TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-448/25

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-No se vulnera por norma que reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental, instrumento de derecho propio de las comunidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca

 

(...) la Sala Plena concluyó que en este caso existió una afectación directa de las comunidades en tanto un apartado de su propuesta normativa se incorporó a un instrumento especial con fuerza de ley, sin embargo, se cumplieron, en general, las condiciones requeridas para el agotamiento de la consulta previa. (...) Aunado a lo anterior, la Sala Plena también verificó que no se vulneró el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas del Cauca que no hacen parte del CRIC, ni de las comunidades indígenas ubicadas en otros departamentos del país, porque sus disposiciones no les generan una afectación directa, en la medida que se limitan a reconocer el mandato ATEA, como un instrumento de derecho propio de las comunidades indígenas que conforman el CRIC, así como las competencias que sus autoridades ejercen en virtud de ese mandato. No obstante, la Corte aclaró que esta decisión no implica que de manera posterior, en casos concretos se puedan analizar eventuales afectaciones directas.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento por artículo transitorio de la Constitución

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas

 

En concordancia con la jurisprudencia constitucional, el control judicial de tales decretos por parte de la Corte se funda en las siguientes razones: (i) tienen fuerza material de ley porque son expedidos por el Gobierno nacional en desarrollo de las facultades legislativas extraordinarias a él otorgadas por la propia Constitución; (ii) los asuntos que aborda el artículo 56 transitorio superior tienen reserva de ley, y (iii) los decretos expedidos al amparo de ese artículo transitorio perderán vigencia cuando el Congreso de la República adopte la ley a la que alude el artículo 329 de la Constitución.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para la aplicación del principio pro actione

 

La jurisprudencia constitucional ha inscrito dos exigencias a este principio: (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma y (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo.

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos

 

CONSULTA PREVIA COMO UN DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Requisito previo antes de un trámite legislativo en el que se adopten medidas que puedan afectarlas directamente

 

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance

 

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Marco normativo

 

La fuente normativa del derecho fundamental a la consulta previa se encuentra en varias normas de la Constitución. En efecto, los artículos 1 y 2 superiores definen al Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, y prescriben como fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten. Los artículos 7 y 70 ejusdem atribuyen al Estado el deber de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación y la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Y los artículos 329 y 330 de la Carta prevén la participación de los representantes de las comunidades indígenas en la conformación de sus entidades territoriales, así como en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios.

 

CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa

 

CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia

 

(...) la obligación de consultar disposiciones, políticas o proyectos legislativos o administrativos, diferentes a los previstos en el Convenio 169 de la OIT, debe evaluarse con fundamento en la noción de afectación directa, a la que alude su artículo 6. La jurisprudencia constitucional, ha definido la afectación directa como “el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”. Este concepto es un “parámetro determinante para concluir si una medida legislativa o administrativa debe ser objeto de consulta previa”. En otras palabras, únicamente “procede [...] la consulta previa cuando existe evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a una comunidad afrodescendiente”

 

AFECTACION DIRECTA A LOS PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES POR MEDIDAS LEGISLATIVAS-Criterios para identificarla

 

(...) la consulta previa de proyectos legislativos solo es obligatoria cuando estos produzcan una afectación directa de los grupos étnicos diferenciados. Para determinar los casos en que se presenta tal afectación, se deben seguir los criterios definidos por la jurisprudencia con ese propósito, los cuales fueron reseñados en precedencia y que pueden resumirse así: (i) se trata de un medida que regula algún derecho o materia prevista en el Convenio 169 de la OIT o en los artículos 329 y 330 superiores; (ii) la medida repercute directa y específicamente sobre las comunidades étnicas, al margen de que el efecto sea negativo o positivo, porque modifica su situación o posición jurídica; (iii) el objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales; (iv) a pesar de su carácter general, la medida tiene una incidencia diferencial en las comunidades étnicas, o regula sistemáticamente materias que conforman identidad de estas; (v) la disposición está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica; y (vi) en relación con las decisiones internas de las propias comunidades, no resulta obligatoria su aplicación, lo cual no quiere decir que en este ámbito no haya lugar a otros mecanismos de participación.

 

DERECHO DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No es un derecho absoluto

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-448 DE 2025

 

Ref.: expedientes D-16.291 y D-16.306

 

Demandas de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1094 de 2024, “[p]or el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en virtud de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha dictado la siguiente:

 

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional resolvió dos demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024, por el presunto desconocimiento del derecho a la consulta previa y, concretamente, la demanda D-16.306 que fue admitida respecto de los cargos dirigidos contra el artículo 3 (parcial).

 

En cuanto a las demandas contra la totalidad del decreto, los ciudadanos alegaron que vulneró el requisito de consulta previa (artículos 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT), toda vez que: (i) convirtió en ley apartes del mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC; (ii) existen diferencias entre la norma demandada y el Mandato de la ATEA; y (iii) regula mecanismos de coordinación entre el CRIC y las autoridades públicas.

 

Los accionantes alegaron que el Decreto Ley 1094 de 2024 debió ser consultado previamente: (i) con las comunidades indígenas que forman parte del CRIC; (ii) con todas las comunidades indígenas del Cauca; y (iii) con las comunidades indígenas que se asientan en otros departamentos.

 

Por otra parte, en la demanda D-16.306, se alegó que el aparte impugnado del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024, viola: (i) la protección que la Constitución le otorga a la propiedad privada y a los derechos de terceros (artículo 58 C.P.); y (ii) la autonomía de las entidades territoriales no indígenas para gestionar sus intereses (artículo 287 C.P.). Esto, en la medida que tal expresión habilita a la ATEA a ejercer las competencias estatuidas en los artículos 4 y 5 de ese decreto en territorios no indígenas.

 

La Corte evaluó la aptitud de los cargos formulados y concluyó que solo los relacionados con la posible afectación a la consulta previa cumplían los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia constitucional. En contraste, consideró que los reproches basados en la violación del derecho a la propiedad privada, a los derechos de terceros y el desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales no indígenas para gestionar sus intereses, no satisfacían los requisitos para activar el control abstracto y, por tanto, no debían ser objeto de decisión de fondo.

 

A partir de lo anterior, la Sala Plena se ocupó de resolver un solo problema jurídico alusivo a determinar si el Decreto Ley 1094 de 2024 afectó directamente a las comunidades que forman parte del CRIC, a las comunidades indígenas situadas en el Cauca que no integran el CRIC y a las comunidades indígenas de otros departamentos y, por tanto, en el trámite de su expedición se debió agotar el procedimiento de consulta previa de esa norma con todas ellas.

 

La Corte Constitucional consideró que con independencia del origen que tuvo la regulación que ahora se cuestiona, es claro que su incorporación al ordenamiento jurídico mediante la adopción de un decreto con fuerza de ley, implica, en los términos de la jurisprudencia constitucional, una afectación directa.

 

En tal sentido, la Sala Plena concluyó que en este caso existió una afectación directa de las comunidades en tanto un apartado de su propuesta normativa se incorporó a un instrumento especial con fuerza de ley, sin embargo, se cumplieron, en general, las condiciones requeridas para el agotamiento de la consulta previa.

 

Al respecto, la Corte encontró que el referido derecho se encontraba satisfecho, toda vez que la comunidad indígena solicitó al Gobierno nacional elevar a categoría de ley el Mandato ATEA y, a partir de ello, se llevaron a cabo diferentes etapas de diálogo y concertación con las comunidades indígenas que condujeron a la aprobación del texto del decreto acusado. En este proceso se respetó la propia voluntad y el ejercicio del derecho a la autonomía del CRIC, a través de sus representantes. Con todo, se garantizó el fin último de este mecanismo, porque el decreto cuestionado fue discutido, negociado y concertado con las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas que forman parte del CRIC.

 

Aunado a lo anterior, la Sala Plena también verificó que no se vulneró el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas del Cauca que no hacen parte del CRIC, ni de las comunidades indígenas ubicadas en otros departamentos del país, porque sus disposiciones no les generan una afectación directa, en la medida que se limitan a reconocer el mandato ATEA, como un instrumento de derecho propio de las comunidades indígenas que conforman el CRIC, así como las competencias que sus autoridades ejercen en virtud de ese mandato. No obstante, la Corte aclaró que esta decisión no implica que de manera posterior, en casos concretos se puedan analizar eventuales afectaciones directas.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.            El 1 de noviembre de 2024, el ciudadano Jhoan Felipe Salgado Moreno presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024. Lo anterior, por el desconocimiento de los artículos 93 de la Constitución y 6, literal a) del numeral 1, del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, Convenio 169 de la OIT). Esta demanda fue radicada con el número D-16.291.

 

2.            El día 7 del mismo mes y año, el ciudadano Hugo Álvarez Rosales presentó demanda de inconstitucionalidad contra el mismo decreto ley, “sin perjuicio de que algunos cargos de inconstitucionalidad recaigan de forma expresa sobre el artículo 3 del decreto con fuerza de ley demandado”[1]. Para el efecto, el accionante invocó la vulneración de los artículos 1, 58, 150 (numeral 4), 287, 288, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución y 6, literal a) del numeral 1, del Convenio 169 de la OIT. Esta demanda fue radicada con el número D-16.306.

 

3.            La Secretaría General, previo sorteo realizado por la Sala Plena el 20 de noviembre de 2024, remitió los expedientes al despacho de la entonces magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente[2].

 

4.            Mediante Auto del 6 de diciembre de 2024, el despacho admitió las dos demandas contra la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024, pero únicamente en relación con la presunta vulneración del artículo 6, literal a) del numeral 1, del Convenio 169 de la OIT. Igualmente, admitió la demanda D-16.306, respecto de los cargos dirigidos contra el artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 1094 de 2024, por el presunto desconocimiento de los artículos 58 y 287 de la Constitución.

 

5.                 En la misma oportunidad, dispuso la práctica de pruebas y ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al Congreso de la República, a los ministerios del Interior, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Comercio, Industria y Turismo, y Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Departamento Nacional de Planeación. Del mismo modo, ordenó la fijación en lista del proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas. Por último, dispuso correr traslado a la entonces Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto.

 

6.            El 13 de diciembre de 2024, el ciudadano Hugo Álvarez Rosales presentó escrito de corrección de la demanda D-16.306. En Auto del 22 de enero de 2025, la magistrada Pardo rechazó esa demanda por los cargos que sustentaban la presunta vulneración de los artículos 1, 7, 150 (numeral 4), 288, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución.

 

7.            De acuerdo en los informes remitidos al despacho por la Secretaría General de la Corporación el 10 y 21 de febrero, el 7 de marzo y el 2 de mayo de 2025, una de las entidades concernidas en la práctica de pruebas no envió la información solicitada en el auto dictado el 6 de diciembre de 2024. Dicha información fue requerida en los autos suscritos el 11 y el 25 de febrero, el 17 de marzo y el 21 de abril de 2025.

 

8.            En virtud del tiempo que ha transcurrido entre el auto que admitió la demanda y el último requerimiento probatorio, en Auto de 11 de mayo de 2025, el despacho ponente ordenó continuar con el trámite del proceso y, en concordancia con lo estatuido en el artículo 50 del Decreto 2067 de 1991, compulsar copias de esta actuación a la Procuraduría General de la Nación.

 

9.            Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir las demandas de la referencia.

 

 

II. NORMA DEMANDADA

 

10.        El despacho admitió las dos demandas contra la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024. Concretamente, la demanda D-16.306 fue admitida respecto de los cargos dirigidos contra el artículo 3 (parcial). Por tanto, a continuación, se transcribe el texto de ese decreto, tal como fue publicado en el Diario Oficial 52.862 del 28 de agosto de 2024, y, además, se subraya el aparte cuestionado del artículo 3.

 

 

DECRETO LEY 1094 DE 2024

 

(AGOSTO 28)

 

Por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental- ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca- CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones.

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

 

En uso de sus facultades constitucionales, en especial, las conferidas por los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución Política, así como la Ley 21 de 1991 y

 

CONSIDERANDO:

 

Que los artículos 1 y 2 de la Constitución Política establecen que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, y que uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

 

Que del artículo 7 de la Constitución Política deriva el deber estatal de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, lo cual se reafirma en el artículo 8 constitucional al disponer que es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.

 

Que el artículo 246 de la Constitución Política establece que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República.

 

Que el artículo 286 de la Constitución Política estipula que los territorios indígenas son entidades territoriales y, por consiguiente, el artículo 287 constitucional les confiere autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.

 

Que el artículo 330 de la Constitución Política prescribe que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán, entre otras, la función de diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

 

Que, a su vez, dicho artículo prevé que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, así como que, en las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades.

Que el artículo 56 transitorio de la Constitución Política dispone que, mientras se expide la ley Orgánica de Ordenamiento Territorial a la que se refiere el artículo 329 superior, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.

 

Que el artículo 2 de la ley 89 de 1890 dispone que las comunidades indígenas tampoco se regirán por las leyes generales de la República en asuntos de resguardos y, en lo relativo al gobierno económico, el artículo 4 de esa misma norma reconoce las facultades que les hayan transmitido sus usos y estatutos particulares, con tal de que no se opongan a lo que previenen las leyes, ni violen las garantías de que disfrutan los miembros de esas comunidades en su calidad de ciudadanos.

 

Que la ley 165 de 1994, por la cual se ratifica el Convenio de Diversidad Biológica, en su artículo 8, literal j, en lo referente a la conservación in situ, establece que: “cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda. J) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”.

 

Que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, ratificado por el Estado colombiano mediante la ley 21 de 1991, protege la autonomía de las autoridades tradicionales indígenas, el respeto a su integridad y su autodeterminación como pueblos, además reconoce la importancia que reviste para las culturas y los valores espirituales de los pueblos indígenas su relación con los territorios y su ámbito territorial que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que ocupan o utilizan.

 

Que el artículo 23 de dicho Convenio prescribe que las actividades tradicionales relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos se reconocerán como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económico y, en ese sentido, a petición de los pueblos interesados, el gobierno deberá facilitar asistencia técnica y financiera apropiada que tenga en cuenta las técnicas tradicionales y las características culturales de esos pueblos.

 

Que en la Decisión N.° 391 de 1996, N.° 486 y 523 de 2000, expedida por la comunidad Andina de Naciones - CAN- se insta a Colombia como Estado parte, a asegurar que la protección conferida o en desarrollo relacionada con activos de propiedad intelectual, sea concedida salvaguardando el patrimonio biológico y genético, así como los conocimientos tradicionales de sus comunidades indígenas.

 

Que, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece un marco fundamental para la protección de los pueblos indígenas, cuya incorporación al bloque de constitucionalidad se dispuso mediante la ley 16 de 1972.

 

Que de conformidad con el principio de no discriminación del artículo 1.1 y en armonía con el artículo 21 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, los pueblos indígenas precisan ciertas medidas especiales y protección efectiva para garantizar el ejercicio pleno de los derechos, en especial respecto a la utilización, administración y conservación de los recursos naturales, a fin de garantizar su supervivencia física y cultural.

 

Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado criterios interpretativos a través de su jurisprudencia que reconocen la necesidad de una protección diferenciada para estos pueblos, garantizando así el pleno goce de sus derechos individuales y colectivos.

 

Que, en ese sentido, en el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua (2001) y el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam (2008), ha establecido que las comunidades indígenas, mediante lazos únicos y duraderos, conservan una estrecha relación con la tierra y su territorio ancestral que debe entenderse como la base fundamental de su vida espiritual, su integridad, su supervivencia económica y culturas, siendo una de las expresiones del derecho a la libre determinación de los pueblos.

 

Que, asimismo, en casos como Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador (2012) reiterado la importancia de la consulta previa para cumplir las obligaciones de la Convención Americana.

Que, a su vez, la Corte Interamericana ha expuesto en su jurisprudencia en el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam (2008) y en el Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay (2005), entre otros, que es deber de los Estados procurar los medios y condiciones jurídicas necesarias para que el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica reconocido en el artículo 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el eficiente ejercicio de sus titulares, toda vez, que tienen derecho a ser propietarios y obtener protección judicial contra toda violación de derecho individual.

 

Que, la Corte Interamericana en el Caso Yatama Vs, Nicaragua (2005) ha establecido que, en una sociedad democrática, los Estados deben considerar las características particulares de los pueblos indígenas, incluyendo sus valores, usos y costumbres, para asegurar su participación efectiva en las decisiones que afectan y garantizan el goce efectivo de sus derechos.

 

Que, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, observando que muy pocos Estados han establecido mecanismos de orden legal y administrativo que garanticen el derecho a la autonomía de los pueblos indígenas, ha enfatizado el deber de los Estados de reconocer su derecho a la autodeterminación o libre determinación. Y resalta la importancia del Convenio 169 de la OIT y otros instrumentos normativos, para alcanzar los derechos de la Convención Americana de Derechos Humanos.

 

Que la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-819 de 1999 precisó que “los derechos económicos, sociales o culturales se tornan en fundamentales cuando su desconocimiento pone en peligro derechos de rango fundamental o genera la violación de éstos, conformándose una unidad que reclama protección íntegra”.

 

Que, mediante Decreto 982 de 1999, el Gobierno Nacional reconoció la emergencia social, cultural y económica que declararon los pueblos y autoridades indígenas organizados en el Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-, con ocasión a ello, manifestó su voluntad de atender con celeridad y diligencia los fundamentos de la misma en términos de territorialidad, medio ambiente, derechos humanos, desarrollo de normas constitucionales, economía y seguridad alimentaria, para tal efecto, se creó la Comisión para el Desarrollo Integral de la Política Indígena del Departamento del Cauca.

 

Que el Decreto 2333 de 2014, establece los mecanismos para la efectiva protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde al Convenio 169 de la OIT.

 

Que el Acuerdo de Escazú del año 2018, ratificado y aprobado en Colombia por la Ley 2273 de 2022, es un instrumento que protege los derechos humanos en materia ambiental en cuanto al acceso a la información, participación y justicia ambiental. En virtud del cual, los Estados deben proporcionar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad, incluidos los pueblos indígenas y grupos étnicos, asegurar la participación pública, abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales sobre la base de los marcos normativos internos e internacionales (artículo 7.1.).

 

Que la Corte Constitucional en sentencia T-236 de 2012, T-530 de 2016, T-247 de 2023, afirmó que el reconocimiento constitucional de la capacidad de autogobierno de los pueblos indígenas, sólo es posible si se reconoce a la vez un territorio para ejercer en él sus propias normas y desarrollar su cultura y costumbres y que, además, las normas constitucionales y legales también otorgan competencia de vigilancia y control ambiental a los pueblos indígenas, creación de espacios de coordinación de naturaleza intercultural a nivel local y nacional. Así como, la autonomía alimentaria y el derecho de los pueblos indígenas a controlar, desarrollar y proteger sus tierras y sus recursos, con el fin de conservar su capacidad productiva y preservar el ambiente.

 

Que la Corte Constitucional en Sentencia C-489 de 2012 identificó que la Ley 1454 de 2011, orgánica de ordenamiento territorial, adolece de omisión legislativa absoluta en lo que refiere al desarrollo de las entidades territoriales indígenas, pues únicamente remite a la posterior regulación de tales deberes constitucionales.

 

Que la Corte Constitucional en Sentencia C-617 de 2015 definió la competencia establecida en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política, en los siguientes términos:

 

“5.3.1. Es una competencia amplia que confiere una atribución para adoptar normas relativas (i) al funcionamiento de los territorios indígenas, incluyendo las de naturaleza fiscal y (ii) a su coordinación con las demás entidades territoriales. Comprende diferentes dimensiones o facetas del régimen territorial indígena.

 

5.3.2. Es una competencia cualificada dado que las normas que se expiden en ejercicio de lo allí dispuesto tienen naturaleza legislativa y, por regla general, solo perderán su vigencia, cuando sea expedida la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución. Algunas de las materias a las que alude el artículo 56 de la Carta deberán ser expedidas por el Congreso siguiendo el trámite propio de la regulación orgánica al paso que otras podrían ser reguladas en leyes ordinarias.

 

5.3.3. Es una competencia condicionada dado que su ejercicio depende de la inacción legislativa del Congreso de la República. A diferencia de otras de las disposiciones transitorias, en el caso del artículo 56 no se encuentra previsto ni un término para la adopción de la ley por parte del Congreso, ni un plazo para el ejercicio de la facultad por parte del Gobierno. Únicamente cuando el Congreso de la República expida la ley a la que se refiere el artículo 329, se extinguirá o agotará la atribución.

 

5.3.4. Es una competencia que no se encuentra limitada temporalmente. A ella no le resulta aplicable el artículo 9 transitorio conforme al cual las facultades extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere establecido plazo especial, expirarían quince días después de que la Comisión Especial creada por el artículo 6 transitorio cese definitivamente en sus funciones. La inaplicabilidad de tal regla obedece a que la competencia del artículo 56 no se encuentra sometida a un plazo sino, como se ha dejado dicho, a una condición.

 

5.3.5. Es una competencia cuyo ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos normativos. En efecto, debido a la amplitud temática de la atribución prevista en el artículo 56 transitorio es posible que el Gobierno Nacional las regule en decretos diferentes según la materia de que se trate”.

 

Que, con fundamento en lo anterior, la competencia gubernamental prevista en el referido artículo 56 transitorio puede ser ejercida por más de una vez, si aún no ha sido expedida la ley relativa al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.

 

Que a la fecha el Congreso de la República no ha expedido una ley que desarrolle el artículo 329 de la Constitución Política.

 

Que el 01 de Julio del 2018, la Autoridad Tradicional del Consejo Regional indígena Del Cauca, en ejercicio del Derecho Mayor, la Ley de Origen, el Derecho propio, y con fundamento en lo dispuesto en la Resolución del 30 de mayo de 1999 de la María Piendamó, el Decreto 982 de 1999 y los Mandatos de los Congresos Regionales, expiden el Mandato No 01-0718, donde se ratifica la Autoridad Territorial Económico Ambiental.

 

Que el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental- ATEA fue expedido por las autoridades indígenas en la Junta Directiva de Autoridades Tradicionales, en cumplimiento del XII, XIII y XVI Congreso Regional del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, de conformidad con sus formas y estructuras de gobierno propio reconocidas en el artículo 330 de la Constitución Política.

 

Que, en concordancia con la declaración de emergencia social, cultural, económica, y ambiental de los pueblos indígenas del Cauca abordados en el Decreto 982 de 1999 y reafirmada por el Decreto-Ley 1811 de 2017, y con el propósito de atender y tomar las acciones urgentes para superar la emergencia en términos de territorialidad, medio ambiente, desarrollo de normas constitucionales, economía y seguridad alimentaria, se hace reconocer el MANDATO No 01-0718, de la Autoridad Territorial Económico Ambiental, como un instrumento derecho propio los pueblos adscritos al CRIC y establecer competencia y mecanismos de coordinación con entidades competentes.

 

Que, en el ejercicio del derecho propio y la con la autonomía que le otorga la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad y el Convenio 169 de 1989, las comunidades y autoridades que conforman el CRIC han construido manera colectiva, participativa y pluralista, una propuesta normativa bajo su cosmovisión para la reafirmación y ratificación de Autoridad Territorial Económico Ambiental en el ejercicio del fortalecimiento de la autonomía territorial, económica y ambiental de acuerdo a la ley de origen, derecho mayor y derecho propio de cada pueblo indígena.

 

Que, conforme a lo anterior, se entiende agotado el derecho fundamental de los indígenas referente a la consulta previa libre e informada del Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA en coherencia a los principios y normas previstas en la jurisprudencia Constitucional.

 

DECRETA

 

CAPÍTULO I. OBJETO Y PRINCIPIOS

 

Artículo 1. Objeto. Reconocer el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA como un instrumento de derecho propio de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que conforman Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, así como las competencias de sus autoridades y establecer los mecanismos de coordinación y operativización entre estas y las entidades públicas competentes, en armonía con la política indígena integral de la autoridad territorial y ambiental, así como de la Constitución, bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que los derechos territoriales, económicos y ambientales los pueblos indígenas.

 

Artículo 2. Principios. La interpretación del presente decreto tendrá como fundamento los siguientes principios que derivan del mandato ATEA, en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas:

 

“A. Territorio: Es concebido de manera integral y comprende el espacio originario, físico y espiritual en sus tres dimensiones, donde habitan los seres en familia ejerciendo sus derechos prexistentes e inherentes; es el corazón de la tierra, sustenta la vida, en él se crea, revitaliza y vivencia la Ley Natural, Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, así como el pensamiento, los valores, la memoria colectiva y constituye el ámbito tradicional las actividades económicas, ambientales, culturales y espirituales de los pueblos indígenas para la pervivencia.

 

B. Cosmovisión y Espiritualidad: Es la relación y la vivencia de los saberes, el sentir, pensar y actuar, desde la cosmovisión de los pueblos originarios que dinamiza la ley natural, la ley de origen, el derecho propio, derecho mayor, para mantener la armonía y equilibrio en los espacios de vida desde las practicas ancestrales.

 

C. Autodeterminación: Los pueblos indígenas establecen libremente los planes de vida a través de las estructuras de gobierno propio en el marco de la ley natural, de la ley de origen, derecho mayor o derecho propio, que con fundamento en sus cosmovisiones les permite gestionar sus intereses, determinar y ejercer competencias jurisdiccionales, políticas, territoriales, administrativas, económicas, ambientales, entre otras, en el territorio.

 

D. Soberanía y Autonomía alimentaria: Derecho fundamental de los pueblos indígenas para producir, consumir, transformar, distribuir y comercializar las cosechas, productos, bienes y servicios derivadas de las economías propias y comunitarias en armonía con los espacios de vida, que son reguladas, controladas y protegidas por las Autoridades Territoriales Económicas Ambientales. Igualmente, se garantiza el acceso a los beneficios del desarrollo tecnológico y otras prerrogativas que promueven el buen vivir.

 

E. Integralidad: Es la relación de armonía y equilibrio constante entre todos los seres de la naturaleza que habitan el territorio, garantiza la materialización de los planes de vida y en ellos, los sistemas propios y el ejercicio de competencias jurisdiccionales, políticas territoriales, administrativas, económicas, ambientales, entre otras, para el goce y la pervivencia de los pueblos.

 

F. Armonía y Equilibrio: Son fuerzas naturales y principios que fundamentan la convivencia, el control social, el fortalecimiento del orden comunitario, el buen vivir, la defensa y protección de los espacios de vida, en el marco de la Ley Natural, Ley de origen, Derecho Propio y Derecho Mayor.

 

G. Deber de cuidado y protección del Territorio: Toda persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera en el marco de la Ley Natural, Ley de Origen, el Derecho Propio, Derecho Mayor de los pueblos indígenas y el presente Decreto, es responsable de cuidar y proteger la integridad territorial y los espacios de vida.

 

H. Pluralismo jurídico: Las normas que expidan las autoridades indígenas, desde su autonomía jurisdiccional respecto de la protección, preservación, uso y manejo de los espacios de vida, el territorio, las formas de economías propias, la propiedad intelectual, los derechos colectivos y derechos bioculturales, prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad.

 

I. Progresividad: Los umbrales y estándares de protección cultural, política y jurídica adquiridos por los pueblos indígenas en relación al territorio, los sistemas económicos, al cuidado, protección y administración de los espacios de vida, deberán garantizarse de tal manera que se fortalezcan y en ningún caso podrán ser disminuidos o afectados en cualquier nivel actual y ámbito sustantivo de protección de estos derechos colectivos.

 

J. Rigor subsidiario: Las normas y medidas que las autoridades indígenas expidan respecto de la protección, cuidado y administración de los espacios de vida, el ejercicio de la autonomía territorial, ambiental y económica, el fortalecimiento de la soberanía alimentaria y del sistema económico propio, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para el cuidado y protección de los espacios de vida, el territorio y el sistema económico propio de las comunidades, o que exijan permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles.

 

K. Interpretación cultural: Cuando surja alguna duda sobre la interpretación de los términos utilizados en el presente decreto, su alcance, objeto, o efectos, se acudirá a las disposiciones constitucionales, al pensamiento, lenguaje, ley de origen, Derecho Propio y Derecho Mayor de los diferentes pueblos originarios.

 

L. Seguridad jurídica: El goce efectivo de los derechos territoriales de los pueblos indígenas sobre sus territorios y territorialidades, en todas las modalidades reconocidas en los Tratados y Declaraciones Internacionales sobre pueblos indígenas, la Constitución Política, la legislación especial indígena, los reglamentos y la jurisprudencia constitucional, consagra el respeto y la inalienabilidad de la relación única y especial que estos pueblos mantienen con tales territorios, la cual debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental para la pervivencia de sus culturas, su identidad, su vida material y espiritual, su integridad cultural y su autodeterminación.

 

M. Ley Natural, La ley de origen, derecho propio y derecho mayor de los Pueblos Indígenas: representan el fundamento de vida que gobiernan y establecen la preexistencia a toda norma o reglamento y se materializan en el territorio originario, ancestral y tradicional, para proteger, cuidar, conservar la armonía, el equilibrio natural y territorial”.

 

 

CAPÍTULO II. ÁMBITO DE APLICACIÓN, COMPETENCIAS Y COORDINACIÓN

 

Artículo 3. Ámbito de aplicación. Las disposiciones establecidas en el presente decreto aplican en los territorios originarios comprendidos por: los resguardos indígenas, las reservas indígenas, las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios.

 

Artículo 4. Competencia de la Autoridad Territorial Económica Ambiental - ATEA. La ejercen las autoridades tradicionales conforme a los principios, normas, estructuras y procedimientos que rigen dentro del ámbito territorial, cultural, económico, social y jurisdiccional de los pueblos indígenas en el marco la Ley Natural, Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, integrada por sus componentes; Territorio, Espacios de vida y Sistema Económico Propio, que se orienta a la protección de los territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, sus formas vida, el fortalecimiento de los sistemas propios de gobierno, la autonomía y soberanía alimentaria desde el respeto y uso armónico con la naturaleza.

 

En el ejercicio de la Autoridad Territorial Económica Ambiental, las comunidades de los pueblos indígenas y sus autoridades ancestrales y/o tradicionales establecen libremente sus formas y estructuras de gobierno propio, revitalizan, reglamentan, administran y fortalecen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental en su territorio ancestral y/o tradicional.

 

Parágrafo. En cuanto a terceros, las autoridades tradicionales se coordinarán con las autoridades públicas competentes para el ejercicio de sus competencias, conforme a los mecanismos que se establezcan para el efecto.

 

Artículo 5. Competencia general. Las autoridades tradicionales y/o ancestrales de los territorios y territorialidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC son competentes para ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar el territorio, los espacios de vida y el fortalecimiento del sistema económico propio, el buen vivir, y en armonía con artículos 3 y 4 del presente decreto.

 

Estas competencias se ejercerán de manera razonable y proporcionada garantizándose el cumplimiento de los mecanismos y procedimientos internos de participación comunitaria, conforme a la Ley Natural, Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, los planes de vida y de acuerdo con los usos y costumbres, y los sistemas de conocimiento de los pueblos o comunidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC.

 

Parágrafo. En armonía con la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Gobierno Nacional, en un plazo de nueve (9) meses, expedirá dentro del marco de las competencias de cada uno de los sectores y ministerios las reglamentaciones sobre el fortalecimiento del sistema económico propio y del buen vivir, en particular, los instrumentos normativos que resulten necesarios para: 1. Fortalecer los mecanismos de protección y financiación de las unidades productivas indígenas; 2. Crear la política de financiación para el fortalecimiento del sistema económico propio y el buen vivir en toda la cadena de producción, adquisición de insumos, transformación y comercialización; 3. Definir e implementar los mecanismos que contribuyan al eficaz desarrollo modelo económico ATEA, industrial, agroindustrial, de servicios y comercial, bajo una normativa especial para buen vivir en los territorios indígenas que conforman el CRIC, en concordancia con sus planes de vida; y 4. Crear el centro de innovación y productividad y Centro Financiero con identidad.

 

Artículo 6. Coordinación entre las Autoridades de los Pueblos Indígenas - CRIC y las entidades competentes. La Autoridad Territorial Económico Ambiental ATEA, de conformidad con los artículos 2, 4 y 5 de este decreto, se coordinará con las entidades competentes. Esto, en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que protegen los derechos territoriales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas.

 

Parágrafo. En el marco de la Comisión Mixta del Decreto 1811 de 2017, en un plazo de nueve (9) meses, se concertará un protocolo de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las autoridades competentes en las materias respectivas y las autoridades de los pueblos indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, en armonía con el artículo 288 de la Constitución Política, y en desarrollo del diálogo intercultural y el respeto por los saberes propios y científicos.

 

CAPÍTULO III. FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA INTEGRAL DE LA AUTORIDAD TERRITORIAL ECONÓMICA AMBIENTAL- ATEA

 

Artículo 7. Financiación de la política integral de la autoridad territorial económica ambiental - ATEA. La financiación de la Autoridad Territorial Económica Ambiental ATEA provendrá de recursos públicos, entre otros, de los compromisos adquiridos por las diferentes entidades del Gobierno Nacional, en el marco del respectivo Plan Cuatrienal adoptado por la Comisión Mixta para el Desarrollo Integral de la Política Pública Indígena del departamento del Cauca, establecida en el Decreto 1811 de 2017.

 

Asimismo, el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, suscribirá contratos, convenios marco y específicos con las diferentes entidades públicas competentes, de conformidad con el Estatuto General de contratación de la administración pública y, en especial, las demás normas aplicables para contratación con pueblos indígenas. Para ello, el CRIC podrá contar con asesoría especializada y con enfoque diferencial por parte de Colombia Compra Eficiente para garantizar la eficacia del presente inciso.

 

Parágrafo. Para la financiación prevista en el inciso primero de este artículo, se establecerán parámetros en los instrumentos técnicos, jurídicos y presupuestales que garanticen cada uno de los componentes de la Autoridad Territorial Económica ambiental - ATEA, de conformidad con los plazos y lo dispuesto en el artículo 6 del presente decreto.

 

Artículo 8. El presente decreto rige a partir de su publicación.

 

 

III. LAS DEMANDAS

 

1. Expediente D-16.291

 

11.             El demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024, con fundamento en el cargo de inconstitucionalidad que se resume a continuación:

 

1.2. Cargo único: el Decreto Ley 1094 de 2024 vulneró el requisito de consulta previa (artículos 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT)

 

12.             En virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, el Convenio 169 de la OIT forma parte del bloque de constitucionalidad. El literal a) del numeral 1 del artículo 6 de dicho convenio estatuye que los gobiernos deberán “[c]onsultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”.

 

13.             En 2018 la Autoridad Tradicional del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) adoptó el Mandato 01-0718, que ratifica la Autoridad Territorial, Económica y Ambiental (ATEA). El Decreto Ley 1094 de 2024 convierte en ley en sentido material apartes de ese mandato. Así mismo, regula mecanismos de coordinación entre el CRIC y las autoridades públicas. Por tanto, afecta directamente a las comunidades indígenas. Esto significa que, en atención a lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, el Decreto Ley 1094 de 2024 debió ser consultado previamente con las siguientes comunidades indígenas: (i) las que forman parte del CRIC, (ii) todas las comunidades indígenas del Cauca, es decir, no solamente con aquellas que integran el CRIC —tal es el caso de los pueblos Misak, Nasa y Pijaos— y (iii) “[las] comunidades indígenas que se asientan en otros departamentos que se puedan ver afectados por lo que hoy se convierte en una ley de la República en sentido material”[3].

 

14.             En relación con las comunidades que conforman el CRIC, “[e]l Gobierno nacional incurre en un gravísimo error al confundir la consulta previa a la que está obligado […] con la deliberación interna y autónoma de un Consejo que agrupa ocho pueblos indígenas del Cauca”[4]. La prueba de ese error se encuentra en la parte considerativa de la disposición cuestionada. En ella el Gobierno nacional sostuvo que las comunidades y autoridades que conforman el CRIC construyeron “de manera colectiva, participativa y pluralista una propuesta normativa bajo su cosmovisión para la reafirmación y ratificación de [la] Autoridad Territorial Económico Ambiental”. En este orden, dice el Decreto, “se entiende agotado el derecho fundamental de los pueblos indígenas referente a la consulta previa libre e informada del Mandato de la Autoridad Territorial Económica - ATEA en coherencia a los principios y normas previstas en la jurisprudencia constitucional”.

 

15.             De ahí que, entonces, el Gobierno nacional también debió agotar el procedimiento de consulta previa para la incorporación del Mandato de la ATEA al derecho interno mediante la expedición del Decreto Ley 1094 de 2024. Tal consulta debió surtirse porque “en el Decreto Ley demandado la incorporación de ATEA es sesgada o fragmentada lo que constituye un imperativo categórico e insoslayable para la consulta previa”[5]. En efecto, “la norma demandada caprichosamente incorpora fragmentos del mandato ATEA del 1 de julio 2018 y deja otras disposiciones del mismo mandato por fuera del Decreto Ley”[6]. Así, el Gobierno nacional excluyó de la norma demandada veintidós temas fundamentales del Mandato de la ATEA[7], por lo que incorporó solo siete[8]. El siguiente cuadro demuestra esta afirmación:

 

 

 

2. Expediente D-16.306

 

16.             El demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024. En subsidio, pide que declare su exequibilidad condicionada, “en el sentido de que solo puede ser aplicado en las zonas específicas y delimitadas en las que se hubiere reconocido la propiedad colectiva de los territorios indígenas”[9].

 

2.1. Cargo contra la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024: este decreto vulneró el requisito de consulta previa (artículo 6 del Convenio 169 de la OIT)

 

17.             El literal a) del numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT establece que los gobiernos deberán “[c]onsultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”.

 

18.             El Decreto Ley 1094 de 2024 debió surtir el procedimiento de consulta previa porque establece “una estructura y una funcionalidad al interior de las autoridades indígenas organizadas del Cauca”[10]. En la parte considerativa del decreto, el Gobierno sostiene que las comunidades y autoridades que conforman el CRIC construyeron “de manera colectiva, participativa y pluralista una propuesta normativa bajo su cosmovisión para la reafirmación y ratificación de [la] Autoridad Territorial Económico Ambiental”. En este orden, dice, “se entiende agotado el derecho fundamental de los pueblos indígenas referente a la consulta previa libre e informada del Mandato de la Autoridad Territorial Económica - ATEA en coherencia a los principios y normas previstas en la jurisprudencia constitucional”.

 

19.             Lo anterior constituye una falacia argumentativa. En realidad, “una cosa es el proceso de formación del Mandato adoptado en 2018 y otra cosa es el procedimiento para la expedición del Decreto Ley 1094 de 2024”[11]. El Mandato de la ATEA fue publicado por el representante legal del CRIC en el Diario Oficial N° 50.655 del 30 de junio de 2018. El Decreto Ley 1094 de 2024 no incorpora en su totalidad el Mandato de la ATEA. De hecho, en gran medida, aquel contiene disposiciones no previstas en el mencionado mandato. En este sentido, son muchas más las diferencias que las coincidencias entre la norma demandada y el Mandato de la ATEA.

 

20.             De acuerdo con la información disponible, no existe prueba de que las comunidades indígenas que forman parte del CRIC hayan conocido previamente el contenido de la norma demandada. Al respecto, se debe destacar que, la expedición del Decreto Ley 1094 de 2024 es “un proceso diferente de producción normativa heterónoma y no autónoma”[12]. Es más, en razón de la pretendida materia regulada —la conformación de una entidad territorial indígena—, “se debió acudir a una forma cualificada de consulta previa”[13].

 

2.2. Cargos contra el artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 1094 de 2024

 

21.             El demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad parcial del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024, de conformidad con los dos cargos de inconstitucionalidad que se resumen a continuación:

 

2.3. Cargo primero: “violación de la protección constitucional de la propiedad privada y derechos de terceros (artículo 58 de la Constitución)”[14]

 

22.             La expresión demandada del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 permite que la ATEA ejerza las competencias estatuidas en los artículos 4 y 5 del mismo decreto en territorios no indígenas. De acuerdo con su redacción, la disposición acusada permite que los territorios sobre los que exista una mera solicitud de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena, sean objeto de las competencias de la ATEA. Lo mismo ocurre con los territorios respecto de los cuales exista una solicitud de protección y seguridad jurídica de los territorios ocupados o poseídos ancestral o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas que conforman el CRIC.

 

23.             En concordancia con el Decreto Ley 1953 de 2014 y el Decreto 2333 de 2014, esas solicitudes marcan el inicio del proceso administrativo de titulación colectiva de la propiedad, pero de ninguna manera “confieren derecho o protección jurídica alguna respecto del territorio o su delimitación”[15]. Sin embargo, en el contexto de los artículos 4 y 5 del Decreto Ley 1094 de 2024, tales solicitudes, por sí solas, autorizan a la ATEA a reglamentar, administrar, ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, proteger, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar dichos territorios, “en desmedro de los derechos que terceros puedan tener en esos ámbitos espaciales”[16]. Esta autorización se traduce en el ejercicio, por parte de la ATEA, de los atributos de uso, goce y explotación sobre bienes de terceros. Esto significa que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Ley 1094 de 2024 le asignan a la ATEA “prerrogativas propias del ejercicio del derecho de propiedad”[17].

 

24.             Ciertamente, la relación de los pueblos indígenas con el territorio no se restringe a la ubicación geográfica de esos pueblos. También abarca los lugares de significación religiosa, ambiental o cultural y la totalidad del hábitat que ocupan o utilizan, aunque aquellos estén por fuera de los límites físicos de los títulos colectivos. Empero, “ello no quiere decir que puedan ejercer jurisdicción sobre los territorios que se extienden más allá de [los] definidos”[18]. De este modo, “el quiebre del parámetro constitucional alegado se presenta en la medida que las aludidas competencias [de la ATEA] se pueden ejercer sobre territorios que no pertenecen de forma colectiva a los pueblos indígenas que conforman el CRIC y, en esa vía, se habilita el ejercicio de dichas prerrogativas sobre propiedad privada de terceros”[19].

 

2.4. Cargo segundo: “violación de la autonomía de las demás entidades territoriales (artículo 287 de la Constitución)”[20]

 

25.             Los argumentos expuestos en el cargo anterior también permiten concluir que la expresión acusada del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 desconoce la autonomía de las entidades territoriales no indígenas. Esto, en la medida en que tal expresión habilita a la ATEA a ejercer las competencias estatuidas en los artículos 4 y 5 de ese decreto en territorios no indígenas. Un elemento propio del concepto de autonomía territorial “es la definición, delimitación y seguridad jurídica, precisamente del territorio en el que se circunscribe el ámbito de acción de estas entidades”[21].

 

26.             La falta de una definición clara y concreta del ámbito de aplicación territorial del Decreto Ley 1094 de 2024 vulnera la autonomía de las entidades territoriales no indígenas para gestionar sus intereses de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 287 superior. Se insiste en que, en concordancia con el Decreto Ley 1953 de 2014 y el Decreto 2333 de 2014, existe un proceso administrativo de titulación colectiva de la propiedad. Particularmente, el artículo 5 del Decreto 2333 de 2024 regula el procedimiento de medidas de protección de la posesión de territorios ancestrales o tradicionales. Al tenor de ese artículo, reunidos los requisitos correspondientes y una vez agotado el procedimiento, el Ministerio del Interior debe expedir la resolución de protección provisional de la posesión del territorio ancestral o tradicional.

 

27.             De esta manera, el aparte subrayado del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 permite “el ejercicio de competencias sobre territorios sobre los cuales no existe claridad ni certeza sobre su delimitación, ni mucho menos sobre la titularidad colectiva sobre los mismos”[22]. Esto vulnera el principio de autonomía territorial porque impide a las entidades territoriales no indígenas la gestión de sus intereses.

 

IV. INTERVENCIONES

 

28.             Durante el término de fijación en lista^[23], se recibieron las siguiente seis intervenciones:

 

1. Entidades que forman parte del Poder Ejecutivo

 

29.             En un mismo escrito, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacional de Planeación solicitaron a esta corporación dictar un fallo inhibitorio “debido a la ineptitud sustantiva de las demandas”[24]. De manera subsidiaria, pidieron declarar la constitucionalidad del Decreto 1094 de 2024.

 

30.             Ineptitud del primer cargo. En opinión de las entidades antes referenciadas, el cargo que acusa al decreto de infringir el derecho a la consulta previa incumple los requisitos de certeza y suficiencia. El desconocimiento de la primera exigencia estriba en que las demandas asumen, equivocadamente, que la propuesta normativa que se refiere en los antecedentes del Decreto 1094 es el mandato de la ATEA, cuando en realidad es la “propuesta normativa […] aportada por dicho consejo indígena en el proceso de elaboración del Decreto 1094 de 2024”[25].

 

31.             Ineptitud de los demás cargos de inconstitucionalidad. A juicio de las instituciones intervinientes, los cargos que acusan al artículo tercero del decreto de infringir los artículos 58 y 287 de la Constitución se fundan en una interpretación subjetiva, y no en el texto del artículo tercero del decreto. De acuerdo con la interpretación que proponen los demandantes, la norma autorizaría el ejercicio de las competencias del mandato de la ATEA sobre terrenos de terceros. En criterio de las entidades, esta hermenéutica carece de sustento normativo, pues —fuera de los resguardos y las reservas indígenas— tales normas solo pueden ser aplicadas en las “tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el […] CRIC”[26].

 

32.             De lo anterior se sigue que la sola solicitud de iniciación de alguno de los procedimientos administrativos que se refieren en el artículo tercero no confiere competencia a las autoridades indígenas para adoptar actuaciones en los territorios que sean objeto de sus reclamaciones. Dicha facultad depende de “la ocupación o posesión ancestral o tradicional de las tierras y territorios por parte de los pueblos o comunidades indígenas que conforman el CRIC”[27]. De esta precisión se infiere que la norma no contiene, como sostienen los accionantes, una autorización para que las autoridades indígenas ejerzan las competencias sobre territorios que sean propiedad de terceros.

 

33.             El decreto no viola el derecho a la consulta previa. Una vez expuestos los argumentos que sustentan la pretensión principal, las entidades refieren las razones que, en su criterio, demuestran la constitucionalidad de las normas bajo estudio. En cuanto al primer cargo, luego de sintetizar el proceso de intercambio que realizó el Gobierno con el CRIC, concluye que “el contenido del decreto objeto de reproche fue concertado sobre la base del diálogo de gobierno a gobierno, entre iguales en medio de las diferencias”[28]. Aducen que, a fin de promover un intercambio respetuoso de la autonomía de las autoridades indígenas, “se llevaron a cabo sesiones técnicas de trabajo bajo el principio de diálogo intercultural y [con la] participación de la CRIC entre junio y julio de 2024, en las que se discutieron los aspectos técnicos, jurídicos y operativos del reconocimiento y coordinación de la ATEA”[29]. Esta activa intervención demuestra que la aprobación del decreto “contó con la participación directa del equipo jurídico y político del CRIC”, lo que corrobora la inexistencia de la alegada violación del derecho a la consulta previa.

 

34.             En contra de este mismo cargo, aducen que la aprobación del decreto no conlleva una afectación directa a los pueblos y comunidades indígenas. De conformidad con su artículo primero, el decreto fue aprobado con el propósito de “[r]econocer el Mandato de la Autoridad Territorial, Económica y Ambiental (ATEA) como un instrumento de derecho propio de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que conforman el […] CRIC”. En consecuencia, el decreto no constituye una afectación directa, es decir, una decisión adoptada por el Gobierno nacional, que atañe de forma diferenciada a los pueblos y comunidades indígenas que conforman el CRIC. Por el contrario, es el reconocimiento de la autoridad que aquellos ejercen sobre el territorio que ocupan de manera ancestral o tradicional. De ahí que el procedimiento de consulta previa no tuviera que efectuarse, pues la decisión que se adopta en el decreto no constituye una afectación directa.

 

35.             Como última réplica al primer cargo de inconstitucionalidad, las entidades aseguran que “[e]l Decreto Ley 1094 de 2024 solo aplica a las comunidades de los pueblos indígenas que forman parte del CRIC y a los territorios que integran su jurisdicción”[30]. En consecuencia, no era necesario efectuar el trámite de consulta previa frente a los pueblos indígenas distintos a aquellos que se agrupan en el CRIC. En tal caso, es decir, en el de las comunidades que habitan el departamento del Cauca pero que no forman parte del Consejo, las normas del decreto no les resultarían oponibles. Por tal motivo, respecto de ellos no se produciría la afectación directa que da lugar a la exigencia del trámite de consulta previa.

 

36.             El artículo tercero del decreto no viola el derecho a la propiedad. Las instituciones intervinientes niegan que el decreto infiera una violación al derecho de propiedad, como sostiene el segundo cargo de inconstitucionalidad. Argumentan que “el artículo tercero no crea derechos de propiedad ni modifica la titularidad existente ni desconoce los derechos adquiridos de personas naturales o jurídicas”[31]. Según este planteamiento, el artículo tendría efectos meramente declarativos, en tanto se limita a definir el ámbito de aplicación del decreto. La alegada violación del derecho a la propiedad se basa, entonces, en el desconocimiento de que el reconocimiento de los derechos de dominio de las comunidades indígenas se encuentra sometido a la culminación de procedimientos administrativos, que no han sido reformados o derogados como consecuencia del Decreto 1094 de 2024[32].

 

37.             A este argumento añaden que el derecho a la propiedad no es un derecho absoluto. En su criterio, la función social que le impone la Constitución autoriza el otorgamiento de las facultades que le confiere el artículo tercero a las autoridades indígenas. Adicionalmente, señalan que la jurisprudencia constitucional afirma que el territorio de las comunidades indígenas no se limita a los terrenos cuya formalización han conseguido. Con base en estos argumentos, concluyen que “el artículo tercero no vulnera el derecho de propiedad privada, sino que reconoce medidas que están en armonía con el debido proceso de trámites administrativos que, en reconocimiento de la posesión actual material de los territorios, podrían ser titulables como propiedad colectiva a comunidades indígenas del CRIC por la autoridad competente”[33].

 

2. Defensoría del Pueblo

 

38.             La Defensoría del Pueblo, por conducto del defensor delegado para los asuntos constitucionales y legales, Aquiles Arrieta Gómez, solicita declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 1094 de 2024, en el entendido de que “cuando [su aplicación] implique afectaciones a terceros —particularmente [a] comunidades étnicas y campesinas—, se aplique si, y solo si, previamente, se realiza un proceso de participación, de consulta o de concertación a través de autoridades, como los consejos interétnicos e interculturales creados regionalmente para el efecto”[34].

 

39.             El decreto no viola el derecho a la consulta previa. Respecto del primer cargo de inconstitucionalidad, manifiesta que la expedición del decreto en modo alguno implicó la violación del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas que conforman el CRIC. Esto se debe que “el CRIC presentó la iniciativa normativa y, en todo caso, participó en el proceso de construcción del Decreto Ley 1094 de 2024”[35]. Con fundamento en el fallo SU-111 de 2020, la institución indica que el enjuiciamiento de la norma debe tener en cuenta que esta última es una iniciativa que tuvo origen en la propia comunidad indígena. Por tal motivo, la exigencia de consulta previa “carece de efectividad porque justamente se está haciendo uso de su libre determinación, sin que lo anterior signifique que al interior de la comunidad sus miembros no cuenten con otros mecanismos de participación”[36].

 

40.             Por otra parte, la Defensoría del Pueblo sostiene que los pueblos indígenas que se agrupan en el CRIC sí participaron de manera activa en la elaboración del decreto. Esta afirmación se basa en las dos siguientes premisas: en primer lugar, la memoria justificativa del decreto corrobora su activa intervención en la fijación de la orientación general del decreto y en la redacción de las disposiciones. En segundo término, el proceder del CRIC demuestra, en su criterio, el respaldo que han brindado a la norma demandada. Esto último se basa en el hecho de que los pueblos que lo conforman “reconocen públicamente [el decreto] como propio, y no ha sido cuestionado [por] ellos”. Esta última afirmación se basa en el hecho de que los pueblos indígenas del CRIC no han interpuesto demandas contra el Decreto 1094 de 2024.

 

41.             Una última observación sobre el primer cargo de inconstitucionalidad fundamenta la solicitud de condicionamiento que formula la institución. La Defensoría observa que, de demostrarse que su aplicación acarrea una afectación directa a comunidades étnicamente diferenciadas distintas a aquellas que se agrupan en el CRIC, este no les sería oponible a ellas: “[S]i se llegara a determinar que en el territorio cuya competencia es de la ATEA es a su vez territorio de otras comunidades étnicas o campesinas que no hacen parte del CRIC, al existir una afectación directa, deberían ser consultados sobre su aplicación”[37]. Esta afirmación se fundamenta en el artículo sexto del Convenio 169 de la OIT y en el significado que esta corporación ha atribuido al concepto de afectación directa. 

 

42.             El artículo tercero no viola el derecho a la propiedad ni la autonomía de las entidades territoriales distintas a los territorios indígenas. En cuanto a los demás cargos de inconstitucionalidad, manifiesta que “[e]l decreto ley no vulnera los derechos de terceros ni las funciones y facultades de las entidades al establecer un ámbito de aplicación de la ATEA amplio”[38]. La institución reconoce que la aplicación de las normas del mandato por fuera de los resguardos y reservas indígenas podría ser, en apariencia, problemática. Sin embargo, presenta un conjunto de argumentos que refutan este juicio:

 

          i) De conformidad con el artículo segundo del decreto, este debe aplicarse “en armonía con la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad, la ley”, lo que descartaría interpretaciones contrarias al ordenamiento jurídico.

 

          ii) El decreto pretende instaurar mecanismos de coordinación entre las autoridades indígenas y las autoridades públicas, armonización que impediría la violación de los derechos de terceros.

   

          iii) El artículo quinto explicita que las “competencias [que se confieren a las autoridades indígenas] se ejercerán de manera razonable y proporcionada”[39].

   

          iv) En el supuesto en que los intereses de terceros resulten comprometidos, “la competencia de la ATEA a cargo de las autoridades de los pueblos que conforman el CRIC debe ejercerse en coordinación con las entidades públicas”[40].

 

3. Consejo Regional Indígena del Cauca

 

43.             El Consejo Regional Indígena del Cauca, mediante escrito remitido por su consejero mayor y representante legal, Jhoe Nilson Sauca Gurrute, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto ley 1094 de 2024.

 

44.             El decreto no viola el derecho a la consulta previa. El Consejo presenta dos argumentos que cuestionan las premisas del primer cargo de inexequibilidad. En primer lugar, sostiene que la alegada violación del derecho a la consulta previa no ocurrió, pues los pueblos indígenas que se articulan en el CRIC intervinieron de manera activa en la elaboración de la norma demandada: “[E]l Decreto-Ley 1094 de 2024 ha sido el resultado de un trabajo conjunto, participativo, pluralista y colectivo de las cosmovisiones, la libre determinación y consentimiento de los pueblos indígenas del CRIC”[41]. En segundo término, argumenta que, de conformidad con el precedente fijado en la Sentencia SU-111 de 2020, el cargo es impróspero por cuanto desconoce que el decreto tuvo origen en las propias comunidades que conforman el CRIC. Por esa razón, en atención a que no es una iniciativa ajena a la comunidad, su aprobación no debía someterse al proceso de consulta previa.

 

45.             El artículo tercero no viola el derecho a la propiedad. Al analizar los cargos restantes, el Consejo precisa que el decreto del mandato de la ATEA habrá de aplicarse, en primer lugar, en los territorios que se constituyen como resguardos y reservas indígenas. Añade que su empleo fuera de estos territorios solo es posible en “las tierras y territorios ocupados o poseídos tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el […] CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios”[42].

 

46.             El Consejo llama la atención sobre el hecho de que las solicitudes que se refieren en el artículo tercero —constitución, ampliación, saneamiento, clarificación estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios— únicamente pueden formularse en la medida en que las comunidades cuenten con la posesión tradicional u originaria del territorio. En su opinión, este hecho desvirtúa la supuesta ilegitimidad de la aplicación del decreto por fuera de los resguardos y reservas. Pues, en la medida en que se trata de territorios ocupados de manera tradicional u originaria por los pueblos indígenas, no sería ilegítimo que sobre ellos se apliquen las normas del mandato de la ATEA.

 

47.             Este argumento se fundamenta en el Decreto 2164 de 1995, texto normativo que establece que los procesos administrativos de constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de los resguardos indígenas solo pueden tramitarse en la medida en que exista una ocupación o posesión ancestral del territorio, por parte de las comunidades indígenas. Esta exigencia deja sin fundamento la alegada violación de los derechos de propiedad de terceros, pues la prueba de dicha relación con el territorio justifica, en aplicación de los mandatos de la Constitución y del Convenio 169 de la OIT, el otorgamiento de las competencias en cuestión a las autoridades indígenas.

 

48.             En el caso específico de las solicitudes de clarificación de los títulos, procedimiento mediante el que se pretende verificar la vigencia de títulos de origen colonial o republicano que se le hubieren conferido a las autoridades indígenas, el procedimiento parte de la existencia de un título de dominio ya otorgado. Por consiguiente, en opinión del Consejo, en tal caso la aplicación del mandato de la ATEA encuentra justificación en el artículo 63 superior, precepto según el cual “las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo […] son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

 

49.             A propósito de las solicitudes de implementación de las entidades territoriales indígenas, el Consejo argumenta que, en aplicación del Decreto 1953 de 2014, tal petición únicamente puede formularse cuando se esté en presencia de alguno de los tres supuestos de hechos que se encuentran previstos en dicha norma[43]. Lo anterior demuestra que la comunidad reclamante solo puede elevar estas peticiones cuando cumpla unos “requisitos relacionados con la propiedad, el título o la posesión colectiva del territorio”[44], lo que “descarta que dicho proceso implique una vulneración de los derechos de propiedad de terceros o particulares”[45].

 

50.             En definitiva, según esta argumentación, los procedimientos administrativos que se refieren en el artículo tercero del Decreto 1094 de 2024 “est[aría]n respaldados por un trámite legal previo. Este procedimiento asegura que las tierras sobre las cuales se adelanta la respectiva solicitud han sido destinadas de manera formal y legítima a las comunidades indígenas, conforme a los principios constitucionales y legales que rigen la materia”[46].

 

51.             El decreto no viola la autonomía de las entidades territoriales distintas a los territorios indígenas El Consejo sostiene que el tercer cargo de inconstitucionalidad tampoco se encuentra llamado a prosperar. En su criterio, la norma en cuestión únicamente “define el ámbito de aplicación de las competencias de la ATEA en materia territorial económica y ambiental, sin invadir las atribuciones propias de las entidades territoriales”[47]. Tal regulación es congruente con la jurisprudencia constitucional, la cual ha sostenido que no existen poderes omnímodos, lo que supone la posibilidad de que se establezcan mandatos de coordinación con otras autoridades o entidades, como los territorios indígenas. Agrega que el artículo tercero no afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial y que existe una constelación de normas constitucionales, entre las que sobresalen los artículos 80 y 334, que autorizan la instauración de un mandato de coordinación entre las autoridades públicas y las autoridades indígenas, a fin de proteger el medio ambiente.

 

52.             La demanda incurre en una interpretación inadecuada de las facultades otorgadas por el artículo tercero del decreto. Finalmente, la organización observa que la demanda parte de una interpretación incorrecta de la norma demandada. Los demandantes sostienen que esta les confiere a las autoridades indígenas un conjunto de competencias que autorizan el desconocimiento de las competencias de las autoridades públicas, cuando, en realidad, “el artículo 4 prevé la coordinación con las entidades territoriales, no su subordinación. Por tanto, la ATEA actúa dentro del marco del Estado social de derecho, garantizando que las entidades territoriales conserven su capacidad de autogobierno en los términos previstos por la Constitución y la ley”[48]. Como consecuencia del deber recíproco de respeto de las competencias, el Consejo llama la atención sobre la importancia “[d]el ejercicio de mecanismos de coordinación entre las autoridades indígenas y las demás entidades territoriales, en cumplimiento de los principios consagrados en los artículos 287 y 288 de la Constitución”[49]. Por último, el Consejo señala que la coordinación entre las autoridades públicas e indígenas previene la “duplicidad de funciones, [los] conflictos jurisdiccionales, [la] vulneración de derechos colectivos, entre otros”[50].

 

4. Universidad Externado de Colombia

 

53.             La Universidad Externado de Colombia, por conducto del docente Filipo Ernesto Burgos Guzmán, solicita a la Corte “declar[ar] la exequibilidad de la norma demandada”. A esta pretensión añade que, en su criterio, el análisis de constitucionalidad “debe traer en unidad normativa [sic] a los decretos 1953 de 2014, el decreto 488 de 20025 [sic] y el Decreto 1275 de 2024”[51].

 

54.             El decreto no viola el derecho a la consulta previa. Respecto del primer cargo de inconstitucionalidad, el plantel universitario expone en los siguientes términos su oposición a la aludida acusación: “La adopción de una norma de [sic] expedida por los pueblos indígenas, a través de un Decreto -ley [sic] de orden nacional no necesita ser consultada. Su texto es el fruto de una expresión democrática. Ella tiene valor propio. La norma en cuestión simplemente refrenda y da publicidad. Se trata del reflejo y la expresión del principio de la diversidad étnica y cultural colombiana”[52].

 

55.             Precisión sobre el ámbito de aplicación del decreto. En cuanto a los demás cargos de inconstitucionalidad, la universidad manifiesta que parten de una premisa equivocada, pues “por tratarse de una norma de derecho propio, no puede aplicarse en todo el departamento del Cauca, no puede involucrar pueblos indígenas, negros y campesino [sic] que no hagan parte del CRIC”.

 

56.             Solicitud de integración de la unidad normativa. Para terminar, con el propósito de sustentar la solicitud de integración normativa, el plantel universitario argumenta lo siguiente: “Tres son los decretos con fuerza de ley, que han reglamentado de manera general las competencias territoriales indígenas y sus requisitos de su puesta [sic] en funcionamiento. La Corte Constitucional debe hace [sic] uso de la unidad normativa”.

 

5. Universidad Libre

 

57.             La Universidad Libre, en memorial firmado por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Óscar Andrés López Cortés, solicita a esta corporación declarar la exequibilidad del decreto. La intervención aborda, de manera separada, los dos problemas jurídicos que plantean las demandas: la alegada violación del derecho a la consulta previa y la aplicación del mandato de la ATEA en territorios que no han sido reconocidos formalmente como propiedad colectiva de las comunidades indígenas.

 

58.             El decreto no viola el derecho a la consulta previa. Con la intención de refutar el primer cargo de inconstitucionalidad, que reprocha al decreto haber incurrido en una violación del derecho a la consulta previa, el plantel expone los siguientes argumentos:

 

    i) Al fundar el cargo de inexequibilidad en las diferencias existentes entre el mandato suscrito por el CRIC, en 2017, y las normas consignadas en el decreto, las demandas presentan una valoración distorsionada del proceso de negociación. Lo anterior, por cuanto desconocen que transcurrió un lapso de siete años entre esos dos momentos, durante el cual el texto fue discutido y concertado con las autoridades indígenas.

 

    ii) La demanda ignora que es apenas razonable la existencia de diferencias entre el mandato ATEA y el decreto demandado, pues el derecho a la consulta previa no impone al Gobierno nacional la obligación de acoger, de manera incondicional, el acuerdo que celebraron, en su interior, las autoridades del CRIC.

 

    iii) La memoria justificativa del decreto, publicada el 10 de julio de 2024, y los hechos acaecidos entre el 13 de junio de 2024 y el 6 de julio de 2024 demuestran que dichas autoridades tuvieron un activo involucramiento en la redacción de las normas que se incluyeron en el decreto demandado.

 

    iv) El cuestionamiento que formulan las demandas sobre la representatividad del CRIC en el departamento del Cauca es infundado, por cuanto ignora “que pueblos como el nasa o el misak sí hacen parte del CRIC”[53].

 

59.             Con base en estos argumentos, la universidad concluye que la acusación planteada por los demandantes conlleva una “mirada colonialista[, que] pretende hablar en nombre de los pueblos indígenas del Cauca, para ocultar intereses contrarios a los derechos y a la lucha indígena”[54]. 

 

60.             El decreto no viola el derecho a la propiedad ni la autonomía de las entidades territoriales distintas a los territorios indígenas. En lo atinente a los demás cargos de inconstitucionalidad, la universidad sostiene que las acusaciones que plantean son el resultado de “una interpretación descontextualizada de la norma”[55]. Luego de sintetizar los planteamientos hechos por los demandantes, razona que “el decreto ATEA no pone en riesgo derechos reales de terceros, como tampoco afecta las competencias de otros entes territoriales, pues se entiende que su competencia solamente se limita a las entidades territoriales en las que se encuentran presentes los pueblos indígenas asociados al CRIC”[56]. En cualquier caso, aduce que, de considerarlo necesario, la Sala Plena podría declarar la exequibilidad condicionada del artículo tercero del decreto, en el entendido de “que la competencia de las ATEA se limita […] al territorio comprendido dentro de las entidades territoriales indígenas de los pueblos asociados al CRIC”[57].

 

 

6. Fundación para el Estado de Derecho

 

61.             El ciudadano Andrés Caro Borrero, obrando en calidad de representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo tercero del Decreto 1094 de 2024. El memorial únicamente analiza los cargos segundo y tercero, que se refieren a la aplicación del mandato de la ATEA por fuera del territorio perteneciente a los resguardos que forman parte del CRIC. En consecuencia, no alude al cargo que alude a la violación del derecho fundamental a la consulta previa.

 

62.             El artículo tercero viola el derecho a la propiedad. En opinión del interviniente, el cargo de inconstitucionalidad que acusa al artículo tercero de infringir el artículo 58 de la Constitución está llamado a prosperar, por varias razones. En primer lugar, al aludir a las tierras “ocupadas o poseídas ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas, el decreto emplea términos vagos e indeterminados, que amenazan el derecho a la propiedad privada de quienes han adquirido su derecho de dominio de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Al respecto, añade que “el derecho a la propiedad privada […] no solo implica las facultades de uso, goce y disposición, sino también una dimensión de seguridad jurídica que protege a los titulares frente a interferencias arbitrarias del Estado o de particulares”[58].

 

63.             En segundo término, el ciudadano señala que, de conformidad con el artículo 58 superior, el ordenamiento jurídico instaura un conjunto de reglas, procedimientos y autoridades que aseguran la protección del derecho a la propiedad privada. Estas normas procuran garantizar el derecho fundamental al debido proceso, tanto de las comunidades indígenas como de quienes no pertenecen a ellas. De tal suerte, “imponer una capa de regulación y autoridad como la de la ATEA sobre un predio, basándose únicamente en una solicitud o en una alegación de ocupación ancestral sin un procedimiento formal de adjudicación o reconocimiento que involucre y respete los derechos de terceros, constituye una limitación desproporcionada y carente de las debidas garantías”[59].

 

64.             En tercer lugar, argumenta que la disposición socava los principios constitucionales de la propiedad privada y la seguridad jurídica, en la medida en que confiere unas competencias con gran potencial expansivo, que habrán de emplearse sobre franjas inciertas del territorio nacional. Ello se debe a que los criterios que habrán de emplearse son los de ocupación o posesión ancestral, lo que no brindaría ningún elemento cierto para su delimitación.

 

65.             El artículo tercero infringe la autonomía de las entidades territoriales distintas a los territorios indígenas. Finalmente, en lo que se refiere a la alegada violación de la autonomía de las entidades territoriales distintas a los territorios indígenas, el ciudadano sostiene que el artículo tercero del decreto autoriza el desconocimiento de competencias que corresponden a las autoridades departamentales y municipales. La afirmación se fundamenta en el catálogo de funciones que otorga a las autoridades que conforman el CRIC, las que les permiten “ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar el territorio”[60]. Afirma que la amplitud de dichas atribuciones “en materias económicas y ambientales sobre territorios cuya delimitación es vaga, invade estas competencias municipales y departamentales”[61]. 

 

7. Intervención extemporánea

 

66.             La Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible – ASOCARS, interviene como coadyuvante en el proceso de constitucionalidad del Decreto 1094 de 2024, respaldando la demanda presentada por el ciudadano Jhoan Felipe Salgado Moreno. La intervención sostiene que el referido decreto vulnera el principio democrático al regular mediante facultades excepcionales aspectos que deben ser tramitados por el Congreso de la República, como lo exige el artículo 329 de la Constitución. Argumenta que el Gobierno nacional ha eludido su deber constitucional de presentar proyectos de ley ante el Congreso, optando por decretos ley que no permiten la deliberación pública ni el debate democrático. Destaca que, a pesar de los reiterados exhortos de la Corte Constitucional desde 2012 para que se expida una ley orgánica sobre ordenamiento territorial indígena, el Gobierno ha persistido en utilizar mecanismos transitorios, como el Decreto 1953 de 2014 y el Decreto 1094 de 2024, sin justificación constitucional válida. Esta omisión legislativa se considera una violación directa de los artículos 154 y 200 de la Constitución, que consagran la iniciativa legislativa del Gobierno en temas de ordenamiento territorial.

 

Adicionalmente, ASOCARS plantea que el decreto objeto de examen desconoce la autonomía funcional, orgánica y financiera de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), reconocida en el artículo 150.7 de la Constitución y desarrollada por la Ley 99 de 1993. Señala que al atribuir competencias ambientales a las autoridades indígenas del CRIC, el decreto invade funciones propias de las CAR, generando traslapes y confusiones en la gestión ambiental territorial. La intervención enfatiza que las CAR son la máxima autoridad ambiental en sus jurisdicciones y que cualquier injerencia desproporcionada por parte del Gobierno nacional o de otras entidades vulnera su autonomía constitucional.

 

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

 

67.             El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que se declaren exequibles las disposiciones demandas. Para sustentar esta petición, dividió su argumento en los cargos propuestos, esto es: (i) la supuesta omisión del trámite de consulta previa; (ii) el desconocimiento de la protección de la propiedad privada y los derechos de terceros y (iii) el desconocimiento de la protección de la autonomía de las entidades territoriales no indígenas.

 

68.             En cuanto al trámite de consulta previa afirmó que, de conformidad con la parte considerativa del Decreto Ley 1094 de 2024, esta normativa reconoce el Mandato No. 01-0718 de la Autoridad Territorial Económico Ambiental, como instrumento de derecho propio que fue construido de manera colectiva, participativa y pluralista por los pueblos adscritos al Consejo Regional Indígena del Cauca.

 

69.             A su vez, precisó que según la memoria justificativa del Decreto Ley 1094 de 2024: (i) el 1 de Julio del 2018, la Autoridad Tradicional del Consejo Regional Indígena del Cauca, en ejercicio del “derecho mayor, la Ley de Origen, el derecho propio” y de su libre determinación, autonomía y autogobierno, expidió el Mandato No 01-0718; (ii) en el marco del Decreto 1811 de 2017, la Comisión Mixta acordó entre el Consejo Regional Indígena del Cauca y el Gobierno nacional “la expedición de un decreto con fuerza de ley mediante el cual se reconoce e implemente el Mandato de Autoridad Territorial Económico Ambiental ATEA 010718 - Mandato ATEA, y se asigne las competencias necesarias”; y (iii) entre el 10 de abril y el 5 de julio de 2024, se adelantaron mesas técnicas de trabajo para la “construcción del Instrumento que permita la operatividad del mandato ATEA – CRIC, en el marco de los acuerdos pactados” entre el equipo técnico del Consejo Regional Indígena del Cauca y diferentes entidades públicas.

 

70.             En tal sentido, el Ministerio Público destacó que miembros del CRIC, en representación de las 139 autoridades pertenecientes a los 11 pueblos indígenas que lo integran, participaron en la concertación, elaboración y aprobación del texto que actualmente conforma el Decreto Ley 1094 de 2024, a través de 7 mesas técnicas adelantadas entre el 10 de abril y el 5 de julio de 2024.

 

71.             Además, en el presente asunto, de conformidad con la parte considerativa del Decreto Ley 1094 de 2024, mediante el mencionado cuerpo normativo se reconoce el Mandato No. 01-0718 de la Autoridad Territorial Económico Ambiental, como instrumento de derecho propio que fue construido de manera colectiva, participativa y pluralista por los pueblos adscritos al Consejo Regional Indígena del Cauca. Por tanto, el mencionado decreto entiende que se agotó el derecho fundamental de los indígenas respecto a la consulta previa libre e informada.

 

72.             En tal sentido, concluyó que esta es una medida construida de manera colectiva y participativa entre el Gobierno y la Consejería Mayor del Consejo Regional Indígena del Cauca, que es la institución que representa y se conforma por 139 autoridades indígenas, pertenecientes a 11 pueblos indígenas del Cauca, y a la cual se le hubiera tenido que consultar el presente decreto ley, en caso de haberse requerido la consulta previa.

 

73.             Respecto al desconocimiento de la protección de la propiedad privada y los derechos de terceros, el Procurador General de la Nación indicó que dado que el derecho a la propiedad privada protege a su titular de interferencias injustificadas, el ámbito de aplicación establecido en el artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 debe ser entendido en el sentido de que las autoridades tradicionales que conforman el CRIC solo pueden ejercer las competencias establecidas en el Decreto Ley 1094 de 2024 cuando no se afecten derechos adquiridos por parte de terceros, respecto de los territorios en los que se presenten las solicitudes de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o de protección y seguridad jurídica.

 

74.             Finalmente, respecto del desconocimiento de la protección de la autonomía de las entidades territoriales no indígenas, al igual que se sostiene en el cargo anterior, para el Ministerio Público se debe condicionar el ámbito de aplicación del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 al ineludible respeto por las competencias constitucionales y legales que se predican de las entidades territoriales.

 

75.             El Ministerio Público señala que el ejercicio de competencias por parte del CRIC sobre territorios no formalmente reconocidos podría interferir con las funciones de otras entidades territoriales, lo cual vulneraría el artículo 287 de la Constitución. Por tanto, solicita que el artículo 3 solo se entienda constitucional si se interpreta conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y en respeto de los actos administrativos que delimitan los territorios indígenas.

 

VI. PRUEBAS DECRETADAS

 

1.       Auto de pruebas

 

76.             Como se indicó en los antecedentes de la presente providencia, mediante Auto del 6 de diciembre de 2024, la entonces magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas. En concreto, solicitó, primero, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior que remitieran la memoria justificativa del Decreto Ley 1094 de 2024, así como los documentos que deben acompañar dicha memoria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.6 del Decreto 1081 de 2015.

 

77.             Segundo, pidió a la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior que certificara si se cumplió o no el proceso de consulta previa del Decreto Ley 1094 de 2024 con las comunidades indígenas que forman parte del CRIC. Y, tercero, ordenó al Ministerio del Interior, a la Agencia Nacional de Tierras y a la Agencia de Desarrollo Rural que respondieran preguntas relacionadas con los pueblos o comunidades indígenas que conforman el CRIC y los resguardos indígenas, las reservas indígenas, las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente o tradicionalmente por esos pueblos o comunidades.

 

78.             Igualmente, interrogó a esas entidades sobre los territorios que forman parte de entidades territoriales no indígenas y de comunidades indígenas no vinculadas al CRIC, sobre los que, en la actualidad, existen solicitudes de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica, presentadas por los pueblos o comunidades indígenas que integran el CRIC. Al respecto, pidió que informaran: (i) los municipios y los departamentos en los que se encuentran ubicados esos territorios y (ii) si se cumplió o no el proceso de consulta previa del Decreto Ley 1094 de 2024 con esas comunidades.

 

79.             En la medida de lo pertinente, el contenido de la memoria justificativa y de los documentos anunciados, así como de las respuestas a las preguntas formuladas, serán expuestos en acápites posteriores de la presente sentencia.

 

2.   Respuestas otorgadas por las entidades requeridas

 

80.             El Ministerio del Interior. Indicó que en atención que de las mesas de la Comisión Mixta del Decreto 1811 de 2017, el Consejo Regional Indígena CRIC presentó el Mandato de Autoridad Territorial Económico Ambiental – ATEA 010718 – Mandato ATEA, para que el Gobierno nacional realizara un instrumento normativo de coordinación, para la operativización de los postulados del gobierno propio consignados en el Mandato ATEA. En consecuencia, se procedió a elaborar el proyecto de decreto objeto de controversia como un instrumento de coordinación y operativización.

 

81.             En consecuencia, el Ministerio del Interior concluyó que no es una medida administrativa sujeta al desarrollo de consulta previa, bajo las siguientes consideraciones: (i) el proyecto de Decreto busca reconocer el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental ATEA 010718 como un instrumento de derecho propio de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas agrupados en el Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC; (ii) esta  medida nace al acoger el llamado de los pueblos indígenas agrupados en el Consejo Regional Indígena CRIC- quienes construyeron el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental ATEA; (iii) la presente medida únicamente busca reconocer el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental ATEA para que pueda generar una operativización y coordinación con el Gobierno nacional; (iv) no es una medida que contempla o impone cargas específicas que impliquen una afectación directa, concreta, particular y exclusiva a los colectivos étnicos; (v) no es una medida encaminada a regular preceptos contenidos y derivados del Convenio 169 de la OIT.

 

82.             Respecto a las preguntas concretas elevadas por la Corte Constitucional, el Ministerio del Interior rindió el siguiente concepto, en el sentido de informar que los pueblos o comunidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) está conformado por ciento treinta y nueve (139) autoridades indígenas, pertenecientes a once (11) pueblos: Ampiuille (Ambaló), Kishu (Kizgó), Polindara, Nasa, Misak, Eperara-Siapidara, Yanakuna, Inga, Kokonuko, Totoroéz y Embera Chamí.

 

83.             El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de la Gerencia de Defensa Judicial, respecto del requerimiento de la memoria justificativa del Decreto Ley 1094 de 2024, señaló que fue expedido en desarrollo de la competencia otorgada por el artículo 56 transitorio de la Constitución Política, el cual habilita al Gobierno nacional para dictar las normas relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales, mientras se expiden las normas orgánicas sobre la conformación de las entidades territoriales indígenas (ETI).

 

84.             Esta entidad destacó que la iniciativa del Decreto Ley 1094 de 2024, demandado, fue promovida por el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), en el ejercicio de su derecho a la autonomía y autogobierno reconocido por la Constitución Política. En este contexto, el CRIC presentó la memoria justificativa que acompaña el decreto, la cual contiene el análisis técnico y jurídico que fundamenta la necesidad de establecer una regulación para las entidades territoriales indígenas (ETI).

 

85.             Insistió en que el Decreto 1094 de 2024 fue presentado en el marco de las mesas de trabajo de la comisión mixta del Decreto 1811 de 2017, por lo que el Departamento Administrativo de la Presidencia adelantó unos criterios orientadores de coherencia normativa, necesidad y problemas de constitucionalidad, para poder ajustar una propuesta normativa de coordinación para darle operatividad a las competencias previstas dentro del mandato ATEA. Con esta finalidad se adelantaron mesas de trabajo con el CRIC que tuvieron lugar entre junio y julio del 2024, y que culminaron con la expedición del Decreto 1094 de 2024.

 

86.             Por último, señaló que la norma demandada no constituye una medida administrativa ordinaria sujeta al procedimiento de consulta previa, en tanto su contenido normativo fue propuesto directamente por las autoridades tradicionales del CRIC.

 

87.             La Agencia Nacional de Tierras. Expuso que, de conformidad a las competencias establecidas en el Decreto 2363 de 2015, es la encargada de adelantar a través de la Dirección y Subdirección de Asuntos Étnicos, la formalización a modo de propiedad colectiva de los territorios ocupados tradicionalmente por las comunidades étnicas, a través de los procedimientos de constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas.

 

88.             Esta entidad resaltó que la política de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural -OSPR, para el caso particular de las comunidades indígenas se concreta en tres ejes misionales establecidos en el artículo 3 del Decreto 2363 de 2015 y conforme los parámetros definidos en la Ley 160 de 1994, a saber: (i) gestionar el acceso a la tierra para la pervivencia y desarrollo de las comunidades étnicas[62]; (ii) lograr la seguridad jurídica sobre los territorios de propiedad colectiva de las comunidades étnicas y de posesión ancestral de las comunidades indígenas[63]; y (iii) promover el uso de los territorios formalizados en cumplimiento de la función social de la propiedad colectiva[64].

 

89.             La ANT precisó que al ser la competente para definir de fondo, previo agotamiento de los procedimientos administrativos correspondientes, si una extensión de tierra determinada se puede afectar o no como (i) resguardo indígena; (ii) territorio ocupado o poseído ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas; o (iii) reconocer como un área correspondiente a un título de origen colonial o republicano vigente, resultaba necesario precisar las situaciones que involucran la determinación de categoría de territorio indígena en el marco de la política de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural -OSPR.

 

90.             En cuanto a los territorios indígenas con acto administrativo de formalización, indicó que corresponde a la información de territorios los resguardos formalizados a través de los procedimientos de constitución, ampliación o reestructuración de origen colonial, previa clarificación de la vigencia legal de su título, conforme lo dispuesto en el Decreto 2164 de 1995. Esta categoría incluye las figuras de los resguardos coloniales reestructurados mediante acto administrativo previa clarificación del título de origen colonial o republicano que declare su vigencia legal, así como las reservas indígenas delimitadas y formalizadas por la autoridad de tierras. Estos actos administrativos constituyen el título de propiedad colectiva y deben ser registrados ante la autoridad correspondiente.

 

91.             Esta figura de propiedad colectiva de las comunidades indígenas goza de carácter de inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad, además está sujeto al cumplimiento de la función social y ecológica conforme los usos y costumbres propios de la comunidad indígena beneficiaria en el marco de sus derechos autonómicos, teniendo como único límite la constitución y la ley. Esta información constituye relación directa catastro/registro en razón a lo declarado por la autoridad de tierras, y tiene la calidad de dato parcelario.

 

92.             Respecto a los territorios indígenas ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente, delimitados mediante acto administrativo, se refieren a aquellas tierras de dominio ancestral de los pueblos indígenas sobre las cuales, la autoridad de tierras emitió una medida de protección provisional positiva mediante acto administrativo, en cumplimiento del procedimiento establecido en el Decreto 2333 de 2014, mientras se adelanta y resuelve el trámite de formalización respectivo. El acto administrativo que determina la medida pese a ser objeto de registro ante la autoridad competente con fines publicitarios, no constituye título de propiedad, en tal sentido, esta información oficial es un dato de carácter no parcelario.

 

93.             En cuanto a los predios que comprenden áreas de pretensión para formalización de resguardos indígenas, la ANT expuso que estos corresponden al área pretendida para la formalización a través de los procedimientos de constitución, ampliación, saneamiento, reestructuración y conversión de reservas en resguardos. En tal sentido, precisó que esta capa geográfica es altamente variable, susceptible de cambios y en algunas ocasiones con datos inexistentes en relación con el reporte alfanumérico. Además, conforma un dato no parcelario, está categorizada como dato sensible y reservado de uso restringido e inoponible a terceros.

 

94.             De acuerdo con los requisitos establecidos en el Decreto 1071 de 2015 compilatorio del Decreto 2164 de 1995 (ver artículo 2.14.7.3.1.), las comunidades indígenas deben asociar información básica relacionada con la ubicación, vías de acceso, un croquis del área pretendida, el número de familias que integran la comunidad y la dirección donde recibirán comunicaciones y notificaciones. En consecuencia, las comunidades no tienen el deber de precisar (i) la naturaleza jurídica de la tierra pretendida y (ii) los antecedentes registrales o catastrales de la misma. Sin embargo, la ANT advierte que debe aportarse la información jurídica de los predios que comprende las solicitudes de formalización de resguardos, desagregada según su naturaleza y tipo de tenencia de la tierra.

 

95.             Frente a los predios que comprenden áreas de pretensión para la delimitación y protección de los territorios indígenas ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente, la agencia indicó que estos están relacionados con el área pretendida para dictar las medidas de protección provisionales respecto de los territorios indígenas ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas. Dicha medida, también se aplica para los territorios ocupados tradicionalmente por los pueblos en aislamiento voluntario o estado natural, conforme lo previsto en el Decreto 1232 de 2018.

 

96.             Al igual que ocurre con el anterior criterio, esta capa geográfica es altamente variable, susceptible de cambios y en algunas ocasiones con datos inexistentes en relación con el reporte alfanumérico. Al respecto, la ANT aclaró que, de acuerdo con los requisitos establecidos en el Decreto 1071 de 2015 (ver artículo 2.14.20.3.1.), las comunidades indígenas deben asociar en su solicitud “información básica relacionada con la ubicación, vías de acceso, un croquis del área a proteger, el número de familias que integran la comunidad y la dirección donde recibirán comunicaciones y notificaciones”. Ello implica que las comunidades no tienen el deber de precisar la naturaleza jurídica de la tierra pretendida, menos los antecedentes registrales o catastrales de la misma, sin embargo, la información jurídica de los predios que comprende las solicitudes de las medidas de protección del Decreto 2333 de 2014, debe desagregarse según su naturaleza y tipo de tenencia de la tierra.

 

97.             De manera general la ANT indicó que las pretensiones territoriales son el punto de partida del proceso de formalización o seguridad jurídica y que, conforme con el procedimiento legalmente establecido, se califica la viabilidad técnica y jurídica para la afectación como propiedad colectiva en tanto resguardo (Decreto 2164 de 1995) o su delimitación como territorio ancestral (Decreto 2333 de 2014). También indicó que estos procedimientos son complementarios y por tanto pueden cursar al mismo tiempo las dos solicitudes.

 

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.       Competencia

 

98.             La Sala Plena la Corte Constitucional es competente para decidir las demandas de inconstitucionalidad de la referencia porque se dirigen en contra de un decreto dictado por el Gobierno nacional, con fundamento en la facultad conferida en el artículo 56 transitorio de la Constitución. Esta norma dispone que “[m]ientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales” [65].

 

99.             En concordancia con la jurisprudencia constitucional[66], el control judicial de tales decretos por parte de la Corte se funda en las siguientes razones[67]: (i) tienen fuerza material de ley porque son expedidos por el Gobierno nacional en desarrollo de las facultades legislativas extraordinarias a él otorgadas por la propia Constitución; (ii) los asuntos que aborda el artículo 56 transitorio superior tienen reserva de ley[68], y (iii) los decretos expedidos al amparo de ese artículo transitorio perderán vigencia cuando el Congreso de la República adopte la ley a la que alude el artículo 329 de la Constitución[69].

 

100.        Atendiendo a este criterio, en la Sentencia C-617 de 2015, la Corte consideró que era competente para pronunciarse sobre una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1953 de 2014. Este decreto fue expedido por el Gobierno nacional con sustento en el artículo 56 transitorio de la Constitución. A igual conclusión llegó esta Corporación en la Sentencia C-362 de 2023, en al que la Corte conoció de una demanda incoada contra el artículo 1 del Decreto Ley 252 de 2020. Así mismo, en la Sentencia C-254 de 2025 este Tribunal precisó que la Corte Constitucional es competente para conocer demandas de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1094 de 2024, con fundamento en que el Gobierno nacional expidió dicho decreto al amparo del artículo 56 transitorio constitucional, circunstancia que, según la jurisprudencia, confiere a estas disposiciones fuerza de ley y las somete al control constitucional que ejerce esta corporación como parte de sus competencias atípicas.

 

2.                 Cuestión preliminar. Examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda

 

101.        Parámetros generales sobre la aptitud de la demanda. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé que toda demanda de inconstitucionalidad debe (i) precisar la razón por la que la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto, (ii) señalar las disposiciones de la Constitución presuntamente infringidas, (iii) indicar las normas demandadas y (iv) exponer los argumentos por los cuales las normas atacadas serían contrarias a la Constitución —concepto de violación. En relación con este último requisito, si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y no está sometida a formalidades, “quien la ejerce sí debe asumir una carga procesal mínima que le permita al órgano de control no solo activar su competencia, sino también, adelantar con diligencia la función […] asignada”[70].

 

102.        La jurisprudencia constitucional ha establecido que los argumentos de la demanda deben ser: (i) claros o con un hilo conductor que permita comprender el contenido de la demanda y sus razonamientos; (ii) ciertos o que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente derivada de la norma acusada, y no sobre la interpretación subjetiva que de esta haya hecho el actor; (iii) específicos de modo que precisen concretamente cómo la norma acusada vulnera la Constitución, a partir de una oposición objetiva y verificable entre ellas, sin soportarse en argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; (iv) pertinentes o que planteen un debate constitucional, no práctico, doctrinario, legal, político ni de conveniencia; y (v) suficientes para generar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. El análisis de fondo del asunto sometido a consideración de esta Corte depende del cumplimiento de ese conjunto de presupuestos argumentativos.

 

103.        Facultad de la Sala Plena para resolver sobre la aptitud de la demanda. Durante el juicio de constitucionalidad, la aptitud de la demanda se valora en dos momentos o escenarios: el primero, en la etapa de admisibilidad a cargo del despacho sustanciador; el segundo, en el estudio provocado u oficioso que sobre la aptitud de la demanda realice la Sala Plena al momento de fallar el asunto. Aunque el proceso inicia con un escrito ciudadano, durante su trámite el debate se nutre de intervenciones que, al dictar sentencia, le brindan a la Sala Plena elementos adicionales para examinar los argumentos de la demanda y la controversia jurídica formulada.

 

104.        Luego, el hecho de que una demanda sea admitida no impide que con posterioridad la Sala Plena examine la aptitud de los cargos para cuestionar la constitucionalidad de una norma, más aún en aquellos eventos en que los intervinientes solicitan la inhibición por apreciar inobservadas las condiciones argumentativas para construir verdaderos cargos de inconstitucionalidad.

 

105.        Este Tribunal ha sido enfático en que no son solo las intervenciones las que habilitan a la Sala Plena a pronunciarse respecto de la aptitud de la demanda, pues su análisis constituye una facultad que siempre tiene el pleno de esta Corte. Esto se debe al hecho de que si bien ese examen debe hacerse en la etapa de admisibilidad, en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o el mismo suscita dudas, o estas surgen con las intervenciones ciudadanas y de los invitados, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, lo que resulta acorde con la expectativa de quien demanda de recibir un pronunciamiento de fondo, a partir de un análisis sobre el asunto por la Sala Plena de la Corte Constitucional[71].

 

106.        El principio pro actione en demandas de inconstitucionalidad. La Sala Plena recuerda que en el análisis de las demandas de inconstitucionalidad esta corporación debe preferir examinar de fondo el asunto y, con ello, evitar que se emita un fallo inhibitorio[72]. De modo que “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallado de fondo”[73]. Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione.

 

107.        La jurisprudencia constitucional ha inscrito dos exigencias a este principio: (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma y (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. 

 

108.        No obstante, a pesar de que la Corte puede aclarar aspectos confusos o ambigüedades de la demanda, la aplicación del principio pro actione “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[74]. No es función de la Corte Constitucional sustituir al demandante, por lo cual no puede esta formular sus propios cargos, ni determinar por sí misma el concepto de la violación, ni llenar los vacíos generados en la demanda, pues el control de constitucionalidad no puede reputarse oficioso, en resguardo de la separación de los poderes públicos.

 

109.        Reproches sobre la aptitud de las demandas. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacional de Planeación, en un mismo escrito cuestionaron de forma argumentada[75] la ineptitud de la demanda. Al respecto explicaron.

 

110.        El cargo por el presunto desconocimiento del derecho a la consulta previa carece de certeza y suficiencia. Las referidas entidades advirtieron que las demandas plantean una interpretación subjetiva y descontextualizada de las consideraciones del Decreto Ley 1094 de 2024, referidas al derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, que no se derivan de su tenor literal. Las autoridades gubernamentales señalaron que la propuesta normativa construida de manera colectiva, participativa y pluralista con las comunidades y autoridades que conforman el CRIC, a la que se hace referencia en las consideraciones del decreto, no corresponden al Mandato de la ATEA, adoptado en 2018, sino la aportada por dicho consejo indígena en el proceso de elaboración del Decreto 1094 de 2024, que reconoce dicho mandato.

 

111.        En tal sentido, refirieron que, esa propuesta normativa, que sirvió de insumo para la elaboración del decreto, fue desarrollada por el CRIC de manera autónoma, colectiva, participativa y pluralista, en ejercicio del derecho propio y de conformidad con su propia cosmovisión, para la reafirmación y ratificación de la Autoridad Territorial Económica Ambiental. Por su parte, el decreto demandado de ninguna manera sobreentiende que la adopción del Mandato ATEA por parte del CRIC acredite, por sí misma, la consulta a los pueblos indígenas.

 

112.        El cargo por la presunta vulneración del artículo 58 de la Constitución, carece de certeza y suficiencia. Al respecto explicaron que las disposiciones del decreto y, en particular, las competencias de la ATEA, no se aplican a tierras y territorios en los cuales personas distintas a las que integran dichos pueblos o comunidades ejerzan derechos reales, debido al carácter ancestral o tradicional de la ocupación, uso ancestral y posesión actual de estas tierras por parte de pueblos o comunidades indígenas que conforman el CRIC, lo que permite afirmar, razonablemente, que terceras personas no ejercen derechos reales sobre ellas. En este sentido, hicieron alusión al Decreto 2333 de 2014, el que determina que son territorios ancestrales o tradicionales aquellos que “históricamente han venido siendo ocupados o poseídos por los pueblos o comunidades indígenas y que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas, culturales y espirituales”.

 

113.        Explicaron que la propia norma define dicha posesión como “la ocupación y relación ancestral y/o tradicional que [los pueblos indígenas] mantienen con sus tierras y territorios, de acuerdo con los usos y costumbres, y que constituyen su ámbito tradicional, espiritual y cultural”. El hecho de que, como lo prevé el apartado normativo demandado, “se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios”, no implica necesariamente que existan disputas referidas al derecho a la propiedad que, eventualmente, terceras personas puedan llegar a tener sobre esos territorios.

 

114.        Con todo, precisaron que lo único que prescribe dicho apartado es que las disposiciones del Decreto Ley 1094 de 2024 aplican en “las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas” donde se hayan realizado tales solicitudes. Es decir, el ámbito de aplicación territorial del decreto, que incluye tanto la competencia de la ATEA (artículo 4) como la competencia general de las autoridades tradicionales o ancestrales (artículo 5), está dado por la ocupación o posesión ancestral o tradicional de las tierras y territorios por parte de los pueblos o comunidades indígenas que conforman el CRIC.

 

115.        El cargo por la presunta vulneración del artículo 287 de la Constitución carece de certeza, especificidad y suficiencia. En tal sentido afirman que la demanda[76]: (i) insiste en que la referida “solicitud” determina el ámbito de aplicación del Decreto Ley 1094 de 2024 y, por tanto, de las competencias de las autoridades tradicionales o ancestrales y (ii) limita su argumento a las razones previamente expuestas sobre la supuesta vulneración del artículo 58 de la Constitución, por lo que en su sentir continúa atribuyéndole al apartado normativo demandado un contenido y alcance del cual carece. En consecuencia, no expone razones concretas que permitan evidenciar una oposición objetiva y verificable entre dicho apartado normativo y el artículo 287 de la Constitución.

 

116.        Aducen que el ámbito de aplicación de la norma únicamente se relaciona con los territorios originarios de tales pueblos y comunidades indígenas. Al respecto entienden que los argumentos planteados en las demandas (i) no precisa el contenido normativo del artículo 287 presuntamente vulnerado, (ii) no explica cuál es el “núcleo esencial” del principio de autonomía territorial y (iii) no determina de qué manera se afectaría la gestión de los intereses de las entidades territoriales. Esta última precisión es fundamental, si se tiene en cuenta que el artículo 6 del Decreto Ley 1094 de 2024 prevé la coordinación entre las autoridades de los pueblos indígenas y las entidades competentes.

 

117.        En este contexto y contrario a lo afirmado por las autoridades del ejecutivo, la Corte considera que el cargo alusivo a la afectación directa de (a) las comunidades que forman parte del CRIC, (b) las comunidades indígenas situadas en el Cauca que no integran el CRIC y (c) las comunidades indígenas de otros departamentos, es apto para su examen de fondo. Ahora bien, no ocurre lo mismo con los cargos propuestos en contra del artículo 3 del Decreto 1094 de 2025, por desconocimiento de (i) la protección que el artículo 58 de la Constitución le otorga a la propiedad privada y a los derechos de terceros y (ii) la autonomía que el artículo 287 superior confiere a las entidades territoriales no indígenas para gestionar su territorio, en atención, como pasa a explicarse.

 

118.        De acuerdo a lo expuesto en los antecedentes de esta decisión, en las demandas se señaló que el Decreto Ley 1094 de 2024 convierte en ley en sentido material apartes del Mandato ATEA, al igual que regula mecanismos de coordinación entre el CRIC y las autoridades públicas, lo que afecta a las comunidades indígenas, situación que ameritaba su consulta con (i) las comunidades que forman parte del CRIC, (ii) todas las comunidades indígenas del Cauca, es decir, no solamente con aquellas que integran el CRIC y (iii) las comunidades indígenas que se asientan en otros departamentos que se puedan ver afectados.

 

119.        Para la Corte, en relación con este cargo, las demandas son claras, puesto que evidencia cuál es el reproche constitucional relacionado con la violación del principio de consulta previa al elevar a rango de ley el Mandato ATEA.

 

120.        Además, el cargo es cierto, dado que la normativa cuestionada muestra un debate constitucional respecto a la aplicación de la garantía a la consulta previa, cuando un mandato propio de los pueblos indígenas se eleva a la categoría de ley, ello teniendo en cuenta que se terminó por implementar un mandato a toda la comunidad en el que se incluyen elementos como las competencias de sus autoridades y los mecanismos de coordinación y operativización entre estas y las entidades públicas competentes, en armonía con la política indígena integral de la autoridad territorial y ambiental, así como de la Constitución, bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que los derechos territoriales, económicos y ambientales los pueblos indígenas.

 

121.        Contrario a lo expuesto por las entidades gubernamentales, para la Corte el cargo propuesto por el demandante es específico, pues aunque la propuesta normativa, que sirvió de insumo para la elaboración del decreto, fue desarrollada por el CRIC de manera autónoma, colectiva, participativa y pluralista, en ejercicio del derecho propio y de conformidad con su propia cosmovisión, para la reafirmación y ratificación de la Autoridad Territorial Económico Ambiental, en las demandas se expusieron las diferencias existentes entre el Mandato ATEA y las disposiciones que integran el decreto ley cuestionado, lo que involucra una duda respecto a la necesidad de adelantar el proceso de consulta previa en este caso particular.

 

122.        En suma, las demandas plantearon un cargo tendiente a demostrar la afectación directa de las comunidades que integran el CRIC al reconocer como ley el Mandato ATEA, el cual es un instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales, sin embargo, en las demandas se planteó que el contenido claramente compromete e incide directamente en la identidad de las comunidades que integran el CRIC, las demás comunidades indígenas situadas en el Cauca que no integran el CRIC y a las comunidades indígenas de otros departamentos.

 

123.        Por otro lado, el cargo resulta pertinente porque la argumentación planteada en las demandas se centra en una cuestión de naturaleza constitucional. Esto es, en el principio de consulta previa, instituida como una garantía a favor de los pueblos étnicos, para participar en la toma de decisiones sobre medidas legislativas, administrativas, proyectos y/o actividades que puedan afectarles directamente en sus territorios, garantizando el diálogo y el respeto a su integridad cultural, social y económica. En efecto, el derecho fundamental a la consulta previa es una faceta del derecho de las comunidades étnicas a participar en la toma de decisiones que impacten sus intereses. Es decir, es un mecanismo cuyo fin último es garantizar el derecho a la participación ciudadana del que son titulares.

 

124.        Finalmente, para la Corte el cargo es suficiente, ya que logra generar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la normativa impugnada, toda vez que los demandantes presentaron una carga argumentativa que supera los elementos mínimos requeridos para iniciar el juicio de constitucionalidad. En efecto, muestran como el Decreto Ley 1094 de 2024 convierte en ley en sentido material apartes del Mandato ATEA y regula mecanismos de coordinación entre el CRIC y las autoridades públicas, lo que lleva a analizar la eventual necesidad de adelantar un proceso de consulta previa en este caso.

 

125.        Respecto a los cargos relacionados con el artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 1094 de 2024, esto es, la violación a la propiedad privada y derechos de terceros (art. 58 C. P.) y violación a la autonomía de las demás entidades territoriales (art. 287 C. P.) – Expediente D-16.306, la Sala Plena entiende que no son aptos para su examen de fondo.

 

126.        En cuanto a la claridad, para la Sala Plena la argumentación del accionante sigue un hilo conductor consistente, que permite comprender el sentido del problema constitucional que denuncia en la demanda. En efecto, el reproche en contra del artículo 3 (parcial) se concentra en que en los territorios sobre los que exista una mera solicitud de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena, sean objeto de las competencias de la ATEA, por lo que la CRIC estaría autorizada a reglamentar, administrar, ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, proteger, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar dichos territorios, en desmedro de los derechos que terceros puedan tener en esos ámbitos espaciales, además, esto permite el ejercicio de competencias sobre territorios sobre los cuales no existe claridad ni certeza sobre su delimitación, ni mucho menos sobre su titularidad colectiva.

 

127.        No obstante lo anterior, para la Sala Plena este cargo no cumple con los

presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

128.        En cuanto a la certeza, la Sala determinó que los cargos segundo y tercero de la demanda se fundamentan en una interpretación subjetiva y aislada de la norma demandada, que no tiene en cuenta el tenor literal del artículo 3, el conjunto de disposiciones que regulan la materia y el contexto normativo en el que este se inserta. Lo anterior, por tres razones: (i) las solicitudes que activarían el ámbito de aplicación del decreto solo pueden recaer sobre las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente por las comunidades que integran el CRIC, y no sobre territorios ajenos a estas; (ii) el parágrafo del artículo 4 del Decreto Ley 1094 de 2024 determina que, en cuanto a terceros, las autoridades indígenas deben coordinar el ejercicio de sus competencias con las autoridades públicas; y (iii) el artículo 6 ejusdem dispone que la ATEA debe coordinar el ejercicio de sus competencias en la materia con las entidades competentes, entre las que se incluyen las entidades territoriales.

 

129.        Respecto a la especificidad, el demandante omitió precisar cómo la norma cuestionada desconoce los derechos de terceros y, en concreto, el derecho de propiedad, así como la autonomía de las autoridades territoriales no indígenas. En efecto, el demandante omitió precisar cómo la norma demandada desconoce los derechos de terceros y, en concreto, el derecho de propiedad, a pesar de la existencia de los tres elementos normativos indicados en el análisis del cumplimiento del requisito de certeza. En tal sentido se debió especificar las competencias que ejercería el CRIC en los territorios, así como el alcance de cada una de ellas. Entonces, al advertir que respecto del territorio se predican una serie de competencias, era necesario establecer por qué con su contenido y alcance particular presentan problemas de constitucionalidad.

 

130.        En relación con la pertinencia, la Corte considera que, en el planteamiento de estos cargos por el promotor de la acción, se presenta de una manera genérica y global, que incurren más en acusaciones de conveniencia que en una confrontación constitucional con los apartes demandados. Es así como los cargos segundo y tercero se sustentan en supuestos fácticos no comprobados que guardan relación con la aplicación de la norma, mas no en premisas normativas.

 

131.        Finalmente, estos cargos no satisfacen el requisito de suficiencia, ante la falta de certeza, especificidad y pertinencia, por lo que no se genera una duda mínima sobre la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado.

 

Con base en estas razones, la Sala Plena concluye que solo los relacionados con la posible afectación a la consulta previa satisfacen los requisitos para justificar una decisión de fondo.

 

3.       Presentación del caso, problema jurídico y esquema de solución

 

132.        Con fundamento en argumentos similares, los accionantes afirman que el Decreto Ley 1094 de 2024 vulneró el requisito de consulta previa. Sostienen que, en 2018, la Autoridad Tradicional del CRIC adoptó el Mandato N° 01-0718, que ratifica la ATEA. A su juicio, el Decreto Ley 1094 de 2024 debió agotar el procedimiento de consulta previa porque produce afectaciones directas y específicas a comunidades étnicamente diferenciadas.

 

133.        Sobre el particular, aclaran que “una cosa es el proceso de formación del Mandato adoptado en 2018 y otra cosa es el procedimiento para la expedición del Decreto Ley 1094 de 2024”[77]. En su opinión, se trata de dos procesos diferentes de producción normativa. Por consiguiente, no bastaba con agotar el procedimiento de consulta previa sobre el mencionado mandato, como se menciona en la parte considerativa de la norma demandada. Era necesario, además, surtir tal consulta sobre el Decreto Ley 1094 de 2024 porque este: (i) convierte en ley en sentido material apartes de ese mandato; (ii) son más las diferencias que las coincidencias entre la norma demandada y el Mandato de la ATEA, y (iii) aquel regula mecanismos de coordinación entre el CRIC y las autoridades públicas.

 

134.        De este modo, consideran que el Decreto Ley 1094 de 2024 debió ser consultado previamente, primero, con las comunidades indígenas que forman parte del CRIC. Segundo, con todas las comunidades indígenas del Cauca, es decir, no solamente con aquellas que integran el CRIC —tal es el caso de los pueblos Misak, Nasa y Pijaos—. Y, tercero, con “[las] comunidades indígenas que se asientan en otros departamentos que se puedan ver afectados por lo que hoy se convierte en una ley de la República en sentido material”[78].

 

135.        En concordancia con lo anterior, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Ley 1094 de 2024 afecta directamente a las comunidades que forman parte del CRIC, a las comunidades indígenas situadas en el Cauca que no integran el CRIC y a las comunidades indígenas de otros departamentos y, por tanto, en el trámite de su expedición se debió agotar el procedimiento de consulta previa de esa norma con todas ellas?

 

136.        Para resolver este interrogante, esta Corporación se referirá a la jurisprudencia que se ha pronunciado sobre el alcance del derecho fundamental a la consulta previa de las medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas. Posteriormente, con base en lo anterior, teniendo en cuenta el ámbito de aplicación del Decreto 1094 de 2024 y con sujeción a las pruebas aportadas al proceso, resolverá el cargo de inconstitucionalidad propuesto.

 

4.       El derecho fundamental a la consulta previa de las medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas. Reiteración de jurisprudencia

 

4.1.          Marco normativo del derecho fundamental a la consulta previa

 

137.        En varias oportunidades, la Corte ha sostenido que las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental a la consulta previa. Este derecho constituye una faceta de su derecho a participar en la toma de decisiones que impacten sus intereses. Igualmente, es un medio “para garantizar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia y preservación de la integridad étnica y cultural de dichos pueblos”[79]. Tal derecho, ha dicho esta Corporación, “tiene como punto de partida el reconocimiento que se ha hecho, tanto en el escenario internacional como en el ámbito interno, del valor de las minorías étnicas como portadoras de unas formas de vida y de unos saberes diversos que merecen ser protegidos y conservados”[80].

 

138.        La fuente normativa del derecho fundamental a la consulta previa se encuentra en varias normas de la Constitución. En efecto, los artículos 1 y 2 superiores definen al Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, y prescriben como fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten. Los artículos 7 y 70 ejusdem atribuyen al Estado el deber de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación y la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Y los artículos 329 y 330 de la Carta prevén la participación de los representantes de las comunidades indígenas en la conformación de sus entidades territoriales, así como en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios.

 

139.        Puntualmente, el literal a) del numeral 1 del artículo del Convenio 169 de la OIT, incorporado al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 21 de 1991, dispone que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas y tribales “las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. El mismo artículo aclara dos elementos sobre la consulta previa, a saber: (i) debe efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas; y (ii) constituye un mecanismo de participación adicional. Como es natural, las comunidades étnicas tienen derecho a participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan.

 

140.        El Convenio 169 de la OIT identifica algunas medidas frente a las cuales el agotamiento del procedimiento de consulta previa es obligatorio para los Estados parte, así: (i) la autorización de cualquier medida o programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras (artículo 15.2); (ii) su traslado y reubicación a otros territorios (artículo 16.2); (iii) su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre estas fuera de su comunidad (artículo 17.2); (iv) la organización y el funcionamiento de programas especiales de formación profesional dirigidas a esas comunidades (artículo 22.3); y (v) la adopción de medidas educativas para enseñarle a los niños de los pueblos indígenas a leer y a escribir en una lengua diferente a la propia (artículo 28.1).

 

141.        Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha precisado que el derecho a la consulta previa se deriva de los artículos 1.1, 21, 23, 13 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[81]. Específicamente, ha sostenido que “el derecho a la consulta resulta de la estrecha relación de los pueblos indígenas y tribales con su territorio y el respeto de su derecho a la propiedad colectiva”[82]. Tal derecho comprende, entre otros, el derecho a participar frente a la utilización o explotación de recursos naturales en su territorio tradicional[83]; los derechos a participar en la vida cultural y a la identidad cultural[84]; y el derecho de acceso a la información[85].

 

4.2.          Criterios jurisprudenciales para determinar las medidas legislativas sobre las cuales se debe agotar la consulta previa

 

142.        De acuerdo con lo anterior, la obligación de consultar disposiciones, políticas o proyectos legislativos o administrativos, diferentes a los previstos en el Convenio 169 de la OIT, debe evaluarse con fundamento en la noción de afectación directa, a la que alude su artículo 6. La jurisprudencia constitucional, ha definido la afectación directa como “el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”[86]. Este concepto es un “parámetro determinante para concluir si una medida legislativa o administrativa debe ser objeto de consulta previa”[87]. En otras palabras, únicamente “procede […] la consulta previa cuando existe evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a una comunidad afrodescendiente”[88].

 

143.        La Corte Constitucional se ha referido ampliamente a los criterios a partir de los cuales se puede determinar si una medida legislativa, esto es, con fuerza material de ley[89], es susceptible de causar una afectación directa a las comunidades étnicas:

 

144.        En primer lugar, la jurisprudencia ha explicado que, en principio, este deber en cabeza del Estado solo se predica de las medidas que contengan disposiciones que desarrollen las materias contenidas en el Convenio 169 de la OIT[90] o en los artículos 329 y 330 de la Constitución. Al respecto, ha precisado que “la suma de estas disposiciones constituye un marco regulatorio integral sobre los derechos mínimos a favor de las comunidades étnicas”[91]. No obstante, en estos eventos, la Sala Plena también ha sostenido que la referencia a los asuntos previstos en las normas mencionadas no es por sí sola suficiente para afirmar que una medida legislativa genere una afectación directa. Por consiguiente, es necesario analizar el contenido y el alcance de la medida, con el fin de establecer si produce tal afectación y cuál es su magnitud[92].

 

145.        En segundo lugar, la Corte ha señalado que la consulta previa se hace exigible frente a las medidas legislativas que, de manera directa y específica, no indirecta o genérica, repercutan sobre las comunidades étnicas, independientemente de que el efecto sea positivo o negativo. Esto sucede, por ejemplo, “cuando la medida altera su estatus, modifica su situación o posición jurídica, le impone restricciones o gravámenes, o le confiere beneficios”[93]. También cuando tenga “como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas”[94].

 

146.        Por el contrario, no serán objeto de consulta previa las medidas que afecten de manera uniforme a todas las personas, entre ellas, a los miembros de las comunidades étnicas, o que no se refieran de manera particular a dichos pueblos o a las materias que regula el citado Convenio[95]. Es decir, la medida solo deberá ser consultada cuando “la incidencia que […] tiene sobre estas comunidades es distinta de la que genera frente al resto de la población”[96]. Esta incidencia diferencial bien puede generar “una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine”[97].

 

147.        En tercer lugar, este Tribunal ha precisado que para determinar si corresponde adelantar un proceso de consulta previa, debe examinarse si la materia del proyecto legislativo tiene un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades étnicas. Esto supone comprobar previamente si contiene aspectos que inciden directamente en su identidad como pueblos[98]. En este sentido, los procesos de consulta deben realizarse “sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en este. Así, la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas”[99].

 

148.        En cuarto lugar, esta garantía a favor de los grupos étnicos se activa cuando involucran “medidas legislativas o administrativas impuestas desde el exterior”[100]. En tal medida, cuando representa la “propia voluntad y del ejercicio de su derecho a la autonomía”, no hay lugar a considerar el derecho, se considera inexistente. Aunado a ello, es importante tener en cuenta que los pueblos étnicos gozan de un reconocimiento completo para su autodeterminación, incluye adoptar sus propias instituciones y autoridades de gobierno, darse sus normas y adoptar las decisiones internas que estimen más adecuadas para su supervivencia cultural[101].

 

149.        Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional[102] ha precisado que la consulta previa es un instrumento de diálogo respecto de las medidas que los afecten. En específico en la Sentencia SU-123 de 2018 la Corte estableció que “la consulta previa es un derecho fundamental, que protege a los pueblos indígenas y tribales y tiene carácter de irrenunciable. Esto implica que: (i) el objetivo de la consulta previa es intentar lograr en forma genuina y por un diálogo intercultural el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten; (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes; (iii) por medio de la consulta se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados; (iv) la consulta debe ser un proceso intercultural de diálogo en el que el Estado debe entonces tomar las medidas necesarias para reducir las desigualdades fácticas de poder que puedan tener los pueblos étnicos; (v) en este diálogo intercultural ni el pueblo tiene un derecho de veto ni el Estado un poder arbitrario de imposición de la medida prevista; (vi) la consulta debe ser flexible, es decir, adaptarse a las necesidades de cada asunto; (vii) la consulta debe ser informada, esto es dispensar a los pueblos indígenas y tribales la información suficiente para que ellos emitan su criterio; (viii) la consulta debe respetar la diversidad étnica y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes”. 

 

150.        En este contexto, la Sala Plena encuentra relevante referirse a la forma en que se satisfacen las exigencias propias de la consulta previa. Al respecto, en la aludida Sentencia SU-123 de 2018, la Corte hizo alusión a todas las formas de participación de las comunidades indígenas, así:

 

“11.1. La consulta previa es constitucionalmente exigida cuando una medida puede afectar directamente a un grupo étnico. Pero ¿qué sucede si existe afectación al grupo étnico pero es de menor intensidad, al punto de que no pueda ser calificada de afectación directa? O, por el contrario, ¿qué sucede en otros eventos en donde estamos en presencia de una afectación tan intensa que puede llegar, por ejemplo, a comprometer la existencia del pueblo indígena? Esta pregunta es relevante frente al caso concreto pues la Corte deberá interrogarse acerca del eventual nivel de afectación del pueblo indígena que presentó la tutela. Ahora bien, en todos los casos, existe un cierto derecho de participación de los pueblos indígenas cualquiera que sea la afectación, como manifestación del derecho a la participación pero, conforme al principio de proporcionalidad, el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional han entendido que los tipos de participación son diversos.

 

11.2. Las opciones son la participación de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos, el derecho a la consulta previa o la necesidad de la obtención del consentimiento previo libre e informado (CPLI). Esa diversificación por escalas es el resultado de una comprensión de los derechos de las comunidades indígenas en clave del principio de proporcionalidad. Se trata entonces de establecer límites en la aplicación de los derechos fundamentales, entre ellos los de los grupos étnicos diversos en materia de autodeterminación, autonomía, territorio, recursos naturales y participación, a partir del balance adecuado entre los principios.

 

11.3. Cuando la medida no afecte directamente al pueblo étnico (…), la participación corresponderá al estándar de intervención básico que se relaciona con la inclusión de las comunidades en los órganos decisorios nacionales o la mediación de sus organizaciones en cualquier escenario que les interese (…).

 

Cuando la medida sea susceptible de afectación directa al pueblo étnico, se aplican todas las reglas de deliberación con las comunidades tradicionales, conforme al derecho a la consulta previa y con el propósito genuino de llegar a un acuerdo. En caso de que la consulta sea adecuadamente realizada pero no conduzca a un acuerdo, la administración deberá implementar la medida con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad (…).

 

La afectación directa intensa aplica cuando una medida amenace la subsistencia de la comunidad tradicional, por lo cual, en principio, la ejecución de la medida requiere el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades tradicionales y en caso de no llegar a un acuerdo, prevalecerá la protección de las comunidades tradicionales. Se da en estos tres casos excepcionales, conforme a los desarrollos jurisprudenciales y del derecho internacional (…): (i) Traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento (…); (ii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus territorios (…): (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y ambiental que pone en riesgo su subsistencia (…)”

 

151.        En síntesis, la consulta previa de proyectos legislativos solo es obligatoria cuando estos produzcan una afectación directa de los grupos étnicos diferenciados. Para determinar los casos en que se presenta tal afectación, se deben seguir los criterios definidos por la jurisprudencia con ese propósito, los cuales fueron reseñados en precedencia y que pueden resumirse así: (i) se trata de un medida que regula algún derecho o materia prevista en el Convenio 169 de la OIT o en los artículos 329 y 330 superiores; (ii) la medida repercute directa y específicamente sobre las comunidades étnicas, al margen de que el efecto sea negativo o positivo, porque modifica su situación o posición jurídica; (iii) el objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales; (iv) a pesar de su carácter general, la medida tiene una incidencia diferencial en las comunidades étnicas, o regula sistemáticamente materias que conforman identidad de estas; (v) la disposición está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica; y (vi) en relación con las decisiones internas de las propias comunidades, no resulta obligatoria su aplicación, lo cual no quiere decir que en este ámbito no haya lugar a otros mecanismos de participación..

 

5.   Caso concreto

 

5.1.          La exequibilidad de las normas demandadas por violación del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas que forman parte del CRIC

 

152.        Alcance de las normas acusadas y forma de análisis constitucional. La Sala Plena debe empezar por señalar que los accionantes demandaron expresamente la integralidad del Decreto Ley 1094 de 2024. Al respecto alegaron que: (i) el Gobierno Nacional confundió la consulta previa a la que está obligado con la deliberación interna y autónoma de un Consejo que agrupa ocho pueblos indígenas del Cauca; y (ii) la incorporación de esta normativa fue fragmentada.

 

153.        Al respecto, la Sala recuerda que el decreto cuestionado en su parte considerativa específicamente consigna: “el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental- ATEA fue expedido por las autoridades indígenas en la Junta Directiva de Autoridades Tradicionales, en cumplimiento del XII, XIII y XVI Congreso Regional del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, de conformidad con sus formas y estructuras de gobierno propio reconocidas en el artículo 330 de la Constitución Política”.

 

154.        A su vez, en el documento denominado “Memoria justificativa instrumento jurídico -reconocimiento de la autoridad territorial económico ambiental ATEA-CRIC Julio 10 de 2024”, se estableció que el 1 de julio del 2018, “la Autoridad Tradicional del Consejo Regional indígena Del Cauca, en ejercicio del Derecho Mayor, la Ley de Origen, el Derecho propio, y con fundamento en lo dispuesto en la Resolución del 30 de mayo de 1999 de la María Piendamó, el Decreto 982 de 1999 y los Mandatos de los Congresos Regionales, expiden el Mandato No 01-0718, donde se ratifica la Autoridad Territorial Económico Ambiental; que tiene por objeto establecer y reafirmar las normas y procedimientos propios de la autoridad territorial, económico ambiental que rige dentro del ámbito territorial de los pueblos indígenas agrupados en el CRIC, con el propósito de proteger los territorios originarios, ancestrales o poseídos, a consolidar los sistemas propios de gobierno, la autonomía alimentaria orientados desde el respeto y el uso armónico de los espacios de vida”[103].

 

155.        En tal medida, el origen del Decreto Ley 1094 de 2024 está en el mandato ATEA adoptado por el máximo órgano directivo del CRIC el 30 de junio de 2018, el cual sirvió de base para la construcción de un borrador del decreto que fue presentado por esa organización en el marco de las mesas de trabajo de la comisión mixta creada por el Decreto 982 de 1999[104].

 

156.        En efecto, se llevaron a cabo diversas mesas técnicas y espacios de concertación entre el Gobierno nacional y las autoridades del CRIC, como parte de la Comisión Mixta establecida por el Decreto 1811 de 2017[105], en los que se acordaron los contenidos sustantivos del decreto, respetando los principios de autonomía, buena fe, participación y consentimiento informado. Las que se concretan en las tablas aportadas en la memoria justificativa del decreto objeto de examen, así:

 

i) Comisiones en el marco del decreto 1811 de 2017

 

 

ii) Actividades desarrolladas en las mesas técnicas para la construcción del instrumento normativo

 

 

157.        Las sesiones técnicas adelantadas tenían como objetivo discutir los aspectos técnicos, jurídicos y operativos del reconocimiento y coordinación de la ATEA, conforme fue explicado por las autoridades del Gobierno nacional, de acuerdo con el siguiente orden cronológico.

 

158.        Desde el 4 de junio de 2024, se recibió a la Consejería Mayor del CRIC y se fijó un cronograma de trabajo respecto de varios textos normativos, entre los cuales se encontraba un borrador de proyecto de decreto para reconocer el mandato ATEA, junto con su respectiva memoria justificativa.

 

159.        Se avanzó en la construcción de una propuesta de decreto alternativa a la presentada por el CRIC que recogiera las inquietudes formuladas por todas las jefaturas de OAJ, versión que fue socializada a la organización indígena en la sesión técnica de trabajo del 13 de junio de 2024.

 

160.        Una vez recibida la retroalimentación del equipo técnico indígena y sus autoridades, se acordó enviar una propuesta definitiva del proyecto de decreto, luego de revisar con detenimiento junto a las OAJ de los sectores involucrados los ajustes solicitados por el CRIC.

 

161.        El 5 de julio de 2024, se realizó una segunda sesión técnica de trabajo, en la que fueron revisadas en paralelo las últimas versiones del CRIC y del Gobierno nacional, con el fin de identificar las diferencias sustanciales entre ambas. A solicitud de la organización indígena se definió como metodología que la revisión del proyecto de decreto se hiciera de manera concluyente, de manera que una vez leído y discutido cada uno de los artículos, se realizarían los ajustes necesarios sobre el texto base, y con posterioridad, cada artículo ajustado en su redacción sería validado por el CRIC quedando concertado.

 

162.        El 22 de julio de 2024, se realizó una tercera sesión técnica, donde se logró la concertación de los plazos para la reglamentación adicional que se requiera por parte de las distintas carteras involucradas y la expedición del protocolo de coordinación entre las autoridades de los pueblos indígenas que hacen parte del CRIC y las entidades competentes (artículo 6 del Decreto Ley 1094 de 2024) y de financiación de la política integral de la autoridad territorial económica ambiental – ATEA (artículo 7 del Decreto Ley 1094 de 2024).

 

163.        De acuerdo con lo anterior, el Decreto Ley 1094 de 2024 no fue impuesto unilateralmente por el Estado, ya que correspondió al resultado de un proceso solicitado por el CRIC para dar operatividad jurídica al Mandato ATEA dentro del marco previsto por el Decreto Ley 1953 de 2014.

 

164.        En tal sentido, la Consejería Mayor del Consejo Regional Indígena del Cauca, representó en este proceso a las 139 autoridades indígenas, pertenecientes a 11 pueblos indígenas del Cauca, a través de las mesas técnicas adelantadas.

 

165.        Para la Corte es posible concluir que el decreto demandado sí requería ser consultado con las comunidades indígenas que hacen parte del CRIC. Ello porque su objeto es reconocer el mandato y las competencias que la ATEA ejerce en sus territorios, toda vez que su incorporación al ordenamiento jurídico mediante la adopción de un decreto con fuerza de ley implica, en los términos de la jurisprudencia constitucional, una afectación directa, al constituir un proceso de “trasplante” del derecho originado en las propias comunidades indígenas al ordenamiento jurídico nacional.

 

166.        En efecto, se trata de una medida legislativa que repercute de manera directa y específica sobre dichas comunidades, en particular sobre las normas y procedimientos que les resultan aplicables en materia territorial, económica y ambiental, de acuerdo con su derecho propio, teniendo en cuenta que la consulta previa busca evitar que las autoridades estatales diseñen, desarrollen y ejecuten políticas públicas que comprometan o puedan incidir en la identidad de las comunidades tradicionales sin que estas hayan tenido conocimiento pleno de tales políticas ni hubiesen valorado sus ventajas o desventaja

 

167.        No obstante lo expuesto, este deber de consulta se encuentra satisfecho, porque las autoridades tradicionales de esas comunidades, como integrantes del CRIC, participaron activamente en la construcción y definición de dicha normativa.

 

168.        En efecto, la Autoridad Tradicional del Consejo Regional indígena del Cauca, en ejercicio del Derecho Mayor, la Ley de Origen, el derecho propio, y con fundamento en lo dispuesto en la Resolución del 30 de mayo de 1999 de la María Piendamó, el Decreto 982 de 1999 y los Mandatos de los Congresos Regionales, expidió el Mandato No 01-0718, donde se ratifica la Autoridad Territorial Económico Ambiental, con el propósito de proteger los territorios originarios, ancestrales o poseídos, a consolidar los sistemas propios de gobierno, la autonomía alimentaria orientados desde el respeto y el uso armónico de los espacios de vida.

 

169.        En tal medida, se llevaron a cabo diversas mesas técnicas y espacios de concertación entre el Gobierno nacional y las autoridades del CRIC, como parte de la Comisión Mixta establecida por el Decreto 1811 de 2017, en los que se acordaron los contenidos sustantivos del decreto, respetando los principios de autonomía, buena fe, participación y consentimiento informado, como se expuso previamente.

 

170.        Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena concluye que en este caso existió una afectación directa de las comunidades en tanto un apartado de su propuesta normativa se incorporó a un instrumento especial con fuerza de ley, sin embargo, se cumplieron -en general- las condiciones requeridas para el agotamiento de la consulta previa. En efecto, tal y como se encuentra documentado, existieron diferentes etapas de diálogo y concertación entre las autoridades del Gobierno nacional y las comunidades indígenas que condujeron a la aprobación del texto del decreto acusado.

 

5.2.          La exequibilidad de las normas demandadas por violación del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas situadas en el Cauca que no integran el CRIC y de las comunidades indígenas de otros departamentos

 

171.        El Decreto Ley 1094 de 2024 es un acto de reconocimiento del derecho propio emanado de las autoridades de los pueblos indígenas que conforman el CRIC, cuyo objeto se encuentra descrito específicamente en su artículo 1, el que se concreta en “reconocer el Mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA como un instrumento de derecho propio de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que conforman Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, así como las competencias de sus autoridades y establecer los mecanismos de coordinación y operativización entre estas y las entidades públicas competentes, en armonía con la política indígena integral de la autoridad territorial y ambiental, así como de la Constitución, bloque de constitucionalidad, la ley y demás instrumentos normativos que los derechos territoriales, económicos y ambientales los pueblos indígenas”.

 

172.        Así, el origen del Decreto Ley 1094 de 2024 está en el mandato ATEA adoptado por el máximo órgano directivo del CRIC, en consecuencia, se concreta en un acto de reconocimiento del derecho propio emanado de las autoridades del CRIC, por lo que solo aplica a las comunidades de los pueblos indígenas que lo integran y, en consecuencia, no establece normas con efectos directos para otros pueblos o comunidades indígenas.

 

173.        Al respecto, la Sala Plena se recuerda que la Consejería Mayor del Consejo Regional Indígena del Cauca, representó en este proceso a las 139 autoridades indígenas, pertenecientes a 11 pueblos indígenas del Cauca, a través de las mesas técnicas adelantadas. A su vez, la propuesta normativa del Decreto Ley 1094 de 2024 fue promovida, elaborada y presentada por la organización indígena del CRIC ante el Gobierno nacional como desarrollo del mandato ATEA. En este contexto, el CRIC presentó la memoria justificativa que acompaña el decreto, la cual contiene el análisis técnico y jurídico que fundamenta la necesidad de establecer una regulación para la puesta en funcionamiento en los territorios indígenas de la ATEA y su coordinación con las demás entidades territoriales, aspectos que lo hacen un instrumento de derecho propio.

 

174.        Se trata entonces de una serie de disposiciones destinadas exclusivamente a reconocer la autonomía del CRIC y la ATEA, lo que no implica desconocer los derechos de otras comunidades, ni interfiere con sus formas de gobierno o territorios. De ahí que no era necesario realizar un proceso de consulta con otras autoridades tradicionales de pueblos indígenas diferentes a los integrados en el CRIC.

 

175.        Ello encuentra sentido, dado que el Decreto Ley 1094 de 2024 no introduce una regulación estatal impuesta sobre los pueblos indígenas, sino que reconoce el mandato de la ATEA, como expresión legítima de su autonomía, autogobierno y derecho propio del CRIC, en ejercicio del derecho a la autodeterminación reconocido en el artículo 330 de la Constitución, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en tanto constituye una manifestación legítima del pluralismo jurídico que protege la Constitución de 1991 y que reconoce la autonomía de las comunidades indígenas y, en particular, su derecho propio.

 

Con todo, las disposiciones del decreto no son aplicables a otras comunidades indígenas (del Cauca o de otros departamentos) ni inciden de manera directa sobre ellas, ya que, apreciadas en conjunto las disposiciones que integran el decreto objeto de examen, es posible interpretar de manera razonable, que los resguardos y reservas en los que tiene aplicación son aquellos pertenecientes a los pueblos que integran CRIC. Esto es así, porque el objeto principal del decreto es reconocer un instrumento de derecho propio de esos pueblos (el mandato ATEA), que, por su naturaleza, no es aplicable a otros pueblos indígenas. Por la misma razón, las competencias que ejercen las autoridades tradicionales en virtud de dicho mandato no pueden ser desarrolladas en territorios distintos a aquellos pertenecientes al CRIC.

 

176.        Tal y como lo ha desarrollado la Corte Constitucional los grupos étnicos nacionales no necesariamente tienen derecho, por el solo hecho de su etnia, a ser consultados. Una afirmación en este sentido desconocería un principio axial del ordenamiento jurídico, como lo es la inexistencia de derechos absolutos. En este orden de ideas, pertenecer a una comunidad étnica no da lugar al inicio de un proceso de consulta, pues este principio se encuentra condicionado a la existencia de una afectación directa para el desarrollo de la comunidad étnica[106].

 

177.        En efecto, para analizar la procedencia de la consulta previa es indispensable establecer la afectación directa de las comunidades, esto es, la evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a una comunidad afrodescendiente. En este caso, no existe una medida que involucre de manera directa a otras comunidades indígenas al margen de los miembros del CRIC, dado que no altera su estatus, situación o posición jurídica o confiere algún tipo de beneficio.

 

178.        Ahora bien, es posible que, en casos concretos relacionados con el ejercicio de las competencias de la ATEA, se generen afectaciones a otras comunidades indígenas, las que en este momento son hipotéticas y eventuales, lo que descarta la necesidad de la consulta previa con dichas comunidades. En efecto, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, sólo las medidas que produzcan una alteración específica y particular sobre las comunidades indígenas o afrodescendientes deben ser sometidas a consulta previa, lo que no ocurre en este caso, en relación con los pueblos indígenas que no hacen parte del CRIC. En consecuencia, esta decisión no implica que de manera posterior, en casos concretos por vía del control de tutela o de otro tipo de proceso judicial, se puedan analizar eventuales afectaciones directas, puesto que al margen de que la medida legislativa deba o no ser consultada previamente a los pueblos culturalmente diferenciados, todos los actos jurídicos posteriores a través de los cuales se pretenda su implementación que causen una afectación directa deberán ser sometidos a consulta previa[107].

 

VIII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Ley 1094 de 2024, “Por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental- ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca- CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones.”, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la consulta previa.

 

SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre las expresiones: “las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios”, contenidas en el artículo 3 de del Decreto Ley 1094 de 2024, por ineptitud sustancial de la demanda en cuanto a la acusación relacionada con la presunta violación de los artículos 58 y 287 de la Constitución.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración y salvamento parcial de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

A LA SENTENCIA C-448/25

 

 

Ref.: expedientes D-16.291 y D-16.306

 

Demandas de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1094 de 2024, “[p]or el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”.

 

 

Con el respeto habitual por las decisiones de la Sala, presento las razones que me llevan a salvar parcialmente mi voto frente a la decisión mayoritaria, por cuanto considero que los cargos por desconocimiento de los artículos 58 (derechos de terceros-propiedad privada) y 287 (autonomía de las entidades territoriales no indígenas) de la Constitución (expediente D-16.306), reunían los presupuestos para su análisis de fondo, en atención a los argumentos que se exponen a continuación.

 

En cuanto a la claridad, la argumentación del accionante seguía un hilo conductor consistente, que permitía comprender el sentido del problema constitucional denunciado en la demanda. En efecto, el reproche en contra del artículo 3 (parcial) se concentraba en que en los territorios sobre los que exista una mera solicitud de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena, estaría bajo la competencia de la ATEA, por lo que el CRIC estaría autorizado a reglamentar, administrar, ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, proteger, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar dichos territorios, en desmedro de los derechos que terceros pudieran tener en esos ámbitos espaciales, además, esto permitiría el ejercicio de competencias respecto de territorios en los que no existe claridad ni certeza sobre su delimitación y titularidad colectiva.

 

Frente a la certeza, los cargos de inconstitucionalidad se dirigían en contra de una norma jurídica real y existente, cuyo contenido se identificó de manera razonable por la parte accionante, por lo que no fue producto de una construcción subjetiva. El artículo demandado, como lo indicó el actor, determina que las disposiciones del Decreto Ley 1094 de 2024 aplican a los resguardos indígenas, las reservas indígenas, las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios. En este contexto, el cuestionamiento se desprende de la lectura de estos artículos y no de una interpretación personal o aislada.  

 

En lo que atañe al requisito de especificidad, el demandante demostró la existencia de una oposición normativa entre la norma cuestionada y los artículos 58 y 287 superiores al advertir un posible desconocimiento de la propiedad privada y la autonomía de las entidades territoriales.

 

Respecto de la pertinencia, el demandante realizó un reproche de naturaleza constitucional, a partir del desconocimiento de disposiciones superiores que procuran la garantía a la propiedad privada y la autonomía de las entidades territoriales, respecto a las facultades otorgadas al CRIC para reglamentar, administrar, ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, proteger, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar territorios en los que exista una solicitud de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios.

 

Finalmente, se presentaron argumentos suficientes, al exponer los elementos de juicio necesarios para generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Ello, en tanto explicaban cómo, a su juicio, en los territorios sobre los que exista una mera solicitud con las características referidas, sean objeto de las competencias de la ATEA.

 

En términos generales, considero que la demanda identificada con el radicado D-16.306 planteaba un problema constitucional relevante, puesto que el artículo 3 podría establecer una problemática respecto de las competencias que el decreto le atribuye a las autoridades indígenas, que podrían terminar por afectar el ejercicio del derecho de propiedad y las competencias de las entidades territoriales.

 

En efecto, el artículo 3 señala que la ATEA ejercerá competencia no solo en predios titulados, sino en aquellos en que exista una solicitud administrativa. Así, dispone que tiene competencia sobre las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca – CRIC, donde se haya: (i) solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración; (ii) puesto en funcionamiento de la entidad territorial indígena; o (iii) adelantado la protección y seguridad jurídica de dichos territorios.

 

Por lo expuesto, tal y como se encuentra redactado el artículo 3, supone que las disposiciones del decreto serán aplicadas en territorios respecto de los cuales se formule cualquiera de las solicitudes allí enunciadas, sin que exista un título jurídico preciso y claramente delimitado. Con todo, al margen de un título específico de propiedad, las comunidades están habilitadas para ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar el territorio, los espacios de vida y el fortalecimiento del sistema económico propio y el buen vivir (art. 5 D.L. 1094 de 2024), lo que podría resultar problemático desde el punto de vista constitucional. 

 En tal sentido, haciendo uso del principio pro actione, para este despacho se debió analizar la problemática respecto de las competencias que el decreto le atribuye a las autoridades indígenas, que podrían terminar por afectar el ejercicio del derecho de propiedad y las competencias de las entidades territoriales.

 

Fecha ut supra, 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado