “conjurar la crisis [e] impedir la extensión de sus efectos”[164]. En consecuencia, es claro que el Estado puede ejercer su poder impositivo en situaciones de normalidad y de anormalidad institucional. En el primer escenario, su ejercicio corresponde al Congreso de la República, asambleas y concejos, mientras que, en el segundo, la Constitución Política autoriza al Gobierno nacional para ejercer dicho poder.

 

89.        El principio de certeza tributaria. Se trata de una faceta del principio de legalidad que impone a las corporaciones públicas de representación popular la obligación de definir con razonable claridad y precisión los elementos esenciales del impuesto, la tasa o la contribución”^[165] –sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa–. En consecuencia, si la norma que pretende establecer una obligación tributaria no define estos elementos o estos “no son determinables a partir de ella” ^[166], no hay tributo^[167]. Este principio tiene como finalidad preservar la seguridad jurídica, en tanto permite que los ciudadanos conozcan “el contenido de sus deberes económicos para con el Estado”^[168]. Así mismo, busca incrementar la eficiencia tributaria en tanto la claridad de los elementos de la obligación fiscal contribuye a facilitar el recaudo de los tributos y prevenir la evasión fiscal^[169].

 

90.        Características del principio de certeza tributaria. El principio de certeza tributaria no es absoluto y tiene un contenido relativo o “flexible”^[170]. No es absoluto, porque no exige que los elementos esenciales del tributo sean definidos de manera completamente inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo^[171]. Según la Corte, “[u]na obligación de esta naturaleza reduciría drásticamente la competencia de los órganos colegiados de elección popular para crear tributos, al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario”^[172].

 

91.        En efecto, las normas tributarias, al igual que todas las normas, “están expresadas en lenguaje natural”^[173], lo cual implica que tienen un grado más o menos amplio de indeterminación semántica^[174] y pueden suscitar diversas controversias interpretativas al momento de su aplicación y ejecución^[175]. Esta circunstancia, sin embargo, no supone su inconstitucionalidad. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Constitución únicamente prohíbe que el diseño de la obligación fiscal adolezca de una indefinición o ambigüedad “irresoluble”^[176] o “insuperable”^[177]. Esto ocurre si es imposible inferir razonablemente el contenido de un elemento esencial del tributo a partir de las pautas y reglas generales de la hermenéutica jurídica^[178].

 

92.        Por otra parte, como lo ha expuesto la Corte, el principio de certeza tributaria tiene un contenido relativo, dado que la Constitución impone al legislador “niveles diferenciados”^[179] de precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación fiscal que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate^[180]. Así, la Corte ha reconocido que en el campo de las contribuciones parafiscales, el legislador está obligado a definir con un alto grado de precisión y claridad el régimen de administración y recaudo, pues este usualmente se confía a particulares^[181].

 

93.        A su turno, ha explicado que el principio de certeza en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata”^[182]. Esto, por cuanto el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que, por medio de la Ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones. Del mismo modo, mientras los elementos esenciales de los impuestos nacionales deben ser definidos de manera “inequívoca” por el Legislador, en el caso de los gravámenes territoriales, “la ley se limita a autorizar la creación del ingreso fiscal a través de la prefiguración de sus aspectos básicos, los cuales se concretan por las asambleas y concejos”^[183].

 

Tabla 8. Elementos del tributo

 

94.        El principio de tipicidad. El principio de tipicidad se desprende del principio de legalidad, “hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutiva de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que les permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión”^[186]. Así, el principio de tipicidad se predica tanto de la conducta que se reprocha como de las consecuencias de incurrir en ella^[187]. Ahora bien, en lo que atañe a la determinación de las sanciones, la Corte ha señalado que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración. En efecto, el alto tribunal ha destacado que “el legislador dispone de un margen de configuración de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administración y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos”^[188]. Igualmente, ha resaltado que, en la medida que el principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador es menos exigente que en el derecho penal, es posible que en la tipificación de las infracciones administrativas se haga una remisión a otras normas que complementen el contenido de la infracción^[189]. 

 

95.        El principio de generalidad del tributo. La jurisprudencia constitucional ha precisado que este principio tiene dos componentes: (i) el subjetivo, según el cual el universo de los obligados por el tributo ha de comprender, sin excepciones, a todas las personas que den cuenta de una expresión de capacidad contributiva[190]y, (ii) el objetivo, a partir del cual, “si el Legislador grava un hecho, acto o negocio no puede dejar de hacerlo ante situaciones semejantes, salvo que existan razones poderosas de política fiscal para tal actuación. En este caso deben estar al servicio de los bienes protegidos por la Constitución o de metas ordenadas por ella”[191]. Sin embargo, este principio no es absoluto y, el Legislador puede establecer exenciones tributarias que atiendan a criterios razonables[192].

 

96.        El principio de irretroactividad. A partir del cual, las normas que regulen tributos no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de que inicie la vigencia de la respectiva ley[193]. En ese sentido, este postulado busca que los obligados y recaudadores de los tributos, los conozcan con anterioridad y puedan adecuar sus comportamientos económicos. También propende por amparar el principio de legalidad y proteger los hechos causados y consolidados bajo determinada norma jurídica[194].

 

97.        Los principios de buena fe y confianza legítima en materia tributaria. En materia tributaria, la Corte Constitucional ha entendido que el principio de buena fe deriva del principio de irretroactividad, ya que las situaciones jurídicas consolidadas no pueden ser desconocidas por las nuevas leyes tributarias. Por su lado, el principio de confianza legítima protege a los administrados de abruptos e intempestivos cambios efectuados por las autoridades. Ahora bien, esta Corporación ha sido enfática en señalar que este principio “no supone la imposibilidad de modificación de las disposiciones tributarias, pues la persona no goza en principio de una situación jurídica consolidada, sino de una expectativa modificable”[195].

 

98.        Los principios de equidad, justicia tributaria y capacidad contributiva, eficiencia y progresividad. Estos principios se derivan de los artículos 95.9 y 363 de la Constitución Política y deben ser respetados con independencia de la situación de normalidad o anormalidad “en la que se ejerza la potestad impositiva”[196]. Ello, en tanto son el pilar de la garantía de un orden económico y social justo y soportan todo el sistema tributario[197]. El primero de los artículos referidos impone a los ciudadanos la obligación de contribuir al financiamiento del Estado “dentro de conceptos de justicia y equidad”. El segundo, por su parte, manifiesta que el “sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”[198]. Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio de equidad tributaria constituye, sin perjuicio de su autonomía conceptual^[199], “una manifestación del principio de igualdad en el campo impositivo”^[200], por cuanto “funge como límite sistémico y estructural a la potestad de configuración del Legislador para establecer tributos”[201].

 

99.        En tal sentido, este principio sirve como criterio orientador para “ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios [fiscales] entre los contribuyentes”^[202], por tanto se trata de un mandato que el legislador debe observar para imponer la “justa distribución”^[203] de las obligaciones fiscales y, en consecuencia, abstenerse instituir “cargas excesivas o beneficios [tributarios] exagerados”^[204] que no consulten “la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”^[205]. Ahora bien, conforme a lo expuesto por la Corte, dicha labor se despliega en dos planos: uno individual, en el que es posible “analizar un tributo o beneficio en específico o uno de sus elementos en particular, dado su efecto sobre el conjunto”[206]; y otro sistemático, en el que se evalúa la incidencia que tiene el impuesto en el “sistema tributario en su conjunto”[207].

 

100.   En ese orden de ideas, la Corte ha precisado que “el principio de equidad guarda una estrecha relación con el principio constitucional de igualdad”[208]. No obstante, esto “no puede interpretarse como un mandato riguroso e inflexible que exija que todos los contribuyentes paguen necesariamente los impuestos, tasas y contribuciones con los mismos porcentajes y bajo un criterio rígidamente matemático que mida a todos con el mismo rasero”[209]. Por esta razón, según la Corte, “no cabe esperar de su aplicación ‘una igualdad absoluta de los efectos que una disposición legal tenga en cada uno de quienes se ven afectados por los efectos por ella generados’”[210].

 

101.   Conforme a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha definido que el principio de equidad tributaria tiene dos contenidos: (i) “un mandato general que ordena al Legislador tener en cuenta la  capacidad contributiva de los sujetos pasivos”[211] y, (ii) la aplicación de la equidad en dos dimensiones, (a) la horizontal, a partir de la cual el sistema tributario debe tratar igual a las personas que tienen la misma capacidad económica y, (b) la vertical, “identificada con la exigencia de progresividad, que ordena distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor cuota de impuesto”[212]. A continuación, se presenta un cuadro que resume, de forma enunciativa, algunos supuestos que la jurisprudencia ha identificado como vulneraciones al principio de equidad:

 

Tabla 9. Supuestos en los que se vulnera el principio de equidad.

 

102.   Así, en asuntos tributarios, el principio de igualdad adquiere un “carácter relacional”[213], puesto que su aplicación presupone una comparación entre personas, grupos de personas[214] o supuestos, a partir de un determinado criterio de comparación[215], desde lo cual se derivan los siguientes cuatro mandatos: (i) trato idéntico a destinatarios que “se encuentren en circunstancias idénticas”[216]; (ii) trato diferente a destinatarios “cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común”[217]; (iii) trato similar a destinatarios “cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias”[218] y, por último, (iv) trato diferenciado relativo a destinatarios que “se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”[219].

 

103.   Es importante destacar que el principio de igualdad no exige que el legislador de excepción otorgue un trato “mecánico y matemáticamente”[220] paritario, o cree “una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias”[221]. Por el contrario, está facultado para “simplificar las relaciones sociales”[222] y ordenar “de manera similar situaciones de hecho diferentes”[223], siempre que las diferenciaciones que se impongan con fundamento en un determinado criterio de comparación sean razonables en atención a la finalidad de la norma[224]. Al respecto, se ha resaltado en la jurisprudencia que “en estados de excepción, los beneficios desconocen el principio de igualdad en aquellos supuestos en los cuales introducen diferencias de trato sin justificación, a la luz del propósito de la norma”[225].

 

104.   Esta Corte, en sede de control automático de normas dictadas por el legislador de excepción ha establecido que “para determinar si un tratamiento diferencial es constitucional en materia tributaria, […] la jurisprudencia de la Corte ha recurrido a un examen de razonabilidad. Este análisis permite armonizar la potestad de configuración normativa del Legislador con el respeto de los derechos constitucionales y los principios en los que se funda el sistema, como los de equidad e igualdad en materia tributaria[226]. Dicha herramienta viene a identificarse con la metodología del test de igualdad en una intensidad débil”[227].

 

105.   La amplitud en el análisis de la razonabilidad de la medida obedece a que (i) “la Constitución confiere al Gobierno nacional la competencia, no solo para declarar la emergencia, sino en especial, para la evaluación y elección de los medios destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”^[228]; (ii) la norma superior le otorga la específica potestad de establecer normas tributarias, “atribución que leída en conjunto con lo anterior, es amplia en el marco de las múltiples alternativas posibles para contrarrestar los hechos que dieron lugar a la situación de excepción”[229] y, (iii) las medidas a adoptar son de carácter transitorio.

 

106.   Ahora bien, el examen de razonabilidad aplicado en estos escenarios implica que, “luego de constatarse que las personas o supuestos confrontados son comparables y que entre ellos se establece, efectivamente, una diferencia de trato, la medida será compatible con la Carta siempre que (i) el fin buscado sea constitucionalmente legítimo o no se encuentre constitucionalmente prohibido, y (ii) sea idóneo o adecuado para lograr el fin buscado”[230].

 

107.   En este sentido, en primer lugar, debe verificarse cuáles son los supuestos a confrontar, determinar su comparabilidad, el criterio bajo el cual se contrastan, y la existencia de un tratamiento diferente o igual, según sea el caso. En la segunda etapa se ha de analizar la razonabilidad de la medida teniendo en cuenta, como ya se indicó, una amplitud en la facultad de configuración normativa, la necesidad de atender las circunstancias que motivaron el estado de excepción y la transitoriedad de las medidas adoptadas. Es importante recordar que la intensidad de este examen de razonabilidad debe ser leve, estando “dirigido a verificar que la actividad legislativa [extraordinaria] se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas”[231].

 

108.   Reconocimiento del principio de capacidad contributiva como elemento del principio de equidad tributaria. La Corte Constitucional ha reiterado que la capacidad contributiva no es un principio constitucional autónomo, pero, su vigencia deriva de los principios de progresividad, justicia y equidad tributarias[232]. En particular, la jurisprudencia más reciente de la Corte ha reconocido que dado que la equidad tributaria es un criterio de reparto de cargas y beneficios, es importante definir cuando una carga resulta excesiva o un beneficio es exagerado, situación que se presenta “cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”[233]. Por esta razón, en sus fallos más recientes, este tribunal ha unificado su jurisprudencia precisando que la capacidad contributiva es “un principio derivado de la equidad tributaria”[234].

 

109.   Definición jurisprudencial de la capacidad contributiva. En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido la capacidad contributiva como “la posibilidad económica de tributar, esto es, como la idoneidad subjetiva, no teórica sino real, en cuanto depende de la fuerza económica del sujeto, para ser llamado a cumplir con el deber de pagar tributos”[235]. Así mismo, la ha descrito como la “posibilidad de contribuir al gasto público del Estado de tal forma que la persona aún mantenga condiciones dignas de vida”[236]. Según la Corte, “[e]sta última definición es relevante por cuanto evidencia la estrecha relación que tiene este principio constitucional con el derecho fundamental al mínimo vital, en el caso de los tributos que asumen las personas naturales”[237]. En atención a este vínculo, la Corte ha señalado que “siempre que exista capacidad contributiva, en el sentido de que el pago de los tributos no amenace de manera cierta unos mínimos de subsistencia digna, existe el deber en cabeza de las personas de contribuir para la realización de los objetivos del Estado social de derecho”[238].

 

110.   Valoración de la capacidad contributiva. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que “[l]a valoración de la capacidad contributiva no es la misma en todos los casos”[239], pues “depende del tipo de impuesto”[240]. Así, por ejemplo, en los tributos indirectos, “se presume un hecho, esto es, la capacidad contributiva, a partir de otro hecho, que, a título ilustrativo, puede ser la adquisición de determinados bienes o servicios por parte del contribuyente, así como la venta o la importación de ciertos bienes”[241]. Por su parte, en los impuestos directos, “los tributos no solo deben ser definidos teóricamente en función de una realidad reveladora de capacidad contributiva, sino que efectivamente deben consultar el poder real de financiarlos”[242]. Por lo anterior, la Corte ha concluido que, en principio, “los criterios más adecuados para valorar la capacidad contributiva respecto de este último grupo son la renta y el patrimonio”[243]. Sin embargo, esto no es excluyente de la posibilidad que existe para medir la capacidad contributiva en el contexto de impuestos indirectos.

 

111.   Dificultad en la valoración de la capacidad contributiva. A partir de lo anterior, la Corte ha señalado que “la valoración de la capacidad contributiva es una labor compleja, en la que suelen aparecer diferencias de criterio”[244]. En concreto, se ha precisado que “[e]s comprensible que surjan interrogantes sobre los elementos técnicos o estadísticos que soportan la facultad impositiva del Estado; incluso, habiendo certeza de los costos y beneficios estimativos de un tributo, pueden válidamente brotar discrepancias al determinar en un caso concreto si un grupo de personas tienen la capacidad real de contribuir o si, por el contrario, la carga se torna desproporcionada y en tal medida inconstitucional”[245]. Según la Corte, esta valoración resulta aún más compleja si se tiene en cuenta que “la valoración de la capacidad económica no es un ejercicio aritmético que arroje una única solución; por el contrario, como suele ocurrir con la regulación de los fenómenos económicos, normalmente da lugar a varias alternativas”[246]. Por tanto “[e]sta circunstancia es determinante para la jurisdicción constitucional, puesto que constituye el contexto que determina la intensidad del juicio que debe emplear este tribunal al juzgar la validez de estas disposiciones”[247].

 

112.   Amplio margen de configuración legislativa en la materia. En todo caso, la Corte ha señalado que “[l]a complejidad descrita en torno al concepto de capacidad contributiva conlleva al reconocimiento de un amplio margen de configuración al Congreso de la República”[248]. Las credenciales democráticas de esta institución la autorizan para “evaluar con el mejor criterio, la conveniencia en la imposición de tributos para el progreso en la realización de los derechos de los ciudadanos”[249]. Como consecuencia de lo anterior, la Corte Constitucional se encuentra llamada a practicar en este ámbito “un control judicial discreto o moderado”[250]. Debe asumir una actitud deferente, que respete el amplio margen de configuración democrática del Legislador, sin que ello implique el sacrificio del principio constitucional en cuestión. Solo en circunstancias particulares, el tribunal se encuentra autorizado a incrementar el rigor del escrutinio judicial. Así ocurre, por ejemplo, cuando la ley concede amnistías tributarias, cuando emplea categorías sospechosas de discriminación o afecta de manera intensa un derecho fundamental[251].

 

113.   Criterios que permiten evaluar la capacidad contributiva. La Corte ha precisado que “[u]na importante derivación de este amplio margen de configuración legislativa se encuentra en los criterios que permiten valorar la capacidad contributiva”[252]. Conforme a lo expuesto, la renta y el patrimonio son, en el caso especial de los impuestos directos, criterios atendibles para garantizar la satisfacción de este principio. Sin perjuicio de lo anterior, la idoneidad de estos criterios “no significa que la estimación de la capacidad económica de los contribuyentes siempre se determine a través de indicadores directos de renta o de patrimonio”[253]. Por el contrario, según lo ha consagrado esta corporación desde su más temprana jurisprudencia, “no puede eliminarse la posibilidad de que el Legislador, en aras de la justicia y de la eficiencia fiscal, pueda acudir a parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente que pese a ello puedan ser validados socialmente como indicadores de riqueza”[254]. En criterio de este tribunal, “[l]o relevante es que se trate de parámetros objetivos y verificables, desde una perspectiva económica o jurídica”[255].

 

114.   Relación con el postulado de justicia tributaria. Como se expuso anteriormente, el postulado de justicia tributaria se encuentra reconocido en el artículo 95.9 de la Constitución e impone a las personas el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Al respecto, la Corte ha precisado que “[l]a medida de la contribución, por vía general, la señala la ley”[256]. Pero, “si la misma excede la capacidad económica de la persona, esto es, si ella supera de manera manifiesta sus recursos actuales o potenciales con cargo a los cuales pueda efectivamente contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, la norma tributaria estaría consolidando un sistema tributario injusto”[257]. En este sentido, el postulado de justicia tributaria guarda estrecha relación con la exigencia de capacidad contributiva. Conforme al postulado de justicia tributaria, “la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos gravados”[258].

 

115.   La jurisprudencia constitucional también ha señalado que de este principio se deriva “un mandato general que obliga al Legislador a abstenerse de imponer previsiones incompatibles con la defensa de un orden justo”[259]. Además, que una de las manifestaciones de este imperativo se encuentra en la “prohibición de los tributos confiscatorios, que supriman de facto la propiedad privada o que eliminen todo beneficio de la libre iniciativa económica”[260]. Sobre esta última cuestión, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que el principio en cuestión no resulta lesionado cuando la norma tributaria “estable[ce] tratos fiscales más gravosos o […] derog[a] algunos beneficios impositivos, siempre que estén dirigidas a la satisfacción de fines constitucionalmente valiosos”[261].

 

116.   Según la Corte, “[e]n la capacidad económica se puede identificar un presupuesto o premisa inicial de la tributación, que no puede faltar, pues, de lo contrario, con grave detrimento para la justicia tributaria, el legislador podría basarse en cualquier hecho, acto, o negocio jurídico, así ellos no fueran indicativos de capacidad económica para imponer de manera irrazonable las cargas impositivas”[262]. Por tanto, es necesario que sobre los distintos elementos del tributo se proyecten la proporcionalidad y la razonabilidad de las normas tributarias, de forma tal que el sistema fiscal sea sustancialmente legitimo desde el punto de vista de la equidad y la justicia[263].

 

117.   Reconocimiento constitucional del principio de eficiencia tributaria. El artículo 363 de la Constitución establece que el “sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el principio de eficiencia tributaria que instituye esta disposición “impone al Estado la obligación de instaurar un sistema tributario eficiente, capaz de asegurar un efectivo control de la recaudación de los dineros públicos”[264]. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este principio “influye sobre el mandato de justicia tributaria, por cuanto la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta distribución de la carga fiscal, en tanto el incumplimiento de sus obligaciones por parte de algunos contribuyentes conduce a que el sostenimiento de los gastos e inversiones públicas solo se haga a costa de los contribuyentes cumplidos”[265].

 

118.   Contenido del principio de eficiencia tributaria. En cuanto a su contenido, se ha reiterado que el principio en cuestión “se define a partir de la relación costo beneficio”[266], y se funda en los dos siguientes elementos: “el económico, en tanto la eficiencia alude a un recurso técnico del sistema tributario encaminado a lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación; y el social, en tanto la eficiencia alude al mecanismo conforme al cual la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal”[267]. Según la Corte, estos elementos se encuentran en los artículos 189.20 y 305.11 de la Constitución, conforme a los cuales le corresponde al presidente de la República “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos”.

 

119.   En conclusión, la Corte Constitucional reitera que en un estado de conmoción interior, el presidente tiene la potestad de crear nuevos tributos y modificar los existentes, siempre y cuando, estos se destinen exclusivamente a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Por ello, en los estados de excepción no aplican los principios de representación popular de los tributos, ni la prohibición de establecer rentas con destinación específica. Sin embargo, el gobierno sí está sometido a los demás principios y reglas del sistema tributario, los cuales fueron mencionados en este acápite.

 

 

120.   El Decreto Legislativo 175 de 2025 cumple los requisitos formales exigidos para su expedición. La Sala Plena advierte que el decreto legislativo bajo estudio satisface todos los requisitos formales previstos en la Constitución y en la LEEE para su expedición, tal y como se expondrá a continuación.

 

 

121.   La norma bajo análisis cumple estos requisitos, en tanto fue expedida el 14 de febrero de 2025, es decir, dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior, el cual fue decretado inicialmente por un término de 90 días, a partir del 24 de enero de 2025 y, en desarrollo del Decreto 062 de 2025, tal y como consta en la parte motiva del Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

 

122.   Sin perjuicio del examen material que se hará más adelante sobre la motivación del decreto examinado, la Sala encuentra que este expresa las razones que justificaron su expedición, el objeto que persigue, la finalidad de las medidas tributarias adoptadas y la relación de las mismas con la conmoción interior. En efecto, las páginas 1 a 7 están destinadas exclusivamente a exponer las razones por las cuales resultan necesarios los impuestos previstos, su vigencia y  concordancia con el estado de conmoción interior decretado mediante el Decreto 062 de 2025.

 

 

123.   Frente a la firma del presidente. En la Sentencia C-256 de 2020, la Corte reiteró que “le atañe a la Corte verificar […] que el decreto lleve la firma del [p]residente de la República y de todos los ministros del despacho” e indicó que esta exigencia “se ha mantenido vigente desde su introducción por parte de la Constitución de 1886”. Este requisito formal se deriva de los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE y, reviste importancia, entre otras razones, porque de acuerdo con el artículo 214.5 de la Constitución, tanto el presidente como los ministros “serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de [sus] facultades”[268].

 

124.   Ahora bien, frente a la cuestión sobre la delegabilidad de las funciones que ostenta el presidente en el marco del estado de conmoción interior, la Sala Plena encuentra que a partir de una interpretación sistemática de las normas aplicables, es posible concluir que ni la Constitución Política ni la LEEE, prohíben expresamente que el presidente delegue a un ministro para que firme los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior.

 

125.   Por el contrario, el inciso 4º del artículo 196 de la Constitución Política le permite al presidente, cuando se traslade al extranjero durante el ejercicio del cargo, delegar las funciones que le son propias, en los siguientes términos:

 

“Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno. El Ministro Delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del Presidente”. (énfasis propio)

 

126.   Esta disposición prevé una cláusula general a partir de la cual el presidente, cuando se encuentre fuera del territorio nacional, delegue a un ministro para que ejerza las funciones que le son propias. De conformidad con los artículos 213 y 214 de la Constitución Política, la facultad de dictar decretos en estados de excepción es una función propia del presidente de la República. En el mismo sentido, el artículo 38 de la LEEE dispone una serie de facultades que tiene el “Gobierno”.

 

127.   Lo anterior, se sustenta también a partir de una interpretación finalista del artículo 196 constitucional. En esa medida, resulta acertado afirmar que la finalidad de esa disposición es que cuando el presidente se encuentre fuera del territorio nacional, pueda delegar sus funciones para que no se paralice la actividad  estatal, lo cual resulta aún más relevante en el marco de un estado de conmoción interior. Ello, precisamente porque es indispensable que el Gobierno pueda continuar adoptando las medidas necesarias para atender la crisis.

 

128.   Esta parece haber sido la interpretación del constituyente de 1991. En la Gaceta Constituyente núm. 5, quedó consignado que el presidente podía delegar todas las funciones que considerara pertinente[269]. En la Gaceta Constituyente núm. 7, tal redacción cambió y se argumentó que el ministro delegatario ejerce bajo su propia responsabilidad “las funciones constitucionales que el [p]residente le delegue”[270].

 

129.   Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la delegación que lleva a cabo el presidente a un ministro delegatario es un verdadero acto de designación que no se limita a la delegación administrativa. Tan es así, que a juicio de esa corporación, el ministro delegatario puede decretar el estado de conmoción en los siguientes términos:

 

La Sala reitera que, en esencia se trata de un acto de designación de verdadera investidura presidencial pro tempore, que va mucho más allá de la convencional figura de la delegación administrativa. Tan cierto es, que el designado Ministro Delegatario puede decretar, entre otras medidas, v. gr., el estado de conmoción interior y el de emergencia económica (artículo 1° numeral 5 de los decretos presidenciales demandados), con toda la atribución y competencia como Jefe de Gobierno de la República[271]. (énfasis añadido)

 

130.   Sumado a lo expuesto, no encuentra la Sala prohibición expresa constitucional o legal que impida que el presidente delegue la firma de un decreto proferido en el marco de un estado de conmoción interior, a un ministro delegatario. La Constitución Política y la LEEE no señalan de forma explícita que el presidente no puede delegar tal facultad.

 

131.   Por su parte, la jurisprudencia constitucional no ha señalado expresamente qué funciones propias del presidente son delegables pero sí ha precisado cuáles son indelegables, tales como la facultad de representar internacionalmente al Estado[272].

 

132.   Ahora bien, resulta relevante en este punto, hacer referencia a la Sentencia C-179 de 1994, mediante la cual se llevó a cabo el control previo, automático e integral del proyecto que culminó en la LEEE. En esa oportunidad, la Corte precisó que las facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior no pueden ser delegadas a autoridades administrativas:

 

“En lo que respecta al parágrafo 2o., debe aclararse que las facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables, como las de guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual se deduce de los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se refieren al Presidente de la República para que dicte decretos legislativos en el ejercicio de las facultades excepcionales, los cuales deberán ser firmados por todos los ministros.

 

Además, la indelegabilidad también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del despacho, cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido las causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les atribuyen. (arts. 214-5 y 215 inciso 8o.C.N.) 

 

Sin embargo, considera la Corte que el parágrafo 2o. que se examina no se refiere a la delegación de facultades asignadas al Presidente de la República durante el estado de conmoción interior, sino a la atribución de competencias a autoridades administrativas, pues es obvio que para el cumplimiento o ejecución de determinadas medidas se requiere de la colaboración de autoridades de la rama ejecutiva, lo cual no viola la Constitución”. (énfasis añadido)

 

133.   Al respecto, es importante precisar que la Corte fijó esta regla en el análisis de constitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 38 de la LEEE, el cual dispone que las facultades contenidas en los literales a, b, c, d, g, h, i, j, k, l, ll, sólo pueden ser atribuidas al presidente, a los ministros, a los gobernadores o a los alcaldes. Estas potestades están relacionadas con, entre otras, la restricción del derecho de circulación y residencia, el uso de bienes y la imposición de prestación de servicios técnicos y profesionales, restricciones a la radio y a la televisión, someter a permiso previo la celebración de reuniones y manifestaciones, restringir el derecho de huelga, entre otros. Ninguna de las facultades a las que hacen referencia estas normas está relacionada con la facultad de delegar la firma de los decretos legislativos proferidos en el marco de los estados de excepción, máxime al tratarse de un decreto que contempla medidas tributarias.

 

134.   Finalmente, y, contrario a lo expuesto por algunos intervinientes, la facultad de expedir decretos en el marco de estados de excepción no es una función del jefe de Estado que resulte indelegable[273]. Por el contrario, se trata de una potestad que se enmarca en su obligación de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, la cual es propia de la calidad de jefe de gobierno. En este sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:

 

“2.1. Actuaciones como jefe de gobierno

 

Como se indicó en las consideraciones precedentes, en virtud de lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política, los actos que el presidente de la República expide en su calidad de jefe de gobierno requieren de la firma del respectivo ministro […]

 

Dentro de este marco, los actos relacionados con las siguientes funciones consagradas en el artículo 189 de la Constitución Política, deben cumplir con el mencionado requisito:

 

[…]

 

ii) Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (núm. 4)[274].

 

En materia de conservación del orden público, debe tomarse en cuenta lo establecido en los artículos 213, 214 y 215 de la Constitución Política, normas superiores que exigen la firma de todos los ministros”^[275].

 

135.   A partir de lo expuesto, la Sala concluye que el Decreto Legislativo 175 sí podía ser suscrito por el señor Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, en calidad de ministro delegatario, ya que, mediante Decreto 142 del 6 de febrero de 2025, el presidente de la República le delegó expresamente la atribución constitucional derivada de los artículos 213, 214 y 215, para ser ejercida los días 12 a 15 de febrero de 2025, fechas en la cuales el presidente estaría fuera del país. Además, se constata que el decreto fue firmado y publicado el 14 de febrero de 2025. Por esto, se cumple con el requisito formal de que la norma lleve la firma del presidente.

 

136.   En cuanto a la firma de los ministros. Esta exigencia se deriva de los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE, y tiene fundamento en “la responsabilidad política del Gobierno [n]acional en su conjunto”[276] y en “el déficit de deliberación democrática que caracteriza la expedición de los decretos legislativos”[277]. La Corte Constitucional ha precisado que “la suscripción del decreto declaratorio y de aquellos adoptados con ocasión de su procedimiento por parte de todos los ministros del despacho es un deber ineludible que, en sí mismo considerado, limita el ejercicio discrecional de las atribuciones conferidas al [p]residente”[278].

 

137.   En Sentencia C-148 de 2025, la Corte Constitucional se pronunció sobre este requisito y reiteró que es acorde con la Constitución que el decreto declaratorio del estado de excepción, y los decretos legislativos de desarrollo, sean suscritos por funcionarios encargados de las funciones ministeriales, siempre y cuando exista prueba o constancia de la designación correspondiente. Ello, en tanto no existe una prohibición constitucional o legal para el uso de la figura del encargo en este contexto[279].

 

138.   En ese orden de ideas, no le asiste razón a los intervinientes que señalaron que se incumple el requisito de firma de los ministros, pues algunos firmantes se encontraban en encargo para la fecha de expedición del Decreto Legislativo 175 de 2025. Por el contrario, el Decreto Legislativo 175 cumple también con el requisito de haber sido suscrito por todos los ministros. En la siguiente tabla se exponen los firmantes, su calidad y el decreto de encargo (en los casos que aplica).

 

Tabla 10. Firmantes del Decreto Legislativo 175 de 2025

 

 

139.   Frente a este requisito, la jurisprudencia constitucional y la LEEE establecen que cuando se decreten medidas relacionadas con tributos estas solo podrán regir durante la vigencia fiscal o la vigencia del estado de conmoción interior. La Sala encuentra que el Decreto Legislativo 175 de 2025 cumple este supuesto, ya que su artículo 10 prevé que las medidas tributarias adoptadas tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 2025. Es decir, sus efectos se proyectan por una única vigencia fiscal, atendiendo a lo dispuesto en el literal l) del artículo 38 de la LEEE.

 

140.   Sobre el particular, se reitera que el término vigencia fiscal debe entenderse como año fiscal, es decir, el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2025[281]. Por ello, contrario a lo que afirman algunos intervinientes, la norma bajo estudio sí cumple con este requisito, en tanto no es plausible afirmar que la vigencia debe analizarse de cara a la periodicidad de los impuestos que prevé. Ello, por cuanto la expresión “vigencia fiscal” se encuentra anclada y relacionada en los términos del derecho presupuestal y del gasto público y no varía según la periodicidad propia de cada tributo. En consecuencia, comoquiera que la medida se proyecta únicamente hasta el 31 de diciembre de 2025, y no pretende mantener efectos permanentes o indeterminados, se ajusta a los límites materiales y temporales de la potestad tributaria excepcional, sin trasgredir los límites temporales de la potestad impositiva del presidente en el marco de los estados de excepción.

 

141.   Además, aunque ciertos impuestos tengan causaciones o exigencias mensuales, bimestrales o instantáneas (como el IVA, el timbre o impuestos regionales), ello no altera el hecho de que toda decisión que implique la creación o modificación de tributos durante el estado de excepción debe estar sujeta a los límites temporales que impone la vigencia del presupuesto nacional, es decir, al año fiscal vigente al momento de expedirse la medida.

 

142.   Así lo confirma el análisis de impuesto de Industria y Comercio (ICA) realizado por el Consejo de Estado[282], el cual es pertinente traer a colación porque, aunque se trata de un impuesto distinto, permite evidenciar la distinción que efectivamente existe entre los conceptos de “año gravable” (cuando se causa el hecho generador) y de “vigencia fiscal” (cuando nace la obligación de pago). Esto demuestra que la vigencia fiscal es el momento en que se ejecuta el pago y se producen efectos presupuestales, reforzando su vínculo con el ejercicio fiscal anual.

 

143.   Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que las medidas tributarias del estado de excepción están intrínsecamente relacionadas con la modificación del Presupuesto General de la Nación y que este se rige por el principio de anualidad presupuestal, según el cual el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año[283].

 

144.   Por lo demás, la Sala encuentra que en línea con lo anterior, los considerandos del decreto legislativo sub examine exponen, de manera expresa, la necesidad de medidas tributarias extraordinarias para atender, de manera urgente, los efectos de la grave alteración del orden público en el Catatumbo, aclarando que dicha situación no fue contemplada en el presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2025 y, por tanto, los recursos que se estiman adicionales para ese presupuesto previsto para la vigencia 2025 no estaban incluidos en el marco de ingresos aprobado por el Congreso. En ese sentido, el decreto cita expresamente el artículo 346 de la Constitución, que define el alcance material de la Ley de Apropiaciones, así como los artículos 348 superior y 59 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, indicando que el presupuesto para el año 2025 fue decretado por el Gobierno nacional mediante Decreto 1523 de 2024, para el período comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre. Allí, indica el Gobierno, fue imposible contemplar los efectos de la situación excepcional que llevan a adicionar el presupuesto previsto para la vigencia fiscal –año fiscal– 2025.

 

145.   En conclusión, no son de recibo los argumentos de los intervinientes que afirman que el Decreto Legislativo no cumple con este requisito, en particular, en relación con el IVA y el timbre, al tratarse de impuestos bimestrales o cuatrimestrales (IVA) y mensuales (timbre). Ello, pues este presupuesto formal no se evalúa frente al período fiscal del impuesto sino en virtud del año fiscal, entendido este como el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre.

 

 

146.   El Decreto 175 de 2025 sí cumple con el requisito de delimitación territorial porque, aunque el recaudo es nacional, las medidas tributarias tienen como fin conjurar la crisis e impedir sus efectos en el espacio geográfico previsto por el Decreto 062 de 2025. En ese sentido se pronunció el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su respuesta del 27 de marzo de 2025, en la cual refirió que los recursos se van a dirigir, por ejemplo, al sector defensa, para el fortalecimiento de “las capacidades de las fuerzas militares en seguridad pública y la defensa del territorio afectado”[284], la atención a la víctimas, líderes sociales y personas en condición de desplazamiento forzado[285].

 

 

147.   La Sala Plena efectuará el control material del Decreto Legislativo bajo la siguiente metodología. En primer lugar, analizará respecto de todas las medidas, en conjunto, la conexidad material, la finalidad, la necesidad, la motivación, la ausencia de arbitrariedad, la intangibilidad y el juicio de incompatibilidad. En segundo lugar, estudiará los juicios de no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación respecto de cada una de las medidas tributarias, de forma independiente.

 

 

148.   Se cumple con el requisito de conexidad interna. Las medidas tributarias previstas en el Decreto 175 de 2025 guardan relación directa y específica con las consideraciones expuestas en la norma sub examine. En efecto, los considerandos del Decreto Legislativo refieren a “la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida para hacer frente al estado de conmoción interior”[286] lo cual se traduce en la necesidad de (i) gravar con el IVA los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet y desarrollar regulaciones que permitieran la imposición y la eficiencia de la medida; (ii) crear temporalmente el impuesto especial para el Catatumbo y (iii) modificar temporalmente la tarifa del impuesto de timbre sobre los instrumentos públicos y documentos privados que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión.

 

149.   Así, el Decreto Legislativo 175 de 2025 presenta como fundamentos de las medidas tributarias adoptadas “la urgencia manifiesta de contener la grave perturbación de orden público presente en la región del Catatumbo”[287], en tanto situación excepcional que no se encontraba contemplada en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2025. En ese orden de ideas, las medidas establecidas serán empleadas “para financiar, por una parte, las acciones y capacidades de la Fuerza Pública y, por otra, los proyectos y programas de las distintas entidades del Gobierno nacional requeridos para intervenir respecto de los actos que han dado lugar al estado de excepción e impedir que se extiendan sus efectos”[288]. En particular, los sectores de Defensa, Igualdad, Justicia, Planeación Nacional, Transporte, Vivienda, entre otros[289].

 

150.   En conclusión, todas las medidas guardan relación con la motivación elaborada por el Gobierno nacional y contemplada en el decreto analizado, por lo que cumple con el criterio de conexidad material interna.

 

151.   El Decreto Legislativo 175 de 2025 satisface el presupuesto de conexidad externa. En el Decreto Legislativo 062 de 2025, el Gobierno señaló que “la situación que da lugar al estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, en el área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, crea una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Nación (PGN) para conjurar la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”[290]. Asimismo, indicó que “en el PGN para la vigencia 2025, la limitación de los ingresos legalmente autorizados, así como las inflexibilidades en el gasto, dificultan el redireccionamiento urgente de los recursos del PGN requeridos para superar la grave situación de orden público, sin afectar de manera significativa el gasto público social como mandato constitucional”[291]. Por tanto, resulta “necesario proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de los actos que han dado lugar a la conmoción interior para impedir que se extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecución de recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre otras”[292].

 

152.   Conforme lo expuesto por el Gobierno nacional en la parte considerativa de ese decreto, “dada la excepcionalidad de la situación, el Gobierno nacional deberá recurrir a recursos fiscales extraordinarios y a modificaciones del PGN, con el objetivo de financiar, por una parte, las acciones y capacidades de la Fuerza Pública para el restablecimiento del orden público y, por otra, los proyectos y programas de inversión social, priorizando los concertados con las autoridades regionales, locales y étnicas, lo mismo que con las organizaciones sociales en los sectores productivo, de infraestructura, educación, salud y ordenamiento del territorio, en aras de avanzar en la transformación territorial y la construcción de paz en la región del Catatumbo”[293].

 

153.   Ahora bien, el texto normativo del Decreto Legislativo 175 de 2025, no refiere el monto aproximado que el Gobierno nacional pretendía recaudar con las medidas tributarias que establece. Sin embargo, en su escrito de intervención, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestaron que las necesidades de gasto adicional en virtud de la conmoción “ascienden a la suma de DOS BILLONES SETECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($2.768.000.000.000)” [294]. De acuerdo con estas entidades, esta suma también corresponde a “las estimaciones de recaudo de las medidas tributarias establecidas en el Decreto Legislativo 175 de 2025”^[295].

 

154.   En esa línea, y de acuerdo con lo manifestado por los referidos ministerios,  ese monto se calculó en función de las necesidades de gasto indicadas por cada sección presupuestal y, se cimienta en la brecha entre los recursos disponibles en el PNG 2025 y los montos adicionales requeridos para atender “las causas que dieron lugar a la conmoción interior e impedir la extensión de sus efectos, particularmente en materia de seguridad y asistencia social”^[296].

 

155.   Por su lado, el Decreto 274 de 2025^[297] sostuvo que las necesidades presupuestales de la conmoción se solventarían “con los recursos provenientes de las medidas adoptadas en el Decreto número 175 de 2025, en el cual se proyecta obtener ingresos tributarios provenientes de: 1) Impuesto sobre las ventas - IVA en los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet en el territorio nacional o desde el exterior con tarifa del 19%; 2) Impuesto Especial para el Catatumbo que constituye un tributo temporal que grava la extracción en el territorio nacional de hidrocarburos y carbón para las partidas arancelarias 27.01 y 27.09, al momento de la primera venta o la exportación, con tarifa del 1%; y 3) Modificación de la tarifa del Impuesto de Timbre estableciéndola en el 1%”.

 

156.   Así las cosas, el Decreto Legislativo 175 de 2025 cumple el requisito de conexidad externa porque las medidas tributarias previstas están estrechamente relacionadas con la necesidad de aprovisionar los recursos necesarios para atender las causas que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior y sus efectos, ya que sin el recaudo que proviene de los tributos, sería imposible ejecutar las acciones requeridas en pro de solventar la situación excepcional.

 

157.   Con todo, tal y como se analizó en la cuestión previa (ver: supra cap. 3) y habida cuenta de que en la Sentencia C-148 de 2025 la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad parcial de la declaratoria de conmoción interior decretada mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025 y que en la Sentencia C-381 de 2025, se pronunció sobre la constitucionalidad de las adiciones a las partidas del PGN, se recuerda que el recaudo que excede el monto necesario para financiar las medidas declaradas exequibles en la última providencia referida, resulta inconstitucional. En ese orden de ideas y, en el evento en que haya recaudado en exceso, el Gobierno nacional deberá devolver las sumas excedentes.

 

 

158.   El Decreto Legislativo 175 de 2025 satisface parcialmente el juicio de necesidad. En cuanto a la necesidad fáctica, la Sala encuentra pertinente resaltar la inexistencia e insuficiencia de otras medidas de financiamiento que pudieran resultar efectivas para contrarrestar la crisis. En efecto, el Gobierno nacional precisó que contaba con un margen de maniobra nulo y que no era posible la financiación mediante endeudamiento público, en consideración de los límites que la regla fiscal impone frente al valor del gasto público. Adicionalmente, la Corte reitera que se trata de medidas que (i) buscan recaudar nuevos recursos y (ii) resultan imprescindibles para mitigar los efectos de la conmoción interior, pues, tal y como lo expone el decreto en su parte motiva, los medios económicos disponibles son insuficientes para hacer frente al estado de conmoción.

 

159.   En ese orden de ideas, los recursos recaudados mediante los impuestos de IVA, especial para el Catatumbo y timbre serán invertidos en la solución inmediata y urgente que permita conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos y, en particular, para cubrir las necesidades de gasto debidamente relacionadas en el Decreto Legislativo 274 de 2025[298] y reportadas por los sectores de presidencia, defensa, agricultura y desarrollo rural, salud y protección social, educación, inclusión social, igualdad y equidad, en los términos previstos en la Sentencia C-381 de 2025. Así, la necesidad de adoptar medidas específicas para obtener y canalizar recursos a favor de la población desplazada, el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y los derechos y garantías fundamentales de la población civil, resultan por completo compatibles con lo expuesto por la Corte en la Sentencia C-148 de 2025.

 

160.   En relación con la necesidad jurídica, la Sala constata que casi todas las medidas tributarias previstas a lo largo del Decreto Legislativo 175 de 2025 no podrían haber sido dictadas por el Gobierno nacional mediante los mecanismos ordinarios, por cuanto para la adopción de tales medidas es indispensable la expedición de una norma con fuerza material de ley[299], de conformidad con el principio de legalidad tributaria dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. En ese sentido, resultaba imperativa su adopción mediante Decreto Legislativo, dada la premura de la situación excepcional, la necesidad urgente de disponer de recursos para soportar las adiciones al Presupuesto General de la Nación y que los mecanismos legislativos ordinarios contemplados en nuestro ordenamiento jurídico exceden los tiempos de respuesta necesarios para garantizar la atención oportuna a la conmoción interior.

 

161.   De igual forma, la Corte reitera que en el marco de los estados de excepción, el Gobierno nacional puede adoptar medidas tributarias, siempre que tengan “relación directa y específica con el estado de emergencia”[300], situación que fue abordada en extensión en el juicio de conexidad.

 

162.   Ahora bien, al revisar las medidas dispuestas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 (ver: supra, cap. 2), se identificó que el parágrafo 5 del artículo 1, tiene una finalidad asociada a la buena administración de los juegos de suerte y azar y al régimen de monopolio rentístico que existe respecto de ellos. Así, se resalta que la disposición busca que la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar - Coljuegos EICE-, ordene “directamente a los Proveedores de Servicios de Internet (ISP), el bloqueo de canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados”^[301]. Asimismo, se pone de presente que el parágrafo en el que se desarrolla esta norma establece que la competencia que prevé se desarrolla “en uso de las facultades legales otorgadas por el parágrafo tercero del artículo 38 de la Ley 643 de 2001”^[302].

 

163.   Respecto de este asunto, resulta evidente y explícito que este primer mandato desarrollado en el parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025 corresponde únicamente a la especificación de una competencia ya existente en el ordenamiento, que se reafirma y precisa en la regulación analizada.

 

164.   En este sentido, estima la Sala Plena que para que Coljuegos ordene “directamente a los Proveedores de Servicios de Internet (ISP), el bloqueo de canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados”, no hace falta el mandato contenido en el parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto 175 de 2025, pues en el parágrafo 3 del artículo 38 de la Ley 643 de 2001, aquello ordenado por la norma bajo estudio ya es ejecutable mediante decisión administrativa. A fin de explicar lo anterior se presenta una contrastación de los contenidos normativos de una y otra disposiciones, que permiten ver la coincidencia en la regulación:

 

Tabla 11. Contrastación contenidos normativos

 

165.   Como se puede observar, la regulación del parágrafo 3 del artículo 38 de la Ley 643 de 2001 resulta un poco más amplia que la del parágrafo 5 analizado. En este sentido, a pesar de que prevé un mayor alcance, ya contiene las competencias y disposiciones de rango legal necesarias para logar el propósito de la norma, que es el desincentivo y control de los juegos de azar no autorizados.

 

166.   En efecto, dentro de los titulares de las competencias contenidas en el Parágrafo 3 del artículo 38 de la Ley 643 de 2001, ya está Coljuegos, puesto que aquella norma ya refiere a los “administradores del monopolio”, dentro de los cuales se encuentra la entidad, en virtud de lo previsto en el artículo 2 del Decreto 4142 de 2011[303], el cual establece que su objeto es “la explotación, administración, operación y expedición de reglamentos de los juegos que hagan parte del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar que por disposición legal no sean atribuidos a otra entidad”[304]. Así, la competencia analizada ya le ha sido asignada por la ley a Coljuegos, sin necesidad de la regulación expedida en el marco de la conmoción interior.

 

167.   Asimismo, cuando se analiza el alcance de las competencias que el ordenamiento jurídico reconoce a aquellos “administradores del monopolio” a quienes se refiere el parágrafo 3 del artículo 38 de la Ley 643 de 2001, se aprecia que tienen la facultad de “efectuar monitoreo a los canales […] que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de juegos de suerte y azar no autorizados y ordenar [los] bloqueos correspondientes”. Los proveedores de servicios de internet (ISP) constituyen “canales” en donde aquellas conductas pueden tener lugar, y por lo mismo, estarían cobijadas las decisiones, incluso de bloqueo, que se refieran a ellos.

 

168.    Además, la disposición ordinaria también incluye a las “páginas de internet” como escenario de control y, se reitera, incluye no solo las competencias para monitorear y bloquear actividades asociadas a los juegos de suerte y azar no autorizados. En este sentido, las medidas de la regulación extraordinaria, dirigida a atender los efectos de la conmoción interior, ya estarían comprendidas en la Ley 643 de 2001 que dota de eficacia la acción de Coljuegos como administrador del monopolio rentístico. De igual forma, aquellos actores a quienes va dirigida la regulación de Coljuegos también cabrían razonablemente en los sujetos a quienes se refiere la regulación ordinaria.

 

169.   De otro lado, la estructura del parágrafo 3 del artículo 38 de la Ley 643 de 2001, apunta al establecimiento de una facultad, no necesariamente un mandato, mientras que el lenguaje utilizado en el parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto Ley 175 de 2025 se encamina a señalar una obligación de la entidad. En esto difieren las normas, pero desde la perspectiva del juicio de necesidad, lo cierto es que mediante normas de corte administrativo, o incluso mediante una decidida acción operativa de la entidad, podría conseguirse el monitoreo y eventuales bloqueos que ahora se proclaman.

 

170.   Además, en todo caso, aun en el escenario establecido por la disposición ordinaria, verificada cualquier explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de juegos de suerte y azar no autorizados, Coljuegos, y los demás titulares de la competencia mencionados por la norma deben ejercer de forma efectiva la habilitación asignada. Ello, debido a que la función administrativa orientada al servicio de los intereses generales, así como algunos de sus principios, como el de igualdad y eficacia, dirigidos al cumplimiento de los fines del Estado, y los consagrados en el artículo 3º de la Ley 643 de 2001, implican que al constatarse una irregularidad en el desarrollo de las actividades relacionadas con los juegos de suerte y azar, las autoridades competentes deben adoptar las medidas de control necesarias para su superación y, en particular, para garantizar la debida ejecución de dichas actividades conforme al marco legal. Así, el hecho de que en el ordenamiento exista la facultad para hacer lo plasmado en el primer inciso del parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto 175 de 2025, hace evidente la falta de necesidad de la medida, y la no superación del juicio.

 

171.   Ahora bien, en el inciso segundo del parágrafo 5, se señala que el MINTIC expedirá la reglamentación necesaria para facilitar a Coljuegos “los accesos y/o canales directos de comunicación con los Proveedores de Servicios de Internet (ISP), necesarios para que dicha entidad reporte la identificación de los canales, páginas de internet y medios que de cualquier forma sirvan a la explotación, operación, venta, pago, publicidad o comercialización de Juegos de Suerte y Azar no autorizados”^[305].

 

172.   La anterior facultad se trata de una competencia regulatoria a ser desarrollada mediante la expedición de actos administrativos. Esto corresponde con las competencias generales del MINTIC, entidad que se encarga de “[p]reparar y expedir los actos administrativos, para los fines que se relacionan a continuación: […] b) Establecer condiciones generales de operación y explotación comercial de redes y servicios que soportan las tecnologías de la información y las comunicaciones y que no se encuentren asignados por la ley a otras entidades”[306].

 

173.   Además, el mismo presidente de la República es quien determina la estructura del ministerio y puede reglamentar las competencias de la entidad reconocidas en la Ley. Por ende, en desarrollo de sus facultades y competencias constitucionales ordinarias, a saber, la reconocida en el numeral 11 del artículo 189 superior, se le permite “[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, pudiendo brindar al MINTIC de las herramientas necesarias para el cumplimiento del artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

174.   Teniendo en cuenta lo anterior, se reconoce la existencia en el ordenamiento jurídico ordinario de previsiones constitucionales, legales e incluso reglamentarias, que son suficientes y adecuadas para lograr los objetivos específicos de la medida excepcional. Así, las características, especificidades y propósitos del parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto 175 de 2025, podrían conseguirse, de manera eficaz, mediante la aplicación de otras disposiciones ordinarias del ordenamiento jurídico. En virtud de ello, se declarará inexequible el parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto 175 de 2025, y, la Corte se abstendrá de realizar consideraciones adicionales sobre su contenido.

 

 

175.   Para analizar este juicio resulta necesario (i) identificar si las medidas están directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación declarada mediante el Decreto 062 de 2025 e impedir la extensión de sus efectos y , (ii) estudiar si se enmarcan en el condicionamiento que la Corte efectuó en la Sentencia C-148 de 2025, a partir del cual únicamente resulta constitucional  lo relacionado con las medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil y, su financiación.

 

176.   Las medidas previstas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 satisfacen el juicio de finalidad. Esto es así, por cuanto tienen por objeto “recaudar los recursos necesarios con el fin de implementar el plan de acción del Gobierno nacional para conjurar la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”[307].

 

177.   En concreto, el Gobierno nacional explicó en los considerandos del decreto que para obtener recursos que permitan la atención de la conmoción interior era necesario (i) gravar con el impuesto sobre las ventas – IVA a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet; (ii) crear un impuesto “a cargo de las personas naturales o jurídicas que exporten definitivamente o vendan dentro o desde el territorio nacional, hidrocarburos y/o carbón”[308] y, (iii) modificar “temporalmente la tarifa del impuesto de timbre sobre los instrumentos públicos y documentos privados que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión”[309]. Ello, en atención a que se constató “la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida con el fin de  hacer frente al estado de conmoción interior”[310].

 

178.   Asimismo, en respuesta a las pruebas decretadas mediante auto del 4 de marzo de 2025, el Ministerio de Hacienda explicó que debido al estado de conmoción interior era necesario “implementar medidas tributarias temporales y extraordinarias que permitan obtener los ingresos adicionales que de manera urgente se requieren dentro de la misma vigencia fiscal 2025 para financiar las medidas para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, priorizando el fortalecimiento de la fuerza pública y la atención social, entre otros”[311], escenarios que están previstos en el condicionamiento que hizo la Sala Plena en la Sentencia C-148 de 2025.

 

179.   Por otro lado, se resalta que las medidas sancionatorias que acompañan el impuesto especial para el Catatumbo y que se encuentran en cabeza de la DIAN (Art. 7, parágrafos 4 y 5) también están directa y específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de los efectos de la conmoción interior. Esto es así, ya que se trata de herramientas adecuadas “para lograr la efectividad y eficiencia del sistema tributario”[312] y que no resultan ajenas a la potestad sancionatoria de la administración.

 

180.   Por lo anterior, la Sala advierte que las medidas tributarias previstas en el Decreto 175 de 2025 satisfacen el juicio de finalidad pues, como se expuso, la ampliación de las actividades gravadas contribuye a aumentar el recaudo, en tanto provee de fuentes adicionales de financiación para atender las necesidades presupuestales surgidas de la situación de orden público que motivó la declaratoria del estado de conmoción. En estos términos, las medidas tienen como fin directo y específico la implementación del plan de acción del Gobierno nacional para conjurar la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río Oro y González del departamento del Cesar.

 

181.   No sobra recordar que de la mano de lo expuesto en el juicio de conexidad, la Sentencia C-148 de 2025 marca un parámetro necesario para comprender el cumplimiento del requisito de finalidad del Decreto 175 de 2025, en tanto resulta ineludible que los recursos que se recauden, por vía de los tres impuestos referidos, se dirijan exclusivamente a financiar las actividades específicamente señaladas por la Corte como acordes con la constitución, en el examen que efectúo del Decreto 062 de 2025. Entonces, la finalidad de estas fuentes novedosas de financiación se comprende, siempre y cuando se encamine a financiar “aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil”. Por lo tanto, el análisis de finalidad debe leerse a la luz de lo decidido por la Corte en las sentencias C-148 de 2025 y C-381 de 2025 y, en virtud de lo expuesto en la cuestión previa (ver: supra cap. 3).

 

 

182.    El juicio de motivación suficiente propende por evaluar si el Gobierno nacional presentó razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas^[313]. En esta oportunidad, la Corte debe examinar la Constitucionalidad de las medidas declaradas en el Decreto Legislativo 175 de 2025 y, es relevante precisar que no contiene medidas que limiten, afecten o suspendan derechos fundamentales, razón por la cual, conforme a lo señalado en la jurisprudencia constitucional[314] el juicio de motivación suficiente no exige una carga argumentativa intensificada, pero sí requiere que la norma cuente con una justificación explícita, clara y verificable.

 

183.   La Corte observa que las medidas fueron acompañadas de una motivación que cumple con tales exigencias. En efecto, en los considerandos del Decreto 175 de 2025 y en la exposición efectuada por el Ministerio de Hacienda, se indica con claridad que “para obtener recursos que permitan la atención de la conmoción interior”[315] resulta imperativo (i) gravar con IVA a los juegos de azar operados exclusivamente por internet; (ii) crear el impuesto especial para el Catatumbo y; (iii) restablecer la tarifa transitoria del 1% en el impuesto de timbre.

 

184.   Las razones expuestas de manera expresa en la motivación del decreto analizado, en conjunto con las pruebas aportadas a lo largo del proceso por el Gobierno nacional, dan cuenta de que la adopción de las medidas dispuestas en la norma estudiada, estuvieron precedidas por un análisis en el que se identificaron motivos suficientes para su adopción.

 

185.   Frente al IVA, se destacó que (i) la exención que tienen los juegos de suerte y azar crea distorsiones en el mercado porque las apuestas físicas sí se encuentran gravadas; (ii) esta actividad no hace parte de la canasta básica de consumo, por lo que es injustificada la exención de la que goza y, (iii) las apuestas operadas por internet se duplicaron entre 2021 y 2023, al pasar de $16 billones en 2021 a $35,6 billones en 2023, con una proyección en alrededor de $45 billones para 2024[316].

 

186.   Además, se buscó una fuente de recursos que permitiera un recaudo rápido y sencillo de los recursos, y por ello se intervino un tributo indirecto y de causación instantánea como es el IVA. También se buscó minimizar efectos secundarios indeseables para la medida, gravando una actividad que no afectara la canasta básica de consumo de los contribuyentes. Igualmente, se dimensionó el volumen de recaudo y se le relacionó con las necesidades identificadas para la atención de las medidas propias de la conmoción interior. Finalmente, se hizo referencia a las particularidades normativas y se buscó atender lo necesario para hacer eficaz el recaudo, por ejemplo, especificando el hecho generador, dotando a los responsables de un régimen conocido -el de los prestadores de servicios desde el exterior-, y llenando vacíos mediante la referencia general al Estatuto Tributario, que quedó como fuente normativa subsidiaria para la comprensión y aplicación del gravamen.

 

187.   En lo que respecta al  IEC, se tuvieron en cuenta (i) las externalidades negativas que genera la industria y los lineamientos de transición energética y transformación productiva; (ii) la capacidad contributiva demostrable, pues la renta líquida como porcentaje de los ingresos (margen) asciende a 16,8% en el caso del petróleo y a 21,1% para el caso del carbón para el año gravable 2023. Estos márgenes son superiores al promedio de la actividad de explotación de minas y canteras que asciende a 16,5% pero sobre todo muy superior al margen que exhiben actividades como la agricultura con 6,8%, construcción con 9,1% o las industrias manufactureras con 6,3%. Y, se evitó gravar fases posteriores para no encarecer en cadena otros sectores[317].

 

188.   En relación con el timbre, en la exposición efectuada por el Ministerio de Hacienda, se indica con claridad que la tarifa del impuesto de timbre se encontraba en 0% desde 2010, de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 519 del Estatuto Tributario, y que, con el fin de obtener recursos para financiar las acciones extraordinarias orientadas a conjurar la grave perturbación del orden público, se restablece una tarifa transitoria del 1%. El Gobierno explicó que los recursos adicionales resultan imprescindibles para atender la situación humanitaria desbordada y la afectación de la infraestructura institucional y de seguridad en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar, tal y como refiere el artículo 9 del Decreto analizado. También, se advirtió que las apropiaciones presupuestales previstas en el PGN resultan insuficientes, por lo que se requiere activar mecanismos de generación inmediata de ingresos públicos, como lo es esta medida tributaria de causación instantánea. Así, se señaló de manera concreta la razón fiscal por la cual se modifica la tarifa.

 

189.   A juicio de la Corte, estas razones demuestran que los artículos 1-9 superan el juicio de motivación suficiente, toda vez que señalan de manera concreta (i) la relación de la fuente de recaudo con las necesidades derivadas del estado de excepción; (ii) las razones de su escogencia; (iii) la excepcionalidad y temporalidad de las medidas.

 

190.   Finalmente, en relación con el artículo 10, la Sala Plena encuentra que la vigencia de la medida está debidamente motivada pues corresponde al tiempo requerido para recaudar el dinero que permita solventar el déficit de recursos requeridos y no contemplados en el PGN. Esto, tal y como lo expuso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en respuesta al auto de pruebas del 14 de marzo de 2025.

 

 

191.   Con el juicio de ausencia de arbitrariedad, la Corte examina si el decreto legislativo dispone medidas que desconocen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución^[318], la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia^[319]. Por su parte, el juicio de intangibilidad^[320] implica que la Corte verifique que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo sub examine no vulneren el carácter “intocable” de algunos derechos[321]. A su vez, mediante el juicio de incompatibilidad^[322], previsto por el artículo 12 de la LEEE, la Corte debe examinar que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción^[323].

 

192.   Todas las medidas del Decreto Legislativo 175 de 2025 satisfacen los juicios de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad y de incompatibilidad. Lo primero, porque las medidas previstas (i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y (iii) no suprimen ni modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento^[324]. Lo segundo, por cuanto no implican afectación alguna a los derechos que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos[325], han sido considerados como intangibles ni a los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. Lo tercero, toda vez que formalmente, el Decreto Legislativo no suspende normas de rango legal[326].

 

193.   De hecho, lejos de afectar los referidos derechos, la Sala advierte que las medidas tributarias previstas por el Decreto sub examine tienen por finalidad contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas de sujetos en condiciones de vulnerabilidad en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025. En efecto, los recursos recaudados con el IVA, el impuesto especial para el Catatumbo y el impuesto de timbre permiten financiar medidas que contribuyen a mitigar el efecto económico de la conmoción interior.

 

194.   En materia de incompatibilidad se resalta que, a pesar de que formalmente el Decreto en cuestión no suspende norma alguna, la exclusión del IVA que contenía el literal e) del artículo 420 del Estatuto Tributario, respecto de los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet, resulta materialmente inaplicable luego del quinto día hábil siguiente a la publicación del decreto analizado y hasta el 31 de diciembre de 2025, en virtud de lo establecido en el artículo 1. Sin embargo, en la parte motiva del Decreto 175 de 2025, se expusieron las razones para ello. En especial, se aludió a la necesidad de obtener “los recursos necesarios con el fin de implementar el plan de acción del Gobierno nacional para conjurar la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”[327], en atención a que se constató “la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida para hacer frente al estado de conmoción interior”[328].

 

195.   Esas consideraciones explican la razón para inaplicar la exclusión hasta ahora vigente, y proceder a la imposición. Asimismo, justifican el régimen del tributo, que incluye su hecho generador, sujeto pasivo, responsable, base gravable, tarifa y algunas consideraciones adicionales sobre administración del tributo, ya que solo a partir de las mismas, el gravamen resulta eficaz. Con ello, el régimen de la imposición por IVA de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet se justificó adecuadamente, y de esta forma, también la excepción en la aplicación del régimen de exclusión originalmente consignado en el artículo 420 del Estatuto Tributario para estos juegos.

 

 

196.   Precisión metodológica. La Corte procederá a analizar los juicios de no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación, pero lo hará de forma independiente respecto de cada una de las medidas tributarias. En ese orden de ideas, se pronunciará sobre (i) el IVA; (ii) el Impuesto Especial para el Catatumbo y (iii) el timbre. En tal sentido, en cada uno de los tributos se efectuará un análisis de las temáticas más relevantes del debate y, para ello, se hará referencia a algunos de los argumentos planteados por los intervinientes[329].

 

 

197.   Las medidas tributarias previstas por el artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025 satisfacen los juicios de no contradicción específica, no discriminación y proporcionalidad. La Sala Plena advierte que las normas analizadas superan los juicios de no contradicción específica, no discriminación y proporcionalidad, por las siguientes razones:

 

198.   No discriminación. La Corte constata que las disposiciones tributarias asociadas a la imposición por IVA sobre los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet no implican discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica y, por ello, no se desconoce la prohibición de discriminación prevista por el artículo 13 de la Constitución Política.

 

199.   Proporcionalidad. La Sala advierte que la inaplicación de la exclusión del IVA sobre los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet, y la consecuente imposición, constituyen medidas razonables y justificadas de cara a la gravedad de los hechos que motivaron la conmoción interior decretada mediante el Decreto 062 de 2025, en las condiciones establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2025. Esta medida responde de manera proporcionada a la gravedad de los hechos que generaron la declaratoria del estado excepción, dado que ofrece las fuentes de recursos necesarios para atender las necesidades económicas y financieras extraordinarias causadas por la situación de grave perturbación del orden público que afectó parte del territorio nacional. Asimismo, no se advierte afectación desproporcionada de principio constitucional alguno, ni inconsistencia entre las causas subyacentes de la conmoción interior y las medidas tributarias que prevé el artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

200.   No contradicción específica. La Corte advierte que la inaplicación de la exclusión del IVA para los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet, así como la referencia a los elementos esenciales de la imposición que trae el Decreto Legislativo 175 de 2025, no contradice la Constitución Política, ni excede el margen de configuración del que goza el gobierno en el marco del estado de conmoción interior.

 

201.   Por el contrario, estas medidas materializan los mandatos constitucionales relacionados con el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, atendiendo los principios de justicia y equidad (artículo 95.9 CP), así como los de eficiencia, progresividad y legalidad (artículos 338 y 363 CP), y a la posibilidad de imponer gravámenes extraordinarios y percibir los correspondientes recaudos destinados a atender las causas que motivaron la declaratoria de la conmoción interior, en este caso circunscrita a “la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”[330], en las condiciones establecidas por esta Corte en la sentencia C-148 de 2025.

 

202.   Dicho lo anterior, procede la Sala a dar respuesta a los alegatos específicos de los intervinientes que consideran que la norma es inconstitucional por vulnerar los siguientes principios constitucionales:

 

Tabla 12. Principios constitucionales presuntamente vulnerados con el IVA

 

(i)   Desconocimiento de los principios de equidad, justicia tributaria y capacidad contributiva

 

203.   Para estudiar la constitucionalidad de la regulación prevista por el Decreto Legislativo sub examine respecto del IVA para juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet –artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025–, la Sala Plena empleará la metodología del test de proporcionalidad leve, aplicable a este tipo de asuntos tributarios, en los que el legislador goza de una amplia facultad de configuración. En este sentido, le corresponde a esta corporación verificar las dos siguientes condiciones: primero, que las medidas persigan una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente y, segundo, que sean potencialmente adecuadas para alcanzar dicha finalidad[332].

 

204.   La Sala Plena advierte que la medida prevista por el artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025 persigue una finalidad legítima que no se encuentra constitucionalmente prohibida. Como ya se expuso a lo largo de esta providencia, la finalidad fundamental del IVA para los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet consistió en obtener “los recursos necesarios con el fin de implementar el plan de acción del Gobierno nacional para conjurar la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”[333], en atención a que se constató “la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida para hacer frente al estado de conmoción interior”[334].

 

205.   Así, se busca recaudar una suma aproximada de 614 mil millones de pesos, a partir de una exacción indirecta y de causación instantánea, que gravara una actividad que hasta entonces se encontraba excluida por decisión legislativa. Esta determinación es compatible con la finalidad anunciada en el Decreto 175 de 2025, especialmente porque la incorporación de una novedosa imposición al esquema del IVA efectivamente representa una nueva fuente de financiación, a lo que se suma que los recursos recaudados estarán única y exclusivamente destinados a la atención de la grave perturbación del orden público que motivó la declaratoria de la conmoción interior en esta oportunidad, así como a lo decidido por esta Corte en la Sentencia C-148 de 2025.

 

206.   En este sentido, la obtención de recursos tributarios de una fuente novedosa, y la dedicación de lo recaudado a la atención de las causas que motivaron la emergencia, constituyen finalidades no prohibidas por la Constitución. Por el contrario, la propia ley estatutaria que regula los estados de excepción reconoce que dentro de las facultades derivadas de la declaración de la conmoción interior se encuentra la de “[i]mponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas […]”[335], cuandoquiera estén destinados a su superación y al restablecimiento de la normalidad. Así, el bloque de constitucionalidad reconoce como compatible con la Constitución la creación de gravámenes como el que ahora se analiza, constituyendo una actividad no prohibida por la carta o el orden superior en el escenario del estado de conmoción interior, máxime si se tiene en cuenta que la novedosa imposición tendrá una duración acotada a una sola vigencia fiscal, de acuerdo con en el artículo 10 del Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

207.   La imposición temporal por IVA sobre los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet resulta potencialmente adecuada para alcanzar la finalidad anunciada. El Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República calcularon que, producto de esta novedosa imposición sobre los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, el recaudo aumentaría y permitiría obtener los recursos necesarios para atender las causas que motivaron la declaratoria de la conmoción interior. Asimismo, se hizo énfasis en que la imposición por IVA, al tratarse de un impuesto indirecto, y de aplicación instantánea, generaría rápidamente los flujos de caja necesarios para atender los gastos del Presupuesto General de la Nación requeridos para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, e impedir la extensión de sus efectos.

 

208.   Asimismo, la eficiencia en la recaudación de un tributo como el IVA es notable, más aún cuando se implementaron mecanismos como un hecho generador que dispone la exacción con el solo depósito del dinero y se dispuso la responsabilidad de los operadores como recaudadores y responsables de iure del tributo, con lo cual el riesgo de no alcanzar las metas de recaudo se mitiga considerablemente. Aunado a lo anterior, debe destacarse que en el parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto Legislativo 175 de 2025 se otorga una destinación exclusiva de lo recaudado a atender las causas que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior, y con ello se asegura que el producto de la recaudación esté efectivamente encaminada a atender la finalidad identificada.

 

209.   En suma, la medida consistente en la imposición por concepto de IVA, sobre los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, materializa una finalidad no prohibida por la Constitución, como es proveer recursos adicionales para atender las causas que motivaron la declaratoria de la conmoción interior por medio del Decreto Legislativo 62 de 2025, y ofrece para ello un medio que resulta potencialmente adecuado para el efecto, pues crea una fuente adicional de recursos, de fácil y eficaz recaudación, que será obligatoriamente destinada a atender los hechos que suscitaron la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.

 

210.   Ahora bien, la Sala evidencia que el Gobierno nacional escogió un indicador razonable de capacidad contributiva para activar el tributo, representado en “el depósito en dinero […] para ser abonado en su cuenta de usuario y obtener el derecho a apostar”[336]. Esto, ya que el IVA es un impuesto indirecto, en el que la capacidad contributiva bien puede ser inferida a partir de un hecho indicador de riqueza. En este sentido, el depósito de dinero, con el único fin de realizar la apuesta, señala razonablemente la capacidad económica para participar en el juego de suerte y azar y, por lo mismo, la posibilidad de ser objeto de gravamen por concepto de IVA.

 

211.   En este punto, el legislador extraordinario goza de amplitud en la configuración de los hechos generadores. Así, si bien algunas personas podrían considerar preferibles otros criterios, como por ejemplo el escogido por el legislador ordinario para los juegos de suerte y azar localizados[337], lo cierto es que no está obligado a una única configuración normativa, sino a aquella que se ajuste a los postulados superiores que rigen la potestad tributaria del Estado. En este sentido, no se encuentran razones que descarten al depósito como indicador de capacidad económica, pues al constituir un indicio mínimo en torno a la realización de la apuesta, es susceptible de revelar la capacidad de que quien deposita los recursos puede y va a costear la apuesta. En este sentido el depósito constituye un parámetro objetivo y verificable, desde una perspectiva económica y jurídica, para construir a partir de él la imposición por IVA en los juegos de suerte y azar operados por internet. Sobre el particular, la sala reitera que el depósito revela la capacidad del contribuyente usuario de las plataformas de internet que operan juegos de suerte y azar de costear su producto/servicio y, por ello, una razonable capacidad para contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado necesarios para atender la grave perturbación del orden público identificada.

 

212.   Es importante destacar que, partiendo del hecho de que el depósito constituye un razonable indicador de capacidad contributiva, no resulta relevante que aún no se haya realizado la apuesta. Esto, en tanto aquel depósito bien podía ser escogido por el legislador extraordinario en desarrollo de su amplia facultad de configuración normativa como el hecho generador del IVA, especialmente porque el depósito se hace con el fin de obtener el derecho a apostar y, consecuentemente acceder al servicio prestado por las plataformas. El depósito, entonces, está dirigido inequívocamente a la realización de la apuesta, a generar el consumo, y por ello es un buen indicador de la capacidad económica para soportar este impuesto temporal y dirigido a atender una situación extraordinaria. Destaca la Sala que en este tipo de escenarios debe preservarse la amplia facultad de configuración normativa de que goza el Gobierno, pues las restricciones que se rigen para el diseño de las políticas de atención de una conmoción interior solamente derivan de la Constitución y del orden superior. En este sentido, la configuración legal del IVA para otro tipo de bienes y servicios, adecuadamente diferenciados, no constituye parámetro para censurar la acción del Gobierno, así como tampoco el abordaje doctrinario sobre el tributo. De esta manera, en la ley o en las normas extraordinarias con fuerza de ley pueden surgir esquemas novedosos de imposición, sin que por el solo hecho de ser novedosos pueda inmediatamente afirmarse la inconstitucionalidad de las disposiciones. Se reitera que, en este caso, la configuración de los elementos esenciales del tributo, especialmente de su hecho generador, pueden no atender un esquema típico de la imposición por IVA para otros bienes o servicios, pero ello no implica que el depósito, como hecho generador establecido en este caso como activador del tributo y revelador de capacidad contributiva, no resulte adecuado para construir en torno a esta imposición transitoria en concreto.

 

213.   Ahora bien, un elemento que cobra especial importancia en el análisis de este tipo de casos, en los que se crean tributos y o se eliminan beneficios tributarios en escenarios de excepción, tiene que ver con la importante consideración sobre la eficiencia tributaria. Esto, porque las medidas y los esquemas extraordinarios que se crean para atender la situación de perturbación deben ser especialmente vigorosos y prontos, para rápidamente permitir una respuesta a la situación de excepción. Así, entiende la sala que, teniendo en cuenta las particularidades de los juegos de suerte y azar por internet podría resultar más eficiente el recaudo mediante la activación de la imposición por el depósito de dineros destinados a obtener el derecho a apostar, que evitan condiciones más engorrosas asociadas al momento en que la apuesta propiamente dicha se configura. En este escenario concreto de turbación del orden público, la facilidad en el recaudo y en la administración del tributo explican una alternativa legítima, como la decidida por el legislador extraordinario en esta ocasión, que prefiere la sencillez del depósito a la complejidad de la apuesta concreta, atendiendo la premura y la urgencia en la obtención de los recursos. Por lo anterior, es de valorar que, en este caso, el Gobierno señaló en sus intervenciones procesales que optó por el depósito como hecho generador por una cuestión asociada al esquema de negocio y la facilidad de recaudación, elementos que refuerzan que la opción tomada en este caso no resulta irrazonable, más cuando se afincan en la optimización de la eficiencia del tributo.

 

214.   Por otro lado, algunos intervinientes criticaron la imposición por IVA, alegando una especial afectación, a nivel económico, para las plataformas de juegos de suerte y azar operados por internet. En lo más relevante, señalan que no cuentan con la capacidad para soportar el tributo, pues deben atender otras cargas económicas, derivadas especialmente de la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, no tendrían una capacidad económica especial y diferenciada de otros sectores de la economía para someterse a la imposición, porque cuando reciben un depósito no están generando un ingreso propiamente dicho, y porque se desconocen los costos especiales en que deben incurrir para atender el mercado de las apuestas a través de internet.

 

215.   Varios de estos cuestionamientos se resuelven de manera muy sencilla si se tiene en cuenta que los operadores de juegos de suerte y azar por internet no son los únicos obligados en este esquema impositivo, sino que únicamente soportan la carga tributaria como obligados de iure. Ninguno de sus recursos ni rentas se verán comprometidos por la imposición, dado que su labor es descontar de los depósitos de los apostadores-usuarios lo correspondiente al IVA, y transferirlo al Estado. Se puede decir que en este ejercicio no comprometen sus recursos propios, sus rentas, o capitales, pues la detracción ocurre de los depósitos de los usuarios, antes de la apropiación de los dineros por parte de las plataformas. En este sentido, su capacidad contributiva no está en juego, porque el diseño del tributo marca que, económicamente, la carga del IVA recaerá sobre recursos que permanecen hasta el momento en el patrimonio del usuario-apostador.

 

216.   Se reitera que el papel de las plataformas en este caso consiste en identificar y retener los recursos de terceros, quienes realmente soportan la carga económica del tributo en depósitos que no entran a hacer parte del balance del empresario operador hasta que se efectiviza la apuesta, es decir, después de detraído el IVA correspondiente. En últimas, son los usuarios que realicen los correspondientes depósitos quienes soportan la carga del gravamen y quienes deben afrontar la carga económica derivada directamente de la imposición en este caso particular. Así, como lo advierten algunos en sus intervenciones, lo que hacen las plataformas en este caso es descontar del depósito de un tercero lo correspondiente al tributo, es decir, afectar los recursos de otras personas -los apostadores-, no así afectar sus recursos propios. Entonces, en este esquema no se identifica cómo estarían comprometidos directamente los recursos del operador, o cómo la imposición podría tener efecto determinante en su capacidad contributiva, puesto que no se reconoce una afectación directa de sus dineros.

 

217.   Ahora bien, es indudable que cualquier medida que implique la generación de cargas económicas para el usuario o cliente de una industria, conllevará para esta última algunas repercusiones económicas. Entonces, es posible que el consumo se reduzca cuando aumentan los costos, o no se goce del mismo volumen de clientes al percibir estos una mayor carga económica para la realización de las apuestas. Estos impactos, en sí mismos, no tornan en inconstitucional un tributo, por cuanto todos los gravámenes generan efectos económicos, unos de incentivo, otros de desincentivo, pero únicamente cuando los efectos de la imposición se tornan manifiestamente injustos, es que la Constitución limitaría la acción del legislador extraordinario.

 

218.    Sobre esto, la Sala resalta que en el conjunto de juegos de suerte y azar son pocas las actividades que no son gravadas con IVA, al punto de que puede constatarse que, en su mayoría, son sometidas a la imposición. Esto implica que, aunque existen diferencias y particularidades para los operadores de juegos de suerte y azar por internet que razonablemente pueden diferenciarlos de otros agentes del mercado -incluso de otros que también se encargan de juegos de suerte y azar, pero por canales distintos al internet-, se dedican a una actividad que ya es objeto de imposición por medio del presente tributo. En este sentido, en sí mismo no resulta contrario a la Constitución establecer una imposición transitoria como la que ahora se analiza, especialmente porque no existe evidencia manifiesta de que genere para el sistema una situación injusta o inequitativa, al punto de tornar la regulación inconstitucional.

 

219.   Así, cuando en este caso se opta por la imposición del IVA de manera transitoria sobre los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet, no hay evidencia de que se creen distorsiones de mercado o desincentivos tales que la situación se presente como manifiestamente injusta o inequitativa. Esto es más claro, si se tiene en cuenta que muchos de los argumentos en torno a la inconstitucionalidad de la medida giran en torno a la afectación de los operadores de los juegos, y su salud financiera.

 

220.   Sin embargo, no hay que olvidar que el IVA es un tributo indirecto, que no se construye en torno a la situación de un sujeto determinado -como sí debe ser un tributo directo-, sino que se estructura al margen de la subjetividad del contribuyente: le importa más el hecho que lo genera como indicador de capacidad económica que el obligado en sí mismo. Segundo, el esquema en esta oportunidad tiene como responsable socioeconómico al apostador, y no a la industria a través de la cual se desarrollan los juegos de suerte y azar en los que participa.

 

221.   En este sentido, la alegación de impactos diferenciales, el argumento en torno a una afectación diferente respecto de otras industrias, o la manifestación según la cual tendrían que costear el costo total de recaudo con los beneficios que hasta ahora perciben, pierden razón de ser pues aunque no se niega algún efecto económico indirecto sobre el sector o sus finanzas, lo cierto es que, en abstracto, ninguna de las mencionadas situaciones deriva en un escenario de inconstitucionalidad. Se ratifica que en materia tributaria, el legislador, ordinario o extraordinario, según sea el caso, goza de amplias facultades de configuración normativa, en la que sopesa el efecto económico que siempre tiene la imposición, y determina aquello que es más conviene a una determinada situación, en este caso, a la obtención pronta y eficaz de recursos para atender una inusitada perturbación del orden público.

 

222.   En este punto también conviene resaltar que la imposición que se da en esta oportunidad no desconoce las obligaciones derivadas de la explotación del monopolio rentístico, que genera ingresos importantes para la salud. En efecto, la Corte ha indicado de manera reiterada que los ingresos producto del monopolio rentístico son distintos de los tributos[338], por lo que su causa y naturaleza resultan diversos. En este sentido, bien pueden coexistir cargas tributarias y de monopolio como arbitrio rentístico sobre una misma actividad, sin que, desde un punto de vista jurídico, la imposición desplace la atención del monopolio rentístico. Ahora bien, los efectos económicos en torno a las variaciones en el consumo por la afectación de los precios pueden tener una repercusión indirecta, pero en el presente caso no se aprecia una afectación de magnitud tal que la materialización del artículo 336 de la Constitución quede en entredicho.

 

223.   Sobre esto,  el legislador ordinario o extraordinario goza de gran amplitud para sopesar los efectos económicos de la imposición, y solo es posible la intervención de la Corte ante la generación de efectos inconstitucionales. En este caso, a pesar de la alegación de algunos de los intervinientes, no es posible apreciar cómo la recaudación de dineros propios del monopolio rentístico se impida por la medida tributaria, o cómo se frustre la destinación de dichos recursos a la salud, al punto de afectar la eficacia del inciso cuarto del artículo 336 constitucional. El monopolio rentístico seguirá funcionando, generando recursos para la salud, mientras al tiempo aporta recursos para la atención de la conmoción interior vía tributaria. Aún más, la imposición en este caso es transitoria y afecta especialmente al consumidor/apostador, por lo que un eventual impacto considerable sobre el monopolio rentístico podría equilibrarse o compensarse en otros periodos tributarios.

 

224.   En suma, el ejercicio efectuado por el Gobierno nacional resulta razonable, no solo porque tuvo en cuenta la reciente expansión del mercado de las apuestas por internet -que entre 2021 y 2024 habría tenido un crecimiento considerable y sostenido[339]-, sino que la regulación vigente tiene un carácter temporal, por lo que los potenciales impactos de la imposición pueden mitigarse y amortizarse con el ingreso de otros periodos del ejercicio. En este sentido, incluso de generarse un impacto económicamente considerable para los operadores, lo cierto es que este no será permanente, sino transitorio.

 

225.   Tampoco existe evidencia de que la totalidad de la carga tributaria se vaya a transferir al operador, en tanto la carga socioeconómica del tributo recae principalmente en el jugador y por ello, no se aprecia evidencia en torno a una eventual confiscatoriedad del tributo para quienes operan plataformas de juegos de azar por internet. En conclusión, no hay evidencia de que la disposición implique una carga tributaria desproporcionada, ni desconozca la capacidad económica real de los contribuyentes o responsables, de modo que no se encuentran razones para considerar que el mecanismo escogido por el legislador extraordinario para realizar la finalidad de aumentar el recaudo con el fin de financiar la superación de la grave situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, se encuentre prohibido constitucionalmente.

 

(ii) Desconocimiento del principio de eficiencia tributaria

 

226.   La Sala Plena destaca que la imposición temporal de IVA sobre los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, consagrada en el artículo 1° del Decreto Legislativo 175 de 2025, no resulta contraria al principio de eficiencia tributaria.

 

227.   Primero, porque la finalidad del tributo consiste en facilitar el acceso a recursos para financiar la superación de la grave situación de orden público que motivó la declaratoria de la conmoción interior. Como se dijo en su momento, esta es una finalidad legítima, que requería del Gobierno la adopción de medidas tributarias adecuadas. La determinación de inaplicar temporalmente una exclusión tributaria, y proceder a la consecuente aplicación del IVA sobre juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet, resulta concordante con dicha finalidad. Asimismo, como se esbozó antes, la decisión de recurrir al IVA, un impuesto indirecto de causación instantánea al ocurrir su hecho generador, asociado al depósito de dinero -indicador razonable de capacidad contributiva pues está destinado a obtener el derecho a apostar-, que facilita la rápida y eficaz recaudación, constituye un medio eficaz para la obtención oportuna de los recursos para atender la conmoción interior. 

 

228.   Se requería, entonces, de un tributo que se pudiera recaudar de manera rápida y efectiva, y el IVA presenta, razonablemente, dichas características. Así, aunque el IVA se liquida y paga bimestralmente, lo cierto es que su causación es instantánea, por lo que la exigibilidad del tributo será oportuna para la atención de las necesidades propias de la emergencia. Esto, ya que el IVA es uno de los tributos más importantes del sistema tributario colombiano, lo que hace que sus mecanismos de recaudación sean bastante conocidos, organizados y optimizados. También, la amplia penetración del tributo en los mercados y sectores hacen que el público también conozca y esté en capacidad de manejar los mecanismos de recaudación ya existentes.

 

229.   En este sentido, la alternativa escogida por el Gobierno en desarrollo de una amplia facultad de configuración normativa, se presenta como razonable. En efecto, se optó por un tributo adecuado para la atención pronta de las necesidades económicas derivadas de la conmoción interior.

 

230.   Ahora bien, se reitera que el IVA es un tributo indirecto, en el que pesa más el hecho generador del impuesto, por lo que la capacidad contributiva se infiere razonablemente a partir de hechos objetivos, como frente a la misma operación gravada. En este sentido, el IVA es un tributo en el que poco pesa el contribuyente, sino que es más importante la realización del hecho indicador de capacidad contributiva. En este sentido, el depósito de dineros destinados a obtener el derecho a apostar señala adecuadamente una capacidad económica y una propensión al consumo, que permite al Estado la imposición.

 

231.   Además, se escogió gravar un producto/servicio que no implicara un impacto en el consumo de esenciales del contribuyente. Así, los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet no se presentan como un servicio básico, una necesidad imperiosa del contribuyente, o un elemento que interfiera en el mínimo vital del individuo. En este sentido, se puede decir que, en este caso, la recaudación acarrea un bajo sacrificio social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal, por cuanto afecta un producto que, aunque se encarezca temporalmente por causa del IVA, no impactará bienes o servicios medulares para su bienestar. En este punto, resulta fundamental resaltar lo ya indicado anteriormente sobre quién asume la carga socioeconómica de la imposición, pues es el jugador quien soporta el costo adicional que dicha carga conlleva. Por ello, es posible inferir impactos de la implementación del tributo en materia de consumo -reduciéndolo por el incremento percibido en el costo para acceder a los juegos de suerte y azar operados por internet-, pero no es claro que la carga sobre un bien que puede considerarse no esencial para el bienestar de la persona, lo afecte o le deniegue un mínimo nivel de comodidad.

 

232.   Por otra parte, los impactos sobre la industria, que verá reducidas sus ventas y muy probablemente sus beneficios, no derivan de manera directa de la norma. Estos efectos son secundarios a la imposición y a la asunción de costos por parte de sus clientes, sin que esté explícito un efecto, a nivel abstracto, de la configuración normativa desarrollada en este caso. Como se mencionó antes, la capacidad contributiva de los operadores de los juegos de suerte y azar por internet no resulta afectada directamente por las disposiciones tributarias del artículo 1 del Decreto 175 de 2025, puesto que no es sobre sus ingresos o beneficios, que opera la imposición. Ahora bien, como se explicó en la sección anterior, la configuración escogida por el legislador extraordinario se presenta como razonable, y no se identifica una afectación especial sobre el sector que amerite la intervención del juez constitucional, que se aproxima en este caso a una materia como la tributaria, en la que existe una amplia facultad de configuración normativa.

 

233.   Finalmente, no sobra recordar que los impactos del presente tributo son solamente temporales, tanto para los contribuyentes que deben soportar la carga socioeconómica, como para los operadores, responsables de iure. Esto resulta fundamental en el análisis, porque incluso si se reconocen impactos considerables en el sector, lo cierto es que estos solo se producirán de manera temporal, y justificados en una necesidad extraordinaria. Por ende, tal como se ha mencionado en repetidas ocasiones en este análisis, eventuales efectos de la imposición podrán paliarse o remediarse en ejercicios posteriores, en tanto posibles traumatismos de la medida únicamente se sufrirán hasta el 31 de diciembre del presente año. En este sentido, los impactos sociales de la medida de cara a las necesidades que busca atender, parecen menores y justificados, pues no queda claro que una norma que está destinada a regir por pocos meses tenga la potencialidad de arruinar un sector, desaparecer una actividad, o afectar a unos consumidores al punto sugerido en las intervenciones, o denotando un impacto de relevancia constitucional.

 

234.   En conclusión, la decisión de gravar con IVA a los juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet no tiene la potencialidad de generar unas dinámicas socioeconómicas que sugieran que el sector no puede soportar la imposición, ni se desarrolla por medios inadecuados o incompatibles con la finalidad que busca atender, como tampoco altera el sistema tributario al punto de desnaturalizarlo y tornarlo ineficaz. Por ello, las medidas resultan adecuadas y razonables, y no se percibe un impacto en materia de eficiencia que sugiera una oposición con normas superiores o la necesidad de que la Corte Constitucional intervenga en el diseño escogido en desarrollo de la amplia facultad normativa, por el Gobierno nacional.

 

(iii)          Sobre la presunta falta de técnica en la configuración del tributo

 

235.   El debate en torno a cuál es la configuración ideal u ortodoxa de un impuesto al valor agregado no constituye una cuestión de constitucionalidad. En este sentido, la Constitución únicamente exige al legislador atender los principios de legalidad, justicia, equidad, progresividad y eficiencia en el diseño de las normas tributarias, pero no establece ni las formas concretas de los tributos, ni restringe el alcance de la configuración que el legislador decida darles al desarrollar su competencia en materia jurídico-tributaria. Aun así, se reconoce que existen tipologías y categorías bien definidas en la doctrina tributaria que bien pueden servir como criterio auxiliar para el juez, y orientar las intervenciones para defender o impugnar la constitucionalidad de las normas objeto de control de la Corte Constitucional. Sin embargo, sus categorías no constituyen parámetro de control, ni configuran, en sí mismas, razones para declarar inexequible alguna disposición analizada.

 

236.   En este caso se considera que algunas de las objeciones planteadas respecto del IVA sobre juegos de suerte y azar exclusivamente operados por internet corresponden más a discrepancias respecto de una configuración normativa preferida por los intervinientes, respaldada muy seguramente en un juicioso estudio de este tipo de tributos como el IVA, que a una verdadera contrastación de las normas analizadas con disposiciones superiores, integrantes de la Constitución o del bloque de constitucionalidad. Es de destacar que el legislador extraordinario previó todo un régimen para gravar los juegos de suerte y azar en esta oportunidad, definiendo los elementos esenciales del tributo, sin que sea posible identificar que en aquel ejercicio haya desconocido alguno de los límites que para el poder tributario existen en la Constitución, y se han explicado y desarrollado en la jurisprudencia, a pesar de que se haya escogido una forma diferente de concebir y activar la imposición.

 

237.   Ahora bien, en este punto algunos intervinientes también refieren que la forma de recaudo para los juegos de suerte y azar es el monopolio rentístico por parte del Estado. Sobre el particular, es importante recordar que esta Corporación se ha ocupado de diferenciar las figuras del monopolio rentístico sobre juegos de suerte y azar, frente a la facultad impositiva que sobre dichas actividades puede ejercer el Estado.

 

238.   De un lado, ha precisado que el monopolio rentístico está regido por el artículo 336 constitucional, que además de establecerlo, determina que las rentas obtenidas por concepto del monopolio rentístico, en el caso de los juegos de suerte y azar, se dedicarán exclusivamente a servicios de salud. De otro lado, la regulación fundamental sobre los tributos se encuentra en el artículo 338 superior, norma diferente, que se ocupa de los gravámenes y su régimen.

 

239.   Respecto de la diferencia entre uno y otros, la Corte ha resaltado que “los impuestos constituyen, por excelencia, una parte importante de los ingresos fiscales de la Nación y de las entidades territoriales, al punto que dentro del régimen presupuestal se los clasifica como rentas públicas de origen tributario, pero igualmente, existen otros tipos de ingresos con los cuales también se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas provenientes de la explotación de los monopolios establecidos por la ley en favor del Estado o de sus entidades territoriales[340]. (énfasis añadido)

 

240.   También ha señalado que “es oportuno expresar que de conformidad con los conceptos y principios de la Hacienda Pública los derechos de explotación que deben pagar los concesionarios o los operadores autorizados por causa del desarrollo de actividades económicas que constituyen monopolio rentístico del Estado en virtud de la ley, no configuran un tributo, sino una renta del mismo, correspondiente a una contraprestación”[341].

 

241.   En ese orden de ideas, el gravamen impuesto a través del Decreto Legislativo 175 no resulta contrario al ordenamiento constitucional, porque no existe rivalidad entre el monopolio rentístico y la obligación tributaria temporal, la cual tiene como propósito la superación de la conmoción interior.

 

(iv)           El IVA es un impuesto nacional y, por lo tanto, no puede tener una destinación específica

 

242.   La Corte Constitucional ha señalado con claridad que la prohibición de rentas con destinación específica no aplica en el caso de tributos creados en el marco de la conmoción interior. Al respecto, en la Sentencia C-876 de 2002, esta Corporación precisó lo siguiente:

 

“2.2.2.1.2  Para la Corte es evidente de otra parte que  el artículo 359 no hace parte del marco normativo exigible al legislador excepcional para el ejercicio de la potestad impositiva durante el Estado de  Conmoción Interior.

 

En efecto, el ejercicio  de la  facultad impositiva  en este caso sólo se justifica en la medida  en que tenga relación directa y específica con la situación  que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y que se encuentre encaminada  a conjurar las causas de la perturbación  e impedir la extensión de sus efectos.  Esta circunstancia hace que  en el presente caso no resulte aplicable  la prohibición de establecer rentas con destinación específica a que alude el artículo 359 superior[342].

 

En forma diferente a lo que sucede en tiempos de paz, durante la conmoción interior la destinación de los recursos debe estar específica y exclusivamente dirigida  a conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos,  so pena de que el establecimiento del tributo sea inconstitucional”.

 

243.   En consecuencia, no le asiste razón a los intervinientes que acusan la medida de inconstitucional, con ocasión de su destinación específica, pues tal situación resulta imperativa dado que la única posibilidad de utilización del recaudo de tributos originados en un estado de conmoción interior, refiere a la conjuración de las causas que dieron lugar a la crisis.

 

 

244.   Los artículos 2 – 7 del Decreto Legislativo 175 de 2025 satisfacen los juicios de no contradicción específica, no discriminación y proporcionalidad. La Sala Plena advierte que la medida prevista en los artículos mencionados supera los juicios referidos, por las siguientes razones:

 

245.   No discriminación. Las normas no establecen trato discriminatorio alguno por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica y otro criterio sospechoso que imponga tratos diferenciales injustificados. Sobre este punto, algunos intervinientes afirman que existe un trato discriminatorio injustificado para las actividades económicas gravadas pues existen otros sectores que podrían contribuir a la crisis. Así, entre las situaciones comparables pueden mencionarse la actividad de explotación de minas y canteras, la agricultura, la construcción y las industrias manufactureras (grupos a comparar).

 

246.   Sin embargo, la Sala Plena encuentra que no se trata de sujetos comparables en tanto, en principio, y de conformidad con las pruebas allegadas por el Gobierno nacional, la capacidad contributiva de estos sectores es distinta porque el margen de utilidad es del 16,8% en el sector petrolero y del 21,1% en el carbonífero. Porcentajes que son “superiores al promedio del sector general de actividad de explotación de minas y canteras (16,5%), y aún mayores que los de otras actividades como agricultura con 6,8%, construcción con 9,1% e industrias manufactureras con 6,3%”[343]. En consecuencia, se supera el juicio de no discriminación.

 

247.   Proporcionalidad. Los artículos 2-7 del Decreto sub examine incorporan una medida razonable y equilibrada dada la importancia del bien jurídico que se está tratando de proteger con el recaudo, ya que se pretenden acopiar recursos que financien las medidas necesarias para mitigar el estado de conmoción interior e impedir la extensión de sus efectos. Además, es importante resaltar que, dado que el impuesto es de carácter temporal, el impacto económico que se derive del gravamen es mínimo y puede ser amortiguado a través del tiempo. En ese sentido, y teniendo en cuenta las dimensiones del estado de excepción que se quieren conjurar, el gravamen y el grupo de obligados, el impuesto especial para el Catatumbo satisface el requisito de proporcionalidad, pues imponer nuevas cargas tributarias a sectores económicos que en principio pueden asumirlas, es compatible con este juicio.

 

248.   No contradicción específica. La Sala evidencia que la medida bajo análisis supera este requisito ya que (i) no contraría de manera específica la Constitución o los tratados internacionales y, (ii) no desconoce el marco de referencia de actuación del ejecutivo en el estado de conmoción interior. Ahora, procede la Sala a responder los argumentos de los intervinientes que propenden por demostrar que el IEC es contrario a mandatos constitucionales y, por lo tanto, debe ser declarado inexequible. 

 

Tabla 13. Principios constitucionales presuntamente vulnerados por el IEC

 

(i)   Violación del principio de generalidad

 

249.   Como se expuso previamente, el principio de generalidad de los tributos implica que (i) “todos los obligados correspondan a quienes tengan capacidad de contribución”[344] y, (ii) “que, si se grava un hecho, acto o negocio, no puede dejar de hacer[se] ante situaciones semejantes”[345]. Sin embargo, esto no implica que al legislador extraordinario le esté vetado establecer tratamientos tributarios diferenciados, pero, al hacerlo, debe justificar las razones que soporten esa distinción.

 

250.   En el presente asunto se evidencia que el IEC es un impuesto que grava el sector petrolero y carbonífero y que, de conformidad con el Gobierno nacional, se soporta en la capacidad contributiva de este sector, en el cual se evidencia que “el margen de utilidad (calculado como renta líquida – aproximación fiscal de utilidad – como porcentaje de los ingresos netos) se ubica en 16,8% en el caso petrolero y en 21,1% en el carbonífero. Estos son resultados superiores al promedio del sector general de actividad de explotación de minas y canteras (16, 5%), y aún mayores que los de otras actividades como agricultura con 6,8%, construcción con 9,1% e industrias manufactureras con 6,3%”.

 

251.   En ese orden de ideas, no se vulnera el principio de generalidad de los tributos, pues los obligados, al realizar el hecho generador, desarrollan una expresión de la capacidad contributiva y no se está dejando por fuera de la obligación tributaria a sectores que se encuentren en una situación semejante y que desarrollen la actividad gravada.

 

252.   Ahora bien, aun si en gracia de discusión se aceptara que la capacidad y los sectores son asimilables, la Sala encuentra que el gobierno ofreció razones que justifican la excepción del principio de generalidad. Entre ellas, refirió que los sectores de extracción de petróleo crudo y carbón generan mayores externalidades negativas e impulsan las emisiones de gases contaminantes, en especial, estas industrias han representado el “28,4% del aporte de emisiones, mientras que sectores como agricultura y residuos han aportado 18,5% y 5,7%, respectivamente”[346]. Esta situación va en contra de las metas dispuestas en acuerdos climáticos[347], por lo que resulta beneficioso gravar a esta industria, en tanto esto se alinea con el objetivo de transición energética. Igualmente, la medida es temporal por lo que su impacto es mínimo en comparación con la finalidad que se prevé.

 

253.    Así, de entender que el legislador extraordinario erigió un tratamiento tributario diferenciado, en todo caso asumió la carga argumentativa que justifica las razones de la distinción. Al respecto, la Sala recuerda que el principio de generalidad y el de equidad no proscriben tratamientos diferenciados siempre que existan razones objetivas que lo justifiquen como sucede en el caso examinado, de forma que resulta acertado concluir que los sectores gravados con el IEC pueden soportar una carga mayor diferenciada, la cual es temporal y extraordinaria.

 

254.   En este punto, algunos intervinientes afirmaron que el sector gravado no tiene más que ver con el estado de conmoción interior y que por ello, no tiene mayor responsabilidad que los demás ciudadanos. Al respecto, la Sala reitera que en materia tributaria existe un amplio margen de configuración y que, los impuestos que se creen con el fin de conjurar un estado de excepción no tienen necesariamente que gravar a personas o sectores económicos que hayan contribuido directamente a la crisis, porque las cargas y las obligaciones tributarias se fundamentan en el principio de solidaridad contemplado en el artículo 1 de la Constitución y en el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.

 

(ii) Vulneración de los principios de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad

 

255.   La Sala Plena procede a analizar la razonabilidad de la medida, bajo un test leve, teniendo en cuenta que el legislador extraordinario goza de una amplia facultad de configuración para el establecimiento y creación de nuevos tributos destinados a financiar la superación de las causas que motivaron la declaratoria de la presente conmoción interior.

 

256.   Conviene recordar en este punto que el IEC es un impuesto temporal, instantáneo y de destinación específica, a lo que se suma su naturaleza de impuesto indirecto, en tanto la carga económica derivada de la imposición podrá ser trasladada a terceros compradores, mediante el mecanismo de los precios[348] y de gravamen plurifásico -en tanto permite la causación en más de una instancia de la cadena de valor-. El elemento fundamental en esta imposición lo constituye la extracción de los recursos naturales, que es utilizada por el legislador extraordinario como indicador de capacidad contributiva y generador de la imposición. En este aspecto, los artículos 2 y 3 del Decreto 175 de 2025 desarrollan y especifican los hechos generadores del IEC destacando, en lo más relevante, que consisten en (i) la primera venta dentro o desde el territorio nacional de hidrocarburos y carbón; y (ii) la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo, de hidrocarburos y carbón, a los que se refiere la norma.

 

257.   Es importante destacar que la imposición, en principio, aplica en ambos casos -para ambos hechos generadores-, pues el legislador extraordinario utilizó la conjunción “y”, copulativa, que implica que la regla general es que cuandoquiera ocurra alguno de los hechos generadores se desarrolle la imposición, sin perjuicio de que el gravamen pueda generarse repetidamente a lo largo de la cadena de valor[349]. Desde este punto de vista, el diseño del tributo admite la figura de la imposición en cascada, en la cual “la totalidad del valor del impuesto se debe incluir como una parte del precio del bien, independientemente de que el vendedor pueda trasladar el valor del impuesto al comprador cuando las circunstancias del mercado le permitan hacerlo”[350], lo que ocurrirá en dos etapas de la cadena de valor de los hidrocarburos y carbones, es decir, en la primera venta y en la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque -en caso de presentarse cualquiera de las anteriores-.

 

258.   Entonces, el diseño de la regla general del tributo admite la imposición repetida en la cadena de valor, sin que ese solo hecho pueda considerarse razón de inconstitucionalidad de la imposición, no solo porque el ordenamiento permite dichos tipos de gravámenes -en este sentido constituyen formas de tributos no prohibidos por la Constitución-, sino porque resulta adecuado para conseguir el recaudo de ingresos adicionales necesarios para atender la situación extraordinaria de perturbación del orden público que motivó la declaratoria de la conmoción interior realizada mediante el Decreto 062 de 2025 -constituyendo mecanismo idóneo-.

 

259.   Ahora bien, dado que el IEC se concibió como un tributo que debe aplicarse en varias instancias de la cadena de valor de los hidrocarburos y carbones gravados, el legislador extraordinario impuso un beneficio tributario dentro del mismo esquema del impuesto, destinado a evitar el reiterado gravamen en casos en que coincida en la misma persona quien extrae el mineral y quien lo exporta directamente. En este sentido, señala el parágrafo del artículo 4 del Decreto Legislativo 175 de 2025: “[c]uando quien extrae el hidrocarburo o el carbón, es quien lo exporta directamente, el impuesto sólo se causa una vez, aplicando la base gravable de la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque”.

 

260.   En tanto beneficio tributario, el legislador extraordinario cuenta con un amplio margen de configuración normativa que le permite establecer exclusiones, exenciones o tratamientos diferenciados, con la condición de atender los principios de equidad e igualdad tributarios, situación que pasa a analizarse a la luz de dicha amplitud de configuración. Sobre este punto también conviene destacar lo que señaló la Corte Constitucional respecto de los tributos plurifásicos y en cascada:

 

“[L]a doctrina suele criticar este tipo de impuestos, ya que tienden a promover la integración vertical de las cadenas productivas y, al hacerlo, desfavorecen a la pequeña y mediana industria. La lógica detrás de este fenómeno es que tales impuestos favorecen a aquellos agentes económicos, como las empresas grandes, que tienen la capacidad financiera para integrar verticalmente toda la cadena de producción o distribución de un bien. Al no estar sujetas a los impuestos que se causan en cada eslabón de la cadena, su operación resulta más eficiente y pueden ofrecer precios más competitivos que las empresas que no están integradas verticalmente. De tal modo, el impuesto tiene el efecto de producir una ventaja en favor de las empresas más grandes, perjudicando a las más pequeñas.

 

Sin embargo, este trato diferencial puede tener una justificación constitucional, en la medida en que con dicho trato se busque, precisamente, promover la integración vertical en un determinado sector económico para hacerlo más competitivo. Pueden existir coyunturas o sectores económicos donde la integración vertical sea un objetivo deseable. El legislador puede perseguir como objetivo de intervención del Estado en la economía que determinado sector se vuelva más competitivo en el mercado interno para ofrecer bienes o servicios más baratos a la población, o en el mercado internacional. Para ello, puede recurrir a la política tributaria como mecanismo para lograr que las empresas de ese sector se integren verticalmente. Esto suele ser común en sectores económicos en los cuales la mayor agregación de valor se obtiene en las últimas etapas de la cadena productiva. En tales casos los Estados buscan desarrollar en sus economías internas toda la cadena productiva, especialmente las etapas de transformación de los bienes, en lugar de producir o exportar únicamente materias primas o productos intermedios”[351] (énfasis añadido).

 

261.   Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se destaca que la cuestión planteada por los intervinientes del caso no debe analizarse como un planteamiento genérico en torno a la inconveniencia de la imposición repetida en una cadena productiva -debate entre la imposición monofásica y plurifásica-, sino en la potencial afectación de los principios de equidad e igualdad tributarios, derivada del establecimiento de un beneficio para quienes, a la vez, producen y exportan hidrocarburos y carbones, susceptibles de imposición por IEC.

 

262.   Atendiendo las consideraciones en torno a la metodología aplicada por la Corte en estos casos, pasa a analizarse la semejanza de los sujetos comparados. Se trata, entonces, de aquellos productores de carbones e hidrocarburos que exportan directamente sus productos, y aquellos productores que lo hacen por medio de intermediarios, entidades comercializadoras que se encargarán después y por su cuenta, de la exportación de los minerales. En el primero de los casos, la transacción se realiza en un solo momento, por un único sujeto, que dedicará el mineral al mercado externo y que se encarga él mismo de la producción y la comercialización para la exportación. En el segundo caso intervienen dos personas distintas en la transacción, cada una ocupándose de una fase diferente en la cadena de valor: por un lado, la producción del mineral, por el otro, la exportación del mismo.

 

263.   Hay, entonces, una diferencia relevante en las situaciones comparadas: en uno de los casos es un solo sujeto que interviene, mientras que en el segundo caso son dos, cada uno encargado de un rol distinto en la cadena de valor. En el primero de los casos, cuando los roles de productor y comercializador se fusionan, la primera venta no resulta tan relevante. En el segundo, cuando los sujetos son distintos, resulta esencial para identificar los precios que se van fijando a través del proceso que culminará en la exportación. A pesar de lo anterior, aunque los escenarios planteados exhiben algunas diferencias, lo cierto es que las semejanzas son más importantes. Así, en ambos casos se estarían produciendo los dos hechos generadores, pues incluso cuando el rol de productor y exportador coinciden en un mismo sujeto se da una actividad de venta y otra distinta de exportación. En uno y otro caso, los minerales serán destinados a la exportación, por lo que serán materias primas a ser consumidas o utilizadas en mercados extranjeros.

 

264.   En suma, a pesar de que se verifican algunas diferencias en uno y otro caso, lo cierto es que a la luz de la imposición ambos escenarios exhiben similitudes más importantes que aquellas diferencias. A pesar de ello, el tratamiento dispensado por las normas analizadas resulta diverso pues, en el caso de coincidir productor y exportador, los precios de los bienes solo deberán transferir una imposición, del 1% sobre el valor FOB de los hidrocarburos y/o carbón exportado, mientras en el caso de no hacerlo, deberá reflejar dos instancias de imposición, equivalentes al 1% del valor de la venta, y luego la del 1% del valor FOB de los minerales exportados.

 

265.   Ahora bien, dada la existencia de un tratamiento distinto para situaciones cuyas semejanzas resultan más relevantes que sus diferencias, se pasa analizar la razonabilidad en el establecimiento del beneficio tributario, y en la dispensación del trato diferente que de él deriva. En este caso, el fin que se persigue con el establecimiento del beneficio tributario, consistiría en evitar al mayor grado posible impactos en la exportación de hidrocarburos y carbones, mientras que se preserva una nueva fuente de ingreso que permita atender las situaciones que motivaron la declaratoria de la conmoción interior.

 

266.   A esta finalidad se refirió el gobierno en su intervención procesal, en la que remitió a la exposición de motivos de la Ley 2277 de 2022, que persigue, a la vez, una estabilidad en las finanzas públicas -por ejemplo, manteniendo el estímulo a la inversión extranjera directa-, mientras que busca desincentivar la exportación de hidrocarburos y carbón, promoviendo una estructura productiva enfocada en bienes con mayor valor agregado incorporado y no en commodities. Asimismo, se hace referencia a una coyuntura de beneficios extraordinarios derivado de los precios altos del petróleo y el carbón, que deja espacio para la imposición extraordinaria en este caso concreto, y a utilidades extraordinarias del sector que también denotan capacidad económica para soportar el IEC aquí contemplado.

 

267.   La Sala Plena destaca que en este caso, se quisieron compaginar dos intereses que, en principio, parecerían opuestos. En este sentido, no se quería afectar en mayor grado la economía del país en nivel macro y, de otro, se quería extraer de un sector, con una capacidad contributiva suficiente, recursos para atender la coyuntura de la conmoción. La estrategia seguida en este caso fue dar luz verde a la imposición por la extracción y exportación de hidrocarburos y carbones, pero disponiendo un beneficio para quienes, en mayor proporción, destinan los minerales a los mercados extranjeros. De ellos dependen, en la mayor medida, los ingresos en divisas necesarios para estabilizar las balanzas de la economía, y la competitividad y prospectiva de Colombia como país exportador[352]. En este sentido, se reconoce la intención de minimizar los impactos negativos de las medidas, pero a la vez de preservar la nueva fuente de ingreso, necesaria para atender las circunstancias extraordinarias de orden público.

 

268.   Teniendo en cuenta lo anterior, la finalidad del beneficio tributario analizado no está prohibida constitucionalmente, así, a la vez que obtener recursos para atender las circunstancias extraordinarias que motivaron la declaratoria de la conmoción interior, es razonable, en desarrollo de la responsabilidad del Estado de dirigir la economía, disponer de medidas que amortigüen los impactos de la imposición en los sectores que se consideran más estratégicos e importantes para asegurar la estabilidad macroeconómica. Desde este punto de vista, se escogió a los actores más relevantes en el sector, para que sobre ellos solo se impusiera, por una sola vez, la carga derivada del IEC. En el caso de otros productores, que no exportan directamente los minerales, la carga también debe ser asumida una sola vez, recayendo en los comercializadores una nueva instancia de imposición, que seguramente afectará los precios a los cuales pueden adquirir las materias primas de aquellos, y respecto de ellos el legislador extraordinario determinó conveniente una ponderación distinta, en la que prima la necesidad de recaudar. Con esto, se preservan las fuentes novedosas de recursos, se tienen en cuenta los efectos de la novedosa imposición, y se mitigan secuelas desfavorables para la economía.

 

269.   El mecanismo utilizado por el legislador extraordinario para lograr el balance deseado, esto eso, el establecimiento del beneficio, se presenta como potencialmente adecuado para alcanzar la finalidad. En efecto, el beneficio se proyecta sobre los actores más relevantes económicamente hablando, y más poderosos del sector, en el sentido de que son quienes tienen más peso en la producción y comercialización de los minerales. De esta forma, excluirlos de un ciclo de imposición es un medio idóneo para alcanzar una finalidad que no se encuentra prohibida por la Constitución.

 

270.   Así, el beneficio del parágrafo del artículo 4 del Decreto 175 de 2025 apunta razonablemente a la realización de las dos finalidades ponderadas para su instauración, y desde el punto de vista de un examen de proporcionalidad leve, resulta compatible con los principios de equidad e igualdad tributarias, en tanto halla justificación razonable en su configuración. En este sentido se resalta que las finalidades que se pretenden al otorgar a los productores exportadores el beneficio analizado resultan más relevantes que los impactos transitorios que tendrían para otros grupos -especialmente aquellos productores que ofrecen sus productos para la exportación a través de comercializadores-, de modo que se encuentra justificación razonable para el establecimiento del beneficio analizado.

 

271.   En línea con lo anterior, la Sala Plena resalta que, dado el carácter temporal del IEC que se aplicará únicamente hasta el 31 de diciembre de 2025, el impacto que pueda llegar a tener la medida será menor, y podrá ser amortizado en otros periodos, resultando la temporalidad de la imposición clave en el presente análisis, y pilar fundamental de la constitucionalidad de la medida.

 

272.   En tal sentido, se reitera que la amplitud que concede el juez constitucional en el análisis de este tipo de medidas tributarias adoptadas en el marco de estados de excepción tiene especialmente en cuenta el carácter transitorio de los mecanismos, que permite cierta flexibilidad adicional en pro de una superación pronta y eficaz de las causas de la conmoción interior. Este es el caso del IEC pues, aunque existe un tratamiento diferenciado derivado del beneficio analizado, lo cierto es que, al amparo de la conmoción interior, las medidas para paliar los efectos nocivos identificados por el Gobierno y derivados de la imposición adicional para financiar la superación de las circunstancias especiales de orden público, resultan razonables y por ello no serán objeto de censura por parte de este tribunal.

 

273.   De igual modo, se considera que el beneficio tributario del parágrafo del artículo 4 del Decreto 175 de 2025 se enmarca en el amplio margen de configuración normativa del que goza el legislador extraordinario, resulta razonable desde el enfoque de los principios de equidad e igualdad, y por ende se considera exequible, desde la perspectiva hasta ahora desarrollada.

 

274.   De otro lado, resulta fundamental insistir en el carácter plurifásico y en cascada del presente tributo, así como en que las circunstancias en las que aplica la imposición en esta oportunidad son dos: de un lado, se tiene la primera venta, y de otro, la exportación del mineral. Por esencia y naturaleza, el primero de los hechos generadores se aplica tanto en el ámbito local como en el internacional, salvando lo ya determinado en apartes anteriores del análisis. Por otra parte, cuando se activa la imposición con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, se entiende que el tributo aplica únicamente para la exportación de los minerales gravados.

 

275.   Por lo anterior, la configuración del IEC denota dos escenarios distintos e independientes de imposición que hacen que los productores no estén en la misma posición de los exportadores o comercializadores. A los primeros les corresponde costear el tributo en la primera venta, mientras que a los segundos les corresponde con el ejercicio exportador. Al respecto, dados los dos escenarios de imposición, no se puede hablar de comparabilidad, especialmente porque en uno y otro caso, productores y exportadores activan el tributo por la realización de un hecho generador distinto e independiente, sin perjuicio de que ambos roles correspondan a una misma cadena productiva. En este sentido, ningún reproche de igualdad se identifica desde esta perspectiva, pues el ejercicio de producción es distinto del ejercicio exportador.

 

276.   Igualmente, podría considerarse que entre comercializadores podría surgir un tratamiento diferenciado, teniendo en cuenta que el negocio de unos y otros es similar, resultando irrelevante, desde la perspectiva planteada por los intervinientes, si deciden comercializar los hidrocarburos o carbones dentro o fuera del territorio colombiano. Sobre este asunto, debe señalarse que, dada la configuración normativa del IEC, el hecho de hacer o no un ejercicio exportador no es una cuestión menor. El legislador extraordinario no solo consideró dicha circunstancia como un activador en sí mismo del tributo, al vincular la exportación a uno de los hechos generadores del tributo, sino que permite una distinción entre los obligados por el IEC.

 

277.   Desde esa perspectiva, quien comercializa los productos en el territorio nacional no efectúa el segundo hecho generador del tributo, ya que en su ejercicio no existe ni solicitud ni autorización de embarque. Así, desde la configuración normativa del IEC, su posición como sujeto obligado es bien distinta de quien decide comercializar en el exterior la hulla o el petróleo, pues en ese caso, al resultar aplicable la regulación aduanera de la exportación definitiva, resultará necesario solicitar y obtener la aceptación de la autorización de embarque. Entonces, la posición jurídica de unos y otros sujetos resulta diversa e incomparable, al punto que el alegado tratamiento diferencial no suscita ninguna duda en materia de equidad o igualdad del tributo.

 

278.   En conclusión, la Sala Plena estima que el ejercicio realizado por el Gobierno nacional en la configuración normativa de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 175 de 2025 resulta constitucional. Ello, pues aunque existe un tratamiento diferenciado entre quienes tienen directamente los roles de producción y exportación en la cadena de valor de los hidrocarburos y el carbón gravados por el IEC y aquellos que realizan independientemente dichos roles, tal distinción se encuentra justificada porque es razonable la ponderación escogida por el legislador extraordinario, que otorga un beneficio tributario a aquellos agentes que juegan un papel más importante en el ciclo exportador de dichos minerales, a fin de paliar efectos macroeconómicos de esta imposición. Asimismo, se descartaron otros escenarios de tratamiento diferente, en los que no se evidenció comparabilidad de situaciones o sujetos, atendiendo la configuración de los dos hechos gravables independientes y distintos en el IEC, tributo que resulta ser plurifásico y en cascada. En consecuencia, no se encuentra reproche de inconstitucionalidad por este motivo, que impida continuar con el análisis de las normas del Decreto Legislativo 175 de 2025.

 

279.   Finalmente, en lo que respecta al principio de equidad, la Corte Constitucional considera necesario efectuar algunas precisiones en relación con la partida 27.09, referida a los aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso. Al respecto, la Corporación concluye que la imposición previa no puede calificarse como confiscatoria, por tanto, resulta constitucional. Esto es así, entre otras razones, porque el IEC es un tributo temporal y, además, solo se causa al momento de la exportación y no de la venta interna; de manera que no genera una carga desproporcionada para el contribuyente. Esta decisión contrasta, y se diferencia claramente, con lo analizado por la Sala Plena en la Sentencia C-293 de 2020 (relativa al impuesto solidario), donde sí se evidenció un carácter potencialmente confiscatorio. En esa oportunidad, la Corte determinó que los ingresos laborales se encontraban sometidos a múltiples retenciones y deducciones legales, lo que develaba rasgos confiscatorios. Además, en esa ocasión, la Corte constató que el legislador extraordinario impuso una detracción por un valor fijo de $1.800.000 en todos los casos, sin tener en cuenta la capacidad económica del sujeto pasivo. Así, por ejemplo, en personas que percibían $10.000.000, la detracción equivalía al 18% del ingreso bruto, lo que evidenciaba una estructura inequitativa e injusta. Esta circunstancia no se presenta en el IEC, en tanto este aplica una tarifa porcentual que sí respeta la capacidad económica y, por ende, evita escenarios confiscatorios, cumpliendo de ese modo las exigencias del principio de equidad tributaria.

 

(iii)          Violación de los derechos a la libertad de empresa y a la libre competencia económica

 

280.   La libertad de empresa garantiza que una vez escogida una actividad económica, los agentes del mercado puedan desarrollarla de forma autónoma, conforme a los modelos de organización y gestión y a las técnicas de producción de bienes y servicios que consideren apropiadas para la obtención de un beneficio o ganancia[353]. Por su parte, la libre competencia económica, como manifestación del principio de igualdad protege (i) la facultad concurrir de forma libre al mercado “sin barreras injustificadas”[354] y, (ii) la prerrogativa de participar en el mercado en “igualdad de condiciones con los demás competidores”[355].

 

281.   A juicio de la Corte, no le asiste razón a los argumentos de los intervinientes que se enfocan en demostrar una supuesta inconstitucionalidad del IEC pues esta carga tributaria no interviene de manera alguna con la libertad de empresa y la libre competencia económica. El tributo analizado no genera un tratamiento discriminatorio entre empresarios o competidores que se encuentren en la misma posición por cuanto, como se ha explicado a lo largo de esta sentencia, la capacidad contributiva del sector gravado no es similar a la de otros sectores. Tampoco se trata de sectores completamente análogos.

 

282.   De igual modo, la carga tributaria no interfiere con el derecho de las empresas del sector a concurrir al mercado o retirarse de él, a competir en igualdad de condiciones, ni tiene consecuencias directas sobre la libertad para disponer de sus modelos de organización y gestión interna. También se trata de una medida que se fundamenta en el principio de solidaridad, que es temporal y que resulta necesaria, conducente y razonable para conjurar el estado de conmoción interior. En ese orden de ideas, resulta completamente acorde al ordenamiento constitucional.

 

(iv)           Violación del principio de confianza legítima

 

283.   La Sala Plena encuentra pertinente señalar que los cambios tributarios no generan una vulneración a la confianza legítima. En esa medida, la imposición de un nuevo gravamen y la consecuente modificación del régimen tributario de los exportadores de hidrocarburos y carbón, no son contrarias a la Constitución en tanto no se puede entender que una industria no gravada tiene una expectativa susceptible de amparo, máxime en un caso como el analizado, cuando el tributo es temporal y su finalidad, en este caso, conjurar la situación que dio lugar a la conmoción interior e impedir la extensión de sus efectos, justifica la asunción de una carga que no existía previamente.

 

284.   De tal forma, la Sala reitera que el principio de confianza legítima no veta al legislador para cambiar las normas tributarias, por ello, “su aplicación no implica petrificar el ordenamiento jurídico y que se le impida al legislador establecer modificaciones o crear tributos cuando así lo estime necesario por razones de política fiscal”[356] y, en este caso, a fin de superar una situación excepcional.

 

285.   Ahora bien, en relación con los argumentos de los intervinientes relativos a la inconstitucionalidad del tributo y la vulneración al principio de confianza legítima por un presunto desconocimiento del GATT y de los TLC suscritos por Colombia, la Sala Plena se limitará a precisar que tales cuerpos normativos no son un parámetro de constitucionalidad en tanto no hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[357] y, por lo tanto, no se puede evaluar la conformidad de la medida tributaria con la Constitución, a la luz de los mencionados tratados.

 

(v) Desconocimiento de los principios de legalidad y certeza en materia tributaria

 

286.   La Sala Plena advierte que el diseño del hecho generador del impuesto especial para el Catatumbo no vulnera el principio de certeza tributaria, reconocido en el artículo 338 de la Constitución. Esto es así, a diferencia de lo que sostienen algunos de los intervinientes, por cuanto el hecho generador del impuesto especial para el Catatumbo sí fue fijado con claridad y precisión normativa.

 

287.   Como se señaló, algunos de los intervinientes sostienen que el diseño del hecho generador del impuesto especial presenta inconsistencias normativas que impiden determinar con certeza a quién se aplica el tributo y en qué condiciones. Esto, ya que el decreto oscila entre una redacción que sugiere que el impuesto recae alternativamente sobre la primera venta o la exportación (lo que reflejaría un impuesto monofásico), y otra que parece gravar ambas situaciones de forma acumulativa o concurrente, propia de un impuesto plurifásico. Esta contradicción se ve reflejada en el uso ambiguo de las conjunciones “o” y “y” en los artículos 2 y 3 del decreto, lo que impide saber si el impuesto se aplica una sola vez en la cadena de comercialización o en cada fase.

 

288.   Por el contrario, el Ministerio de Hacienda y la DIAN indicaron que la norma que prevé el hecho generador es clara. En particular, el Ministerio afirma que “en aplicación del principio de igualdad se gravó tanto la venta interna como la externa con la exportación definitiva, en ese orden, se hizo necesario establecer en cada uno de los escenarios la base gravable correspondiente para liquidación y el pago del impuesto. Así lo señalan los considerandos, advirtiendo que es posible que el impuesto se cause de manera independiente cuando se configuren los dos hechos generadores, sin que sean excluyentes entre sí”[358]. Por su parte, la DIAN indica que “[e]n el impuesto especial para el Catatumbo, el legislador extraordinario (artículos 2 a 7 del Decreto 175 de 2025) dispuso: (i) gravar tanto la venta interna como la externa con la exportación definitiva, en ese orden, se hizo necesario establecer en cada uno de los escenarios la base gravable correspondiente para liquidación y el pago del impuesto”.

 

289.   Al respecto, la Sala constata que el artículo 2 dispone la creación del tributo, y en ese sentido determina lo siguiente: “Créase el Impuesto temporal que grava la extracción en el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que se definen en el artículo 3° del presente decreto, al momento de la primera venta o la exportación”. Por su parte, el artículo 3 regula el hecho generador y la causación del tributo, señalando que son dos los hechos generadores del impuesto, así:

 

“Artículo 3°. Hecho generador y causación. Son hechos generadores del impuesto que se crea mediante el presente decreto: 

  

(i) La primera venta dentro o desde el territorio nacional de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que se mencionan a continuación, y 

(ii) La presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo, de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que se mencionan a continuación: […]”. (Énfasis propio).

 

290.   A partir de una lectura literal de la disposición trascrita, se puede concluir que son dos los hechos generadores que pueden ocurrir y concurrir sobre el mismo producto; es decir, no son excluyentes entre sí. Esta interpretación se funda en el uso del plural al referirse a los hechos generadores en el inciso inicial, así como en la utilización de la conjunción “y”, que indica que ambos supuestos pueden concurrir de manera simultánea. Esta misma lectura se encuentra respaldada por lo expuesto en los considerandos 38 y 39 del decreto legislativo sub examine, de acuerdo con los cuales “este impuesto grava la primera venta derivada de la extracción de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias que en este se definen, tanto para la venta dentro y desde el territorio nacional como la exportación al resto del mundo”, y “el impuesto que se crea mediante el presente decreto se causa tanto en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional como con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de hidrocarburos y carbón de las partidas arancelarias señaladas, en el caso de la exportación al resto del mundo” (énfasis propio)[359].

 

291.   Asimismo, dicha lectura se deriva de lo dispuesto por el parágrafo 1 del mismo artículo 3, relativo a la causación de este tributo. De acuerdo con esta disposición son dos los momentos en que se causa el impuesto, lo cual coincide con los dos hechos generadores previstos por la citada disposición. Este parágrafo señala expresamente lo siguiente:

 

“Parágrafo 1°. El Impuesto que se crea mediante el presente decreto se causará: (i) en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional, con la emisión de la factura y a falta de esta, en el momento de la primera entrega, aunque se haya pactado reserva de dominio, pacto de retroventa o condición resolutoria; y (ii) en el caso de la exportación, con la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de Hidrocarburos y Carbón de las partidas arancelarias señaladas”. (Énfasis propio).

 

292.   De igual forma, la base gravable del impuesto fue diseñada en atención a los dos hechos generadores previstos por el decreto, así:

 

“Artículo 4°. Base gravable. La base gravable será: (i) en la venta dentro o desde el territorio nacional, el valor de la venta; (ii) en la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, el valor FOB en pesos de los hidrocarburos y/o carbón exportado de las partidas arancelarias establecidas en el artículo 3 del presente Decreto. En caso de que el valor FOB esté en dólares de los Estados Unidos de América, se utilizará la TRM del día en que se presente y acepte la solicitud de autorización de embarque para convertir ese valor a pesos colombianos. 

  

Parágrafo. Cuando quien extrae el hidrocarburo o el carbón, es quien lo exporta directamente, el impuesto sólo se causa una vez, aplicando la base gravable de la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque, prevista en este artículo”. (Énfasis propio).

 

293.   En este punto, la Corte llama la atención sobre lo prescrito en el parágrafo 2 del artículo 3[360] y el parágrafo único del citado artículo 4. Tales parágrafos consagran, a manera de excepción, dos escenarios en los que no concurrirían ambos hechos generadores: (i) cuando se trata de la venta de hidrocarburos recibidos por la Agencia Nacional de Hidrocarburos por pago de regalías, que posteriormente sea exportado; y (ii) cuando quien extrae el hidrocarburo o el carbón es quien lo exporta directamente. Por tanto, en los demás, se entiende que los dos hechos generadores previstos por el decreto pueden ocurrir y concurrir sobre el mismo producto.

 

294.   En suma, la Sala Plena concluye que el diseño del hecho generador del impuesto especial para el Catatumbo no vulnera el principio de certeza tributaria, reconocido en el artículo 338 de la Constitución. En particular, porque a partir de una lectura de los considerandos y los artículos del decreto legislativo sub examine es posible concluir que el impuesto especial para el Catatumbo se causa: (i) en la primera venta y (ii) en la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque al resto del mundo de hidrocarburos y carbón. Es decir, que ambos hechos generadores pueden ocurrir y concurrir sobre el mismo producto; no son excluyentes entre sí, salvo las dos excepciones expresamente previstas por el decreto.

 

295.   Ahora bien, en cuanto a la indeterminación de la expresión “primera venta”, contenida en el artículo 3 del decreto legislativo sub examine, la Sala Plena advierte que no es indeterminada o ambigua en grado “irresoluble” o “insuperable”, como lo exige la jurisprudencia constitucional para declarar la inconstitucionalidad por violación del principio de certeza tributaria. La expresión “primera venta” debe interpretarse dentro del cuerpo normativo en el que se inserta. Conforme al parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto Legislativo 175 de 2025, el impuesto especial para el Catatumbo se causa, “en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional, con la emisión de la factura y, a falta de esta, en el momento de la primera entrega, aunque se haya pactado reserva de dominio, pacto de retroventa o condición resolutoria” (énfasis propio). A partir de esta disposición, es posible concluir que el término “primera venta” se refiere al primer acto jurídico de transferencia onerosa del dominio realizado por el productor en favor del adquirente final, acompañado de la emisión de la factura; y, a falta de esta, la “primera entrega” se toma como criterio sustitutivo para efectos de determinar la causación del tributo.

 

296.   En este punto, la Sala estima necesario recordar que solo existe una infracción al principio de certeza tributaria cuando es imposible deducir razonablemente el contenido de un elemento esencial del tributo a partir del texto legal y de las reglas ordinarias de interpretación jurídica. En el presente caso, la expresión “primera venta” puede ser comprendida a partir del contexto normativo en el que se inserta, de los elementos objetivos que la acompañan y la interpretación administrativa disponible en el ordenamiento jurídico.

 

297.   En efecto, la interpretación referida se encuentra respaldada por el Gobierno nacional, que en respuesta al auto de pruebas dictado por la Corte explicó que las nociones de “primera venta” y “primera entrega” son parte de uno de los dos momentos de la causación del impuesto especial para el Catatumbo, según lo establece expresamente el parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto Legislativo 175 de 2025, que señala lo siguiente: “[e]l impuesto que se crea mediante el presente Decreto se causará: (i) en el caso de la primera venta dentro o desde el territorio nacional, con la emisión de la factura y a falta de esta, en el momento de la primera entrega, aunque se haya pactado reserva de dominio, pacto de retroventa o condición resolutoria”. En ese sentido, según lo expuesto por el Gobierno nacional, la noción de primera venta corresponde al momento en el que el productor del hidrocarburo o carbón vende a su cliente estos productos y le expide la factura de venta. Por otra parte, la noción de primera entrega se refiere al momento en el cual el productor del hidrocarburo o carbón vende a su cliente estos productos y efectúa su entrega soportándola en cualquier otro documento sin haberle expedido la respectiva factura de venta. Esta disposición responde a la necesidad de evitar esquemas de elusión en los que la entrega del producto se realice sin generar el hecho imponible del impuesto, postergando artificialmente su causación.

 

298.   Conforme con lo anterior, en este caso no se configura una violación al principio de certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución. La presunta indeterminación expuesta por algunos de los intervinientes en realidad corresponde a un problema de aplicación de la ley, que conlleva de suyo un ejercicio de interpretación por parte del contribuyente y de la administración tributaria (DIAN) en este caso. A este respecto, la Corte reitera que solo una indeterminación insuperable impone declarar la inconstitucionalidad de la ley. En efecto, “[l]os hechos gravables, los sujetos activos y pasivos, la base gravable y las tarifas de los impuestos pueden no estar determinados en la respectiva disposición, pero ser perfectamente determinables a partir de una referencia, pauta o directriz contenida en la norma creadora del tributo”[361].

 

299.   Por último, en cuanto al reparo por la presunta aplicación analógica de normas sancionatorias tributarias, la Sala advierte necesario distinguir entre una aplicación por analogía de una sanción tributaria y una remisión normativa expresa a un régimen sancionatorio previamente existente. En los términos expuestos por la jurisprudencia constitucional, “[l]a analogía es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma”[362]. Esta situación es diferente de la remisión normativa, en la que el legislador dispone de forma clara y precisa que un determinado régimen jurídico será aplicable a una determinada situación o medida, aun cuando esta última sea nueva o excepcional. En este caso, no se está aplicando por similitud una disposición, sino integrando un marco normativo previamente existente, por mandato expreso de la ley que remite.

 

300.   Conforme a la jurisprudencia constitucional, la primera hipótesis –de aplicación por analogía de normas sancionatorias– está proscrita en el ordenamiento jurídico tributario sancionador, por cuanto desconoce los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria (art. 29 C.P.)[363]. En cambio, la segunda modalidad –de remisión normativa– está permitida, siempre que la sanción esté claramente definida en la ley. Esto es así, porque, en atención a la jurisprudencia constitucional, “el principio de legalidad de las sanciones administrativas sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables”[364].

 

301.   Aclarado lo anterior, en el presente asunto la Sala encuentra que el decreto legislativo sub examine, en particular el artículo 7 de dicha regulación, no constituye un supuesto de aplicación de la ley por analogía. Por el contrario, la fórmula empleada por esta disposición corresponde a la de una remisión normativa. Así, para el caso de las exportaciones, el decreto legislativo sub examine remite de forma expresa al Decreto 920 de 2023[365], que regula el régimen sancionatorio en materia aduanera. A su vez, para el caso de las ventas internas o desde el territorio nacional, se ordena expresamente la aplicación de los artículos 641, 643 y 644 del Estatuto Tributario, junto con los procedimientos previstos en los artículos 637 y 638 del mismo cuerpo normativo. Esta técnica legislativa no configura un supuesto de aplicación de la ley por analogía, sino un mecanismo de remisión normativa, en el cual el legislador extraordinario define la hipótesis de sanción y remite a disposiciones preexistentes, que ya regulan de manera detallada el contenido, alcance y procedimiento de aplicación de dichas sanciones.

 

302.    Una consideración adicional impone concluir que en el presente asunto no se configura una aplicación de la ley por analogía. En la analogía, es el intérprete jurídico (juez, funcionario o autoridad administrativa) quien extiende el alcance de una norma a un supuesto no previsto expresamente en ella. Es decir, no existe una autorización legal previa que lo habilite para hacerlo; se trata de una construcción interpretativa que parte de la similitud material entre casos. Por ello, en materias sujetas al principio de legalidad estricta –como el derecho sancionador tributario–, la analogía está prohibida; pues faculta al intérprete a crear consecuencias jurídicas sin base normativa expresa. En contraste, en la remisión normativa expresa, es el legislador –o el titular de la potestad legislativa, como el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias o legislativas de excepción– quien dispone expresamente que un régimen jurídico ya existente se aplique a una nueva situación también regulada en la ley material. En este caso, el operador jurídico no actúa por analogía, sino en cumplimiento de una decisión del legislador que remite con carácter obligatorio o supletorio a otra norma legal vigente.

 

303.   Por lo anterior, no es cierto, como lo afirman algunos de los intervinientes, que en este asunto se configure una aplicación de sanciones por analogía. Por el contrario, los parágrafos 4 y 5 del artículo 7 del decreto legislativo sub examine prevén cual sería la conducta sancionable y hacen una remisión expresa al Decreto 920 de 2023, que regula el régimen sancionatorio en materia aduanera, y a los artículos 641, 643 y 644 del Estatuto Tributario, junto con los procedimientos previstos en los artículos 637 y 638 del mismo cuerpo normativo, para las ventas internas o desde el territorio nacional.

 

 

304.   La medida prevista por el Decreto Legislativo 175 de 2025 satisface los juicios de no discriminación, proporcionalidad y no contradicción específica. La Sala plena advierte que, en términos generales, esta medida supera los juicios mencionados, por las siguientes razones:

 

305.   No discriminación. La Sala Plena constata que la modificación de la tarifa del impuesto de timbre es de aplicación general respecto de los sujetos pasivos del impuesto y de los responsables. Esta Corte considera que dicha medida no supone una forma de discriminación fundada en razones de raza, lenga, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, por lo que no desconoce la prohibición de discriminación prevista por el artículo 13 de la Constitución Política.

 

306.   Proporcionalidad. Se advierte que la modificación de la tarifa del impuesto de timbre es una medida equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la conmoción interior. Así, la Corte considera que esta medida responde de manera proporcionada a la gravedad de los hechos que generaron la declaratoria del estado de excepción. Esto, por cuanto dicha medida da lugar al recaudo y a la obtención de recursos indispensables para contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas de las personas vulnerables en el marco de la actual emergencia, sin que prima facie la Corte advierta afectación desproporcionada de principio constitucional alguno.

 

307.   No contradicción específica. La Corte advierte que la modificación de la tarifa del impuesto de timbre no contradice la Constitución Política, ni desconoce el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el estado de conmoción interior. Por el contrario, esta medida materializa los mandatos constitucionales relacionados con el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado con fundamento en la justicia y la equidad (artículos 95.9 CP), la posibilidad de imponer rentas nacionales de destinación específica para inversión social (artículo 359 CP) y el ejercicio del poder tributario fundado en principios de equidad, eficiencia y progresividad (artículos 338 y 363 CP).

 

308.   Ahora bien, habida cuenta de las intervenciones recibidas en el marco del proceso de control de constitucionalidad del Decreto Legislativo sub judice, la Corte analizará, de manera independiente, las alegadas vulneraciones de los siguientes principios constitucionales:

 

Tabla 14. Principios constitucionales presuntamente vulnerados por la modificación del timbre.

 

(i)   Desconocimiento de los principios de equidad, justicia tributaria y capacidad contributiva

 

309.   Para estudiar la constitucionalidad de la regulación prevista por el Decreto Legislativo sub examine respecto del impuesto de timbre –artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025–, la Sala Plena empleará la metodología del test de proporcionalidad leve, como suele hacerse en este tipo de asuntos. No obstante, de manera preliminar, la Corte se referirá brevemente a un argumento en el que los distintos intervinientes insisten a lo largo de sus escritos y que está relacionado con el presunto precedente que constituye la Sentencia C-405 de 2023 para este caso.

 

310.   Contenido de la Sentencia C-405 de 2023. Mediante esta providencia, la Corte Constitucional estudió una demanda formulada en contra del artículo 77 de la Ley 2277 de 2022, que reguló un hecho generador particular del impuesto de timbre asociado a la enajenación de bienes inmuebles a cualquier título, siempre que su valor sea superior a 20.000 Unidades de Valor Tributario (UVT)[366]. Los cargos propuestos versaron sobre el desconocimiento de la capacidad contributiva, lo que supondría la violación de, entre otros, los principios constitucionales de equidad y eficiencia tributarias. En atención a los cargos formulados en dicho asunto, la Sala Plena se preguntó si el artículo 77 de la Ley 2277 de 2022 trasgredía el principio de equidad tributaria previsto en los artículos 95.9 y 363 de la Constitución, al establecer, sin atender la capacidad contributiva, un impuesto de timbre que gravaba los documentos elevados a escritura pública de enajenaciones a cualquier título de bienes inmuebles cuyo valor no sea inferior a los 20.000 UVT y no haya sido objeto de este impuesto. La Sala concluyó que la disposición era exequible por las siguientes razones: (i) este impuesto respondía a una finalidad legítima que no estaba prohibida constitucionalmente, dirigida a aumentar el recaudo, en el marco de un proyecto general por reducir la pobreza y la desigualdad; y (ii) el medio escogido para materializar esa finalidad era potencialmente adecuado, habida cuenta de las estimaciones de recaudo aportadas por el Gobierno nacional[367]

 

311.   En todo caso, en dicha sentencia la Sala indicó que en la medida en que el impuesto de timbre regulado en el artículo 77 de la Ley 2277 de 2022 grava de forma general la elevación a escritura pública derivada de la “enajenación a cualquier título de bienes inmuebles”, era necesario exhortar al Legislador a establecer un tratamiento tributario diferenciado frente a las transacciones económicas que podrían estar gravadas con este tributo, pero que no necesariamente dan cuenta de una efectiva capacidad contributiva. En este sentido, se trató de un exhorto particular, que no general, relativo al hecho generador del impuesto de timbre previsto de manera especial por el artículo 77 ibidem.

 

312.   La Sentencia C-405 de 2023 es una decisión relevante para resolver el asunto sub judice. Esto es así, por cuanto en ambos casos se alega el desconocimiento de los principios de equidad y justicia tributaria, en particular por no atender la capacidad contributiva de los contribuyentes del impuesto de timbre nacional. La Corte reconoce que el contenido normativo analizado en esa ocasión difiere del previsto en el artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025, pues mientras que en la Sentencia C-405 de 2023 se revisó una disposición legal permanente, relativa a un hecho generador especial y diferenciado (enajenaciones de bienes inmuebles), la norma objeto de control constitucional en esta oportunidad tiene un carácter temporal y general, y está orientada a aumentar el recaudo tributario en un contexto de excepcionalidad. Sin embargo, debido a la identidad del análisis constitucional planteado, a saber: presunto desconocimiento de los principios de equidad y justicia tributaria, por no atender a la capacidad contributiva de los contribuyentes, la Corte considera pertinente seguir la misma metodología allí empleada para examinar la validez de la medida a la luz de los principios mencionados, en particular, mediante un juicio de proporcionalidad de intensidad leve.

 

313.   . En esta modalidad del juicio de proporcionalidad, le corresponde a esta corporación verificar las dos siguientes condiciones: primero, que las medidas persigan una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente y, segundo, que sean potencialmente adecuadas para alcanzar esa finalidad[368].

 

314.   La medida prevista por el artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025 persigue una finalidad legítima que no se encuentra constitucionalmente prohibida. Conforme a lo expuesto por el Ministerio de Hacienda en su intervención, mediante el incremento temporal de la tarifa general del impuesto de timbre nacional se pretende “obten[er] recursos fiscales adicionales destinados a enfrentar la crisis institucional, humanitaria y de seguridad pública derivada de los hechos que motivaron la declaratoria de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”[369]. Según indicó, “la situación que da lugar al estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, en el área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, cre[ó] una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Nación (PGN) para conjurar la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”^[370]. En particular, el Ministerio manifestó que “para obtener recursos que permitan la atención de la conmoción interior, se modifica temporalmente la tarifa del impuesto de timbre sobre los instrumentos públicos y documentos privados que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión”[371].

 

315.   Para la Sala, el aumento del recaudo tributario, con los propósitos descritos, son objetivos legítimos que no están constitucionalmente prohibidos. Todo lo contrario. Como lo ha dicho en múltiples oportunidades esta Corporación, “el recaudo tributario es indispensable para la realización material del Estado social de derecho (art. 1, CP), y para el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2, CP)”[372]. Más aún, si se requiere para el mantenimiento del orden público, el funcionamiento de las autoridades civiles, la protección de la vida y la integridad personal, así como la atención derivada de la crisis humanitaria, que constituyen objetivos de la más alta jerarquía dentro del orden constitucional colombiano.

 

316.   Es por lo anterior que conforme a la jurisprudencia constitucional, en el marco de los estados de excepción el presidente de la República está autorizado por la Constitución Política para ejercer, de forma excepcional y transitoria, el poder impositivo del Estado, mediante la expedición de Decretos Legislativos^[373]. La Corte Constitucional ha insistido en que en estados de excepción, es decir, en tiempos de “anormalidad institucional”^[374], el “Gobierno se encuentra autorizado para establecer tributos destinados al restablecimiento de la normalidad”^[375], con el fin de “conjurar la crisis [e] impedir la extensión de sus efectos”^[376]. En consecuencia, es claro que el Estado puede ejercer su poder impositivo en situaciones de normalidad y de anormalidad institucional. En el primer escenario, su ejercicio corresponde al Congreso de la República, asambleas y concejos, mientras que, en el segundo, la Constitución Política autoriza al Gobierno nacional para ejercer dicho poder. En ambas situaciones, la finalidad de dicho poder impositivo es indispensable para la realización material del Estado social de derecho y para el cumplimiento de los fines del Estado.

 

317.   Dicho poder impositivo, advierte la Corte, implica un amplio margen de configuración en materia tributaria, en virtud del cual el Gobierno puede^[377]: (i) crear nuevos tributos, (ii) modificar tributos existentes^[378] y (iii) prever “beneficios tributarios”^[379]. Por esta razón, la Corte ha declarado la constitucionalidad de medidas tributarias de diferente naturaleza adoptadas mediante Decretos Legislativos, tales como: (i) la creación de contribuciones^[380] e impuestos^[381], (ii) la adopción de exenciones tributarias^[382], (iii) la disposición de beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente^[383] y (iv) la modificación de los plazos para declarar y pagar impuestos^[384].

 

318.   El incremento temporal de la tarifa general del impuesto de timbre nacional resulta potencialmente adecuado para alcanzar la finalidad de recaudo. Esto es así, por cuanto, tal como lo precisó el Ministerio de Hacienda en su intervención, su diseño permite obtener recursos inmediatos dirigidos a financiar programas de inversión social (p. ej. asistencia humanitaria). En relación con este asunto, la Sala Plena destaca que el impuesto de timbre nacional es un tributo de tipo documental y de causación instantánea en la medida en que se causa de manera simultánea con la realización del hecho imponible; es decir, la ejecución del hecho gravado no atiende a un período o lapso determinado. Además, la destinación específica de estos recursos, prevista en el artículo 8 del Decreto 175 de 2025, confirma su vinculación directa con los hechos que motivaron la declaración del estado de conmoción interior. Por tanto, en este contexto particular es razonable afirmar que las medidas adoptadas tienen la potencialidad de contribuir al restablecimiento de las condiciones mínimas de institucionalidad, gobernabilidad y garantía de derechos fundamentales en la región del Catatumbo.

 

319.   Adicionalmente, la Corte constata que la modificación de la tarifa del impuesto de timbre al 1% es técnicamente focalizada y proporcional, en tanto “solo afecta a operaciones de alto valor económico y a contribuyentes con una capacidad contributiva suficientemente elevada”^[385]. En efecto, la disposición sub examine está dirigida a personas que hacen negocios jurídicos a los que subyacen obligaciones económicas o dinerarias que ascienden a un monto significativamente alto. Esto, aun cuando se trate de un tributo de tipo indirecto, constituye un supuesto razonable de capacidad contributiva, pues demuestra que no tiene por objeto afectar el mínimo vital de los ciudadanos. Como lo explicó el Ministerio de Hacienda, el impuesto de timbre nacional recae únicamente sobre aquellos actos jurídicos relacionados con operaciones que superen las 6.000 UVT (aproximadamente 298.794.000 millones de pesos en el año gravable de 2025) y con contribuyentes cuyo patrimonio o ingresos brutos anuales superen las 30.000 UVT (aproximadamente 1.493 millones de pesos en el año gravable de 2025)^[386]. Por lo tanto, expresamente se estaría excluyendo a la población de ingresos bajos y medios, lo cual garantiza que la carga fiscal se concentre en aquellos con mayor capacidad económica, respetando el principio de equidad y justicia tributaria[387].

 

320.   Una consideración adicional refuerza la conclusión según la cual la medida no desconoce el principio de capacidad contributiva: la reactivación de la tarifa del impuesto de timbre al 1% tiene un carácter temporal y excepcional, en tanto está estrictamente circunscrita a la superación de las circunstancias que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior. En efecto, se trata de una medida fiscal adoptada en el marco de una situación extraordinaria, cuya finalidad es atender una necesidad apremiante de recaudo público para un estado de excepción. Así, al no tener vocación de permanencia y estar limitada por las condiciones que justificaron el uso de poderes excepcionales, la disposición no configura una carga estructural desproporcionada ni desconoce la capacidad económica real de los contribuyentes, en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional.

 

321.   Conforme a lo expuesto, la Sala Plena concluye que la medida analizada respeta el principio de capacidad contributiva, porque el impuesto sólo recae sobre operaciones que superen las 6.000 UVT y sobre sujetos cuyo patrimonio o ingresos brutos anuales superen las 30.000 UVT, es decir, cerca de $1.493 millones de pesos anuales para el año gravable 2025. Esto significa que la población vulnerable y los contribuyentes de ingresos bajos o medios no se ven afectados por esta carga fiscal, que ha sido cuidadosamente focalizada en quienes cuentan con suficiente capacidad económica para contribuir al financiamiento de la atención de la crisis.

 

322.   Además, el Estatuto Tributario ya contempla una serie de exenciones aplicables al impuesto de timbre que permanecen vigentes y que buscan evitar distorsiones en el tráfico jurídico ordinario. Entre ellas, se incluyen operaciones como créditos externos, garantías sobre créditos productivos y actos documentales relacionados con la función pública, entre otros. De esta forma, se garantiza que el tributo no interfiera ni desincentive actividades esenciales para el desarrollo económico, ni obstaculice el ejercicio de derechos fundamentales.

 

323.   Sumado a ello y, contrario a lo que se ha planteado en algunos cuestionamientos, el rediseño del impuesto no genera regresividad. Antes bien, preserva la equidad del sistema tributario, en tanto grava actos documentales de elevado valor económico realizados por sujetos que superan los umbrales de ingresos más altos del país. Así, se evita trasladar la carga de la crisis a sectores vulnerables o actividades básicas y se garantiza una distribución justa de las obligaciones tributarias conforme a los principios de progresividad, eficiencia y equidad consagrados en la Constitución.

 

(ii) Desconocimiento del principio de eficiencia tributaria

 

324.   Antes de entrar a analizar el caso concreto y por la pertinencia para el estudio que va a hacer la Sala, resulta relevante señalar que mediante la Sentencia C-293 de 2020, por medio de la cual la Sala Plena de esta corporación llevó a cabo la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 568 de 2020[388], la Corte aclaró que “un impuesto será eficiente en la medida en que genere pocas distorsiones económicas y permita obtener la mayor cantidad de recursos al menor costo posible”. En ese sentido, precisó que “el principio de eficiencia se concreta en los recursos que logra recaudar la administración bajo las normas vigentes y en la función del Legislador de verificar que la recaudación acarree un bajo sacrificio social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal”.

 

325.   Control constitucional del principio de eficiencia tributaria. Según lo señaló la Corte en la sentencia en comento, de lo expuesto se deduce que el control constitucional de la eficiencia de las normas impositivas recaerá sobre (i) los fines que éstas persiguen y de los medios de los que se valen para tal efecto, a la luz de los parámetros constitucionales; y (ii) en el análisis de las implicaciones que tiene la adopción de las medidas sobre el sistema tributario. Lo anterior, debido a que si bien pueden favorecer el principio de la eficiencia en el corto plazo, es posible que generen consecuencias negativas para la materialización de este principio en el largo plazo.

 

326.   La medida no desconoce el principio de eficiencia tributaria. La Sala Plena destaca que el incremento temporal de la tarifa general del impuesto de timbre nacional mediante el Decreto Legislativo 175 de 2025 se enmarca en un estado de conmoción interior, declarado para atender una crisis específica. En ese contexto, la necesidad urgente de recursos adicionales habilita al presidente de la República para implementar medidas tributarias excepcionales, tal y como se expuso en la parte motiva de esta sentencia (ver: supra caps. 7.1 y 7.2). Ahora bien, respecto al control constitucional de las medidas tributarias a la luz del principio de eficiencia, aun en el marco de los estados de excepción, la Corte ha dicho que deben evaluarse en función de su capacidad para generar ingresos en el corto plazo sin imponer cargas administrativas significativas. De manera que este será el parámetro que se empleará para resolver el problema jurídico planteado.

 

327.   Conforme a lo anterior, la Sala Plena estima que la medida prevista por el artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025 no trasgrede el principio de eficiencia tributaria, por la siguiente razón: el incremento temporal de la tarifa general del impuesto de timbre nacional, en el marco de un estado de conmoción interior, permite generar ingresos adicionales, sin imponer cargas administrativas desproporcionadas para la administración y los contribuyentes. Esto es así, por las siguientes razones: (i) no introduce cambios sustantivos en los procedimientos de aplicación del tributo ni en los elementos esenciales del mismo, garantizando así la previsibilidad normativa y la seguridad jurídica de los contribuyentes; (ii) permite generar recaudo en el corto plazo, pues como se precisó se trata de un tributo de causación instantánea; y, por último, (iii) el presunto costo de cumplimiento para el contribuyente es bajo en comparación con el ingreso público que generaría, en tanto desde una perspectiva individual se trata de un incremento temporal –que como se explicó no desconoce la capacidad contributiva de los contribuyentes de este impuesto– que permite recaudar ingresos para atender la crisis que llevó a la declaratoria del estado de conmoción interior.

 

328.   Sobre este último particular, la Sala Plena advierte que la eficiencia tributaria también exige una relación razonable entre la carga individual que impone un tributo particular y el beneficio fiscal o social que se deriva de su recaudo. En este contexto, a partir del elemento social del principio de eficiencia tributaria, un sistema tributario es eficiente cuando el costo de cumplimiento para el contribuyente es bajo en comparación con el ingreso público que genera. En este caso, como se señaló, la modificación temporal de un tributo existente permite obtener recursos adicionales con mínima carga administrativa, lo que justifica su adopción desde la perspectiva de eficiencia institucional y fiscal.

 

329.   En relación con los reparos expuestos por algunos de los intervinientes, quienes señalan que la administración y fiscalización del impuesto representa una carga operativa desproporcionada para la DIAN, la Sala Plena advierte que, en su intervención, la misma DIAN estimó que “[e]l establecimiento transitorio de este tributo es una medida necesaria para afrontar la crisis de orden público que afecta la región del Catatumbo y las demás zonas cubiertas por la declaratoria de conmoción interior”^[389].

 

330.   Además, esta entidad aclaró que “[e]l carácter transitorio de la modificación refuerza su proporcionalidad, ya que su aplicación está limitada estrictamente hasta el 31 de diciembre de 2025. Esto significa que, posterior a esa fecha la tarifa del impuesto de timbre volverá automáticamente a 0%, evitando así que la medida se convierta en una carga permanente para los contribuyentes. De esta manera, la norma se ajusta a los principios de excepcionalidad y temporalidad que rigen las medidas adoptadas en el marco de los estados de excepción”^[390].

 

331.   Por su parte, frente a este reparo el Ministerio de Hacienda también destacó que “el artículo 8 del Decreto 175 de 2025 no vulnera el principio de eficiencia tributaria, sino que lo concreta mediante una medida técnicamente focalizada, de aplicación transitoria y diseñada para responder a una situación excepcional”^[391]. En este sentido, considera que el rediseño responde a un contexto específico de emergencia y no puede equipararse al antiguo esquema tributario que fue objeto de reproches por parte de la doctrina y los organismos técnicos^[392].

 

332.   En adición, la Sala Plena advierte que en la Sentencia C-405 de 2023 la Corte analizó el impuesto de timbre en el contexto de las modificaciones previstas por la Ley 2277 de 2022. En dicha providencia destacó que el impuesto de timbre, en tanto tributo de tipo documental tiene “relación (…) con el principio de eficiencia tributaria”[393]. No obstante, señaló que según un estudio de la DIAN del año 2017 el impuesto de timbre se fue transformado en un gravamen ineficiente por su bajo rendimiento recaudatorio y el manejo engorroso para los contribuyentes, responsables o agentes de retención. De esta consideración no se sigue, como lo afirman algunos de los intervinientes, en términos absolutos, que el impuesto de timbre sea, per se, un impuesto ineficiente.

 

333.   En efecto, la Sala advierte que el estudio de la DIAN de 2017 identificó algunas deficiencias concretas del impuesto de timbre, que llevaron a reducir su tarifa general a cero por ciento (0%). Entre otras, la entidad identificó deficiencias relacionadas con el gran número de exenciones, la dispersión de tarifas y las múltiples bases gravables. Sin embargo, ello no implica que el impuesto de timbre, en su configuración básica, carezca de potencial para ser eficiente. Por el contrario, se trata de un gravamen que, en ciertas condiciones, puede resultar adecuado para generar recaudo con bajos costos de implementación, dada su estructura documental y su relativa facilidad de fiscalización. De hecho, así fue por varios años, hasta que, por efecto de las anotadas deficiencias que obedecieron a diversas reformas normativas, se fue relegando en el recaudo tributario. Con este fin, el juicio sobre su eficiencia debe ser contextual, y puede variar en función de las circunstancias institucionales, económicas y regulatorias que justifiquen su activación o modificación temporal.

 

334.   En definitiva, la Sala Plena resalta que el juicio sobre la eficiencia tributaria del impuesto de timbre debe realizarse atendiendo al contexto excepcional en el que se inscribe la medida. En contextos como el actual, en los que el Estado enfrenta una situación de anormalidad institucional y requiere recursos inmediatos para atender los fines que justificaron la declaratoria del estado de conmoción interior, un impuesto de tipo documental con las características del impuesto de timbre –de recaudación a corto plazo, con mecanismos de recaudo ya existentes y sin necesidad de rediseño estructural– puede considerarse eficiente en términos administrativos y fiscales, tanto para la administración tributaria –que de hecho así lo expresó en su intervención– como para los contribuyentes. Así las cosas, la Sala advierte que el análisis de la eficiencia de la medida contenida en el artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025 está determinada por su carácter estrictamente temporal. De manera que, una disposición similar, pero adoptada con vocación de permanencia, podría dar lugar a un escrutinio constitucional distinto, en el que deban ponderarse otros principios del sistema tributario.

 

335.   Esta lectura contextual ha sido reconocida previamente por la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-222 de 1995, la Corte sostuvo que “la eficiencia tributaria no puede ser evaluada en abstracto o con criterios ideales, sino con base en la finalidad concreta de la medida y su adecuación al momento económico y social en que se adopta”. En el mismo sentido, en la Sentencia C-122 de 2021, este tribunal concluyó que el carácter temporal y extraordinario de una medida fiscal puede ser determinante para su validez constitucional, en tanto permite justificar cargas diferenciadas o usos no ordinarios del sistema tributario, siempre que no afecten derechos fundamentales ni vulneren principios estructurales del orden constitucional. De este modo, la Corte enfatiza que su juicio actual se limita a la medida concreta prevista en el artículo 8 del Decreto Legislativo 175 de 2025, y que una disposición de contenido similar adoptada con vocación de permanencia podría dar lugar a una valoración distinta en sede constitucional.

 

 

336.   La Corte concluye que las medidas previstas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 son constitucionales, a excepción de lo dispuesto en el parágrafo 5 del artículo 1 y, en el entendido de que el Gobierno nacional únicamente podrá recaudar la suma correspondiente para financiar las partidas que fueron declaradas constitucionales en la Sentencia C-381 de 2025, por las razones expuestas a lo largo de esta sentencia. A continuación, se presenta un breve resumen de esas partidas:

 

Tabla 15. Resumen de las partidas declaradas exequibles en la Sentencia C-381 de 2025

 

337.   La Sala Plena encuentra pertinente resaltar que existen tres escenarios posibles frente al recaudo generado por la imposición de los tributos previstos por el Decreto 175 de 2025: (i) que se haya recaudado el monto exacto y necesario para atender las partidas presupuestales declaradas exequibles en la Sentencia C-381 de 2025; (ii) que aún no se haya recaudado el monto estimado para atender dichas partidas, es decir, que lo recolectado sea inferior a lo previsto y, por último, (iii) que exista un excedente, el cual resulta de la sobreestimación de recursos generada por la declaratoria de inexequibilidad de algunas de las partidas del presupuesto.

 

338.   En ese orden de ideas, de presentarse el primer escenario, el Gobierno no puede seguir recaudando, en el segundo escenario, el Gobierno puede continuar con el recaudo, pero solo hasta que llegue al monto estimado como necesario para atender las partidas presupuestales que fueron declaradas exequibles por la Sentencia C-381 de 2025 y, finalmente, de encontrarse en el tercer escenario, la consecuencia será la devolución de lo recaudado en exceso. De esta forma, a los recursos adicionales a los constitucionalmente válidos se les deberá dar el tratamiento de “pago en exceso”.

 

339.   El Consejo de Estado ha definido que se configura un pago en exceso “cuando se cancelan por impuestos sumas mayores a las que corresponde legalmente”[394]. Caso en el cual, el valor pagado de más genera el derecho a solicitar su compensación o devolución, de conformidad con lo establecido en el artículo 850 del Estatuto Tributario[395]. Ahora bien, la Sala Plena reconoce que en este caso, lo que ocurre con el recaudo excedente no se enmarca en estricto sentido en la figura mencionada. Sin embargo, resulta procedente su mención a manera de analogía, y de forma que la administración pueda utilizar el procedimiento previsto para la devolución de pagos en exceso.

 

340.   De esta forma, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[396] deberá emitir, en un plazo no mayor a 30 días hábiles, el cálculo del monto de las adiciones presupuestales autorizadas por el Decreto 274 de 2025 tras la declaración de exequibilidad parcial mediante la Sentencia C-381 de 2025. Por otra parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[397] (DIAN) deberá determinar el monto de los recursos recaudados con fundamento en el Decreto 175 de 2025 y, en caso de que el recaudo exceda el valor de la adición presupuestal calculada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (tercer escenario), es necesario que proceda a efectuar las devoluciones o compensaciones que correspondan, a prorrata, a favor de todos los contribuyentes que hubieren pagado los tributos a que refiere la norma examinada.

 

341.   Para lo primero, la DIAN tendrá hasta el último día del mes siguiente en que se deba declarar y pagar el último de los impuestos de que trata el decreto y, para lo segundo, los contribuyentes tendrán un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de expedición del informe dictado por la DIAN. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá asegurar la disponibilidad y la programación presupuestal necesarias, y la Contraloría General de la República deberá desplegar vigilancia fiscal sobre este proceso.

 

342.   Finalmente, la Corte aclara que esta decisión no implica que el Gobierno nacional puede desconocer los contratos ya suscritos que hayan sido integralmente ejecutados con cargo a los recursos efectivamente recaudados. Por ello, para cumplir con lo ordenado la administración deberá contemplar otro tipo de herramientas presupuestales. Lo anterior, con el fin de proteger la seguridad jurídica de los destinatarios y beneficiarios de las medidas de excepción[398].

 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1 (parágrafos 1, 2, 3 y 4) a 10 del Decreto 175 de 2025, en el entendido de que el Gobierno nacional únicamente podrá recaudar la suma necesaria para financiar las partidas de los sectores (i) Salud y Protección Social; (ii) Inclusión Social; (iii) Igualdad y equidad; (iv) Presidencia; (v) Agricultura y Desarrollo Rural; (vi) Educación y, (vii) Defensa, por las razones expuestas en esta providencia y en los estrictos términos de la Sentencia C-381 de 2025. En ese orden de ideas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá emitir en un plazo no mayor a 30 días hábiles, el cálculo del monto de las adiciones presupuestales autorizadas por el Decreto 274 de 2025 tras la declaración de exequibilidad parcial mediante la Sentencia C-381 de 2025. A su turno, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) deberá determinar el monto de los recursos recaudados con fundamento en el Decreto 175 de 2025 y, en caso de que el recaudo exceda el valor de la adición presupuestal calculada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, proceder a efectuar las devoluciones o compensaciones que correspondan, a prorrata, a favor de todos los contribuyentes que hubieren pagado los tributos a que refiere la norma examinada. Para lo primero, la DIAN tendrá hasta el último día del mes siguiente en que se deba declarar y pagar el último de los impuestos de que trata el decreto y, para lo segundo, los contribuyentes tendrán un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de expedición del informe dictado por la DIAN. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá asegurar la disponibilidad y la programación presupuestal necesarias y, la Contraloría General de la República deberá desplegar vigilancia fiscal sobre este proceso.

 

SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 5 del artículo 1 del Decreto 175 de 2025, por las razones expuestas en esta providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

Anexo 1 – pruebas recaudadas

 

343.   Respuestas del DAPRE y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En documentos del 11[399], 27[400], 28[401] y 31[402] de marzo de 2025, la coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitieron respuestas a las preguntas efectuadas por parte de la magistrada sustanciadora. 

 

344.   En relación con los documentos soporte, estudios previos, memorias u otro insumo que hubiere servido de base para la expedición del decreto bajo estudio, las entidades afirmaron que evaluaron los estudios realizados para la radicación de Proyecto de Ley No. 300/24 Cámara – 245/24 Senado[403], al ser este el documento de política pública más reciente en materia de tributación[404].

 

345.   Agregaron que, a la fecha de la respuesta, no se habían expedido medidas de carácter presupuestal con fundamento en el Decreto 175 de 2025. No obstante, resultaba necesario expedir un decreto legislativo en el que se adicionaran los ingresos de los sectores de presidencia, defensa, agricultura y desarrollo rural, salud y protección social, educación, tecnologías de la información y las comunicaciones, transporte, interior, vivienda, ciudad y territorio, inclusión social e igualdad y equidad. Esto, “con el objetivo de fortalecer la fuerza pública y los proyectos y programas de inversión social en los referidos sectores, en aras de avanzar en la transformación territorial y la construcción de paz en la región del Catatumbo”[405]. En todo caso, indicaron que una vez expedido el Decreto Legislativo que modificara el presupuesto general de la Nación, dictarían un decreto de liquidación y su respectivo anexo, mediante el cual se realizará la desagregación y distribución de los recursos[406].

 

346.   Para justificar la expedición del Decreto Legislativo 175 de 2025, señalaron que el objetivo de estees implementar disposiciones tributarias temporales y extraordinarias que permitan obtener ingresos adicionales de manera urgente y en la vigencia fiscal 2025, que financien las medidas para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Para ello, se buscaron fuentes adicionales de recursos que (i) no recayeran sobre las personas con menor capacidad económica; (ii) no generaran efectos inmediatos y extraordinarios en indicadores macroeconómicos como el precio de los alimentos; (iii) fuesen de aplicación inmediata; (iv) no afectaran actividades o personas que estuvieran gravadas con otro impuesto del orden nacional de similar naturaleza, en pro de salvaguardar la equidad del sistema tributario ordinario y, (v) su diseño cumpliera con los principios constitucionales aplicables incluso en estados de excepción como la no retroactividad o la certeza tributaria[407].

 

347.   Impuesto sobre las Ventas (IVA) en los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet. De manera particular, indicaron que esta medida tributaria se justifica por las siguientes razones: (i) la exención a los juegos de suerte y azar operados por internet crea distorsiones en el mercado pues las apuestas físicas sí están gravadas (art. 420 E.T.)[408]; (ii) se trata de una actividad que no hace parte de la canasta básica de consumo y por ello es injustificada la exención de la que goza; (iii) es un impuesto indirecto de causación inmediata[409] y, por último, (iv) se estudiaron las cifras del sector y, a partir de conversaciones y reuniones sostenidas con Coljuegos y con los gremios y empresarios del sector, se identificó la forma más eficiente para alcanzar las metas de recaudo necesarias para cubrir los gastos de la conmoción interior[410].

 

348.   Según indicaron, las diferencias entre el hecho generador del IVA creado mediante el decreto sub examine y el IVA previsto para los juegos de suerte y azar que no son operados por internet responden a la necesidad de adaptar el esquema tributario a las particularidades de cada modalidad. Por tal razón, se optó por asimilar la apuesta en línea a la compra de una entrada para participar en una actividad recreativa con características específicas como la simultaneidad de apuestas, su carácter masivo y la diversidad de combinaciones posibles. Así las cosas, el depósito de dinero en la cuenta de juego es el análogo funcional de la compra de fichas o boletos en los juegos tradicionales, pues es ese el momento en el que el usuario entrega el dinero al operador y adquiere el derecho de apostar[411].

 

349.   En consecuencia, sostuvieron que gravar el depósito “permite asimilar el hecho imponible a algo subjetivamente identificable en el mundo virtual (la transacción monetaria de recarga)”[412] y que el operador del juego en línea pueda calcular el 19% sobre cada ingreso de dinero a las cuentas de usuario, recaudarlo, declararlo y pagarlo a la DIAN, de forma similar a como otros proveedores de servicios digitales cobran el IVA. Así, el depósito en dinero o en criptoactivos[413] es el hecho generador porque se trata de la manifestación objetiva del consumo en los juegos en línea, equivalente a la compra de un derecho de participación y permite gravarlo con certeza jurídica[414].

 

350.   El respaldo técnico de este gravamen fue la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Financiamiento del año 2024[415], el cual contiene argumentos técnicos que permitieron decantarse por este impuesto.

 

351.   Impuesto Especial para el Catatumbo. En relación con este tributo indicaron que se tuvieron en cuenta las externalidades negativas que genera esa industria (sector de extracción de petróleo y carbón), los lineamientos de transición energética y transformación productiva, que cuentan con una capacidad contributiva demostrable[416] y el análisis económico previsto en la exposición de motivos de la Ley 2277 de 2022, la cual presenta consideraciones sobre el impacto de ese gravamen y el estudio realizado sobre los ciclos de precios del petróleo y el carbón. Por eso, este impuesto se concentra en grandes compañías minero-energéticas debido a que los hidrocarburos y el carbón son los recursos no renovables de mayor nivel de emisión de gases contaminantes[417]. Asimismo, a fin de proteger la economía de efectos inflacionarios se (i) determinó gravar la primera venta[418] y exportación de hidrocarburos y carbón y (ii) evitó gravar fases posteriores para no encarecer en cadena otros sectores[419].

 

352.   El Decreto Legislativo 175 de 2025 gravó tanto la venta interna como la externa con la exportación definitiva. Por ello, es posible que el impuesto se cause de manera independiente cuando se configuren los dos hechos generadores, sin que estos sean excluyentes entre sí[420]. En todo caso, explicaron que existen taxativamente dos escenarios en los que no concurrirían ambos hechos generadores: (i) “cuando se trata de la venta de hidrocarburos recibidos por la Agencia Nacional de Hidrocarburos por el pago de regalías que posteriormente sea exportado”[421] y (ii) “cuando quien extrae el hidrocarburo o el carbón es quien lo exporta directamente”[422].

 

353.   Impuesto de Timbre. En cuanto a este tributo, señalaron que su elección se fundamentó en la capacidad de generar un recaudo inmediato porque se trata de un tributo que cuenta con un marco normativo y una infraestructura administrativa establecida. En esa medida, a pesar de que en años recientes tuvo una tarifa del 0%, su reactivación se puede hacer de manera ágil y sin modificaciones estructurales en el sistema de recaudo[423]. Igualmente, se valoraron los actos sobre los cuales recae el impuesto, es decir, las operaciones cuya cuantía sea superior a seis mil UVT y que sean realizadas por sujetos que en el año inmediatamente anterior tuvieron ingresos o patrimonio bruto superior a treinta mil UVT, en los términos el artículo 519 del Estatuto Tributario[424].

 

354.   Sobre la insuficiencia de recursos y la correlativa necesidad de decretar ingresos fiscales. El DAPRE y el Ministerio de Hacienda indicaron que existe un “nulo margen de maniobra […] para incluir partidas de gasto dentro de los techos establecidos para 2025”[425]. Asimismo, precisaron que no era posible la financiación a través de endeudamiento público debido a los límites que impone la regla fiscal en relación con el valor del gasto público[426].

 

355.   En ese sentido, resaltaron que el Decreto Legislativo 062 de 2025 hace una referencia general a la necesidad de obtener recursos extraordinarios para financiar acciones en seguridad e inversión social pero no define la fuente ni la estructura tributaria de esos ingresos. Es por esto que el Decreto Legislativo 175 de 2025 se ocupa de señalar esas fuentes y se enfoca en el financiamiento de la solución inmediata y urgente para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. En especial, refirieron que la inversión social constituye un mecanismo complementario y necesario para la recuperación del orden público lo cual está en línea con el criterio de conexidad material exigido por la Corte Constitucional[427].

 

356.   Por último, precisaron que se han previsto tres estrategias para que los recursos que se recauden por los tributos contenidos en el Decreto Legislativo 175 de 2025 se destinen exclusivamente para los fines descritos en los artículos 1º, parágrafo tercero; 7º, parágrafo 3º; y 9º de esa normativa: (i) reportes periódicos[428]; (ii) acceso público a la información[429] y, (iii) supervisión de órganos de control[430].

 

357.   El 9 de abril de 2025, el Secretario Jurídico (e) del DAPRE remitió memorial suscrito por los ministros de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público en el que se informa la destinación de los recursos adicionados para el sector defensa en el Presupuesto General de la Nación[431].

 

358.   Pruebas solicitadas al Consejo Nacional Electoral (CNE)[432]. La magistrada sustanciadora solicitó al Consejo Nacional Electoral, certificar a que partido o movimiento político pertenecían, a fecha del 6 y del 14 de febrero de 2025, Diego Alejandro Guevara Castañeda, Iván Velásquez Gómez, Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, Ángela Buitrago Ruiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas. Ello, con el fin de verificar la delegación de funciones efectuada mediante Decreto 142 del 6 de febrero de 2025 y, en virtud de la cual el señor Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez profirió el Decreto Legislativo 175 del 14 de febrero de 2025.

 

359.   Respuesta del CNE. El 12 de junio de 2025, el CNE certificó que, para las fechas indicadas, “no se encontró reporte de afiliación a ningún partido o movimiento político con personería jurídica vigente”[433] en relación con Diego Alejandro Guevara Castañeda, Iván Velásquez Gómez, Ángela Buitrago Ruiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas. Frente a Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, se encontró “reporte de afiliación, en estado activo, al Movimiento Político Colombia Humana”[434].

 

 

 

 

 

Anexo 2 – resumen de las intervenciones

 

 

360.   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN afirman que el Decreto Legislativo (i) se dictó en virtud del estado de conmoción declarado mediante el Decreto 062 de 2025; (ii) contó las firmas necesarias para su expedición porque el ministro de Salud y Protección Social actuó en virtud de la delegación de funciones presidenciales que le fueron encomendadas en el Decreto 142 de 2025 y, todos los ministros o quienes estaban encargados en sus funciones, firmaron y, (iii) tiene la motivación correspondiente[435]. Frente al cumplimiento de los requisitos materiales, se pronunciaron en los siguientes términos.

 

361.    Conexidad, necesidad y finalidad. Las medidas adoptadas tienen una relación directa y específica con el estado de conmoción interior pues están dirigidas a para recaudar los recursos necesarios para implementar el plan de acción del Gobierno Nacional y poder conjurar la situación de orden público en el Catatumbo[436]. En ese sentido, su propósito central es “la necesidad urgente de financiar, mediante mecanismos tributarios extraordinarios, las acciones que permitan restablecer la gobernabilidad local, proteger los derechos fundamentales de la población y asegurar la prestación de servicios esenciales”[437].

 

362.   Además, son necesarias ya que es fundamental que el Gobierno Nacional atienda de manera pronta “los requerimientos presupuestales que se le presenten con el fin exclusivo de conjurar el estado de excepción”[438] y, dado que “cubrir las necesidades derivadas de la conmoción interior a partir de los recursos disponibles en el PGN resulta virtualmente imposible, tanto por la inexistencia de recursos excedentarios como por los límites normativos del endeudamiento”[439]. En ese sentido, y puesto que los mecanismos legislativos ordinarios no tienen la celeridad requerida para responder a la situación que se presenta en la región del Catatumbo[440], era imperativo adoptar medidas excepcionales vía decreto legislativo[441]. Asimismo, las medidas son efectivamente conducentes para lograr los fines perseguidos[442].

 

363.   Ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y proporcionalidad[443]. No se prevén medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Tampoco limitan, restringen, suspenden o afectan el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni los mecanismos judiciales para su protección[444]. Por el contrario, los tributos tienen una conexión lógica con las finalidades declaradas en la parte motiva del decreto y la destinación específica de los recursos es consistente con el principio de igualdad material y los mandatos constitucionales relacionados con la atención prioritaria en favor de territorios y poblaciones con alteraciones excepcionales en el orden público[445].

 

364.   No contradicción específica. El Gobierno tiene la facultad de imponer tributos en el marco de la conmoción interior y estos pueden operar para la vigencia fiscal o del estado de excepción. En ese sentido, se identificaron las necesidades de gasto y se determinó que para efectuar el recaudo requerido era indispensable que los gravámenes se extendieran a la vigencia fiscal del año 2025[446].

 

365.   Juicio de incompatibilidad. La suspensión relacionada con la exención del IVA a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, se sustenta en la incompatibilidad que existe entre el artículo 1 del Decreto y el artículo 420 del Estatuto Tributario, al ser antagónicos[447].

 

366.   Juicio de no discriminación. Las medidas (i) no imponen tratos diferenciados injustificados que se fundamenten en criterios sospechosos y, (ii) se adoptaron con la observancia de normas constitucionales. En particular, en las tres medidas, “los sujetos pasivos de los tributos son personas jurídicas o naturales que desarrollan actividades económicas de alta rentabilidad o de carácter suntuario. En este sentido, las medidas no gravan bienes de primera necesidad, ni a sectores sensibles como el de alimentos, medicamentos o servicios públicos”[448] y los criterios de selección responden a la capacidad contributiva de los sectores gravados[449].

 

367.   Motivación suficiente. El Ministerio de Hacienda y Crédito público resalta que el Decreto Legislativo (i) advierte la necesidad de adoptar medidas tributarias que permitan obtener los recursos adicionales para atender la situación; (ii) hace un recuento de los fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales que explican la facultad del Gobierno para imponer tributos; (iii) precisa los sectores cuyos recursos asignaos resultan insuficientes para conjurar la crisis y, (iv) enuncia las medidas tributarias[450]. Por su parte, la DIAN afirma que la sola situación humanitaria que se está padeciendo es razón suficiente para declarar la constitucional del decreto y en ese sentido de las medidas impositivas consignadas en él.

 

368.   Daniel Díaz Rivera, de forma subsidiaria a declaratoria de inexequibilidad, solicita que la Corte declare la exequibilidad condicionada de los artículos 2 a 7 del Decreto bajo estudio, en el sentido de entender que “la interpretación constitucionalmente aceptable es que el impuesto [Especial para el Catatumbo] solo debe ser pagado en uno de los eslabones de la cadena de comercialización, sea este la primera venta o la exportación, pero nunca en ambos”[451].

 

 

369.   Los intervinientes que afirman que la norma es inconstitucional plantean varios argumentos comunes. Por lo tanto, este acápite estará dividido en siete grupo de argumentos, (i) los formales; (ii) los relacionados con la temporalidad del decreto y de la conmoción interior; (iii) los que refieren a los juicios que en esta materia ha decantado la Corte; y los argumentos específicos frente a cada impuesto, (iv) IVA; (v) Impuesto Especial para el Catatumbo; (vi) Impuesto de timbre y, finalmente, (vii) los relacionados con la solicitud de un fallo con efectos retroactivos.

 

8.1. Argumentos formales

 

370.   El decreto debe llevar la firma del presidente y de todos los ministros[452]. El Decreto Legislativo 175 de 2025 debe ser declarado inexequible pues fue expedido por el señor Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, en calidad de ministro delegatario, circunstancia que contravía la Constitución pues las facultades que se le atribuyen al Gobierno Nacional durante el estado de conmoción interior son indelegables[453]. Ello, a partir de una lectura sistemática del artículo 11.4 y 13 de la Ley 489 de 1998[454] y dado que la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1994 afirmó que las facultades atribuidas al Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior son indelegables, lo cual va en línea con los artículos 212 y siguientes de la Constitución Política que advierten que el Presidente es la única autoridad facultada para proferir decretos legislativos durante los estados de excepción[455].

 

371.   Otros intervinientes[456] aseguran que la expedición de medidas legislativas en virtud de un estado de excepción es un acto propio del Jefe de Estado y que la Corte en Sentencia C-802 de 2006, estableció que las funciones que el presidente ejerce en tal calidad son indelegables[457]. A su vez, señalan que aceptar la posibilidad de delegación inutilizaría la responsabilidad prevista en el artículo 214, numeral 5 de la Constitución que indica que “el Presidente y los ministros serán responsables […] por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores” y, deja sin efecto jurídico la distinción clara entre el Presidente y los Ministros del numeral 1 del mismo artículo.

 

372.   Además, tampoco contó con la firma de los ministros de relaciones exteriores, minas y energías, comercio, industria y turismo, tecnologías de la información y las comunicaciones, las culturas, las artes y los saberes y, ciencia, tecnología e innovación[458].

 

373.   Existencia de motivación[459]. El Decreto Legislativo 175 de 2025 no cumple con la motivación adecuada puesto que (i) las medidas carecen de una relación directa y específica con la situación de orden público en las regiones afectadas[460]; (ii) el Impuesto Especial para el Catatumbo otorga un tratamiento diferenciado a los comercializadores que adquieren alguno de los productos para comercializarlos en el exterior, diferenciación que no se encuentra justificada; (iii) no se explica el motivo por el cual era necesario modificar la tarifa del impuesto de timbre y la exclusión del IVA a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet; (iv) no se justifica ni siquiera mínimamente porque las industrias de carbón y petróleo deben asumir la carga tributaria y no la totalidad de las industrias del país; (v) la tarifa del Impuesto Especial para el Catatumbo no cuenta con consideraciones específicas ni evaluación sobre su impacto económica y, (vi) no se identifican motivos por los que ese tributo deba ser pagado por medio de un recibo oficial de pago en uno de los casos mientras que en el otro escenario se debe presentar dentro de los primeros cinco días hábiles de cada mes[461].

 

8.2. Argumentos sobre la temporalidad de las medidas[462]

 

374.   El Decreto bajo análisis vulnera el principio de temporalidad ya que las medidas superan el término temporal de la conmoción interior y no existe justificación alguna que haga viable extenderlas hasta el 31 de diciembre de 2025[463]. Esto, cobra mayor importancia pues las causas que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior ya fueron conjuradas[464] y, el Gobierno no justificó la necesidad de prorrogar la vigencia de los tributos a pesar de levantar el estado de conmoción[465].

 

8.3. Argumentos frente a los juicios que ha desarrollado la Corte Constitucional

 

375.   Finalidad[466]. Hay una completa indeterminación de la relación entre medios y fines, así como una desviación de la finalidad de las medidas[467] ya que se menciona de forma genérica la necesidad de obtener recursos adicionales pero no se aclara el vínculo entre estos y las actuaciones necesarias para superar la crisis. En consecuencia, resulta imposible verificar si las medidas son idóneas para alcanzar los fines constitucionalmente permitidos. Sumado a esto, el decreto carece de un análisis técnico y financiero que demuestre la correspondencia entre los montos de recaudación y las necesidades derivadas del estado de conmoción. Tampoco se establecen mecanismos que garanticen que los recursos serán utilizados exclusivamente para conjurar la crisis[468].

 

376.   Sumado a lo anterior, se evidencia que las medidas decretadas por el Gobierno no implican mayores gastos por lo que no resulta clara la relación de los tributos con los mecanismos para conjurar la conmoción interior. Igualmente, los impuestos exceden el ámbito territorial declarado para la conmoción interior pues a pesar de que el Gobierno puede sostener que el beneficio será recibido por los habitantes del Catatumbo, lo cierto es que los recursos serán distribuidos a distintas entidades nacionales, sin respeto por el principio de finalidad, de tal forma que las nuevas cargas tributarias rompen por completo la conexidad entre los impuestos creados y el estado de conmoción interior[469].

 

377.   Conexidad material[470]. Algunos intervinientes sostienen que el Gobierno expidió una reforma tributaria[471] para atender los gastos del presupuesto general de la nación, “en vez de limitarse a expedir disposiciones encaminadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”[472]. Esto, pues el decreto se limita a señalar de manera genérica que los recursos serán destinados para atender la situación de conmoción interior pero no establece el nexo causal entre los recursos a recaudar y la crisis que detonó la declaratoria del estado de excepción[473].

 

378.   Además, el gobierno señala que la implementación presupuestal de las medidas adoptadas se realizará conforme a los parámetros establecidos en el Decreto Legislativo 274 de 2025, lo que demuestra que las medidas tomadas por el Decreto Legislativo 175 de 2025 comportan una reforma tributaria “dirigida a la atención de un sinnúmero de gastos que nada tienen que ver con la conmoción interior y que lo que buscan es adoptar muchas de las medidas que el gobierno pretendió poner en práctica con su proyecto de reforma tributaria fallida”[474].

 

379.   Otros intervinientes aseguran que las medidas no tienen relación con las consideraciones que motivaron su expedición pues la incorporación de un tributo temporal no está directamente relacionada con las causas estructurales de la violencia generalizada en el Catatumbo y, excede el marco del estado de conmoción interior[475] y, el gobierno se limitó a repetir las razones que fueron expuestas en la declaración del estado de excepción.

 

380.   Por otra parte, indican que los Decretos 106, 107, 117, 121, 137, y 180 de 2025 son los únicos que realmente implican un gasto adicional que no está contemplado en el presupuesto general de la nación, pero en el decreto estudiado no se menciona el costo de esas medidas, ni el recaudo esperado por concepto de los nuevos tributos[476].

 

381.   Fecoljuegos, agrega que, en particular, el IVA no presenta una conexidad teleológica pues no apunta a los fines y “generará un efecto totalmente contraproducente en materia de recaudo fiscal”[477], ya que no necesariamente a mayor impuesto, mayor recaudo. Por el contrario, generalmente cuando se impone una carga tributaria excesiva, se genera una reducción en el consumo[478]. En particular, en el caso concreto, esto puede generar que la demanda de jugadores migre hacia plataformas ilegales[479].

 

382.   Motivación suficiente[480]. No se cumple con los mínimos requeridos de motivación, máxime si se tiene en cuenta “la severidad del impacto patrimonial de las medidas tributarias que contempla”[481], ya que el decreto se limita a hacer generalizaciones y omite efectuar un análisis técnico sobre el impacto de las medidas en la economía y su efectividad a fin de abordar la crisis humanitaria[482]. A pesar de que anuncia que los recursos van a ser destinados a un Plan de Acción del Gobierno, este solo fue divulgado hasta el 14 de marzo de 2025 (Decreto Legislativo 274 de 2025), sin que exista una verdadera conexidad con la crisis del Catatumbo. En esa medida, se incumple con el juicio de motivación suficiente[483]. Es más, se evidencia que el Gobierno Nacional aprovechó la situación de orden público para estructurar una reforma recaudatoria, eludiendo así el debate que debía darse en el Congreso[484].

 

383.   De igual forma, se evidencia la carencia de justificación específica para cada tributo[485]: (i) respecto del IVA, no se establece “cuál es la relación entre esta actividad económica y la situación de orden público en la región del Catatumbo o cómo su gravamen contribuirá efectivamente a conjurar la perturbación”[486]; (ii) el decreto menciona que la grave situación de orden público conlleva el riesgo de que se afecte el sector de hidrocarburos en la cuenca petrolera del Catatumbo; a pesar de esto, no explica cómo imponer un gravamen adicional a este sector contribuye a mejorar la situación, lo que evidencia una contradicción interna en la motivación y, (iii) frente al timbre, la motivación es “prácticamente inexistente” dado que el decreto no ofrece explicación alguna específica sobre este gravamen y tampoco esclarece por qué es necesario revertir una decisión legislativa (la reducción gradual de la tarifa hasta llegar al 0% en 2010)[487], para atender la situación de conmoción interior[488], máxime cuando se trata de un impuesto de difícil fiscalización[489].

 

384.   Ausencia de arbitrariedad[490]. Existe una arbitrariedad manifiesta en las medidas tributarias adoptadas por el gobierno nacional pues el decreto bajo análisis (i) tiene justificaciones genéricas y abstractas sobre la necesidad de los recursos; sin embargo, no explica de forma específica y concreta cómo cada medida tributaria resulta necesaria e idónea para atender la situación de orden público en las zonas afectadas; (ii) carece de un análisis económico y presupuestal riguroso que establezca la conexidad material entre los tributos y el estado de conmoción interior[491]; (iii) resulta evidente “la instrumentalización del estado de excepción para implementar una reforma tributaria que, en condiciones de normalidad, habría requerido el trámite legislativo ordinario”[492]; (iv) la desarticulación entre la estimación de recaudos, la distribución presupuestal y las necesidades específicas de la conmoción, son claro ejemplo de una debilidad en la conexidad material entre los medios y los fines, lo cual genera que las medidas sean completamente desproporcionadas[493] y por ello, arbitrarias.

 

385.   También se desconocen derechos de personas naturales y jurídicas, por ejemplo: (i) en el IVA no se tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni de los recaudadores; (ii) en el impuesto de timbre tampoco se tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos pasivos y, (iii) el Impuesto Especial para el Catatumbo es un tributo en cascada, el cual según la Sentencia C-593 de 2019 debe limitarse a determinadas finalidades extratributarias que en el marco de un estado de conmoción no pueden ser justificadas[494], además, genera riesgos de confiscatoriedad.

 

386.   Intangibilidad[495]. Las medidas adoptadas violan el núcleo central de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria lo cual conlleva a que también se trasgredan garantías como la libertad de empresa, la propiedad privada y la igualdad. Ello, pues debieron ser tramitadas ante el Congreso de la República, “con las garantías y debates propios de los principios democráticos”[496].

 

387.   Frente al Impuesto Especial para el Catatumbo, algunos intervinientes[497] sostienen que se trasgreden los principios de (i) equidad tributaria pues establece un impuesto sin consultar la capacidad contributiva de los sujetos gravados[498] y, genera un trato desigual e inequitativo entre los mismos sujetos gravados[499], (ii) certeza tributaria ya que su redacción es confusa y no resulta claro el hecho generador[500]; (ii) irretroactividad de las medidas tributarias pues el hecho generador que refiere a la primera venta y su acusación con la factura, genera un efecto retroactivo sobre venta de carbón que se haya efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma, “pero cuya entrega y facturación se da de forma posterior”[501]; (iv) debido proceso tributario, en particular, en lo concerniente a la forma de liquidación y recaudo del Impuesto Especial para el Catatumbo[502].

 

388.   En relación con el IVA, se indica lo siguiente: (i) el decreto autoriza a Coljuegos, sin que medie procedimiento previo y sin que se garantice el derecho de defensa, a que proceda al “bloqueo de canales, páginas de internet y medios”, facultad que es demasiado amplia y que claramente se contrapone a la neutralidad de la red”[503]; (ii) se vulnera el principio de capacidad contributiva pues el gobierno se basó en especulaciones y no en análisis técnicos rigurosos; (iii) la norma carece de técnica legislativa pues aunque pretende gravar los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, realmente se grava una operación previa que no necesariamente implica la prestación del servicio[504].

 

389.   No contradicción específica[505]. Los intervinientes estiman que no se supera este juicio porque (i) extiende la aplicación de medidas tributarias más allá del término de declaratoria de la emergencia y de la vigencia fiscal de los impuestos[506]; (ii) en virtud del estado de conmoción interior se pueden crear impuestos pero no derogar exenciones[507]; (iii) la Constitución no admite la creación de tributos en los estados de conmoción interior, únicamente en los estados de emergencia económica[508]; (iv) se vulnera el principio de no regresividad las medidas tributarias porque el Impuesto Especial para el Catatumbo genera efectos sobre hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma. Esto es así porque afecta al contribuyente que celebró válidamente un contrato o acuerdo de venta de carbón, antes de la expedición del Decreto Legislativo y que lo entregará o embarcará, para fines de exportación, durante la vigencia de la mencionada norma[509]; (v) el restablecimiento del impuesto de timbre contraviene directamente el marco normativo que rige la tributación en Colombia[510].

 

390.   Incompatibilidad[511]. El Decreto bajo análisis no explica por qué los tributos modificados (IVA y timbre), en especial las normas legales que los regulaban, resultan irreconciliables con el estado de conmoción.

 

391.   Necesidad[512]. No se cumple con este requisito pues (i) el gobierno contaba con mecanismos menos gravosos para conjurar la situación de originó el estado de conmoción interior[513]; (ii) pocas de las medidas adoptadas por el Gobierno implican una afectación directa del presupuesto y, los gravámenes impuestos no tienen relación con las medidas necesarias para la solución de la crisis[514]; (iii) no se explica por qué los traslados presupuestales, no habrían sido suficientes para apropiar los recursos requeridos[515]; (iv) no se demostró que el ejecutivo hubiese destinado recursos mediante las vías ordinarias a efectos de superar la violencia en el Catatumbo[516], (v) no se justificó la necesidad de hacer uso de la tributación como instrumento de política fiscal pues el gobierno se limitó a realizar afirmaciones genéricas sin demostrar la inexistencia o insuficiencia de medidas presupuestales alternativas menos gravosas para obtener recursos[517] y, (vi) no existe una estimación aproximada del monto de los recursos que se pretende recaudar con las medidas adoptadas y sin dicho cálculo no es posible evaluar si las cargas tributarias impuestas eran estrictamente necesarias[518].

 

392.   Proporcionalidad[519]. No se supera este juicio en tanto: (i) el decreto impone “cargas excesivas a determinados sectores económicos sin establecer una correlación razonable con las medidas que deben ser adoptadas para superar la conmoción interior”[520], (ii) el Impuesto Especial para el Catatumbo es (a) una respuesta absolutamente desproporcionada, más aún, si se tiene en cuenta que no existe cuantificación alguna de las verdaderas necesidades presupuestales que surgen del estado de conmoción interior[521] y, (b) pretende ser cobrado aun cuando existen pérdidas y precios bajos[522] lo cual impacta directamente el patrimonio de las compañías del sector pues este cuenta con precios de referencia “lo que impide pensar que un nuevo impuesto pueda ser trasladado vía precio”[523] ; (iii) la reactivación del impuesto de timbre es una medida desproporcionada porque traslada el peso de una problemática histórica y localizada a la economía nacional y, (iv) la declaratoria parcial de inexequibilidad del estado de conmoción interior reduce el gasto público que se requiere para conjurar la crisis. Esto genera que las medidas adoptadas sean desproporcionadas en relación con las finalidades que se pretende financiar[524].

 

393.   No discriminación[525]. El decreto incumple con este presupuesto porque las medidas se dirigen a industrias específicas que no necesariamente tienen que ver con el estado de conmoción interior y las pone en desigualdad frente al resto de la economía[526].

 

394.   En especial, frente al IVA, se resalta que (i) es absolutamente discriminatorio y contrario a los acuerdos internacionales de inversión en virtud de los cuales el estado Colombiano debe proteger a los inversionistas extranjeros de medidas políticas discriminatorias, arbitrarias e injustificadas[527]; (ii) la estructura del impuesto conlleva un riesgo de confiscatoriedad[528]; (iii) la medida limita injustificadamente los derechos de operadores nacionales de juegos de suerte y azar en línea lo que genera una tributación desproporcionada y contraria al artículo 95.9 de la Constitución Política[529] , (iv) no se exploró la posibilidad de gravar otras actividades que denoten mayor o igual capacidad contributiva y tampoco se tuvo en cuenta la capacidad del sector de absorber la nueva carga tributaria, “especialmente en el contexto de la transformación digital y la recuperación económica pospandémica”[530].

 

395.   En cuanto al Impuesto Especial para el Catatumbo, se indica que este genera un trato diferenciado frente a las actividades económicas de hidrocarburos y carbón pues la norma no afecta a otros sectores productivos que también podrían contribuir a la atención de la crisis[531]. Esto resulta aún más relevante si se tiene en cuenta que el mismo decreto afirma que los sectores que grava ya están siendo afectados por la situación de orden público[532].

 

396.   Además, se genera una distinción injustificada entre los siguientes grupos comparables: (i) comercializadores que venden en el mercado nacional y comercializadores que venden en el mercado internacional; (ii) consumidores o compradores nacionales y consumidores o compradores extranjeros de los productos; (ii) productores que exportan directamente y comercializadores que compran para exportar[533] y, el legislador extraordinario no persigue una finalidad particular que amerite una medida discriminatoria. Si bien se podría intuir que la finalidad es el aumento del recaudo, la medida igual resultaría inconducente pues “privilegia una conducta que evita precisamente el pago del tributo”[534].

 

8.4. Argumentos específicos sobre el IVA[535]

 

397.   Algunos intervinientes presentaron los siguientes argumentos frente al IVA.

 

398.   Primero, el sector gravado con el IVA soporta una tributación significativa, a través del pago de derechos de explotación y otras obligaciones establecidas en el marco normativo vigente proferido por Coljuegos. En esa medida, la imposición de IVA a los juegos de suerte y azar en línea tiene efectos negativos y afecta la estabilidad regulatoria de industria. Además, reduce los recursos que por disposición constitucional y legal están destinados para la población vulnerable que depende de los fondos recaudados por el monopolio de estos juegos para acceder a servicios de salud[536]. Ello genera que se quebrante el principio de progresividad de los derechos sociales y su consecuente prohibición de no regresividad[537].

 

399.   Segundo, el gobierno, en las pruebas allegadas al presente proceso, reiteró los argumentos presentados en el proyecto de ley 300 de 2024. Sin embargo, en el trámite ese proyecto, conocido como la “Ley de Financiamiento”, el Congreso de la República advirtió algunas preocupaciones, las cuales llevaron a desestimar la idoneidad de ese mecanismo de recaudo: (i) incentivo a las apuestas en plataformas ilegales que puede llegar a acabar con el negocio de las empresas que operan legalmente; (ii) falta de contribución del gravamen al crecimiento económico, por el contrario, posibilidad de agravar aún más el estancamiento; (iii) impacto negativo en los ingresos directos de las gobernaciones, destinados salud, por la evasión y promoción de la ilegalidad; (iv) falta de capacidad de los operadores de juegos en línea para asumir un IVA del 19%[538].

 

400.   Tercero, la fundamentación del decreto es contradictoria pues “desconoce las particularidades estructurales del sector de Juegos de Suerte y Azar en línea, al pretender homogeneizar el tratamiento tributario sin reconocer las diferencias existentes respecto de otras industrias y los argumentos presentados por el Congreso de la República”[539]. Asimismo, la comparación que hace el gobierno con los juegos de suerte y azar tradicionales y en línea es inexacta ya que ignora las diferencias estructurales que existen entre ambos modelos de negocio. Mientras que las apuestas presenciales requieren de inversiones en infraestructura, operación y distribución, las efectuadas en línea imponen cargas elevadas en costos tecnológicos, exigencias estrictas en materia de cumplimiento normativo, controles financieros orientados a la prevención del lavado de activos, garantías tecnológicas para la protección del jugador y el fomento del juego responsable, además del cumplimiento de la obligación legal respecto del pago de premios que exige un retorno al jugador del 83%[540].

 

401.   Cuarto, El Ministerio de Hacienda y Crédito Público incurrió en imprecisiones técnicas en relación con (i) la base que generó el gravamen lo cual revela una “falta de conocimiento y análisis riguroso del funcionamiento económico y contable del sector antes de la imposición del gravamen”[541] y, (ii)  la estimación presentada sobre el crecimiento del sector, la cual “distorsiona la percepción de su capacidad económica real pues desconoce el modelo matemático y contable de la industria”[542].

 

402.   Quinto, dado que el hecho generador del IVA es el consumo de bienes y/o servicios, resulta incompatible con los juegos de suerte y azar en línea ya que en esta modalidad no se produce un consumo en los términos establecidos en el Estatuto Tributario. En los juegos en línea “lo que ocurre es una transacción de depósitos para apuestas, los cuales constituyen un pasivo para la empresa y no un ingreso gravable”[543]. Esto ha sido reconocido por el legislador ordinario quien determinó que la forma de recaudo para este sector debía ser la explotación del monopolio rentístico por parte del Estado. Entonces, el gobierno lo que está gravando es “una transferencia de fondos que los usuarios realizan para participar en apuestas”[544].

 

403.   Sexto, el IVA al ser un tributo de orden nacional debe ingresar necesariamente al Presupuesto General de la Nación. Sin embargo, el gobierno le ha atribuido una destinación específica contraria a la prohibición expresa de designar destinaciones específicas a tributos del orden nacional[545] y, en contravención del principio de unidad de caja[546].

 

404.   Séptimo, en Colombia los criptoactivos no han sido reconocidos como moneda legal en curso y tampoco cuentan con poder liberatorio para el pago de obligaciones. En esa medida, la inclusión de este concepto en el Decreto Legislativo 175 de 2025, resulta improcedente e inconstitucional porque parte de la base errónea de asimilarlo a dinero, sin que exista, a la fecha, reconocimiento legal en ese sentido[547].

 

405.   Octavo, hay una ausencia de los elementos del tributo pues no se constituye el aspecto material del hecho generador del IVA, debido a que no es plausible aplicarlo a operaciones que no tienen un precio ni un valor agregado respecto del cual sea viable liquidarlo y pagarlo[548].

 

8.5. Argumentos sobre el Impuesto Especial al Catatumbo (IEC)[549]

 

406.   Los intervinientes aducen lo siguiente: en primer lugar, se violan los principios de legalidad y certeza en materia tributaria ya que no existe claridad respecto del hecho generador y los sujetos pasivos en el caso de concurrencia de situaciones y debido a que la expresión “primera venta” es ambigua[550]. También, se contrarían los principios de equidad, eficiencia y progresividad dado que no se tuvo en cuenta la situación de la minería en pequeña y mediana escala[551].

 

407.   En segundo lugar, los parágrafos 4 y 5 del artículo 7 del Decreto Legislativo 175 de 2025, imponen sanciones (i) propias de la no presentación o presentación extemporánea de declaraciones a documentos que no son declaraciones[552] y, (ii) aduaneras a asuntos netamente tributarios[553].

 

408.   En tercer lugar, no se respeta en absoluto los principios de (i) generalidad de los tributos pues los llamados a contribuir son solo quienes obtengan ingresos por vender o exportar carbón o hidrocarburos[554]; (ii) justicia pues establece como referente para su liquidación un indicador que es precario e insuficiente y que dista de evidenciar que los sufragantes cuentan con mayor capacidad contributiva[555]. Además, resulta confiscatorio pues se impone a un sector que ya acumula la mayor tributación directa[556].

 

409.   En cuarto lugar, el procedimiento que prevé el Decreto analizado no le permite al contribuyente declarar y liquidar en la fase de determinación de la obligación porque se exige directamente el pago, lo cual vulnera el debido proceso tributario.

 

410.   En quinto lugar, se viola el principio de confianza legítima, los deberes contenidos en los artículos 226 y 227 de la Constitución y los deberes estatales de promover el desarrollo, el bienestar y la prosperidad económica y social de los artículos 1, 2, 333, 334 de la Constitución. Ello, pues existe una modificación injustificada del régimen tributario respecto de los exportadores de hidrocarburos y carbón, pues se les exige el pago de un tributo para la exportación de dichos minerales sin tener en cuenta las prohibiciones señaladas en los Tratados de Libre Comercio del Triángulo del Norte e Israel – Colombia[557].

 

411.   En sexto lugar, el impuesto desconoce la situación del sector de hidrocarburos y presente rasgos confiscatorios, en especial, para las empresas que prestan bienes y servicios a esta industria[558]. Esto, pues se añade a una significativa carga económica que estos sectores ya poseen, tales como la sobretasa al impuesto sobre la renta, pago de regalías, obligaciones contractuales de pagos adicionales por precios altos, entre otros. Aunado a esto, la imposición de este nuevo gravamen puede generar un efecto desincentivador para la inversión y el desarrollo del sector, contraviniendo los objetivos de política energética y económica del país[559].

 

8.6. Argumentos relacionados con el Impuesto de Timbre[560]

 

412.   El recaudo del impuesto de timbre se realiza mediante retención en la fuente y su declaración y pago son mensuales (art. 382 E.T.). En tal sentido, el Decreto señala que su vigencia comprende la anualidad gravable de 2025 y no el periodo fiscal del impuesto de timbre, lo que es contrario a la competencia temporal con la que cuenta el gobierno nacional para imponer tributos excepcionales pues, en el caso del impuesto de timbre “solo podría aplicarse por un mes, que corresponde a la vigencia fiscal del impuesto de timbre o, por la duración del Estado de Excepción, que es de tres (3) meses”[561].

 

413.   Otros intervinientes señalan que ampliar la tarifa de este impuesto transgrede abiertamente el principio de eficiencia tributaria pues está demostrado que tiene bajo rendimiento recaudatorio y su gestión resulta costosa y engorrosa para el Estado, los contribuyentes, responsables o agentes de retención[562].

 

414.   Por otro lado, se resalta que el gobierno incurrió en una indebida injerencia en la función legislativa pues en la Sentencia C-405 de 2023, la Corte Constitucional exhortó al Congreso de la República para establecer un tratamiento tributario diferenciado frente a las transacciones económicas que podrían estar gravadas con el impuesto de timbre pero que no necesariamente darían cuenta de una efectiva capacidad contributiva[563].

 

415.   Finalmente, se afirma que aunque existe una declaración, calificarla como retención sin serlo, puede terminar con una exposición a sanciones por el pago parcial[564].

 

9.            Necesidad de declarar la inexequibilidad con efectos retroactivos

 

416.   Catorce intervinientes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad con efectos retroactivos y que se imponga la obligación de devolver las sumas recaudadas, con el fin de “restablecer los principios democráticos que evidentemente fueron atropellados por el Gobierno”[565] y dado que las medidas tributarias adoptadas exceden los límites materiales del poder legislativo de excepción. Además, resulta imperativo para evitar la consolidación de perjuicios derivados de una norma abiertamente inconstitucional[566].

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

MIGUEL POLO ROSERO

A LA SENTENCIA C-431/25

 

 

Referencia.: RE-380

 

Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0175 de 14 de febrero de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”

 

Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro el voto en el asunto de la referencia, por las razones que a continuación se exponen, no sin antes manifestar que, si bien comparto la determinación que se adoptó por la Corte, estimo necesario realizar algunas precisiones sobre asuntos adyacentes al caso.

 

A.          Diferencias entre los conceptos de “pago en exceso”, “pago de lo no debido” y “enriquecimiento sin justa causa”

 

1.                 En la sentencia C-431 de 2025, la Sala Plena de la Corte resolvió que los montos a devolver que fuesen recaudados por concepto de los impuestos regulados en el Decreto 175 de 2025, en los términos de dicha providencia, serían entendidos como “pagos en exceso”. Comparto la posición mayoritaria de la Sala Plena, al definir dichos montos en el citado concepto. En ese sentido, y a diferencia de otros magistrados, considero que los pagos de los impuestos que contempla el decreto, no pueden ser entendidos como un “enriquecimiento sin justa causa”, pues, como pasaré a explicar, se trata de fenómenos distintos.

 

2.                 La clave de esta diferenciación radica en que la sentencia C-431 de 2025, dejó en firme el Decreto 0175 de 2025, a través de cual se reguló el asunto de los impuestos para el estado de excepción durante la crisis del Catatumbo, de ahí que la obligación tributaria (la justa causa del pago y recaudo) se mantuvo vigente, a diferencia de la sentencia C-216 de 2025, que declaró inexequibles algunas partidas presupuestales, la cual solo afectó la destinación del gasto.

 

3.                 Para sustentar mi postura, es importante distinguir conceptualmente las figuras de “pago en exceso” y “pago de lo no debido”, y la relación de ésta última con el “enriquecimiento sin justa causa”. En cuanto a las dos primeras figuras, el ordenamiento jurídico las define en los siguientes términos:

 

4.                 Pago de lo no debido^[567]. El pago de lo no debido ocurre cuando una persona (natural o jurídica, en su rol de contribuyente) entrega una suma sin que exista una obligación jurídica que la justifique (ausencia de justa causa). En materia tributaria^[568], esto sucede, por lo general, cuando la norma que crea el tributo es declarada inexequible o pierde vigencia, haciendo que el pago carezca de sustento legal desde el inicio o desde la fecha de los efectos de la sentencia. La inexistencia de la justa causa es el elemento que potencialmente da lugar al enriquecimiento sin justa causa del Estado.

 

5.                 Pago en exceso. Este tipo de pagos se configura cuando una persona paga un valor superior al debido, existiendo una obligación jurídica válida y vigente, es decir, cuando hay justa causa para el pago. En materia fiscal^[569], hay pago en exceso cuando los contribuyentes realizan un desembolso mayor al legalmente exigido, dentro del marco de una obligación tributaria que existe.

 

6.                 Con la claridad de los conceptos de “pago de lo no debido” y de “pago en exceso”, es necesario abordar la relación que existe entre ellos y la de la figura del “enriquecimiento sin justa causa”^[570].

 

7.                 El concepto del enriquecimiento sin justa causa ha sido definido por esta corporación, así^[571]: “[e]l enriquecimiento sin causa se presenta en los casos en los que un patrimonio se ve incrementado a expensas de otro, sin que exista una causa jurídica para ello. Obviamente esta situación no obedece siempre a la mala fe de los implicados.”

 

8.                 Así las cosas, lo propio es definir los requisitos que deben cumplir para que exista enriquecimiento sin justa causa. La concurrencia de este fenómeno se da, principalmente, cuando concurren al menos los siguientes tres elementos^[572]: (i) enriquecimiento de un patrimonio, (ii) empobrecimiento correlativo de otro, y (iii) la ausencia de una justa causa que lo soporte^[573]. Es válido mencionar en este punto que, para la Sala Plena, de acuerdo con la sentencia C-431 de 2025, el último de los requisitos es al que se debe dar mayor relevancia, sin perjuicio de que, según sea el caso, deban ser también considerados los otros.

 

9.                 Para el caso bajo estudio, estimo que es pertinente referirse a las decisiones de otros tribunales sobre la justa causa y, en particular, a una providencia del Consejo de Estado^[574]. Este tribunal ha sido claro en que, mientras una norma tributaria esté vigente, ésta constituye un título jurídico válido y, por ende, la justa causa para exigir el cumplimiento de la obligación fiscal y el recaudo por parte del Estado. Es decir, que la devolución de montos por pagos de lo no debido procede cuando no existe una justa causa para el pago, por ejemplo, cuando la norma habilitante para el cobro del tributo fue declarada inexequible^[575].

 

10.             La mera existencia, validez y vigencia de la norma jurídica que establece el tributo impide clasificar cualquier pago realizado bajo su amparo como un “pago de lo no debido” y, consecuentemente, como un enriquecimiento sin causa para el Estado, pues existe una razón legal que lo legitima.

 

11.             En este sentido, si la obligación existe legalmente, es decir, no ha sido (i) declarada inexequible; (ii) no ha perdido vigencia por alguna otra causa (por ejemplo, al ser una norma con una aplicación temporal); (iii) o no ha sido anulada, solo puede caber la figura del “pago en exceso”. Por el contrario, si la obligación no existe legalmente (por inexequibilidad del tributo), se configura el pago de lo no debido, abriendo la puerta al enriquecimiento sin justa causa.

 

B.    Intereses en favor de los contribuyentes

 

12.             Además de lo ya señalado, considero oportuno aclarar que la devolución de los pagos, ya sea que sean consecuencia de un pago de no lo debido o de un pago en exceso, debe estar acompañada de los intereses a que haya a lugar. En aquellos casos en los que la aplicación del Decreto 175 de 2025 resulte en un pago en exceso, conforme con el resolutivo de la sentencia, la autoridad tributaria debe proceder a efectuar la devolución de las sumas retenidas adicionadas con los intereses.

 

13.             En ese orden de ideas, debo señalar que, aun aceptando la constitucionalidad de la medida tributaria de emergencia, resulta ineludible aclarar que, ante la eventualidad de un pago en exceso por parte de los contribuyentes destinatarios del Decreto 175 de 2025, la devolución de las sumas pagadas en exceso debe ser integral e incluir los intereses (especialmente los intereses moratorios) a que haya a lugar. El punto relevante que debió ser abordado en la sentencia es la obligatoriedad en la devolución de las sumas, junto con los intereses de mora, y precisar algunos lineamientos específicos para el pago de dichos intereses.

 

14.             Recordemos que el mandato de devolución de las sumas junto con los intereses surge como una manifestación del principio de simetría establecido por la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-188 de 1999^[576]. En esta providencia, la Sala Plena de este tribunal estableció que la mora del Estado en favor de los contribuyentes debe ser tratada del mismo modo que la mora de los contribuyentes en favor del Estado.

 

15.             El punto de importancia es que, en esta materia, se configura un vacío legal en el ordenamiento fiscal: si bien el artículo 863 del Estatuto Tributario establece que los intereses moratorios para las devoluciones se causan a partir del vencimiento del término para devolver, la norma no regula el reconocimiento de intereses en el lapso comprendido entre la fecha del pago en exceso y el inicio de dicha mora administrativa. Ante este silencio, y en virtud del principio de simetría, considero que la Sala Plena debió no sólo reiterar la obligación del pago de intereses sino que pudo aprovechar la oportunidad para llenar el vacío aplicando, quizás, de manera supletoria las normas civiles u otros mecanismos que permitan la compensación en favor de los contribuyentes, ordenando el pago de intereses moratorios, desde el día mismo del pago, garantizando así la justicia y la equidad tributaria en la relación fisco-particular.

 

C.    La exequibilidad de ciertos tributos, como los del Decreto 175 de 2025, solo se da en un estado de excepción, pues en condiciones ordinarias podrían ser considerados confiscatorios.

 

16.             Si bien comparto la decisión de la mayoría sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 de 2025, creo necesario señalar que la sentencia pudo incluir un apartado en el que se reconociera que la naturaleza de un estado de excepción justifica la potestad extraordinaria del ejecutivo para modificar el régimen tributario y establecer tributos que ayuden a conjurar la crisis, pero que tales medidas deben ser transitorias, so pena de desincentivar la inversión extranjera o, sobrecargar fiscalmente a los contribuyentes. En este apartado me gustaría dejar constancia de que, aun cuando exista una situación de crisis o excepcionalidad justificada, resulta imprescindible diferenciar entre la legitimidad de un aumento fiscal transitorio ante la emergencia y la inconstitucionalidad que podría generarse por la perpetuación de una carga tributaria desproporcionada en tiempos de normalidad.

 

17.             La anterior posición se encuentra respaldada, por ejemplo, en el derecho comparado alemán. Bajo esta teoría, impulsada por Paul Kirchhoff, aunque el Estado tiene el derecho y la potestad de cobrar impuestos, este poder no es absoluto pues, debería entrar en juego la protección constitucional a la propiedad privada. Su idea central, conocida como “límite a la renta global” y materializada en una sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania de 1995, es que debe existir un límite material y constitucional a la cantidad total de impuestos que el Estado puede exigir sobre la renta de los contribuyentes.

 

18.             Históricamente, en el contexto de la jurisprudencia alemana, se sustentó la idea de que la carga fiscal global no debería, en circunstancias normales, superar el cincuenta por ciento (50%) de la renta total del contribuyente, regla conocida como el “Halbteilungsgrundsatz” o “reparto equitativo”^[577]. Ahora bien, es imperativo señalar que este mismo límite estricto del 50% fue posteriormente reconsiderado por el Tribunal Constitucional Federal de Alemania. Aunque este anuló el principio de limitación al 50%, lo relativizó. La reinterpretación del principio se desarrolló bajo la premisa esencial de que el legislador, al imponer una carga fiscal superior a la del 50% de la renta global, debe garantizar que el contribuyente quede con un alto ingreso disponible luego del pago del impuesto (“hohes frei verfügbares Einkommen”) o, como se ha interpretado, una “utilidad de sobra”.

 

19.             En esencia, la carga tributaria puede ser mayor al 50%, pero bajo ninguna circunstancia debe consumir la totalidad o la mayor parte de la utilidad económica residual generada por los contribuyentes, asegurando la continuidad de la capacidad productiva. El foco del test constitucional alemán, por lo tanto, no recae ahora solo en el porcentaje total, sino en la proporcionalidad y la utilidad residual efectiva que le queda al contribuyente. Esta valiosa distinción doctrinal debe ser explorada en el contexto colombiano, pues permitiría un análisis más flexible, pero igualmente riguroso de la prohibición de confiscatoriedad.

 

20.             Respetar este tope fiscal no es solo una cuestión de justicia, sino que tiene un efecto económico directo y poderoso, pues es esencial para atraer la inversión extranjera directa y proteger los sectores productivos del país. Un sistema tributario que establece reglas claras y límites razonables a lo que se cobra, ofrece la seguridad jurídica que tanto buscan los inversionistas. Si las tasas son excesivas o si el límite es impredecible, se genera un desincentivo para invertir, ahorrar y producir.

 

21.             Ahora bien, para el caso en concreto, considero que esta teoría tendría ciertas excepciones y, consecuentemente podría ser flexible bajo ciertas circunstancias específicas, como son los periodos de estados de excepción. Cuando la Nación enfrenta una emergencia crítica (como la situación del Catatumbo, que justifica la expedición del Decreto 175), la necesidad de financiar la respuesta del Estado, puede ser tan urgente que se legitime el cobro de tributos que, temporalmente, superen los límites de la normalidad. Esta medida extraordinaria sería válida, como en el caso que nos ocupa, porque el interés general prevalece y, porque la misma crisis, al ser transitoria, justificaría, en términos razonables, tal flexibilización.

 

22.             Sin embargo, en Colombia no ha sido incorporada la teoría de la renta global (pues depende de la política fiscal del Estado y de la libre configuración del legislador) y, consecuentemente no existen pronunciamientos que la desarrollen. En ese orden de ideas, considero que el estudio de este asunto invitaba a la Sala Plena de la Corte a analizar asuntos de diferente índole, entre ellos la teoría reinterpretada de Paul Kirchhoff. Lo anterior desencadenaría un escenario favorable para estudiar también la eventual condición sine qua non para permitir el aumento de la carga tributaria para ciertos sectores^[578], en tiempos de crisis.

 

23.             La regla de interpretación podría estar encaminada a permitir el aumento (eventualmente desproporcionado de la carga fiscal) siempre que el aumento sea temporal o transitorio, bajo circunstancias definidas en la ley o los decretos que así lo dispusieron en un contexto excepcional, puntual y estrictamente proporcional a la emergencia. Si se mantienen los tributos de forma permanente, se podría estar transgrediendo la protección constitucional de la propiedad y, podría llegar a ser una medida confiscatoria a mediano o largo plazo. Por lo demás, toda medida de excepción debe ser evaluada de forma estricta por la Corte, y no cabe permitir su uso cuando con ella se pretenda desconocer el equilibrio de poderes, o imponer a la fuerza medidas que no han contado con aval congresional, como lo demanda el artículo 338 de la Constitución: no taxation without representation.

 

Fecha ut supra,

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

 VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

A LA SENTENCIA C-431/25

 

 

Referencia: expediente RE-380

 

Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 175 de 14 de febrero de 2025, “Por el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, a continuación, expongo las razones en las que sustento mi aclaración de voto a la Sentencia C-431 de 2025. En concreto considero que aunque, en términos generales, en esta providencia la Corte resolvió de manera razonable la falta de conexidad de una parte del recaudo dispuesto en el Decreto Legislativo 175 de 2025, lo cierto es que la sentencia no desarrolló con la suficiente carga de argumentación los efectos temporales y materiales del remedio judicial aplicado.

 

En efecto, en esta Sentencia la Sala Plena concluyó que, como consecuencia de lo decidido previamente en la Sentencia C-381 de 2025, el Gobierno nacional únicamente puede recaudar los recursos estrictamente necesarios para financiar las partidas presupuestales que fueron declaradas exequibles, correspondientes a determinados sectores del gasto público. En esa medida, estableció que los recursos recaudados que excedan ese límite carecen de conexidad con la conmoción interior y, por analogía, deben recibir el tratamiento de “pago de lo no debido o en exceso”, lo que da lugar a su devolución o compensación a favor de los contribuyentes, a prorrata.

 

Al respecto advierto que, si bien la Sentencia no califica expresamente este remedio como una decisión con efectos retroactivos, ni utiliza la categoría clásica de efectos ex tunc, lo cierto es que el diseño adoptado sí produce consecuencias jurídicas sobre situaciones ya consumadas, en la medida en que ordena revisar el destino de dineros efectivamente ingresados al tesoro público y dispone su eventual devolución o compensación. Precisamente por ello, estimo que la Corte debió ofrecer una motivación explícita y estructurada sobre la excepcionalidad de este remedio, en particular desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional que se ha referido pacíficamente sobre los efectos temporales de las sentencias de constitucionalidad; sobre todo en materia tributaria.

 

En ese sentido, es necesario no perder de vista que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que la regla general es la producción de efectos hacia el futuro (ex nunc), en aras de proteger la seguridad jurídica, la confianza legítima y la estabilidad de las relaciones jurídicas. Por ello ha reconocido que, sólo de manera estrictamente excepcional, es posible modular los efectos de las decisiones cuando ello resulta necesario para restablecer la supremacía de la Constitución o evitar la consolidación de consecuencias abiertamente incompatibles con ella. Sobre este punto, la Sentencia C-293 de 2020 constituye un precedente fundamental, al haber desarrollado con detalle los criterios aplicables en caso ciertamente excepcionales. Allí, la Corte indicó que:

 

“Cuando a través de un juicio de constitucionalidad, esta Corporación determina que un enunciado normativo no es compatible con la Carta, promulga un fallo que declara dicha circunstancia mediante su expulsión del orden jurídico o el establecimiento de condicionamientos para su subsistencia. En este sentido, la inexequibilidad de una norma apareja la imposibilidad de aplicarla por ser contraria a la Constitución. Bajo esta perspectiva, es probable que la norma inconstitucional hubiese desplegado todos sus efectos jurídicos antes de la declaratoria de inexequibilidad. Entonces, existen eventos excepcionales en los que el Tribunal debe modular los efectos de sus decisiones para garantizar la supremacía y fuerza vinculante del texto superior. || De esta suerte, la regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad. Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella. || Sin embargo, los efectos retroactivos de la sentencia de inexequibilidad son excepcionales y buscan salvaguardar otros valores y principios constitucionales. Bajo esta óptica, una decisión de inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc –desde siempre–, tiene fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a la Carta dentro del ordenamiento jurídico. En otras palabras, en casos especiales, reconocer solamente efectos hacia futuro a las decisiones de inexequibilidad, sería admitir como justos aquellas afectaciones generadas por la aplicación de un precepto inconstitucional. De esta manera, los alcances retroactivos de los fallos de la Corte se justifican cuando es necesario sancionar una violación flagrante y deliberada de la Carta o para asegurar la protección de los derechos fundamentales abiertamente desconocidos. || Por consiguiente, los efectos de una sentencia de inexequibilidad resultan de un ejercicio de ponderación realizado por la Corte. En estos eventos debe esclarecer el alcance de dos principios encontrados: por un lado, la seguridad jurídica, que aconseja otorgarle efectos ex nunc a las decisiones y, por otro, la supremacía de la Constitución en aquellas situaciones en que una norma ha producido efectos contrarios a lo establecido en el ordenamiento y resulta necesario reparar la inconstitucionalidad producida.”^[579]

 

Desde esta perspectiva, considero que la Sentencia C-431 de 2025 debió explicar de manera expresa y rigurosa por qué el remedio adoptado, que incide sobre recursos ya recaudados, y que por lo tanto es excepcional, resultaba constitucionalmente necesario, proporcional y compatible con el principio de seguridad jurídica, así como las razones por las cuales no se adoptaron otras alternativas, como la estricta aplicación de efectos hacia el futuro (ex nunc).

 

En particular, es claro que en este caso no se realizó el ejercicio de ponderación exigido, pues la Sala no identificó ni evaluó de manera explícita los principios en tensión ni explicó por qué, en el caso concreto, la devolución del recaudo debía prevalecer, sin tener en cuenta situaciones ya producidas bajo la vigencia de una norma que gozaba de presunción de constitucionalidad. Tampoco se argumentó que estuviera en presencia de una violación flagrante, grave y deliberada de la Constitución, ni de un desconocimiento abierto de derechos fundamentales; supuestos que, según el precedente citado, justificaría de manera excepcional la adopción de efectos que inciden sobre el pasado.

 

Ahora bien, esta omisión resulta especialmente relevante en este caso, si se tiene en cuenta que los recursos cuya devolución o compensación se ordena fueron recaudados en el contexto de una grave crisis de orden público y humanitaria, declarada formalmente mediante un estado de conmoción interior. En ese escenario, las medidas tributarias adoptadas, aunque posteriormente se haya establecido la ausencia de conexidad de parte del recaudo, se encontraban amparadas por la presunción de constitucionalidad que habilitó legítimamente a la administración para solicitar el pago de los tributos.

 

Precisamente por ello, admitir que decisiones de esta naturaleza puedan adoptarse sin una motivación expresa y reforzada sobre sus efectos en el tiempo no solo debilita el principio de seguridad jurídica, sino que introduce un riesgo de cambio injustificado de la jurisprudencia constitucional. En últimas, si la Corte prescindiera de ese deber argumentativo en casos como este, se estaría normalizando la adopción de remedios con efectos retroactivos, convirtiendo la excepción (la modulación de los efectos) en una regla general implícita, sin mediar una motivación adecuada.

 

Dicho lo anterior quisiera destacar que, no obstante, la Corte introdujo una limitación importante frente al remedio mencionado y que debe tenerse en cuenta, pues estableció que la devolución o compensación de los recursos recaudados no implica desconocer los contratos que hayan sido debidamente celebrados y ejecutados con cargo a dichos recursos, en atención a la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones contractuales del Estado suscritas en el marco de la crisis; limitación con la que estoy de acuerdo porque, aunque considero que no se circunscribe en un remedio constitucionalmente ideal, sí procura respetar parte de las situaciones estructuradas durante la vigencia de la normatividad analizada.

 

Finalmente, debo indicar que precisamente porque la Sentencia distingue entre recursos recaudados, recursos ejecutados y recursos en exceso, y porque ordena un complejo procedimiento de cálculo, devolución y compensación que involucra a distintas autoridades administrativas, una fundamentación clara y expresa sobre los efectos de la decisión no solo habría fortalecido la legitimidad constitucional de la decisión, sino que habría ofrecido mayores certezas a las autoridades encargadas de su implementación.

 

En síntesis, aunque comparto la ausencia de conexidad de parte de la medida con la conmoción interior, considero que la Sentencia C-431 de 2025 sí debió motivar y explicar con rigor los efectos de su decisión, dadas las implicaciones que esta tiene sobre recursos ya recaudados, legítimamente, bajo la vigencia de normas que gozaban de presunción de constitucionalidad.

 

En los anteriores términos, dejo planteadas las razones que me han llevado a aclarar mi voto a la Sentencia C-431 de 2025.

 

En la fecha arriba indicada,

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado