REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-468 DE 2025

 

Ref.: expediente PE-059

 

Control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,  en especial, de las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional adelantó el control automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones” (en adelante, PLE). En razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, en primer lugar, la Sala Plena verificó si el PLE cumplía los requisitos formales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.

 

Al respecto, comprobó que el trámite legislativo cumplió todas las reglas de procedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. De este modo, constató lo siguiente: (i) la materia regulada en el PLE tiene reserva de ley estatutaria; (ii) este cumplió las reglas aplicables al procedimiento legislativo ordinario; (iii) fue aprobado en una sola legislatura y por mayoría absoluta tanto en las comisiones como en las plenarias de ambas cámaras; (iv) surtió en debida forma el trámite de conciliación; (v) respetó los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad; (vi) no debía agotar el requisito de consulta previa; y (vii) tampoco debía satisfacer el requisito de análisis de impacto fiscal.

 

En relación con el trámite de conciliación, la Sala constató que, en virtud de la jurisprudencia anunciada por la Sentencia C-340 de 2025, la exigencia relativa a que la comisión de conciliación esté compuesta por miembros de diferentes partidos únicamente tendrá efectos respecto de los proyectos de ley radicados en el Congreso de la República con posterioridad a la notificación del Auto 1298 de 2024, esto es, a partir del 15 de noviembre de 2024. En consecuencia, concluyó que dicha jurisprudencia no es aplicable al presente caso y, en esa medida, la conformación de la comisión de conciliación por dos miembros del mismo partido no constituye un vicio de procedimiento en el asunto de la referencia.

 

Por lo anterior, en segundo lugar, procedió a adelantar el control material del PLE. Previo al análisis de constitucionalidad del articulado del PLE, la Corte consideró relevante referirse a algunos aspectos pertinentes de los siguientes temas que guardan relación con el PLE: (i) el interés superior y la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (en adelante, NNA) en la Constitución Política; (ii) el tratamiento de datos personales con especial referencia a los datos sensibles, las fotos y la información de los NNA; (iii) los límites a la libertad económica, y (iv) las herramientas existentes para localizar personas desaparecidas y sistema de alertas tempranas sobre la niñez colombiana.

 

La Corte consideró que los artículos 1, 7, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 se ajustan al texto superior. No obstante, declaró la inconstitucionalidad de la expresión “entre los 0 y 12 años”, contenida en los artículos 2 y 9, y la sustituyó por “menores de 18 años” y “menos de 18 años” respectivamente. Lo anterior, porque la limitación de edad de 0 a 12 años prevista en el PLE desconoce el mandato de protección integral ordenado en los artículos 44 y 45 de la Constitución al establecer un trato desigual entre niños, niñas y adolescentes sin fundamento objetivo y razonable. La medida no supera el test de igualdad, ya que sacrifica de manera injustificada la protección de los derechos fundamentales de un grupo especialmente protegido, contrariando el principio de igualdad material y la obligación estatal de brindar amparo reforzado a todas las personas menores de dieciocho años.

 

También declaró constitucional el artículo 3 en el entendido de que cuando la autorización es diligenciada y suscrita por los “familiares” del menor extraviado, es necesario que la persona que autorice el tratamiento de datos personales acredite esa calidad. Lo anterior es imprescindible para proteger el interés superior del menor de edad. Esta finalidad se garantiza mediante la constatación de que la persona que suscribe el consentimiento informado es efectivamente un familiar del niño, niña o adolescente extraviado (a), y no un tercero.

 

Así mismo, declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 4, bajos los siguientes entendidos: (i) los datos biométricos y personales mínimos requeridos para la adopción de la Alerta Colombia deberán valorarse en función del riesgo, las circunstancias particulares y los requerimientos tecnológicos, y (ii) cualquier información exigida por la autoridad competente y adicional a los “mínimos requeridos que se deben utilizar en la Alerta Colombia”, deberá ser justificada como estrictamente necesaria para la búsqueda, localización y recuperación del menor de edad extraviado.

El tratamiento de datos personales debe circunscribirse a aquellos que resulten adecuados, relevantes y no excesivos en relación con la finalidad de la recolección y uso de estos (buscar, localizar y recuperar niños y niñas extraviadas). Únicamente se pueden tratar los datos personales estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades del tratamiento, de tal forma que se encuentra prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden estrecha relación con el objetivo de este. En consecuencia, debe hacerse todo lo razonablemente posible para limitar el procesamiento de datos personales al mínimo necesario. Es decir, los datos deberán ser: (i) adecuados, (ii) pertinentes y (iii) acordes con las finalidades para las cuales fueron previstos.

 

Igualmente, declaró la inconstitucionalidad de la frase “Transcurridas (24) horas de realizar el reporte en la plataforma virtual o de manera personal y de no encontrarse el niño o niña extraviado”, contenida en el último inciso del artículo 5, y la sustituyó por la expresión “Inmediatamente después”. Para el efecto, la Sala, en línea con lo planteado por la Defensoría del Pueblo sobre este tema, argumentó que las primeras horas luego de una desaparición son definitivas para encontrar a las personas, de manera que esperar 24 horas para presentar la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación (FGN) constituye una dilación grave e injustificada que pueden atentar contra la integridad y la vida de los NNA. Admitir este término, significaría aceptar un incumplimiento de la debida diligencia de las autoridades administrativas y judiciales responsables de la protección de NNA, cuando ellos pueden estar siendo víctimas de los más variados abusos que van desde la trata con fines de explotación hasta el reclutamiento forzado por parte de grupos armados al margen de la ley.

 

Dado lo anterior, la Corte concluyó que ante el más mínimo riesgo de vulneración de los derechos a la vida e integridad de los NNA las autoridades administrativas y judiciales tienen el deber de máxima precaución y diligencia, actuando de manera célere e inmediata para asegurar en la medida de lo posible el éxito en la ubicación de los NNA sanos y salvos.

 

La Corte decidió que el artículo 6 es constitucional bajo los siguientes entendidos: (i) la expresión “a la persona que lo secuestró” del literal h), se refiere a la persona que presuntamente extravió al menor de edad o fue la última persona vista con este; (ii) la eventual publicación de la imagen de la última persona vista con el menor de 18 años extraviado a que se refiere el literal h) deberá ser evaluada caso por caso por las autoridades competentes, respetando el principio de proporcionalidad; y (iii) la determinación de la periodicidad y la duración de la alerta inicial señalada en el parágrafo 2 deberán ser las estrictamente necesarias para la búsqueda, localización y pronta recuperación del niño, niña o adolescente extraviado (a), según las circunstancias particulares del caso. En eventos excepcionales y debidamente justificados por razones de seguridad, es posible que no se active la alerta o que se utilice bajo condiciones especiales.

 

Para la Corte son relevantes las anteriores precisiones por lo siguiente:

 

En primer lugar, respetar la presunción de inocencia de la persona que fue vista por última vez con el menor de edad extraviado porque no siempre se trata de situaciones de secuestro o de conductas que sean tipificadas como delitos. El término “persona que lo secuestró” introduce una atribución directa de responsabilidad penal a una persona, sin un proceso previo, en contravía del artículo 29 de la Constitución y de los estándares internacionales sobre presunción de inocencia. Es decir, esa expresión sugiere que aquel que fue visto con el NNA puede ser el secuestrador, a pesar de que no existe un proceso penal que así lo determine. Al tratarse de información divulgada de manera masiva y con un alto grado de urgencia, puede generar daños irreparables al buen nombre.

 

En segundo lugar, es necesario que la periodicidad y la duración de la alerta inicial sean las estrictamente necesarias para la búsqueda, localización y pronta recuperación del menor de 18 años extraviado, sin que ello cause una saturación desproporcionada de las redes de comunicaciones y de los equipos móviles o una eventual revictimización del menor de edad. La exposición excesiva de su imagen puede ocasionarle nuevos perjuicios y traumas, y aumenta los riesgos asociados a la divulgación innecesaria y prolongada de datos personales e información sensible de niños y niñas extraviadas.

 

Finalmente, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 8, bajo el entendido de que los receptores de la “Alerta Colombia” deben eliminar de manera completa y definitiva toda la información que recibieron. Esta supresión debe efectuarse inmediatamente después de haber recibido la “alerta de éxito” a que se refiere el parágrafo de este artículo. La obligación de eliminación de información se extiende a todos los repositorios digitales y físicos de los receptores de la Alerta, en cumplimiento del principio de supresión integral y de la finalidad temporal de la Alerta Colombia.

 

 

Para la Sala, los receptores de la “Alerta Colombia” también deben realizar un debido tratamiento de los datos personales, lo cual no solo implica usar la información únicamente para los fines que se les proporcionó (búsqueda, localización y recuperación de los NNA extraviados), sino eliminar definitivamente de sus equipos o bases de datos la información recibida una vez se cumpla la finalidad de la alerta, es decir, la recuperación de las personas extraviadas.

 

El deber de eliminación de los datos personales cobija a todos los sujetos que han intervenido en el tratamiento de esa información, es decir, a los Responsables, eventuales Encargados, a los usuarios de esa información y, en general, a todas las personas que recibieron la “Alerta Colombia” en sus equipos móviles o a través de canales digitales. Esto último es muy importante porque los usuarios no pueden almacenar indefinidamente la información que reciben con ocasión de la alerta. Almacenar o usar indefinidamente esa información generaría un tratamiento indebido de datos personales en detrimento de los derechos de los NNA que se pretenden proteger con ocasión de la implementación y difusión de la alerta.

 

Tabla de contenido

 

I. ANTECEDENTES. 5

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.. 8

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.. 12

1. Competencia. 12

2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión. 12

3. El alcance y el objeto del PLE. La materia regulada en el PLE tiene reserva de ley estatutaria  13

4. Cumplimiento de los requisitos de forma durante el trámite legislativo. 19

5. Control material del PLE.. 84

5.1. El interés superior y la prevalencia de los derechos de los NNA en la Constitución Política. 86

5.2. Tratamiento de datos personales con especial referencia a los datos sensibles, las fotos y la información de los niños, niñas y adolescentes (NNA) 90

5.3. Límites a la libertad económica. 107

5.4. Herramientas existentes para localizar personas desaparecidas y sistema de alertas tempranas sobre la niñez colombiana. 109

5.5. Análisis temático del PLE.. 112

5.5.1. Objetivo del proyecto de ley (Examen de constitucionalidad del artículo 1° del PLE) 112

5.5.2. Definiciones (Examen de constitucionalidad del artículo 2 del PLE) 116

5.5.3. Tratamiento de datos personales: legitimación, limitación temporal y necesidad (Examen de constitucionalidad de los artículos 3, 4, 7 y 8 del PLE) 133

5.5.4. Requisitos para activar la “Alerta Colombia” (Examen de constitucionalidad del artículo 9 del PLE) 149

5.5.5. Sistema nacional de reporte virtual (Examen de constitucionalidad del artículo 5 del PLE) 154

5.5.6. Divulgación de la “Alerta Colombia” (Examen de constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11 del PLE) 159

5.5.7. Mecanismos de búsqueda, localización y recuperación de niños (as) (Examen de constitucionalidad del artículo 12 del PLE) 197

5.5.8. Informe de gestión sobre niños (as) extraviados (as) (Examen de constitucionalidad del artículo 13 del PLE ) 203

5.5.9. Reglamentación y vigencia (Examen de constitucionalidad de los artículos 14 y 15 del PLE) 207

III. DECISIÓN.. 210

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.            De conformidad con lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5 de 1992 y 39 del Decreto 2067 de 1991, el 21 de octubre de 2024, la Secretaría del Senado de la República remitió a la Secretaría de la Corte, para su revisión de constitucionalidad, el expediente del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”.

 

2.            Mediante comunicación del 8 de noviembre de 2024, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 6 del mismo mes y año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Diana Constanza Fajardo Rivera para que impartiera el trámite correspondiente.

 

3.            En Auto del 19 de noviembre de 2024, la magistrada ponente asumió el conocimiento del asunto y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, quienes debían informar de este proceso a los senadores y representantes a la Cámara que fueron autores y ponentes del proyecto de ley estatutaria de la referencia, así como al Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos del Senado de la República. De igual forma, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas^[1]. Por último, dispuso correr traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto.

4.            Mediante auto del 12 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. En la misma providencia, decretó la práctica de nuevas pruebas. El 1 de abril de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenó continuar con el proceso.

 

5.            El 15 de mayo de 2025, el procurador general de la nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para emitir concepto por haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. En Auto 829 de 2025, la Sala Plena declaró fundado el impedimento formulado.

 

6.            La magistrada Diana Constanza Fajardo Rivera terminó su período constitucional el 5 de junio de 2025. El día 12 del mismo mes y año, la doctora Lina Marcela Escobar Martínez se posesionó en el cargo, en reemplazo de la doctora Fajardo Rivera. En consecuencia, a partir de ese día, la sustanciación de los expedientes del despacho, incluido el presente asunto, quedó a cargo de la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez.

 

7.            Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”.

 

2. Texto objeto de control

 

8.                 El contenido de las normas objeto de control, de conformidad con el texto aprobado por el Congreso de la República, se presentará en la sección correspondiente al examen material de constitucionalidad.

 

3. Relación de siglas, abreviaturas y equivalencias

 

9.                 La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas que son empleadas en la norma objeto de control y los intervinientes, y otras que considera necesarias para facilitar la lectura de esta sentencia. Las siglas son las siguientes:

 

Tabla 1. Relación de siglas, abreviaturas y equivalencias.

 

4. Pruebas decretadas

 

10.            Las respuestas a las preguntas formuladas en el auto de pruebas serán abordadas en los acápites en los que se adelantará el control de constitucionalidad formal del PLE.

 

5. Intervenciones

 

11.        La Corte Constitucional recibió quince intervenciones dentro del término de fijación en lista, el cual transcurrió entre los días 4 y 24 de abril de 2025[2]. Las intervenciones se encuentran resumidas en el Anexo de esta providencia. A continuación, se presenta un cuadro que las sintetiza, en función de la solicitud que hicieron a la Corte (exequibilidad, inexequibilidad o exequibilidad condicionada):

 

Tabla 2. Intervenciones.

 

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

12.        El viceprocurador general de la nación, Silvano Gómez Strauch, solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos 1 a 15 del PLE; la exequibilidad condicionada de las expresiones “0 y 12 años”, contenida en el literal a) del artículo 2, y “ser menor de 12 años”, dispuesta en el literal a) del artículo 9, en el entendido de que “los niños y niñas son todas las personas menores de 18 años y que para la activación del mecanismo de búsqueda, el niño, niña o adolescente deberá ser menor de 18 años”[3]; y la inexequibilidad de la locución “transcurridas 24 horas”, prevista en el inciso quinto del artículo 5. Para sustentar sus peticiones, el viceprocurador general de la nación manifestó lo siguiente:

 

13.        En primer lugar, señaló que el PLE debía ser aprobado mediante el trámite legislativo de las leyes estatutarias porque regula un procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de los niños y niñas, quienes son sujetos de especial protección constitucional. Además, protege el derecho a la vida y a la integridad física del menor de edad extraviado, mediante su búsqueda, localización y recuperación oportuna. Sin perjuicio de lo anterior, la entidad resaltó que, aunque el PLE contiene artículos propios de una ley ordinaria, de acuerdo con la Sentencia C-032 de 2021, tal situación no afecta su constitucionalidad.

 

14.        En segundo lugar, advirtió que el trámite legislativo que surtió el PLE se ajustó a los mandatos superiores y a las reglas jurisprudenciales establecidas en la Sentencia C-379 de 2016. Al respecto, destacó lo siguiente: (i) el PLE fue tramitado por las comisiones primeras constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado; (ii) la exposición de motivos, las respectivas ponencias y el informe de conciliación fueron publicados en la Gaceta del Congreso; (iii) el PLE fue discutido y votado por las dos cámaras; (iv) el PLE se radicó el 4 de octubre de 2023 y su trámite finalizó el 19 de junio de 2024, por lo que se tramitó en una sola legislatura; y (v) las disposiciones del proyecto fueron aprobadas por mayoría absoluta en votaciones nominales y públicas, previa constatación del quorum decisorio.

 

15.        Asimismo, (vi) como resultado de las divergencias entre los textos aprobados por las cámaras, se conformó la comisión accidental de conciliación; (vii) el trámite cumplió con las exigencias de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia; (viii) el PLE no desconoce el criterio de sostenibilidad fiscal, dado que se tuvieron en cuenta las consideraciones de los costos fiscales y, por ello, se realizaron modificaciones para incorporar la Alerta Colombia a las herramientas ya existentes; y (ix) el PLE no requirió la realización de una consulta previa, ya que no incluye medidas que puedan afectar directamente a comunidades étnicas.

 

16.        En tercer lugar, de manera general, la Procuraduría General de la Nación manifestó que el articulado objeto de examen es constitucional. Esto es así, en la medida en que crea un sistema de alerta que busca garantizar la protección integral y los derechos fundamentales de los menores de 18 años extraviados. En este orden, explicó que la Alerta Colombia se fundamenta en la Alerta Amber de Estados Unidos. No obstante, resaltó que en el ordenamiento jurídico colombiano ya existe el sistema de alerta masiva multicanal denominado Alerta Rosa y el Mecanismo de Búsqueda Urgente, creados, respectivamente, por las leyes 2326 de 2023 y 971 de 2005.

 

17.        En cuarto lugar, la Procuraduría General de la Nación realizó las siguientes consideraciones sobre los artículos del PLE:

 

18.        Frente al artículo 1, señaló que el objeto del PLE se ajusta a los mandatos del artículo 44 superior y de los artículos 3 y 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada mediante la Ley 12 de 1991. La Alerta Colombia es un mecanismo eficaz y ágil para lograr la localización de los niños y niñas, que busca garantizar los derechos fundamentales de los menores de edad extraviados.

 

19.        En relación con el artículo 2, la Procuraduría General hizo dos precisiones. Indicó que las definiciones allí establecidas guardan coherencia con regulaciones similares, como lo es la Ley 1581 de 2012. De otro lado, advirtió que el literal a) del artículo 2 vulnera el derecho a la igualdad y el carácter prevalente de los derechos de los NNA, toda vez que excluye de la activación de la Alerta Colombia a la población con edades entre los 13 y 17 años.

 

20.        Consideró que esta disposición desconoce el mandato de no discriminación y, además, carece de justificación. Las personas entre 0 y 12 años y entre 13 y 17 años son menores de edad de conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 1098 de 2006. Tal exclusión contradice la finalidad del proyecto, dado que dicha población también puede extraviarse. Es más, según un reporte de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas, con corte al 29 de enero de 2025, los adolescentes superaron en cifras a los niños y niñas extraviados[4]. Por lo expuesto, la entidad consideró que no existe justificación para el trato diferenciador que introduce el artículo 2 del PLE.

 

21.        Respecto del artículo 3, la entidad solicitó a la Corte que precise el término “riesgo inminente”, que utiliza dicho artículo en relación con la activación de la Alerta Colombia. Se trata de un concepto indeterminado y subjetivo que no especifica los elementos para su configuración. También resaltó que la exigencia de un consentimiento informado para el tratamiento de datos personales de los niños y niñas se encuentra en consonancia con los postulados superiores y la Ley estatutaria 1581 de 2012. Agregó que los datos personales de los menores de 18 años deben ser utilizados exclusivamente para la protección del menor de edad extraviado.

 

22.        En cuanto al artículo 4, el Ministerio Público afirmó que la Corte debe señalar que los datos personales y biométricos establecidos en los literales a) a f) son los datos mínimos requeridos para aumentar las probabilidades de encontrar al menor de edad extraviado. Además, expuso que, primero, la autorización de los padres o representantes legales del niño o niña extraviado que establece el artículo 7 garantiza la protección del derecho al habeas data. Y, segundo, que la obligación de eliminar los datos en los términos del artículo 8 ayuda a que los datos personales y biométricos sean utilizados exclusivamente por el tiempo en que el menor de 18 años permanezca extraviado.

 

23.        Frente al artículo 5, la entidad consideró que la expresión “transcurridas 24 horas”, la cual se refiere al tiempo posterior al cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) debe denunciar la desaparición del menor de edad ante la Fiscalía, es inconstitucional. A su juicio, la mencionada expresión desconoce el principio del interés superior del menor de 18 años, establecido en el artículo 44 de la Constitución Política; y el deber del Estado colombiano de proceder inmediatamente a la investigación preliminar o averiguación de la desaparición, establecido en el numeral 2 del artículo 10 de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas[5].

 

24.        En relación con el artículo 6, consideró que la obligación de los prestadores de telecomunicaciones y redes móviles de divulgar de forma gratuita la Alerta Colombia es constitucional, porque protege los derechos fundamentales de los menores de edad y se fundamenta en el principio de solidaridad. Además, indicó que esa obligación es inherente al servicio público de telecomunicaciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 333 de la Constitución Política. Igualmente, la entidad adujo que la atribución de responsabilidad disciplinaria al funcionario público que reciba el reporte del niño o niña extraviado y no active la alerta también se ajusta a la Constitución, pues tal omisión implica el incumplimiento de los deberes y obligaciones a cargo.

 

25.        Por otro lado, consideró que el tratamiento de datos personales que dispone el artículo 7, únicamente por el tiempo de la desaparición, garantiza el derecho a la intimidad personal de los menores de 18 años. Asimismo, explicó que el artículo 8, a cuyo tenor procede la eliminación inmediata de los datos personales del menor de edad cuando este es encontrado, protege el derecho fundamental al habeas data.

 

26.        Frente al artículo 9, el Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos en relación con el literal a) del artículo 2, sobre la exclusión de la población entre los 13 y 17 años de la Alerta Colombia.

 

27.        Respecto del artículo 10, la entidad señaló que el procedimiento para la activación de la Alerta Colombia se soporta en los principios de celeridad, eficacia y publicidad y, por ende, contribuye a la rápida y eficiente búsqueda de los menores de 18 años. Adicionalmente, dado que los mecanismos de búsqueda pueden comprometer los derechos fundamentales a la dignidad humana, la vida, la salud y la integridad física, el Estado debe revisar esos mecanismos de forma permanente para fortalecerlos y actualizarlos.

 

28.        El artículo 11 no contradice ninguna norma constitucional, porque la ampliación del área de difusión de la Alerta Colombia, según las circunstancias, permite que esta sea específica y efectiva. De otro lado, la obligación impuesta en el artículo 12 a la Policía Nacional, relativa a la implementación de mecanismos de búsqueda, es coherente con el deber de las autoridades públicas de velar por la garantía efectiva de los derechos fundamentales.

 

29.        La entidad consideró que el deber del ICBF y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de entregar sendos informes al Congreso de la República, de conformidad con el artículo 13, constituye un medio de control que permite evaluar la efectividad de la Alerta Colombia y la transparencia de la herramienta. Del mismo modo, sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, la facultad reglamentaria atribuida por el artículo 14 es constitucional.

 

30.        Por último, la Procuraduría General de la Nación indicó que el momento de entrada en vigor del PLE, según el artículo 15, responde a una facultad propia de la autoridad que ejerce la función legislativa.

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1. Competencia

 

31.        En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

 

2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión

 

32.        El control constitucional de los proyectos de leyes estatutarias tiene las siguientes características[6]: (i) es posterior a su aprobación por parte del Congreso, pero previo a la sanción presidencial; (ii) es automático, en concordancia con lo estatuido en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución; (iii) es integral, toda vez que la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales; (iv) tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que esta Corporación confronta estos textos normativos con todo el articulado de la Constitución y de la Ley Orgánica 5 de 1992[7] y (v) es jurisdiccional porque es efectuado por la Corte, de modo que no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley.

 

33.        En razón del alcance del control de los proyectos de leyes estatutarias, en el presente caso la Sala Plena deberá determinar si el PLE cumple los requisitos formales y materiales de validez que, para el efecto, exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.

 

34.        Para resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Corte describirá brevemente el alcance y el objeto del PLE y se pronunciará sobre la reserva de ley estatutaria que opera sobre la materia que desarrolla. En segundo lugar, adelantará el análisis formal del procedimiento legislativo y constatará el cumplimiento de los requisitos de forma durante el trámite legislativo. En tercer lugar, la Corporación revisará la constitucionalidad material del PLE. Para ello, contrastará cada uno de sus artículos con las disposiciones pertinentes de la Constitución.

 

3. El alcance y el objeto del PLE. La materia regulada en el PLE tiene reserva de ley estatutaria

 

3.1. El alcance y el objeto del PLE

 

35.        De conformidad con lo dispuesto en su artículo 1, el PLE tiene por objeto la creación de la Alerta Colombia. Esta alerta es “un sistema que incorpora una herramienta ágil de difusión de información de niños y niñas que se encuentren extraviados en el territorio colombiano, con el objetivo de lograr la búsqueda, localización y recuperación inmediata de estos”. Para comprender el alcance del PLE y determinar si la materia que regula tiene reserva de ley estatutaria, a continuación, la Sala explicará brevemente el procedimiento que el PLE prevé para el acceso, activación y difusión de la Alerta.

 

36.        Acceso a la Alerta Colombia. El PLE establece que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) dispondrá de una ventana especial en su página web oficial, denominada Sistema Nacional de Reporte Virtual, para que los padres, los representantes legales, quien tenga la custodia, los cuidadores o los familiares, o incluso la misma entidad, realicen el reporte del menor de doce años extraviado y diligencien el consentimiento informado que autorice el uso de sus datos personales y biométricos[8]. La Alerta Colombia formará parte del Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana[9], creado mediante el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022.

 

37.        El PLE determina que las personas llamadas a reportar la pérdida del menor de edad que no cuenten con los medios tecnológicos disponibles para interponer el reporte en la página web oficial del ICBF podrán realizar el reporte de manera presencial ante la Defensoría de Familia, la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía o en la instalación de la Policía Nacional más cercana al lugar de la pérdida del niño o niña[10].

 

38.        Activación de la Alerta Colombia. El PLE establece que la Policía Nacional tendrá acceso al Sistema Nacional de Reporte Virtual y será la responsable de activar la Alerta Colombia[11], en un término no superior a una hora[12]. Mediante ese sistema, la Policía Nacional, en coordinación con el ICBF o la entidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que haya recibido la información de manera presencial, deberá recolectar los siguientes datos biométricos y personales del 18 años extraviado para activar la Alerta Colombia: nombres del menor de edad, número de identificación, sexo, edad aproximada, descripción física, última fotografía que garantice su individualización, descripción de la última vestimenta con la que fue visto, fecha, hora y lugar en la que se reportó la desaparición e información de contacto de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia, cuidadores o familiares del niño o niña, incluyendo números de teléfono y direcciones de correo electrónico.

 

39.        Transcurridas 24 horas de realizar el reporte en la plataforma virtual o de manera personal, en caso de no encontrarse el menor de 18 años extraviado, el ICBF deberá presentar la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, quien deberá actuar en el marco de sus competencias[13].

 

40.        Difusión de la Alerta Colombia. El PLE prescribe que la Policía Nacional deberá entregar los datos biométricos y personales del menor de edad extraviado a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que operan en territorio colombiano[14]. Estos deberán enviar la alerta con esos datos a todos los teléfonos móviles que se encuentren en la zona donde ocurrieron los hechos[15]. Si existen indicios de que el niño o niña ha sido trasladado a otra ciudad o municipio, la alerta deberá ampliarse progresivamente[16]. Igualmente, la Policía Nacional deberá entregar a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles la siguiente información adicional: fecha exacta y zona en la que se extravió el menor de 18 años; número telefónico dispuesto por las autoridades y de los familiares; ciudad o municipio, localidad, departamento o distrito; vestimenta y fotografía del menor de edad extraviado, y cualquier otra información que sirva para identificarlo y localizarlo[17].

 

41.        Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberán enviar la alerta a la pantalla principal de los teléfonos móviles tres veces al día —cada una de ellas por al menos diez segundos—, desde el reporte de la desaparición y, como mínimo, durante la semana siguiente a la alerta inicial[18]. La alerta, que deberá vibrar, deberá cubrir toda la pantalla y la fotografía, por lo menos el 70% de ella. La señal de alerta será en color rojo y no se permitirá que el usuario del dispositivo móvil elimine la alerta antes de los diez segundos[19].

 

42.        La Alerta Colombia también deberá enviarse de manera inmediata al Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia y a todas las demás autoridades en las fronteras, puertos y aeropuertos. Los operadores logísticos de los aeropuertos internacionales deberán difundir la alerta en sus instalaciones cuando el menor de 18 años se haya extraviado en la ciudad o municipio en el que se encuentran ubicados[20]. El PLE dispone que “se deberá comunicar e informar a los países fronterizos con Colombia sobre la alerta emitida, con el fin de articular esfuerzos para recuperar al niño o niña”[21]. Del mismo modo, la alerta será difundida a través de otros medios de comunicación de amplia cobertura, como la radio, la televisión y los medios digitales[22].

 

 

 

 

3.2. La materia regulada en el PLE tiene reserva de ley estatutaria

 

43.        El artículo 152 de la Constitución dispone que, mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (i) los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y el régimen de los partidos y movimientos políticos; (iv) el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (v) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (vi) los estados de excepción y (vii) la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

 

44.        De acuerdo con la jurisprudencia, no cualquier regulación que se ocupe de las materias indicadas en el artículo 152 de la Constitución tiene reserva de ley estatutaria[23]. Tratándose de los derechos fundamentales, la Corte ha sostenido que debe efectuarse una interpretación restrictiva de dicha reserva, por lo que no todas las manifestaciones de esos derechos o todos los aspectos que tengan relación con su ejercicio deben ser regulados mediante ese tipo de leyes. En este orden, la Sala Plena ha sostenido que solo aquellos elementos del núcleo esencial de los derechos fundamentales deben ser tramitados mediante el procedimiento de ley estatutaria[24]. Es decir, “las prerrogativas básicas que se derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, los principios que guían su ejercicio (…) y las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general”[25].

 

45.        Puntualmente, respecto de la introducción de límites al régimen de protección del derecho fundamental al habeas data, en la Sentencia C-748 de 2011, que efectuó el control automático e integral del proyecto de ley estatutaria que regula la protección de datos personales —en la actualidad, Ley Estatutaria 1581 de 2012—, la Sala afirmó que las siguientes dos materias tienen reserva de ley estatutaria: (i) las excepciones a la prohibición general de tratamiento de datos sensibles, como modalidad de dato personal, y (ii) la protección de los datos personales, especialmente los sensibles, de los NNA. Así mismo, en la Sentencia C-282 de 2021, la Corte precisó que “las disposiciones sobre los datos personales que se recogen, el tipo de tratamiento que reciben, y las formas y límites a su circulación son aspectos que inciden determinadamente en el núcleo esencial del derecho al habeas data” y, por ende, son asuntos que tienen reserva de ley estatutaria[26].

 

46.        Ahora bien, conviene recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia, una ley tramitada por el procedimiento de ley estatutaria puede contener disposiciones que estén sometidas a esa reserva y materias propias de la legislación ordinaria[27]. La inclusión de normas ordinarias en leyes estatutarias resulta ajustada a la Constitución y, en particular, al principio democrático, porque el procedimiento legislativo de aprobación de las leyes estatutarias es más exigente que el de las leyes ordinarias. En cualquier caso, ha dicho la Corte, la introducción de normas ordinarias en leyes estatutarias debe responder “a un principio de integralidad en la regulación” y, en consecuencia, las normas ordinarias deben tener “una conexión teleológica, lógica y sistemática que justifique su inclusión en dicho cuerpo normativo”[28].

 

47.        En su escrito de intervención, Asomóvil argumentó que el PLE es inexequible porque viola la reserva de ley estatutaria. A su juicio, “esta ley no aborda de manera integral ni estructural los derechos fundamentales de los NNA. Adicionalmente, se evidencia que no afecta el núcleo esencial del derecho al trabajo ni define de manera general las condiciones para su ejercicio, condiciones que justificarían su trámite como ley estatutaria”[29]. Sin embargo, en concordancia con las consideraciones jurisprudenciales expuestas, la Sala concluye que el PLE sí tiene reserva de ley estatutaria porque introduce excepciones y limitaciones significativas e intensas al régimen de protección de los derechos fundamentales al habeas data y a la intimidad personal de los niños y niñas menores de doce años. Esta conclusión se sustenta en al menos tres razones.

 

48.        Primera, el inciso 2 del artículo 7 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 contiene una prohibición general al tratamiento de datos personales de los NNA. Este artículo estatuye: “[q]ueda proscrito el tratamiento de datos personales de [NNA], salvo aquellos datos que sean de naturaleza pública”. En virtud de la misma ley, por tratamiento de datos debe entenderse “[c]ualquier operación o conjunto de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección, almacenamiento, uso, circulación o supresión”[30].

 

49.        El PLE prevé una excepción a dicho precepto porque implica la recolección, almacenamiento, uso y circulación de los datos personales de los menores de doce años extraviados. En efecto, las personas que accedan al Sistema Nacional de Reporte Virtual deberán incluir el nombre y apellido del menor, su número de identificación, su sexo y su edad aproximada, así como otros datos personales que permitan su identificación. Esta información será conocida por varias instituciones nacionales y países vecinos, así como por los usuarios de teléfonos móviles y de otros medios de comunicación de amplia cobertura, como la radio, la televisión y los medios digitales.

 

50.        Segunda, el artículo 5 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 establece que los datos sensibles son “aquellos que afectan la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico (…) y los datos biométricos”. El artículo 6 de la misma ley prevé una prohibición general al tratamiento de datos sensibles y regula cinco excepciones a esta regla, una de ellas es la siguiente: cuando “sea necesario para salvaguardar el interés vital del Titular y este se encuentre física o jurídicamente incapacitado”. El PLE desarrolla esta excepción porque autoriza el tratamiento de datos sensibles del menor de 18 años extraviado como las fotos, que son un ejemplo de datos biométricos. Estos, a su vez, son datos sensibles tal y como explícitamente lo establece el precitado artículo 5.

 

51.        Y tercera, las excepciones y limitaciones que el PLE introduce al régimen de protección del derecho fundamental al habeas data de los niños y niñas menores de doce años extraviados son intensas porque implican la difusión masiva de sus datos personales e incluso de algunos datos sensibles. El PLE determina que la Policía Nacional, entidad responsable de activar la Alerta Colombia, deberá entregar esa información a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles, los cuales, a su vez, deberán enviarla a todos los usuarios registrados de teléfonos móviles que se encuentren en la zona donde se extravió el niño o niña. Además, si existen indicios de que el niño o niña ha sido trasladado a otra ciudad o municipio, la alerta deberá ampliarse progresivamente.

 

52.        La información descrita, que, como ya se indicó, corresponde a los datos personales, e incluso sensibles de los menores de doce años extraviados, será enviada, únicamente con las restricciones que el PLE dispone, a las siguientes personas e instituciones: a medios de comunicación de amplia cobertura, al Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, a todas las autoridades en las fronteras, puertos y aeropuertos internacionales del país y a los países fronterizos con Colombia.

 

53.        En este punto resulta necesario precisar que las anteriores razones no se extienden de manera automática a otras leyes o proyectos de ley que versen sobre materias similares a las abordadas en el PLE. Es decir, no todas las iniciativas legislativas o las leyes que creen o reglamenten mecanismos tecnológicos para la búsqueda y localización de personas extraviadas o desaparecidas, mediante la difusión de sus datos personales o sensibles, tienen forzosamente reserva de ley estatutaria. Corresponde al legislador o a la Corte, según el caso, determinar en cada asunto particular si la norma a expedir o la disposición objeto de control tiene reserva de ley estatutaria.

 

54.        Desde esta perspectiva, los argumentos expuestos en precedencia son el resultado de la suma de tres elementos: (i) el PLE regula una excepción a la prohibición general al tratamiento de datos personales de los NNA; (ii) el PLE regula una excepción a la prohibición general al tratamiento de datos sensibles de los NNA; y (iii) tales excepciones son extremas e intensas porque implican la difusión masiva —local, municipal, departamental, regional, nacional e incluso internacional— de dichos datos. Además, dada su finalidad, el PLE incide amplia y significativamente no solo en los derechos fundamentales al habeas data y a la intimidad de los NNA; también busca proteger sus derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, a la protección contra violencia, al cuidado y a la unidad familiar.

 

55.        De conformidad con lo anterior, dado que el PLE introduce excepciones y limitaciones significativas al régimen de protección del derecho fundamental al habeas data de los niños y niñas menores de doce años, era necesario, como en efecto lo hizo el Congreso de la República, tramitar la iniciativa a través del procedimiento de ley estatutaria. Esto es así, aunque el PLE contenga disposiciones propias de la legislación ordinaria y que, por tanto, no estén sometidas a la reserva de ley estatutaria.

 

56.        La última observación es importante porque las normas que no tienen esa reserva, es decir, que son ordinarias, pueden ser modificadas por medio del procedimiento legislativo ordinario o, en otras palabras, no están llamadas a cumplir las exigencias del trámite legislativo estatutario. En el presente caso, las normas que no tienen reserva de ley estatutaria son aquellas que regulan aspectos eminentemente técnicos, operativos o instrumentales de la Alerta Colombia. El siguiente cuadro identifica prima facie las normas del PLE que tienen naturaleza estatutaria y ordinaria.

 

Tabla 3. Artículos del PLE que tienen naturaleza estatutaria y ordinaria.

 

4. Cumplimiento de los requisitos de forma durante el trámite legislativo [32]

 

57.        La Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia establecen las siguientes tres reglas especiales para la aprobación de proyectos de ley estatutaria[33]: primera, se deben tramitar por el procedimiento legislativo ordinario[34]; segunda, su aprobación debe ser por mayoría absoluta[35]; y, tercera, deben aprobarse en una sola legislatura[36].

 

58.        Respecto de la primera regla, los proyectos de ley estatutaria deberán cumplir los siguientes requisitos: (i) publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva[37]; (ii) iniciar su trámite en la comisión primera constitucional permanente de la cámara en la cual fue radicado[38] o de manera conjunta en las comisiones primeras de las dos cámaras, cuando el Gobierno nacional decrete el mensaje de urgencia[39]; (iii) publicar los informes de ponencia antes de su discusión y aprobación, tanto en comisiones como en plenarias[40]; (iv) haber sido anunciado en una sesión diferente a la de su deliberación y votación[41]; (v) la votación debe cumplir las exigencias constitucionales de quorum[42] y (vi) ser nominal y pública, sin perjuicio de las excepciones que establezca la ley[43]; y (vii) respetar los plazos mínimos entre el primer debate en comisiones y el segundo debate en plenarias (ocho días) y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra (quince días)[44], “salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras”[45].

 

59.        Así mismo, en el trámite de los proyectos de ley estatutaria se deberá (viii) designar una comisión de conciliación cuando existan discrepancias en los proyectos aprobados por la plenaria de cada cámara[46], y publicar el texto conciliado en la Gaceta del Congreso “por lo menos con un día de anticipación” a su debate[47] y aprobación por mayoría absoluta; (ix) respetar los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad[48]; (x) cumplir con el requisito de la consulta previa cuando el proyecto contenga medidas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas[49]; y (xi) cuando la iniciativa contenga normas que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, contar con el análisis del impacto fiscal y el concepto respectivo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[50], cuyo contenido deberá ser estudiado y discutido por el Congreso de la República[51]. Cabe precisar que algunos de estos vicios, como el desconocimiento del principio de unidad de materia, tiene un impacto sustancial y no se encuentra sometido al término de caducidad dispuesto en el artículo 242 de la Carta.

 

60.        Procede la Corte a verificar uno a uno los requisitos señalados en precedencia, siguiendo para el efecto el procedimiento legislativo adelantado en la formación del PLE.

 

4.1. Trámite en la Cámara de Representantes

 

a.     Iniciativa legislativa y publicación del PLE junto con su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso

 

61.        El 4 de octubre de 2023, el proyecto de ley estatutaria 266 de 2023 Cámara, “por medio de la cual se crea y se reglamenta Alerta Colombia Ley Sara Sofía y se dictan otras disposiciones”, junto con su exposición de motivos, fue radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes por el senador Alejandro Carlos Chacón Camargo, y los representantes Carlos Adolfo Ardila Espinosa, Gilma Díaz Arias, Flora Perdomo Andrade, Dolcey Oscar Torres Romero, Hugo Alfonso Archila Suárez, Wilmer Yesid Guerrero Avendaño, Álvaro Henry Monedero Rivera, Elizabeth Jay-Pang Díaz y Olga Beatriz González Correa[52].

 

62.        Conforme a lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución y en concordancia con el artículo 140.1 de la Ley 5 de 1992, los congresistas están facultados para presentar, individualmente y a través de sus bancadas, iniciativas legislativas. En este caso, la Sala Plena constata que el PLE fue presentado por diez congresistas y no aborda asuntos cuya iniciativa está reservada al Gobierno nacional[53], por lo que su radicación resulta compatible con las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.

 

63.        Además, el PLE y su exposición de motivos fueron debidamente publicados en la Gaceta del Congreso n.º 1439 del 10 de octubre de 2023[54], en cumplimiento de lo previsto en el artículo 157.1 de la Constitución y 144 de la Ley 5 de 1992. Por tanto, se entiende superada esta primera etapa del examen formal.

 

b.     Asignación a la Comisión competente y designación del ponente

 

64.        En atención a la materia objeto de regulación, el PLE fue remitido el 4 de octubre de 2023 por el presidente de la Cámara de Representantes a la Comisión Primera Constitucional Permanente de esa célula legislativa, donde fue recibido el 17 de octubre del mismo año[55].

 

65.        Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992, la comisión primera constitucional permanente de cada cámara es la encargada de dar primer debate a los proyectos de ley estatutaria. En consecuencia, la decisión de darle trámite al PLE en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes es compatible con lo previsto en dicha norma.

 

66.        Posteriormente, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante Acta n.º 14 del 18 de octubre de 2023, designó como ponente único del PLE al representante Carlos Adolfo Ardila Espinosa[56]. Con esta designación se cumplió lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 5 de 1992[57].

 

c.      Publicación del informe de ponencia para primer debate y anuncio previo a la discusión y votación

 

67.        Publicación. El artículo 157.1 de la Constitución dispone que ningún proyecto será ley sin “[h]aber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”. A su vez, el artículo 160 establece que “[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente” Por su parte, la Ley 5 de 1992, en sus artículos 156 y 157 para el caso de las comisiones y 174 y 175 para las plenarias, prevé que el informe de ponencia sea presentado y publicado para que la iniciativa pueda ser considerada.

 

68.        En el Auto 705 de 2024, la Corte sostuvo que, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, el Congreso de la República puede acudir a medios alternativos de publicidad. Esta posibilidad goza de validez si “se demuestra que los destinatarios de la información han sido previamente advertidos o enterados de que no se acude al medio ordinario de publicidad, sino que, se recurre a otro mecanismo y se indica claramente dónde y en qué condiciones se puede acceder a la información”. De acuerdo con el citado auto, son medios alternativos los siguientes: la lectura oral, “la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la comisión[58], y la explicación oral con un alto grado de especificidad.

 

69.        En cumplimiento de lo previsto en el artículo 160 de la Constitución y en los artículos 156 y 157 de la Ley 5 de 1992, el 25 de octubre de 2023, el ponente designado presentó el informe de ponencia para primer debate del PLE ante la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[59]. Dicho informe contiene el objeto de la iniciativa, su trámite, justificación, proposición y otros aspectos. El informe fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 1495 del 26 de octubre de 2023[60], con lo cual se entiende cumplido el requisito de publicidad antes de su trámite en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.

 

70.        Anuncio previo. El inciso final del artículo 160 de la Constitución establece que ningún proyecto de ley podrá ser sometido a votación sin que previamente se haya anunciado. La jurisprudencia ha señalado que la exigencia constitucional del anuncio previo a la discusión y votación debe reunir las siguientes características: “(i) debe ser efectuado en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (ii) la fecha de esa sesión debe ser cierta y determinada o, por lo menos, determinable, y (iii) el proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual fue anunciado”[61].

 

71.        Este requisito tiene como finalidad asegurar los principios constitucionales de publicidad y transparencia, la adecuada formación de la voluntad del legislador, la participación democrática, las garantías para la oposición y el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía en el marco del procedimiento legislativo. El anuncio previo en sesión distinta a aquella en que los proyectos que serán discutidos impide que las decisiones legislativas se adopten de manera sorpresiva y permite que tanto los congresistas como la ciudadanía conozcan anticipadamente los temas sometidos a debate. En consecuencia, constituye una etapa esencial para la construcción de la voluntad democrática del legislador y para hacer efectiva la participación y la incidencia política de la ciudadanía[62].

 

72.        En esa misma línea, la Corte ha precisado que, cuando el debate de un proyecto de ley se extiende en el tiempo, el anuncio debe reiterarse en todas y cada una de las sesiones que preceden a aquella en la que se aprueba. No obstante, “en los casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha”[63].

 

73.        Conforme al Acta n.º 18 del 1º de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 1682 del 29 de noviembre de 2023, el anuncio del PLE en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se realizó en la sesión celebrada el 1º de noviembre de 2023.

 

74.         En la citada acta consta que la Secretaría dio lectura a los proyectos de ley que, por instrucción de la Presidencia, se someterían a discusión y votación en la próxima sesión, entre ellos, el “Proyecto de Ley Estatutaria número 266 de 2023 Cámara, por medio de la cual se crea y se reglamenta Alerta Colombia Ley Sara Sofía y se dictan otras disposiciones”[64]. Además, en la misma acta se lee: “señor presidente, ha levantado la sesión siendo la 1:28 de la tarde. Manifestarle a los Representantes que mañana habrá audiencia pública en Tunja a las 9:00 de la mañana sobre la Ley Estatutaria de Educación, al igual que el viernes 9:00 de la mañana en Bucaramanga, audiencia pública de la Estatutaria de Educación. El orden del día para la próxima semana martes y miércoles, se hará llegar por la Secretaría de la Comisión”[65].

 

75.        De acuerdo con el Acta n.º 19 de la sesión del 8 de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 1683 del 29 de noviembre del mismo año[66], en esa fecha se aprobó el PLE en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. En consecuencia, la Corte concluye lo siguiente: (i) el anuncio se realizó en una sesión distinta y anterior a aquella en la que se llevó a cabo la discusión y votación del PLE; (ii) la fecha de la sesión en la que se discutió y aprobó el PLE, aunque no fue determinada, sí era determinable, pues en el acta se indicó que el orden del día de la semana siguiente se desarrollaría los días martes 7 de noviembre y miércoles 8 de noviembre, conforme fuera comunicado por la Secretaría[67], lo que permitía establecer de antemano el marco temporal en que tendría lugar la votación; y (iii) el PLE fue votado en una sesión distinta y posterior a la del anuncio. Además, (iv) no existió una cadena de anuncios.

 

d.     Discusión y aprobación del PLE en primer debate, mayorías y forma de votación

 

76.        Como se indicó, el PLE fue discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en la sesión del 8 de noviembre de 2023. A continuación, la Sala verificará si en dicho debate la aprobación del PLE se realizó conforme a las reglas constitucionales relativas a tres requisitos: (i) quorum deliberatorio y decisorio[68], (ii) votación nominal y pública[69] y (iii) mayoría absoluta[70]. En relación con esta última regla, debe reiterarse que, en el caso de los proyectos de ley estatutaria, se exige mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación, mas no respecto de otros asuntos vinculados con el desarrollo del trámite, como ocurre, por ejemplo, con la definición de impedimentos, que se resuelven por mayoría simple[71].

 

77.        Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes estaba integrada por cuarenta y un (41) representantes[72]. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de once (11) representantes (“cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o comisión permanente”[73]) y el decisorio de veintiún (21) representantes (“mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación”[74]). Además, la mayoría absoluta era de veintiún (21) representantes (la mayoría “de los votos de los integrantes”[75]). De acuerdo con las votaciones que se indican a continuación, la Corte concluye que, al momento de discutir y votar el PLE, había quorum deliberatorio y decisorio.

 

78.        La sesión inició con el llamado a lista realizado por orden de la Presidencia. Se registró la asistencia de 21 representantes, 3 ausentes con excusa y, en el transcurso de la sesión, se hicieron presentes 17 más, con lo cual la Secretaría constató la existencia de quorum decisorio[76].

 

79.        Posteriormente, la Secretaría dio lectura a la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia y llamó a lista para proceder a su votación. Una vez cerrada, el resultado fue de 29 votos por el SÍ y ninguno por el NO[77]. En consecuencia, la proposición fue aprobada mediante votación nominal y pública[78], con la mayoría absoluta exigida para el efecto.

 

80.        Luego de que la Presidencia concediera el uso de la palabra al ponente de la iniciativa, representante Carlos Adolfo Ardila Espinosa, quien se refirió a los alcances del PLE, y a los representantes Alirio Uribe Muñoz y Diógenes Quintero Amaya, quienes formularon algunas inquietudes particulares, se procedió a la votación de un primer bloque de siete artículos sin proposiciones: 1, 4, 7, 8, 12, 13 y 15. La Secretaría llamó a lista y, una vez cerrada la votación, el resultado fue de 23 votos por el SÍ y ninguno por el NO[79]. En consecuencia, los artículos 1, 4, 7, 8, 12, 13 y 15 fueron aprobados mediante votación nominal y pública[80], con la mayoría absoluta requerida.

 

81.        En seguida, la Presidencia anunció la votación de un segundo bloque de ocho artículos con proposiciones aditivas, modificativas y supresivas avaladas: 2, 3, 5, 6, 9, 10, 11 y 14. La Secretaría dio lectura a las proposiciones y, al concluir, llamó a lista para la votación. El resultado fue de 23 votos por el SÍ y ninguno por el NO[81]. En consecuencia, los artículos 2, 3, 5, 6, 9, 10, 11 y 14 con sus respectivas proposiciones fueron aprobados mediante votación nominal y pública[82], con la mayoría absoluta necesaria.

 

82.        A continuación, se presenta una tabla que resume las proposiciones aprobadas, su contenido y el resultado de la votación:

 

Tabla 4. Proposiciones.

 

83.        Finalmente, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes aprobó con 22 votos por el SÍ y ninguno por el NO[84] el título y la pregunta respecto de si los congresistas deseaban que este PLE fuese ley de la República, mediante votación nominal y pública[85], con la mayoría absoluta necesaria.

 

e.      Publicación oficial del texto aprobado en primer debate

 

84.        El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 1675 del 28 de noviembre de 2023[86].

 

85.        Conclusión. La Corte observa que, en el primer debate del PLE adelantado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se cumplieron los requisitos procedimentales relativos a la presentación y publicación del informe de ponencia, el anuncio previo, el quorum deliberatorio y decisorio, la votación nominal y pública, la mayoría absoluta y la publicación del texto aprobado, conforme a lo exigido en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. La siguiente tabla sintetiza dichos aspectos:

 

Tabla 5. Primer debate: Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.

 

f.       Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia para segundo debate

 

86.        Antes de finalizar la sesión del 8 de noviembre de 2023, la Presidencia de la Cámara de Representantes designó al representante Carlos Adolfo Ardila Espinosa como ponente único para el segundo debate del PLE en la Plenaria de esa Corporación[87].

 

87.        El 27 de noviembre de 2023, el ponente designado radicó ante la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional Permanente el informe de ponencia positiva para segundo debate, acompañado del pliego de modificaciones. Posteriormente, dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 1675 del 28 de noviembre de 2023[88].

 

g.     Anuncio previo a la discusión y votación

 

88.        Conforme al Acta n.º 131 del 15 de abril de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 1052 del 26 de julio de 2024[89], el anuncio del PLE en la Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar en la sesión celebrada el 15 de abril de 2024[90].

 

89.        En la citada acta consta que la Secretaría dio lectura a los proyectos de ley que, por instrucción de la Presidencia, se someterían a discusión y votación en “la sesión plenaria de mañana martes 16 de abril de 2024, a la 1 de la tarde o para la siguiente sesión plenaria donde se debatan proyectos de ley o actos legislativos”, entre ellos, el “Proyecto de Ley Estatutaria número 266 de 2023 Cámara, por medio de la cual se crea y se reglamenta Alerta Colombia, Ley Sara Sofía y se dictan otras disposiciones”.

 

90.        Según el Acta n.º 132 del 16 de abril de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 1211 del 28 de agosto de 2024[91], el debate del proyecto de ley en la Plenaria de la Cámara de Representantes se realizó aquel día[92].

 

91.        Con fundamento en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y la fórmula empleada para efectuar el anuncio, la Corte constata lo siguiente: (i) este se realizó en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se llevó a cabo la discusión y votación del PLE; (ii) la fecha de la sesión en la que se debatió y aprobó el PLE fue cierta y determinada; (iii) el proyecto de ley se votó en una sesión distinta en la que fue anunciado, y (iv) no hubo cadena de anuncios.

 

h.     Discusión y aprobación del PLE en segundo debate, mayorías y forma de votación

 

92.        En este apartado, la Sala determinará si, en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la aprobación del PLE se efectuó con sujeción a las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.

 

93.        Al momento de debatirse y aprobarse el PLE en la sesión plenaria del 16 de abril de 2024, la Cámara de Representantes estaba conformada por ciento ochenta y siete (187) representantes[93]. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de cuarenta y siete (47) representantes[94] y el decisorio de noventa y cuatro (94) representantes[95]. Además, la mayoría absoluta era de noventa y cuatro (94) representantes[96]. De acuerdo con las votaciones que se indican a continuación, la Corte concluye que, al momento de discutir y votar el PLE, había quorum deliberatorio y decisorio.

 

94.        De acuerdo con la certificación allegada por el secretario general de la Cámara de Representantes[97], en la sesión de ese día se realizaron dos (2) registros manuales y ciento setenta y dos (172) registros electrónicos, para un total de ciento setenta y cuatro (174) asistentes. Esta información se corrobora también en el Acta n.º 132 del 16 de abril de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 1211 del 28 de agosto de 2024[98].

 

95.        Luego de la lectura del informe de ponencia positiva, la Presidencia concedió el uso de la palabra a la representante Leider Alexandra Vásquez Ochoa, quien intervino para dejar constancia de la existencia de la Alerta Rosa, un mecanismo similar que, en su criterio, “satisface las necesidades y suple los propósitos que persigue la Alerta Sara Sofía”. Posteriormente, se abrió la votación para aprobar el informe de ponencia en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, conforme a lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5 de 1992. El informe fue aprobado con 115 votos por el SÍ[99] y ninguno por el NO[100], mediante votación nominal y pública.

 

96.        Tras la aprobación del informe de ponencia, se dio lectura a todas las proposiciones presentadas frente al articulado del PLE y, seguidamente, se abrió la discusión y votación en bloques. En primer lugar, se sometieron a consideración los artículos con proposiciones sustitutivas (artículos 2, 3 y 6). En segundo término, se votaron los artículos que se mantuvieron como venían en el informe de ponencia (artículos 11, 14 y 15). Luego, se decidió sobre el artículo 5, que contaba con varias proposiciones avaladas, y sobre un tercer bloque integrado por artículos con proposiciones avaladas (artículos 1, 4, 7, 8, 10, 12 y 13). Finalmente, se votó de manera individual el artículo 9, también con proposiciones avaladas.

 

97.        La Presidencia abrió la votación del primer bloque con proposiciones sustitutivas avaladas a los artículos 2, 3 y 6. Cerrado el registro, se anunció un resultado de 106 votos por el SÍ y 2 votos por el NO[101]. En consecuencia, las proposiciones sustitutivas de los artículos 2, 3 y 6 fueron aprobadas mediante votación nominal y pública[102], con la mayoría absoluta exigida. El contenido de dichas proposiciones se muestra en la siguiente tabla:

 

Tabla 6. Proposiciones sustitutivas

 

98.        En seguida, se dio paso a la votación del segundo bloque, correspondiente a los artículos 11, 14 y 15, que se mantuvieron como venían en el informe de ponencia. Cerrado el registro, se anunció un resultado de 102 votos por el SÍ y 1 voto por el NO[103]. En consecuencia, dichos artículos fueron aprobados mediante votación nominal y pública[104], con la mayoría absoluta exigida.

 

99.        Luego, por instrucciones de la Presidencia, el subsecretario general leyó nuevamente dos de las proposiciones avaladas al artículo 5 y abrió su votación individual. Cerrado el registro, se anunció un resultado de 105 votos por el SÍ y 2 votos por el NO[105]. En consecuencia, dicho artículo fue aprobado mediante votación nominal y pública, con la mayoría absoluta exigida. El contenido de las proposiciones avaladas se muestra en la siguiente tabla:

 

Tabla 7. Artículo 5: proposiciones avaladas.

 

100.   El último bloque comprendió los artículos 1, 4, 7, 8, 10, 12 y 13, todos con proposiciones avaladas. La votación se realizó de forma nominal y pública y, cerrado el registro, se anunció un resultado de 98 votos por el SÍ y 2 votos por el NO[106]. En consecuencia, dichos artículos fueron aprobados con la mayoría absoluta exigida. El detalle de las proposiciones avaladas se muestra en la siguiente tabla:

 

Tabla 8. Artículos 1, 4, 7, 8, 10, 12 y 13: proposiciones avaladas.

 

101.   La sesión continuó con las proposiciones avaladas al artículo 9. La Presidencia abrió la votación y, cerrado el registro, se anunció un resultado de 98 votos por el SÍ y 1 voto por el NO[107]. En consecuencia, dicho artículo fue aprobado mediante votación nominal y pública[108], con la mayoría absoluta exigida. El contenido de las proposiciones avaladas se presenta en la siguiente tabla:

 

Tabla 9. Artículo 9: proposiciones avaladas.

 

102.   Finalmente, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó, con votación nominal y pública, con 98 votos por el SÍ y 1 voto por el NO[109] el título del proyecto —Por medio de la cual se crea y se reglamenta Alerta Colombia (Ley Sara Sofía) y se dictan otras disposiciones— y la pregunta respecto de si los congresistas deseaban que este proyecto fuese ley de la República.

 

i.       Publicación oficial del texto aprobado en segundo debate

 

103.   El texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 567 del 10 de mayo de 2024[110].

 

104.   Conclusión. La Sala encuentra que, en el segundo debate del PLE adelantado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se cumplieron los requisitos procedimentales relativos a la presentación y publicación del informe de ponencia, el anuncio previo, el quorum deliberatorio y decisorio, la votación nominal y pública; la mayoría absoluta y la publicación del texto aprobado, conforme a lo exigido en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. La siguiente tabla resume dichos aspectos:

 

Tabla 10. Plenaria de la Cámara de Representantes: segundo debate.

 

 

 

 

 

4.2. Trámite en el Senado de la República

 

a.     Designación del ponente y publicación del informe de ponencia para primer debate

 

105.   El 9 de mayo de 2024, el PLE fue remitido por el presidente de la Cámara de Representantes a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, donde fue recibido y radicado en la misma fecha[111].

 

106.   Mediante Acta MD-16 del 14 de mayo de 2024, la Mesa Directiva designó como ponente único de la iniciativa al senador Alejandro Carlos Chacón Álvarez[112], en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 5 de 1992[113].

 

107.   Conforme a lo previsto en el artículo 160 de la Constitución, y en los artículos 156 y 157 de la Ley 5 de 1992, el 21 de mayo de 2024, el ponente designado radicó el informe de ponencia para primer debate del PLE ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República[114], el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 625 del 21 de mayo de 2024[115].

 

b.     Anuncio previo a la discusión y votación

 

108.   Como se precisará en el apartado siguiente, el PLE fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República durante la sesión del 28 de mayo de 2024[116].

 

109.   Con base en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y las fórmulas empleadas para efectuar los anuncios, la Corte constata lo siguiente: (i) estos se realizaron en una sesión distinta y anterior a aquella prevista para la discusión y votación del PLE; (ii) las fechas señaladas para la votación del PLE fueron ciertas y determinadas; (iii) el PLE se discutió y aprobó en una sesión distinta a aquella en la que fue anunciado, y (iv) no se presentó ruptura en la cadena de anuncios. En consecuencia, los anuncios cumplieron las condiciones de validez previstas en artículo 160 de la Constitución y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, garantizando así los principios de publicidad y transparencia en el procedimiento legislativo, como se refleja en la siguiente tabla:

 

Tabla 11. Anuncios en la Comisión Primera del Senado de la República.

 

c.      Discusión y aprobación del PLE en primer debate, mayorías y forma de votación

 

110.   Como se indicó en el apartado anterior, el PLE fue discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República durante la sesión del 28 de mayo de 2024, según conta en el Acta 50 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 1366 del 11 de septiembre de 2024.[117] A continuación, la Sala verificará si dicha aprobación se realizó conforme a las reglas constitucionales sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.

 

111.   Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República estaba integrada por veintiún (21) senadores[118]. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de seis (6) senadores[119] y el decisorio de once (11) senadores[120]. Además, la mayoría absoluta era de once (11) senadores[121].

 

112.   La sesión inició con el llamado a lista efectuado por orden de la Presidencia. Se registró la presencia de 9 senadores, 1 ausencia y, en el transcurso de la sesión, se hicieron presentes 11 senadores más, con lo cual la Secretaría constató la existencia de quorum deliberatorio, para un total de 20 asistentes[122].

 

113.   Posteriormente, la Secretaría leyó la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia. La Presidencia abrió y cerró la discusión y dispuso la votación mediante el sistema nominal y público. Cerrado el registro, el resultado fue de 12 votos por el SÍ y ninguno por el NO[123]. En consecuencia, la proposición fue aprobada con la mayoría absoluta exigida para el efecto[124].

 

114.   De inmediato, la Presidencia abrió la discusión del articulado del PLE y concedió el uso de la palabra al ponente, Alejandro Carlos Chacón Camargo, quien explicó que, luego de una reunión sostenida con la Policía Nacional, radicó varias proposiciones que recogían las sugerencias planteadas por dicha institución. Señaló, además, que el senador Humberto de la Calle Lombana presentó otras proposiciones, igualmente avaladas. El contenido de estas proposiciones se sintetiza en la siguiente tabla:

 

Tabla 12. Proposiciones.

 

115.   Agotada la lectura de las proposiciones, la Presidencia cerró la discusión del articulado en el texto del pliego de modificaciones[126] y dispuso que su votación se realizara en un solo bloque. Cerrado el registro, el resultado fue de 15 votos por el SÍ y ninguno por el NO[127]. En consecuencia, el articulado del PLE fue aprobado mediante votación nominal y pública[128], con la mayoría absoluta exigida[129].

 

116.   Finalmente, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República aprobó, mediante votación nominal y pública, con 16 votos por el SÍ y ninguno por el NO[130] el título del proyecto y la pregunta respecto de si los senadores querían que este proyecto fuese ley de la República.

 

d.     Publicación oficial del texto aprobado en primer debate

 

117.   El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 759 del 5 de junio de 2024[131].

118.   Conclusión. La Corte observa que, en el primer debate del PLE adelantado en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, se cumplieron los requisitos procedimentales relativos a la presentación y publicación del informe de ponencia, los anuncios previos, el quorum deliberatorio y decisorio, la votación nominal y pública; la mayoría absoluta y la publicación del texto aprobado, conforme a lo exigido en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. La siguiente tabla sintetiza dichos aspectos:

 

Tabla 13. Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República

 

e.      Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia para segundo debate

 

119.   Antes de concluir la sesión del 28 de mayo de 2024, el presidente del Senado de la República designó al representante Carlos Adolfo Ardila Espinosa como ponente único para el segundo debate del PLE en la Plenaria de esa Corporación[132].

 

120.   Posteriormente, el ponente designado radicó ante la Secretaría del Senado de la República el informe de ponencia positiva para segundo debate, acompañado del pliego de modificaciones. Dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 759 del 5 de junio de 2024[133].

 

 

 

f.       Anuncio previo a la discusión

 

121.   Conforme al Acta n.º 75 del 6 de junio de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 13 del 28 de enero de 2025[134], el anuncio del PLE en la Plenaria del Senado de la República tuvo lugar en la sesión celebrada el 6 de junio de 2024.

 

122.   En la citada acta consta que la Secretaría dio lectura a los proyectos de ley que, por instrucción de la Presidencia, se someterían a discusión y votación “en la sesión plenaria del Senado de la República de Colombia, siguiente a la del día 6 de junio de 2024”, entre ellos, el “Proyecto de Ley Estatutaria número 285 de 2024 Senado – 266 de 2023 Cámara, por medio de la cual se crea y se reglamenta alerta Colombia - Ley Sara Sofía y se dictan otras disposiciones”. Al finalizar la sesión, se dejó constancia de lo siguiente: “Siendo las 03:25 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el martes 11 de junio de los corrientes a las 11:00 a. m.”.

 

123.   Según el Acta n.º 76 del 11 de junio de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 27 del 5 de febrero de 2025[135], el debate del PLE en la Plenaria del Senado de la República se realizó aquel día.

124.   Con fundamento en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y la fórmula empleada para efectuar el anuncio, la Corte constata lo siguiente: (i) este se realizó en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se llevó a cabo la discusión y votación del PLE; (ii) la fecha de la sesión en la que se debatió y aprobó el PLE fue cierta y determinada; (iii) el proyecto de ley se votó en una sesión distinta en la que fue anunciado, y (iv) no hubo cadena de anuncios.

 

g.     Discusión y aprobación del PLE en segundo debate, mayorías y forma de votación

 

125.    Como se indicó en el apartado anterior, el PLE fue discutido y aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República durante la sesión del 11 de junio de 2024, según consta en el Acta 76 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 27 del 5 de febrero de 2025. A continuación, la Sala verificará si dicha aprobación se realizó conforme a las reglas constitucionales sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.

 

126.   Al momento de discutirse y aprobarse el PLE, el Senado de la República estaba conformado por ciento siete (107) senadores. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de veintisiete (27) senadores y el decisorio de cincuenta y cuatro (54) senadores. Además, la mayoría absoluta era de cincuenta y cuatro (54) senadores.

 

127.    La sesión inició con el llamado a lista efectuado por orden de la Presidencia. Se registró la asistencia de 100 senadores y 5 ausentes con excusa, con lo cual la Secretaría constató la existencia de quorum decisorio[136].

 

128.   Luego, la Presidencia concedió el uso de la palabra al ponente de la iniciativa, senador Alejandro Carlos Chacón Camargo, quien destacó el consenso alcanzado en torno al proyecto, fruto del acompañamiento de todos los partidos y de la concertación de las proposiciones con diversos congresistas. Señaló, además, que varias de las recomendaciones incorporadas provenían de entidades como el ICBF, y reconoció el apoyo de partidos políticos que han promovido iniciativas similares.

 

129.   Acto seguido, la Presidencia ordenó a la Secretaría dar lectura a la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado. Concluida la discusión, se sometió a votación, cuyo resultado fue de 64 votos por el SÍ y ninguno por el NO[137]. En consecuencia, la proposición fue aprobada mediante votación nominal y pública[138], con la mayoría absoluta exigida.

 

130.   Posteriormente, el subsecretario leyó un conjunto de proposiciones avaladas al articulado del PLE, presentadas por el senador Alejandro Carlos Chacón Camargo. Asimismo, informó que dos proposiciones de la senadora Soledad Tamayo Tamayo y una del senador Antonio José Correa Jiménez quedaban como constancias por sus autores[139]. En la siguiente tabla se relacionan las proposiciones avaladas:

 

Tabla 14. Proposiciones

 

131.   Finalmente, la Presidencia sometió a votación de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado, el bloque con las proposiciones avaladas a los artículos 2, 3, 4, 6, 9 y 14, el título y la disposición de que el “Proyecto de Ley Estatutaria número 285 de 2024 Senado, 266 de 2023 Cámara” se convirtiera en ley de la República. Cerrado el registro, el resultado fue de 61 votos por el SÍ y ninguno por el NO[143]. En consecuencia, la iniciativa fue aprobada en último debate mediante votación nominal y pública[144], con la mayoría absoluta exigida[145].

 

h.     Publicación oficial del texto aprobado en segundo debate

 

132.   El texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 874 del 13 de junio de 2024[146].

 

133.   Conclusión. La Corte observa que, en el segundo debate del PLE adelantado en la Plenaria del Senado de la República, se cumplieron los requisitos procedimentales relativos a la presentación y publicación del informe de ponencia, el anuncio previo, el quorum deliberatorio y decisorio, la votación nominal y pública, la mayoría absoluta y la publicación del texto aprobado, conforme a lo exigido en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. La siguiente tabla resume dichos aspectos:

 

Tabla 15. Plenaria del Senado de la República: segundo debate

 

4.3. Plazos mínimos entre debates

 

134.   El artículo 160 de la Constitución fija los plazos que deben mediar entre los debates legislativos. Establece que deben transcurrir al menos ocho (8) días entre el primero y el segundo debate en cada cámara, y un mínimo de quince (15) días entre la aprobación del proyecto en una de ellas y el inicio de su discusión en la otra. A su vez, el artículo 157 del mismo ordenamiento dispone que, para convertirse en ley de la República, todo proyecto debe surtir dos debates: el primero en la comisión correspondiente y el segundo en la plenaria de la cámara de origen; luego, el mismo trámite debe repetirse en la otra cámara.

135.   En el caso de la iniciativa objeto de control, la Sala Plena constata que se cumplieron los plazos previstos y se realizaron los dos debates correspondientes.

 

a.     Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes

 

136.   El PLE fue aprobado por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 8 de noviembre 2023 y, posteriormente, discutido en la Plenaria de la misma Corporación el 16 de abril de 2024. En consecuencia, entre el primer y el segundo debate transcurrió un plazo superior a ocho días calendario.

 

b.     Tiempo transcurrido entre los debates en las cámaras

 

137.   La Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el PLE en la sesión del 16 de abril de 2024. Por su parte, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República inició su deliberación el 28 de mayo del mismo año. En consecuencia, entre la aprobación del proyecto de ley en la Cámara y el inicio del debate en el Senado transcurrió un plazo superior a quince días calendario.

 

c.      Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate en el Senado de la República

 

138.   El PLE fue aprobado por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República el 28 de mayo de 2024 y, posteriormente, discutido en la Plenaria de la misma Corporación el 11 de junio de 2024. En consecuencia, entre el primer y el segundo debate transcurrió un plazo superior a ocho días calendario.

 

4.4. Trámite de conciliación

 

4.4.1. Reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales del trámite de conciliación. Reiteración de jurisprudencia

 

139.   El artículo 161 de la Constitución prevé que, “[c]uando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos y, en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. Una vez conciliado el proyecto, las plenarias someterán a discusión y aprobación el texto y, en caso de persistir las diferencias, se considerará negado el proyecto.

 

140.   El Congreso de la República reglamentó el trámite de conciliación en los artículos 186, 187, 188 y 189 de la Ley 5 de 1992. La primera disposición atribuye a los presidentes de las cámaras la competencia para integrar las comisiones, define el concepto de “discrepancias” y regula la forma en que dichas comisiones deben preparar el texto para superarlas. La segunda disposición fija las reglas sobre la conformación de las comisiones accidentales de conciliación. Finalmente, las disposiciones tercera y cuarta determinan que las comisiones accidentales deben presentar los respectivos informes de conciliación en los plazos señalados y que, si repetido el segundo debate en las cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley.

 

141.   La Corte Constitucional ha interpretado este marco normativo y desarrollado un conjunto de reglas y criterios que el Congreso de la República debe atender dentro de esta etapa del trámite legislativo. La finalidad de tales reglas consiste en preservar el carácter democrático del proceso de expedición de leyes, sin desconocer que las comisiones accidentales de conciliación tienen como función hacer más eficiente la aprobación de las leyes. Estas reglas, a su vez, son aplicables en tres momentos: (i) la conformación e integración de la comisión de conciliación; (ii) la habilitación de competencia y trabajo de los conciliadores; y (iii) la deliberación y aprobación del informe de conciliación.

 

4.4.1.1. Primer momento: conformación e integración de la comisión

 

142.   El artículo 161, inciso 1, de la Constitución, prevé que las comisiones accidentales de conciliación están conformadas por un mismo número de senadores y representantes; mientras que el artículo 187, inciso 1, de la Ley 5 de 1992 exige que la comisión se integrará por los miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes, y quienes formularon reparos, observaciones o propuestas en las plenarias. A ello se agrega que la comisión debe garantizar la representación de las bancadas, conforme con el artículo 187, inciso 2, de la Ley 5 de 1992, adicionado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005.

 

143.   Para la Corte, la conformación e integración de las comisiones accidentales de conciliación exige dos condiciones. En primer lugar, los presidentes de ambas cámaras deben tener conocimiento cierto, previo y suficiente sobre las discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias, para así conformar la respectiva comisión[147].

 

144.   Y, en segundo lugar, la conformación debe regirse por tres criterios, a saber[148]: (i) la simetría, es decir, que las comisiones deben estar compuestas por igual número de senadores y representantes; (ii) la calidad de los integrantes, en la medida en que las comisiones deben estar integradas por quienes participaron en la discusión de los proyectos, sus autores y ponentes, así como por quienes formularon reparos, observaciones o propuestas en las plenarias; y (iii) la representación de las bancadas, de modo que se garantice su participación efectiva en esta etapa del trámite legislativo.

 

145.   La Corte Constitucional ha dejado claro que el segundo requisito no puede leerse de una manera tan estricta, al punto de exigir que las comisiones accidentales de conciliación deban integrarse por la totalidad de participantes en la discusión del proyecto, autores, ponentes y proponentes. Esta sería una lectura irrazonable del artículo 187 de la Ley 5 de 1992 que dificultaría el consenso en torno al texto que debe aprobarse[149] y afectaría la eficacia y la celeridad de la práctica legislativa[150]. Igualmente, este requisito no obliga a que se dé un espacio en la comisión de mediación a congresistas de partidos de oposición, pues la obligación de cara a la pluralidad de bancadas en la comisión de conciliación “no es lo mismo que un deber hacia la oposición”[151]

 

146.   En relación con el tercer requisito, la Sala Plena considera necesario precisar su alcance a la luz de dos recientes providencias: el Auto 1298 de 2024 y la Sentencia C-340 de 2025. La determinación de las reglas de decisión contenidas en estas providencias supone examinar los fallos adoptados antes del citado auto y aquellos dictados con posterioridad a este, pero antes de la mencionada sentencia, que se han ocupado de examinar la validez de la composición de la comisión de conciliación por un senador y un representante a la Cámara del mismo partido político.

 

147.   Decisiones anteriores al Auto 1298 de 2024. La versión original del artículo 187 de la Ley 5 de 1992 únicamente establecía que las comisiones accidentales de conciliación estarían integradas preferencialmente por miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hubiesen formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias. Mediante el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, el legislador eliminó la expresión “preferencialmente” del primer inciso y adicionó un segundo inciso en virtud del cual, “[e]n todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones”.

 

148.   En la Sentencia C-453 de 2006, la Corporación explicó que las modificaciones indicadas buscaron armonizar el reglamento del Congreso con lo dispuesto en la Ley de bancadas. La supresión de la voz “preferencialmente” y la adición del inciso 2 exige que “las indicaciones acerca de cómo deben estar integradas estas comisiones no sea ‘opcional’, sino ‘obligatorio’ y se asegure entonces, la representación efectiva de las bancadas, de acuerdo con los propósitos y objetivos adoptados de la Ley 974 de 2005”.

 

149.   A pesar de la reforma introducida por la Ley 974 de 2005, antes del Auto 1298 de 2024, el cual será explicado a continuación, en el examen de trámites legislativos concretos, la Sala no aplicó una regla uniforme que implicara que la conformación de la comisión accidental de conciliación por dos integrantes (uno por el Senado y otro por la Cámara) de un mismo partido político fuera inválida. En efecto, en las sentencias C-346 y C-181 de 2022 y C-121 de 2024, la Corte no cuestionó y tampoco declaró la inexequibilidad de la conformación de comisiones de conciliación integradas por un único senador y un único representante pertenecientes a la misma bancada.

 

150.   Así, en el caso de la Sentencia C-346 de 2022, la comisión accidental de conciliación estuvo conformada por una representante y un senador, ambos del Partido Liberal; en la Sentencia C-181 del mismo año, por un senador y un representante, los dos del Partido Centro Democrático; y en la Sentencia C-121 de 2024, por una senadora del Partido Pacto Histórico y un representante de la misma colectividad.

 

151.   Lo anterior supone admitir que, a pesar de lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, con anterioridad al Auto 1298 de 2024, la pluralidad de bancadas no era un requisito inequívoco para la validez de la conformación de la comisión accidental de conciliación.

 

152.   El Auto 1298 de 2024. En esta providencia, la Sala Plena estudió el trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara, 303 de 2023 Senado. Allí se ocupó de analizar la validez de la conformación de una comisión de conciliación por un representante y un senador, ambos del Partido Alianza Verde. La Corte concluyó que dicha conformación constituía un vicio de procedimiento porque no contenía un número plural de partidos políticos. En consecuencia, dijo la Corporación, para respetar el principio de pluralismo político, en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del proyecto, las mesas directivas de cada cámara legislativa deben asegurar que las comisiones de conciliación estén conformadas por miembros de al menos dos bancadas por cada Corporación.

 

153.   La Sala advirtió que lo anterior “debe cumplirse, sin perjuicio de la necesaria ponderación y verificación de las singularidades de cada proyecto de ley y del carácter adjetivo o material de las diferencias entre los textos por conciliar, lo cual será examinado por la Corte Constitucional al analizar particularmente los trámites legislativos que se sometan a su consideración”. En cualquier caso, “[l]a publicidad, la ausencia de oposición y la votación del informe conciliatorio no pueden aceptarse como mecanismos de convalidación en este caso, pues estos no suplen el propósito antedicho”.

 

154.   En este orden, la Sala concluyó que había un vicio subsanable, pues si bien se había cumplido con los requisitos de simetría y de calidad de los integrantes de la comisión de conciliación, la conformación de la comisión de conciliación no había cumplido el requisito de representación de las bancadas: miembros de diferentes partidos políticos y más dos bancadas. 

 

155.   Con posterioridad al Auto 1298 de 2024, en la Sentencia C-121 de 2025, la Corte examinó una comisión conformada por un senador y un representante, ambos del Pacto Histórico, y no consideró irregular su integración ni aplicó la regla fijada en el mencionado auto.

 

156.   La Sentencia C-340 de 2025. En esta providencia, la Sala analizó el trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara. Al verificar la composición de la comisión accidental de conciliación, constató que esta había sido integrada por un senador y un representante a la Cámara de partidos políticos distintos. La Corte advirtió que después del 1 de agosto de 2024, fecha en la cual se dictó el Auto 1298, la Sala no había aplicado la regla allí establecida de manera uniforme. Para el efecto, citó, además de la ya mencionada Sentencia C-121 de 2025, las sentencias C-370, C-359 y C-340 de 2024.

157.   Ante la falta de uniformidad anotada, la Corte reiteró y precisó la regla de decisión fijada en el Auto 1298 de 2024, “en el sentido de que estos principios [pluralismo político y democrático] se cumplen cuando, al conformar las comisiones accidentales de conciliación, se garantiza, al menos, la participación de dos bancadas por cada cámara del Congreso de la República”.  Además, “a modo de jurisprudencia anunciada”, advirtió que “la regla en comento se aplicará a (i) cualquier trámite legislativo sin distinción de la clase de ley y (ii) respecto de los proyectos de ley radicados con posterioridad a la notificación del Auto 1298 de 2024, esto es el 15 de noviembre de 2024”.

 

158.   En atención a lo expuesto, la Sala se abstuvo de aplicar la regla de decisión prevista en el Auto 1298 de 2024, por dos razones. Primera, el trámite legislativo se había surtido antes de que fuera notificado el Auto 1298 de 2024. Y, segunda, “porque esta regla implica un cambio en la jurisprudencia constitucional, que no preveía de manera expresa esta exigencia a partir de la interpretación del artículo 161 de la Constitución y 187 de la Ley 5ª de 1992 y porque, además, esta Corte no ha sido consistente en la aplicación de la regla allí establecida”.

 

159.   Respecto de la Sentencia C-340 de 2025, es importante destacar que en ella la Sala no consideró que el hecho de que en ese proceso hubiesen intervenido dos conciliadores de partidos distintos implicara el cumplimiento de la regla de pluralidad de bancadas. Por el contrario, reafirmó la regla fijada en el Auto 1298 de 2024, pero con efectos exclusivamente hacia el futuro.

 

4.4.1.2. Segundo momento: habilitación de competencia y trabajo de los conciliadores designados

 

160.   Una vez conformada la comisión de conciliación de acuerdo con los criterios explicados anteriormente, la jurisprudencia ha indicado que sus integrantes deben examinar los insumos que recogen los antecedentes de los debates surtidos previamente[152] y, con ellos, proceder a analizar y zanjar las divergencias existentes entre los textos de cada cámara, bien a través del consenso o, en su defecto, mediante decisión mayoritaria[153].

 

161.   Posteriormente, los integrantes de la comisión deberán preparar el informe de conciliación y ponerlo a consideración de las plenarias de cada cámara, dentro del plazo fijado por las mesas directivas[154].

 

4.4.1.3. Tercer momento: deliberación y aprobación del informe de conciliación

 

162.   Las plenarias de la Cámara y el Senado deben deliberar y aprobar el texto conciliado. Para ello, el artículo 161, inciso 2, de la Constitución exige que el informe y el texto conciliado se publiquen con al menos un día de antelación a la discusión que se adelantará en cada célula legislativa[155].

 

163.   Cumplida la publicación, las cámaras repetirán el segundo debate en plenarias[156] y discutirán únicamente la propuesta normativa unificada[157]. Sobre este punto, la Corte ha advertido que no se trata de reabrir la discusión sobre la totalidad del proyecto, sino debatir la aprobación de un texto único, que refleje la voluntad integrada del Congreso[158].

 

164.   La deliberación finaliza en tres posibles situaciones. En la primera, las cámaras aprueban en su totalidad el texto conciliado, por lo que se procederá a continuar con el trámite legislativo. En la segunda, las cámaras mantienen su discrepancia sobre la totalidad del proyecto, evento en el cual se entenderá negado el proyecto, conforme con el artículo 161, inciso 2, la Constitución[159]. En la tercera situación, las cámaras aprueban parcialmente el proyecto y mantienen sus discrepancias respecto a algunos artículos.

 

165.   En este último caso debe aplicarse el artículo 189 de la Ley 5 de 1992 y entender que el proyecto no ha sido negado en su integridad[160]. Por el contrario, se debe aplicar el criterio de separabilidad y determinar si el resultado afecta un(os) artículo(s), que no altera(n) la esencia del proyecto, o si, por el contrario, afecta un(os) artículo(s) que resulta(n) fundamental(es) para el sentido de la ley[161].

 

166.   Si los artículos sobre los cuales persisten las discrepancias no afectan el sentido de la ley, se entenderá que solo se excluyen del proyecto los artículos negados; pero, si los artículos son esenciales, se entenderá negado el proyecto en su totalidad. Para saber en qué medida los artículos impactan el sentido de la ley, la Corte ha acudido a dos criterios[162]: primero, uno puramente cuantitativo, referente al número de artículos que tendrían que ser retirados del ordenamiento jurídico y a la proporción que ellos representan respecto de la totalidad del texto legal. Este criterio es importante, solo si el porcentaje de la ley que estaría afectado fuese significativo. Y, segundo, uno de carácter material, a partir del cual debe verificarse si el retiro de ciertos artículos implica que la iniciativa devendría en una distinta o perdería el atributivo de tener una real y efectiva aplicación.

 

4.4.2. Verificación del trámite de conciliación en el PLE

 

167.   Procede la Corte a verificar si las reglas antes descritas se cumplieron en el presente caso. Para ello, se comprobará la conformación de la comisión, el trabajo de sus designados y la deliberación y aprobación del texto conciliado.

 

a) Designación e integración de la Comisión de Conciliación

 

168.   En junio de 2024, la mesa directiva de la Cámara de Representantes designó como conciliador al representante Carlos Adolfo Ardila Espinosa (Partido Liberal), quien tuvo a su cargo la ponencia del proyecto de ley durante su trámite en Cámara[163]. Por su parte, en el mismo mes y año, la mesa directiva del Senado designó como conciliador al senador Alejandro Carlos Adolfo Chacón Camargo (Partido Liberal), quien tuvo a su cargo la ponencia del proyecto de ley durante el trámite en Senado[164].

 

169.   Sobre este punto, debe advertirse que se nombró igual número de congresistas para discutir la conciliación del proyecto de ley, por lo que se cumple con el criterio de simetría. Asimismo, se constata que los designados participaron como ponentes, lo que da lugar al cumplimiento del criterio de calidad de los integrantes.

 

170.   En cuanto a la representación de las bancadas, la Sala observa que en el presente caso no corresponde la aplicación de la regla jurisprudencial definida en el Auto 1298 de 2024 y reiterada a modo de jurisprudencia anunciada en la Sentencia C-340 de 2025. Lo anterior, porque el proceso de formación del PLE, el cual inició el 4 de octubre de 2023 y culminó el 19 de junio de 2024, se adelantó antes de la notificación del Auto 1298 de 2024, es decir, con anterioridad al 15 de noviembre del mismo año. Por tanto, en la presente oportunidad no es exigible el requisito de que dicha comisión esté compuesta por senadores y representantes que pertenezcan a al menos dos bancadas por cada Corporación. De este modo, en el asunto de la referencia no se configura un vicio de procedimiento en lo que atañe a la conformación de la comisión accidental de conciliación.

 

171.   Sobre el particular, resulta conveniente destacar que no es posible la aplicación de la exigencia establecida en el Auto 1298 de 2024 al presente caso no solo por la delimitación temporal efectuada en la Sentencia C-340 de 2025. Además, es preciso considerar que ello supondría una aplicación retroactiva de la jurisprudencia porque, como ya se indicó, a pesar de lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, con anterioridad al Auto 1298 de 2024, la pluralidad de bancadas no era un requisito inequívoco para la validez de la conformación de la comisión accidental de conciliación.

 

172.   Las decisiones de la Corte Constitucional deben garantizar la confianza legítima y la seguridad jurídica. La aplicación retroactiva de los ajustes hechos al precedente constitucional puede ocasionar, en algunos eventos, traumatismos importantes. Además, si se aceptara que la regla de las dos bancadas puede aplicarse retroactivamente a todos los trámites legislativos que culminaron antes de que la Corte dictó el Auto 1298 de 2024, se afectaría la confianza legítima del Congreso de la República que, para el momento en que actuó, no conocía la referida regla, básicamente porque aquella no existía.

 

173.   Con todo, la Sala considera necesario reiterar la regla de decisión delimitada en el Auto 1298 de 2024 y precisada en la Sentencia C-340 de 2025, así: (i) las comisiones de conciliación deben estar conformadas por al menos cuatro personas, dos por la Cámara de Representantes y dos por el Senado de la República; (ii) esta conformación debe garantizar la participación de mínimo dos bancadas; (iii) estas dos exigencias deben aplicarse a cualquier trámite legislativo sin distinción de la clase de ley y (iv) únicamente respecto de los proyectos de ley radicados con posterioridad a la notificación del Auto 1298 de 2024, esto es el 15 de noviembre de 2024.

 

174.   Los integrantes verificaron que los textos aprobados por cada cámara no presentaban discrepancias respecto del título y los artículos 1 y 15, que prevén el objeto de la Alerta Colombia y la vigencia de la ley[165]. Además, encontraron que existían divergencias sobre los artículos restantes (2 a 14) y acordaron acoger el texto aprobado por el Senado. Lo anterior permite inferir que se cumplió el momento de habilitación de competencia y trabajo de los integrantes de la comisión accidental de conciliación.

 

b) Trámite de aprobación del informe de conciliación en las plenarias de las dos cámaras

 

175.   Una vez conciliado el texto, sus integrantes prepararon el informe de conciliación y lo publicaron en las gacetas 904 y 907 del 17 de junio de 2024, y, con ello, dieron inicio a su discusión y aprobación. El texto comparativo de los proyectos aprobados en las plenarias fue el siguiente:

 

Tabla 16. Conciliación de artículos

 

176.       Anuncio previo en la Cámara de Representantes. El 18 de junio de 2024, el secretario de la Cámara de Representantes anunció que el informe de conciliación del proyecto de ley 266 de 2023[166] Cámara, y 285 de 2024, Senado, se discutiría y aprobaría en la sesión del 19 de junio de 2024[167].

 

177.   Discusión y aprobación del informe de conciliación del PLE en la Cámara de Representantes. En la sesión programada (dos días después de la publicación del informe de conciliación), el secretario de la Cámara de Representantes hizo el llamado a lista, comprobó el quorum deliberatorio y decisorio (178 representantes) y anunció el debate del proyecto de ley en el orden del día[168]. Posteriormente la plenaria de la Cámara discutió y aprobó el informe de conciliación con una votación nominal y pública de 113 votos por el SÍ y 0 votos por el NO[169], es decir, con la mayoría absoluta exigida para el efecto. Con esta votación, la Cámara acogió el texto aprobado por el Senado de la República.

 

178.   Anuncio previo en el Senado de la República. En la sesión plenaria del Senado de la República del 17 de junio de 2024, el secretario del Senado anunció que el informe de conciliación del proyecto de ley 266 de 2023vCámara, y 285 de 2024, Senado, se discutiría en la sesión plenaria “siguiente a la del día el lunes 17 de junio de 2024”[170].

179.   Discusión y aprobación del informe de conciliación del PLE en el Senado de la República. La siguiente sesión tuvo lugar el 18 de junio de 2024 (un día después a la publicación del informe de conciliación) y en ella el secretario del Senado realizó el llamado a lista, verificó el quorum deliberatorio y decisorio (96 senadores)[171] y anunció el debate del informe de conciliación en el orden del día[172]. Enseguida, la Mesa directiva dio lectura al informe de conciliación y lo sometió a consideración de la plenaria del Senado, obteniendo una aprobación favorable de 65 votos por el SÍ o 0 por el NO[173]. La votación fue nominal y pública y el informe de conciliación fue aprobado por mayoría absoluta[174]. Con ello, el presidente del Senado dio por aprobado el informe de conciliación[175].

 

180.   A partir de lo anterior, la Sala constata que se cumplió con el tercer momento de la conciliación y, por tanto, se da por satisfecha esta etapa en el trámite legislativo. Dicho trámite consta en las siguientes actas y gacetas:

 

Tabla 17. Trámite de conciliación

 

4.5. Naturaleza de las sesiones para la discusión del PLE y su aprobación dentro de una sola legislatura

 

181.   El artículo 153 de la Constitución exige que los proyectos de leyes estatutarias se tramiten en una sola legislatura[176], que, en concordancia con el artículo 138 superior, comprende dos periodos: del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de febrero al 20 de junio[177].

 

182.   En el presente caso, la Sala encuentra que el trámite legislativo cumplió con este requisito. El proyecto de ley se radicó en la Cámara de Representantes el 4 de octubre de 2023[178] y su trámite finalizó con la aprobación del informe de conciliación por parte de la Cámara de Representantes el 19 de junio de 2024[179]. Por tanto, el PLE se discutió y aprobó en la legislatura 2023-2024.

 

183.   Además, es preciso destacar que todas las sesiones en las cuales se discutió y aprobó el PLE fueron presenciales. En la Sentencia C-242 de 2020, la Corte destacó que este hecho es relevante tratándose de proyectos de ley estatutaria. En esa oportunidad, la Sala advirtió la preferencia por el debate presencial, por cuanto es el mecanismo más adecuado “para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad”[180].

 

4.6. Principio de unidad de materia

 

4.6.1. Reglas del principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia

 

184.   Los artículos 158 y 169 de la Constitución y 148 de la 5 de 1992 prevén el principio de unidad de materia, el cual exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y respecto de la materia principal que regula el cuerpo normativo[181].

 

185.   Este principio tiene como finalidad racionalizar y dotar de transparencia el trámite legislativo, y cumple las siguientes funciones: (i) garantiza que los asuntos que componen una ley guarden coherencia interna y unidad temática con una materia general y principal que los agrupe, (ii) favorece el control político de la ciudadanía al Congreso y (iii) evita la inclusión subrepticia de asuntos sin conexión[182].

 

186.   La unidad de materia no puede leerse de manera inflexible, porque podría afectarse en exceso el margen de configuración del legislador[183] y, eventualmente, anularse el principio democrático[184]. En ese sentido, la expresión “materia” debe interpretarse de modo amplio, de manera que comprenda la diversidad de asuntos que una ley puede abordar[185].

 

187.   En esa medida, el juicio sobre la unidad de materia debe partir de diversas fuentes, como el título de la iniciativa, la exposición de motivos y los informes de ponencia, que sirven como elementos de juicio para determinar el vínculo entre el articulado y el objeto del proyecto[186]. Asimismo, este juicio debe ser verificado mediante varias conexidades[187]: (i) temática, es decir, la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general, sobre el cual versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición particular, sin que ello implique que una ley no pueda tratar sobre diversos asuntos[188]; (ii) causal o, en otras palabras, el deber de que exista una relación entre la disposición y los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley[189]; (iii) teleológica, que se traduce en la identidad de los objetivos y fines que persiguen la ley en general y sus disposiciones en particular[190]; y (iv) sistemática, que es la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal forma que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna[191].

 

188.   Lo anterior se traduce en una metodología de dos pasos. En el primero se determina el núcleo temático de la ley[192] y, en el segundo, se examina si existe relación entre las normas que componen la ley y el núcleo temático de esta última, mediante la verificación de las formas de conexidad antes mencionadas[193].

 

4.6.2. Verificación del requisito de unidad de materia en el PLE

 

189.   La Sala considera que el PLE cumple el requisito de unidad de materia. De acuerdo con su exposición de motivos, el objeto central del proyecto es la implementación de una alerta para encontrar niñas y niños extraviados. Este objeto se mantuvo en los diversos informes de ponencia, por lo que el proyecto siempre contó con el mismo eje temático[194].

 

190.   Esta temática fue desarrollada en 15 artículos que se pueden ser agrupados así:

 

Tabla 18. Verificación del requisito de unidad de materia

191.   Estos tres grupos temáticos dan cuenta de que el legislador no introdujo en el trámite legislativo alguna disposición que fuese extraña o ajena al objeto del proyecto. Asimismo, el título, objeto y disposiciones concretas muestran lo siguiente:

 

192.   Conexidad temática. Existe una relación entre la temática central (la creación de una alerta para encontrar niñas y niños extraviados) y cada una de las disposiciones, en la medida en que estas regulan el acceso a la alerta, su funcionamiento y límites (datos personales y biométricos).

 

193.   Conexidad causal. Los motivos que dieron lugar al proyecto de ley (caso Sara Sofía Galván[195] y la importancia de contar con mecanismos de alerta y búsqueda de menores de edad) guiaron los informes y las deliberaciones dentro de las células legislativas, así como la estructuración y la elaboración del PLE.

 

194.   Conexidad teleológica. El objeto de cada una de las disposiciones del PLE consiste en lograr la búsqueda, localización y recuperación de menores de 18 años extraviados.

 

195.   Conexidad sistemática. Las temáticas concretas de las disposiciones guardan una relación entre sí, de modo que puede comprobarse una coherencia interna del proyecto, así como la existencia de una conexidad sistemática.

 

196.   Por las razones expuestas, la Sala concluye que el PLE satisface el requisito de unidad de materia.

 

4.7. Principios de identidad flexible y consecutividad

 

4.7.1 Reglas de los principios de identidad flexible y consecutividad. Reiteración de jurisprudencia

 

197.   Los artículos 157 y 160 de la Constitución prevén que el trámite legislativo debe respetar los principios de consecutividad e identidad flexible[196]. El primer principio exige que todo proyecto de ley sea discutido y aprobado por las comisiones permanentes y por las plenarias de cada cámara[197]. Ello sin perjuicio de que, en algunos casos, el debate de las comisiones permanentes pueda darse de manera simultánea, en aplicación del artículo 163 de la Constitución[198]. Para verificar que esta exigencia se cumple, en el trámite legislativo, cada célula legislativa debió estudiar y aprobar los temas propuestos sin delegar dicho deber en otra instancia legislativa[199].

 

198.   Por su parte, el principio de identidad flexible exige que las disposiciones aprobadas en segundo debate guarden relación temática con aquellas que fueron votadas en primer debate[200]. Para preservar esa relación temática, en concordancia los artículos 160 de la Constitución y 177 de la Ley 5 de 1992, se debe constatar que los cambios introducidos al proyecto de ley en la plenaria tengan conexidad con las materias y asuntos abordados en la comisión. Igualmente, se debe analizar si las modificaciones realizadas en una cámara tienen relación con lo aprobado por la otra cámara[201]. Lo anterior no significa que

 

199.   Ahora bien, en la Sentencia C-340 de 2024, la Sala sistematizó las siguientes reglas sobre el principio de identidad flexible: “(i) este es más estricto cuando se evalúa el debate al interior de cada cámara (debate en comisión y en plenaria); (ii) es aceptable la incorporación de artículos o modificaciones para desarrollar de forma más específica o extensa un tema o, por el contrario, regularlo de forma más concreta o puntual, siempre y cuando la temática corresponda con la que fue ‘conocida y considerada por la comisión constitucional respectiva o por la otra de las cámaras’[202]; (iii) la relación o coherencia de los cambios no deben ser “remot[a]s, distantes, o meramente tangenciales”[203], sino que, por el contrario, deben guardar una relación de conexidad “clara y específica, estrecha, necesaria [y] evidente”[204]; (iv) de acuerdo con el artículo 160.2 de la Constitución, no se excluye la posibilidad de que surjan diferencias entre lo aprobado en segundo debate por cada cámara[205]; (v) según el texto de los artículos 157 y 158 de la Constitución, el principio de identidad flexible exige el análisis del proyecto de ley en conjunto, no de cada artículo independientemente considerado, por lo que este análisis no debe contemplar los cambios en la literalidad de las disposiciones que conforman el proyecto radicado[206]; finalmente, (vi) una irregularidad que atenta contra los principios de consecutividad e identidad flexible no se convalida por el hecho de haberse surtido el trámite de conciliación posterior[207]”.

 

200.   Las reglas anteriores no se oponen a la modificación de los proyectos de ley durante el trámite legislativo, pues si un artículo tiene una modificación o adición, que se incluye en el iter legislativo y que no se encontraba desde el inicio del trámite, no por ello debe declararse su inconstitucionalidad. Lo que prohíbe la jurisprudencia es incluir, en una fase avanzada del proceso legislativo, aspectos “autónomos, nuevos y separables”[208]. Al respecto, en la Sentencia C-032 de 2021, la Sala indicó que no deberá entenderse como un elemento absolutamente novedoso aquel que, siendo incluido en una fase avanzada del proceso legislativo, guarde relación con el núcleo central del proyecto y con las materias que sí fueron debatidas en sesiones anteriores a su inclusión.

 

4.7.2 Verificación de los principios de consecutividad e identidad flexible en el PLE

 

201.   La Sala encuentra que el PLE fue discutido y aprobado en las comisiones y plenarias de Cámara y Senado, como puede observarse en las gacetas del Congreso[209], por lo que se entiende satisfecho el principio de consecutividad.

 

202.   En cuanto al principio de identidad flexible, la Sala encuentra que, en primer lugar, durante el trámite legislativo, las comisiones y plenarias no incorporaron disposiciones nuevas o extrañas al articulado. Por otra parte, la Sala observa que, durante la deliberación y aprobación del articulado, los representantes y senadores propusieron, discutieron y acogieron modificaciones que se encaminaron a precisar a algunos elementos de la ley, preservando su núcleo temático y estructura. A continuación, se presenta un cuadro que resume los ajustes introducidos al PLE mientras avanzaba su discusión en el Congreso de la República. Este cuadro compara la versión original del PLE, según el texto radicado en el Congreso de la República el 4 de octubre de 2023, el cual fue publicado en la en la Gaceta del Congreso n.º 1439 del 10 de octubre de 2023, con el texto del PLE finalmente conciliado, de acuerdo con el informe respectivo publicado en las gacetas del Congreso n.° 904 y 907 del 17 de junio de 2024.

 

Tabla 19. Verificación de los principios de consecutividad e identidad flexible

 

203.   Estos ajustes, como puede observarse, respetaron el contenido y lo aprobado por cada una de las comisiones y plenarias, de modo que no alteraron el núcleo temático del PLE o de alguna de sus disposiciones. Por este motivo, el trámite legislativo cumplió con los principios de identidad flexible y consecutividad.

 

4.8 Requisito de consulta previa

 

204.   En varias oportunidades, este tribunal ha sostenido que, en concordancia con lo estatuido en los artículos 1, 2, 7, 70, 329 y 330 de la Carta y 6.1.a del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales^[210], las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental a la consulta previa^[211].

 

205.   Puntualmente, el artículo 6.1.a del convenio antes mencionado dispone que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas y tribales “las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Esta afectación directa ha sido definida por la jurisprudencia como “el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”^[212]. De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de consulta previa también es exigible en el trámite de proyectos de leyes estatutarias que afecten directamente a esas comunidades[213].

 

206.   En concordancia con la jurisprudencia, para determinar los casos en que se presenta una afectación directa de los grupos étnicos diferenciados, se deben seguir los siguientes criterios[214]: (i) se trata de un medida que regula algún derecho o materia prevista en el Convenio 169 de la OIT o en los artículos 329 y 330 superiores; (ii) la medida repercute directa y específicamente sobre las comunidades étnicas, al margen de que el efecto sea negativo o positivo, porque modifica su situación o posición jurídica; (iii) el objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales; (iv) a pesar de su carácter general, la medida tiene una incidencia diferencial en las comunidades étnicas, o regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de estas, y (v) la disposición está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad.

 

207.   En aplicación de lo expuesto, la Sala constata que el PLE no contiene medidas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas, pues se trata de una norma de carácter general[215], que no desarrolla las materias contenidas en el Convenio 169 de la OIT[216] o en los artículos 329 y  de la Constitución[217]. El PLE se limita a crear la Alerta Colombia y establecer normas que permitan su acceso, activación y difusión, y su objeto no es la regulación de una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales. Esta regulación no tiene un impacto particular, positivo o negativo, sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales de dichas comunidades, y tampoco en su identidad como pueblos[218], por lo que el PLE no debía someterse a un procedimiento de consulta previa.

 

208.   Ahora bien, la Corporación considera necesario precisar que el PLE sí cobija a los niños y niñas de las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas. La manera en que procederá la autorización de los datos biométricos y personales de los niños y las niñas, el acceso al Sistema Nacional de Reporte Virtual, la activación de la Alerta Colombia, la difusión de la información allí contenida y la implementación de los mecanismos de búsqueda son materias que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del PLE, deberán ser reglamentadas por el Gobierno nacional. Este deberá determinar si dicha reglamentación causa una afectación directa sobre las comunidades indígenas y afrodescendientes y, por tanto, si, respecto de esa norma jurídica, es preciso agotar un proceso de consulta previa.  

 

209.    Con todo, resulta pertinente advertir que la exigencia del procedimiento de consulta previa sobre la implementación de la Alerta Colombia en los territorios de esas comunidades, cuando un niño o niña indígena o afrocolombiano se extravíe, podría afectar la operatividad y el carácter urgente de la Alerta. Esto no significa que la implementación del PLE en esos territorios no deba sujetarse a las condiciones de cada comunidad, de acuerdo con sus usos, costumbres y necesidades específicas. Por el contrario, aquella siempre deberá incorporar un enfoque diferencial que garantice el respeto por su diversidad cultural y los derechos de los niños y las niñas que integran esas comunidades.

 

 

 

 

 

4.9. El requisito de análisis del impacto fiscal

 

4.9.1. El análisis del impacto fiscal. Reiteración de jurisprudencia

 

210.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)[219]. Con este propósito, dice la norma, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) deberá rendir el concepto respectivo durante el trámite legislativo. Además, en concordancia con el mismo texto, los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por aumento del gasto o disminución de los ingresos. Estas proyecciones deberán ser analizadas y aprobadas, también, por el MHCP.

 

211.   La jurisprudencia ha definido reglas que varían el grado de exigencia que debe aplicar esta Corporación para juzgar el cumplimiento de las obligaciones que impone la citada norma, según se trate de proyectos de iniciativa gubernamental, congresional o mixta[220]. Para empezar, conviene precisar las reglas generales aplicables a los tres tipos de iniciativa legislativa[221]: primera, el análisis del impacto fiscal es exigible a todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario —este mandato será desarrollado con más detalle en páginas posteriores—; segunda, este análisis debe cumplir dos condiciones mínimas: ser explícito y ser compatible con el MFMP; tercera, el MHCP debe rendir oportunamente un concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales de la iniciativa; y cuarta, el Congreso deberá estudiar y discutir el concepto del MHCP con el fin de admitirlo o rechazarlo.

 

212.   Ahora bien, dado que el PLE es una iniciativa congresional, resulta del caso reiterar que las reglas aplicables, en materia del requisito de análisis de impacto fiscal, a ese tipo de iniciativas legislativas son las siguientes[222]: (i) los congresistas están obligados a incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de sus iniciativas y las posibles fuentes para su financiamiento; (ii) la obligación de Congreso en esta materia “no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales”[223]; (iii) “la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público”[224]; y (iv) el incumplimiento del MHCP de rendir concepto y el silencio u oposición del Gobierno a la iniciativa no afectan la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber[225].

 

213.    Ahora bien, respecto del primer requisito general aplicable a los tres tipos de iniciativas legislativas, la Sala Plena ha precisado los conceptos de “beneficio tributario” y “orden de gasto”. Sobre el particular, la Sala Plena ha afirmado que, “[p]ara que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales”[226]. Por otro lado, frente al segundo, la Corte ha considerado que “una ley ordena un gasto cuando en ella hay un mandato imperativo de gasto que obre como título jurídico suficiente y obligatorio para incluir una partida en la ley de presupuesto”[227].

 

214.   Para determinar si el PLE debía cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal, a continuación, la Corte profundizará en la noción “orden de gasto”. Con este propósito reiterará dos sentencias recientes que sistematizan y contienen la jurisprudencia en vigor sobre esta materia. Esta delimitación del análisis se debe a que, de acuerdo con su alcance, objetivo y contenido —descritos en el apartado 3.1 de la presente sentencia—, ninguna de las normas del PLE contiene un beneficio tributario.

 

215.   La primera decisión es la Sentencia C-093 de 2024, reiterada en la Sentencia C-480 del mismo año. Esta providencia reconstruyó los diferentes momentos de la línea jurisprudencial que aborda este tema. Así, recordó que entre los años 2005 y 2019, con fundamento en un criterio gramatical, la Corporación diferenció entre las normas que ordenan un gasto de las que autorizan un gasto[228]. No obstante, la citada providencia destacó que algunas de estas sentencias —por ejemplo, las sentencias C-373 de 2010, C-490 de 2011 y C-274 de 2013—, acudieron a otros criterios concurrentes con el denominado gramatical. En esas oportunidades, la Corte precisó que no resulta viable imponer las cargas que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 dispone respecto de “los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República”[229].

216.   Lo anterior es así porque, “aunque la mayoría de las normas puede generar responsabilidades fiscales para el Estado, lo cierto es que estas se encuentran sometidas a la programación y disponibilidad presupuestal correspondiente, por lo que, en sí mismas, no suponen una orden de gastos”[230]. De este modo, tales pronunciamientos consideraron que no toda norma cuya implementación tiene un costo fiscal puede ser asimilada a una orden de gastos, porque el Gobierno nacional puede decidir “la incorporación de las partidas presupuestales que se requieran, de acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediano plazo”[231].

 

217.   Posteriormente, la Sentencia C-093 de 2024 explicó que, mediante las sentencias C-110 de 2019 y C-075 de 2022, precursoras de la jurisprudencia en vigor, la Sala incorporó al análisis el criterio funcional. Estas primeras sentencias de la segunda etapa de la jurisprudencia señalaron dos elementos que permiten identificar si una medida contiene una orden de gasto: (i) el cumplimiento de la disposición es inmediato, por lo que no se trata de una simple habilitación, y (ii) la norma despoja al Gobierno nacional de un margen de valoración respecto de la incorporación de las partidas presupuestales requeridas, así como de la compatibilidad de las medidas con el MFMP.

 

218.   La Sentencia C-093 de 2024 expuso que, en las decisiones siguientes y, en particular, en las sentencias C-085 y C-447 de 2022, y C-134 de 2023, con base en los precedentes anteriores, la Sala concluyó que, de acuerdo con el criterio funcional, la norma legal cuyo gasto se pueda o no incluir en el presupuesto a discreción del Gobierno nacional no constituye una orden de gasto. Tampoco lo son las normas con las siguientes características: (i) “no es claro si se prescribe una orden o una autorización de gasto, ya que el Gobierno también puede definir cómo ejecuta la disposición”[232]; (ii) “el legislador se limita a habilitar la realización de ciertos arreglos presupuestales, sin predeterminar que estos tengan que consistir en un gasto”[233]; y (iii) sencillamente, atribuye una competencia. En los términos de la Sentencia C-093 de 2024, lo que supone la incompatibilidad con la Constitución no es que la norma que tenga efectos presupuestales no cumpla el requisito de análisis de impacto fiscal. Por el contrario, la violación de dicho requisito se produce cuando la medida anula el margen de valoración del Gobierno nacional para incorporar en el presupuesto la partida correspondiente[234].

 

219.   En aplicación de esta regla de decisión, la Corte concluyó que la Ley 2280 de 2022, “por medio de la cual se aprueba el ‘Tratado sobre traslado de personas condenadas entre la República de Perú y la República de Colombia’, suscrito el 27 de febrero de 2018” no debía cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal. Para el efecto, constató que, si bien el Acuerdo cumplía el criterio gramatical, no satisfacía el criterio funcional por dos razones: “el traslado que regula el Tratado es facultativo y, como tal, no es un derecho para los nacionales condenados penalmente en el Perú y, del otro, porque no todas las disposiciones que suponen ‘responsabilidades fiscales’ para el Estado se pueden asociar con una orden de gastos, pues, en todo caso, están sometidas a la programación y disponibilidad presupuestal correspondiente”.

 

220.   La segunda sentencia es la C-317 de 2024. En ella la Sala Plena explicó que entre las normas identificadas por la jurisprudencia que contienen una orden de gasto están “las que crean cargos, dependencias o entidades[235], las que ordenan un incremento en la remuneración de algunos servidores[236] o las que necesariamente derivan en un aumento de una partida presupuestal[237]. Advirtió que, en contraste y de acuerdo con la jurisprudencia en vigor, no constituyen órdenes de gasto estas iniciativas: “(i) únicamente autorizan un gasto que puede ser o no incluido en el presupuesto conforme a la voluntad del Gobierno nacional, (ii) no determinan con claridad si ordenan o autorizan un gasto porque dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar la disposición, (iii) simplemente habilitan la realización de arreglos presupuestales sin ordenar que deban comportar un nuevo gasto o no fijan el responsable de cumplir la orden[238] y (iv) únicamente confieren competencias[239] o (v) reproducen órdenes de gasto contenidas en normas anteriores que no pueden ser contrastadas por la Corte[240]”[241].

 

221.   En la mencionada providencia, la Corporación reiteró que, además, para determinar si una norma constituye una orden de gasto, se deben considerar dos criterios: el gramatical y el funcional. El primer criterio considera las palabras empleadas por la norma. Así, por ejemplo, “el uso de términos como ‘debe’ o ‘puede’ son indicadores del nivel de vinculatoriedad, o no, de la norma”. Por su parte, el criterio funcional exige “analizar la finalidad de la disposición, su articulación con otras del ordenamiento, así como su nivel de concreción y ejecutabilidad”[242]. La aplicación de los dos criterios es necesaria porque, “pese al uso de vocablos imperativos, puede darse el caso en que la norma objeto de control no constituya una orden de gasto al carecer de un título jurídico suficiente para la inclusión de una partida presupuestal. Tal es el supuesto, por ejemplo, cuando la norma requiere de un desarrollo normativo posterior para su implementación^[243]”[244].

 

222.   De conformidad con lo expuesto, en la Sentencia C-317 de 2024, la Corte concluyó que el proyecto de ley estatutaria “[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles” no contiene órdenes de gasto y, en esa medida, no debía cumplir el requisito del análisis de impacto fiscal. Para sustentar esta posición, la Sala consideró varios elementos: primero, la postura de los actores involucrados en el cumplimiento de este requisito —los autores, los ponentes y el MHCP—, quienes estimaron que el proyecto de ley no incluía una orden de gasto; segundo, el margen de maniobra que las normas concedían al Gobierno nacional para ejecutar sus mandatos que, en todo caso, eran imperativos — algunas normas empleaban los verbos “diseñarán”, “implementarán” e “incluirán”—; tercero, las medidas están a cargo de entidades o dependencias de entidades públicas cuya misionalidad se relaciona directamente con el objeto de dichas medidas y que “no necesariamente comprometen más recursos que aquellos con los que actualmente cuentan esas entidades”[245]; y, cuarto, en algunas normas no era claro cuáles eran las entidades responsables de cumplir el mandato o “el alcance de cada una en el cumplimiento de la obligación” [246].

 

4.9.2. El PLE no contiene órdenes de gasto

 

223.   Con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el PLE no debía cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal porque sus disposiciones no contienen órdenes de gasto. En concreto, si bien algunas de ellas cumplen el requisito gramatical, no satisfacen la exigencia funcional.

 

224.   En páginas anteriores se indicó que el PLE consta de 15 artículos. Para verificar el cumplimiento de los dos criterios, la Sala dividirá este apartado en dos grupos de artículos: los artículos que no imponen ninguna obligación, deber o tarea a alguna entidad pública y los artículos que sí lo hacen.

 

4.9.2.1. Los artículos que no imponen ninguna obligación, deber o tarea a alguna entidad pública

 

225.   En el primer grupo se encuentran los siguientes artículos: 1 (objeto del PLE); 2 (definiciones), literales a), c), d), e), f), g); 3 (consentimiento informado), parágrafo; 4 (datos biométricos y personales del menor de 18 años extraviado), literales a) a i); 5 (Sistema Nacional de Reporte Virtual), inciso 4; 6 (divulgación de la Alerta Colombia por los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles), parágrafos 1, 2 y 4; 7 (tratamiento de datos personales); 8 (eliminación del registro de los datos), parágrafo; 9 (activación de la Alerta Colombia), literal a); 10 (procedimiento para la difusión de la Alerta Colombia), literales a), b), e) y f) y parágrafos; 11 (zona de difusión de la Alerta Colombia); 12 (mecanismos de búsqueda), inciso 2; 13 (informes anuales), parágrafos 1 y 2; y 15 (vigencia).

 

226.   Estas disposiciones no contienen ninguna orden de gasto. Solo describen con mayor o menor detalle, según el artículo, la estructura y el funcionamiento general de la Alerta Colombia y no imponen ninguna obligación, deber o tarea específica a entidades públicas. Por tanto, no debían cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal porque no cumplen los criterios gramatical y funcional.

 

4.9.2.2. Los artículos que imponen una obligación, deber o tarea a alguna entidad pública

 

227.   Siguiendo el precedente establecido en la Sentencia C-317 de 2024, el cuadro que se incluye a continuación contiene el segundo grupo de artículos. En él la Sala presenta la entidad y el deber, tarea o mandato que le asigna el PLE. Posteriormente, explicará las razones por las cuales estos contenidos normativos tampoco comportan órdenes de gasto porque, aunque, prima facie, cumplen el criterio gramatical, no satisfacen el criterio funcional.

 

Tabla 20. Los artículos que imponen una obligación, deber o tarea a alguna entidad pública

 

228.   Si bien, en principio, estas normas jurídicas podrían cumplir el criterio gramatical, no constituyen una orden de gasto por las siguientes razones. Primera, algunas de ellas se limitan a atribuir una competencia a entidades administrativas concretas y no constituyen un título jurídico suficiente y obligatorio para incluir una partida en la ley de presupuesto[247]. Tal es el caso de los artículos 2, literal b), 3, inciso 1, y 9, literal c), que prevén que, solo de manera supletoria, es decir, únicamente cuando los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o los cuidadores o familiares del menor de edad extraviado no lo hacen, el ICBF deberá: (i) realizar el reporte del niño o niña extraviado; (ii) diligenciar el consentimiento informado que autorice el uso de los datos personales y biométricos del niño o niña y (iii) disponer de información suficiente para que, al momento de emitir la alerta, la colaboración de la sociedad pueda arrojar resultados positivos.

 

229.   Lo mismo sucede con los artículos 8, 11, parágrafo, y 14, los cuales determinan sendas competencias del ICBF, para solicitar a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles la eliminación de los datos personales y biométricos del menor de 18 años cuando este aparezca; y del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para, por un lado, articular con dichos proveedores la elaboración del protocolo de difusión de la Alerta Colombia y, por otro lado, reglamentar el PLE.

 

230.   Segunda, las medidas están a cargo de entidades cuya misionalidad se relaciona directamente con su objeto, lo que implica que “no necesariamente comprometen más recursos que aquellos con los que actualmente cuentan esas entidades”[248]. En efecto, el artículo 12, inciso 1, establece que, mientras la Alerta Colombia permanezca activa, la Policía Nacional deberá implementar los mecanismos de búsqueda pertinentes para la localización y recuperación inmediata del menor de edad extraviado. Este es un deber ordinario de la Policía Nacional que debe ser cumplido por la entidad en toda circunstancia y con cargo a los recursos a ella asignados, incluso con independencia del PLE.

 

231.   Del mismo modo, el artículo 14 dispone que la reglamentación del PLE estará a cargo del Gobierno nacional y, en concreto, del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. A la luz del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, la potestad reglamentaria es una competencia propia del Gobierno nacional[249] que podría ser ejercida, incluso, si el PLE guardara silencio sobre el particular[250]. Asimismo, la competencia atribuida al ICBF en el artículo 5, inciso 5, se enmarca en el deber general de todos los servidores públicos de denunciar los delitos de cuya comisión tengan conocimiento[251].

232.   Tercera, los artículos 9, literal b), y 10, literales c) y d) contienen mandatos, pero no fijan con certeza al responsable de su cumplimiento. El artículo 9, literal b), se contrae a disponer que entre el reporte del niño extraviado en la página web del ICBF y la activación de la Alerta Colombia no podrá transcurrir más de una hora. De acuerdo con su redacción, no es claro si el deber de garantizar ese plazo es competencia del ICBF o de la Policía Nacional. Tampoco es clara la manera en la que dichas entidades se articularán para el cumplimiento de esta tarea.

 

233.   Respecto del artículo 10, literales c) y d), en el contexto del PLE y, en particular, del citado artículo, no es claro si los deberes allí contenidos deben ser cumplidos por el ICBF, la Policía Nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia o por los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles. Sin la reglamentación del PLE, únicamente con sustento en el texto legal, no es posible determinar cuál es el alcance de la responsabilidad de cada una de esas entidades en el cumplimiento de las obligaciones que prevén los mencionados literales.

 

234.   Y, cuarta, en la Sentencia C-317 de 2024, la Sala Plena consideró que, en principio, las medidas que imponen a entidades que forman parte del Gobierno nacional el deber de entregar informes al Congreso de la República no constituyen órdenes de gasto. Esto es así porque el Gobierno puede definir la manera en que ejecutará ese mandato y, además, tales medidas pueden entenderse “como normas que le confieren competencias o tareas”[252]. En aplicación de este precedente, los incisos 1 y 2 del artículo 13 del PLE tampoco son una orden de gasto, pues se limitan a imponer al ICBF y al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses el deber de entregar y sustentar informes al Congreso de la República sobre asuntos que son de su competencia.

 

235.   Ahora bien, dentro del grupo de artículos que imponen una obligación o tarea a alguna entidad pública se encuentran aquellos que contienen los deberes de recolectar los datos biométricos y personales del menor de 18 años extraviado (parágrafo del artículo 4), mediante la creación, dentro de los seis meses contados a partir de la entrada en vigencia del PLE (parágrafo del artículo 6), de “una ventana especial de alerta” en la página web del ICBF, para que las personas puedan realizar el reporte del niño o niña extraviado (incisos 1 a 3 del artículo 5).

 

236.   Estas normas jurídicas tampoco debían agotar el requisito de análisis de impacto fiscal. Para explicar esta conclusión, a continuación, la Sala hará referencia a la articulación de la Alerta Colombia al Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana y a algunos hitos relevantes del trámite legislativo relacionados con el mencionado requisito.

 

237.   La Alerta Colombia se encuentra integrada al Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022. El parágrafo 2 del artículo 10 del PLE determina que la Alerta Colombia formará parte del Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022. Este artículo de la Ley 2242 de 2022 determina que el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones liderará la articulación de los sistemas de información existentes, tales como el Sistema de Seguimiento al Desarrollo Integral de la Primera Infancia (SSDIPI), el Sistema Nacional de Alertas Tempranas para la Prevención de la Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes y el Sistema de Información Misional (SIM) del ICBF. Estos sistemas “se integrarán y complementarán para garantizar la emisión de alertas tempranas que permitan la oportuna intervención de las entidades estatales para prevenir afectaciones de los derechos de los NNA” [253].

 

238.   Del Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana no solo formarán parte la Alerta Colombia, establecida por el PLE, y los sistemas de información indicados anteriormente, sino también la Alerta Rosa, creada por la Ley 2326 de 2023, y la “alerta nacional ante la desaparición de niños, niñas y adolescentes”, de que trata el artículo 50 de la Ley 1978 de 2019.

 

239.   En concordancia con el artículo 1 de la Ley 2326 de 2023, la Alerta Rosa es “un mecanismo de búsqueda inmediata nacional, estandarizado, multicanal y de difusión masiva y pública, de niñas, niños, adolescentes, jóvenes y mujeres desaparecidos” [negrilla fuera del texto original]. El artículo 2 precisa que “[l]a alerta en principio será enviada a las entidades públicas que tengan relación con seguridad, derechos humanos, Ministerio Público, entre otras, medios de comunicación y la sociedad civil en general en forma de mensaje masivo de texto a sus dispositivos móviles y de acuerdo a las condiciones tecnológicas del país evolucionará a una notificación simultánea en todos los dispositivos que usen datos, la televisión, la radio satelital y medios digitales” [negrilla fuera del texto original].

 

240.   Al tenor del artículo 11 ejusdem, del Comité de Coordinación Nacional de la Alerta Rosa, cuya función es “planificar, coordinar, impulsar, ejecutar y evaluar las acciones dirigidas a la prevención, búsqueda, localización, ubicación y protección inmediata de las niñas, niños, adolescentes y mujeres desaparecidas”, forman parte, entre otras entidades, el ICBF y la Policía Nacional. La Ley 2326 de 2023 fue reglamentada por el Gobierno nacional mediante el Decreto 1428 de 2024. El artículo 2.2.2.8.2.3. del citado decreto otorga a esas dos entidades la calidad de “primeros respondientes”, es decir, les atribuye la responsabilidad de informar de manera inmediata a los familiares del menor de 18 años o mujer desaparecida “sobre la Alerta Rosa y realizar el reporte de la desaparición a través de los canales establecidos por la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional”.

 

241.   Por su parte, el artículo 50 de la Ley 1978 de 2019 atribuyó a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) la realización de un estudio que “permita diseñar e implementar una alerta nacional ante la desaparición de NNA, mediante la que se difundirá la información de la desaparición del menor de edad, previa orden judicial o de autoridad competente, con el fin de garantizar su inmediata localización y reintegro a su entorno familiar” [negrilla fuera del texto original]. Con fundamento en el estudio realizado, la CRC expidió la resolución 6141 del 25 de enero de 2021, mediante la cual reglamentó el diseño e implementación del Sistema de Alerta Nacional ante la Desaparición de Niños, Niñas y Adolescentes[254].

 

242.   Este acto administrativo establece que “la entidad pública o privada que sea designada por parte de las entidades u organismos competentes” para “recibir [los] mensajes de [la] Alerta Nacional” deberá “emitirlos hacia los medios masivos de comunicación participantes en el Sistema de Alerta Nacional para su respectiva difusión”[255]. Los medios masivos de comunicación son “todos aquellos proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, operadores del servicio de radiodifusión sonora, operadores de plataformas de distribución de contenidos audiovisuales desde Internet y operadores de plataformas de redes sociales, entre otros”[256] [negrilla fuera del texto original].

 

243.   La integración de la Alerta Colombia al Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana y su similitud con otras alertas y sistemas de información allí comprendidas implican que el parágrafo del artículo 4, el parágrafo del artículo 6 y los incisos 1 a 3 del artículo 5 del PLE tampoco debían cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal porque no cumplen el requisito funcional. Esto es así, al menos, por dos razones.

 

244.   Primera, estos deberes “requiere[n] de un desarrollo normativo posterior para su implementación^[257]”[258] y, por tanto, no son “una orden de gasto inmediato”[259]. El artículo 14 del PLE es claro en disponer que la reglamentación de la Alerta Colombia “deberá hacerse en articulación con el Sistema Nacional de Alertas Tempranas sobre la Niñez colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022”. Ya se precisó que tal reglamentación deberá tener en cuenta la Ley 2326 de 2023, que creó la Alerta Rosa y contiene una norma similar[260], y el Sistema de Alerta Nacional ante la Desaparición de Niños, Niñas y Adolescentes, que tiene una finalidad semejante a aquella que persigue la Alerta Colombia. En el ejercicio de reglamentar las alertas que forman parte del Sistema Nacional de Alertas Tempranas sobre la Niñez colombiana, el Gobierno nacional deberá determinar el alcance y el nivel de autonomía de la Alerta Colombia, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 10 del PLE.

 

245.   Lo anterior significa que, conforme a lo previsto en el artículo 14 del PLE, la reglamentación del PLE implica la articulación entre varios sistemas y entidades para garantizar el funcionamiento coordinado de las alertas. En esa medida, la obligación de crear la ventana especial de la alerta en el sitio web del ICBF no puede ejecutarse de manera aislada ni inmediata, pues depende del desarrollo normativo que defina los mecanismos de interoperabilidad entre los sistemas, las responsabilidades institucionales y las fuentes de información. Por ello, mientras no se expida dicha reglamentación, no existe una orden de gasto inmediata.

 

246.   Segunda, el PLE no despoja al Gobierno nacional de un margen de valoración respecto de la incorporación de las partidas presupuestales requeridas para la articulación de la Alerta Colombia a los sistemas y alertas que forman parte del Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana, así como tampoco del examen de compatibilidad de las medidas con el MFMP. De este modo, aunque, prima facie, la implementación de la Alerta Colombia y su articulación con los otros sistemas de información son obligaciones que podrían generar costos fiscales —este elemento será abordado en los párrafos siguientes—, estos “tendrán que ser sopesados en su momento por el Gobierno nacional, para su inclusión como gasto público y para la incorporación de [dichas] partidas presupuestales”[261].

 

247.   El trámite legislativo y los conceptos del MHCP. La versión original del PLE establecía que la ventana especial de alerta estaría en la página web de la Policía Nacional, y no del ICBF, como finalmente fue aprobado[262]. Antes de la aprobación del PLE en segundo debate en la Cámara de Representantes, el MHCP remitió un concepto al Congreso de la República. El concepto indicó lo siguiente:

 

[E]l proyecto consagra que la Policía Nacional dispondrá de un botón de alerta en su página web principal para que las personas puedan realizar el respectivo reporte del extravío del menor de edad, incluyendo la autorización para el tratamiento de los datos biométricos y personales. Así mismo, se dispone que dicha plataforma virtual contendrá el instructivo para poder realizar el reporte y brindar toda la información necesaria para activar la alerta en caso de riesgo inminente.

 

Sobre esta propuesta, debe evaluarse si su implementación pudiera articularse con las herramientas actualmente existentes a cargo de la entidad respectiva en aras de evitar costos adicionales. En caso contrario, el costo de esta propuesta, que bien podría ser la implementación y mantenimiento de una plataforma, podría ascender, respectivamente, alrededor de $16.368 millones y $6.023 millones, teniendo como referencia las asignaciones que se han hecho, a precios de 2023, por concepto de creación para el Sistema de Información del Observatorio Nacional de Seguridad Vial y por concepto de mantenimiento para el funcionamiento del sistema de información que ya existe en el Instituto Nacional de Salud (INS), mediante el proyecto de fortalecimiento institucional en tecnologías de información y comunicaciones [negrilla fuera del texto original][263].

 

248.   En el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, el senador Alejandro Carlos Chacón Camargo se pronunció sobre el concepto del MHCP[264]. El senador puso de presente, entre otros, dos argumentos: (i) el MHCP no calculó el costo de la propuesta en el evento en el que la implementación de la Alerta Colombia se “articul[e] con las herramientas actualmente existentes a cargo de la entidad respectiva”; y (ii) tanto la versión original del PLE como el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara prevén la articulación de la Alerta Colombia a los sistemas de información que forman parte del Sistema Nacional de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana.

 

249.   En el curso del debate, el mismo senador presentó una proposición para la modificación del artículo 5 del PLE, de manera que la ventana especial de alerta estuviera en la página web del ICBF, y no de la Policía Nacional. Para sustentar dicha proposición, adujo que el ICBF “ya cuenta con un sistema de información dispuesto para el reporte de niños, niñas y adolescentes, el cual podría ser objeto de articulación e ingreso de información” [negrilla fuera del texto original][265]. Esta proposición fue aprobada por quince votos a favor y cero en contra[266].

 

250.   A pesar de la aprobación de la medida, en el informe de ponencia para segundo debate, el mismo senador precisó que, en atención al concepto emitido por el MHCP y por sugerencia de la Policía Nacional, “se modifica […] el artículo 5 del texto propuesto a debate, con el ánimo de que el reporte del niño o niña extraviado se haga en la plataforma existente actualmente en cabeza del ICBF” [negrilla fuera del texto original][267]. Esta versión fue aprobada en segundo debate en el Senado de la República[268].

 

251.   Con posterioridad a la aprobación del PLE en segundo debate en el Senado de la República, sin tener en cuenta los ajustes realizados para atender sus sugerencias, el MHCP remitió un nuevo concepto en el que señaló:

 

[E]l proyecto consagra que la Policía Nacional dispondrá de un botón de alerta en su página web principal para que las personas puedan realizar el respectivo reporte del extravío del menor de edad, incluyendo la autorización para el tratamiento de los datos biométricos y personales. Así mismo, se dispone que dicha plataforma virtual contendrá el instructivo para poder realizar el reporte y brindar toda la información necesaria para activar la alerta en caso de riesgo inminente.

 

Sobre esta propuesta, debe evaluarse si su implementación pudiera articularse con las herramientas actualmente existentes a cargo de la entidad respectiva en aras de evitar costos adicionales. En caso contrario, el costo de esta propuesta, que bien podría ser la implementación y mantenimiento de una plataforma, podría ascender, respectivamente, alrededor de $17.368 millones y $8.527 millones, teniendo como referencia las asignaciones que se han hecho, a precios de 2023, por concepto de creación para el Sistema de Información del Observatorio Nacional de Seguridad Vial y por concepto de mantenimiento para el funcionamiento del sistema de información que ya existe en el Instituto Nacional de Salud (INS), mediante el proyecto de fortalecimiento institucional en tecnologías de información y comunicaciones [negrilla fuera del texto original][269].

 

252.   De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena estima que los conceptos presentados por el MHCP durante el trámite legislativo no desvirtúan la conclusión general en virtud de la cual el PLE no debía agotar el requisito de análisis de impacto fiscal. Como se demostró, el segundo concepto del MHCP no tuvo en cuenta las modificaciones introducidas al PLE en el Senado de la República para atender sus sugerencias. Es decir, el MHCP advirtió el posible impacto que tendría una norma que, finalmente y luego de los debates surtidos, no se aprobó.

 

253.   Al margen del trámite legislativo, en este punto resulta importante destacar que, en relación con el requisito de análisis de impacto fiscal, el viceprocurador general de la nación advirtió en su concepto ante esta Corporación que la Alerta Colombia se integrará al Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana. Añadió que, en el curso del trámite legislativo, “se realizaron las modificaciones al articulado a efectos de incorporarla al sistema de herramientas ya existentes y, de esa forma, reducir los costos fiscales del proyecto de ley”[270]. En su intervención dirigida al presente proceso, el ICBF no se pronunció sobre el aludido requisito ni sobre el sistema de información que, en principio, ya tiene y que podrá servir para la implementación de la Alerta Colombia.

 

254.   En virtud de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el PLE no debía agotar el requisito de análisis de impacto fiscal porque sus normas no cumplen los criterios gramatical y funcional.

 

4.10 Conclusiones

 

255.   En la primera parte de la presente providencia, en razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, la Sala Plena verificó si el PLE cumplía los requisitos formales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.

 

256.   En este orden, comprobó que el trámite legislativo cumplió todas las reglas de procedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. De este modo, constató lo siguiente: (i) la materia regulada en el PLE tiene reserva de ley estatutaria; (ii) este cumplió las reglas aplicables al procedimiento legislativo ordinario; (iii) fue aprobado en una sola legislatura y por mayoría absoluta tanto en las comisiones como en las plenarias de ambas cámaras; (iv) surtió en debida forma el trámite de conciliación, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales vigentes para ese momento; (v) respetó los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad; (vi) no debía agotar el requisito de consulta previa; y (vii) tampoco debía satisfacer el requisito de análisis de impacto fiscal.

 

257.   De este modo, la Corte termina el estudio de los requisitos formales del PLE objeto de revisión y procede a adelantar el control material de su contenido.

 

5. Control material del PLE

 

258.       El PLE crea y reglamenta un sistema de difusión de información de niños y niñas que se encuentren extraviados en el territorio colombiano, con el objetivo[271] de realizar la búsqueda de la manera más eficiente para localizarlos y recuperarlos lo más pronto posible. Para el efecto, el PLE:

 

a)                 Establece canales digitales o presenciales para realizar el reporte de niña o niño extraviado de 0 a 12 años de edad[272]. Para la recolección de los datos y la difusión de la “Alerta Colombia” se utilizarán plataformas virtuales y redes de comunicaciones[273].

 

b)                Requiere del tratamiento de datos personales de niños, niñas, sus familiares y otras personas[274].

 

c)                 Impone a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles emitir la Alerta Colombia difundiendo la información del niño o niña extraviado de manera gratuita y oportuna[275]. Adicionalmente, exige que la difusión de la alerta se haga a través de otros medios de comunicación de amplia cobertura, como la radio, la televisión y los medios digitales[276].

 

d)                Establece que, por regla general, la alerta debe llegar a la pantalla de los teléfonos móviles o, si no es posible, se debe enviar un mensaje de texto[277].

 

e)                 Ordena al ICBF a crear en su página web una ventana denominada “Alerta Colombia” [278].

 

f)                  Exige que la alerta deberá: (i) cubrir toda la pantalla, mínimo por 10 segundos; (ii) publicar una fotografía que deberá ocupar por lo menos el 70% de la pantalla del dispositivo celular y (iii) vibrar. La señal de alerta será en color rojo y no se permitirá que el usuario del dispositivo móvil elimine la alerta antes de los 10 segundos[279].

 

g)                Integra la “Alerta Colombia” al “Sistema de Alertas Tempranas sobre niñez colombiana” (SATSNC) creado por la Ley 2242 de 2022 y liderado por el MinTIC[280].

 

h)                Establece el trabajo en equipo de algunas entidades públicas y particulares. Por ejemplo: (i) impone al MinTIC en coordinación con el ICBF y la Policía Nacional articular con los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles el protocolo de difusión de la alerta en el país[281], y (ii) ordena al MinTIC en coordinación con la CRC y en articulación con el SATSNC reglamentar lo necesario para la implementación de la ley[282].

 

259.       Respecto de la información necesaria para el reporte y activación de la Alerta Colombia se requieren los siguientes datos: (i) niños y niñas extraviados, (ii) padres, representantes legales, cuidadores o familiares del niño o niña; y (iii) autoridades.

 

260.       En cuanto a la información de niños y niñas, se recolectará, usará, difundirá y tratará la siguiente: “a) Nombres y apellidos del niño o niña.; b) Número de identificación; c) Sexo; d) Edad aproximada; e) Descripción física; f) Última fotografía que garantice su individualización; g) Descripción de la última vestimenta con la que fue visto, si se llegase a contar con dicha información; h) Fecha, hora y lugar en la que se reporta la desaparición del niño o niña, si se llegase a contar con dicha información;” [283]. También será necesaria está información: “a. Fecha exacta en la que se extravió el niño o niña; (…) e. Zona donde se extravió el niño o niña.; f. Vestimenta del niño o niña extraviado (…) y h. Cualquier otra información que sirva para identificar y localizar al niño o niña extraviado, o a la persona que lo secuestró si se tiene certeza de su identidad o por lo menos la descripción física” [284]

 

261.       Respecto de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores, familiares del niño o niña, se requieren algunos datos de contacto como “números de teléfono y direcciones de correo electrónico, si se llegase a contar con dicha información”[285]. Las autoridades deberán suministrar un número telefónico para divulgarlo con la alerta[286].

 

262.       Las siguientes son las entidades, empresas u organizaciones mencionadas a lo largo del texto de PLE: (i) Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones[287]; (ii) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) [288]; (iii) Policía Nacional[289]; Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)[290]; (iv) Proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles[291] ; (v) Entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar[292]; (vi) Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia y a todas las demás autoridades en las fronteras, puertos y aeropuertos[293]; (vii) Operadores logísticos de los aeropuertos internacionales[294]; (viii) medios de comunicación de amplia cobertura, como la radio, la televisión y los medios digitales[295]; (ix) Congreso de la República[296]; (x) Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses[297]; (xi) Defensoría de familia, Comisaría de familia, inspección de policía[298];  y (xii) Fiscalía General de la Nación[299].

 

263.       En adición a las anteriores entidades y a las niñas y niños, el PLE involucra a la ciudadanía en general[300] y a los padres, representantes legales, tutores, quien ostente la custodia, cuidadores, familiares del niño o niña[301].

 

264.       Dado lo anterior, previo al análisis de constitucionalidad del proyecto de ley, la Corte considera relevante referirse a algunos aspectos pertinentes de los siguientes temas que guardan relación con el PLE: (i) el interés superior y la prevalencia de los derechos de los NNA en la Constitución Política; (ii) la protección de los NNA respecto a situaciones de desaparición, extravío, tráfico internacional o trata de personas; (iii) el tratamiento de datos personales con especial referencia a los datos sensibles, las fotos y la información de los NNA; (iv) los límites a la libertad de empresa; (v) las herramientas existentes para localizar personas desaparecidas y el sistema de alertas tempranas sobre la niñez colombiana.

 

5.1. El interés superior y la prevalencia de los derechos de los NNA en la Constitución Política

 

265.   Los artículos 13[302], 44[303] y 45[304] de la Constitución Política consagran la especial protección que el Estado les debe brindar a los NNA, en virtud de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran, por razón de su edad. El mencionado artículo 44 establece que sus derechos prevalecen sobre los derechos de los demás y preceptúa: (i) el carácter fundamental de sus prerrogativas; (ii) su protección especial frente a riesgos prohibidos como el abandono, la violencia física y moral, el abuso, o la explotación laboral; (iii) la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado en su asistencia y protección; y (iv) la posibilidad de que cualquiera exija a la autoridad competente su protección y la sanción a los infractores[305].

 

266.   Particularmente, la protección especial para los NNA se sustenta en: (i) la necesidad de garantizar su dignidad humana, en tanto son sujetos autónomos de derechos; (ii) su vulnerabilidad, al ser sujetos “que empiezan la vida, que se encuentran en situación de indefensión y que requieren de especial atención”^[306]; (iii) en su importancia para la sociedad^[307] y, (iv) el hecho de que se encuentran en proceso de desarrollo físico, mental y emocional para alcanzar la madurez necesaria para el manejo autónomo de su proyecto de vida^[308].

 

267.   En consecuencia, la jurisprudencia constitucional los ha reconocido como sujetos de protección constitucional reforzada por lo que “la satisfacción de sus derechos e intereses debe constituir el objetivo primario de toda actuación, sea oficial o sea privada, que les concierna”[309].

 

268.   Dado el objeto del PLE resulta pertinente precisar el alcance que la Corte Constitucional le ha dado al interés superior de los NNA. La jurisprudencia constitucional ha señalado que es: (i) un derecho sustantivo, en razón a que debe ser una consideración primordial al momento de sopesar los distintos intereses en la toma de una decisión en cualquier ámbito; (ii) una obligación de los Estados, de aplicabilidad inmediata y reclamable ante los jueces; (iii) un principio jurídico interpretativo fundamental, en la medida en que si una disposición admite más de una interpretación debe elegirse aquella que sea más afectiva para el interés superior de los NNA; y, (iv) una norma de procedimiento, ya que la toma de decisiones que involucre un menor de edad debe tener una carga argumentativa que estime las repercusiones positivas y negativas en los derechos de aquel[310].

 

269.   Asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en la identificación y defensa del interés superior de los NNA, así como en la prevalencia de sus derechos, con cargo de responsabilidad que recae principalmente en la familia, la sociedad y el Estado. Al respecto, se ha indicado que “(…) el primer llamado a responder por las necesidades de los niños, niñas y adolescentes es su mismo entorno familiar, sin embargo, en los casos en los que este no tiene las capacidades para asegurar el goce efectivo de sus derechos, la sociedad y el Estado tienen la responsabilidad de proveer los medios para que cese ese adicional estado de vulnerabilidad”^[311].

 

5.1.1. Protección de los niños, niñas y adolescentes respecto a situaciones de desaparición, extravío, tráfico internacional o trata de personas

 

270.   La esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos, en todas sus formas, son conductas que se encuentran prohibidas en nuestro ordenamiento constitucional, por cuenta del artículo 17 de la Constitución Política. Norma que encuentra sustento en otras garantías y protecciones constitucionales contenidas en los artículos 1°, 12, 13, 16 y 28 superiores que: (i) prohíben la tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes; (ii) reconocen el derecho a la libertad personal; (iii) consagran la garantía del derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la libertad e igualdad, así como la prohibición de discriminación; y (iv) señalan que nuestro Estado se funda en el respeto de la dignidad humana.

 

271.   En el caso de los NNA, las anteriores prerrogativas adquieren una especial connotación en virtud de los artículos 44 y 45 de la Constitución Política que establecen el principio de prevalencia de sus derechos, el deber de protección “contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral y económica”; así como el deber en cabeza de la familia, la sociedad y el Estado de “asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”.

 

272.   Como ya se ha mencionado, acorde con la jurisprudencia constitucional, el interés superior de los NNA es “un imperativo ético, jurídicamente aceptado y socialmente asumido, que compromete prioritariamente la realización de los más altos fines del Estado social de derecho y de la humanidad”. Este permite que “reciban un trato preferente en la toma de decisiones en que se vean involucrados sus derechos, de forma que se garantice su desarrollo armónico e integral como miembros de la sociedad”[312].

 

273.   En el plano del derecho internacional, existen instrumentos que se incorporan al bloque de constitucionalidad y que les imponen a los Estados parte una serie de obligaciones dirigidas a prevenir y amparar a los NNA de situaciones de desaparición, extravío, tráfico internacional o trata de personas. Entre ellos, cabe resaltar la Convención sobre los Derechos de los Niños que establece, en su artículo 35, que los Estados parte tienen la obligación de adoptar medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral contra “el secuestro, la venta o la trata de niños para cualquier fin o en cualquier forma”.

 

274.   En cumplimiento de algunos compromisos internacionales, el legislador colombiano profirió la Ley 679 de 2001[313], adicionada por la Ley 1336 de 2009[314], que incluye medidas de protección contra la explotación, la pornografía, el turismo sexual y demás formas de abuso sexual de NNA, mediante el establecimiento de normas de carácter preventivo y sancionatorio. Particularmente, en su artículo 29, la ley establece que la Policía Nacional “llevará un registro de menores de edad desaparecidos, en relación con los cuales establecerá prioridades de búsqueda y devolución a sus familias”. Además, dispone que “los niños desaparecidos durante más de tres meses, deberán ser incluidos en los comunicados internacionales sobre personas desaparecidas en la sede de la Interpol”.

 

275.   Finalmente, la Ley 2489[315] del 17 de julio de 2025  ordenó crear un sistema integral de monitoreo, evaluación y desarrollo tecnológico dedicado a la protección de NNA en entornos digitales[316] . Ese sistema se debe enfocar en “desarrollar e implementar herramientas tecnológicas avanzadas para la detección temprana y prevención de riesgos como el ciberacoso, la exposición a contenido inapropiado, la explotación sexual en línea y delito de trata de personas”[317] . Expresamente señala la norma que dicho sistema “garantizará que estas tecnologías respeten los derechos de privacidad y protección de datos personales de los menores de 18 años, en conformidad con la legislación nacional e internacional.” [318]  .

 

5.1.2 El conflicto armado y la desaparición o extravío de niños, niñas y adolescentes en Colombia

 

276.   El conflicto armado constituye uno —aunque no el único— de los escenarios que explican la desaparición de menores de edad en Colombia, pues muchos niños, niñas y adolescentes han sido reclutados, desaparecidos o secuestrados en su contexto. De acuerdo con un informe de 2025 del Secretario General de Naciones Unidas sobre niñez y conflictos armados, los NNA se llevan “la peor parte de las hostilidades y los ataques indiscriminados”[319]; sus derechos son los más propensos a verse afectados, dadas las condiciones de indefensión y vulnerabilidad en las que se encuentran. Particularmente, el informe señala que durante el año 2024,  se verificaron 646 violaciones graves contra 513 de NNA; las cuales incluyen reclutamiento y utilización, asesinatos y mutilaciones, violencia sexual, secuestros, denegación de acceso humanitario y ataques a escuelas y hospitales, con un impacto especial sobre la población indígena y afrocolombiana.

 

277.   En ese escenario de violencia y afectación de derechos, el Estado tiene una serie de obligaciones y deberes orientados a la protección integral de los NNA, derivados de la propia Constitución y de distintos tratados internacionales que la integran a través del bloque de constitucionalidad.

 

278.   Por ejemplo, la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas[320] dispone medidas especiales para prevenir y sancionar acciones de desaparición forzada contra NNA. En su artículo 25, la Convención dispone que los Estados parte deberán sancionar penalmente la apropiación de niños sometidos a desaparición forzada, así como adoptar medidas para identificarlos y restituirlos a sus familias de origen.

 

279.   Además, les impone la obligación de prestarse asistencia mutua en la búsqueda, identificación y localización de niños y niñas desaparecidos; y establece reglas para la revisión de procedimientos de adopción, colocación o guarda. Como principio rector, la Convención establece el interés superior del niño y hace referencia a su derecho a expresar libremente sus opiniones, que serán debidamente valoradas en función de su edad y madurez.

 

280.   En esa misma línea, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas[321] dispone que los Estados parte deberán prestarse cooperación recíproca en la búsqueda, identificación, localización y restitución de NNA que hubieren sido trasladados a otro Estado o retenidos en éste, como consecuencia de la desaparición forzada de sus padres, tutores o guardadores. Con lo cual se busca “dar respuesta a una desafortunada realidad que acompañó la desaparición forzada de personas en muchos países y que consiste en sustraer a los niños del control de sus padres desaparecidos y de sus familiares para entregárselos a otras familias, inclusive a las mismas personas que ejecutaron la desaparición forzada”[322].

 

281.   Una vez abordados algunos elementos esenciales relacionados con el principio de interés superior de la niñez, a continuación, nos referiremos   al tratamiento de datos personales y los parámetros constitucionales que le resultan aplicables.

 

5.2. Tratamiento de datos personales con especial referencia a los datos sensibles, las fotos y la información de los niños, niñas y adolescentes (NNA)

 

282.       Los “datos personales”[323] son una clase de información protegida por la Constitución de 1991 y que cuenta con regulación especial para realizar cualquier actividad con la misma. La Carta Política exige que el “tratamiento”[324] de esa información se realice observando unos mínimos para evitar que se ponga en riesgo o afecten los derechos y libertades respecto de la persona a que hace referencia dicha información.

 

283.       Dado lo anterior, los artículos 15 y 20 de la Constitución establecen los postulados esenciales para garantizar el correcto tratamiento de los datos personales. Para el efecto, el artículo 15 no solo ordena que en “la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”, sino que establece el derecho de todas las personas a “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”. El artículo 20, por su parte, establece la libertad de toda persona de “informar y recibir información veraz e imparcial”.

 

284.       Estas disposiciones constituyen el marco central del debido tratamiento de datos personales el cual exige, por lo menos, lo siguiente: (i) que se respete la libertad y demás garantías constitucionales al tratar dicha información; es decir, al recolectar, usar, circular, actualizar, eliminar, indexar o realizar cualquier actividad con datos personales; (ii) que se garantice a la persona el derecho a conocer, actualizar o rectificar la información que traten sobre ellas las entidades públicas o privadas; y (iii) que los datos personales sean veraces e imparciales, es decir que cumplan unos mínimos de calidad, porque sin ella no solo se afecta a la persona Titular de esa información, sino a terceros y a la sociedad en general al difundir datos erróneos, desactualizados, falsos, entre otros.

 

285.       Las citadas disposiciones constitucionales han sido reglamentadas mediante las siguientes leyes estatutarias para garantizar el debido tratamiento de los datos personales: (i) la Ley Estatutaria 1581[325] de 2012, que aplica al tratamiento de cualquier dato personal, salvo las regulaciones especiales o los excluidos de su ámbito de aplicación en el artículo 2; (ii) las leyes estatutarias 1266[326] de 2008 y 2157[327] de 2021, las cuales regulan el tratamiento de datos personales relacionados con el cumplimiento o incumplimiento de obligaciones dinerarias[328]. Dichas normas han sido parcialmente reglamentadas por los decretos 1727[329] de 2009, 2952[330] de 2010, 1377[331] de 2013, 886[332] de 2014, incorporados en el Decreto Único reglamentario 1074[333] de 2015. Adicionalmente, la Ley 1273[334] de 2009 tipificó el delito de violación de datos personales[335].

 

286.       A partir de 1992, la Corte Constitucional ha desarrollado e interpretado los cimientos constitucionales del tratamiento de datos personales que han sido fundamentales para definir el alcance de dicho derecho y su reglamentación mediante leyes estatutarias. A través de su jurisprudencia la Corte no sólo ha delineado y matizado los principales fundamentos del habeas data, sino que ha señalado las pautas cardinales del tratamiento de datos personales.

 

287.       La Corte ha señalado que el artículo 15 de la Constitución reconoció[336] “un derecho fundamental[337] autónomo[338] que ha sido denominado de diferentes maneras, a saber: derecho al habeas data[339], autodeterminación informativa[340] o informática[341] y el “derecho a la protección de datos”[342]. Este derecho es nombrado en la regulación estatutaria (Ley 1581 de 2012) del precitado artículo constitucional como “el derecho de habeas data” o “derecho fundamental a la protección de datos”^[343]

 

288.       En el año 2023, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), no solo reconoció la autodeterminación informativa como un derecho humano autónomo “que sirve, a su vez, de garantía de otros derechos, como los concernientes a la privacidad, a la protección de la honra, a la salvaguarda de la reputación y, en general, a la dignidad de la persona”[344] , sino que concluyó que es deber de los Estados adoptar mecanismos para garantizar  la efectividad del citado derecho[345].

 

289.       En varias sentencias de esta Corporación se ha precisado su alcance[346] y núcleo esencial^[347], señalando que el habeas data es, entre otras, una garantía “iusfundamental”[348] que “busca la protección de los datos personales en un universo globalizado en el que el poder informático es creciente”[349].
La Sentencia C-748 de 2011 contiene los fundamentos constitucionales que inspiraron lo que hoy es la Ley Estatutaria 1581 de 2012 sobre protección de datos personales. No obstante, el análisis de constitucionalidad que aquí realiza la Corte se funda en la comparación directa entre el texto del proyecto de ley y la Constitución Política, y no en la Ley 1581. Si bien la Corte puede citar o tomar en cuenta la jurisprudencia relacionada o disposiciones de la mencionada ley como referencias interpretativas, el control de constitucionalidad se hará frente al texto constitucional, estableciéndose un contraste explícito entre el proyecto y la Carta Política.

 

290.       Mediante sentencias de esta Corporación se han construido un plexo de principios^[350] de que deben cumplirse en la recolección, almacenamiento y uso de datos personales: legalidad, libertad, finalidad, necesidad, veracidad o calidad, utilidad, acceso o circulación restringida, incorporación, caducidad o temporalidad, individualidad, confidencialidad, transparencia, integridad y seguridad^[351]. Esos principios son los elementos medulares que deben observarse en el tratamiento de datos personales para garantizar el respeto de los derechos de las personas cuando su información es recolectada, usada, circulada o, en general, es objeto de tratamiento. La Corte ha considerado los principios como límites al tratamiento de datos personales^[352] concluyendo que el artículo 4 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 “define el contexto axiológico dentro del cual debe moverse, el proceso informático. Según este marco, existen unos parámetros generales que deben ser respetados para poder afirmar que el proceso de acopio, uso y difusión de datos personales sea constitucionalmente legítimo”^[353].

 

5.2.1 Sujetos que intervienen en el tratamiento de datos personales: Titular del dato, Responsable y Encargado del Tratamiento.

 

291.       El tratamiento de datos personales comprende cualquier gestión, operación o actividad que se efectúe sobre los datos como, entre otras, la recolección, el almacenamiento, el uso, la circulación, la interrelación, la indexación, la comercialización, la corrección y la supresión^[354]. Este no puede efectuarse de cualquier manera sino observado unos principios que, para la Corte, son “límites al tratamiento de datos personales”[355], razón por la cual son de imperativa observancia junto con una serie de obligaciones[356] que se deben cumplir cuando se pretenda realizar cualquier actividad sobre los datos personales.

 

292.       En el PLE se enuncian diferentes persona y sujetos que, según el caso, intervienen en la activación y difusión de la Alerta Colombia como, entre otros, los siguientes: el niño, niña o adolescente extraviado(a), los padres, tutores, representantes legales, quienes ostenten la custodia o cuidadores, familiares del NNA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Policía Nacional, proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles, Defensoría de familia, Comisaría de Familia, Fiscalía General de la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia, Autoridades en las fronteras, puertos y aeropuertos, Operadores logísticos de aeropuertos internacionales, medios de comunicación de amplia cobertura (radio, televisión, medios digitales). Adicionalmente, los titulares de los teléfonos móviles recibirán información sobre el NNA desaparecido.

 

293.       Según las características de cada situación, pueden participar distintas personas o entidades en la recolección, uso, circulación y tratamiento de datos personales: unas son titulares de derechos y otras tienen obligaciones a su cargo. El PLE les impone deberes específicos para activar y divulgar la Alerta Colombia, con el propósito de efectuar la búsqueda, ubicación y retorno inmediato de los NNA extraviados. Además, el artículo 7^[357]  del PLE exige que, en todo lo relativo al tratamiento de datos, se respeten los derechos y se cumplan las obligaciones previstas en la Ley Estatutaria 1581 de 2012. Como no es posible anticipar todos los escenarios, la Corte considera necesario formular algunas precisiones sobre los actores que intervienen en dicho tratamiento (Titular del dato, Responsable y Encargado del Tratamiento), relevantes para aplicar la norma en cada caso concreto.

 

294.       Respecto del tratamiento de datos personales es factible que las entidades públicas y las empresas privadas contraten a otras compañías u organizaciones para, según el caso, cumplir todas o algunas actividades. Un ejemplo de esto es el uso de servicios de computación en la nube (cloud computing), donde organizaciones recurren a proveedores especializados para el almacenamiento, archivo y seguridad de la información. En otros casos, para efectos de la prevención, detección, monitoreo y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, algunas entidades públicas o empresas contratan empresas externas a quienes les suministran datos de sus clientes, empleados o terceros para que complementen esa información con la que reposa en fuentes de naturaleza pública o de acceso público con el objetivo de tener más información sobre una persona y cumplir requerimientos legales con miras a acreditar procesos de debida diligencia en el conocimiento de sus clientes, proveedores, socios, empleados, entre otros (estudio de riesgo del cliente, contratistas o alertas de eventuales órdenes de capturas, antecedentes penales, entre otras).

 

295.       Algunas entidades públicas y empresas optan por utilizar contratos de outsourcing para delegar tareas que implican tratamiento de datos como la liquidación y pago de la nómina de empleados, o la comunicación con clientes y terceros para ofrecer bienes o servicios. Estas firmas externas, mediante procesos de tercerización o externalización de procesos de negocios (BPO - Business Process Outsourcing-), asumen funciones específicas, como atención al cliente, recursos humanos o contabilidad. Estos terceros proveedores de servicios o  tecnologías actúan como Encargados del Tratamiento al gestionar y proteger la información bajo el mandato del Responsable del Tratamiento (la entidad pública o privada que los contrató). La entidad pública o empresa que contrata a otra empresa es Responsable del Tratamiento de los datos, mientras que la empresa externa contratada actúa como el Encargado, cumpliendo funciones establecidas por el Responsable. El Encargado no trata los datos a nombre propio, sino en nombre y por cuenta del Responsable del Tratamiento.

 

296.       En la Sentencia C-748 de 2001, la Corte ilustró en los siguientes términos la diferencia entre Responsable y Encargado: “Así, por ejemplo, será responsable del dato el hospital que crea la historia clínica de su paciente, la universidad o las instituciones educativas en relación con los datos de sus alumnos, pues estos determinan la finalidad (en razón de su objeto que, puede estar  señalado en una ley o por el giro normal de la actividad que se desarrolla) para la recolección de los datos, así como la forma en que los datos serán procesados, almacenados, circulados, etc. (…) Volvamos al ejemplo de la historia clínica, en el que la institución de salud contrata con una compañía el procesamiento de las historias para que con un programa especial que puede determinar el responsable o la empresa contratada, le organice la información contenida en ellas, siguiendo las indicaciones que establece el hospital. En este caso, el encargado del tratamiento de los datos es la persona jurídica que se contrata para el procesamiento de las hojas de vida.”^[358]

 

297.       La Corte Constitucional, con ocasión del estudio de la regulación estatutaria sobre la protección de datos personales, ha distinguido varios sujetos que intervienen en el tratamiento de esa información, a saber: (i) el Titular del dato personal, (ii) el Responsables del Tratamiento y (iii) el Encargado del Tratamiento.  

 

298.       El Titular del dato es la “persona natural cuyos datos personales sean objeto de tratamiento”^[359]. A esa persona, la Constitución y la ley le confiere unos derechos. Al mismo tiempo, los responsables y encargados deben cumplir unos principios y deberes para garantizar un debido tratamiento de la información del Titular del dato.^[360] En el caso del PLE son titulares de los datos las siguientes personas naturales sobre las cuales se recolecta y usa su información: el niño, la niña o adolescente extraviado (a); las personas naturales que deben realizar el reporte y que con ocasión de este suministran datos personales^[361].

 

299.       El Responsable del Tratamiento está definido en la Ley Estatutaria 1581 de 2012 como la “persona natural o jurídica, pública o privada, que por sí misma o en asocio con otros, decida sobre la base de datos y/o el Tratamiento de los datos”^[362]. Se trata del sujeto que establece los usos o finalidades junto con las demás actividades que comprende el tratamiento^[363]. Le corresponde obtener la autorización previa, expresa e informada del Titular del dato^[364]. Con ocasión de dicho proceso, debe informarle, entre otros, las finalidades del tratamiento, los derechos del titular y el nombre, razón social, identificación, dirección y el número telefónico del Responsable^[365]. Sus deberes legales están enunciados, principalmente, en el artículo 17 de la citada ley. En el caso del PLE, son Responsables del Tratamiento, por ejemplo, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Policía Nacional, entre otros.

 

300.       El Responsable puede realizar el tratamiento directamente con su equipo humano e infraestructura o, acudiendo a un tercero denominado Encargado con quien suscribe un contrato para definir, entre otras, lo siguiente: (i) el alcance del tratamiento (qué datos se tratarán y con qué finalidad); (ii) Las actividades específicas que realizará el Encargado en nombre del Responsable; (iii) las obligaciones del Encargado frente al Responsable (por ejemplo tratar los datos únicamente para la finalidad autorizada por los titulares, respetando los principios de protección de datos, garantizando seguridad de la información y manteniendo confidencialidad de la información); (iv) las obligaciones del Encargado frente al Titular del dato (Por ejemplo, respetar los derechos del Titular).

 

301.       El Encargado del Tratamiento es la “persona natural o jurídica, pública o privada, que por sí misma o en asocio con otros, realice el Tratamiento de datos personales por cuenta del Responsable del Tratamiento”^[366]. En línea con lo anterior, la Corte ha precisado que “vale la pena advertir que el encargado del tratamiento no puede ser el mismo responsable, pues se requiere que existan dos personas identificables e independientes, natural y jurídicamente, entre las cuales una –el responsable- le señala a la otra –el encargado- como quiere el procesamiento de unos determinados datos. En este orden, el encargado recibe unas instrucciones sobre la forma como los datos serán administrados.” ^[367]

 

302.       El Encargado obra en nombre del Responsable del tratamiento para realizar una o varias actividades. Entre uno -Responsable- y otro -Encargado- existe una relación jurídica de mandato, razón por la cual el Encargado cumple las instrucciones que le da el Responsable. En línea con lo anterior, la Corte ha señalado que existe subordinación entre el Encargado y el Responsable: “el término “por cuenta de” utilizado por el literal e), lo que da a entender una relación de subordinación del encargado al responsable, sin que ello implique que se exima de su responsabilidad frente al titular del dato.”^[368]

 

303.       Los deberes legales del Encargado están enunciados en, entre otros, el artículo 18 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012. Su función se limita a la ejecución de las instrucciones dadas por el Responsable del Tratamiento, quien es el verdadero titular de las decisiones sobre el uso de los datos personales. En consecuencia, el mero hecho de que un tercero suministre software, maquinaria o una plataforma tecnológica para el tratamiento de datos no lo convierte automáticamente en Responsable del Tratamiento, ya que al Encargado no le corresponde la toma de decisiones sobre los fines del tratamiento de datos, sino únicamente la prestación de un servicio respecto de los datos que suministra o decida el Responsables del Tratamiento. Lo decisivo para identificar al Responsable no es quién posee o es dueño de la tecnología, el software o la infraestructura, sino quién fija las finalidades del tratamiento; de hecho, la definición legal de Responsable no menciona nada sobre la infraestructura o tecnología.

 

304.       La Ley Estatutaria 1581 de 2012, en su artículo 17, establece de manera clara que es responsabilidad del Responsable del Tratamiento obtener la autorización del titular de los datos personales^[369]. La norma no exige que el Encargado del Tratamiento deba obtener una segunda autorización para tratar los datos en nombre del Responsables. En este sentido, la Corte ha puesto de presente que “si bien es cierto que el artículo 17 señala que el responsable del tratamiento es quien debe solicitar y conservar la autorización en la que conste el consentimiento expreso del titular para el tratamiento de sus datos, así como informar con claridad la finalidad del mismo, también lo es que, en cumplimiento de los principios de libertad y finalidad, el encargado  del tratamiento al recibir la delegación para tratar el dato en los términos en que lo determine el responsable, debe cerciorarse de que aquel tiene la autorización para su tratamiento y que el tratamiento se realizará para las finalidades informadas y aceptadas por el titular del dato. Esto significa que en razón de la posición que cada uno de estos sujetos ocupa en las etapas del proceso del tratamiento del dato, es al responsable al que le corresponde obtener y conservar la autorización del titular, asunto que no impide al encargado solicitar a su mandante exhibir la autorización correspondiente y verificar que se cumpla la finalidad informada y aceptada por el titular de dato. (…). Lo anterior no significa que el encargado deba ser quien recabe la autorización. Su deber en relación con  ésta consiste en verificar  su existencia y alcance.”^[370] (Negrillas del texto original)

 

305.       Finalmente, cuando la ley no establezca lo contrario, las entidades públicas y las entidades privadas pueden pactar mediante acuerdo quién asumirá el rol de Responsable y Encargado. Esto, per se, no es ilegal ni afecta los derechos de los titulares de los datos por varias razones:

 

306.       En primer lugar, si no es claro qué sujeto es Responsable o Encargado, la Corte ha concluido que “las autoridades correspondientes habrán de presumir la responsabilidad solidaria de todos, aspecto éste sobre el que guarda silencio el proyecto de ley y que la Corte debe afirmar como una forma de hacer efectiva la protección a la que se refiere el artículo 15 de la Carta” ^[371] (Negrillas del texto original). La jurisprudencia constitucional  no solo recalca que “lo importante para una verdadera garantía del derecho al habeas data, es que se pueda establecer de manera clara la responsabilidad de cada sujeto o agente en el evento en que el titular del dato decida ejercer sus derechos” ^[372], sino que precisa que “tanto el responsable como el encargado del tratamiento tienen responsabilidades claras, concretas y precisas frente al titular del dato, por cuanto ambos sujetos, en los términos de los preceptos en análisis, están obligados a garantizar el ejercicio pleno y efectivo del derecho al habeas data, el cual se irradia por todos los principios que rigen el tratamiento de datos, en donde el titular  dispone de todos los medios para lograr la actualización, rectificación y  supresión o cancelación de la información, según lo analizado en el acápite anterior”^[373]

 

307.       En segundo lugar, es obligatorio que al momento de solicitar al Titular la autorización, se informe, entre otras, el nombre o razón social, “la identificación, dirección física o electrónica y teléfono del Responsable del Tratamiento”^[374]. Con esto, el Titular del dato tendrá certeza sobre cuál es la entidad pública o privada que es Responsable del tratamiento de los datos personales;

 

308.       En tercer lugar, el Responsable está obligado a, entre otras, lo siguiente: a) “Garantizar al Titular, en todo tiempo, el pleno y efectivo ejercicio del derecho de hábeas data”^[375]; b) Solicitar y conservar copia de la respectiva autorización otorgada por el Titular^[376]; c) “Conservar la información bajo las condiciones de seguridad necesarias para impedir su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento” ^[377]; d) “Garantizar que la información que se suministre al Encargado del Tratamiento sea veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible” ^[378]; e) “Actualizar la información, comunicando de forma oportuna al Encargado del Tratamiento, todas las novedades respecto de los datos que previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas necesarias para que la información suministrada a este se mantenga actualizada” ^[379]; f) “Rectificar la información cuando sea incorrecta y comunicar lo pertinente al Encargado del Tratamiento”^[380]; g) “Suministrar al Encargado del Tratamiento, según el caso, únicamente datos cuyo Tratamiento esté previamente autorizado de conformidad con lo previsto en la presente ley” ^[381]; h) “Exigir al Encargado del Tratamiento en todo momento, el respeto a las condiciones de seguridad y privacidad de la información del Titular” ^[382]

 

309.       Finalmente, el Responsable que realice el tratamiento de datos a través de un Encargado sigue siendo obligado a cumplir los deberes que exige la ley a los Responsables del Tratamiento. El hecho de contratar o designar un Encargado no lo exonera del cumplimiento de sus obligaciones legales. Por tanto, el Titular del dato no queda desprotegido, ni sus derechos se disminuyen por el mero hecho de que el Responsable realice el tratamiento (parcial o total) mediate uno o varios Encargados.

 

 

5.2.2 Clasificación de los datos personales

 

310.       Los datos personales son una categoría especial de información que ha ameritado la creación de una regulación especial para tratarlos. Esta Corte ha establecido que el dato personal se caracteriza por: “i) estar referido a aspectos exclusivos y propios de una persona natural, ii) permitir identificar a la persona, en mayor o menor medida, gracias a la visión de conjunto que se logre con el mismo y con otros datos; iii) su propiedad reside exclusivamente en el titular del mismo, situación que no se altera por su obtención por parte de un tercero de manera lícita o ilícita, y iv) su tratamiento está sometido a reglas especiales (principios) en lo relativo a su captación, administración y divulgación” [383].

 

311.       El ser humano es fuente de información sobre diversos aspectos de su vida. Esa heterogeneidad informativa sobre la persona puede referirse a cualquier dato sobre la misma que va desde su fecha de nacimiento, su número de identificación ciudadana, pasando por su información relativa a la salud, su información biométrica, su foto, sus datos de contacto, su comportamiento sexual, hasta la información sobre su cerebro (neurodatos), entre otros. Dado lo anterior, la regulación ha clasificado[384], los datos personales en (i) privados[385], (ii) semiprivados[386], (iii) sensibles[387] y (iv) públicos[388]. Esta diferenciación tiene consecuencias jurídicas porque determina, entre otros, las reglas de legitimación para su tratamiento (por ejemplo, los requisitos para recolectarlos, usarlos, circularlos o tener acceso a ellos) y las medidas especiales que se deben adoptar sobre cierto tipo de datos.

 

312.       Dentro de la clasificación anterior existen los datos sensibles que se refiere a aquellos que, por su naturaleza, están relacionados con aspectos muy íntimos de la persona o que pueden ser nicho de discriminaciones o comprometer los derechos y libertades de los seres humanos. Esta clase de datos está definida en la Ley Estatutaria 1581 de 2012 y en el decreto 1377 de 2013 como “aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición, así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual, y los datos biométricos”[389]. Para la Corte Constitucional la anterior lista de ejemplos de información sensible no debe considerarse como taxativa “sino meramente enunciativa de datos sensibles, pues los datos que pertenecen a la esfera íntima son determinados por los cambios y el desarrollo histórico”[390]

 

313.       Por regla general el tratamiento de estos datos es restrictivo y se puede realizar bajo ciertas condiciones indicadas en la citada regulación y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. La regla general de prohibición del tratamiento de datos sensibles está prevista explícitamente en la Ley Estatutaria 1581 de 2012 y el decreto 1377 de 2013[391] que a su vez consagran una serie de casos excepcionales en los que es legítimo recolectar, almacenar y usar esta información.

 

314.       Según el artículo 6 de la citada ley los datos sensibles pueden ser tratados únicamente en algunos casos que deben interpretarse restrictivamente[392] y cuya reglamentación debe estar a cargo del legislador estatutario[393] por mandato de la Corte Constitucional. En todos estos casos, los Responsables y Encargados deben obrar con mayor diligencia y cuidado utilizando, entre otros, mejores medidas de seguridad, de restricción de acceso, de confidencialidad, de circulación.

 

315.       La anterior es otra exigencia constitucional que la Corte explica en los siguientes términos “como se trata de casos exceptuados y que, por tanto, pueden generar altos riesgos en términos de vulneración del habeas data, la intimidad e incluso la dignidad de los titulares de los datos, los agentes que realizan en estos casos el tratamiento tienen una responsabilidad reforzada que se traduce en una exigencia mayor en términos de cumplimiento de los principios del artículo 4 y los deberes del título VI”[394]

 

316.       Los datos biométricos son expresamente catalogados como datos sensibles por el artículo 5 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 y por lo tanto sujetos a lo dispuesto en la misma, en el decreto 1377 de 2013 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. La información biométrica[395] incluye datos sobre las características físicas (rostro, huella dactilar, palma de la mano, retina, ADN) y “comportamentales” (forma de firmar, tono de voz) sobre las personas[396].

 

317.       Las fotografías y las videograbaciones son jurídicamente catalogadas como documentos[397], los cuales pueden, según el caso, contener diferentes tipos de información como, por ejemplo, el rostro o la cara de una persona que, según la regulación colombiana, es un dato biométrico[398] y, por tanto, un dato personal sensible. Es importante aclarar que, aunque el rostro de una persona en una foto se considera un dato sensible (dato biométrico), una foto puede contener otros tipos de datos personales e incluso información que no son datos personales, como un paisaje, una calle o un edificio. De igual forma, en documentos como una hoja de vida, una sentencia, un video o una cédula de ciudadanía pueden aparecer datos sensibles, privados, semiprivados o públicos, según el caso. En consecuencia, en un mismo documento pueden coexistir varias categorías de información: no todo su contenido es totalmente sensible por incluir el rostro de una persona, ni enteramente público por aparecer el número de la cédula.[399]

 

318.       Para la recolección, uso o tratamiento de fotos como datos personales sensibles deben observarse las reglas especiales señaladas en el artículo 6 del Decreto 1377 de 2013[400] en concordancia con lo dispuesto en los artículos 4 (literal c), 9 y 12 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012. En particular, deben observarse los siguientes mandatos legales:

 

a)                 “Se prohíbe el Tratamiento de datos sensibles, excepto cuando: a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización”[401].

 

b)                “El Tratamiento sólo [sic] puede ejercerse con el consentimiento, previo, expreso e informado del Titular. Los datos personales no podrán ser obtenidos o divulgados sin previa autorización, o en ausencia de mandato legal o judicial que releve el consentimiento”^[402] (Principio de Libertad).

 

c)                 “(…) en el Tratamiento se requiere la autorización previa e informada del Titular, la cual deberá ser obtenida por cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior” ^[403].

 

d)                “El Responsable del Tratamiento deberá adoptar procedimientos para solicitar, a más tardar en el momento de la recolección de sus datos, la autorización del Titular para el Tratamiento de los mismos e informarle los datos personales que serán recolectados así como todas las finalidades específicas del Tratamiento para las cuales se obtiene el consentimiento”^[404].

 

e)                 “Los Responsables deberán conservar prueba de la autorización otorgada por los Titulares de datos personales para el Tratamiento de los mismos” ^[405].

 

f)                  Es derecho de cualquier persona (Titular del Dato): “Solicitar prueba de la autorización otorgada al Responsable del Tratamiento”^[406].

 

g)                Está prohibido “utilizar medios engañosos o fraudulentos para recolectar y realizar Tratamiento de datos [sic] personales”^[407], como las fotos. Adicionalmente, si una foto es de acceso público (por ejemplo, está disponible en internet o redes sociales digitales) ello no significa que esa foto sea un dato personal de naturaleza pública[408].

 

5.2.3 De la necesidad del consentimiento del titular del dato para tratar sus datos personales sensibles

 

319.       La Corte Constitucional ha considerado que la libertad y la autodeterminación informática son partes que integran el núcleo esencial del derecho constitucional del habeas data[409]. Expresa la Corte que “toda persona en uso de su derecho de libre autodeterminación puede consentir en que se recopile, circule y use información referente a ella de conformidad con las regulaciones legales” [410] Jurisprudencialmente, se ha establecido que dentro del núcleo esencial se encuentra la recolección[411] la cual, por regla general, debe contar con la autorización[412] del titular del dato personal ya que aquella es un aspecto estructural del derecho al habeas data[413]. Así las cosas, para la Corte, la recolección indebida del dato personal vulnera tal derecho fundamental. En efecto, se vulnera el derecho al habeas data cuando, entre otras, “(…) la información contenida en el archivo de datos sea recogida “de manera ilegal, sin el consentimiento del titular del dato”-.”[414].

 

320.       El literal a) del artículo 6 de citada ley permite que los datos sensibles sean recolectados, almacenados, usados o tratados cuando “el Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización”.

 

321.       Como se observa, la autorización previa, expresa e informada del titular es uno de los factores de legitimación para tratar datos sensibles para finalidades relevantes constitucionalmente[415]. La autorización expresa para el tratamiento de datos sensibles fue reglamentada en el artículo 6 del decreto 1377 de 2013, el cual, en adición a lo que ordena el artículo 12 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012, obliga al responsable del tratamiento informar al Titular de manera explícita y previa lo siguiente: (i) Que no está obligado a autorizar el tratamiento de los datos sensibles; (ii) Que es facultativo responder preguntas que versen sobre esta clase de datos[416]; (iii) Cuáles son los datos sensibles que serán objeto de Tratamiento, y (iv) La finalidad del Tratamiento.

 

5.2.4 Tratamiento de los datos personales de los niños, niñas y adolescentes

 

322.       El tratamiento de los datos personales de menores de edad ha sido objeto de reflexiones y recomendaciones por parte de entidades internacionales. La ONU, por ejemplo, recomendó lo siguiente en el informe A/HRC/46/37 del 25 de enero de 2021:

 

a)     “Velar por que no se recopilen datos biométricos de los niños, salvo como medida excepcional, y únicamente cuando sea legal, necesario, proporcionado, y respetando plenamente los derechos del niño;

 

b)    Velar por que los datos personales de los niños se traten de forma justa, precisa y segura, con una finalidad específica y de acuerdo con una base jurídica legítima, utilizando marcos de protección de datos que representen las mejores prácticas, como el Reglamento General de Protección de Datos y el Convenio 108;

 

c)     Velar por que quienes tratan los datos personales, incluidos los padres o cuidadores y los educadores, sean conscientes del derecho de los niños a la privacidad y a la protección de los datos;

 

d)    Velar por que los niños tengan acceso a información sobre el ejercicio de sus derechos, por ejemplo, en los sitios web de las autoridades encargadas de la protección de datos, y que haya a su disposición asesoramiento, mecanismos de reclamación y medidas de reparación que sean específicos para los niños, también en caso de ciberacoso;

 

e)     “Prohibir el tratamiento automatizado de los datos personales que elaboran perfiles de niños para la toma de decisiones que les conciernen o para analizar o predecir las preferencias personales, el comportamiento y las actitudes, salvo en circunstancias excepcionales debido al interés superior del niño o de un interés público superior y con las garantías legales adecuada” [417].

 

323.       De otra parte, en la Carta Iberoamericana de Principios y Derechos en Entornos Digitales (CIPDED)[418] del 25 de marzo de 2023 se incorporaron, entre otros, los principios de (i) Especial atención a niñas, niños y adolescentes y (ii) Privacidad, confianza, seguridad de datos y ciberseguridad. El principio 5 (Especial atención a niñas, niños y adolescentes) resalta que “las niñas, niños y adolescentes están sujetos a una especial exposición y vulnerabilidad en los entornos digitales” [419], razón por la cual se afirmó que “los derechos fundamentales y en especial el interés superior de niñas, niños y adolescentes deben ser garantizados en los entornos digitales”[420].

 

324.       En virtud de lo anterior, y relacionado con el tratamiento de datos, se acordó que “es necesario adoptar políticas públicas que tengan por objeto resguardar (…) la privacidad de niñas, niños y adolescentes en los entornos digitales”. Específicamente, en la CIPDED se acordó, entre otras, lo siguiente: (i) “Promover políticas activas que tengan por objeto asegurar el respeto a la (…) intimidad y privacidad de niñas, niños y adolescentes en los entornos digitales” [421], y (ii) “Promover que el tratamiento de datos personales de niñas, niños y adolescentes sea el mínimo indispensable para que puedan satisfacer sus necesidades y acceder a los servicios públicos que les correspondan, restringiendo de modo efectivo el uso y procesamiento de datos, sistemas de perfilado y prácticas comerciales destinados a manipular la voluntad de niñas, niños y adolescentes”. [422]

 

325.       Principio 3 (Privacidad, confianza, seguridad de datos y ciberseguridad), por su parte, señala que “deben hacerse esfuerzos relevantes para garantizar que la privacidad de las personas y el procesamiento de sus datos personales estén protegidos en entornos digitales, respetando las legislaciones nacionales en la materia” [423]. Adicionalmente, pone de presente que “es necesario establecer y actualizar marcos legales que garanticen la privacidad y seguridad en el tratamiento de datos personales para que la transformación digital fortalezca las capacidades de las personas y se convierta en un motor del desarrollo inclusivo a nivel económico, social y cultural al servicio de toda la sociedad” [424] Dado lo anterior, en la CIPDED se acordó lo que sigue a continuación: (i) “Fomentar entornos digitales seguros y confiables, estableciendo medidas para garantizar la protección de la privacidad de las personas y de los datos personales.” [425] y (ii) “Continuar y reforzar la cooperación efectiva entre los países del espacio iberoamericano relacionada con la protección de datos personales y privacidad” [426].

 

326.       La Global Privacy Assembly (GPA) en el marco de la 30.ª Conferencia Internacional de Comisionados de Protección de Datos y Privacidad realizada en Estrasburgo el 17 de octubre de 2008 expidió la “Resolution on Children’s Online Privacy” [427]. En la misma, las autoridades de protección de datos recomendaron la “aprobación de legislación en sus respectivas jurisdicciones que limite la recopilación, el uso y la divulgación de información personal infantil, incluyendo disposiciones adecuadas para el incumplimiento de dichos requisitos”[428]. Posteriormente, en octubre de 2021 la GPA emitió la “Resolution on children's digital rights” [429]. en donde recomendó que “los Responsables y Encargados del Tratamiento implementen medidas de responsabilidad demostrada reforzada que impliquen, entre otras, mayores medidas de seguridad y aquellas que impidan la consulta, el uso o el acceso no autorizados”[430]

 

327.       En los Estándares Iberoamericanos de Protección de Datos Personales[431].  de la Red iberoamericana de Protección de Datos (RIPD) se incluyó en 2017 la siguiente disposición sobre tratamiento de datos de menores de edad:

 

“8. Tratamiento de datos personales de niñas, niños y adolescentes

 

8.1. En el tratamiento de datos personales concernientes a niñas, niños y adolescentes, los Estados Iberoamericanos privilegiarán la protección del interés superior de éstos, conforme a la Convención sobre los Derechos del Niño y demás instrumentos internacionales que busquen su bienestar y protección integral.

 

8.2. Los Estados Iberoamericanos promoverán en la formación académica de las niñas, niños y adolescentes, el uso responsable, adecuado y seguro de las tecnologías de la información y comunicación y los eventuales riesgos a los que se enfrentan en ambientes digitales respecto del tratamiento indebido de sus datos personales, así como el respeto de sus derechos y libertades”[432].

 

328.       Por su parte, el Título III de la Ley 1581 de 2012 incluye dentro de la Categoría Especial de datos: los datos de los niños, niña y adolescentes, señalando expresamente lo siguiente:

 

ARTÍCULO 7o. DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES. En el Tratamiento se asegurará el respeto a los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes.

 

Queda proscrito el Tratamiento de datos personales de niños, niñas y adolescentes, salvo aquellos datos que sean de naturaleza pública.

 

Es tarea del Estado y las entidades educativas de todo tipo proveer información y capacitar a los representantes legales y tutores sobre los eventuales riesgos a los que se enfrentan los niños, niñas y adolescentes respecto del Tratamiento indebido de sus datos personales, y proveer de conocimiento acerca del uso responsable y seguro por parte de niños, niñas y adolescentes de sus datos personales, su derecho a la privacidad y protección de su información personal y la de los demás.

 

El Gobierno Nacional reglamentará la materia, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley.

 

329.       En este punto resulta necesario a traer a colación las principales consideraciones del numeral 2.9.3.4. de la Sentencia C-748 de 2011 de la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 7, en los siguientes términos:

 

330.       En primer lugar, la Corte consideró que “el principio del interés superior de los niños, las niñas y adolescentes se concreta, en el caso particular, en el establecimiento de condiciones que permitan garantizar los derechos de los menores de 18 años en la sociedad de la Información y el Conocimiento, dentro de la cual se encuentran las herramientas de Internet y redes sociales”.

 

331.       En segundo lugar, precisa la Corte “que la interpretación del inciso segundo no debe entenderse en el sentido de que existe una prohibición casi absoluta del tratamiento de los datos de los menores de 18 años, exceptuando los de naturaleza pública, pues ello, daría lugar a la negación de otros derechos superiores de esta población como el de la seguridad social en salud, interpretación ésta que no se encuentra conforme con la Constitución. De lo que se trata entonces, es de reconocer y asegurar la plena vigencia de todos los derechos fundamentales de esta población, incluido el habeas data”.

 

332.       En otras palabras, “el tratamiento de los datos personales de los menores de 18 años, al margen de su naturaleza, pueden ser objeto de tratamiento siempre y cuando el fin que se persiga con dicho tratamiento responda al interés superior de los niños, las niñas y adolescentes y se asegure sin excepción alguna el respeto de sus derechos prevalentes”.[433] (…) “En definitiva, el inciso segundo del artículo objeto de estudio es exequible, si se interpreta que los datos de los niños, las niñas y adolescentes pueden ser objeto de tratamiento siempre y cuando no se ponga en riesgo la prevalencia de sus derechos fundamentales e inequívocamente responda a la realización del principio de su interés superior, cuya aplicación específica devendrá del análisis de cada caso en particular”.

 

333.       En cuanto al inciso 3 del artículo 7° la Corte concluyó que “existe una corresponsabilidad de todos los actores frente al manejo y tratamiento de la información de los NNA”. Resaltó esta Corporación que “no sólo el Estado y las entidades educativas deben desarrollar acciones para evitar el uso inadecuado de los datos personales de los menores de 18 años sino que también son responsables en el aseguramiento de dicha garantía (i) los progenitores u otras personas que se encuentren a cargo de su cuidado y los educadores; (ii) el legislador, quien debe asegurarse que en cumplimiento de sus funciones legislativas, específicamente, en lo referente al tratamiento de los datos personales de los menores de edad, dicha normativa no deje de contener las medidas adecuadas de protección para garantizar su desarrollo armónico e integral, y la efectividad de sus derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política y en los estándares internacionales que existen sobre la materia; (iii) el sistema judicial; específicamente los servidores públicos deben proteger los derechos derivados del uso de los datos personales de los menores de 18 años observando los estándares internacionales o documentos especializados sobre la materia; (iv) los medios de comunicación; (v) las empresas que proveen los servicios de acceso a la Internet, desarrollan las aplicaciones o las redes sociales digitales, a quienes se advierte que deben comprometerse en la defensa de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes.”

 

334.       Los requisitos para el tratamiento de datos personales de menores de edad exigidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-748 de 2011 fueron incorporados en los siguientes términos en el artículo 12[434] del Decreto 1377 de 2013:

 

“Requisitos especiales para el tratamiento de datos personales de niños, niñas y adolescentes. El Tratamiento de datos personales de niños, niñas y adolescentes está prohibido, excepto cuando se trate de datos de naturaleza pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 1581 de 2012 y cuando dicho Tratamiento cumpla con los siguientes parámetros y requisitos:

 

1.                      Que responda y respete el interés superior de los niños, niñas y adolescentes.

 

2.                      Que se asegure el respeto de sus derechos fundamentales.

 

Cumplidos los anteriores requisitos, el representante legal del niño, niña o adolescente otorgará la autorización previo ejercicio del menor de edad de su derecho a ser escuchado, opinión que será valorada teniendo en cuenta la madurez, autonomía y capacidad para entender el asunto.

 

Todo responsable y encargado involucrado en el tratamiento de los datos personales de niños, niñas y adolescentes, deberá velar por el uso adecuado de los mismos. Para este fin deberán aplicarse los principios y obligaciones establecidos en la Ley 1581 de 2012 y el presente capítulo.

 

La familia y la sociedad deben velar porque los responsables y encargados del tratamiento de los datos personales de los menores de edad cumplan las obligaciones establecidas en la Ley 1581 de 2012 y el presente capítulo”.

 

5.3. Límites a la libertad económica

 

335.       El artículo 333 de la Constitución Política de Colombia consagra el principio de libertad económica y de empresa, estableciendo que todas las personas tienen derecho a desarrollar actividades económicas, sin más limitaciones que las que establezcan la ley y la Constitución. Este principio es un pilar fundamental del orden económico en nuestro país, garantizando que las empresas puedan operar y competir en igualdad de condiciones, siempre que respeten las normativas vigentes.

 

336.       La norma es enfática en señalar que la “actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común” y que “la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones.”. Por ende, la Constitución permite que se limite el alcance de la libertad económica “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”. En línea con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha determinado que, si bien la iniciativa privada es la base del desarrollo y el motor de la economía, las libertades económicas pueden ser limitadas de manera razonable y proporcional, para asegurar el goce efectivo de otras garantías, corregir desigualdades y cumplir otros principios y fines constitucionales valiosos.

 

337.       Sin embargo, como lo ha señalado la Corte Constitucional, es importante tener en cuenta que la potestad del Estado para restringir las libertades económicas también está sujeta a límites. Particularmente, en relación con la libertad de empresa, esta Corporación ha señalado las restricciones deben: “i) respetar su núcleo esencial; ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señaladas en la Constitución; y iii) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.”[435]  

 

338.       Respecto del núcleo o contenido esencial de la libertad de empresa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que comprende los derechos “(i) a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición; (ii) a concurrir al mercado o retirarse; (iii) a la no interferencia del Estado en los asuntos internos de la empresa como la organización y los métodos de gestión; (iv) a la libre iniciativa privada; (v) a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la ley, y (vi) a recibir un lucro razonable por su actividad económica.” [436]

 

339.       En síntesis, la libertad de empresa goza de una amplia protección en el ordenamiento constitucional y legal. Sin embargo, pueden ser objeto de restricciones para conseguir finalidades constitucionalmente legítimas, para proteger el bien común, el bienestar público o los derechos fundamentales. En todo caso, los límites que el Estado imponga no pueden afectar el contenido esencial de los derechos económicos, ni desatender los criterios de finalidad legítima, razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de medidas restrictivas. [437]

 

340.       Por ende, la libertad de empresa puede encontrar límites constitucionales en la protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes y el principio del interés superior del menor de edad. Así lo ha establecido la Corte Constitucional en diversas oportunidades, por ejemplo, en materia tributaria o frente a restricciones legales en la publicidad de algunos productos.  En estos casos, la Corte ha aplicado un juicio leve de proporcionalidad, por tratarse de una medida estatal de intervención en la economía.

 

341.       En la Sentencia C-830 de 2010 esta Corporación declaró la constitucionalidad de disposiciones legales relativas a la prohibición total de publicidad y promoción del consumo de tabaco, así como la restricción del patrocinio en eventos culturales y deportivos sobre la publicidad del consumo del tabaco y derivados.  La Sala Plena concluyó que el legislador se encuentra habilitado para imponer dichas restricciones, teniendo en cuenta que existe un consenso global sobre el carácter intrínsecamente nocivo del tabaco para la salud de las personas y para el medio ambiente, y para la protección de los derechos de la niñez y la juventud. [438]

 

342.       Adicionalmente, en Sentencia C-435 de 2023, la Corte declaró la exequibilidad del impuesto a las bebidas azucaradas ultraprocesadas. La Sala Plena concluyó que, si bien la medida analizada podía generar un impacto desde la perspectiva del libre mercado al elevar el precio de estos productos y desestimular la compra por parte del consumidor, la limitación busca la realización del interés público de la Nación, representado en el mejoramiento de la salud de la población con el fin de promover una alimentación balanceada especialmente en NNA.

 

343.       En materia de tutela, la Corte también se ha pronunciado frente al riesgo grave de afectación de la salud de las personas y particularmente de los NNA, por el uso de productos químicos agropecuarios en más de 20 productos agrícolas.

 

344.       En Sentencia T-343 de 2022, la Sala Octava de Revisión dio aplicación al principio de precaución en salud y luego de agotar los pasos establecidos en la jurisprudencia constitucional, determinó que existía un riesgo cierto y de gran magnitud de afectaciones neurológicas en los NNA y en los adultos por la exposición crónica a este pesticida, así como por los residuos tóxicos que permanecen en el ambiente. En atención al deber de protección reforzada que existe sobre el derecho a la salud de los NNA, y el principio de interés superior del menor de 18 años, ordenó al ICA adoptar las medidas necesarias para suspender de manera inmediata la comercialización de productos agrícolas que contengan el componente activo tóxico, con el fin de prevenir un daño irreparable en la salud y vida de las personas y los NNA.

 

345.       Según el artículo 1 de la Constitución, Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Adicionalmente, el artículo 95 no solo establece que ejercicio de los derechos y libertades implica responsabilidades, sino que son deberes de la persona y del ciudadano: “2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas;”

 

346.       Como se mencionó la empresa no sólo tiene una función social que implica obligaciones, sino que la libertad económica puede ser regulada y limitada cuando sea necesario para conciliar los intereses empresariales con el bien común, el interés social, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general y la prevalencia de los derechos prevalentes de los niños, las niñas y adolescentes.

 

5.4. Herramientas existentes para localizar personas desaparecidas y sistema de alertas tempranas sobre la niñez colombiana

 

347.       El PLE se suma a iniciativas preexistentes sobre mecanismos legales y operativos para la búsqueda de personas desaparecidas como las siguientes: (i) La Ley 971 del 14 de julio de 2005 mediante la cual se estableció que el “mecanismo de búsqueda urgente” (MBU), como un instrumento para tutelar de la libertad, la integridad personal y los demás derechos y garantías de las personas que se presume han sido desaparecidas. Dicha ley “tiene por objeto que las autoridades judiciales realicen, en forma inmediata, todas las diligencias necesarias tendientes a su localización, como mecanismo efectivo para prevenir la comisión del delito de desaparición forzada”^[439]; (ii) La Ley 2326[440] del 13 de septiembre de 2023 creó y reguló “el funcionamiento de un mecanismo de búsqueda inmediata nacional, estandarizado, multicanal y de difusión masiva y pública, de niñas, niños, adolescentes, jóvenes y mujeres desaparecidos, denominado "Alerta Rosa"[441] con miras a “garantizar su vida, libertad, seguridad, integridad y dignidad, así como contar con un mecanismo que permita su pronta localización y protección para evitar que tras su desaparición puedan ser objeto de otro tipo de violencias basadas en género”[442].

 

348.       Adicionalmente, mediante la Resolución 6141 de 2021 la Comisión de Regulación de Comunicaciones, reguló los aspectos centrales para la implementación de una alerta nacional para apoyar la búsqueda y localización de NNA desaparecidos, que se difunde a través de medios de comunicación masivos y genera una serie de obligaciones a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles.

 

349.       Las dos alertas existentes y la que se propone en el PLE tienen varias características comunes:

 

Tabla 21. Características de las Alertas existentes.

 

350.       En adición a lo anterior, resulta relevante señalar que el parágrafo del artículo 10 del PLE establece que la Alerta Colombia formará parte del “sistema de alertas temprana sobre la niñez colombiana”^[453] que tiene como finalidad contar con sistemas de información adecuados para que el Estado intervenga oportunamente con el objetivo de proteger los derechos de los NNA frente a diversos riesgos, como, entre otros, los siguientes: (i ) abuso; (ii) distintas formas de violencia; (iii) amenaza de reclutamiento forzado para NNA o su núcleo familiar. ^[454]

 

351.       La regulación pretende que varios sistemas de información se integren y complementen “para garantizar la emisión de alertas tempranas que permitan la oportuna intervención de las entidades estatales para prevenir afectaciones de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.”^[455] El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene el deber legal de liderar “la articulación de los sistemas de información existentes, en un gran sistema de alertas tempranas sobre la niñez colombiana”^[456]. Actualmente forman parte de este: (a) El Sistema de Seguimiento al Desarrollo Integral de la Primera Infancia - SSD IPL; (b) el Sistema Nacional de Alertas Tempranas para la Prevención de la Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes y (c) el Sistema de Información Misional (SIM), entre otros.

 

5.5. Análisis temático del PLE

 

352.       En este apartado se realizará el análisis constitucional del contenido material de las disposiciones que conforman el PLE[457]. Para ello, se transcribirá el precepto respectivo, se definirán los problemas jurídicos que debe resolver esta Corte, se incorporarán las consideraciones pertinentes sobre la norma a valorar con miras a establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad. En el anexo de esta sentencia, se resumen las intervenciones presentadas en este proceso, con especial énfasis en el articulado respecto del cual se reprocha su constitucionalidad. La Corte Constitucional hará un juicio de constitucionalidad integral, absoluto y abstracto, luego su examen no se restringirá a los alegatos de los intervinientes.

 

353.       Metodológicamente, el análisis de constitucionalidad del proyecto de ley se realizará por temas: (i) cuando corresponda, se evaluará la constitucionalidad de cada artículo de manera individual; y (ii) en otros supuestos se examinarán conjuntos de disposiciones que son conexas entre sí. Agrupar artículos relacionados permitirá un análisis holístico por bloques temáticos, útil para identificar asuntos recurrentes y comprender las interdependencias temáticas del articulado, ofreciendo una visión completa, coherente, contextual e integral del PLE.

 

354.       Con base en este enfoque, se procederá a estudiar el proyecto atendiendo los siguientes temas o cuestiones: a) Objetivo del proyecto de ley (Examen de constitucionalidad del artículo 1° del PLE); b)  Definiciones (Examen de constitucionalidad del artículo 2 del PLE);  c) Tratamiento de datos personales: legitimación, limitación temporal y necesidad (Examen de constitucionalidad de los artículos 3, 4, 7 y 8 del PLE); d) Requisitos para activar la “Alerta Colombia” (Examen de constitucionalidad del artículo 9 del PLE); e) Sistema nacional de reporte virtual (Examen de constitucionalidad del artículo 5 del PLE); f) Divulgación de la “Alerta Colombia” (Examen de constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11 del PLE); g) Mecanismos de búsqueda, localización y recuperación de niños (as) (Examen de constitucionalidad del artículo 12 del PLE ); h) Informe de gestión sobre niños (as) extraviados (as) (Examen de constitucionalidad del artículo 13 del PLE ), y h) Reglamentación y vigencia (Examen de constitucionalidad de los artículos 14 y 15 del PLE)

 

5.5.1. Objetivo del proyecto de ley (Examen de constitucionalidad del artículo 1° del PLE)

 

a.       Transcripción de la norma objeto de control.

 

355.       A continuación, se transcribe la norma contenida en el artículo 1° del PLE:

 

“Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene como objeto crear y reglamentar la Alerta Colombia como un sistema que incorpora una herramienta ágil de difusión de información de niños y niñas que se encuentren extraviados en el territorio colombiano, con el objetivo de lograr la búsqueda, localización y recuperación inmediata de estos”.

 

b.       Problema jurídico e intervenciones.

 

356.       Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material del artículo 1°, le corresponde a la Corte resolver lo siguiente: ¿Se ajusta el artículo 1° del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?

 

c.        Consideraciones de la Corte.

 

357.       El artículo 1° del PLE establece que su finalidad es crear una herramienta para buscar, localizar y recuperar niños y niñas que se encuentren extraviados (as). Para el efecto, consagra y reglamenta la “Alerta Colombia” para que sea difundida masivamente con miras a activar mecanismos para encontrar personas desaparecidas o extraviadas. En otros artículos define la precitada alerta junto con los requisitos para activarla y divulgarla.

 

358.       Son diversos los motivos por los cuales una persona puede extraviarse. Van desde una decisión propia, libre y voluntaria hasta la desaparición forzada, el secuestro, la trata de personas para fines de explotación sexual o extorsivos, desastres naturales, el reclutamiento ilícito, problemas familiares o de salud mental; violencia intrafamiliar y el conflicto armado, entre otros.

 

359.       En la exposición de motivos del PLE, publicado en la Gaceta del Congreso del 10 de octubre de 2023, se presentaron cifras sobre menores de edad desaparecidos en Colombia. Se menciona, por ejemplo, que, según datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 41.714 menores de edad han sido reportados como desaparecidos en los últimos 20 años[458] (2003-2022). Esto significa que, en promedio, son reportados aproximadamente 2.085 casos anuales de menores de edad desaparecidos. De esos 41,714 menores y adolescentes, 21,101 (50,58%) aparecen vivos, 19.960 (47,84%) continúan desaparecidos y 653 (1,56%) fueron encontrados sin vida[459].

 

360.       De acuerdo con el Comité Internacional de la Cruz Roja, desde la entrada en vigencia del Acuerdo de Paz hasta el 31 de julio de 2024, esta organización documentó 1.730 casos de desaparición. De dichos casos, el 76% corresponde a civiles, en los que se encuentran 304 NNA[460]. En esta misma línea, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas, con corte al 29 de enero del 2025, registró 3.201 solicitudes de búsqueda de NNA dados por desaparecidos en hechos relacionados con el conflicto armado. De estos casos, 88 son niñas, 182 son niños y 2.914 son adolescentes[461].

 

361.       Para la Corte, el objeto del PLE es coherente con los mandatos constitucionales y no desconoce ningún artículo de la Constitución porque crea una herramienta especial para buscar y encontrar niños o niñas que se encuentran perdidos y no han sido ubicados por su familia u otras personas cercanas. Con la “Alerta Colombia”, y dependiendo del motivo por el cual se encuentran extraviados, se quiere implementar un mecanismo adicional para, entre otros, proteger la vida, integridad física, la libertad de circular libremente y el derecho de los niños y las niñas a no ser separado de su familia.

 

362.       También, y según la causa del extravío, la “Alerta Colombia” contribuye a proteger a los niños y las niñas contra el abandono, la violencia física o moral, el secuestro, la venta, abuso sexual, explotación y trabajos riesgosos. Adicionalmente, la citada alerta es coherente con el artículo 44 de la Constitución que impone a la familia, la sociedad y el Estado la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos.

 

363.       De los eventuales riesgos que genera el PLE a los niños y las niñas. La Corte no desconoce que es probable que el diseño y puesta en marcha de la “Alerta Colombia” podría entrar en conflicto con algunos de los derechos de los niños y las niñas. En efecto, la creación de una alerta de difusión masiva sobre menores de 18 años extraviados, con amplia difusión de datos como los señalados en el artículo 6 del PLE -nombre, fotografía (dato sensible), vestimenta, zona exacta del extravío, teléfonos de familiares-  puede implicar riesgos relevantes para los niños, niñas y adolescentes como, entre otros, la exposición excesiva de su imagen, vulneración de su privacidad, estigmatización en su entorno, utilización indebida de sus datos por terceros (incluidos potenciales agresores, extorsionistas o redes criminales), revictimización mediática y digital, así como riesgos de errores o informaciones falsas que afecten su seguridad y la de sus familias.

 

364.       La existencia de tales riesgos, por sí solo y en abstracto, no es suficiente motivo para declarar inconstitucional el PLE. En efecto, en cuanto al diseño del sistema de alertas públicas debe analizarse integralmente el contenido del PLE con miras a establecer los eventuales riesgos concretos que se podrían generar y, al mismo tiempo, verificar si en el mismo se prevén mecanismos razonables para mitigarlos.

 

365.       Particularmente, debe estudiarse si alguna disposición del PLE es contraria a los mandatos constitucionales porque, por ejemplo, no garantiza la efectividad de los derechos. Esto es, precisamente, parte de la función de la Corte al confrontar el texto del PLE con la Constitución. Pero, se repite, de entrada, no es procedente la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1 del PLE por la sola afirmación de la existencia abstracta de riesgos para los niños y las niñas. 

 

366.       Es necesario tener presente lo siguiente respecto de la puesta en marcha de lo que establece el PLE: En primer lugar, escapa al control de la Corte la implementación real de las disposiciones legales porque ello depende de la labor que adelanten las entidades involucradas para cumplir un mandato legal y de la conducta humana de las personas frente al mismo. Este último aspecto no hace parte de la labor de esta Corte en el proceso de revisión de proyectos de ley estatutaria.

 

367.       En segundo lugar, la responsabilidad por la implementación de la ley debe ser analizada por las autoridades competentes en los procesos por incumplimiento de la Constitución y la ley, dentro del marco establecido por el artículo 6 de las Constitución, según el cual “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Adicionalmente, para el caso de los funcionarios públicos, se debe tener presente que el artículo 123 de la Constitución es enfática en señalar que los servidores públicos deben ejercer “sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.”. Así las cosas, la implementación de la “Alerta Colombia” no puede hacerse de cualquier forma sino de la manera que lo señale la regulación pertinente.

 

368.       De la presunta inconveniencia por la duplicidad de regulación sobre el tema del PLE. Es relevante señalar lo siguiente sobre las inquietudes respecto de este aspecto planteadas por el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Comisión de Regulación de Comunicaciones y la Asociación de la Industria Móvil de Colombia. En primer lugar, el control constitucional de los proyectos de leyes estatutarias es jurisdiccional porque es efectuado por la Corte para establecer si el PLE cumple los requisitos formales y materiales de validez, de modo que no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley.

 

369.       Según el artículo 153 de la Constitución, la revisión previa del proyecto de ley estatutaria tiene como objetivo que esta Corte se pronuncie sobre la exequibilidad del proyecto. Es decir, debe confrontar el PLE con la Constitución para establecer si, tanto el procedimiento de aprobación como el contenido del PLE, se ajustan o no a los mandatos constitucionales dentro del marco de la “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”[462]. Ese es, precisamente, el cometido de esta Corte cuando le corresponde decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación[463]. No debe, por tanto, establecer su conveniencia, ni pronunciarse sobre la duplicidad regulatoria sobre un tema.

 

370.       En segundo lugar, el PLE incorpora aspectos complementarios a la regulación preexistente sobre mecanismos de búsqueda, localización y recuperación niños y niñas extraviados. Para su correcta y eficiente aplicación debe acudirse, entre otros, a lo previsto en los artículos 113 y 209 de la Constitución. El primero demanda la colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado para cumplir las finalidades del mismo. El segundo, por su parte, enfatiza que “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”. Adicionalmente, puntualiza que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.

 

371.       Como se señaló en líneas anteriores, la “Alerta Colombia” hará parte del “sistema de alertas temprana sobre la niñez colombiana”, cuya articulación corresponde liderar al Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones^[464], quien en ejercicio de sus deberes legales deberá observar los precitados artículos 113 y 209, bajo un escenario de coordinación y colaboración armónica entre las entidades y sujetos involucrados por el PLE para el cumplimiento de su objetivo.

 

372.       Es necesario recalcar que el artículo 209 de la Constitución exige que las autoridades administrativas coordinen sus actuaciones y orienten la función pública por los principios de eficacia, economía y celeridad. A la luz de ese mandato, la coexistencia de sistemas paralelos para enfrentar el mismo fenómeno resulta preocupante porque la duplicación de mecanismos crea riesgos reales de descoordinación institucional y retrasos en la respuesta estatal. Por ello, resulta indispensable resaltar la necesidad de una colaboración armónica entre entidades y la articulación de sus actuaciones, de modo que se superen las deficiencias identificadas en el proyecto -en particular la duplicación de sistemas para atender la misma situación- y se garantice una actuación coherente, oportuna y racional para lograr los objetivos del PLE.

 

373.       Finalmente, y en línea con lo anterior, el parágrafo del artículo 11 del PLE establece que el “Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en coordinación con el Institución Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Policía Nacional deberá articular con los sujetos descritos en el artículo 6 de esta ley el protocolo de difusión de la Alerta Colombia en el país”, es decir que la divulgación de la alerta debe ser liderada y coordinada por el citado ministerio con los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles.

 

d.       Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 1° del PLE.

 

374.       Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte procederá a declarar la constitucionalidad del artículo 1° del PLE.

 

5.5.2. Definiciones (Examen de constitucionalidad del artículo 2 del PLE)

 

a.       Transcripción de la norma objeto de control.

 

375.       A continuación, se transcribe la norma contenida en el artículo 2 del PLE:

 

“Artículo 2. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, entiéndase por:

 

a. Niños y niñas extraviadas: Son todas las personas entre los 0 y 12 años que salen o son extraídas de su domicilio, residencia, establecimiento educativo u otro lugar y no pueden retornar al mismo o a su hogar, y su familia o núcleo cercano no puede ubicarlas.

 

b. Personas llamadas a reportar: Los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores, familiares del niño o niña representantes legales o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberán realizar el debido reporte de forma inmediata a través de cualquiera de los medios digitales disponibles, o de manera presencial cuando no se tenga acceso a servicios tecnológicos.

 

c. Alerta Colombia: Herramienta de difusión de información de los datos de niños y niñas extraviados para alertar, a través de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles de forma gratuita y cualquier canal o medio tecnológico que sirva para la difusión masiva a las autoridades y a la ciudadanía sobre los niños y niñas extraviados, con el fin de activar mecanismos de búsqueda, localización y recuperación de éstos de forma inmediata.

 

d. Datos biométricos: Son aquellos datos sensibles que permiten individualizar a una persona natural a través del reconocimiento de una característica física intransferible que la distingue de otra persona como lo son el reconocimiento facial a través de fotografías, entre otros.

 

e. Datos personales: Cualquier información vinculada o que pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables.

 

f. Autorización y divulgación del tratamiento de datos biométricos y personales de niños y niñas: Es aquel documento escrito que debe ser radicado en físico o cargado a la plataforma virtual dispuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de manera física a la Policía Nacional, donde cualquiera de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores autoricen y consientan la divulgación y el tratamiento de los datos biométricos y personales de los niños y niñas, en aras de activar la Alerta Colombia.

 

g. Consentimiento informado: Documento por el cual se establece el consentimiento informado de los padres, tutores o representantes legales, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para el tratamiento de los datos biométricos y personales de los niños y niñas, garantizando así su protección y el respeto a sus derechos fundamentales”.

 

b.       Problema jurídico e intervenciones.

 

376.       Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material del artículo 2, le corresponde a la Corte resolver lo siguiente: ¿Se ajusta el artículo 2 del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales? En particular, se analizará lo siguiente: ¿La definición de “niño o niña extraviada” del literal a) del artículo 2 del PLE se ajusta al principio de igualdad?

 

377.       Las intervenciones se centraron en cuestionar la constitucionalidad del literal a) del artículo 2° en concordancia con el literal a) del artículo 9 del PLE. El primero establece que son niños y niñas extraviadas únicamente las personas entre los “0 y 12 años” y el segundo, por su parte, dispone que para activar la alerta Colombia el niño o niña deberá tener entre 0 y 12 años.

 

378.       El Ministerio Público y otros intervinientes solicitan la exequibilidad condicionada de las expresiones “0 y 12 años”, contenida en el literal a) del artículo 2, y “ser menor de 12 años”, dispuesta en el literal a) del artículo 9, en el entendido de que “los niños y niñas son todas las personas menores de 18 años y que para la activación del mecanismo de búsqueda, el niño, niña o adolescente deberá ser menor de 18 años”[465]. Advirtió que el literal a) del artículo 2 vulnera el derecho a la igualdad y el carácter prevalente de los derechos de los NNA, toda vez que excluye de la activación de la Alerta Colombia a la población con edades entre los 13 y 17 años.

 

379.       Señala la Procuraduría General de la Nación que no existe justificación para el trato diferenciador que introduce el artículo 2 del PLE. Menciona que las personas entre 0 y 12 años y entre 13 y 17 años son menores de edad de conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 1098 de 2006. Tal exclusión contradice la finalidad del proyecto, dado que dicha población también puede extraviarse. Destaca un reporte de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas, con corte al 29 de enero de 2025, según el cual los adolescentes superaron en cifras a los niños y niñas extraviados[466].

 

380.       En línea con lo anterior, las siguientes organizaciones y personas también controvirtieron la constitucionalidad de los literal a) de los artículos 2 y 9 del PLE: (i) Defensoría del Pueblo; (ii) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; (iii) Harold Sua Montaña; (iv) Clínica jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana; (v) Semillero de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario Antônio Cançado Trinda de la Universidad Católica de Colombia; y (vi) Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre.

 

381.       Destacó la Defensoría del Pueblo que la expresión “12 años” es regresiva debido a que la Ley 2326 de 2023 ya había considerado de manera amplia la categoría de niño y niña para que estos sean buscados. Además, desconoce el marco internacional que reconoce como niños y niñas a todas las personas menores de 18 años, y reduce sin justificación el alcance de la protección.

 

382.       Los citados intervinientes fueron enfáticos en advertir que restringir la “Alerta Colombia” a menores de 12 años vulnera el derecho a la igualdad y la protección constitucional especial prevista en el artículo 44 de la Constitución a todos (as) los (as) niños (as). Por ende, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “entre 0 y 12 años” en los literales a) de los artículos 2 y 9 o que se declare la constitucionalidad condicionada de dichos literales bajo el entendido que la “Alerta Colombia” cobija a todos los menores de 18 años.

 

c.        Consideraciones de la Corte en relación con el literal a) del artículo 2 del PLE

 

383.       La Constitución faculta al legislador para, entre otras, establecer el contenido y alcance de los conceptos jurídicos y emplear el lenguaje, los “términos” o vocabulario que considere adecuado. En este sentido, el Congreso de la República goza de un margen de discreción para establecer la definición de los términos o “palabras técnicas” dentro del marco de la libre configuración del legislador a que se ha referido esta Corporación en la revisión previa de proyectos de leyes estatutarias sobre tratamiento de datos personales[467]. Dicha labor es importante en la medida que las definiciones de los términos “técnicos” son útiles para precisar aspectos centrales de la norma con miras a implementarla adecuadamente e interpretarla correctamente. Pero, al mismo tiempo, el margen de discrecionalidad del legislador no es ilimitado porque debe ser respetuoso de los mandatos constitucionales.

 

384.       El artículo 13 de la Constitución ordena que todas las personas “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación”. De igual forma, exige al Estado promover “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva”. Con todo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio no supone un mandato de simetría absoluta en el trato y en la protección que deben recibir las personas y las situaciones. Por tanto, la Corte ha entendido que el principio de igualdad ordena tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales.

 

385.       En ese sentido, el mandato de igualdad permite el establecimiento de algunos tratos distintos. Para analizar si el tratamiento diferenciado contemplado en una norma es admisible constitucionalmente, la Corte Constitucional ha usado varios métodos[468]. Uno de ellos es el denominado juicio integrado de igualdad, el cual ha sido usado como la metodología idónea para decidir demandas de constitucionalidad o casos que plantean una aparente violación al principio de igualdad[469]. En las siguientes líneas destacaremos los elementos relevantes de dicho juicio para realizar el análisis de constitucionalidad de la definición de “niños y niñas extraviadas” a que se refiere el PLE.

 

386.       El juicio integrado de igualdad está compuesto por tres etapas que tienen por objetivo (i) identificar el tertium comparationis o criterio de comparación; (ii) definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) establecer si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, es decir, si las situaciones objeto de comparación ameritan, a la luz de la Constitución, un trato diferente o deben ser tratadas de un modo similar[470].

 

387.       Las dos primeras etapas buscan precisar si la medida examinada trata de manera igual situaciones que han de ser tratadas de modo distinto o trata de manera diferente a situaciones que han de ser tratadas de modo igual[471]. La tercera etapa interroga acerca de si el trato diferenciado está constitucionalmente justificado, esto es “si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política”[472]. Es decir, tras establecerse que el trato es objetivamente desigual, debe buscarse si existe una razón que desde el punto de vista constitucional lo justifique, por ejemplo, la protección de otros derechos fundamentales o bienes jurídicos concurrentes con el principio de igualdad. De cualquier manera, romper con la igualdad hace indispensable que el trato diferenciado se legitime en la protección de bienes especialmente amparados, pues, de lo contrario, tendría que calificarse de arbitrario[473].

 

388.       Según el grado de intensidad, el juicio puede realizarse en tres niveles: leve, medio y estricto[474]. El escrutinio leve o débil se usa como regla general debido a la presunción de constitucionalidad de las normas expedidas por el legislador[475]. Esta intensidad del juicio se usa en relación con (a) materias económicas y tributarias; (b) de política internacional; (c) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Carta en cabeza de un órgano constitucional; (e) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que aún produce efectos; y (f) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuestión[476].

 

389.       Por su parte, el escrutinio intermedio está dirigido a verificar que (i) el fin sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente, y (ii) que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Este se usa cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental o existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia. Así, mismo, se utiliza en los casos en que existen normas basadas en criterios sospechosos pero con el fin de favorecer a grupos históricamente discriminados. Se trata de casos en los que se establecen acciones afirmativas, tales como las normas que emplean un criterio de género o raza para promover el acceso de la mujer a la política o de las minorías étnicas a la educación superior[477].

 

390.       Finalmente, el escrutinio estricto o fuerte está dirigido a establecer si (i) el fin perseguido por la norma no solo es legítimo sino imperioso; (ii) el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para el derecho a la igualdad de los destinatarios de la norma; y, por último, (iii) los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre el derecho a la igualdad; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto –se destaca–[478].

 

391.       Este se usa cuando la medida: (i) está de por medio de por medio una clasificación sospechosa como las enunciadas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución (el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica); (ii)  recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados[479]; (iii) en principio, impacta gravemente un derecho fundamental; o (iv) crea un privilegio”[480]

 

392.       Ahora bien, como quedó expuesto, los intervinientes en el presente proceso consideran que el literal a) del artículo 2 del PLE limita la definición de niños y niñas extraviados a aquellos entre los “0 y 12 años”. Para ellos, esta limitación genera un trato injustificado e irrazonable con los adolescentes entre 13 y 17 años, pues quedan por fuera del ámbito de aplicación del mecanismo y, por ende, no accederían a las herramientas previstas para la búsqueda y localización de niños o niñas extraviados, pese a que, de igual forma, son menores de edad.

 

393.       En otras palabras, el rango entre 13 y 17 años, que también hace parte de la categoría de menores de edad, queda excluido de la activación de la Alerta Colombia en caso de extravío de su domicilio, residencia, establecimiento educativo u otro lugar y no pueden retornar al mismo o a su hogar, y su familia o núcleo cercano no puede ubicarlas.

 

394.       En ese sentido, para la Sala es necesario realizar un juicio integrado de igualdad con miras a establecer si esta diferencia de trato entre sujetos en situaciones comparables persigue un fin constitucional legítimo o, por el contrario, constituye una discriminación o exclusión prohibida.

 

395.       En aplicación del juicio integrado de igualdad, lo primero que debe indagar la Sala es el criterio o tertium comparationis. Los grupos de comparación que son objeto de examen son, de un lado, las personas entre los 0 y 12 años de edad extraviadas y, de otro, las personas entre 13 y 17 años extraviadas. Estos son comparables porque hacen parte del grupo de NNA que, según el artículo 44 de la Constitución, tienen protección constitucional especial y prevalente.

 

396.       La Constitución colombiana menciona los términos “niño” y “adolescente” en los artículos 44 y 45 respectivamente. El Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), por su parte, “entiende por niño o niña las personas entre los 0 y los 12 años, y por adolescente las personas entre 12 y 18 años de edad”. La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el término “niño” que se cita en el artículo 44 de la Constitución se refiere a todo ser humano menor de 18 años, siguiendo los parámetros de la Convención sobre los Derechos del Niño^[481]. Puntualmente, ha concluido lo siguiente: “en Colombia, los adolescentes poseen garantías propias de su edad y nivel de madurez, pero gozan de los mismos privilegios y derechos fundamentales que los niños, y son, por lo tanto, ‘menores’ de edad (siempre y cuando no hayan cumplido los 18 años)”. En consecuencia, la protección constitucional estatuida en el artículo 44 C.P. en favor de los “niños” ha de entenderse referida a todo menor de dieciocho años” [482].

 

397.       En cuanto a los adolescentes se precisó lo siguiente en la Sentencia C-740 de 2008 mediante la cual la Corte se pronunció con ocasión de una demanda contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia: “En relación con la protección constitucional a los adolescentes, la Corte Constitucional ha considerado que ellos están comprendidos en el concepto amplio de “niños” de que trata el Art. 44 de la Constitución y por tanto gozan de protección especial por parte de la familia, la sociedad y el Estado y son titulares de los derechos fundamentales en él consagrados, que prevalecen sobre los derechos de los demás. En este sentido, ha señalado que la distinción constitucional entre niños y adolescentes no tiene como finalidad otorgar a estos últimos distinta protección, sino otorgarles participación en los organismos públicos y privados que adopten decisiones que les conciernen, teniendo en cuenta su mayor grado de desarrollo respecto de los primeros” ^[483]. 

 

398.       Conforme a lo expuesto, la Sala considera que los grupos etarios comprendidos entre los 0 y 12 años y entre los 13 y 17 años son comparables, pues ambos integran el conjunto de personas menores de dieciocho años que, conforme al artículo 44 de la Constitución Política y a la Convención sobre los Derechos del Niño, son titulares de una protección constitucional especial y prevalente. Aunque la legislación ordinaria –en particular, el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006)– distingue entre “niños” y “adolescentes” atendiendo a su desarrollo y madurez, esta diferenciación no implica una jerarquía en el nivel de protección, sino que responde únicamente a criterios de gradualidad en el ejercicio de derechos.

 

399.       La distinción entre ambas categorías no busca excluir a los adolescentes de las garantías propias de la niñez, sino reconocer su participación progresiva en los asuntos que les conciernen. En consecuencia, tanto los niños como los adolescentes comparten una misma condición jurídica esencial –la minoría de edad– y, por ende, se encuentran en una situación equiparable a efectos del análisis de igualdad y de la protección reforzada que el orden constitucional les confiere.

 

400.       La distinción de trato. El PLE regula una medida que únicamente beneficia a las personas entre 0 y 12 años de edad y excluye a las de 13 y 17 años. Por ende, el literal a) del artículo 2 del PLE introduce un trato diferenciado entre sujetos que comparten la misma situación jurídica, es decir, personas menores de edad que están extraviadas. En concreto genera una diferenciación sobre el tipo de medidas para buscarlas, ubicarlas y recuperarlas.

 

401.       Esta exclusión crea una situación de desigualdad material entre dos grupos que se encuentran en condiciones jurídicas equiparables, pues ambos comparten la misma vulnerabilidad derivada de su edad y de la condición de debilidad manifiesta en la que se encuentran en el momento del extravío. Esta distinción implica que los adolescentes no puedan acceder a las herramientas institucionales de búsqueda y localización previstas para los menores de 18 años extraviados. Formulados entonces los términos de la comparación y la situación que produce la asimetría identificada, la Sala determinará si esta desigualdad es o no constitucional.

 

402.       Intensidad del juicio integrado de igualdad. La Corte considera que en el presente caso es procedente realizar un test estricto porque el criterio de edad es excluyente frente a las personas de 13 a 17 años. Veamos.

 

403.       La edad es el criterio utilizado en el PLE para establecer un trato diferente a menores de edad extraviados. Dado lo anterior, resulta preciso determinar si en el ordenamiento constitucional existe un bien jurídicamente protegido que justifique ese trato diferenciado, porque quebrantar la igualdad exige una motivación constitucionalmente relevante y, en este caso, imperiosa.

 

404.       Esta Corte ha precisado que existen criterios constitucionalmente neutros que pueden ser utilizados por las autoridades para distribuir derechos y cargas, pero también ha puesto de presente que existen categorías catalogadas como “sospechosas” que por regla general están prohibidas porque son potencialmente discriminatorias[484].

 

405.       Según la jurisprudencia de esta Corporación, pueden ser consideradas sospechosas y potencialmente prohibidas aquellas diferenciaciones (i) que se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia, a riesgo de perder su identidad; además (ii) esas características han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; en tercer término, esos puntos de vista (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racionales y equitativos de bienes, derechos o cargas sociales[485].

 

406.       Finalmente, (iv) en otras decisiones, esta Corporación ha también indicado que los criterios indicados en el artículo 13 superior deben también ser considerados sospechosos, no sólo por cuanto se encuentran explícitamente señalados por el texto constitucional, sino también porque han estado históricamente asociados a prácticas discriminatorias[486].

 

407.       Dado lo anterior, la consagración de una diferencia de trato por razón de edad, en principio no parece ser constitucionalmente problemática. Así, (i) la edad no es un rasgo permanente de una persona: el dinamismo que le es inherente demuestra todo lo contrario; (ii) no puede afirmarse que históricamente hayan existido prácticas sistemáticas de discriminación fundadas en diferencias de edad, similares a las exclusiones y hostilidades que han sufrido los grupos sociales, por razón de su raza, sexo u origen nacional; (iii) la edad no parece un criterio arbitrario y caprichoso para distribuir derechos y cargas, ya que la madurez de una persona y su condición física suelen tener relaciones con la edad; así, es obvio que no se debe dar el mismo margen de autonomía a un menor de edad que a un adulto, tal y como esta Corte lo ha reconocido en numerosas ocasiones[487].

 

408.       A su vez, (iv) tampoco está prevista la edad como criterio sospechoso de discriminación, ni en el artículo 13 de la Carta, ni en ninguno de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Así, ni la Declaración Universal, ni la Declaración Americana, ni la Convención Interamericana, ni los pactos de derechos humanos de Naciones Unidas, prevén explícitamente que la edad sea un criterio prohibido para establecer distinciones entre las personas[488].

 

409.       En todo caso, esta Corporación ha constatado la existencia de discriminaciones por razón de edad y, en estos casos, ha adelantado un análisis de igualdad estricto. Por ende, en la Sentencia C-093 de 2001, esta Corte consideró la edad como una categoría semi-sospechosa y determinó que toda distinción que se funde en esa pauta debería estar sometida a un juicio intermedio de igualdad.

 

410.       Así las cosas, la Corte concluyó que “cuando la ley establece requisitos mínimos para realizar una labor o recibir un beneficio, esa regulación está sujeta a un juicio de igualdad dúctil, mientras que deben ser consideradas problemáticas o semi-sospechosas aquellas normas que establecen límites máximos a partir de los cuales una persona es excluida de una cierta actividad o de un determinado beneficio”. Estas últimas regulaciones están entonces sujetas a un escrutinio de igualdad intermedio[489].

 

411.       En el PLE la edad no constituye un criterio semi-sospechoso, pues no se trata de una disposición que impone un límite máximo para acceder a un derecho o beneficio. No obstante, el problema surge porque dicha clasificación excluye injustificadamente a los adolescentes (13 a 17 años) del ámbito de protección previsto para los menores 0-12 años, lo que genera una asimetría material entre grupos equiparables[490].

 

412.       Para la Sala, la distinción de trato prevista en el literal a) del artículo 2 del PLE debe ser examinada mediante un test de igualdad estricto, en tanto la medida recae sobre un grupo que, por razón de su edad, se encuentra en situación de debilidad manifiesta y, por ello, goza de protección constitucional reforzada. En efecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-468 de 2009, precisó que los menores de edad son sujetos de especial protección constitucional precisamente por su edad, pues esta los hace especialmente vulnerables y en condición de debilidad manifiesta.

 

413.       En esa medida, cualquier disposición que afecte las garantías de este grupo debe ser sometida a un escrutinio riguroso y exhaustivo, dado que involucra a personas cuya capacidad de autodeterminación y defensa de sus propios derechos es limitada. Así, la exclusión de los adolescentes del mecanismo previsto para la búsqueda de niños (as) entre 0 y 12 años extraviados no puede analizarse bajo un juicio leve o intermedio, sino bajo un examen estricto, que permita determinar si la medida persigue una finalidad constitucional imperiosa y si resulta necesaria y proporcionada frente a la especial protección que la Constitución les otorga.

 

414.       Test estricto de igualdad. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el test estricto de  igualdad exige verificar: (i) si la medida persigue una finalidad imperiosa, (ii) si el medio empleado o escogido es adecuado para alcanzarla, (iii) si resulta necesario, en el sentido de que no existen otras alternativas menos restrictivas de los derechos fundamentales o si no puede ser reemplazado por otros medio menos lesivos para los derechos de los destinatarios de la norma el medio debe ser “efectivamente conducente y necesario para el logro de la finalidad perseguida por la norma”[491] , y (iv) si es proporcional en sentido estricto, esto es, si el grado de afectación que genera no excede los beneficios que produce  o “si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto.” [492]    

 

415.       En el presente caso, el test se aplicará a la medida consistente en limitar el uso de la “Alerta Colombia” a niños y niñas de 0 a 12 años de edad. Precisado lo anterior, se procederá a verificar si la misma supera los elementos establecidos por la jurisprudencia constitucional:

 

(i)           Finalidad imperiosa.

 

416.       El propósito del literal a) del artículo 2 del PLE podría entenderse orientado a proteger el grupo poblacional beneficiario del mecanismo de búsqueda inmediata de menores de edad extraviados, con el fin de garantizar una respuesta ágil y efectiva de las autoridades. Dicha finalidad es constitucionalmente legítima e incluso imperiosa, dado que se dirige a salvaguardar derechos fundamentales como la vida, la integridad personal y la seguridad de los niños y niñas.

 

(ii)        Adecuación del medio.

 

417.       ¿Es adecuado limitar la aplicación de la “Alerta Colombia” a niños y niñas de 0 a 12 años? La medida podría considerarse adecuada en apariencia, en tanto busca precisar el ámbito de aplicación del mecanismo para hacerlo operativo. Sin embargo, la exclusión de los adolescentes entre 13 y 17 años no guarda una relación de conexidad racional con la finalidad perseguida, pues el riesgo de extravío o desaparición no desaparece ni se reduce por el solo hecho de alcanzar la adolescencia. Por el contrario, las estadísticas presentadas por los intervinientes, en especial, por el Ministerio Público y las consignadas en la parte motiva de esta sentencia, evidencian que los adolescentes son la población que más solicitudes de búsqueda tienen. De modo que excluirlos debilita el cumplimiento del objetivo de protección integral.

 

418.       La definición de niños y niñas extraviadas del PLE no es adecuada porque es excluyente en la medida que deja por fuera a otras personas especialmente protegidas por la Constitución. En efecto, prevé un trato exclusivo a los menores de 0-12, privando de la misma protección a los menores en entre 13 y 17 que se encuentren en situación de extravío.

 

419.       El literal a) del artículo 2 del PLE genera una carencia de protección, al ofrecer unas herramientas especiales frente a situaciones de extravío o desaparición únicamente a los menores de 12 años y excluir a otras en la misma situación. Si bien busca proteger a un grupo de personas, genera un trato desigual entre sujetos de especial protección constitucional, con lo cual crea discriminación no razonable ni objetivamente justificada por edad.

 

(iii)          Necesidad de la medida.

 

420.       ¿Es necesario limitar la aplicación de la “Alerta Colombia” a niños y niñas de 0 a 12 años? La medida no supera el juicio de necesidad, dado que existen alternativas menos restrictivas que permitirían cumplir el mismo fin sin excluir a los adolescentes.  La definición de niños y niñas extraviadas es regresiva porque el PLE da un paso atrás frente a la protección que ofrecen otras regulaciones que tienen objeto la búsqueda y localización de todos los NNA extraviados o desaparecidos.

 

421.       En primer lugar, el numeral 4 del artículo 47 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) obliga a los medios de comunicación a “promover la divulgación de información que permita la localización de los padres o personas responsables de niños, niñas o adolescentes cuando por cualquier causa se encuentren separados de ellos, se hayan extraviado o sean solicitados por las autoridades competentes”.

 

422.       En segundo lugar y en cumplimiento de lo anteriormente señalado en el Código de Infancia y Adolescencia, el artículo 50 de la ley 1978 de 2019 ordenó a la Comisión de Regulación de Comunicaciones  (CRC) realizar un estudio y expedir la reglamentación que permita “diseñar e implementar una alerta nacional ante la desaparición de NNA, mediante la que se difundirá la información de la desaparición del menor edad, previa orden judicial o de Autoridad competente, con el fin de garantizar su inmediata localización y reintegro a su entorno familiar.”. En virtud de lo anterior, la CRC expidió la Resolución 6141 de 2021, la cual define la “Alerta Nacional” como un “mensaje de alerta basado en el Protocolo de Alerta Común (Common Alerting Protocol – CAP por su sigla en inglés) que contiene la información necesaria para apoyar la búsqueda y localización de los NNA desaparecidos, y que se difunde a través de los medios masivos de comunicación” [493].

 

423.       Finalmente, mediante a la Ley 2326 de 2023[494]  se creó y reguló el funcionamiento de la “Alerta Rosa” como un mecanismo de búsqueda urgente nacional, estandarizado, multicanal y de difusión masiva y pública, para facilitar la pronta localización y protección de niñas, niños y adolescentes, jóvenes y mujeres reportados como desaparecidos, a efectos de garantizar su vida, libertad, seguridad, integridad y dignidad. Dicha ley fue reglamentada por el Decreto 1428 de 2024 y señala que “de conformidad con lo establecido en los artículos 3° y 29 de la Ley 1098 de 2006, se entiende como niña, niño y adolescente toda persona entre 0 y 18 años, que de acuerdo con su edad se puede reconocer en los cursos de vida de primera infancia, (entre 0 y 6 años), infancia (entre 6 y 12 años) y adolescencia (entre 12 y 18 años).” [495]

 

424.       Como se observa, las anteriores normas otorgan el mismo nivel de protección a todas las personas menores de 18 años (NNA -NNA-) que se encuentren en situación de extravío o desaparición. En contraste, el PLE no trata de la misma forma a todos los NNA en esa circunstancia porque el literal a) del artículo 2 excluye a quienes tienen entre 13 y 17 años la posibilidad de beneficiarse de la herramienta “Alerta Colombia”, prevista en el proyecto para facilitar la búsqueda y localización de personas extraviadas.

 

(iv)          Proporcionalidad en sentido estricto.

 

425.       ¿Es proporcional limitar la aplicación de la “Alerta Colombia” a niños y niñas de 0 a 12 años? Finalmente, la medida resulta desproporcionada en sentido estricto, pues el perjuicio que ocasiona –la exclusión de los adolescentes-, que son menores de edad- del acceso a un instrumento estatal de protección– es mayor que cualquier beneficio que pueda derivarse de la restricción. La medida priva a las personas de 13 a 17 años de contar con mejores herramientas para que sean utilizadas en caso de que estén en situación de extravío.

 

426.       En conclusión, la limitación de edad de 0 a 12 años desconoce el mandato de protección integral previsto en los artículos 44 y 45 de la Constitución al establecer un trato desigual entre niños y adolescentes sin fundamento objetivo y razonable. La medida no supera el test estricto de igualdad, ya que sacrifica de manera injustificada la protección de los derechos fundamentales de un grupo especialmente protegido, contrariando el principio de igualdad material y la obligación estatal de brindar amparo reforzado a todas las personas menores de dieciocho años.

 

427.       La Sala considera que el remedio constitucional adecuado para superar dicho déficit no puede consistir en declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión “entre 0 y 12 años”, pues su tenor literal es claro, taxativo y excluyente. Por tanto, la fórmula adoptada por el legislador no admite una interpretación razonable que permita entenderla como comprensiva de todos los menores de 18 años. Tampoco resultaría acertada una decisión de inconstitucionalidad simple, por cuanto ello generaría un vacío normativo que afectaría la coherencia sistemática de la regulación.

 

428.       En tales condiciones, para garantizar la eficacia de la norma y restablecer su conformidad con la Carta, se procederá a adoptar una sentencia integradora de tipo sustitutivo, mediante la cual se declare la inconstitucionalidad de la expresión “entre los 0 y 12 años” y se sustituya por “menores de 18 años de edad”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las sentencias integradoras de carácter sustitutivo encuentran sustento en el carácter normativo de la Constitución (art. 4) y en los principios de efectividad (art. 2) y conservación del derecho (art. 241). Este tipo de decisiones procede de manera excepcional, cuando resulta indispensable suprimir del ordenamiento los apartes contrarios a la Constitución y ajustar la disposición afectada para que su contenido resulte compatible con los mandatos superiores. La Corte ha recurrido a esta modalidad de fallo en aquellos casos en que: (i) la declaratoria simple de inconstitucionalidad produciría vacíos o incoherencias normativas de alcance también constitucional, y (ii) el margen de configuración del legislador es restringido, de modo que la sustitución preserva la finalidad legítima de la norma[496].

 

429.       Esta modalidad decisional, sustentada en los artículos 2, 4 y 241 de la Constitución, permite “por un lado, retirar del ordenamiento jurídico los contenidos normativos juzgados como inconstitucionales y, por el otro, ajustar la disposición de manera que exprese un significado coherente, de acuerdo con los designios de la Constitución”[497]. De este modo, y teniendo en cuenta que el artículo 44 de la Constitución precisa que los niños serán protegidos contra toda forma de “(…) violencia física, secuestro, abuso sexual (…)”, se corrige el defecto material de la norma sin desconocer su finalidad constitucional legítima, orientada a garantizar una respuesta inmediata y coordinada del Estado frente al extravío de personas menores de 18 años.

 

430.       Así, la solución propuesta respeta la finalidad protectora del PLE, restablece el principio de igualdad y reafirma el mandato de protección reforzada que la Constitución confiere a los NNA, sin distinción alguna.

 

431.       Finalmente, es importante señalar que en el PLE, se utilizan los términos "extraviados" y "desaparecidos". La primera aparece muchas veces a lo largo del texto, mientras que “desaparecidos” solo se menciona^[498]  en el artículo 13. “Extraviado” es un término creado específicamente para los efectos del PLE y, según su objeto (art. 1^[499]) y la definición del artículo 2 literal a) ^[500], ambas expresiones se usan allí como sinónimas para referirse a niños, niñas y adolescentes que “salen o son extraídas de su domicilio, residencia, establecimiento educativo u otro lugar y no pueden retornar al mismo o a su hogar, y su familia o núcleo cercano no puede ubicarlas”^[501]. Sin embargo, en otras leyes y tratados (como la Ley 589 de 2000^[502], Ley 971 de 2005^[503], Ley 1531 de 2012^[504] y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada^[505]),  la palabra “desaparecidos” alude a situaciones distintas ligadas a, entre otras,  delitos. Por eso, el significado de cada término depende de la norma en la que se use y es importante interpretarlo siempre dentro de su contexto legal. Esas diferencias subrayan la necesidad de entender cada término dentro de su marco jurídico correspondiente.

 

                                                  

d.       Consideraciones de la Corte en relación con los literales b, c, d, e, f y g del artículo 2 del PLE

 

432.       Los literales b), c), d), e), f) y g) del PLE establecen la definición de los siguientes términos o expresiones: (i) “personas llamadas a reportar”^[506]; (ii) “Alerta Colombia”^[507]; (iii) “Datos biométricos”^[508]; (iv) “Datos personales”^[509]; (v) “Autorización y divulgación del tratamiento de datos biométricos y personales de niños y niñas”^[510] y (vi) “Consentimiento informado”^[511].

 

433.       No encuentra la Corte que el contenido y el lenguaje utilizado por el legislador contradiga lo previsto en la Constitución, pero es importante tener presente las siguientes consideraciones.

 

434.       El PLE contiene algunos elementos relacionados con el tratamiento de datos personales, es decir con cualquier actividad que se realice con dicha información como, por ejemplo, la recolección, el uso, la circulación, la difusión, el almacenamiento, la indexación, el análisis, la supresión o eliminación, entre otros. El PLE no desarrolla de manera completa y exhaustiva todo lo relacionado con el tratamiento de datos personales porque se trata de una norma especial enfocada en lograr el objetivo señalado en el artículo 1 del mismo.

 

435.       Las reglas generales sobre el tratamiento de datos personales fueron establecidas en la Ley Estatutaria 1581 de 2012 respecto de la cual se pronunció esta Corporación mediante la Sentencia C-748 de 2011. El artículo 7 del PLE ordena que el tratamiento de datos debe realizarse de acuerdo con dicha ley. Por ende, el texto del PLE debe interpretarse y aplicarse de manera concurrente, armónica e integral con la precitada ley estatutaria 1581 de 2012, la cual es de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades de naturaleza pública o privada[512]. Adicionalmente, las personas o entidades que les corresponde aplicar estas disposiciones deben leerlas en su contexto y en relación con el propósito que cumplen en la ley.

 

436.       Se observa lo siguiente respecto de las definiciones del PLE y la Ley Estatutaria 1581 de 2012: (i) el PLE transcribe de manera idéntica la definición de dato personal; (ii) el PLE coincide en que la autorización es el consentimiento que otorga personas legitimadas (padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores). Pero, de una parte, exige que el mismo se materialice por escrito y, de otra, hace especial énfasis en los datos personales biométricos; (iii) el PLE se refiere al “consentimiento informado” como un documento, mientras que la Ley 1581 de 2012 exige que un requisito del consentimiento es que sea informado. En el artículo 3 del PLE se exige que el consentimiento “contendrá una nota que especifique que esta autorización para el uso y tratamiento de datos sólo tendrá efecto en el caso de activar la Alerta Colombia”; (iv) el PLE define los datos biométricos, los cuales son un ejemplo de datos sensibles según el artículo 5 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012. En el artículo 4 se enuncian los datos biométricos y personales que se requieren para utilizar la Alerta Colombia. Todo lo anterior, puede constatarse en la siguiente tabla:

 

Tabla 22. Comparativo de definiciones.

 

Dado lo anterior, esta Corte reitera la necesidad de que la interpretación y aplicación del PLE debe realizarse de manera concurrente, armónica e integral con la Ley Estatutaria 1581 de 2012 y la Sentencia C-748 de 2011. Adicionalmente, deben tenerse presente las siguientes consideraciones.

437.       Las expresiones “documento escrito” y “documento” de los literal f) y g) del artículo 2 del PLE no se limitan a que se deba acreditar únicamente a un documento físico o en papel^[513], sino que debe entenderse que comprende los mensajes de datos^[514] o los documentos electrónicos[515]. Esta Corte ha señalado que “el mensaje de datos como tal debe recibir el mismo tratamiento de los documentos consignados en papel, es decir, que debe dársele la misma eficacia jurídica, por cuanto el mensaje de datos comporta los mismos criterios de un documento”^[516]  

 

438.       Los datos biométricos, al ser una clase o ejemplo de datos sensibles, deben ser tratados con mayor diligencia y cuidado utilizando, entre otros, mejores medidas de seguridad, de restricción de acceso, de confidencialidad, de circulación. La anterior es una exigencia constitucional que la Corte ha explicado en los siguientes términos: “como se trata de casos exceptuados y que, por tanto, pueden generar altos riesgos en términos de vulneración del habeas data, la intimidad e incluso la dignidad de los titulares de los datos, los agentes que realizan en estos casos el tratamiento tienen una responsabilidad reforzada que se traduce en una exigencia mayor en términos de cumplimiento de los principios del artículo 4 y los deberes del título VI”^[517].

 

439.       La definición de dato biométrico cita, a título de ejemplo, las fotografías. Es importante tener presente que no toda foto en el que aparezcan personas es un documento que contiene datos personales. Solo lo serán, aquellas fotos en que se pueda identificar a las personas fotografiadas. En este sentido, ha señalado lo siguiente la autoridad colombiana de protección de datos en la guía sobre fotos: “Ahora, es importante relievar que no toda foto es, per se, un dato personal. Solo lo serán aquellas que contengan “cualquier información vinculada o que pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables”^[518]. Por eso, la foto será Dato Personal en la medida en que permita establecer la identidad de una o varias personas naturales en particular. Si, por ejemplo, la foto contiene la imagen de personas con máscaras en su rostro o que están de espaldas de tal forma que no se pueda establecer la identidad de cada una de ellas, pues esa fotografía no es un Dato Personal.”^[519]

 

440.       Según el PLE, la autorización (literal f) y el consentimiento informado (literal g)  son distintos y tienen propósitos diferentes. Ambos son documentos mediante los cuales se otorga el consentimiento para tratar los datos personales de los niños y las niñas. Pero, difieren en la finalidad y en quienes pueden otorgarla: (i) La autorización  permite la “divulgación y el tratamiento de los datos biométricos y personales de los niños y niñas, en aras de activar la Alerta Colombia”. Puede ser otorgada por “cualquiera de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores”; (ii) El consentimiento informado, por su parte, puede ser conferido por los “padres, tutores o representantes legales, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” y faculta “el tratamiento de los datos biométricos y personales de los niños y niñas”. Como se observa, la finalidad de la autorización se limita a permitir el uso de los datos para activar la Alerta Colombia, la cual es una herramienta de difusión de información de los datos de niños y niñas extraviados activar mecanismos de búsqueda, localización y recuperación de éstos de forma inmediata. El objetivo del consentimiento es más amplio porque los datos se pueden utilizar para otras actividades -diferentes a activar la alerta- que sean estrictamente necesarias para el cumplimiento del objetivo del PLE, es decir, buscar, localizar y recuperar niños y niñas que se encuentren extraviados.

 

 

e.        Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 2 del PLE.

 

441.       Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte procederá a declarar constitucional el artículo 2 del PLE, salvo la expresión “entre los 0 y 12 años” contenida en el literal a), que se declara inconstitucional y se sustituye por la expresión “menores de 18 años de edad”.

 

5.5.3. Tratamiento de datos personales: legitimación, limitación temporal y necesidad (Examen de constitucionalidad de los artículos 3, 4, 7 y 8 del PLE)

 

a.       Transcripción de la norma objeto de control.

 

442.       A continuación, se transcriben las normas contenidas en los artículos 3, 4, 7 y 8 del PLE:

 

Artículo 3. Autorización. Para activar la Alerta Colombia de manera expedita, ante situaciones de riesgo inminente, cualquiera de los padres quienes son los que ostentan la patria potestad, representantes legales, quien tenga la custodia, cuidadores, familiares, o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al momento del reporte de su extravío, deberán diligenciar y firmar de manera ágil el consentimiento informado que autorice hacer uso de los datos personales y biométricos de los niños y niñas extraviados en el territorio colombiano a la Policía Nacional. En caso de no tener autorización escrita, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o quien haga sus veces en el territorio con motivos fundados, solicitará a la Policía Nacional la activación de la Alerta.

 

Parágrafo. El consentimiento informado contendrá una nota que especifique que esta autorización para el uso y tratamiento de datos sólo tendrá efecto en el caso de activar la Alerta Colombia.

 

Artículo 4. Datos biométricos y personales. Los datos biométricos y personales mínimos requeridos que se deben utilizar en la Alerta Colombia son los siguientes:

 

a. Nombres y apellidos del niño o niña.

 

b. Número de identificación.

 

c. Sexo.

 

d. Edad aproximada

 

e. Descripción física.

 

f. Última fotografía que garantice su individualización.

 

g. Descripción de la última vestimenta con la que fue visto, si se llegase a contar con dicha información.

 

h. Fecha, hora y lugar en la que se reporta la desaparición del niño o niña, si se llegase a contar con dicha información.

 

i. Información de contacto de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores, familiares del niño o niña, incluyendo números de teléfono y direcciones de correo electrónico, si se llegase a contar con dicha información.

 

Parágrafo 1. La Policía Nacional, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, deberá recolectar estos datos para que, junto con los números a los cuales pueden comunicarse los ciudadanos en caso de tener alguna información, sean entregados de manera inmediata a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que operan en territorio colombiano, a quienes se les informará que solo podrán realizar el tratamiento de la información para las finalidades establecidas en la presente ley.

 

Artículo 7. Tratamiento de datos personales. El Tratamiento de los datos personales se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en la Ley Estatutaria 1581 de 2012. Los datos personales no podrán ser entregados a otras entidades diferentes de las que trata la presente ley y empresas nacionales o extranjeras so pena de incurrir en las sanciones consagradas en el Título VII, Capítulos I y II de la Ley Estatutaria 1581 de 2012.

 

Artículo 8. Eliminación de Registro de los datos. Cuando el niño o niña sea encontrado, el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF) comunicará a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles, quienes eliminarán de forma inmediata tanto datos personales como biométricos de los niños y niñas en sus bases de datos.

 

Parágrafo. Por una sola vez, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles enviarán una alerta de éxito anunciando que el niño o niña extraviado fue encontrado.

 

b.            Problema jurídico e intervenciones.

 

443.       Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material de los artículos 3, 4, 7 y 8 le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: ¿Se ajustan los artículos 3, 4, 7 y 8 del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?

 

444.       Ninguna de las intervenciones solicitó declarar la inexequibilidad de estos artículos, pero realizaron solicitudes de precisión de algunas expresiones y sugerencias sobre el tratamiento de datos personales en el marco del objetivo del PLE. Estas son las principales observaciones:

 

445.       La Procuraduría General de la Nación (PGN) solicitó que se precise el término “riesgo inminente”, que utiliza el artículo 3 en relación con la activación de la Alerta Colombia. Parta dicha entidad, es un concepto indeterminado y subjetivo que no especifica los elementos para su configuración. También resaltó que la exigencia de un consentimiento informado para el tratamiento de datos personales de los niños y niñas se encuentra en consonancia con los postulados superiores y la Ley estatutaria 1581 de 2012. Agregó que los datos personales de los menores de edad deben ser utilizados exclusivamente para la protección del menor de 18 años extraviado.

 

446.       En cuanto al artículo 4, el Ministerio Público afirmó que la Corte debe señalar que los datos personales y biométricos establecidos en los literales a) a f) son los datos mínimos requeridos para aumentar las probabilidades de encontrar al menor de edad extraviado. Además, expuso que, primero, la autorización de los padres o representantes legales del niño o niña extraviado que establece el artículo 7 garantiza la protección del derecho al habeas data. Y, segundo, que la obligación de eliminar los datos en los términos del artículo 8 ayuda a que los datos personales y biométricos sean utilizados exclusivamente por el tiempo en que el menor de 18 años permanezca extraviado.

 

447.       La PGN también consideró que el tratamiento de datos personales que dispone el artículo 7, únicamente por el tiempo de la desaparición, garantiza el derecho a la intimidad personal de los menores de edad. Asimismo, explicó que el artículo 8, a cuyo tenor procede la eliminación inmediata de los datos personales del niño, niña o adolescente cuando este es encontrado, protege el derecho fundamental al habeas data.

 

448.       La Defensoría del Pueblo solicitó precisar los siguientes aspectos del proyecto de ley:

 

(i)               La expresión “riesgo inminente” contenida en el artículo 3, en razón a que no se menciona en que consiste dicho riesgo ni cuáles son los elementos para que se configure.

 

(ii)            En relación con los datos personales de los niños y niñas: (a) los datos biométricos y personales que se consagran en el artículo 4, debido a que la redacción actual podría permitir una habilitación para la recolección y tratamiento de datos más amplia de lo estrictamente necesario, en contravía del principio de finalidad y deber de minimización de datos. En ese entendido, se debe precisar que la recolección y tratamiento de datos solo se realizará cuando sea necesario y en relación con la finalidad exclusiva de localización; (b) la inclusión de garantías en el artículo 7 que reconozcan el carácter reforzado de la protección de la información sensible de los niños y niñas, como sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, dicho artículo debe regirse por un estándar más estricto que el aplicable a los adultos; y, (c) la eliminación de los datos personales cuando el niño o la niña sea localizado que consagra el artículo 8, debe acompañarse con mecanismos de verificación, trazabilidad y control por parte de las autoridades competentes. Además, se debe garantizar el derecho de los representantes de los menores de edad a solicitar la confirmación de dicha supresión, y a ejercer las facultades de rectificación o exclusión de manera directa y sin dilaciones”

 

449.       Para el ICBF resulta desproporcionado que, ante la falta de autorización, sea él quien asuma el deber de solicitar la activación de la alerta, según lo previsto en el artículo 3 del proyecto de ley. Ello es así porque en virtud de sus competencias legales y su naturaleza jurídica, no puede suplir las obligaciones y derechos que se predican de quienes ostentan la patria potestad, la representación legal, la custodia, el cuidado o la familia de los niños, niñas o adolescentes. Los únicos casos contemplados en la norma serían para los NNA que se encuentran bajo una medida de protección a cargo del ICBF, de quienes ostenta su representación legal el defensor de familia en cabeza del proceso de restablecimiento de derechos.

 

450.       El Semillero de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario Antônio Cançado Trinda de la Universidad Católica de Colombia señaló que deben establecerse medidas estrictas, herramientas claras y criterios técnicos para la protección y control de la divulgación de información. Esto, para evitar, como ejemplo, que datos personales y biométricos queden expuestos a la conservación, descarga o mal uso de terceros no autorizados o que se convierta en un medio de revictimización o estigmatización.

 

451.       Finalmente, manifestó lo siguiente la Clínica jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana: “El artículo 3 del proyecto introduce como requisito la autorización expresa del titular o su representante legal para el tratamiento de datos personales y biométricos necesarios para activar este mecanismo. Aunque esta disposición responde a la legítima preocupación por la protección de información sensible del menor de edad, su aplicación estricta podría generar efectos contraproducentes si se convierte en una barrera jurídica para la activación de la acción en contextos urgentes, pues condiciona su operatividad.

 

c.             Consideraciones de la Corte.

 

452.       Los artículos 3, 4, 7 y 8 se refieren a algunos aspectos relevantes sobre el tratamiento de datos personales para lograr el objetivo del proyecto de ley. Estos regulan lo siguiente: (i) la autorización como requisito que, por regla general, se requiere para activar la Alerta Colombia; (ii) los datos personales y biométricos necesarios para utilizar la precitada alerta, la finalidad específica para la cual pueden tratarse y la limitación de circulación de dicha es información; y (iii) el deber de eliminación de los datos personales cuando el niño o niña desaparecido haya sido encontrado.

 

453.       El tratamiento de datos de NNA es de suma relevancia por tratarse de sujetos de especial protección constitucional y por el reconocimiento del interés superior del menor de 18 años. Adicionalmente, en el contexto del PLE es imprescindible para la activación de la Alerta Colombia con miras a buscar y localizar personas extraviadas. Sin esa información es prácticamente imposible lograr el objetivo del PLE. Pero, al mismo tiempo, por regla general, el artículo 7 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 prohíbe el tratamiento de datos personales de NNA, salvo los datos que sean de naturaleza pública.

 

454.       No es absoluta la prohibición del artículo. La Corte concluyó que la aludida prohibición del artículo 7 “es exequible, si se interpreta que los datos de los niños, las niñas y adolescentes pueden ser objeto de tratamiento siempre y cuando no se ponga en riesgo la prevalencia de sus derechos fundamentales e inequívocamente responda a la realización del principio de su interés superior, cuya aplicación específica devendrá del análisis de cada caso en particular.” [520]

 

455.       La Corte considera que los citados artículos son constitucionales por las siguientes razones:

 

456.       El artículo 7 del PLE señala que el tratamiento de datos debe realizarse de conformidad con la Ley Estatutaria 1581 de 2012 y recalca que la circulación de los datos es limitada, es decir, que no se pueden compartir con cualquier entidad o persona, sino únicamente con las entidades señaladas en el PLE. En la Sentencia C-748 de 2011 esta Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del proyecto de ley que hoy corresponde a la Ley Estatutaria 1581 de 2012. Así las cosas, lo referente al tratamiento de datos que se regula en el PLE debe aplicarse e interpretarse de manera concurrente, armónica e integral con lo dispuesto en la mencionada ley y la precitada sentencia.

 

457.       En el artículo 3 del PLE se establece lo siguiente frente a situaciones de riesgo inminente: (i) por regla general, es necesaria la autorización (consentimiento informado) para activar la Alerta Colombia. Este consentimiento deber contener una nota que especifique que “sólo tendrá efecto en el caso de activar la Alerta Colombia”; y (ii) si no se cuenta con la autorización escrita, el Instituto Colombia de Bienestar Familiar (ICBF) o quien haga sus veces, deberá solicitar a la Policía Nacional la activación de la alerta.

 

458.       El artículo 3 prevé múltiples sujetos para otorgar el consentimiento en materia de tratamiento de datos personales y la constitucionalidad de dicho consentimiento. Así, es posible distinguir entre: (i) quienes ostentan la patria potestad y los representantes legales del menor de edad; (ii) quienes son cuidadores o familiares; y (iii) el ICBF. Respecto del primer grupo, es claro que la autorización que estos otorgan se ajusta a la Constitución, dado su rol de garantes, cuidadores y protectores de los derechos del NNA. En cuanto al segundo y tercer grupo, la autorización de estos parte del deber de corresponsabilidad de la garantía de los derechos del menor de 18 años por parte de la familia, la sociedad y el Estado. Así, no podría considerarse desproporcional el hecho que la norma permita que otros sujetos autoricen el tratamiento de datos personales de los NNA pues dicho tratamiento parte de una situación en la que existe un riesgo inminente que podría afectar los derechos del menor de 18 años debido a su desaparición.

 

459.       Cuando la autorización es diligenciada y suscrita por los “familiares” del NNA extraviado, es necesario que la persona que autorice el tratamiento de datos personales acredite esa calidad. Lo anterior es imprescindible para proteger el interés superior del menor de edad y evitar, entre otras, suplantaciones de identidad. Esta finalidad se garantiza, entre otras, mediante la constatación de que la persona que suscribe el consentimiento informado es efectivamente un familiar del NNA extraviado, y no un tercero. Los familiares deben ser personas mayores de 18 años de edad y ser parte dentro del grupo de personas que la ley y la jurisprudencia[521] los considera como tales.

 

460.       La redacción del texto se refiere a la activación de la Alerta Colombia cuando existe riesgo inminente, como una situación particular para que se active de manera expedita dicha alerta.

 

461.       El PLE no define lo que debe entenderse por “riesgo inminente” pero debe tenerse presente lo siguiente: (i) Teniendo en cuenta el objeto del PLE (artículo 1), el riesgo se refiere a la probabilidad de que efectivamente el niño o niña haya desaparecido o se encuentre extraviado. Es factible que un niño o niña no haya desparecido por el solo hecho de estar ausente de su casa, establecimiento educativo u otro lugar en el que usualmente se encuentra la persona menor de edad. Esto es complejo establecerlo en abstracto y para todos los casos porque dependerá de las particularidades concretas de cada situación; y (ii) Según el diccionario de la Real Academia Española, la palabra “riesgo” significa “contingencia o proximidad de un daño”[522] y el término “inminente” es algo que “amenaza o está para suceder prontamente”[523]. La inminencia del riesgo dependerá de los detalles o circunstancias de cada caso para establecer que tan real, inmediata, apremiante, urgente, remota o lejana es la probabilidad de que el niño o niña efectivamente ha desaparecido o se encuentra extraviado y, por tanto, es inaplazable, indispensable, necesaria o innecesaria activar la Alerta Colombia.[524]

 

462.       Es posible que frente a estas situaciones existan grados de subjetividad y que lo urgente para unos, no lo sea para otros. Por eso, tanto los particulares como las autoridades involucradas en las actividades relacionadas con la Alerta Colombia deben obrar como lo ordena el artículo 83 de la Constitución, es decir, les corresponde “ceñirse a los postulados de la buena fe”, la cual “se presumirá en todas las gestiones” que los primeros adelanten ante las segundas. Los particulares deben cumplir sus deberes constitucionales como, entre otros, los siguientes que ordena el artículo 95 de la Constitución: (i) respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios y (ii) respetar y apoyar a las autoridades democráticas. Por ende, le corresponde a las “personas llamadas a reportar” hacer uso adecuado de la Alerta Colombia, porque el abuso o mal uso de esta no solo implica invertir recursos o poner en movimiento una serie de herramientas y organizaciones en casos que no lo ameritan, sino que podría ir en detrimento de la protección de los derechos de las personas menores de edad que efectivamente se encuentran extraviadas o desaparecidas.

 

463.       No obstante, la ausencia de una definición de “riesgo inminente” plantea desafíos que solo pueden resolverse atendiendo las particularidades de cada caso, pues no es posible fijar una regla abstracta y uniforme. En la práctica, puede resultar difícil para padres o cuidadores saber si, para efectos del artículo 3 del PLE, están ante un riesgo inminente, lo que podría trasladarles indebidamente la carga de valorar una situación compleja y variable. Esta indeterminación también puede dar lugar a decisiones arbitrarias que dilaten injustificadamente la activación de la alerta. Por ello, la interpretación del PLE sobre este concepto debe armonizarse, caso a caso, con el deber de protección especial de los menores de edad y con la responsabilidad principal de las entidades estatales de apreciar el riesgo en el marco de sus funciones constitucionales y legales, siempre a partir de las circunstancias concretas de cada caso.

 

464.       De la autorización como presupuesto para activar la Alerta Colombia. El PLE exige la autorización o consentimiento informado para activar la Alerta Colombia. Es una regla general coherente con la jurisprudencia de esta Corporación respecto del tratamiento de datos personales. En la Sentencia C-748 de 2011, por ejemplo, la Corte señaló que “el consentimiento del titular de la información es un presupuesto para la legitimidad constitucional de los procesos de administración de datos personales. En concordancia con lo expuesto frente al principio de libertad, en el manejo de los datos no podrá existir una autorización tácita.” Por lo tanto, se requiere autorización para activar la Alerta; únicamente en situaciones excepcionales previstas por la ley podrá activarse sin ese requisito.

 

465.       La Corte Constitucional, al analizar el proyecto de ley del texto que actualmente corresponde a la Ley Estatutaria 1581 de 2012, concluyó que son exequibles algunas situaciones en las que no es necesaria la autorización para tratar datos personales. El artículo 10 de la citada ley enuncia los casos en que no es necesario el consentimiento, dentro de los cuales destaca el siguiente: “Artículo 10. Casos en que no es necesaria la autorización. La autorización del Titular no será necesaria cuando se trate de: a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial”[525].

 

466.       La anterior excepción también aplica a los datos sensibles en la medida que, por regla general, está prohibido de esta clase de información excepto cuando, entre otros, “el Titular haya dado su autorización explícita a dicho tratamiento, salvo en los casos que por ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización”[526]. El literal a) del artículo 10 es, precisamente, uno de los casos en que por mandato legal no se requiere la autorización. En este sentido, la Corte concluyó que la anterior excepción es “compatible con la Constitución, siempre y cuando se entienda, como se mencionará más adelante, que tal autorización, además de estar contenida en una ley, sea conforme a las garantías que otorga el habeas data, por  ejemplo, en materia de finalidad, y cumpla las exigencias del principio de proporcionalidad”[527]. Adicionalmente, según la Corte, en estos casos excepcionales quienes tratan estos datos “tienen una responsabilidad reforzada que se traduce en una exigencia mayor en términos de cumplimiento de los principios del artículo 4 y los deberes del título VI” [528].

 

467.       La Corte recalcó que la facultad de entidades públicas o autoridades administrativas de poder tratar datos personales sin la autorización del titular “no puede convertirse en un escenario proclive al abuso del poder informático, esta vez en cabeza de los funcionarios del Estado. Así, el hecho que el legislador estatutario haya determinado que el dato personal puede ser requerido por toda entidad pública, bajo el condicionamiento que la petición se sustente en la conexidad directa con alguna de sus funciones, debe acompasarse con la garantía irrestricta del derecho al hábeas data del titular de la información. En efecto, amén de la infinidad de posibilidades en que bajo este expediente puede accederse al dato personal, la aplicación del precepto bajo análisis debe subordinarse a que la entidad administrativa receptora cumpla con las obligaciones de protección y garantía que se derivan del citado derecho fundamental, en especial la vigencia de los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida. Para la Corte, esto se logra a través de dos condiciones: (i) el carácter calificado del vínculo entre la divulgación del dato y el cumplimiento de las funciones de la entidad del poder Ejecutivo; y (ii) la adscripción a dichas entidades de los deberes y obligaciones que la normatividad estatutaria predica de los usuarios de la información, habida consideración que ese grupo de condiciones permite la protección adecuada del derecho.”[529]

 

468.       Esta excepción y las precisiones de la Corte son relevantes porque en la activación de la Alerta Colombia participan entidades públicas como el ICBF o la Policía Nacional. En efecto, el parágrafo primero del artículo 4 ordena que “La Policía Nacional, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, deberá recolectar estos datos para que, junto con los números a los cuales pueden comunicarse los ciudadanos en caso de tener alguna información, sean entregados de manera inmediata a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que operan en territorio colombiano, a quienes se les informará que solo podrán realizar el tratamiento de la información para las finalidades establecidas en la presente ley.”

 

469.       Dichas entidades, precisamente, deben tratar datos personales para cumplir las obligaciones que les impone el PLE. Pero, el hecho de que la Ley Estatutaria los faculte para recolectar, usar o circular los datos personales sin autorización no significa que puedan hacer lo que deseen con la información. En este sentido, el inciso final del mencionado artículo 10 establece que “quien acceda a los datos personales sin que medie autorización previa deberá en todo caso cumplir con las disposiciones contenidas en la presente ley”. Lo anterior fue reiterado por esta Corte al precisar que “una lectura de la norma permite interpretar que lo que busca el legislador estatutario es que en los casos taxativos permitidos por el artículo 10, en los que no es necesario el consentimiento del Titular, el uso del dato también debe sujetarse a todos los principios y limitaciones consagrados en la Ley.”[530]

 

470.       En adición a lo anterior, la Corte precisó que debe existir una conexidad directa entre las funciones de la entidad pública y la necesidad de tratar los datos personales. En otras palabras, la motivación del tratamiento de los datos debe estar basado en una “clara y específica competencia funcional de la entidad”[531].

 

471.       Principio de limitación temporal del tratamiento de datos personales: eliminación de los datos personales. El artículo 8 ordena que tan pronto como el niño o niña sea encontrado, el ICBF debe comunicar esa información a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones para lo siguiente: (i) eliminar inmediatamente de sus bases los datos la información que se les proporcionó para efectos de difundir la Alerta Colombia con miras a buscar y localizar a los menores de edad, y (ii) enviar, por una sola vez, una alerta de éxito anunciando que fue encontrado el niño o niña extraviado.

 

472.        Este artículo es coherente con los principios de finalidad y limitación temporal del tratamiento de datos personales porque pueden tratarse para un propósito o fin legítimo y específico, pero tan pronto se cumpla el mismo, deben ser suprimidos o eliminados. Para la Corte, “el principio de finalidad implica también: (i) un ámbito temporal, es decir que el periodo de conservación de los datos personales no exceda del necesario para alcanzar la necesidad con que se han registrado” [532]. Por ende, ha establecido la Corte que “(…) el periodo de conservación de los datos personales no debe exceder del necesario para alcanzar la necesidad con que se han registrado^[533]. En suma, si expiró el tiempo de tratamiento autorizado por el Titular del dato o se cumplió la finalidad del tratamiento y no existe una norma legal que disponga lo contrario, “el Responsable y el Encargado de­berán proceder a la supresión de los datos personales en su posesión.”^[534]

 

473.       La búsqueda, localización y recuperación del niño o niña extraviado es la finalidad del tratamiento de datos que establece el PLE. Por ende, una vez encontrados los niños o las niñas, debe suprimirse de maneral total y definitiva la información porque se ha alcanzado el objetivo del tratamiento y la información ya no es necesaria. En otras palabras, los datos deberán ser eliminados definitivamente cuando hayan dejado de ser necesarios para el cumplimiento de las finalidades que justificaron su obtención y tratamiento.
Por ende, la supresión de la información no solo procede cuando el NNA sea encontrado, sino  en otras situaciones que, según el caso, no exista fundamento, sustento o razón jurídica válida para seguir tratando los datos personales.

 

474.        Ahora bien, el deber de eliminación de los datos personales cobija a todos los sujetos que han intervenido en el tratamiento del mismo, es decir a los Responsables, eventuales Encargados y los usuarios de esa información como, entre otros, las personas que recibieron la “Alerta Colombia” en sus equipos móviles o a través de canales digitales. Esto último es muy importante porque los usuarios no pueden quedarse definitivamente con la información que reciben con ocasión de la alerta, es decir, la señalada en los artículos 4 y 6 del PLE. Almacenar o usar indefinidamente esa información generaría un tratamiento indebido de datos personales en detrimento de los derechos de los niños y las niñas que se pretenden proteger con ocasión de la implementación y difusión de la alerta.

 

475.       En el caso de los datos sensibles como, por ejemplo, las fotos, es importante subrayar que la Corte concluyó que los datos sensibles no pueden ser tratados sin autorización del Titular aún en el caso que este los “haya hecho manifiestamente públicos”[535]. Los datos sensibles no se convierten en datos públicos porque el titular los ponga en conocimiento del público. En ese sentido, la Corte Constitucional recalcó que “el hecho de que un dato sensible se haga público, no lo convierte en un dato de naturaleza pública que cualquier persona pueda someter a tratamiento. Por tanto, pese a la divulgación de un dato por su titular, la posibilidad de someterlo a tratamiento debe sujetarse a su consentimiento expreso, previo e informado -principio de libertad- y a las demás exigencias que imponen los principios consagrados en el artículo 4 y demás garantías del habeas data”[536]

 

476.       Como se observa, el hecho de que el dato sensible sea de conocimiento público por voluntad del titular no significa que se convierta en un dato de naturaleza pública y que pueda ser tratada por quien tenga acceso a él. En el caso de la Alerta Colombia que se difundirá por diversos canales (telefonía móvil, internet, redes sociales digitales), sus destinatarios o quienes conozcan la información publicada no pueden apropiarse de esa información, ni utilizarla para fines diferentes a los señalados en el PLE. Por ejemplo, no pueden almacenar las fotos e información de los niños para fines de publicidad, extorsión, realizar engaños o estafas, entre otros.

 

477.        Los receptores de la “Alerta Colombia” también deben realizar un debido tratamiento de los datos personales, lo cual no solo implica usar la información únicamente para los fines que se les proporcionó (búsqueda, localización y recuperación de niños y niñas extraviados), sino eliminar definitivamente de sus equipos o bases de datos la información recibida una vez se cumpla la finalidad de la alerta, es decir, la recuperación de las personas extraviadas.

 

478.       El parágrafo del artículo 8 del PLE ordena a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles enviar una “alerta de éxito” informando que fue encontrada la persona extraviada. Con esto, se comunica a los receptores de la alerta que se cumplió la finalidad para la cual se les envió la misma. Por ende, tan pronto reciban la “alerta de éxito”, los receptores de la “Alerta Colombia” deben eliminar de manera completa y definitiva toda la información que recibieron. En línea con lo anterior, mediante la Sentencia T-414 de 1992 esta Corporación creó, en cabeza del titular del dato, el “derecho al olvido”^[537] con miras a señalar que una vez desaparezcan las causas que le dieron nacimiento a un dato o registro, este debe desaparecer: “Esto da lugar al derecho al olvido, sostenido por esta Corte desde la Sentencia T-414 del 6 de junio de 1992, según el cual las informaciones negativas acerca de una persona no tienen vocación de perennidad y, en consecuencia, después de algún tiempo, deben desaparecer totalmente del banco de datos respectivo”^[538].

 

479.       Dado lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 8 del PLE, bajo el entendido de que los receptores de la “Alerta Colombia” también están obligados a suprimir el registro de los datos personales del NNA extraviado y toda la información que recibieron, de manera completa y definitiva. Esta supresión debe efectuarse inmediatamente después de haber recibido la “alerta de éxito” a que se refiere el parágrafo de este artículo. La obligación de eliminación de información se extiende a todos los repositorios digitales y físicos de los receptores de la Alerta, en cumplimiento del principio de supresión integral y de la finalidad temporal de la Alerta Colombia.

 

480.       Principio de proporcionalidad o necesidad de la información. El principio de proporcionalidad es directamente conexo con el de finalidad en la medida que exige que solo pueden tratarse los datos estrictamente necesarios para lograr el objetivo o la finalidad del tratamiento. Según la Corte, “el principio de finalidad implica también: (…) (ii) un ámbito material, que exige que los datos recaudados sean los estrictamente necesarios para las finalidades perseguidas”^[539]. Con este principio se quiere evitar que se recolecte información que no es necesaria para cumplir la finalidad del tratamiento. Sólo se deben recolectar los estrictamente necesarios para cumplir el objetivo del tratamiento.

 

481.       En el artículo 4 del PLE se enuncian los datos “mínimos requeridos” para utilizar en la “Alerta Colombia”, a saber: (i) Nombres y apellidos del niño o niña; (ii) Número de identificación; (iii) Sexo; (iv) Edad aproximada; (v) Descripción física; (vi) Última fotografía que garantice su individualización; (vii) Descripción de la última vestimenta con la que fue visto, si se llegase a contar con dicha información; (viii) Fecha, hora y lugar en la que se reporta la desaparición del niño o niña, si se llegase a contar con dicha información; y (ix) Información de contacto de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores, familiares del niño o niña, incluyendo números de teléfono y direcciones de correo electrónico, si se llegase a contar con dicha información.

 

482.       El texto del artículo indica que esos son los datos “mínimos requeridos”, lo cual da a entender que es posible que se soliciten datos adicionales. La Corte no desconoce que es viable que sea necesario acudir a información adicional para lograr el objetivo del PLE. Pero, si ello es necesario, debe tenerse presente lo siguiente:

 

483.       El tratamiento de datos personales deberá circunscribirse a aquellos que resulten adecuados, relevantes y no excesivos en relación con la finalidad del tratamiento (buscar, localizar y recuperar niños y niñas extraviados). Según la Corte “los datos personales registrados deben ser los estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades perseguidas con la base de datos de que se trate, de tal forma que se encuentra prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden estrecha relación con el objetivo de la base de datos. En consecuencia, debe hacerse todo lo razonablemente posible para limitar el procesamiento de datos personales al mínimo necesario. Es decir, los datos deberán ser: (i) adecuados, (ii) pertinentes y (iii) acordes con las finalidades para las cuales fueron previstos” [540].

 

484.       En suma, en caso de requerirse información adicional a la enunciada en el artículo 4 del PLE, deberá justificarse que la misma es estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines del PLE. Por ende, el tratamiento de información diferente a la indicada en el citado artículo deberá ser motivado y contar con una explicación sobre la necesidad de recolectar la información.

 

485.       Dado lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 4, bajos los siguientes entendidos: (i) los datos biométricos y personales mínimos requeridos para la adopción de la Alerta Colombia deberán valorarse en función del riesgo, las circunstancias particulares y los requerimientos tecnológicos, y (ii) cualquier información exigida por la autoridad competente y adicional a los “mínimos requeridos que se deben utilizar en la Alerta Colombia”, deberá ser justificada como estrictamente necesaria para la búsqueda, localización y recuperación del  menor de edad  extraviado.

 

486.       La responsabilidad demostrada (accountability) como obligación para garantizar el debido tratamiento de los datos personales. La Corte pone de presente que el deber de responsabilidad demostrada (accountability)[541] es un factor importante de obligatorio cumplimiento en todo lo relacionado con la implementación de lo que establece el PLE respecto del tratamiento de datos personales. Aunque el proyecto no menciona expresamente este deber, sí lo hace tácitamente al establecer en el artículo 7 que “el Tratamiento de los datos personales se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en la Ley Estatutaria 1581 de 2012”. Dado lo anterior, resulta pertinente que se tenga en cuenta lo siguiente a la hora de implementar medidas para cumplir lo que establece el PLE.

 

487.       Según la Corte Constitucional, “existe un deber constitucional de administrar correctamente y de proteger los archivos y bases de datos que contengan información personal o socialmente relevante”^[542]. La responsabilidad demostrada impone, a quienes tratan datos, la obligación de comprobar que ha adoptado medidas útiles, oportunas, efectivas y demostrables para cumplir la regulación sobre protección de datos o tratamiento de esa información. En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente:

 

“El principio de responsabilidad demostrada, conocido en el derecho comparado como accountability en la protección de datos personales, es incorporado por la legislación interna por el Decreto 1377 de 2013, reglamentario de la Ley 1581 de 2013. El artículo 26 de esa normativa determina que los responsables del tratamiento de datos personales deberán demostrar, a petición de la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que obra como autoridad colombiana de protección de datos, que han implementado medidas apropiadas y efectivas para cumplir con las citadas normas jurídicas. (…)

 

El principio de responsabilidad demostrada, de acuerdo con lo expuesto, consiste en el deber jurídico del responsable del tratamiento de demostrar ante la autoridad de datos que cuenta con la institucionalidad y los procedimientos para garantizar las distintas garantías del derecho al habeas data, en especial, la vigencia del principio de libertad y las facultades de conocimiento, actualización y rectificación del dato personal”.[543]

 

488.       El Capítulo III del Decreto 1377 de 27 de junio de 2013 -incorporado en el Decreto 1074 de 2015- reglamenta algunos aspectos relacionados con el principio de responsabilidad demostrada. El artículo 26 -Demostración- establece que, “los responsables del tratamiento de datos personales deben ser capaces de demostrar, a petición de la Superintendencia de Industria y Comercio, que han implementado medidas apropiadas y efectivas para cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley 1581 de 2012”. El artículo 27 -Políticas Internas Efectivas-, por su parte, exige que los responsables del tratamiento de datos implementen medidas efectivas y apropiadas que garanticen, entre otras: “1. (…) la implementación de políticas consistentes con la Ley 1581 de 2012 y este decreto. 2. La adopción de mecanismos internos para poner en práctica estas políticas incluyendo herramientas de implementación, entrenamiento y programas de educación 3. La adopción de procesos para la atención y respuesta a consultas, peticiones y reclamos de los titulares, con respecto a cualquier aspecto del tratamiento.”

 

489.       En línea con lo anterior, la Ley Estatutaria 2157[544] del 29 de octubre de 2021 modificó la Ley Estatutaria 1266 de 2008 para, entre otras, exigir a los operadores, las fuentes y los usuarios que implementen medidas útiles, pertinentes y demostrables con el objetivo de cumplir lo que ordena la citada norma de 2008. En los artículos 12[545] y 13[546] se regulan expresamente la “responsabilidad demostrada” y las “políticas internas efectivas” para garantizar el adecuado tratamiento de los datos personales.  Dicha ley ordena que “especial énfasis debe hacerse en asegurar la calidad de la información, la comunicación previa para el reporte de información negativa, la confidencialidad y seguridad de la misma, así como la debida y oportuna atención de las consultas o reclamos de los titulares de los datos”[547].

 

490.       La Corte Constitucional declaró constitucionales ambas disposiciones legales (artículos 12 y 13 de la Ley Estatutaria 2157 de 2021), concluyendo que la responsabilidad demostrada y las políticas internas efectiva en el tratamiento de datos personales “buscan hacer efectivas las garantías previstas en el artículo 15 superior, asegurando que los operadores, usuarios y fuentes de la información cumplan con la normatividad vigente en la materia”[548]. Por eso, precisa la Corte “bajo el principio de responsabilidad demostrada, a los encargados del tratamiento de datos personales les asiste la obligación general de adoptar medidas apropiadas, efectivas y verificables para proteger el derecho fundamental de habeas data. Estas medidas deberán garantizar, como mínimo y en cualquier operación de procesamiento de datos personales: (i) una organización administrativa para cumplir con estas políticas; (ii) un mecanismo interno para hacerlas efectivas; y, (iii) un proceso adecuado de consultas, peticiones y reclamos que garantice la confidencialidad y seguridad de la información”.[549]

 

491.       La responsabilidad demostrada –accountability- implica implementar acciones de diversa naturaleza^[550] para garantizar el correcto cumplimiento de los deberes que imponen las regulaciones sobre tratamiento de datos personales. El mismo, exige que los Responsables o Encargados del Tratamiento, así como los operadores, las fuentes y los usuarios pongan en marcha medidas apropiadas, efectivas y verificables que le permitan evidenciar la observancia de las normas sobre la materia. Dichas medidas deben ser objeto de revisión y evaluación permanente para medir su nivel de eficacia y el grado de protección de los datos personales.

 

492.       En conclusión, es imprescindible aplicar el principio de responsabilidad demostrada (accountability) en todas las operaciones que impliquen tratamiento de datos personales para cumplir con lo ordenado en el PLE. Este principio obliga a adoptar e implementar medidas apropiadas, efectivas y verificables para materializar lo ordenado por el artículo 15 de la Constitución. Su aplicación es pertinente y relevante para garantizar el debido tratamiento de datos personales en la práctica y respecto de todo lo que implique el cumplimiento del PLE.

 

d.     Decisión sobre la constitucionalidad de los artículos 3, 4, 7 y 8 del PLE

 

493.       Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte procederá a declarar la constitucionalidad del artículo 7. En los casos de los artículos 3, 4, y 8 del PLE se decidirá la constitucionalidad condicionada por las razones que se explican a continuación:

 

494.       En ocasiones anteriores, la Corte Constitucional ha establecido que es competente para definir el alcance y los efectos de sus sentencias^[551]. En la Sentencia C-315 de 2023, se resaltó que en virtud de los artículo 243 de la Constitución y 21 del Decreto 2067 de 1991 “esta Corporación ha optado en algunas ocasiones por proferir sentencias interpretativas o condicionadas como una opción para modular sus decisiones.^[552] Esto, con el fin de armonizar principios en tensión tales como la conservación del derecho, por una parte, y la supremacía constitucional, por otra. Así, hay lugar a una exequibilidad condicionada de una norma cuando esta: (i) debe entenderse en un sentido específico que resulte conforme con la Constitución, de modo que todas las demás lecturas son inexequibles, o (ii) puede interpretarse de una manera que es contraria al Texto Superior, por lo que debe excluirse del ordenamiento jurídico esa posible lectura”.^[553]

 

495.       En el caso de los artículo 3, 4 y 8 de otros preceptos del PLE, la Corte acudirá a esta técnica y declarará su constitucionalidad condicionada. Esto significa que dichos artículos se mantendrán en el ordenamiento, pero solo bajo una interpretación específica que sea plenamente compatible con la Constitución, quedando excluidas todas las demás lecturas posibles que resulten contrarias al Texto Superior. De esta manera, la Corte armoniza la conservación del derecho con la supremacía constitucional.

 

496.       La Sala Plena considera que hay lugar adoptar una sentencia condicionada de conformidad con la jurisprudencia reiterada en este asunto. De ahí que, esta Corporación concluye que el artículo 3 es constitucional en el entendido de que cuando la autorización es diligenciada y suscrita por los “familiares” del menor extraviado, es necesario que la persona que autorice el tratamiento de datos personales acredite esa calidad. Lo anterior es imprescindible para proteger el interés superior del menor de edad. Esta finalidad se garantiza mediante la constatación de que la persona que suscribe el consentimiento informado es efectivamente un familiar del niño, niña o adolescente extraviado (a), y no un tercero.

 

497.       Así mismo, declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 4, bajos los siguientes entendidos: (i) los datos biométricos y personales mínimos requeridos para la adopción de la Alerta Colombia deberán valorarse en función del riesgo, las circunstancias particulares y los requerimientos tecnológicos, y (ii) cualquier información exigida por la autoridad competente y adicional a los “mínimos requeridos que se deben utilizar en la Alerta Colombia”, deberá ser justificada como estrictamente necesaria para la búsqueda, localización y recuperación del menor de edad extraviado.

 

498.       El tratamiento de datos personales debe circunscribirse a aquellos que resulten adecuados, relevantes y no excesivos en relación con la finalidad de la recolección y uso de estos (buscar, localizar y recuperar niños y niñas extraviadas). Únicamente se pueden tratar los datos personales estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades del tratamiento, de tal forma que se encuentra prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden estrecha relación con el objetivo de este. En consecuencia, debe hacerse todo lo razonablemente posible para limitar el procesamiento de datos personales al mínimo necesario. Es decir, los datos deberán ser: (i) adecuados, (ii) pertinentes y (iii) acordes con las finalidades para las cuales fueron previstos.

 

499.       Finalmente, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 8, bajo el entendido de que los receptores de la “Alerta Colombia” deben eliminar de manera completa y definitiva toda la información que recibieron. Esta supresión debe efectuarse inmediatamente después de haber recibido la “alerta de éxito” a que se refiere el parágrafo de este artículo. La obligación de eliminación de información se extiende a todos los repositorios digitales y físicos de los receptores de la Alerta, en cumplimiento del principio de supresión integral y de la finalidad temporal de la Alerta Colombia.

 

500.       Para la Sala, los receptores de la “Alerta Colombia” también deben realizar un debido tratamiento de los datos personales, lo cual no solo implica usar la información únicamente para los fines que se les proporcionó (búsqueda, localización y recuperación de los NNA extraviados), sino eliminar definitivamente de sus equipos o bases de datos la información recibida una vez se cumpla la finalidad de la alerta, es decir, la recuperación de las personas extraviadas.

 

501.       El deber de eliminación de los datos personales cobija a todos los sujetos que han intervenido en el tratamiento de esa información, es decir, a los Responsables, eventuales Encargados, a los usuarios de esa información y, en general, a todas las personas que recibieron la “Alerta Colombia” en sus equipos móviles o a través de canales digitales. Esto último es muy importante porque los usuarios no pueden almacenar indefinidamente la información que reciben con ocasión de la alerta. Almacenar o usar indefinidamente esa información generaría un tratamiento indebido de datos personales en detrimento de los derechos de los NNA que se pretenden proteger con ocasión de la implementación y difusión de la alerta.

 

5.5.4. Requisitos para activar la “Alerta Colombia” (Examen de constitucionalidad del artículo 9 del PLE)

 

a.       Transcripción de la norma objeto de control.

 

502.       A continuación, se transcriben las normas contenidas en el artículo 9 del PLE:

 

Artículo 9. Activación de la Alerta Colombia. Para activar la alerta Colombia deberán cumplirse los siguientes requisitos:

 

a. Al momento de extraviarse el niño o niña deberá tener entre 0 y 12 años.

 

b. El tiempo transcurrido entre el reporte de alerta en la ventana especial de la página web oficial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, o el reporte presencial ante la Policía Nacional o las Entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en cualquiera de sus instalaciones cuando no se cuente con los medios tecnológicos disponibles para interponer el reporte por medio de la página web oficial, y la activación inmediata de la alerta y no podrá ser superior a una (1) hora. La autorización para el uso de los datos biométricos y personales de los niños y niñas extraviados debe realizarse conforme al artículo 3 de la presente ley.

 

c. Los padres, representantes legales, quien ostente la custodia, cuidadores, o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o quien tenga conocimiento sobre un niño o niña extraviado deben disponer de información suficiente para qué al momento de emitir la alerta, la colaboración de la sociedad pueda arrojar resultados positivos.

 

b. Problema jurídico e intervenciones

 

503.       Para decidir sobre la constitucionalidad del artículo 9 del PLE, respecto del contenido material de sus literales a), b) y c), a la Corte le corresponde establecer lo siguiente:

 

(i)               ¿Se ajusta el literal a) del artículo 9 del PLE al restringir la activación de la Alerta Colombia únicamente a niños de 0 a 12 años, excluyendo a los adolescentes de 13 a 17 años, al principio de igualdad y el interés superior del menor de edad?

 

(ii)            ¿Se ajusta literal b) del artículo 9 del PLE, al fijar un límite de una (1) hora para activar la alerta, y al remitir, en lo relativo al uso de datos biométricos y personales, a la autorización prevista en el artículo 3 del mismo PLE, a los mandatos constitucionales de protección de los derechos de los NNA?

 

(iii)          ¿Se ajusta el literal c) del artículo 9 del PLE, según la cual los padres, representantes legales, cuidadores, el ICBF o cualquier persona que tenga conocimiento de la desaparición de un menor de 18 años deben aportar información suficiente para emitir la Alerta Colombia, a los mandatos constitucionales de protección de los derechos de los NNA?

 

504.       Las intervenciones se enfocaron en el literal b) del artículo. La Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana (UPB Medellín), señaló que el límite de una (1) hora, previsto para la activación de la Alerta Colombia debe entenderse únicamente como un plazo máximo de actuación para las autoridades, y no como una condición que habilite o restrinja el inicio de la búsqueda. Resaltó que la obligación de activar de inmediato los mecanismos de búsqueda deriva tanto del marco normativo interno –en particular la Ley 971 de 2005 sobre el Mecanismo de Búsqueda Urgente, declarado exequible en la Sentencia C-473 de 2005– como de los estándares internacionales, que proscriben cualquier demora en la respuesta estatal frente a una desaparición. En este sentido, cualquier interpretación que permita posponer la activación de la alerta hasta agotar el término, según la interviniente, resultaría contraria al principio de inmediatez que debe guiar la protección de los derechos fundamentales de los NNA.

 

c. Consideraciones de la Corte

505.       El literal a) del artículo 9 del PLE dispone que la alerta solo se activa para niños y niñas entre 0 y 12 años, lo que excluye a los adolescentes de 13 a 17 años. Como se indicó en el análisis del literal a) del artículo 2 del PLE —cuyos argumentos reiteramos y se dan aquí por reproducidos—, esta diferenciación resulta incompatible, en primer lugar, con la Constitución Política, que en sus artículos 13, 44 y 45 consagra la especial protección de los NNA, reconoce el carácter prevalente de sus derechos y establece la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado en su garantía.

 

506.       En segundo término desconoce el bloque de constitucionalidad, en particular la Convención sobre los Derechos del Niño, que define como “niño” a todo ser humano menor de 18 años y obliga a los Estados parte a garantizar su interés superior sin distinción alguna. A ello se suman otros instrumentos internacionales de derechos humanos –como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos– así como las observaciones generales del Comité de los Derechos del Niño, que han reiterado los principios de no discriminación e interés superior del  niño.

 

507.       Finalmente, contradice la jurisprudencia constitucional[554], que de manera constante ha precisado que los adolescentes están comprendidos en el concepto amplio de “niños” previsto en la Constitución, y que los derechos y garantías reconocidos a estos en el ordenamiento internacional también se predican de los “adolescentes”. Así, ambos grupos gozan de la misma protección reforzada y de los mismos derechos prevalentes, por lo que no resulta constitucionalmente admisible establecer diferenciaciones en el grado de amparo que se les otorga.

 

508.       En consecuencia, por las razones previamente expuestas, el literal a) del artículo 9 y, en particular, la expresión “entre 0 y 12 años” incurre en el mismo vicio de constitucionalidad del literal a) del artículo 2 porque causa un vacío de protección injustificado para los menores entre 13 y 17 años.

 

509.       Por ello, la sala aplicará el mismo remedio constitucional que utilizó para el literal a) del artículo 2 del PLE, a saber: adoptar una sentencia integradora de tipo sustitutivo, mediante la cual se declare la inconstitucionalidad de la expresión “entre 0 y 12 años” y se sustituya por “menos de 18 años de edad”.

 

510.       El literal b) del artículo 9, por su parte, regula dos aspectos centrales en el procedimiento de activación de la Alerta Colombia. En primer lugar, fija un plazo máximo de una (1) hora entre el reporte de la desaparición y la activación de la alerta. Este reporte puede efectuarse a través de la ventana especial habilitada en la página web oficial del ICBF, o de manera presencial ante la Policía Nacional o cualquier entidad integrante del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en aquellos casos en lo que no se cuente con medios tecnológicos para hacerlo en línea. En segundo lugar, la disposición establece que la autorización para el uso de los datos biométricos y personales de los NNA extraviados debe realizarse conforme a lo previsto en el artículo 3 del mismo PLE, que establece los sujetos autorizados para diligenciar y firmar el consentimiento informado que permita el uso de sus datos personales y biométricos.

 

511.       De este modo, la norma busca garantizar que la activación de la alerta se produzca con celeridad y dentro de un marco temporal definido, a fin de favorecer la pronta localización del menor de 18 años extraviado. Al mismo tiempo, incorpora una salvaguarda en materia de protección de datos personales, condicionando el tratamiento de información sensible al cumplimiento de los principios y requisitos legales aplicables.

 

512.       El literal b) del artículo 9 del PLE no ofrece ningún reproche de constitucionalidad. El problema jurídico planteado al comienzo de este análisis se centra en establecer si la fijación de un límite de una (1) hora para activar la alerta y la exigencia de autorización para el tratamiento de datos personales desconocen los derechos fundamentales de los NNA a la luz de la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de esta Corte.

 

513.       En cuanto al plazo máximo de una (1) hora, la Sala considera que la disposición no restringe indebidamente la protección de los derechos de los menores de 18 años extraviados. Por el contrario, al establecer un marco temporal preciso, refuerza la obligación de las autoridades de reaccionar con la mayor celeridad frente a su desaparición. Conforme a los artículos 44 y 45 de la Constitución, la vida, la integridad y la seguridad de los menores de 18 años son derechos prevalentes y, en virtud del principio de eficacia, exigen una actuación inmediata del Estado. La Convención sobre los Derechos del Niño y la jurisprudencia constitucional han reiterado que el interés superior de esta población impone una protección urgente e incondicionada.

 

514.       En este sentido, como lo señaló la Clínica Jurídica de la Universidad Pontificia Bolivariana (UPB Medellín), el término de una (1) hora debe interpretarse en armonía con el principio de celeridad que caracteriza los mecanismos de búsqueda de personas desaparecidas^[555]. Por ello, dicho límite temporal es, como lo señala el literal b) del artículo 9 del PLE, un plazo máximo orientador que obliga a las autoridades a actuar antes de su vencimiento y nunca como una justificación para diferir la activación de la alerta. Bajo esta interpretación, el lapso de una (1) hora resulta razonable y compatible con la Constitución.

 

515.       En lo que respecta a la autorización para el tratamiento de datos personales y biométricos, la Corte observa que la remisión al artículo 3 obedece a la necesidad de garantizar la intimidad y dignidad de los menores de 18 años, en concordancia con el derecho fundamental al habeas data (art. 15 CP). Tal previsión debe comprenderse en los términos definidos en el análisis de constitucionalidad del artículo 3 del PLE, en el cual se precisó el alcance de la autorización y su compatibilidad con los derechos fundamentales y la Ley Estatutaria 1581 de 2012, junto con la Sentencia C-748 de 2011. Por ello, el literal b) no plantea un reproche autónomo de constitucionalidad en este aspecto.

 

516.       En síntesis, el literal b) del artículo 9 del PLE se ajusta a la Constitución, ya que asegura un marco de celeridad en la búsqueda de menores de 18 años extraviados y protege sus datos personales, siempre que se interprete bajo el principio rector del interés superior de los NNA.

 

517.       Finalmente, el literal c) del artículo 9 del PLE establece que los padres, representantes legales, quienes ostenten la custodia, los cuidadores, el ICBF o cualquier persona que tenga conocimiento sobre un menor de 18 años extraviado deben contar con información suficiente al momento de emitir la alerta, de manera que la colaboración ciudadana resulte efectiva. La norma busca garantizar que la difusión de la Alerta Colombia incluya datos claros, pertinentes y verificables, que permitan a la sociedad contribuir de forma real a la localización del NNA extraviado y a la eficacia de los mecanismos de búsqueda.

 

518.       El literal c) del artículo 9 del PLE no ofrece ningún reproche de constitucionalidad. Si bien la disposición no determina el tipo de información que se debe solicitar a quienes realicen el reporte para activar la alarma, para la Sala Plena es claro que la información a la que hace referencia este literal es aquella que se encuentra especificada en el artículo 4 del PLE que se revisa^[556], el cual delimita los datos necesarios para la activación de la Alerta Colombia. Ahora bien, este artículo, de acuerdo con las conclusiones precedentes, es compatible con la Constitución Política de Colombia.

 

519.       Como se explicó en la parte considerativa de esta providencia, el artículo 7 de la Ley 1581 de 2012 estableció que el tratamiento de los datos de los NNA está proscrito salvo aquellos datos que sean de naturaleza pública. Al respecto, la Sala Plena^[557] determinó que el uso de sus datos personales, al margen de su naturaleza, pueden ser objeto de tratamiento siempre y cuando (i) no se ponga en riesgo la prevalencia de sus derechos fundamentales, y (ii) el fin que se persiga responda al interés superior de los menores de 18 años^[558]. Dicho principio, entre otros, impone que todas las autoridades y particulares orienten sus actuaciones a maximizar la protección de sus derechos fundamentales y a minimizar cualquier riesgo que pueda afectarlos.

 

520.       En relación con el tratamiento de datos personales de los NNA, Naciones Unidas en su informe A/HRC/46/37 del 25 de enero de 2021 realizó varias recomendaciones a los Estados en relación con los datos biométricos y personales estos. En ese sentido, recomendó que no se recopilen datos biométricos de los menores de 18 años, salvo como medida excepcional y únicamente cuando sea legal, necesario y proporcionado. De igual forma, encomendó que los datos de los menores de 18 años se traten de forma justa y segura, con una finalidad específica y de acuerdo con una base jurídica legítima. A su vez, que quienes traten dichos datos, sean conscientes del derecho de los niños a la privacidad y a la protección de sus datos.

 

521.       Bajo este marco, la exigencia del literal c) del artículo 9 es constitucionalmente legítima. Como se explicó en el análisis del artículo 4, el recaudo de la información busca que, al momento de activar la Alerta Colombia, exista un conjunto mínimo de información que haga posible que la sociedad pueda identificar al menor de edad y, de esta manera, pueda colaborar en su búsqueda y localización de forma eficaz. En todo caso, este literal debe leerse, interpretarse y aplicarse en armonía con lo establecido por la Corte respecto al artículo 4. Si la autoridad competente requiere información adicional a la mencionada en ese artículo, deberá justificar que es estrictamente necesaria para la búsqueda, localización y recuperación del niño, niña o adolescente extraviado. Esto no implica ni significa que la constitucionalidad del literal c) del artículo 9 esté condicionada.

 

522.       Además, la disposición que se estudia no habilita para solicitar de manera indiscriminada datos personales de los menores de 18 años de edad, sino aquella estrictamente indispensable para garantizar la eficacia del mecanismo, delimitada en el artículo 4.

 

523.       De igual forma, es importante resaltar que este literal no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en el presente trámite, lo que le permite a la Sala Plena reafirmar que no existe un desacuerdo sobre su constitucionalidad.

 

d. Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 9 del PLE

524.       De conformidad con las consideraciones expuestas, la Corte declarará constitucional el artículo 9 del PLE, salvo la expresión “entre 0 y 12 años” contenida en su literal a), que se declarará inconstitucional y se sustituirá por la expresión “menos de 18 años de edad”.

 

5.5.5. Sistema nacional de reporte virtual (Examen de constitucionalidad del artículo 5 del PLE)

 

a.            Transcripción de la norma objeto de control

 

525.       A continuación, se transcriben las normas contenidas en el artículo 5 del PLE:

 

“Artículo 5. Sistema Nacional de Reporte Virtual. El Instituto Colombiano de bienestar Familiar dispondrá de una ventana especial de alerta en su página web oficial para que las personas puedan realizar de manera sencilla el respectivo reporte del niño o niña extraviado, incluyendo el consentimiento informado para el tratamiento de los datos biométricos y personales. La ventana virtual tendrá el instructivo para poder realizar el reporte y brindar toda la información necesaria para activar la alerta en caso de riesgo inminente.

 

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar garantizará el acceso al Sistema Nacional de Reporte Virtual a la Policía Nacional, con el fin de consultar el reporte y generar la alerta.

 

Cuando se haga uso de la plataforma virtual deberá indicarse expresamente el nombre e identificación de la persona que realiza el reporte.

 

Lo anterior no impedirá que, en aquellos casos en que no se cuente con los medios tecnológicos disponibles para interponer el reporte por medio de la página web oficial, el reporte del niño o niña extraviado se pueda realizar de manera presencial ante la defensoría de familia, comisaría de familia o inspección de policía más cercano al lugar de la pérdida del niño o niña o la Policía Nacional en cualquiera de sus instalaciones, donde se dispondrán de los medios necesarios para que se realice el trámite relacionado con la autorización para el tratamiento de datos biométricos y personales.

 

Transcurridas (24) horas de realizar el reporte en la plataforma virtual o de manera personal y de no encontrarse el niño o niña extraviado, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá presentar la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, quien deberá actuar en el marco de sus competencias”.

 

b.     Problema jurídico e intervenciones.

 

526.       Corresponde a la Corte establecer si el Sistema Nacional de Reporte Virtual establecido en el artículo 5 se ajusta a la Constitución y al bloque de constitucionalidad. En particular, analizar si el procedimiento dispuesto para efectuar el reporte de un NNA extraviado garantiza el principio del interés superior del menor de edad y los derechos fundamentales prevalentes de los NNA establecidos en el artículo 44 de la Constitución Política y en los artículos 6, 10, 11 de la Convención sobre los derechos del Niño^[559] y los artículos 10 y 25 de la Convención para la protección de todas las personas contra la desaparición forzada^[560]. Así mismo, se estudiará si el límite temporal contemplado en la disposición para que el ICBF cumpla con su deber de presentar la denuncia ante la FGN en caso de no encontrarse al NNA extraviado, se ajusta a las normas constitucionales y convencionales señaladas.

 

527.       El Ministerio de Justicia y la Defensoría del Pueblo se refirieron al Sistema Nacional de Reporte Virtual establecido en el artículo 5 del PLE. Para el Ministerio de Justicia la disposición es exequible en tanto  establece la plataforma para realizar el reporte junto con el instructivo respectivo, lo que facilita el acceso a la justicia y permite al Estado responder de manera efectiva, garantizando el interés prevalente de los NNA conforme al artículo 44 de la Constitución.

 

528.       Por su parte, el Defensor para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo solicitó declarar la inconstitucionalidad de la expresión “[t]ranscurridas (24) horas de realizar el reporte en la plataforma virtual o de manera personal y de no encontrarse el niño o niña extraviado”, contemplada en el último inciso del artículo 5 bajo estudio. Considera que la expresión referida desconoce lo previsto artículo 10.2 de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra la desaparición forzada, que hace parte del bloque de constitucionalidad. En su criterio, esta norma establece el deber del Estado Parte de proceder inmediatamente a una investigación preliminar o averiguación de los hechos debido a que “las primeras horas después de una desaparición son fundamentales para encontrar la persona” ^[561]. Concluye que esperar 24 horas para presentar la denuncia ante la FGN es una dilación injustificada que podría atentar contra de la integridad física y la vida del niño o niña extraviado por no adoptarse acciones inmediatas para ubicarlo, incluyendo las actuaciones judiciales.

 

c.      Consideraciones de la Corte

 

529.       Alcance del artículo 5. Esta disposición establece el acceso a la Alerta Colombia, mediante el mecanismo denominado Sistema Nacional de Reporte Virtual de niños o niñas extraviados. El artículo 5 atribuye al ICBF tres funciones, tareas o deberes: (i) crear una ventana especial de alerta en su página web oficial para realizar los reportes sobre NNA extraviados, con su instructivo para ingresar la información que permita activar dicha alerta y con el consentimiento informado para el tratamiento de datos biométricos y personales; (ii) garantizar a la Policía Nacional el acceso para consultar el reporte y generar la alerta; y (iii) presentar a la FGN la denuncia del NNA extraviado y no encontrado, transcurridas 24 horas de haberse realizado el reporte virtual o personal.

 

530.       La norma establece la obligación de los padres, representantes legales, quienes tengan la custodia, los cuidadores o los familiares^[562] del NNA extraviado, de indicar expresamente su nombre e identificación al momento de realizar el reporte virtual. Se entiende por identificación, cualquier documento válido como la cédula de ciudadanía, el registro civil de nacimiento o el pasaporte. En el caso de migrantes o extranjeros, son documentos de identificación, el pasaporte, visas, salvoconductos, permisos temporales o cualquier otro documento equivalente expedido por las autoridades competentes.

 

531.       Además, el artículo también atribuye a otras autoridades la función de recibir reportes presenciales cuando no se disponga de los medios tecnológicos necesarios para hacerlo de manera virtual en la página oficial del ICBF. Son estas, la defensoría de familia, la comisaria de familia o la inspección de policía más cercana al lugar donde se haya perdido el NNA o cualquier instalación de la Policía Nacional, autoridades que deberán facilitar el trámite del consentimiento informado para el tratamiento de datos biométricos y personales, de acuerdo con lo dispuesto en esta ley.

 

532.       Sobre los deberes atribuidos al ICBF y a otras autoridades públicas en esta disposición. La Corte observa que los primeros dos incisos del artículo 5 son constitucionales porque su objetivo es establecer el mecanismo virtual mediante el cual las personas autorizadas podrán efectuar el reporte en el ICBF y otorgar el consentimiento informado para el tratamiento de datos de los NNA extraviados. Dicho mecanismo incluye el deber de la entidad de diseñar un instructivo que facilite la tarea de registro a los padres y demás personas autorizadas en el artículo 3 con el fin de hacer efectivo el acceso para activar la Alerta Colombia. La Corte llama la atención sobre la importancia de hacer un uso razonable de este mecanismo, de manera que se eviten abusos que se traduzcan en un uso desmedido o despilfarro de recursos y que impidan a las autoridades actuar de diligentemente.

 

533.       Por su parte, el inciso segundo, al ordenar al ICBF garantizar el acceso a la Policía Nacional a esta ventana virtual donde se ha efectuado el reporte, solo está indicando un deber de coordinación de la entidad con la Policía Nacional. Esto con el fin de permitir a la Policía Nacional cumplir con su obligación de activar la alerta para iniciar la búsqueda del NNA extraviado, conforme con lo establecido en los artículos 3 y 4 para cumplir con el objetivo del PLE bajo estudio.

 

534.       En cuanto al inciso tercero, esto es la exigencia de identificación para las personas que realizan el reporte virtual, se trata de un requisito razonable para activar la alerta. En efecto, así se asegura la seriedad del reporte efectuado, pero además y lo más importante, se garantiza la posibilidad de comunicación con los padres, representantes legales, tutores o cuidadores, para dar seguimiento al proceso de búsqueda, obtener su colaboración con la Policía Nacional y demás autoridades responsables.

 

535.       Deberes de otras autoridades de recibir el reporte presencial. Por su parte, el inciso cuarto tiene por objeto asegurar que sea posible efectuar el reporte presencial junto con la autorización del tratamiento de datos, en aquellos casos en que las personas responsables de los NNA extraviados, no cuenten con los medios tecnológicos necesarios para hacer el reporte virtual en la página web del ICBF.

 

536.       Esta disposición parte de reconocer la brecha digital^[563] en las zonas rurales, donde la falta de infraestructura y altos costos impiden a los hogares que habitan en estas regionales tener conectividad. Lo mismo sucede con la brecha socioeconómica estrechamente ligada a la brecha digital, que impide a hogares de bajos ingresos, representados en los estratos 1 y 2, acceder a los dispositivos y servicios de internet.

 

537.       El reconocimiento de esta realidad en materia digital se une a la necesidad de reconocer las graves violaciones de derechos que enfrenan los NNA ante fenómenos como la trata de personas con fines de explotación, desapariciones forzadas y el reclutamiento entre otros como se evidenció en las consideraciones generales de esta providencia. Particularmente, es importante llamar de nuevo la atención sobre el aumento del reclutamiento de menores de 18 años  por parte de grupos armados al margen de la ley de variada procedencia. que se disputan el control territorial en el país y que afecta principalmente a los grupos más vulnerables como son las comunidades indígenas y afrocolombianas^[564].

 

538.       Para la Corte es inadmisible constitucionalmente esta gravísima realidad de vulneración continua de los derechos fundamentales de los NNA pertenecientes a las comunidades más vulnerables del país. Frente a esta incomprensible pero innegable realidad del país, es previsible que el legislador haya dispuesto un mecanismo presencial para activar la Alerta Colombia ante las autoridades competentes cuando las personas responsables de los NNA extraviados, no tengan acceso a la ventana virtual de la página web del ICBF.

 

539.       En esta línea, es razonable que la disposición señale las autoridades ante las cuales se puede efectuar el reporte presencial de un NNA extraviado. Estas autoridades no son otras que aquellas responsables a nivel municipal de proteger y garantizar los derechos de NNA en el país, así: (i) las Defensorías de Familia, como dependencias del ICBF, de acuerdo con las funciones establecidas en el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006; (ii) las Comisarías de Familia cuando los NNA puedan estar en riesgo o haber sido víctimas de violencia intrafamiliar, conforme a los dispuesto en la Ley 2126 de 2021; (iii) las Inspecciones de Policía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1801 de 2016^[565], que consagra como principio rector “la prevalencia de los derechos de niños niñas y adolescentes y su protección integral”; y (iv) cualquier instalación de la Policía Nacional, de acuerdo a lo previsto en el artículo 89 de la Ley 1098 de 2006.

 

478. Es relevante señalar que las autoridades receptoras de los reportes presenciales, deben obrar de manera armónica y coordinada para evitar denuncias dobles y múltiples activaciones de la alerta respecto del mismo niño, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución.

 

540.       Plazo para efectuar la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, en lo que respecta al inciso quinto, que otorga un margen de tiempo de 24 horas al ICBF desde el momento en que se haya efectuado el reporte virtual, para presentar la respectiva denuncia ante la FGN, la Corte considera que la disposición es inconstitucional.

 

541.       Sobre este enunciado, debe advertirse que, si bien la disposición establece un término máximo para la presentación de la denuncia ante la FGN, ello no impide que el ICBF presente dicho reporte ante el ente fiscal de manera anterior al cumplimiento del plazo señalado.

 

542.       De otro lado, es cierto que en principio podría pensarse que es un plazo razonable de espera para que el NNA extraviado sea ubicado por la Policía Nacional, en virtud de las múltiples situaciones que pueden presentarse en las cuales los menores de edad podrían no haber estado en riesgo, como encontrarse con otros familiares o amigos. Así mismo, puede suceder también que los NNA literalmente se hayan extraviado o perdido y sean encontrados por la Policía Nacional en cumplimiento de su labor de ubicarlos durante las 24 horas previstas en la disposición.

 

543.       No obstante,  la Corte Constitucional debe analizar la disposición a la luz del deber de garantizar la prevalencia y protección efectiva de los derechos de los niños NNA en cualquier circunstancia, en su condición de sujetos de especial protección constitucional reforzada, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

 

544.       El término de 24 horas previsto en la disposición para presentar la denuncia por parte del ICBF o de cualquiera de las autoridades responsables de los reportes de NNA extraviados, ante la Fiscalía General de la Nación, desconoce el artículo 44 de la Constitución Política, que reconoce de manera expresa los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, incluyendo su derecho a ser protegidos “contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos”. De esta cláusula, además, se deriva el principio pro infans, “un instrumento jurídico valioso para la ponderación de derechos de rango constitucional, frente a eventuales tensiones, debiendo escogerse la interpretación que brinde la mayor protección a los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes”[566].

 

545.       Adicionalmente, el término de 24 horas también vulnera los artículos 3 y 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que imponen el principio del interés superior del niño como consideración primordial en toda actuación estatal, puesto que el establecimiento de un plazo de 24 horas constituye una dilación injustificada que desconoce el deber de reacción inmediata y la prioridad de protección de los derechos fundamentales de los NNA.

 

546.       Como lo advierte la Defensoría del Pueblo en su intervención, las primeras horas luego de una desaparición son definitivas para encontrar a las personas, de manera que esperar 24 horas para presentar la denuncia ante la FGN constituye una dilación grave e injustificada que pueden atentar contra la integridad y la vida de los NNA. Admitir este término, significaría aceptar un incumplimiento de la debida diligencia de las autoridades administrativas y judiciales responsables de la protección de NNA, cuando ellos pueden estar siendo víctimas de los más variados abusos que como ya se ha visto, van desde la trata con fines de explotación hasta el reclutamiento forzado por parte de grupos armados al margen de la ley.

 

547.       La Corte concluye que, ante el más mínimo riesgo de vulneración de los derechos a la vida e integridad de los NNA, las autoridades administrativas y judiciales tienen el deber de máxima precaución y diligencia. Las autoridades están obligadas a actuar de manera célere e inmediata para asegurar en la medida de los posible el éxito en la ubicación de los NNA sanos y salvos, y en su defecto, ubicar a los responsables para llevarlos ante la justicia y aplicarles las condenas respectivas.

 

548.       Finalmente, la Corte pone de presente el eventual riesgo de duplicidad de denuncias por los mismos hechos cuando el ICBF, en cumplimiento de su deber, denuncia ante la Fiscalía el extravío de NNA y, al mismo tiempo, familiares u otras personas presentan la misma noticia criminal por cuenta propia; tal concurrencia puede generar trámites paralelos, retrasos y confusión investigativa. Por eso, corresponde a la Fiscalía General de la Nación adoptar medidas que detecten y coordinen las denuncias duplicadas de manera que no generen demoras o desgastes administrativos que impidan actuar con celeridad frente a las denuncias penales relacionadas con la desaparición del menor de edad.

 

d.     Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 5 del PLE

 

549.       En los términos anteriores, en aplicación del principio pro infans y del contenido de los artículos 44 C.P. y 3 y 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño, se procederá con la declaratoria de constitucionalidad del artículo 5º del Proyecto de Ley Estatutaria, salvo por la expresión “Transcurridas (24) horas de realizar el reporte en la plataforma virtual o de manera personal y de no encontrarse el niño o niña extraviado” contenida en el último inciso del mencionado artículo, la cual se declarará inconstitucional, y que se sustituye por la expresión “inmediatamente después”.

 

550.       Para el efecto, la Sala, en línea con lo planteado por la Defensoría del Pueblo sobre este tema, argumentó que las primeras horas luego de una desaparición son definitivas para encontrar a las personas, de manera que esperar 24 horas para presentar la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación (FGN) constituye una dilación grave e injustificada que pueden atentar contra la integridad y la vida de los NNA. Admitir este término, significaría aceptar un incumplimiento de la debida diligencia de las autoridades administrativas y judiciales responsables de la protección de NNA, cuando ellos pueden estar siendo víctimas de los más variados abusos que van desde la trata con fines de explotación hasta el reclutamiento forzado por parte de grupos armados al margen de la ley.

 

551.       Dado lo anterior, ante el más mínimo riesgo de vulneración de los derechos a la vida e integridad de los NNA las autoridades administrativas y judiciales tienen el deber de máxima precaución y diligencia, actuando de manera célere e inmediata para asegurar en la medida de lo posible el éxito en la ubicación de los NNA sanos y salvos.

 

5.5.6. Divulgación de la “Alerta Colombia” (Examen de constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11 del PLE)

 

552.       Nota metodológica. La Sala Plena agrupará el análisis de los artículos 6, 10 y 11 del PLE en esta sección, en atención a que se refieren a los criterios que rigen la divulgación de la Alerta Colombia. Se trata de disposiciones complejas, en el sentido de que sus incisos, numerales y parágrafos se refieren a diversos temas relacionados con el funcionamiento de los mensajes masivos que deben enviarse en los casos de extravío de niños, niñas y adolescentes.

 

553.       Con el propósito de facilitar su estudio y evitar consideraciones redundantes, que podrían tener lugar al analizar los artículos por separado, el control material de estas normas se realizará a partir de cinco bloques temáticos, que corresponden a los distintos temas que regulan: (i) el deber de difundir y de divulgar la Alerta Colombia de forma gratuita e inmediata; (ii) la divulgación de datos personales de niños; (iii) la divulgación de datos personales del presunto secuestrador; (iv) las responsabilidades del funcionario que no active la alerta Colombia; y (v) la integración de la alerta Colombia en el sistema de alertas tempranas.

 

554.       Esta sección comienza con una transcripción de las disposiciones analizadas. Luego se formulará el problema jurídico e incluirá una síntesis de los principales argumentos de los intervinientes respecto de cada uno de ellos. Finalmente, se desarrollará el análisis de fondo de los anteriores seis bloques temáticos, que contiene la decisión de la Sala Plena sobre su constitucionalidad.

 

 

a.            Transcripción de la norma objeto de control

 

555.       A continuación, se transcriben las normas contenidas en los artículos 6, 10 y 11 del PLE:

 

“Artículo 6. Divulgación. Fundamentado en los principios constitucionales de solidaridad, responsabilidad social y empresarial, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberán garantizar la divulgación, de forma gratuita e inmediata de la Alerta Colombia. La alerta será enviada a todos los teléfonos móviles que se encuentren en la zona donde se extravió el niño o niña, la cual deberá contener los datos señalados en el artículo 4 y los siguientes en caso de tenerlos:

a. Fecha exacta en la que se extravió el niño o niña.

 

b. Número telefónico dispuesto por las autoridades.

 

c. Número telefónico de los familiares.

 

d. Ciudad o municipio, localidad, departamento o distrito.

 

e. Zona donde se extravió el niño o niña.

 

f. Vestimenta del niño o niña extraviado.

 

g. Fotografía actualizada del niño o niña que permita su individualización.

 

h. Cualquier otra información que sirva para identificar y localizar al niño o niña extraviado, o a la persona que lo secuestró si se tiene certeza de su identidad o por lo menos la descripción física, so pena de los delitos cometidos si resultara dolosamente falsa la información.

 

Parágrafo 1. La alerta que emitan los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberá ser gratuita e inmediata una vez recepcionen la información de la niña o niño por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. La Alerta Colombia deberá llegar a la pantalla principal de los teléfonos móviles cumpliendo los requisitos del presente artículo. En caso de tratarse de dispositivos cuya reproducción de la alerta en la pantalla principal no sea posible, esta deberá realizarse a través de mensajes de texto de notificación especial.

 

Parágrafo 2. La alerta que emitan los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberá realizarse tres (3) veces al día desde el reporte de la desaparición y mínimo durante la semana siguiente a la alerta inicial, salvo que antes de este término el niño o niña sea encontrado.

 

Parágrafo 3. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, dentro de los seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, dispondrá en su página web oficial una ventana denominada Alerta Colombia, a fin que los ciudadanos tengan acceso a la misma y puedan verificar las alertas activas.

 

Parágrafo 4. El funcionario que recepcione el reporte y no active la Alerta Colombia será objeto de las investigaciones de acuerdo con el régimen disciplinario que le sea aplicable.

 

Artículo 10. Procedimiento para la difusión de la alerta. El procedimiento para la difusión de la Alerta Colombia deberá regirse por los principios de celeridad, eficacia y publicidad. Esto significa que no debe existir ningún tipo de dilaciones por parte de las autoridades competentes. Los procedimientos de difusión serán los siguientes:

 

a. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberán emitir la Alerta Colombia difundiendo la información del niño o niña extraviado de manera gratuita y oportuna conforme al artículo 6 de la presente ley.

 

b. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que prestan sus servicios en el país deberán, en un tiempo máximo de una (1) hora posterior a la activación de la Alerta Colombia, difundir dicha alerta a todos los usuarios que se encuentren registrados en la zona en la cual el niño o niña se extravió. En todo caso, si existen indicios de que el niño o niña ha sido trasladado a otra ciudad o municipio, la alerta deberá ampliarse progresivamente.

 

c. Dicha alerta deberá ser emitida de manera ágil e inmediata al Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia y a todas las demás autoridades en las fronteras, puertos y aeropuertos con el propósito de evitar que el niño o niña extraviado salga del país. Los operadores logísticos de los aeropuertos internacionales deberán difundir la alerta en sus instalaciones cuando un niño o niña se haya extraviado en su ciudad o municipio.

 

d. Así mismo, se deberá comunicar e informar a los países fronterizos con Colombia sobre la alerta emitida, con el fin de articular esfuerzos para recuperar al niño o niña.

 

e. La Alerta deberá cubrir toda la pantalla mínimo por 10 segundos en donde estará la información del niño o niña. La fotografía deberá ocupar por lo menos el 70% de la pantalla del dispositivo celular y deberá vibrar. La señal de alerta será en color rojo de peligro y no se permitirá que el usuario del dispositivo móvil elimine la alerta antes de cumplido dicho tiempo de duración.

 

f. Además de la difusión mediante dispositivos móviles, se implementará la difusión de la alerta a través de otros medios de comunicación de amplia cobertura, como la radio, la televisión y los medios digitales, con el fin de alcanzar la mayor cantidad posible de personas en el menor tiempo posible.

 

Parágrafo 1. En cualquier momento, el contenido de la alerta podrá variar conforme a la información que reciban las autoridades y que sirva para localizar y recuperar al niño o niña extraviado.

 

Parágrafo 2. La Alerta Colombia integrará también el gran Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022 con el apoyo de la Agencia Nacional Digital, o cualquier Ley que la sustituya, modifique o adicione, sin perder su autonomía en su modalidad.

 

Parágrafo 3. La Alerta deberá ser activada de conformidad con el juicio razonable de las instancias competentes, según el lugar donde se reportó el niño o niña extraviado, y deberá atender al interés superior de los niños y niñas involucrados. La activación se realizará sin anteponer prejuicios y valores personales, o cualquier otro acto de discriminación que pueda impedir u obstaculizar la búsqueda del niño o niña. La información sobre los niños y niñas extraviados, será administrada bajo las condiciones de seguridad necesarias para impedir su consulta, uso o acceso no autorizado.

 

Artículo 11. Zona de difusión. Conforme a la situación particular de cada caso de niños o niñas extraviados, la zona de difusión podrá ser local, municipal, departamental, regional o nacional. De no aparecer el niño o niña, ésta se irá ampliando progresivamente.

 

Parágrafo. El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en coordinación con el Institución Colombiano de Bienestar Familiar y la Policía Nacional deberá articular con los sujetos descritos en el artículo 6 de esta ley el protocolo de difusión de la Alerta Colombia en el país”.

 

b. Problema jurídico e intervenciones

 

556.       Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material del artículo 6, le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: ¿Se ajustan los artículos 6, 10 y 11 del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?

 

557.       La Corte recibió once intervenciones que se relacionan con las materias reguladas por los artículos 6, 10 y 11 del PLE, que se resumen a continuación y se clasifican de la siguiente forma:

 

Tabla 23. Intervenciones frente a los artículos 6, 10 y 11 del PLE

 

558.       Exequibilidad simple. La Procuraduría General de la Nación^[568] considera que los artículos 6, 10 y 11 del PLE son exequibles. En su criterio, la exigencia impuesta a los prestadores de telecomunicaciones y redes móviles de difundir de forma masiva la alerta se fundamenta en el interés superior de la niñez y en la función social inherente a los servicios que prestan. Aduce que la especificación de datos y zonas geográficas también es razonable, y que no tiene reparos frente a la responsabilidad disciplinaria del funcionario público que omita su deber de activar la alerta. Del mismo modo, sostiene que el procedimiento se inspira en los principios de celeridad, eficacia y publicidad, por lo que concuerda con los mandatos constitucionales sobre la prevalencia y el deber de protección de los derechos de los niños; y que se inspira en la corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia, porque busca garantizar una adecuada articulación entre las autoridades y la ciudadanía cuando suceda una desaparición.

 

559.       Exequibilidad con ciertos reparos. La Fiscalía General de la Nación^[569] considera que el PLE es constitucional, pero que resulta necesario conminar al ejecutivo para que reglamente la futura ley en torno a la unificación de procedimientos y competencias institucionales sobre la materia. Sostiene que la Alerta Colombia se relaciona con la intención de continuar la política estatal para el fortalecimiento de los mecanismos legales y operativos para la búsqueda de personas desaparecidas. La Fiscalía resalta que el PLE contempla procedimientos y lineamientos que están desarrollados en otras normas que persiguen propósitos similares, como la alerta nacional establecida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones y el Mecanismo de Búsqueda Urgente^[570]. Manifiesta que es necesario unificarlos, para no afectar las competencias constitucionales vigentes.

 

560.       La Defensoría del Pueblo^[571] destaca que el PLE guarda una gran similitud con la Ley 2326 de 2023, por lo que resulta repetitivo e incluso inconveniente. Sin embargo, no lo considera inconstitucional porque no implica necesariamente la afectación del goce efectivo de derechos. En todo caso, resalta que es una norma que puede impedir alcanzar los grados de mayor protección posible, por la utilización de recursos humanos y presupuestales para la puesta en funcionamiento de ambos mecanismos; y que puede confundir a la ciudadanía y las autoridades, así como desarticular los espacios creados. Como puede generarse una tensión con la Alerta Rosa, la Defensoría considera que debe adoptarse una decisión política sobre los aspectos que deberían desarrollarse, o incluso unificarlas.

 

561.       Frente al artículo 6, la Defensoría advierte que no se prevén límites precisos en la forma, frecuencia y alcance de la divulgación de la información de los niños o niñas extraviados, y que esto puede afectar desproporcionadamente su intimidad e imagen. Solicita que la divulgación se ajuste a los principios de necesidad, proporcionalidad y finalidad, en virtud de los cuales (i) únicamente los datos indispensables para la identificación y localización pueden ser difundidos; (ii) la información debe manejarse con criterios que eviten la revictimización o estigmatización; y (iii) que los canales de difusión masiva estén sujetos a protocolos técnicos previamente definidos por las autoridades competentes.

 

562.       La Defensoría pide la precisión del concepto de juicio razonable previsto en el artículo 10 del PLE. Afirma que es ambiguo, por lo que debe entenderse a la luz de criterios objetivos, similares a los previstos en el Decreto 1428 de 2024. También argumenta que los mecanismos de difusión de la alerta deben respetar el principio de proporcionalidad, para evitar impactos desproporcionados en la intimidad y bienestar de los NNA. La Defensoría considera que el uso intensivo de notificaciones no se debe aplicar de manera uniforme, sino ajustarse a la naturaleza de cada caso, y solicita que la implementación de estas medidas esté sujeta a protocolos técnicos diferenciados y regidos por criterios de razonabilidad, proporcionalidad y protección de la niñez^[572]. Aduce que estas medidas se derivan del contenido mínimo del derecho al hábeas data reconocido en la Sentencia SU-139 de 2021.

 

563.       El Ministerio de Justicia y del Derecho^[573] considera que la exigencia de difundir la información sobre niños desaparecidos prevista en el artículo 6 del PLE es constitucional, porque se dirige a proteger sus derechos prevalentes y es coherente con la función social inherente a los servicios públicos de telecomunicaciones. Estima que el procedimiento de difusión desarrollado en el artículo 10 es coherente con el interés superior de la niñez, por su énfasis en la celeridad, eficacia y publicidad. También sostiene que el ajuste del área de difusión contenido en el artículo 11 asegura que la alerta sea específica y efectiva.

 

564.       Aunque considera que el PLE es constitucional, el Ministerio resalta que la Ley 2326 de 2023 guarda similitudes a sus herramientas y finalidades, y que ya fue reglamentada^[574]. Pone de presente que le genera preocupación la duplicidad, desgaste y carga presupuestal que puede generarse la operativización de ambos mecanismos para las entidades, al igual de las confusiones para la ciudadanía y los atrasos en los procesos de reporte y búsqueda que pueden surgir de dicha situación. Considera que su articulación es necesaria para evitar estos problemas.

 

565.       La Unidad de Búsqueda de personas dadas por Desaparecidas^[575] manifiesta que el PLE es constitucional, pero que debe revisarse la importancia de precisar y delimitar las acciones coordinadas, planificadas y articuladas de las autoridades para la activación de la Alerta Colombia, porque existen otros mecanismos de búsqueda que pueden activarse^[576]. Argumenta que es necesario unificar y delimitar los procedimientos vigentes para contar con herramientas más eficaces y pertinentes. Propone una plataforma única de difusión multicanal, protocolos integrados, bases de datos unificadas y coordinación institucional.

 

566.       La Universidad Industrial de Santander^[577] no se refiere en particular a los artículos 6, 10 y 11 del PLE, pero manifiesta que la activación y difusión de la Alerta Colombia cumple con el objetivo de protección urgente, coordinada y efectiva y solicita que se declare su constitucionalidad. Considera que las exigencias de cobertura de la pantalla y la incorporación de elementos visuales y sonoros refuerzan la efectividad del sistema, porque captan la atención inmediata de la ciudadanía. Sin embargo, advierte sobre los riesgos a la intimidad de los niños y niñas por la divulgación masiva de datos personales. A juicio de la Universidad, la norma debe prever salvaguardas técnicas y administrativas rigurosas para impedir usos indebidos de dicha información, y que se requieren protocolos claros y mecanismos de control que impidan arbitrariedades en la coordinación interinstitucional.

 

567.       La Universidad del Norte^[578] considera que el PLE estatutaria es constitucional. Sin embargo, estima que la Corte debe examinar con cuidado la proporcionalidad de las medidas que implican el tratamiento de datos personales y biométricos de NNA, y establecer garantías reforzadas para proteger sus derechos a la intimidad y al hábeas data.

 

568.       Inexequibilidad. La Comisión de Regulación de Comunicaciones^[579] considera que el PLE es inconstitucional. Aunque persigue un objetivo legítimo, propone un medio técnicamente inviable para alcanzarlo, y que puede llegar a la ineficacia del sistema y a la vulneración de principios constitucionales.

 

569.       La Comisión explica que realizó un proyecto regulatorio para implementar una alerta nacional ante la desaparición de NNA^[580] mediante la metodología de análisis de impacto normativo, donde abordó diferentes alternativas en busca de la solución técnica más eficiente. Con base en recomendaciones internacionales^[581], concluyó que debía basarse en el Protocolo de Alerta Común^[582], que facilita la inclusión de información y difusión de la alerta en distintos medios de información^[583]. La implementación del sistema depende de la existencia de un agregador de alertas, que transmite la información a los operadores mediante una plataforma de difusión, tras la orden de activación emitida por la autoridad competente:

 

Gráfica 1. Esquema de Alerta Nacional

Fuente. Comisión de Regulación de Comunicaciones^[584]

 

 

570.                   La Comisión manifiesta que la Resolución CRC 6141 de 2021 fue expedida como resultado de aquel proyecto regulatorio, donde se adoptó un sistema de alerta nacional basado en el Sistema de Difusión de Celda , que permite enviar mensajes de texto a todos los dispositivos móviles en una zona determinada. Indica que la Alerta Rosa está articulada con dicha regulación, a diferencia del PLE bajo estudio.

 

571.                   La Comisión argumenta que el PLE implica la creación de una nueva alerta que no puede suplirse con la Alerta Rosa^[585], que no consultó las condiciones técnicas y jurídicas, y que genera una duplicidad normativa y diferentes desafíos para su implementación. A su juicio, la Alerta Colombia genera confusiones, porque no resulta claro identificar la autoridad a cargo de recibir los reportes o denuncias, ni cuál de las distintas alertas sería la aplicable, o si se deben activar varias para el mismo evento. Todo esto genera reprocesos, que implican mayor complejidad, carga operativa y gasto de recursos financieros^[586], de tiempo y personal en cabeza de la administración y los proveedores de redes móviles. Además, resulta innecesario porque se dirige a dos alertas que buscan el mismo propósito. También afirma que esto hace más difícil el cierre, el seguimiento y los reportes exigidos por las normas.

 

572.       Para la Comisión, las condiciones mínimas para la difusión previstas en el artículo 10 del PLE^[587] no pueden implementarse por limitaciones técnicas. Señala que actualmente no se conocen experiencias ni tecnologías alrededor del mundo que permitan el envío de fotografías en los mensajes de alerta, y mucho menos en un tamaño determinado. Por el contrario, dichas experiencias muestran que los mensajes de texto pueden incorporar enlaces hacia páginas web donde puedan consultar toda la información relevante. La Comisión también explica que, a diferencia del Sistema de Difusión de Celda, el modelo planteado para la Alerta Colombia no está estandarizado por ningún organismo internacional. Por lo tanto, supondría grandes dificultades en su implementación por el gobierno y las empresas de redes y servicios de telecomunicaciones, principalmente por la carencia de proveedores de esta solución tecnológica.

 

573.       En el criterio de la Comisión, si en el futuro llegara a existir una solución tecnológica que permitiera enviar fotografías con el mensaje de alerta, su envío masivo podría generar la congestión de las redes de telecomunicaciones móviles, debido a la gran cantidad de datos a transmitir a los usuarios por el tamaño de la imagen. De este modo, se iría en contra del objetivo principal de este tipo de alertas, que es llegar a la mayor cantidad de personas en el menor tiempo posible, lo que restaría eficacia a los esfuerzos de búsqueda. La Comisión también resalta que aún hay una base de usuarios que solo tiene acceso al servicio de telecomunicaciones mediante tecnologías 2G y 3G, cuyas limitaciones técnicas no permiten la recepción de este tipo de mensajes multimedia. Aduce que, por tal razón, la Resolución CRC 6141 de 2021 adoptó un sistema que permite difundir mensajes de texto a todos los dispositivos móviles en una determinada área de cobertura, sin afectar la calidad del servicio.

 

574.       Con base en la anterior exposición, la Comisión argumenta que el PLE vulnera las siguientes disposiciones constitucionales: (i) el artículo 365, porque impone obligaciones a los operadores sin considerar su viabilidad técnica, lo que incrementa los costos para la administración y los operadores, y afecta la prestación eficiente del servicio público de telecomunicaciones; (ii) el artículo 334, porque es una intervención del Estado en la economía que no cumple los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad^[588]. La Alerta Colombia no es adecuada para alcanzar el objetivo propuesto, ya que existen mecanismos con especificaciones técnicas que cumplen su mismo propósito; (iii) el principio de protección del patrimonio público, porque implica costos operativos y de inversión sustanciales, al igual que recursos administrativos y humanos para su operación; y (iv) el artículo 209 de la Constitución, porque el funcionamiento de la Alerta Colombia implica el ejercicio de función administrativa, y la duplicidad de sistemas incumple los principios que la rigen, porque genera ineficiencia, falta de celeridad y un gasto innecesario de recursos. Además, la obligación de difundir fotografías es de imposible cumplimiento.

 

575.       La Comisión solicita que se declare la inconstitucionalidad total del PLE o, en subsidio, la constitucionalidad condicionada de sus artículos 6 y 10, en el entendido de que los requisitos son ejecutables cuando sean técnicamente viables en consideración de los principios de la función administrativa.

 

576.       La Asociación de la Industria Móvil de Colombia^[589] considera que el PLE es inconstitucional. Señala que impone obligaciones que ya están contenidas en las disposiciones vigentes^[590], por lo que genera riesgos de duplicidad, superposición normativa y falta de claridad en su aplicación, por lo que deben analizarse sus implicaciones y proponer soluciones de armonización.

 

577.       La Asociación explica que, como consecuencia del PLE, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles quedarían con dos requerimientos legales idénticos, que podrían generar confusión administrativa, conflictos de coordinación y complicaciones técnicas. Por lo tanto, estima que vulnera los principios de eficiencia, economía y coordinación en la función pública, que demandan optimizar los recursos y evitar trámites o cargas innecesarias. Resalta que si las alertas Rosa y Colombia funcionan por carriles separados^[591] se pierde la unidad de propósito, se dificulta la trazabilidad de acciones. Esta falta de integración con los mecanismos preexistentes implica, a su juicio, un problema de razonabilidad por la reproducción de mandatos vigentes sin prever una interacción adecuada, que produce un aumento de cargas regulatorias en el sector de las telecomunicaciones.

 

578.       La Asociación sostiene que la unificación de alertas garantizaría una mayor efectividad en la búsqueda de desaparecidos porque evitaría dilaciones y confusiones. Destaca que este enfoque tiene una mayor razonabilidad tecnológica, evita conflictos normativos, y la duplicación de sistemas, gastos y esfuerzos redundantes para el Estado y los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles. Enfatiza que, a diferencia de la regulación preexistente^[592], la Alerta Colombia enfrenta numerosas limitaciones técnicas, como la imposibilidad de enviar imágenes^[593], la extensión de los mensajes^[594], la existencia de dispositivos móviles e infraestructura con distintas capacidades^[595] y la inexistencia de las funcionalidades exigidas a la red móvil para el cumplimiento de lo planteado en el PLE^[596]. La Asociación propone, para hacerle frente a estas dificultades, que la alerta se genere por un mensaje de texto con un enlace que dirija a la plataforma donde se pueda identificar toda la información especificada en la norma bajo estudio.

 

579.       Finalmente, la Asociación solicita un exhorto al Congreso para unificar los sistemas de alerta para casos de desaparición de NNA, y la coordinación interinstitucional bajo un protocolo unificado para que las autoridades competentes se articulen.

 

580.       La Universidad Católica de Colombia^[597] solicita que se declare la inconstitucionalidad total del PLE, y se refiere a la divulgación de la Alerta Colombia regulada en su artículo 6. Aunque considera que la Alerta Colombia persigue un fin legítimo, no contempla de forma clara y suficiente las medidas necesarias para garantizar el control de la información personal divulgada. Señala omisiones normativas que vulneran el hábeas data de NNA, como la inexistencia de mecanismos de control efectivo sobre la información personal divulgada, su trazabilidad y su eliminación completa y efectiva; y de una evaluación previa de impacto sobre los datos utilizados.

 

581.       Para la Universidad Católica, el PLE tiene vacíos conceptuales y operativos^[598], que pueden llevar a respuestas desproporcionadas o insuficientes por parte de las autoridades, y derivar en una revictimización institucional. Sostiene que su redacción actual no supera un test de razonabilidad, porque los medios empleados no son idóneos ni necesarios, ya que existen mecanismos menos lesivos^[599] frente a los derechos a la intimidad, la honra y la dignidad de los niños y niñas desaparecidos; y que desconoce el deber estatal de adoptar un enfoque diferenciado e inclusivo.

 

582.       Inconveniencia. El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones^[600] manifestó que resulta inconveniente suscribir una ley con propósitos similares a los de la Ley 2362 de 2023, que consagra la Alerta Rosa. Propone que se realice un trabajo articulado con el Comité de Coordinación Nacional de la Alerta Rosa^[601]. Resalta que expuso esta misma posición a los ponentes del PLE durante su trámite en el Congreso.

 

b. Consideraciones de la Corte

 

583.       Como se explicó en la nota metodológica con la que comienza este acápite, los artículos 6, 10 y 11 del PLE contienen los criterios que rigen la divulgación de la Alerta Colombia, y su complejidad requiere su organización a partir de cinco bloques temáticos. Debe tenerse en cuenta que se trata de materias que responden a parámetros constitucionales distintos por los principios y derechos que involucran, por lo que la Sala Plena utilizará diferentes metodologías para determinar si respetan las normas superiores. Con esto en mente, el control material de estas disposiciones se realizará de la siguiente manera.

 

584.       En primer lugar, se abordará el deber de difundir y de divulgar la Alerta Colombia de forma gratuita e inmediata que el PLE les impone a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, a los operadores de aeropuertos internacionales y a los titulares de medios de comunicación de amplia cobertura. La Sala Plena realizará un test de proporcionalidad leve, por tratarse de una medida que impacta las libertades económicas de estos agentes. En atención a los reproches técnicos formulados por algunos de los intervinientes respecto del funcionamiento de la Alerta Colombia, en esta sección también se incluyen unos lineamientos de carácter orientador y no obligatorio, cuya observancia puede tomarse como un referente de interpretación constitucional para las autoridades encargadas de su reglamentación.

 

585.       En segundo lugar, se estudiará el deber de divulgar ciertos datos personales de los niños, niñas y adolescentes extraviados, que las referidas normas exigen como parte del contenido mínimo que deben tener los mensajes masivos que se difundan en el marco de la Alerta Colombia. Como es una medida que involucra los derechos fundamentales a la integridad personal, a la intimidad, a la imagen y al hábeas data de estos sujetos de especial protección constitucional, la Corte aplicará un test de proporcionalidad estricto. En tercer lugar, se analizará del deber de divulgar los datos del presunto secuestrador de los niños, niñas y adolescentes desaparecidos, contenido en el artículo 6.h del PLE. La Sala Plena también utilizará un test de proporcionalidad estricto, dado que dicha disposición afecta los derechos fundamentales a la presunción de inocencia, el buen nombre y la honra.

 

586.       En cuarto lugar, se hará referencia a las responsabilidades que el PLE le atribuye a los funcionarios que no activen la Alerta Colombia. La Corte aplicará un test de proporcionalidad leve, en atención al amplio margen de configuración normativa que el legislador tiene en materia disciplinaria. Por último, la Sala Plena evaluará el mandato de integración de la Alerta Colombia en el sistema de alertas tempranas sobre la niñes colombiana, frente al que no se advierte la transgresión de ningún derecho o principio constitucional.

 

(i)          El deber de difundir y de divulgar la Alerta Colombia de forma gratuita e inmediata

 

587.   Alcance de las normas analizadas. Los artículos 6, 10 y 11 del PLE tienen una especial relevancia, porque regulan la forma en la que la Alerta Colombia debe difundirse y divulgarse tras su activación. Estas disposiciones establecen los sujetos encargados de llevar a cabo esta actividad, y definen los requisitos y procedimientos que deben observar para dicho propósito. El PLE fundamenta esta obligación de difusión y divulgación y sus requisitos específicos en los principios de solidaridad y responsabilidad social y empresarial, y somete su cumplimiento a algunos de los principios que rigen la función administrativa.

 

588.   Con base en las normas antes referidas, los sujetos obligados a la difusión y divulgación de la Alerta Colombia son los siguientes:

 

Tabla 24. Responsables de difundir y divulgar la Alerta Colombia

 

589.   Los requisitos establecidos en los artículos 6, 10 y 11 del PLE para la difusión y divulgación de la Alerta Colombia se sintetizan a continuación:

 

Tabla 25. Requisitos para la difusión y divulgación de la Alerta Colombia.

 

590.   Consideraciones de la Corte. A la Corte le corresponde analizar si el deber de difundir la Alerta Colombia de forma gratuita, inmediata y con el cumplimiento de los criterios establecidos en los artículos 6, 10 y 11 del PLE es compatible con la Constitución Política. Por lo tanto, debe determinar si el legislador actuó dentro de los márgenes establecidos por las normas superiores para el ejercicio de su potestad de configuración normativa, o si incurrió en la transgresión de alguno de dichos criterios.

 

591.   La Sala Plena aplicará la metodología del test de proporcionalidad, por tratarse de la herramienta argumentativa que permite saber, en concreto, si una medida regulatoria contenida en una norma viola derechos o la Constitución[604]. Esta forma de análisis involucra cuatro pasos, que corresponden a identificar si la medida adoptada por el legislador constituye un mandato, una autorización o una prohibición; escoger la clase de test que se debe utilizar según su intensidad; aplicar el test que corresponda en cada uno de sus pasos; y concluir a partir del trabajo realizado si dicha medida supera el test[605].

 

592.   Debe tenerse en cuenta que el test de proporcionalidad es tan solo una herramienta de análisis que le permite al juez constitucional argumentar los motivos que justifican sus decisiones de manera clara y adecuada. Por lo tanto, la definición de los estándares aplicados y el estudio de constitucionalidad concreto deben estar guiados por el deber de motivación suficiente[606].

 

593.   Identificación de la medida. La medida que será evaluada mediante el test de proporcionalidad es un mandato, en virtud del cual el legislador impuso la obligación de difundir la Alerta Colombia de forma gratuita, inmediata y con los requisitos y procedimientos establecidos en los artículos 6, 10 y 11 del PLE a tres categorías de sujetos: (i) las empresas proveedoras de redes y servicios de telecomunicaciones[607]; (ii) los operadores logísticos de aeropuertos internacionales; y (iii) los titulares de medios de comunicación de amplia cobertura.

 

594.   Intensidad del escrutinio. El Congreso de la República es el principal titular de la facultad de expedir leyes, y sus actuaciones como legislador se presumen ejercidas con sujeción a los parámetros procedimentales y sustanciales aplicables. Esto implica una tensión entre el principio de separación de poderes y el compromiso estatal de respetar las normas superiores[608].

 

595.   Para resolver esta tensión, el control de constitucionalidad debe armonizar el margen de configuración legislativa con la competencia de la Corte de actuar como la guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política. Por lo tanto, debe tener en cuenta que el legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias, en las que las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores[609]. Para preservar el equilibrio entre las funciones de las ramas ejecutiva y judicial, la jurisprudencia constitucional estableció diferentes niveles de intensidad para el escrutinio de las normas sometidas a control, que varían según el asunto objeto de la norma revisada.

 

596.   La Sala Plena considera que en el presente caso se debe aplicar el test de proporcionalidad en su intensidad leve. Este ha sido utilizado por la Corte Constitucional para el análisis de disposiciones proferidas en escenarios con un amplio margen de configuración legislativa, como las materias económicas y tributarias[610].

 

597.   Desde la perspectiva de los sujetos obligados a difundir la Alerta Colombia, los artículos 6, 10 y 11 del PLE contienen una intromisión estatal en sus libertades económicas. La Corte ha explicado que la Constitución reconoce principalmente dos tipos de libertades económicas: (i) la libertad de iniciativa privada y de empresa (ii) y la libertad de competencia^[611]. 

 

598.   La iniciativa privada es la potestad que las personas tienen para “elegir libremente realizar una actividad económica lícita, a partir de la cual pueda adquirir bienes o factores de producción, ya sea para crear bienes o para prestar servicios con el fin de satisfacer las necesidades de los demás”^[612]. Corresponde al “derecho subjetivo de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias y habilidades, con el propósito de generar, mantener o aumentar su patrimonio, mediante la obtención de ganancias”[613]. Por su parte, la libertad de empresa “garantiza que, una vez escogida la actividad económica, los agentes del mercado puedan desarrollarla de forma autónoma, conforme a los modelos de organización y gestión, así como las técnicas de producción de los bienes y servicios que consideran apropiados para la obtención de un beneficio o ganancia”^[614].

 

599.   El derecho a la libertad de competencia es una manifestación del principio de igualdad en el ejercicio de las libertades económicas, porque pretende garantizar el equilibrio entre las acciones individuales de los competidores al interior de un determinado mercado de bienes y servicios^[615]. Su protección comprende la facultad de concurrir de forma libre al mercado sin barreras injustificadas, y la prerrogativa de participar en el mercado en igualdad de condiciones con los demás competidores^[616]. Esto exige la existencia de pautas o reglas de juego generales e impersonales que sean aplicables a todos los competidores, y la prohibición de que la ley imponga ventajas competitivas, privilegios injustificados, beneficios ilegítimos o cargas diferenciadas irrazonables que sitúen a uno de los competidores en una posición de inferioridad o superioridad para formar y mantener una clientela^[617].

 

600.   Con base en lo anterior, la Sala Plena identifica que los artículos 6, 10 y 11 del PLE constituyen una intervención legislativa en la iniciativa privada y en la libertad de empresa. Esto se debe a que el legislador impuso la carga de difundir la Alerta Colombia con el cumplimiento de unos requisitos específicos a unas empresas determinadas: los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, los operadores de aeropuertos internacionales y los titulares de medios de comunicación de amplia difusión. El cumplimiento de dicha carga implica la destinación de recursos humanos y materiales y la realización de esfuerzos operativos⁵⁵⁶ por ministerio de la ley, por lo que se traduce en una interferencia en su autonomía para adelantar sus actividades económicas y en los lucros que podrían obtener de ellas. Sin embargo, constituye una medida legítima a la luz de la Constitución.

 

601.   Como se abordará al aplicar el test leve, este deber de difundir la Alerta Colombia no solo puede tomarse como una afectación de la libertad económica de ciertas empresas. Es una carga que se fundamenta en los principios constitucionales de solidaridad y de especial protección de la niñez, por lo que su análisis de constitucionalidad debe ponderarlos.

 

602.   El test leve tiene como fundamento el principio democrático, así como la presunción de legalidad de las decisiones legislativas. Su finalidad es exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y caprichosas, sino fundadas en un mínimo de racionalidad[618]. Esta herramienta metodológica se orienta a establecer la legitimidad del fin y de la medida analizada, y la idoneidad de esta última para alcanzar el fin propuesto. Por lo tanto, se limita a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es potencialmente adecuado para alcanzar el fin propuesto[619].

 

603.   La Sala Plena considera que el deber de divulgar la Alerta Colombia en los términos de los artículos 6, 10 y 11 del PLE satisface los requisitos del test leve de proporcionalidad, en los siguientes términos.

 

604.   Legitimidad del fin y de la medida. La difusión de la Alerta Colombia tiene una finalidad de alta relevancia constitucional, pues se orienta a la protección y seguridad de los niños y niñas extraviados o desaparecidos[620]. Por lo tanto, no solamente es legítimo. La jurisprudencia ha reconocido que, además de importante, es imperiosa[621], por lo que superaría incluso las exigencias del nivel más estricto de escrutinio en un juicio de proporcionalidad.

 

605.   De igual modo, la imposición de la obligación de difundir la Alerta Colombia en los términos de los artículos 6, 10 y 11 del PLE es una medida que no está prohibida por la Constitución. Aunque involucra una intromisión en las libertades económicas de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, de los operadores de aeropuertos internacionales y de los titulares de medios de comunicación de amplia cobertura, se trata de una intervención legítima del Estado.

 

606.   Si bien la Constitución protege la iniciativa privada y las libertades económicas, no son derechos absolutos. También implican deberes. Los artículos 58 y 333 superiores establecen, respectivamente, que la propiedad y la empresa tienen una función social, que conlleva la atribución de obligaciones que exceden el ánimo de lucro particular[622]. Esto se debe al impacto trascendental que tiene el actuar empresarial en el conglomerado social, que se refleja en el reconocimiento que la Constitución misma le dio a este tipo de organizaciones como base del desarrollo del país[623].

 

607.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el legislador puede delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación[624]. Por lo tanto, su ejercicio se garantiza dentro de los límites del bien común y del interés general teniendo en cuenta que el Estado debe intervenir y crear condiciones necesarias para su materialización en armonía con los valores previstos en la Constitución[625]. Sin embargo, esta potestad no es ilimitada.

 

608.   La restricción de las libertades económicas exige el cumplimiento de cuatro requisitos[626]: (i) debe llevarse a cabo por ministerio de la ley, (ii) debe respetar el núcleo esencial de la libertad de empresa[627], (iii) debe obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señaladas por la Constitución, y (iv) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en sentido amplio. La obligación de difundir la Alerta Colombia satisface estos requisitos.

 

609.   En primer lugar, la fuente de esta carga para los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, de los operadores de aeropuertos internacionales y de los titulares de medios de comunicación de amplia cobertura se deriva de una decisión del legislador. En segundo lugar, tampoco implica una vulneración del núcleo esencial de la libertad de empresa. No afecta a los empresarios o competidores que están en una misma posición, ni les impide concurrir o retirarse del mercado, ni interfiere en su forma de organización y toma de decisiones, ni limita su libre iniciativa económica, ni les impide crear establecimientos de comercio o recibir un lucro razonable por su actividad económica[628]. Aunque se trata de una intromisión legislativa en la autonomía de los sujetos obligados y puede implicar costos, no se trata de una medida desproporcionada, como se explicará al analizar su idoneidad potencial en el siguiente paso del test. En tercer lugar, la divulgación de la Alerta Colombia es una expresión de los principios de solidaridad y del interés superior del niño.

 

610.   El principio de solidaridad es uno de los elementos esenciales del Estado Social de Derecho, previsto en el artículo 1 de la Constitución. La jurisprudencia[629] también lo entiende como un deber impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. Esta dimensión como deber obliga a que los miembros de la sociedad ayuden a sus congéneres para hacer efectivos sus derechos, en especial cuando se trata de personas en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, como los NNA[630].

 

611.   La jurisprudencia constitucional ha explicado que la solidaridad tiene tres ámbitos de protección[631]: (i) es una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones, (ii) es un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales, y (iii) es un límite a los derechos propios, como las libertades económicas.

 

612.   Por su parte, el artículo 95.2 de la Constitución establece el deber de “[o]brar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. Este mandato permite exigirle a cualquier individuo el ejercicio de acciones positivas a favor de sus semejantes, en situaciones en las que la falta de ayuda implique exponerlos a un perjuicio irremediable[632].

 

613.   La solidaridad “se concreta en una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad, orientadas hacia la consecución de los fines esenciales de la organización política”[633]. Esto implica que “este principio tiene aplicación frente a diversas situaciones cuya enunciación no viene tasada por el legislador, sino que acompaña los cambios sociales según se produzcan”[634]. Aunque tiene un alcance amplio, la jurisprudencia ha explicado que no admite la imposición de cualquier medida. Por lo tanto, es necesario “determinar los alcances del deber de solidaridad y de tal modo establecer qué cargas es razonable que el Estado imponga a los particulares. (…) La prevalencia del interés general no es una regla constitucional de la cual se derive una consecuencia jurídica única, sino un principio que, como tal, es susceptible de ponderación”[635].

 

614.   En distintas oportunidades, la Corte ha analizado medidas adoptadas con fundamento en el principio de solidaridad que implican afectaciones de libertades económicas. Entre ellas, se ha pronunciado sobre la validez de la obligación de pagar tributos[636], la imposición de las funciones de agente retenedor[637], el deber de los empleadores de continuar pagando los salarios de los trabajadores víctimas de secuestro[638], la refinanciación de créditos y suspensión de procesos ejecutivos para deudores afectados por una situación de desastre[639], los cargos de defensor de oficio en el proceso penal[640] y de auxiliar ad honorem en los despachos de defensores de familia[641], la designación de abogados como curadores ad litem sin remuneración[642], y la destinación de maquinaria, equipo y personal de los contratistas y concesionarios del Estado para atender desastres y emergencias viales[643]. Su constitucionalidad se ha determinado a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

615.   A partir de lo anterior, es posible concluir que el principio de solidaridad justifica la obligación de divulgar la Alerta Colombia. Los artículos 6, 10 y 11 del PLE establecen una pauta de comportamiento para ciertas empresas, que corresponde a la realización de esfuerzos orientados a la búsqueda de niños y niñas extraviados o desaparecidos a través de las herramientas que tienen para difundir información que pueda contribuir a su localización. Aunque puede implicar la destinación de recursos materiales y humanos para su cumplimiento, es una intervención legítima en las libertades económicas de estos sujetos, y que responde a una situación de urgencia manifiesta, porque involucra un riesgo para la vida e integridad de unas personas que están en una especial situación de vulnerabilidad, y cuyos derechos prevalecen sobre los de los demás[644].

 

616.   En cuarto lugar, la divulgación de la Alerta Colombia responde a criterios de proporcionalidad y razonabilidad. La sola legitimidad de la medida no es suficiente para declarar su constitucionalidad, porque “el sometimiento del Estado al ordenamiento jurídico supone también un control sobre los mecanismos por medio de los cuales éste desarrolla los objetivos constitucionales”[645]. El último paso del test leve de proporcionalidad permite acreditar la validez constitucional de aquel deber, como se expone a continuación.

 

617.   La medida es potencialmente idónea para alcanzar el fin que persigue.  La Sala Plena considera que la obligación de difundir la Alerta Colombia con los requisitos y procedimientos establecidos en los artículos 6, 10 y 11 del PLE, excepto los de periodicidad establecidos en el parágrafo 2 del artículo 6, es potencialmente adecuada para la búsqueda y localización de NNA extraviados o desaparecidos. Esta es una situación de urgencia manifiesta, para la que resulta imprescindible acudir a las autoridades y difundir la información que sea necesaria para poder ubicarlos y garantizar la especial protección que les reconoce la Constitución. No en vano, existen varios ejemplos internacionales[646] y nacionales[647] de este tipo de medidas, con los que se busca lograr una articulación entre el Estado y la ciudadanía para poder proteger a quienes son víctimas de secuestros y abducciones.

 

618.   La difusión de información a través de los teléfonos móviles, los medios de comunicación de amplia circulación y en las instalaciones de los aeropuertos internacionales podría maximizar la visibilización de este tipo de casos, y permitir que las autoridades y la ciudadanía realicen mejores acciones que permitan encontrar a los niños y niñas que se hayan extraviado o desaparecido con mayor efectividad y rapidez.

 

619.   Los artículos 6, 10 y 11 del PLE establecen diferentes parámetros para el funcionamiento de la Alerta Colombia. Se refieren al contenido mínimo que debe tener cada mensaje, la forma en la que debe manifestarse en cada teléfono móvil, los plazos para su envío después de que se activa la alerta, al igual que su periodicidad, el área geográfica donde debe comunicarse, y los distintos destinatarios a los que debe ser remitida. Aunque tienen la potencialidad de mejorar los esfuerzos para buscar y localizar a los NNA que se extravíen o desaparezcan, es una regulación detallada, que se refiere a varios aspectos cuya factibilidad depende de las capacidades técnicas de las autoridades y de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones.

 

620.   La Sala Plena advierte que el modelo de alerta propuesto en el PLE es objeto de cuestionamientos serios de dos entidades con experticia técnica y conocimiento del sector de las telecomunicaciones: la Comisión de Regulación de Comunicaciones^[648] y la Asociación de la Industria Móvil de Colombia^[649]. Ambas sostienen que la Alerta Colombia tiene unos requisitos de imposible cumplimiento, porque las plataformas actuales de la red móvil no tienen la capacidad de enviar imágenes, hacer que la alerta cubra la pantalla durante un tiempo en el que no sea posible eliminarla, determinar un color específico para sus letras, ni hacer que los dispositivos móviles vibren cuando sea recibida. Además, el número de caracteres que pueden incluirse en cada mensaje es limitado^[650], y las redes y dispositivos móviles disponibles para una parte importante de la población no soportan el envío de mensajes multimedia^[651].

 

621.   La CRC afirma que no hay experiencias en el mundo de alertas que incluyan imágenes en el formato propuesto, y que el modelo propuesto no está estandarizado ni respaldado por organismos internacionales. Señala que, si la tecnología para cumplir los requisitos establecidos en el PLE existiera, el envío masivo de mensajes de alerta con imágenes podría congestionar las redes de telecomunicaciones y afectar la prestación de este servicio público.

 

622.   Los intervinientes también resaltan un desconocimiento de los esfuerzos regulatorios existentes^[652], y la generación de una duplicidad innecesaria, porque la Ley 2326 de 2023, que regula la Alerta Rosa, ya contempla un mecanismo de búsqueda inmediata para niños, niñas, adolescentes, jóvenes y mujeres desaparecidas. La CRC explica que realizó un estudio de impacto normativo, donde encontró el sistema más eficaz y eficiente para el envío de alertas^[653], y que este fue implementado en el Decreto 1428 de 2024. Sin embargo, el PLE propone un sistema adicional que no consulta las condiciones técnicas ya establecidas, lo que genera confusión institucional, duplicidad de funciones, aumento de costos operativos y dificultades en la implementación.

 

623.   A partir de lo anterior, la CRC sostiene que el proyecto vulnera el artículo 365 de la Constitución al comprometer la eficiencia en la prestación de servicios públicos; el artículo 334 al afectar la racionalidad económica y la libertad de empresa sin justificación suficiente; el artículo 209 por contradecir los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad en la función administrativa^[654]; y el principio de protección al patrimonio público al exigir la implementación de una nueva plataforma de agregación con altos costos de inversión y operación.

 

624.   La Sala Plena reconoce la importancia de estos reparos y la necesidad de tenerlos en cuenta para el efectivo funcionamiento de la Alerta Colombia. Sin embargo, no comparte la conclusión de que el deber de divulgarla y difundirla en los términos de los artículos 6, 10 y 11 del PLE sea contrario a la Constitución, excepto en lo relativo a la periodicidad que se establece en el parágrafo 2 del artículo 6.. En la intensidad leve del test de proporcionalidad “la medida objeto de control tan solo debe ser adecuada para alcanzar el fin propuesto por el Legislador”^[655]. Por lo tanto, el juez constitucional debe verificar si esta es idónea en algún grado. Es decir, si es potencialmente adecuada, en términos de eficacia, eficiencia, temporalidad o probabilidad, para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue^[656]. Con esto en mente, una lectura sistemática de las disposiciones del PLE permite concluir que este criterio se cumple, y que los reproches realizados frente a la obligación de divulgar la Alerta Colombia no se relacionan con su validez normativa, sino con potenciales problemas que puede enfrentar su implementación por parte del regulador.

 

625.   Aunque lo manifestado por la Comisión de Regulación de Comunicaciones y Asomóvil se fundamenta en un análisis técnico y en argumentos persuasivos sobre las dificultades prácticas que podría enfrentar la Alerta Colombia, sus reproches sobre la inconstitucionalidad de las normas estudiadas resultan infundados. Para determinar el alcance de la obligación de difusión y divulgación previsto en el PLE es necesario realizar una interpretación armónica de todas sus disposiciones. En este sentido, no puede pasarse por alto que  el PLE incluyó (i) un mandato de integración y armonización con las demás alertas existentes (parágrafo 1 del artículo 10 y parágrafo del artículo 11) y (ii) un deber para que el Gobierno nacional reglamente lo necesario para este propósito (artículo 14).

 

626.   En desarrollo de estos criterios, al realizar el análisis formal del PLE, la Corte explicó que la Alerta Colombia está integrada al Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022. Dicha disposición establece que el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones liderará la articulación de los sistemas de información existentes, con el fin de integrarlos y complementarlos para garantizar la emisión de alertas tempranas que permitan la oportuna intervención de las entidades estatales para prevenir afectaciones de los derechos de los NNA. Las alertas Rosa y Nacional también deben formar parte de este sistema.

 

627.   Por lo tanto, la Sala Plena concluye que no se afecta la potencial idoneidad exigida por el juicio de proporcionalidad leve, porque el PLE prevé que la divulgación y difusión de la Alerta Colombia está condicionada a la reglamentación que expida el Gobierno nacional para su implementación en el marco de las facultades reglamentarias derivadas de los artículos 10, 11 y 14 del PLE. Para este propósito, podrá diseñar las medidas que considere pertinentes para asegurar el efectivo funcionamiento de esta herramienta para la búsqueda de NNA extraviados o desaparecidos, teniendo en cuenta la necesidad de adoptar criterios adecuados a las capacidades tecnológicas existentes, que maximicen el uso de los recursos disponibles, que se articulen con los demás mecanismos de alerta existentes, y que no comprometan su funcionamiento ni la debida prestación de servicios públicos como el de telecomunicaciones.

 

628.   Lo anterior permite concluir que la obligación de difundir la Alerta Colombia en los términos de los artículos 6, 10 y 11 del PLE es potencialmente adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad de contar con un mecanismo de búsqueda, localización y recuperación inmediata de los NNA extraviados o desaparecidos. Es un deber abstracto, cuya efectiva aplicación requiere la determinación de criterios prácticos en la reglamentación que el gobierno nacional adopte para el efecto. De allí se deriva que, desde una perspectiva normativa, esta carga impuesta a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, los operadores de aeropuertos y los titulares de medios de comunicación de amplia difusión satisfaga el grado de idoneidad exigido en un escrutinio leve de proporcionalidad. Su real eficacia y eficiencia depende de una regulación futura que, de acuerdo con el artículo 14 del PLE, le corresponde a la CRC, por lo que podrá abordar sus reparos al establecer los criterios requeridos para la implementación de la Alerta Colombia.

 

629.   Frente a los reparos formulados por el Ministerio de Justicia y la CRC sobre la carga presupuestal que implicaría la aprobación del PLE, la Sala Plena considera necesario precisar, como se abordó al analizar las razones por las que el análisis de impacto fiscal no resultaba aplicable para su trámite, que dicha norma no contiene ninguna orden de gasto. Por lo tanto, si al momento de su implementación se llegaran  a requerir erogaciones, estas deberán atenderse con cargo a las apropiaciones existentes y conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

630.   Sin embargo, la anterior conclusión sobre el cumplimiento de la idoneidad potencial no se le extiende al parágrafo 2 del artículo 6 del PLE, que contine el mandato de que la Alerta Colombia se emita tres veces al día desde el reporte de la desaparición y, como mínimo, durante la semana siguiente al mensaje inicial, salvo que antes de ese término el niño, niña o adolescente extraviado sea encontrado. Esta disposición establece un régimen incompatible con los estándares vigentes de respuesta inmediata[657], porque extiende la emisión de alertas por un período de siete días, y que no cumple las exigencias de idoneidad potencial, debido a que desborda el fin legítimo de búsqueda y protección al mantener un sistema de difusión masiva más allá del margen temporal en el que las alertas resultan efectivas.

 

631.   Desde experiencias comparadas, en sistemas como el de Estados Unidos, las alertas AMBER suelen mantenerse activas por no más de 24 horas, dado que más del 95% de las recuperaciones exitosas ocurren dentro de ese lapso o, como máximo, en las primeras 72 horas^[658]. En Canadá^[659] y Australia^[660], la duración estándar también es de 24 horas, mientras que en México el protocolo nacional limita expresamente la alerta a 72 horas^[661]. Francia, con su sistema Alerte Enlèvement, restringe la difusión obligatoria a apenas 3 horas de cobertura intensiva, precisamente para no desnaturalizar el carácter de urgencia y eficacia del mecanismo^[662].

 

632.   Estos modelos reflejan una tendencia global sobre la excepcionalidad y duración limitada de las alertas públicas, cuyo mayor impacto se produce entre las primeras 24 a 48 horas, por tratarse del período en el que también se concentra el mayor riesgo para la víctima. Una vez transcurre aquel lapso de tiempo, la eficacia de la difusión masiva disminuye notablemente, y la permanencia de la alerta puede resultar contraproducente o incluso lesiva.

 

633.   Además de no mejorar la eficiencia de la búsqueda, mantener la Alerta Colombia activa por una semana incrementa los riesgos asociados a la exposición innecesaria y prolongada de datos personales e información sensible de niños, niñas y adolescentes, como su imagen y datos de su intimidad. Esto los expone a una situación de revictimización, que puede causarles perjuicios y traumas adicionales, y se traduce en una violación de los principios de proporcionalidad, necesidad y finalidad en el tratamiento de datos personales. Además, como lo resaltan algunos intervinientes, podría generar la saturación innecesaria de redes y equipos móviles.

 

634.   Con base en lo anterior, la Sala Plena concluye que el parágrafo 2 del artículo 6 del PLE no corresponde a la respuesta inmediata que se exige para la protección de NNA y el debido tratamiento de datos personales. Tampoco satisface la exigencia de tener una idoneidad potencial para alcanzar el fin perseguido por la Alerta Colombia de localizar y recuperar a los niños, niñas y adolescentes extraviados.

 

635.   Resultado del análisis de constitucionalidad. Como resultado de la metodología utilizada en esta sección, la Sala Plena declarará la constitucionalidad del deber de difundir la Alerta Colombia en los términos de los artículos 6, 10 y 11 del PLE, excepto del parágrafo 2 de su artículo 6. Como se explicó en la sección anterior, dicha disposición no satisface los criterios de proporcionalidad, por lo que su contenido resulta contrario a la Constitución Política.

 

636.   Para asegurar su coherencia con las normas superiores y para garantizar que la Alerta Colombia cumpla su finalidad de proteger a los niños, niñas y adolescentes extraviados, las autoridades deben evaluar cada caso de conformidad con sus complejidades, para determinar el mejor curso de acción, sin la imposición de la divulgación tres veces al día durante una semana a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, operadores de aeropuertos internacionales y titulares de medios de comunicación de amplio alcance.

 

637.   Por lo tanto, la Sala Plena condicionará el alcance del parágrafo 2 del artículo 6 del PLE, y lo declarará exequible en el entendido de que la determinación de la duración de la alerta inicial deberá ser la estrictamente necesaria para lograr la búsqueda, localización y pronta recuperación del menor de edad a juicio de la autoridad competente, según las circunstancias particulares del caso. Asimismo, en eventos excepcionales, debidamente justificados por razones de seguridad, será posible que no se active la Alerta Colombia o que esta se aplique bajo condiciones especiales. Todo lo anterior podrá ser desarrollado por el regulador, en los términos del artículo 14 del PLE.

 

638.   Lineamientos para la reglamentación del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado. Sin perjuicio de lo anterior, dada la necesidad de garantizar el interés superior de la niñez y la proporcionalidad y razonabilidad de las cargas impuestas a los obligados a esta actividad, la reglamentación que se adopte para implementar la Alerta Colombia deberá tener en cuenta algunos lineamientos que se expondrán a continuación, y que se formulan como unos parámetros mínimos de razonabilidad administrativa. No se plantean como un condicionamiento de la exequibilidad de la norma. Su propósito es garantizar el respeto de los principios de eficacia, eficiencia, proporcionalidad y coordinación institucional, conforme a los artículos 2, 209 y 365 de la Constitución, en atención a los reparos técnicos formulados por varios de los intervinientes.

 

639.   Por lo tanto, no se trata de una intromisión en la competencia de la Rama Ejecutiva, sino una reafirmación del deber de coherencia con los principios constitucionales, especialmente aquellos relacionados con el interés superior de la niñez y la garantía efectiva de sus derechos fundamentales. La Corte no pretende sustituir la discrecionalidad técnica del gobierno, sino proporcionar unos lineamientos de carácter orientador y no obligatorio, cuya observancia puede tomarse como un referente de interpretación constitucional para las autoridades encargadas de su reglamentación. Con esto en mente, la Sala Plena presenta cinco criterios que buscan el respeto de las normas superiores y de los derechos prevalentes de la niñez.

 

640.   En primer lugar, debe procurarse que los requisitos y procedimientos para la divulgación de la Alerta Colombia no se transformen en una barrera para su adecuado funcionamiento. Este tipo de medidas tienen un carácter instrumental, por lo que solo podrán exigirse cuando sean posibles de cumplir. Por lo tanto, las autoridades competentes para reglamentarla deben evaluar la viabilidad técnica de las exigencias sobre el contenido mínimo[663], las características del mensaje[664], los plazos para la difusión[665], la periodicidad[666], las zonas de difusión[667] y los destinatarios[668] para que determinen, en el marco de sus facultades, si resultan factibles y pueden aplicarse. Para estos efectos resulta fundamental tener en cuenta la capacidad tecnológica de la administración, de las redes de telecomunicaciones, de sus operadores y de los dispositivos móviles de los destinatarios.

 

641.   En segundo lugar, y en estrecha relación con lo anterior, la reglamentación del PLE debe procurar definir con claridad a los sujetos obligados y los requisitos y procedimientos que les son aplicables según sus particularidades. Aunque no hay dificultades para determinar quiénes serían los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones y los operadores de aeropuertos internacionales que asumirían esta carga, el mandato de difundir la Alerta Colombia tiene un alto grado de indeterminación, que impide identificar con claridad a la totalidad de sus destinatarios. Sin una adecuada precisión por el gobierno nacional, esta carga podría resultar de imposible cumplimiento.

 

642.   El PLE contiene definiciones amplias y abstractas, pues establece que la Alerta Colombia se debe comunicar de cualquier canal o medio tecnológico que sirva para la difusión masiva[669] y a través de otros medios de comunicación de amplia cobertura[670]. El énfasis que el ponente hizo en el protagonismo de la tecnología en la Alerta Colombia tampoco reduce su abstracción[671]. En sus acepciones más comunes[672], tecnología hace referencia al conjunto de teorías y de técnicas que permiten el aprovechamiento práctico del conocimiento científico, el lenguaje propio de una ciencia o un arte, y de los instrumentos y procedimientos industriales de un determinado sector o producto[673]. Por lo tanto, puede aplicarse a distintos medios y canales que sirvan para la difusión masiva o tengan amplia cobertura, como la radio, la televisión, la prensa escrita, el cine, los sitios web de noticias, las redes sociales, las plataformas de video en línea, los podcasts, los correos electrónicos, las agencias de noticias, los portales gubernamentales y comunicados oficiales, las aplicaciones de mensajería instantánea y la cartelería digital urbana.

 

643.   Esto implica la necesidad de que el gobierno, en el marco de su discrecionalidad técnica y reglamentaria, precise los requisitos y procedimientos que serían aplicables a los distintos medios y canales que sirvan para la difusión masiva o tengan amplia cobertura, que debe ser debidamente atendida en la reglamentación. Una lectura literal e inarmónica del PLE podría dar a entender que los distintos responsables a difundir la Alerta Colombia están obligados a cumplir las condiciones establecidas en sus artículos 6, 10, y 11: (i) el contenido mínimo que debe tener cada mensaje; (ii) la forma en la que debe manifestarse la alerta[674]; (iii) el plazo y la periodicidad para su difusión; (iv) la zona en la que debe divulgarse; y (v) los destinatarios específicos a los que debe llegar.

 

644.   Esta interpretación podría llevar a escenarios en los que su aplicación resulte imposible. Como lo muestra el texto del PLE, las exigencias de la Alerta Colombia están pensadas para su difusión en dispositivos que tengan una pantalla capaz de transmitir imágenes a color y que tengan acceso a la red de telecomunicaciones. Esto hace que algunas de sus condiciones resulten absolutamente incompatibles con ciertos canales y medios tecnológicos que podrían servir para su divulgación masiva, como sucedería con los plazos requeridos para la difusión mediante medios impresos, y el absurdo que implica pensar el envío de las fotografías de los niños y niñas desaparecidos a través de la radio.

 

645.   En tercer lugar, la reglamentación de la Alerta Colombia debe asegurar una adecuada integración con las demás alertas existentes e impedir que se afecte su funcionamiento. Esto implica la adopción de medidas que eviten la duplicidad de requisitos y procedimientos, al igual que la repetición de esfuerzos innecesarios o injustificados. La discordancia de criterios para su implementación puede desarticular a las entidades responsables de su funcionamiento, generar contradicciones normativas, ralentizar el funcionamiento de las alertas, afectar la prestación del servicio de telecomunicaciones, confundir a la ciudadanía e incrementar los costos de recursos humanos y materiales innecesariamente.

 

646.   Por otro lado, se debe lograr la actuación coordinada de los distintos responsables de la divulgación y difusión de mensajes para la búsqueda y localización de NNA desaparecidos, de una manera que garantice resultados efectivos y evite la duplicación de esfuerzos. Esto involucra tanto a los sujetos obligados de realizar la difusión, como a las distintas autoridades del Estado que tienen competencias en esta materia, como las 17 que integran el Comité de Coordinación Nacional de la Alerta Rosa[675].

 

647.   De este modo, si otro mecanismo[676] puede suplir el propósito perseguido por la Alerta Colombia de una manera más eficiente, el regulador podrá optar por una única medida que las subsuma. Este punto merece una precisión normativa. De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 10 del PLE, la integración de la Alerta Colombia al Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez no puede implicar una pérdida de autonomía en su modalidad. En una lectura literal, lo anterior parecería sugerir que el legislador pretende la creación de una alerta paralela a las demás que harían parte del sistema creado en el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022. Esta sería una consecuencia irrazonable, que resulta contraria a una interpretación armónica de estas disposiciones.

 

648.   El Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez, entre otras, debe divulgar información sobre “sobre riesgos de desnutrición, abuso, las distintas formas de violencia, enfermedades crónicas existentes o riesgos de salud, vacunación, talla, peso, escolaridad, rendimiento académico, amenaza de reclutamiento forzado para NNA o su núcleo familiar”[677]. Por lo tanto, la exigencia de que la Alerta Colombia se articule sin perder su autonomía en su modalidad se refiere a que exista una alerta especializada para casos de NNA desaparecidos, sin perjuicio de que existan mecanismos diferentes para los demás asuntos que hacen parte del gran Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez.

 

649.   En cuarto lugar, la reglamentación debe asegurar que los procedimientos y requisitos para el funcionamiento de la Alerta Colombia respeten los principios de eficacia, eficiencia, celeridad y economía, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política. Por lo tanto, deberá buscarse la maximización de sus resultados con el menor costo posible, en el evento de que implique erogaciones[678], teniendo en cuenta que es una medida que podría implicar esfuerzos y recursos de entidades estatales y particulares que deben actuar de forma articulada y coordinada.

 

650.   Finalmente, en quinto lugar, la reglamentación debe garantizar que la difusión y divulgación de la Alerta Colombia por distintos canales o medios no afecte la eficiencia en la prestación de algún servicio público, de acuerdo con el artículo 365 de la Constitución. La Sala Plena advierte que la implementación de la Alerta Colombia podría impactar los derechos de los usuarios del servicio público de telecomunicaciones.

 

651.   De una parte, y según lo señala la CRC, el tamaño de los mensajes de alerta que sean difundidos masivamente puede generar congestiones en las redes de telecomunicaciones móviles y degradar la calidad de su acceso. Por otro lado, y como consecuencia de las cifras alarmantes sobre desapariciones y extravíos de NNA en Colombia, la activación del mecanismo previsto en el PLE puede implicar el envío de alertas que impidan el uso de dispositivos móviles durante el tiempo en el que aparezca en las pantallas sin la posibilidad de borrarse, de acuerdo con su artículo 10.e.

 

652.   En consecuencia, la intensidad de la restricción del acceso al servicio público de telecomunicaciones a partir de estos factores es un asunto que no se deriva de las normas analizadas, sino que dependerá de las características y la cantidad de mensajes que sean enviados en cada caso. De este modo, no puede considerarse como una cuestión que afecte la idoneidad potencial de la Alerta Colombia para la búsqueda y localización de NNA desaparecidos o extraviados. Por lo tanto, y sin perjuicio de que la exigencia de difundir la Alerta Colombia a través de las redes de telecomunicaciones es una medida legítima fundamentada en el interés superior de la niñez y en el principio de solidaridad, la reglamentación que adopte el gobierno nacional para su implementación deberá garantizar que no se generen suspensiones o restricciones absolutas a los derechos de los usuarios de este servicio público.

 

 

(ii)            Divulgación de datos de niños y niñas

 

653.       Alcance de las normas analizadas. El artículo 6° del PLE dispone en sus literales a), b), c), d), e), f), g) y h) que la Alerta Colombia será enviada a todos los teléfonos móviles que se encuentren en la zona donde se extravió el niño o niña, con los siguientes datos: (i) fecha exacta en la que se extravió el niño o niña; (ii) número telefónico dispuesto por las autoridades; (iii) número telefónico de los familiares; (iv) ciudad o municipio, localidad, departamento o distrito; (v) zona donde se extravió el niño o niña; (vi) vestimenta del niño o niña extraviado; (vii) fotografía actualizada del niño o niña que permita su individualización y (viii) cualquier otra información que sirva para identificar y localizar al niño o niña extraviado.

 

654.       Además, para efectos de la divulgación, en el parágrafo 3° se establece que el ICBF dispondrá de seis meses para incluir “en su página web oficial una ventana denominada Alerta Colombia, con miras a que los ciudadanos tengan acceso a la misma y puedan verificar las alertas activas”.

 

655.       Por su parte, el artículo 10 prevé el procedimiento para la difusión de la Alerta Colombia. En el literal e) se establece el tiempo durante el cual la alerta deberá cubrir la pantalla de los celulares y el espacio que deberá ocupar la fotografía del niño o niña en los dispositivos móviles. Adicionalmente, el PLE exige que se impide la posibilidad de que el usuario la elimine antes de cumplido el tiempo mínimo allí previsto.

 

656.       En su parágrafo 3° la norma dispone que la alerta deberá ser activada “de conformidad con el juicio razonable de las instancias competentes” y que deberá atender al interés superior de los niños y niñas; su activación “se realizará sin anteponer prejuicios y valores personales, o cualquier otro acto de discriminación” y la información “será administrada bajo las condiciones de seguridad necesarias para impedir su consulta, uso o acceso no autorizado”.

 

657.       Finalmente, el parágrafo del artículo 11 dispone que el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Policía Nacional, deberá articular con los sujetos descritos en el artículo 6 -es decir los proveedores de redes y servicios de telecomunicación-, el protocolo de difusión de la Alerta Colombia en el país.

 

658.       La Defensoría del Pueblo, el Semillero de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario “Antônio Cançado Trindade” de la Universidad Católica de Colombia, la Universidad Industrial de Santander, la Universidad del Norte y la Universidad Católica de Colombia coincidieron en que el diseño y puesta en marcha del sistema de alertas públicas puede afectar de forma desproporcionada los derechos fundamentales de los niños y niñas a la intimidad, a la imagen y al habeas data, si no se establecen límites en la forma, frecuencia y alcance de la divulgación masiva de datos personales.

 

659.       Consideraciones de la Corte. Tomando en consideración lo planteado por los intervinientes, la Corte realizará un test estricto de proporcionalidad en el que se analizarán los derechos fundamentales en tensión; por un lado, el derecho a la integridad personal de los niños y niñas y, por otro, los derechos a la intimidad, a la imagen y al habeas data. Ello, en la medida en que el test de intensidad estricta aplica cuando el medio empleado por el legislador tiene la potencialidad de afectar el goce de un derecho constitucional fundamental; como los que serán objeto de análisis, a continuación^[679].

 

660.       Para estos efectos, se determinará si: (i) las medidas adoptadas por el legislador persiguen un fin legítimo, importante e imperioso; (ii) los medios escogidos son adecuados y efectivamente conducentes; (iii) los medios son necesarios, es decir que no pueden ser reemplazados por unos menos lesivos; y (iv) los beneficios que generan las medidas exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales^[680].

 

661.       Finalidad. En primer lugar, con la divulgación de la información que sirva para identificar al niño o niña extraviado y su publicación en la página web del ICBF, se busca lograr su búsqueda, localización y recuperación inmediata; propósitos que también persigue la fijación de un procedimiento para la activación de la Alerta y la creación de un protocolo de difusión.

 

662.       En ese sentido, las normas bajo análisis propenden por la garantía del interés superior de los niños y niñas, y por la prevalencia de sus derechos; principios de raigambre constitucional que guían las actuaciones del Estado y de la sociedad en general, derivados del artículo 44 de la Constitución Política y de varios instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, como la Convención sobre los Derechos del Niño, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, entre otros.

 

663.       En cumplimiento de tales mandatos, esta Corporación ha considerado que resulta “imperativo resguardar a los menores de edad de todo tipo de riesgos prohibidos que puedan amenazar o perturbar su integridad y su proceso de desarrollo armónico”^[681]. Algunos de estos riesgos fueron previstos en los artículos 12, 13, 17, 28, 42 y 44 de la Constitución Política que prohíben la tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes; la esclavitud, la servidumbre y la trata; ser molestados en su persona o su familia; cualquier forma de violencia intrafamiliar; toda forma de abandono; todo tipo de violencia física o moral; el secuestro en todas sus modalidades; cualquier forma de venta; todo tipo de abuso sexual; cualquier forma de explotación laboral; toda explotación económica y cualquier trabajo riesgoso.

 

664.       En ese sentido y en virtud de la Convención sobre los Derechos de los Niños, el Estado adquirió obligaciones de protección y garantía de los derechos de los NNA, como la de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de cualquier otra índole necesarias para la efectividad de sus derechos, y la de proteger y dar asistencia a los que han sido separados temporal o permanentemente de su medio familiar^[682].

 

665.       Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se estima que las medidas legislativas objeto de análisis persiguen una finalidad legítima, importante e imperiosa; pues no solo se ajustan a los postulados constitucionales en la materia, sino que los desarrollan ampliamente.

 

666.       Idoneidad. En segundo lugar, la divulgación y publicación de información que permita la identificación de niños y niñas en condición de extravío constituye una herramienta de incuestionable eficacia para el cumplimiento de los fines superiores que persigue la norma. En efecto, la precisión en los datos relativos a la fecha exacta del extravío, los números de contacto habilitados por las autoridades competentes y los familiares, la ciudad o municipio, así como la zona específica donde ocurrió el hecho, la descripción de la vestimenta del NNA y la inclusión de una fotografía actualizada, conforman un conjunto de elementos que, articulados adecuadamente, favorecen de manera significativa su pronta identificación y eventual localización.

 

667.       Asimismo, resulta particularmente relevante la disposición que permite la difusión de la imagen del NNA extraviado en dispositivos móviles, impidiendo su eliminación por parte de los usuarios antes de que transcurra el tiempo mínimo establecido por la normativa. Esta medida no solo amplifica el alcance de la búsqueda, sino que fortalece el compromiso colectivo en la protección de los derechos fundamentales de la infancia.

 

668.       Por otra parte, si bien el parágrafo 3° del artículo 10 no impide por sí mismo el acceso, uso o consulta no autorizada de la información, sí contribuye de manera efectiva a la protección de dichos datos al exigir su administración bajo estrictos criterios de seguridad y razonabilidad. Esta exigencia se orienta, en todo momento, a garantizar la prevalencia de los derechos de los niños y niñas, conforme al principio de interés superior que rige en esta materia. Es importante destacar que según este parágrafo, la Alerta no se activa de manera automática en todos los casos. Antes de hacerlo, las autoridades competentes deben realizar un “juicio razonable” y decidir atendiendo al interés superior del niño o la niña. Esto implica que, según las particularidades del caso, incluso puede concluirse que lo más conveniente es no activar la alerta.

 

669.       Por último, la creación de un protocolo de difusión de la Alerta Colombia en el país es una herramienta que contribuye a su efectiva materialización, si se entiende que un protocolo es una hoja de ruta que incluye reglas, procedimientos y criterios para su implementación.

 

670.       En consecuencia, la divulgación de los datos personales de los niños, niñas y adolescentes extraviados y la habilitación de un sitio web que centralice esta información son medidas objeto de análisis se revelan como idóneas y efectivamente conducentes para la realización de los propósitos que inspira la norma, consolidando un marco de actuación que armoniza la eficacia operativa con la salvaguarda de los derechos fundamentales de la niñez.

 

671.       Necesidad. La divulgación de los datos personales de los niños, niñas y adolescentes extraviados en los dispositivos móviles de la zona donde se produzcan los hechos es indispensable para alcanzar el propósito perseguido por el PLE. Sin esta información resulta prácticamente imposible identificar a los destinatarios de este mecanismo de protección, por lo que no es posible identificar otra medida que permita localizarlos y recuperarlos. Se trata de la medida menos lesiva para sus derechos fundamentales a la intimidad, la imagen y el hábeas data, porque es la única posible. Por otro lado, la habilitación de un sitio web que concentre de manera unificada todas las alertas vigentes produce un impacto comparable a la difusión masiva de los datos a los dispositivos móviles en dichos derechos fundamentales. Es un mecanismo que facilita el acceso oportuno a datos relevantes por parte de la ciudadanía y que fortalece la capacidad colectiva de respuesta ante situaciones de extravío, por lo que contribuye de manera oportuna a su protección. Además, es coherente con las normas que rigen la materia.

 

672.       Como se explicó en la sección anterior, la prohibición del tratamiento de los datos personales de los niños, niñas y adolescentes no es absoluta. Puede hacerse incluso sin autorización si se cumplen algunos requerimientos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-748 de 2011 y el literal a) del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012. La información que debe recolectarse y difundirse en los términos del PLE supera, en consecuencia, el principio de necesidad de la información, pues resulta imprescindible para lograr buscar y localizar a los niños y niñas extraviados.

 

673.       Sobre todo, si se tiene en cuenta que el mismo PLE le impone límites al tratamiento de datos personales, sin sacrificar la realización del propósito superior que se persigue. En efecto, las normas bajo análisis exigen el cumplimiento de estrictos criterios de seguridad y razonabilidad, en el manejo de la información personal, así como a la creación de un protocolo de difusión; lo cual debe ser leído en armonía con el artículo 7°^[683] del PLE según el cual, la circulación de los datos es limitada y el tratamiento de datos debe realizarse de conformidad con la Ley Estatutaria 1581 de 2012.

 

674.       Adicionalmente, quienes intervengan en el tratamiento de los datos deben implementar la responsabilidad demostrada (accountability) en el tratamiento de datos, lo cual implica que están en la obligación de contar con evidencia que acredite que adoptaron medidas oportunas, útiles, necesarias, pertinentes y eficientes para cumplir las exigencias regulatorias sobre la recolección, uso, circulación y, en general, el tratamiento de la citada información.

 

675.       Proporcionalidad en sentido estricto. En la medida en que, por disposición del artículo 7° del PLE, las normas bajo análisis se encuentran supeditadas a lo establecido en la Ley Estatuaria 1581 de 2012, se estima que también superan la proporcionalidad en sentido estricto, pues los beneficios que generan sobre los derechos de los niños y niñas a la integridad personal, exceden claramente las restricciones que recaen sobre los derechos a la intimidad, a la imagen y al habeas data; los cuales, como se ha explicado, se encuentran salvaguardados por el marco normativo que protege los datos personales.

 

676.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte procederá a declarar la constitucionalidad de los literales a), b), c), d), e), f), g), h) y parágrafo 3° del artículo 6°; del literal e) y parágrafo 3° del artículo 10; y del parágrafo del artículo 11 del PLE.

 

(iii)          Divulgación de datos del presunto secuestrador

 

677.       Alcance de la norma analizada (literal h del art. 6). Según la referida norma, la Alerta Colombia deberá contener los datos de la persona que secuestró al niño o la niña o el adolescente, “si se tiene certeza de su identidad o por lo menos la descripción física, so pena de los delitos cometidos si resultara dolosamente falsa la información”.

 

678.       Consideraciones de la Corte. La norma examinada plantea el deber de divulgar la información de personas responsables por el hecho punible del secuestro de niños, niñas y adolescentes, con el propósito de brindar información suficiente para su localización y recuperación. Aunque esta disposición no fue cuestionada por ninguno de los intervinientes y parece estar orientada a garantizar el interés superior de la niñez, la Sala Plena la analizará a partir de un test estricto de proporcionalidad, por tratarse de una medida que afecta, a primera vista, impacta gravemente derechos fundamentales[684]: la presunción de inocencia, la honra y el buen nombre.

 

679.       Finalidad. La divulgación de la información que sirva para identificar a la persona que secuestró al niño o niña es una medida que se orienta a su pronta localización, para el inmediato restablecimiento de sus derechos fundamentales. La identificación de esta persona podría ayudar a localizar y recuperar al niño o niña.

 

680.       Al ser una norma que propende por la garantía del interés superior de los niños y por la prevalencia de sus derechos, se considera que persigue un fin legítimo, importante e imperioso a la luz del ordenamiento constitucional; del cual se desprende un deber de especial protección en cabeza del Estado, así como la obligación de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de cualquier índole necesarias para garantizar la efectividad de sus derechos^[685].

 

681.       Idoneidad. Tal como se analizó en las anteriores secciones, la divulgación de la información que permita la localización y recuperación de niños, niñas y adolescentes extraviados es una medida que persigue un fin legítimo, importante e imperioso a la luz del ordenamiento constitucional. Esto resulta evidente en escenarios de secuestro, en los que se requiere una actuación urgente para el inmediato restablecimiento de sus derechos fundamentales. La identificación del responsable de este tipo de conductas delictivas podría ayudar a salvaguardar su vida e integridad.

 

682.       Según los “Estándares para la Búsqueda de Personas Desaparecidas” del Instituto Nacional de Medicina Legal y Forenses la información relacionada con “los posibles autores, caracterización, contexto y demás circunstancias que orienten la ubicación de la persona desaparecida”, es de amplia utilidad en el proceso de búsqueda^[686]. En ese sentido, se considera que la norma cumple con el requisito de idoneidad del test estricto de proporcionalidad.

 

683.       Por lo tanto, la divulgación de este tipo de información satisface el requisito de idoneidad. Persigue un propósito que resulta coherente con el interés superior de la niñez reconocido en el artículo 44 de la Constitución, del cual se desprende un deber de especial protección en cabeza del Estado, así como la obligación de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de cualquier índole necesarias para garantizar la efectividad de sus derechos^[687].

 

684.       Necesidad. Aunque la información que permita identificar al posible autor del delito de secuestro puede resultar útil para la búsqueda de personas extraviadas, la Sala Plena considera que el literal h del artículo 6 del PLE es inconstitucional. Se trata de una medida altamente restrictiva de los derechos fundamentales a la presunción de inocencia, el buen nombre y la honra, y existe una alternativa menos lesiva de estos criterios constitucionales y con una idoneidad semejante para alcanzar los fines propuestos, como se explica a continuación.

 

685.       La expresión “persona que lo secuestró” introduce una atribución directa de responsabilidad penal a una persona sin un proceso penal previo, que resulta contraria al artículo 29 de la Constitución. Es un contenido normativo que sugiere que aquel quien fue visto con el niño, niña o adolescente extraviado puede ser su secuestrador, a pesar de que no existe un proceso penal que así lo determina. Esta situación, además, resulta contraria a la inmediatez que requiere la atención de los casos objeto de la Alerta Colombia, pues requiere el cumplimiento de etapas judiciales estrictas para determinar que una persona es, en efecto, responsable de aquel hecho punible.

 

686.       Por otro lado, también se aprecian afectaciones a la honra y buen nombre de quienes sean identificados como presuntos secuestradores para efectos de la Alerta Colombia. La Corte[688] ha explicado que, para determinar el grado de afectación de estos derechos, el juez constitucional debe tener en cuenta el contenido del mensaje[689], el grado de certeza de las expresiones o publicaciones[690], y el nivel de impacto de la divulgación[691].

 

687.       A partir de los anteriores criterios se evidencia que el funcionamiento de la Alerta Colombia puede generar graves afectaciones a la honra y el buen nombre de quienes sean identificados como posibles secuestradores. En primer lugar, involucra alusiones a situaciones específicas sobre personas concretas que se relacionan con este hecho punible. No corresponde a afirmaciones genéricas, sino a datos puntuales que buscan identificar a las personas que hayan sustraído a un niño, niña o adolescente. En segundo lugar, por la ausencia de un proceso penal en el que se determine efectivamente su responsabilidad por dicha conducta, no satisface unos criterios mínimos de certeza que permitan atribuir responsabilidad frente a hechos tan graves.

 

688.       En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que el funcionamiento de la Alerta Colombia involucra la divulgación masiva, periódica y urgente de este tipo de información a todos los dispositivos móviles y otros medios de comunicación de amplio alcance en el lugar donde se produzca el extravío del niño, niña y adolescente, con una progresiva ampliación territorial si las circunstancias así lo ameritan. Además, se trata de una fuente que involucra a diversas entidades del Estado con roles en su activación y funcionamiento. Por lo tanto, tiene un impacto inmediato y con apariencia de veracidad para sus destinatarios, que puede generar daños irreparables al buen nombre y la honra de quienes sean tratados como secuestradores en este tipo de mensajes, sin que la amenaza de ser procesado por “los delitos si resultara dolosamente falsa la información”, que incluso podrían llegar a traducirse en afectaciones para su integridad y vida misma.

 

689.       El envío de una alerta masiva en la que se señale o dé a entender que una persona es un presunto secuestrador de un niño, niña o adolescente puede afectar gravemente su reputación, al implicar una distorsión del concepto público que la comunidad tiene de ella. Esto puede socavar su prestigio y confianza en el ámbito social, y comprometer su dignidad y respeto, sin que se aprecie una forma mediante la cual la persona afectada por estos mensajes masivos pueda defenderse. Aunque, en gracia de discusión, las autoridades podrían difundir un mensaje en el que aclaren que la persona señalada previamente como presunto secuestrador no es responsable de dichos hechos, no hay garantía de que el mensaje original pueda ser eliminado de los numerosos dispositivos que lo remitan, ni que impidan los daños en su reputación frente a la comunidad.

 

690.       Por otro lado, la expresión “persona que lo secuestró” tampoco es necesaria para cumplir la finalidad del PLE, que se orienta a la localización inmediate de los niños, niñas y adolescentes extraviados. La referencia a esta conducta delictiva puede generar dificultades interpretativas y en su implementación, porque parecen limitar su alcance a este tipo de escenarios criminales. Debe tenerse en cuenta que la activación de la Alerta Colombia también puede referirse a hechos que no siempre deban ser penalizados, como extravíos involuntarios, situaciones de salud y conductas de familiares.

 

691.       De otra parte, también existen medidas igualmente eficaces y menos lesivas en el ordenamiento jurídico, como la Alerta Rosa creada en la Ley 2326 de 2023 y regulada en el Decreto 1428 de 2024. Allí se utiliza un lenguaje neutral centrado en descripciones verificables, como la inclusión de las “[c]aracterísticas de la persona que lo acompañaba la última vez que en que la niña, niño o adolescente (…) desaparecida fue vista”[692] en el contenido del mensaje que se debe divulgar. Una redacción de este estilo no da a entender atribuciones de responsabilidad penal por hechos tan grave como el secuestro de personas menores de 18 años, y satisface el fin de difundir toda la información que sirva para su identificación y localización, que se prevé en el mismo artículo 6.h del PLE.

 

692.       Proporcionalidad en sentido estricto. Aunque las anteriores consideraciones sobre la falta de necesidad de la expresión “persona que lo secuestró” son suficientes para concluir su inconstitucionalidad, la Sala Plena también resalta que dicho contenido normativo no es estrictamente proporcional. Esta redacción implica un sacrificio injustificado de la presunción de inocencia, el buen nombre y la honra, sin que se aprecie un beneficio claro superior a la utilización de un lenguaje neutral y que no genere estas graves afectaciones de derechos fundamentales. Por lo tanto, es evidente que resulta contraria a la Constitución.

 

693.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La aplicación del test de proporcionalidad en su intensidad estricta permite concluir que la expresión “persona que lo secuestró” contenida en el literal h del artículo 6 del PLE es inconstitucional, porque no satisface los requisitos de necesidad ni de proporcionalidad en sentido estricto. Además de sugerir una responsabilidad penal sin juicio previo, en un escenario en el que se requiere una actuación urgente y que no necesariamente implica la criminalización de conductas, parece limitar el contenido de la Alerta Colombia a los presuntos perpetradores de un hecho punible. Al existir una medida menos lesiva que satisface la misma finalidad y de mejor manera, como se explicó en líneas anteriores, la Sala Plena condicionará sus efectos de la siguiente manera.

 

694.       El literal h del artículo 6 del PLE establece que la Alerta Colombia debe contener, además de los datos que se listan en los artículos 4 y 6, “[c]ualquier otra información que sirva para identificar y localizar al niño o niña extraviado”. La referencia al presunto secuestrador que se incluye a renglón seguido puede interpretarse como uno de los distintos escenarios que deben tenerse en cuenta para facilitar la labor su búsqueda, y no como una regla especial relacionada con los perpetradores de dicha conducta criminal. Por lo tanto, y para dotar de razonabilidad al contenido normativo examinado, la Sala Plena declarará su constitucionalidad, en el entendido de se refiere a la última persona vista con el niño, niña o adolescente extraviado, o a la persona que causó su extravío, sin que implique ningún tipo de atribución de responsabilidad penal o limitación a un escenario de esta naturaleza.

 

695.       Por otro lado, la Sala Plena considera que el deber de difundir “[c]ualquier otra información que sirva para identificar y localizar al niño o niña extraviado” también puede incluir la publicación de imágenes de la última persona vista con el niño, niña o adolescente extraviado, o a la persona que causó su extravío. Sin embargo, esta posibilidad debe ser evaluada en cada caso por las autoridades competentes, a quienes les corresponderá determinar los casos en los que resulta procedente o no. Para este propósito, deberán evaluar la proporcionalidad de la medida, teniendo en cuenta la importancia de asegurar que la búsqueda del niño, niña o adolescente extraviado sea exitosa, en estricta observancia de la presunción de inocencia, el derecho a la privacidad, el buen nombre, la honra y la protección de datos personales.

 

 

(iv)          Responsabilidades del funcionario que no active la alerta Colombia

 

696.       Alcance de las normas analizadas (parágrafo 4° del art. 6°, inciso 1° del art. 10, literales c y d del art. 10). El parágrafo 4° del artículo 6° del PLE, dispone que serán objeto de investigaciones disciplinarias los funcionarios que reciban el reporte de extravío de un NNA y no activen la alerta. De la mano con ello, el inciso 1° del art. 10 establece que no debe existir ningún tipo de dilaciones por parte de las autoridades competentes en el procedimiento para la difusión de la Alerta Colombia. Según los literales c) y d) de la referida disposición, la Alerta deberá ser emitida de manera ágil e inmediata a las autoridades migratorias y fronterizas.

 

697.       Consideraciones de la Corte. Las referidas disposiciones no fueron cuestionadas por ninguno de los intervinientes; por lo que pasa la Corte a realizar su análisis material. Para estos efectos, se aplicará un test de proporcionalidad leve; dado el amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador en materia disciplinaria^[693]. Como ya se precisó, esta herramienta metodológica se orienta a establecer la legitimidad del fin y de la medida analizada, y la idoneidad de esta última para alcanzar el fin propuesto. Por lo tanto, se limita a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es adecuado, es decir, idóneo para alcanzar el fin propuesto^[694].

 

698.       Finalidad. La finalidad perseguida por el legislador, al establecer que el funcionario que no active la Alerta Colombia será objeto de responsabilidad disciplinaria, es legítima a la luz del ordenamiento constitucional. En armonía con los artículos 6° y 124 de la Constitución Política, la medida busca prevenir y corregir las infracciones que interfieren en el correcto funcionamiento del procedimiento de búsqueda y localización de los niños y niñas extraviados; con lo cual, también encuentra sustento en la prevalencia de sus derechos y en la corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia de garantizarlos.

 

699.       Asimismo, la exigencia de actuar con agilidad e inmediatez en la difusión de la Alerta es una medida permitida por la Constitución, orientada a evitar dilaciones que terminen por afectar el restablecimiento de los derechos de los niños y niñas extraviados. Ante escenarios de grave urgencia, como la desaparición de un NNA, es legítimo que se les exija a las autoridades competentes obrar con la debida diligencia, en el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales.

 

700.       Idoneidad. Las medidas objeto de análisis son instrumentos idóneos y pertinentes para alcanzar la finalidad que inspira la norma. En este contexto, conviene destacar que las disposiciones disciplinarias no son solo mecanismos sancionatorios, sino que constituyen pilares fundamentales para orientar la conducta de quienes ejercen funciones públicas.

 

701.       Ese tipo de normas imponen deberes con el propósito de asegurar que el ejercicio de la función pública se enmarque en los principios constitucionales, garantizando el cumplimiento de los fines y funciones del Estado^[695]. Desde esta perspectiva, las medidas disciplinarias bajo análisis no solo resultan adecuadas, sino también necesarias para garantizar el correcto funcionamiento del procedimiento de búsqueda y localización de los niños y niñas extraviados.

 

702.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La aplicación del test de proporcionalidad en su intensidad leve devela que las medidas adoptadas en el parágrafo 4° del artículo 6°, en el inciso 1° del artículo 10 y en sus literales c) y d), son acordes con los principios constitucionales que orientan la función pública y contribuyen a la materialización de los fines del Estado, por lo que se declarará su constitucionalidad simple.

 

(v)        Integración de la alerta Colombia en el sistema de alertas tempranas

 

703.       Alcance de la norma analizada (parágrafo 2 del art. 10). El parágrafo 2° del artículo 10 del PLE, dispone que la Alerta Colombia integrará el gran Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana, sin perder la autonomía en su modalidad.

 

704.       La creación de dicho Sistema fue radicada en cabeza del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones por virtud del artículo 4 de la Ley 2242 de 2022^[696], que adicionó un artículo a la Ley 7 de 1979^[697] y fue modificado por el artículo 18 de la Ley 2447 de 2025. Ello, con miras a la articulación, integración y complementación de los sistemas de información preexistentes^[698] y a la oportuna intervención de las entidades estatales en la prevención de las afectaciones de los derechos de los NNA.

 

705.       Según la norma, el Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana alertará sobre “riesgos de desnutrición, abuso, las distintas formas de violencia, enfermedades crónicas existentes o riesgos de salud, vacunación, talla, peso, escolaridad, rendimiento académico, casos de matrimonio infantil, uniones maritales de hecho y uniones tempranas en las cuáles uno o ambos sean menores de edad, amenaza de reclutamiento forzado para NNA o su núcleo familiar”^[699].

 

706.       Consideraciones de la Corte. La Corte advierte que la incorporación de la Alerta Colombia en el Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana es una medida que no entra en tensión con algún derecho fundamental en particular. Por el contrario, la norma se ajusta a los fines esenciales del Estado contemplados en el artículo 2° de la Constitución Política, pues promueve la prosperidad general, así como la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales.

 

707.       En efecto, la medida propende por la articulación y armonización de los diferentes sistemas de alertas, y garantiza una actuación coordinada de las distintas autoridades, en línea con el artículo 209 de la Constitución. Además, la integración de la Alerta Colombia en el Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana contribuye a generar indicadores de riesgo en torno a la vulneración de los derechos de los niños y niñas y promueve la adopción de medidas de prevención y protección; con lo cual también se ajusta a los postulados constitucionales que guían el interés superior de ese grupo poblacional y la prevalencia de sus derechos.

 

708.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El análisis de constitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 10 del PLE revela que la articulación de la Alerta Colombia en el Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana es una medida legítima que persigue imperiosos fines constitucionales, por lo que se declarará su constitucionalidad.

 

Decisión sobre la constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11 del PLE

 

709.       La Sala Plena declarará la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 del PLE. En el caso del artículo 6, la Corte -como lo hizo con los artículos 3, 4, y 8- declarará su constitucionalidad condicionada.

 

710.       La Corte concluye que el artículo 6 es constitucional bajo los siguientes entendidos: (i) la expresión “a la persona que lo secuestró” del literal h), se refiere a la persona que presuntamente extravió al menor de edad o fue la última persona vista con este; (ii) la eventual publicación de la imagen de la última persona vista con el menor de 18 años extraviado a que se refiere el literal h) deberá ser evaluada caso por caso por las autoridades competentes, respetando el principio de proporcionalidad; y (iii) la determinación de la periodicidad y la duración de la alerta inicial señalada en el parágrafo 2 deberán ser las estrictamente necesarias para la búsqueda, localización y pronta recuperación del niño, niña o adolescente extraviado (a), según las circunstancias particulares del caso. En eventos excepcionales y debidamente justificados por razones de seguridad, es posible que no se active la alerta o que se utilice bajo condiciones especiales.

 

711.       Para la Corte son relevantes las anteriores precisiones por lo siguiente: En primer lugar, respetar la presunción de inocencia de la persona que fue vista por última vez con el menor de edad extraviado porque no siempre se trata de situaciones de secuestro o de conductas que sean tipificadas como delitos. El término “persona que lo secuestró” introduce una atribución directa de responsabilidad penal a una persona, sin un proceso previo, en contravía del artículo 29 de la Constitución y de los estándares internacionales sobre presunción de inocencia. Es decir, esa expresión sugiere que aquel que fue visto con el NNA puede ser el secuestrador, a pesar de que no existe un proceso penal que así lo determine. Al tratarse de información divulgada de manera masiva y con un alto grado de urgencia, puede generar daños irreparables al buen nombre.

 

712.       En segundo lugar, es necesario que la periodicidad y la duración de la alerta inicial sean las estrictamente necesarias para la búsqueda, localización y pronta recuperación del menor de 18 años extraviado, sin que ello cause una saturación desproporcionada de las redes de comunicaciones y de los equipos móviles o una eventual revictimización del menor de edad. La exposición excesiva de su imagen puede ocasionarle nuevos perjuicios y traumas, y aumenta los riesgos asociados a la divulgación innecesaria y prolongada de datos personales e información sensible de niños y niñas extraviadas.

 

 

5.5.7. Mecanismos de búsqueda, localización y recuperación de niños (as) (Examen de constitucionalidad del artículo 12 del PLE)

 

a.            Transcripción de la norma objeto de control

 

713.       A continuación, se transcribe la norma contenida en el artículo 12 del PLE:

 

“Artículo 12. Mecanismos de búsqueda. Durante la activación de la alerta Colombia la Policía Nacional implementará los mecanismos de búsqueda pertinentes para la búsqueda, localización y recuperación inmediata de niños y niñas extraviados.

 

En estos mecanismos de búsqueda la ciudadanía podrá participar de forma voluntaria en estricto cumplimiento del principio constitucional de solidaridad. Por lo tanto, dicha participación no generará ningún costo ni ingreso monetario para quienes colaboren en la búsqueda y localización del niño o niña extraviado. Además, de acuerdo con el principio de solidaridad empresarial, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles pondrán a disposición la tecnología necesaria para estos fines”.

 

b. Problema jurídico e intervenciones

 

714.       Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material del artículo 12, le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: ¿Se ajusta el artículo 12 del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?

 

715.       Si bien ninguno de los intervinientes solicitó declarar inconstitucional la disposición, algunos emitieron consideraciones y realizaron solicitudes. Así, a juicio del ciudadano Harold Eduardo Súa Montaña^[700], la disposición carece de naturaleza estatutaria al no involucrar asuntos relativos al habeas data ni al núcleo fundamental de algún derecho, motivo por el cual debe excluirse del control constitucional en curso.

 

716.       De otro lado, la Defensoría del Pueblo alegó que la disposición no especifica cuál mecanismo de búsqueda debe activarse, lo que puede generar incertidumbre institucional y dilaciones en la respuesta. En consecuencia, la entidad consideró que el artículo debe interpretarse en el sentido de que el mecanismo aplicable es el Mecanismo de Búsqueda Urgente regulado por la Ley 971 de 2005^[701].

 

717.       Por su parte, para el Viceprocurador General de la Nación, la obligación impuesta a la Policía Nacional cumple con el mandato a las autoridades de velar por la garantía efectiva de los derechos fundamentales^[702]. Sin embargo, consideró que la obligación de adelantar las labores para la ubicación de la persona extraviada no debe entenderse como privativa de la entidad mencionada.

 

c. Consideraciones de la Corte

 

718.       Contenido y alcance del artículo 12 del PLE. El artículo 12 prevé que la Policía Nacional tiene el deber de implementar los mecanismos de búsqueda necesarios para la ubicación de los NNA extraviados durante la activación de la alerta y que, en los procesos de localización, puede participar la ciudadanía de manera voluntaria. Además, señala que, en virtud del principio de solidaridad social, las labores desarrolladas por los ciudadanos no generarán ningún costo para el erario. Sumado a lo anterior, la disposición en cuestión también establece que los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deben poner a disposición la tecnología necesaria para cumplir con la búsqueda y localización del niño o niña extraviado.

 

719.       El artículo 12 del PLE  no ofrece ningún reproche de constitucionalidad. Sea lo primero señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se configura un vicio de procedimiento cuando el legislador omite el trámite estatutario en materias que están sujetas a reserva (artículos 152 y 153 de la Constitución Política). Es decir, cuando debiéndose seguir el procedimiento legislativo estatutario (más exigente que el proceso de creación normativa ordinario) no se le da tal curso a la iniciativa legislativa. Sin embargo, ello no necesariamente ocurre cuando, por el contrario, se utiliza el trámite estatutario para regular materias que podía ser tramitadas mediante ley ordinaria.

 

720.       Al respecto, en el capítulo en el que se analizó si la materia regulada en el PLE tiene reserva de ley estatutaria, la Sala recordó que la Corte ha precisado que las materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes de esa naturaleza no pueden tenerse como contrarias a la Constitución por tramitarse según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria^[703]. Además, dado que la Constitución Política no prohíbe que en un proyecto de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente, como las ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional, siempre que guarde una conexidad temática razonable con el asunto que sí está cobijado por la reserva de ley estatutaria^[704].

 

721.       La concurrencia de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria se atribuye a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias, por lo que no resulta razonable exigir al legislador que acuda al trámite de dos leyes distintas: una ordinaria y otra estatutaria^[705], generando de esta forma una innecesaria fragmentación normativa. En otras palabras, si bien el procedimiento estatutario está diseñado para que, a través de él, se tramiten disposiciones sobre las cuales la Constitución exige seguir dicho procedimiento, ello no implica que le esté prohibido al legislador incluir en un proyecto de ley estatutaria disposiciones de rango legal ordinario u orgánico, pues, por razones de unidad de materia, incluir en un mismo estatuto tales materias puede resultar necesario^[706].

 

722.       Sin perjuicio de lo anterior, respecto de las disposiciones normativas de rango ordinario, la Corporación también ha resaltado que “[…] la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias”^[707].

 

723.       Además, en la medida en que el control previo de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, el pronunciamiento de la Corporación debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo contenido está sometido a la reserva especial, como sobre aquellas que, desde la perspectiva material, no estén sometidas a tal reserva^[708]. Así, contrario a lo señalado por el interviniente Súa Montaña, la Sala Plena considera que es propicio continuar con el análisis de constitucionalidad del mencionado artículo 12.

 

724.       En cuanto a lo advertido por la Defensoría del Pueblo, en el sentido de que el artículo 12 debe interpretarse bajo el entendido de que el mecanismo aplicable para efectos de ubicar la persona desaparecida es el mecanismo de búsqueda urgente, regulado por la Ley 971 de 2005^[709], la Sala considera que el hecho de que el legislador haya decidido dar un margen de maniobra a la Policía Nacional, al no precisar de manera específica un mecanismo dirigido a lograr la recuperación del extraviado, permite que dicha entidad determine la mejor alternativa, dentro de aquellas que provee el sistema jurídico, para lograr la pronta ubicación y retorno de la persona ausente.

 

725.       En efecto, la legislación colombiana ha previsto diversos mecanismos para facilitar la búsqueda, localización y recuperación de personas. Se destacan, entre otros: (i el Mecanismo de Búsqueda Urgente contemplado en la Ley 971 de 2005; y (ii) la Alerta Rosa desarrollada en la Ley 2326 de 2023. Así, la Policía puede iniciar diversas actividades de patrullaje, entrevistas, solicitudes de información, entre otras alternativas que le permitan cumplir de mejor manera las labores asignadas por el 218 de la Constitución Política a la Policía Nacional^[710], en especial en relación con la ubicación y retorno de menores de 18 años extraviados.

 

726.       Por otro lado, la Sala Plena considera necesario aclarar que las labores de búsqueda del niño, niña o adolescente extraviado que el artículo 12 asigna a la Policía Nacional no deben entenderse como una negación de la responsabilidad que le asiste a otras instituciones públicas de, en el marco de sus funciones, contribuir a la localización, rescate y retorno del ausente. Lo anterior se fundamenta en varias razones:

 

727.       En primer lugar, distintas autoridades de la República, como la Fuerza Pública, la Fiscalía^[711], los organismos con funciones de policía judicial, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar están en la obligación de contribuir a la localización de los NNA extraviados, tanto por tener competencias relacionadas con dicha materia, como por el deber genérico que les asiste en cuanto a proteger y garantizar los derechos a todas las personas residentes en Colombia, según el artículo 2º de la Constitución Política^[712]. Es decir que asignar la búsqueda de la persona extraviada en la Policía Nacional, exclusivamente, podría desconocer la obligación estatal de las distintas autoridades en cuanto a la protección de la niñez y la adolescencia.

 

728.       En segundo lugar, y de forma más específica, asignar las labores de búsqueda exclusivamente a la Policía Nacional podría entrar en conflicto con el artículo 44 de la Constitución Política, según el cual, “[l]a familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”, puesto que restringirían las opciones para lograr un pronto hallazgo y retorno de la persona ausente.

 

729.       En tercer lugar, es necesario que la realización de las labores de búsqueda, localización y rescate de que trata el artículo se ajusten a los principios y mandatos internacionales de obligatorio cumplimiento para Colombia, en virtud de la ratificación que el Estado ha hecho de los mismos. Al respecto, según el artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[713] todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor de edad requiere por parte de su familia, la sociedad y el Estado.

 

730.       Asimismo, según el artículo 3º de la Convención sobre los Derechos del Niño^[714], “[…] [l]os Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas”.

 

731.       Quiere decir lo anterior que el Estado tiene el deber de adoptar todas las medidas necesarias para lograr la ubicación y retorno del niño, niña o adolescente extraviado, lo que implica garantizar que las autoridades puedan colaborar de manera armónica y coordinada de cara al proceso de búsqueda.

 

732.       En conclusión, si bien la Corte no encuentra que lo preceptuado en el artículo 12 del PLE desconozca mandatos superiores, es necesario aclarar que las labores asignadas, en primera medida, a la Policía Nacional, no deben entenderse como en el sentido de asignar las tareas de búsqueda radicarán de forma privativa en dicha entidad, sino que dicho deber recae, también, de manera general, en todas las autoridades que, según la Constitución y las leyes, tienen deberes en materia de protección de NNA, aplicación de la ley o labores relacionadas con búsqueda y ubicación de personas.

 

733.       Abordados los asuntos propuestos por los intervinientes, la Corte pasará a realizar algunas consideraciones en relación con los demás elementos incorporados en el artículo.

 

734.       Para empezar, el inciso segundo del artículo 12, establece: “[…] de acuerdo con el principio de solidaridad empresarial, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles pondrán a disposición la tecnología necesaria para estos fines”. Aunque para el Viceprocurador General de la Nación^[715] la inclusión de las empresas de tecnología móvil y proveedores en soporte de las labores de búsqueda incrementa las posibilidades de hallazgo de los NNA extraviados, para la Sala la disposición en cuestión puede resultar problemática desde un punto de vista constitucional.

 

735.        El numeral 2 del artículo 95 de la Constitución Política establece que son deberes de la persona y del ciudadano “[…] 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas […]”. Además, la jurisprudencia constitucional ha reconocido a los NNA como sujetos de protección constitucional reforzada por lo que “la satisfacción de sus derechos e intereses debe constituir el objetivo primario de toda actuación, sea oficial o sea privada, que les concierna”^[716]. En línea con lo anterior, esta Corporación ha indicado que la primera llamada a responder por los derechos de los NNA es la familia “(…) sin embargo, en los casos en los que este no tiene las capacidades para asegurar el goce efectivo de sus derechos, la sociedad y el Estado tienen la responsabilidad de proveer los medios para que cese ese adicional estado de vulnerabilidad”^[717].

 

736.       Con fundamento en lo anterior, y en las conclusiones a las que se arribó, sobre el mismo punto, en el análisis de los artículos 6, 10 y 11 del PLE, es posible concluir que el principio de solidaridad justifica la obligación de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles de poner a disposición la tecnología necesaria para la búsqueda, localización y recuperación de los NNA extraviados.

 

737.       Ahora, como ya se ha dicho, la eventual tensión que se podría generar entre el interés superior del menor de edad y el artículo 333 de la Constitución Política que establece la libertad económica y de empresa, pueden evitarse por medio de la reglamentación que el artículo 14 del PLE le asigna al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en coordinación de la Comisión de Regulación de las Comunicaciones.

 

738.       En dicha regulación, las autoridades antes mencionadas deberían estar atentas a garantizar que el suministro de la tecnología necesaria para la localización de los NNA extraviados, a cargo de los operadores de los proveedores y servicios de comunicaciones, se realice de acuerdo con un marco regulatorio razonable y proporcional, y que permita garantizar que la asignación de cargas que se haga a los particulares resulte conforme con los principios de libertad económica y de empresa establecidos en la Constitución Política, sin desconocer el interés superior que representa la necesidad de garantizar los derechos de los menores de 18 años extraviados y dando aplicación al principio de solidaridad social y empresarial.

 

739.       De otro lado, la Corte coincide con los conceptos del Viceprocurador General de la Nación^[718] y del Ministerio de Justicia y del Derecho^[719], quienes valoraron de forma positiva la participación ciudadana que el artículo autoriza en relación con las labores de búsqueda. Promover la participación ciudadana en la localización de NNA extraviados es coherente con el principio de solidaridad social y permite una respuesta más efectiva para garantizar los derechos de las personas ausentes.

 

740.       Como se dijo, el numeral 2 del artículo 95 de la Constitución Política, establece que son deberes de la persona y del ciudadano obrar conforme al principio de solidaridad. Sumado a lo anterior, según el artículo 1 constitucional, Colombia es un Estado Social de Derecho que se funda, entre otros principios, en la solidaridad de las personas que la integran.

 

741.       Sobre el deber de solidaridad aplicable a particulares, la Sentencia C-793 de 2014, haciendo eco de la Sentencia T-520 de 2003, sintetizó algunas consideraciones a escenarios similares, como aquellos que involucraban a personas en situación de debilidad manifiesta en relación con acreencias contraídas con instituciones del sector financiero. Específicamente, dichas providencias indicaron que:

 

“La solidaridad no sólo es un deber constitucional genérico (C.N. art. 95.2), también es un principio fundamental (C.N. art. 1º). Como principio, la solidaridad imprime ciertos parámetros de conducta social a los particulares, que pretenden racionalizar ciertos intercambios sociales. En el Estado Social de Derecho, el principio de solidaridad cumple la función de corregir sistemáticamente algunos de los efectos nocivos que tienen las estructuras sociales y económicas sobre la convivencia política a largo plazo. Por supuesto, la solidaridad, como principio exigible a los particulares, no es un instrumento necesario para garantizar la convivencia política, independientemente del modelo de Estado. Se trata más bien de una construcción histórica, de una herramienta que acogió el Constituyente de 1991, como instrumento normativo consistente con su opción política por el Estado Social de Derecho”.

 

742.       Asimismo, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la defensa del interés superior de los NNA, y la prevalencia de sus derechos, recae en la familia, la sociedad y el Estado^[720]. Esto, en virtud del artículo 44 de la Constitución Política según el cual, “[l]a familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”.

 

743.       En consecuencia, dado que el artículo establece que la participación de la ciudadanía es voluntaria, se advierte que la disposición desarrolla el mandato de solidaridad, en concordancia con los parámetros constitucionales ya citados, lo que favorece la búsqueda rápida y eficaz de las personas extraviadas, sin desconocer libertades individuales contempladas en la Constitución Política.

 

Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 12 del PLE

 

744.        Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte declarará constitucional el artículo 12 del PLE.

 

5.5.8. Informe de gestión sobre niños (as) extraviados (as) (Examen de constitucionalidad del artículo 13 del PLE )

 

a.       Transcripción de la norma objeto de control

 

745.       A continuación, se transcribe la norma contenida en el artículo 13 del PLE:

 

“Artículo 13. Informe anual. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar entregará anualmente un informe detallado al Congreso de la República sobre las cifras de los niños y niñas que se extraviaron, mecanismos de búsqueda implementados, los resultados obtenidos y nuevas metodologías para mejorar la búsqueda y localización de estos.

 

Así mismo, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses deberá entregar y sustentar un informe al Senado de la República y a la Cámara de Representantes sobre los niños, niñas que aún se encuentran desaparecidos en el territorio colombiano.

 

Parágrafo 1. Entregados los informes por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Instituto Nacional de Medicina Legal, las mesas directivas de cada una de las Cámaras cuentan con un plazo no mayor de dos (2) meses para citar a dichas entidades para que sustenten en sesión ordinaria los respectivos informes.

 

Parágrafo 2. El informe anual presentado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al Congreso de la República deberá incluir también un análisis detallado de los factores que contribuyeron a los casos de niños y niñas extraviados, así como recomendaciones específicas para abordar y prevenir estas situaciones en el futuro. Asimismo, se deberá destacar cualquier obstáculo o limitación encontrada durante el proceso de búsqueda y localización, junto con propuestas concretas para superarlos”.

 

b.     Problema jurídico e intervenciones

 

746.        Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material del artículo 13, le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: ¿Se ajusta el artículo 13 del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?

 

747.       Ninguno de los intervinientes cuestionó la constitucionalidad del artículo 13 del PLE. Sin embargo, presentaron algunas consideraciones específicas en relación con este.

 

748.       Mientras que el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Procuraduría General de la Nación enfatizaron la relevancia del artículo para efectos de asegurar transparencia, efectividad y el control de cuentas sobre la gestión realizada; el ICBF advirtió que dicha disposición le impone a la entidad la obligación de presentar análisis, recomendaciones y sugerencias sobre un tema respecto al cual no tiene experticia o competencia, al no tener funciones de policía judicial.

 

749.       Finalmente, el ciudadano Harold Súa afirmó que el contenido del artículo carece de naturaleza estatutaria, al no estar referido a asuntos relacionados con el habeas data ni afectar el núcleo esencial de un derecho.

 

c.      Consideraciones de la Corte

 

750.       Contenido y alcance del artículo 13 del PLE. El artículo 13 del PLE establece deberes a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) de presentar informes anuales ante el Congreso de la República. En el caso de la primera institución, esta deberá presentar el informe anual en relación con (i) cifras sobre menores de 18 años extraviados; (ii) los mecanismos de búsqueda utilizados para su ubicación; (iii) los resultados obtenidos respecto a las labores de búsqueda; y (iv) nuevas metodologías para realizar dichas labores.

 

751.       Adicionalmente, el parágrafo 2 del artículo indica que el informe del ICBF al Congreso también deberá incluir: (v) un análisis detallado sobre las condiciones que contribuyeron al extravío de los menores de 18 años; (vi) recomendaciones específicas para prevenir y responder a este tipo de eventos; (vii) identificar obstáculos o limitaciones en el marco de procesos de búsqueda y localización; y (viii) ofrecer propuestas específicas que permitan responder a las barreras identificadas.

 

752.       En cuanto al contenido del informe a cargo del INMLCF, el artículo indica que el informe anual deberá, de forma general, contener relacionados con los NNA que aún se encuentran extraviados en el territorio nacional.

 

753.       Por último, el parágrafo 1 del artículo bajo estudio indica que, una vez presentados los informes, las mesas directivas de cada cámara habrán de citar a dichas entidades para que presenten los documentos presentados.

 

754.       El artículo 13 del PLE no ofrece ningún reproche de constitucionalidad. Al contrastar el artículo con las disposiciones constitucionales pertinentes, la Sala constata que el mismo se ajusta a la Carta Política. Para empezar, en relación con lo señalado por el ciudadano Harold Súa, la Sala se remitirá a las consideraciones relativas a la constitucionalidad del artículo 12 antecedentes, en relación con la posibilidad de incluir disposiciones de carácter ordinario en proyectos de ley estatutaria sin desconocer la Constitución Política.

 

755.       De otro lado, la Sala estima que los deberes de presentar informes a cargo del ICBF y del INMLCF permiten que el Congreso de la República realice labores de verificación de las autoridades antes mencionadas en relación con la prevención, atención y seguimiento a las situaciones de ausencia de menores de 18 años. Al permitir el seguimiento periódico a dichas actividades, el deber de presentación de informes anuales permite efectivizar el principio del interés superior del niño, así como los derechos fundamentales de los niños a la vida, a la integridad física, a tener una familia y no ser separados de ella, al cuidado y al amor; toda vez que se alinean con la necesidad de garantizar la ubicación y pronto retorno de los NNA a sus núcleos familiares y entornos de cuidado en caso de pérdida o extravío.

 

756.       Igualmente, la Sala estima que el deber impuesto a las mesas directivas de ambas cámaras de citar a las entidades respectivas a sustentar el informe presentado dentro de los dos meses siguientes a su remisión refuerza los deberes que tienen las autoridades públicas en materia de búsqueda, identificación, protección y retorno de las personas menores de 18 años extraviadas; en desarrollo de los mandatos constitucionales incorporados, entre otros, en el artículo 44 de la Carta Política y la Convención sobre los Derechos del Niño.

 

757.       Adicionalmente, la Corporación comparte la postura del Viceprocurador General de la Nación, el cual advirtió en su concepto que la presentación de informes anuales puede permitir que se identifiquen falencias en el funcionamiento de los mecanismos que la ley establece para atender situaciones de extravío de NNA; así como incorporar planes de mejoramiento que contribuyan a garantizar de mejor manera los derechos de los las personas de menos de 18 años que resultaren perdidos por cualquier circunstancia.

 

758.       Ahora bien, la Sala toma nota de la advertencia realizada por el ICBF, según la cual, se le estaría asignando a dicha entidad el deber de presentar un informe sobre aspectos que son ajenos a su labor misional. Específicamente, en su intervención, el ICBF sugiere que el artículo bajo estudio pareciera estarle encomendando funciones que, el artículo 250, numeral 8, de la Constitución le asigna a Fiscalía General de la Nación, pues son tareas que corresponden a la labor de policía judicial.

 

759.       Sin embargo, al verificar el contenido del artículo 13, la Sala advierte que este no asigna funciones de policía judicial al ICBF, sino que tan solo le encomienda a dicha entidad elaborar un informe anual sobre asuntos relacionados con las labores realizadas para la ubicación, localización y retorno de NNA extraviados; así como respecto de las causas y factores que dieron lugar a la separación del menor de 18 años de su entorno familiar o de cuidado.

 

760.       Lo anterior resulta patente si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el artículo 200 de la Ley 906 de 2004, “[p]or policía judicial se entiende la función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la investigación penal y, en el ejercicio de las mismas, dependen funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados”. Toda vez que el artículo bajo estudio no le asigna directamente al ICBF labores de apoyar la investigación penal bajo la dirección del fiscal de la causa, no es posible afirmar que la disposición en cuestión le asigne funciones de policía judicial al ICBF.

 

761.       En todo caso, la Sala toma en consideración que, efectivamente, el artículo 13 antes mencionado sí se solicita al ICBF informar al Congreso sobre aspectos respecto de los cuales otras entidades, tales como la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, pueden producir información relevante, al estar referidos a la investigación criminal o la asistencia directa en el caso de menores de 18 años extraviados.

 

762.       En cuanto a esto, si bien el artículo no desconoce normas superiores, la Sala considera pertinente aclarar que, para efectos de la elaboración del informe a cargo del ICBF referido en el artículo, dicha entidad podrá solicitar a las demás instituciones públicas la información que resulte necesaria para efectos de elaborar el documento que deberá remitirse al Congreso de la República. Lo anterior en virtud de los principios constitucionales de colaboración armónica que rige las relaciones entre las instituciones públicas en el país.

 

763.       Lo mismo ocurre en la parte de la disposición relacionada al informe a cargo del INMLCF, respecto del cual, si bien no se hizo manifestación alguna que sugiera su inconstitucionalidad, debe entenderse en el marco del principio de colaboración armónica entre los órganos del poder público^[721], razón por la cual el INMLCF podrá solicitar la información que requiera a otras instituciones del Estado para efectos de recolectar los datos necesarios para la elaboración del respectivo documento.

 

764.       De igual forma, el ICBF también podrá requerir información de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles y otros responsables de difundir y divulgar la alerta, especialmente porque este instituto debe aludir en su informe, entre otros aspectos, a los mecanismos de búsqueda implementados, los resultados obtenidos y las nuevas metodologías para mejorar la búsqueda y localización de los menores de edad.

 

765.       De otro lado, la Sala resalta que el deber de suministrar informes al Congreso que establece la norma asigna una responsabilidad de carácter administrativo, que debe entenderse en el marco del ejercicio de la labor de control público que realiza el Congreso de la República en relación con otros órganos e instituciones del Estado. De acuerdo con la Sentencia C-432 de 2017, el control público en sentido lato da cuenta de que “los mecanismos de control político no se circunscriben a aquellos expresamente dispuestos como tales en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. En efecto, el control político puede ser realizado a través del desarrollo, o en el marco, de las otras funciones del Congreso de la República reconocidas en la Constitución, en la Ley 5 de 1992 o en otras leyes, es decir, ‘realizarse a través de distintas actividades que realiza el Congreso o sus comisiones’”^[722].

 

766.       A su vez, esta Corporación ha diferenciado analíticamente el control político en sentido estricto y el control público que realiza el Congreso de la República, especificando que “el control político apunta a toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del ‘gobierno y la administración’ (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general; el control público –en su lugar– se focaliza en una posibilidad de emplazamiento ‘a cualquier persona, natural o jurídica’, con miras a que rinda declaraciones sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de ordinario cumplen las comisiones permanentes de cada una de las cámaras, obteniendo por esa vía información que cualifique la función parlamentaria, o incluso el desenvolvimiento de las funciones judiciales a su cargo”^[723].

 

767.       Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena entiende que el deber de presentar informes que el artículo asigna al ICBF y al INMLCF debe entenderse en el marco de la labor de control público que desarrolla el Congreso de la República, lo que fundamenta, aún más la conformidad de la disposición analizada con los preceptos constitucionales.

 

d.     Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 13 del PLE

 

768.       Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte declarará la constitucional el artículo 13 del PLE.

 

5.5.9. Reglamentación y vigencia (Examen de constitucionalidad de los artículos 14 y 15 del PLE)

 

a.       Transcripción de la norma objeto de control

 

769.       A continuación, se transcriben las normas contenidas en los artículos 14 y 15 del PLE:

 

“Artículo 14. Autorización. El Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y en coordinación con la Comisión de Regulación de Comunicaciones, reglamentará lo necesario para la aplicación de la presente ley en un plazo no mayor a seis (6) meses a partir de su entrada en vigencia. Esta reglamentación deberá hacerse en articulación con el Sistema Nacional de Alertas Tempranas sobre la Niñez colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022.

 

Artículo 15. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

 

b.       Problema jurídico e intervenciones

 

770.       Para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del PLE, respecto del contenido material de los artículos 14 y 15, le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: ¿Se ajustan los artículos 14 y 15 del PLE a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?

 

771.       La Defensoría del Pueblo se refirió a la importancia de advertir que el deber de reglamentación supone el respeto a la reserva de ley, en virtud de la cláusula general de competencia que confiere un amplio margen de configuración al legislador.

 

772.       Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho, señaló que el subtítulo del artículo “Autorización”, es desafortunado en tanto que el Congreso de la República no autoriza al Gobierno nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que es una atribución propia y exclusiva del presidente de la República, de conformidad con el artículo 189 de la Constitución. A juicio del Ministerio es importante llamar la atención “respecto de la necesidad de mejorar la redacción de las cláusulas que definen ordenes reglamentarias, para que estas contemplen con claridad los temas puntuales que se requieren reglamentar y estén escritas de manera clara, coherente y que respondan a las competencias reglamentarias del ejecutivo en materias específicas. Concluyó que la disposición es exequible, a pesar de los errores en materia de técnica legislativa y de redacción, en tanto que es consistente con el objeto general del proyecto, para el ejercicio de la potestad reglamentaria en “asuntos técnicos y de ejecución de la ley”.

 

773.       La Universidad del Norte considera que el artículo 14 consagra la “autonomía e independencia” de la Alerta Colombia, respecto de otras alertas o mecanismos de búsqueda previstas en el ordenamiento jurídico como la Alerta Rosa. En su concepto la disposición es importante porque ofrece (i) “claridad jurídica” para evitar posibles conflictos normativos o interpretaciones erróneas sobre su ámbito de aplicación y su relación con otros sistemas de alerta; (ii) “eficacia operativa” de manera especializada sin interferencias ni subordinaciones que puedan obstaculizar su operatividad; y (iii) “coordinación” entre la Alerta Colombia y otros mecanismos de búsqueda, para optimizar recursos y evitar duplicidades o vacíos en la protección de los menores de edad desaparecidos.

 

774.       Finalmente, el Ministerio de Justicia se pronuncia sobre el artículo 15, que se ocupa de la Vigencia del PLE, para señalar que la disposición “se encuentra acorde con la aplicación en el tiempo de los diferentes tipos de Leyes.”

 

c.      Consideraciones de la Corte

 

775.       Como se mencionó previamente, el artículo 14 establece la reglamentación del PLE a cargo del Gobierno nacional, a través del Ministerio de Tecnología de la Información y las Comunicaciones en coordinación con la Comisión de Regulación de Comunicaciones y le otorga un término máximo de 6 meses desde su entrada en vigencia. Además, indica que tal reglamentación deberá realizarse en articulación con el Sistema Nacional de Alertas Tempranas sobre la Niñez, creado en el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022.

 

776.       Por su parte, el artículo 15 contempla la vigencia de la ley, al disponer que esta regirá a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

 

777.       Ejercicio de la potestad reglamentaria a cargo del Gobierno nacional. Como ya se ha señalado en esta providencia, la potestad reglamentaria es una competencia propia del Gobierno nacional, en virtud del artículo 189, numeral 11, de la Constitución. Esto significa que podría ser ejercida incluso si el proyecto no hiciera ninguna mención al respecto.

 

778.       Adicionalmente, como ya se abordó al efectuar el análisis de impacto fiscal, la Alerta Colombia se encuentra integrada al Sistema de Alertas Tempranas sobre la Niñez Colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022. Así lo establece el parágrafo 2 del artículo 10 del PLE. En este orden de ideas el artículo 14 solo ratifica el deber de reglamentar la ley en articulación con este sistema general para la niñez. Dicha reglamentación, como ya se indicó en precedencia también deberá considerar la Alerta Rosa creada en la Ley 2326 de 2023 con objetivos similares y el Sistema de Alerta Nacional ante la Desaparición de Niños, Niñas y Adolescentes, que tiene una finalidad semejante a aquella que persigue la Alerta Colombia. En este ejercicio de reglamentación y articulación el Gobierno nacional deberá determinar el alcance y el nivel de autonomía de la Alerta Colombia, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 10 del PLE.

 

779.       La reglamentación de la Alerta Colombia debería articularse de forma clara con otros mecanismos existentes, como los de la Ley 2326 de 2023 y el Decreto 1428 de 2024, para impedir que se generen solapamientos o duplicidades que debiliten la debida diligencia del Estado en la investigación de desapariciones de niños, niñas y adolescentes. En esa línea, conviene prever mecanismos de coordinación e interoperabilidad entre las instituciones, de modo que no se repitan innecesariamente requisitos, procedimientos y esfuerzos. Asimismo, debería establecerse que, cuando concurran varias herramientas, las autoridades deberán privilegiar siempre el mecanismo más efectivo y ágil para garantizar los derechos de los NNA, reduciendo trámites paralelos, contradicciones normativas, demoras y uso ineficiente de recursos.

 

780.       Vigencia. En lo que respecta al artículo 15 sobre la vigencia del PLE, la disposición contiene una fórmula genérica de vigencia que consagra el efecto general inmediato a partir de la promulgación de la ley. Como lo ha señalado la Corte en varias oportunidades, el Legislador estatutario en ejercicio de sus competencias puede establecer el momento a partir del cual entra en vigor la ley. Esta disposición no ofrece cuestionamientos de constitucionalidad y, en consecuencia, será declarada ajustada a la Constitución.

 

d.     Decisión sobre la constitucionalidad de los artículos 14 y 15 del PLE

 

781.       En los términos anteriores, se procederá con la declaratoria de constitucionalidad de los artículos 14 y 15 sobre la reglamentación y la vigencia del PLE, respectivamente.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

Primero. DECLARAR CONSTITUCIONAL, en cuanto al procedimiento de formación y trámite legislativo, el proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”.

 

Segundo. DECLARAR CONSTITUCIONALES los artículos 1, 7, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”.

 

Tercero. DECLARAR CONSTITUCIONAL los artículos 2 y 9 del  proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”, salvo las siguientes dos expresiones: (i) “entre los 0 y 12 años” contenida en el literal a) del artículo 2, que se DECLARA INCONSTITUCIONAL y se sustituye por la expresión “menores de 18 años”, y (ii) “entre 0 y 12 años” contenida en el literal a) del artículo 9, que se DECLARA INCONSTITUCIONAL y se sustituye por la expresión “menos de 18 años”, conforme a la parte motiva de esta sentencia.

 

Cuarto. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 3 del proyecto de ley

estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que cuando la autorización sea diligenciada y suscrita por los “familiares” del menor extraviado, es necesario que la persona que autorice el tratamiento de datos personales acredite esa calidad.

 

Quinto. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 4 del  proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”, bajo los siguientes entendidos: (i) los datos biométricos y personales mínimos requeridos para la activación de la Alerta Colombia deberán valorarse en función del riesgo, las circunstancias particulares y los requerimientos tecnológicos, y (ii) cualquier información exigida por la autoridad competente que sea adicional a los “mínimos requeridos que se deben utilizar en la Alerta Colombia” deberá ser justificada como estrictamente necesaria para la búsqueda, localización y recuperación del menor extraviado.

 

Sexto. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 5 del  proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”, salvo la expresión “Transcurridas (24) horas de realizar el reporte en la plataforma virtual o de manera personal y de no encontrarse el niño o niña extraviado” contenida en el último inciso del mencionado artículo, que se DECLARA INCONSTITUCIONAL y se sustituye por la expresión “Inmediatamente después”.

 

Séptimo. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 6 del proyecto de ley

estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y se dictan otras disposiciones”, bajo los siguientes entendidos: (i) la expresión “a la persona que lo secuestró” del literal h), se refiere a la persona que presuntamente extravió al menor o fue la última persona vista con este; (ii) la eventual publicación de la imagen de la última persona vista con el menor extraviado a que se refiere el literal h) deberá ser evaluada caso por caso por las autoridades competentes en cumplimiento del principio de proporcionalidad; y (iii) la determinación de la periodicidad y la duración de la alerta inicial señalada en el parágrafo 2 deberán ser las estrictamente necesarias para la búsqueda, localización y pronta recuperación del menor extraviado, según las circunstancias particulares del caso. En eventos excepcionales y debidamente justificados por razones de seguridad, es posible que no se active la alerta o que se utilice bajo condiciones especiales.

 

Octavo. DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 8 del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”, bajo el entendido de que los receptores de la “Alerta Colombia” también están obligados a suprimir el registro de los datos personales del menor extraviado y toda la información que recibieron, de manera completa y definitiva. Esta supresión debe efectuarse inmediatamente después de haber recibido la “alerta de éxito” a que se refiere el parágrafo de este artículo.

 

La obligación de eliminación de información se extiende a todos los repositorios digitales y físicos de los receptores de la Alerta, en cumplimiento del principio de supresión integral y de la finalidad temporal de la Alerta Colombia.

 

Noveno. REMITIR al presidente del Congreso de la República el texto del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”, para que sea ajustado conforme al Anexo de la presente sentencia, se firme por los presidentes de ambas cámaras y se remita al presidente de la República para su sanción y promulgación.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO: Texto del proyecto de ley estatutaria número 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado, “[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”, ajustado conforme a la decisión adoptada en la Sentencia C-468 de 2025:

 

 

Proyecto de Ley Estatutaria N° 266 de 2023 Cámara - 285 de 2024 Senado,

“[p]or medio de la cual se crea y se reglamenta [la] Alerta Colombia Ley Sara Sofía y de dictan otras disposiciones”.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

 

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene como objeto crear y reglamentar la Alerta Colombia como un sistema que incorpora una herramienta ágil de difusión de información de niños y niñas que se encuentren extraviados en el territorio colombiano, con el objetivo de lograr la búsqueda, localización y recuperación inmediata de estos.

 

Artículo 2°. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, entiéndase por:

 

a. Niños y niñas extraviadas: Son todas las personas menores de 18 años que salen o son extraídas de su domicilio, residencia, establecimiento educativo u otro lugar y no pueden retornar al mismo o a su hogar, y su familia o núcleo cercano no puede ubicarlas.

 

b. Personas llamadas a reportar: Los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores, familiares del niño o niña representantes legales o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberán realizar el debido reporte de forma inmediata a través de cualquiera de los medios digitales disponibles, o de manera presencial cuando no se tenga acceso a servicios tecnológicos.

 

c. Alerta Colombia: Herramienta de difusión de información de los datos de niños y niñas extraviados para alertar, a través de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles de forma gratuita y cualquier canal o medio tecnológico que sirva para la difusión masiva a las autoridades y a la ciudadanía sobre los niños y niñas extraviados, con el fin de activar mecanismos de búsqueda, localización y recuperación de éstos de forma inmediata.

 

d. Datos biométricos: Son aquellos datos sensibles que permiten individualizar a una persona natural a través del reconocimiento de una característica física intransferible que la distingue de otra persona como lo son el reconocimiento facial a través de fotografías, entre otros.

 

e. Datos personales: Cualquier información vinculada o que pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables.

 

f. Autorización y divulgación del tratamiento de datos biométricos y personales de niños y niñas: Es aquel documento escrito que debe ser radicado en físico o cargado a la plataforma virtual dispuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de manera física a la Policía Nacional, donde cualquiera de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores autoricen y consientan la divulgación y el tratamiento de los datos biométricos y personales de los niños y niñas, en aras de activar la Alerta Colombia.

 

g. Consentimiento informado: Documento por el cual se establece el consentimiento informado de los padres, tutores o representantes legales, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para el tratamiento de los datos biométricos y personales de los niños y niñas, garantizando así su protección y el respeto a sus derechos fundamentales.

 

Artículo 3°. Autorización. Para activar la Alerta Colombia de manera expedita, ante situaciones de riesgo inminente, cualquiera de los padres quienes son los que ostentan la patria potestad, representantes legales, quien tenga la custodia, cuidadores, familiares, o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al momento del reporte de su extravío, deberán diligenciar y firmar de manera ágil el consentimiento informado que autorice hacer uso de los datos personales y biométricos de los niños y niñas extraviados en el territorio colombiano a la Policía Nacional. En caso de no tener autorización escrita, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o quien haga sus veces en el territorio con motivos fundados, solicitará a la Policía Nacional la activación de la Alerta.

 

Parágrafo. El consentimiento informado contendrá una nota que especifique que esta autorización para el uso y tratamiento de datos sólo tendrá efecto en el caso de activar la Alerta Colombia.

 

Artículo 4°. Datos biométricos y personales. Los datos biométricos y personales mínimos requeridos que se deben utilizar en la Alerta Colombia son los siguientes:

a. Nombres y apellidos del niño o niña.

b. Número de identificación.

c. Sexo.

d. Edad aproximada

e. Descripción física.

f. Última fotografía que garantice su individualización.

g. Descripción de la última vestimenta con la que fue visto, si se llegase a contar con dicha información.

h. Fecha, hora y lugar en la que se reporta la desaparición del niño o niña, si se llegase a contar con dicha información.

i. Información de contacto de los padres, representantes legales, quien ostente la custodia o cuidadores, familiares del niño o niña, incluyendo números de teléfono y direcciones de correo electrónico, si se llegase a contar con dicha información.

 

Parágrafo 1°. La Policía Nacional, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, deberá recolectar estos datos para que, junto con los números a los cuales pueden comunicarse los ciudadanos en caso de tener alguna información, sean entregados de manera inmediata a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que operan en territorio colombiano, a quienes se les informará que solo podrán realizar el tratamiento de la información para las finalidades establecidas en la presente ley.

 

Artículo 5°. Sistema Nacional de Reporte Virtual. El Instituto Colombiano de bienestar Familiar dispondrá de una ventana especial de alerta en su página web oficial para que las personas puedan realizar de manera sencilla el respectivo reporte del niño o niña extraviado, incluyendo el consentimiento informado para el tratamiento de los datos biométricos y personales. La ventana virtual tendrá el instructivo para poder realizar el reporte y brindar toda la información necesaria para activar la alerta en caso de riesgo inminente.

 

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar garantizará el acceso al Sistema Nacional de Reporte Virtual a la Policía Nacional, con el fin de consultar el reporte y generar la alerta.

 

Cuando se haga uso de la plataforma virtual deberá indicarse expresamente el nombre e identificación de la persona que realiza el reporte.

 

Lo anterior no impedirá que, en aquellos casos en que no se cuente con los medios tecnológicos disponibles para interponer el reporte por medio de la página web oficial, el reporte del niño o niña extraviado se pueda realizar de manera presencial ante la defensoría de familia, comisaría de familia o inspección de policía más cercano al lugar de la pérdida del niño o niña o la Policía Nacional en cualquiera de sus instalaciones, donde se dispondrán de los medios necesarios para que se realice el trámite relacionado con la autorización para el tratamiento de datos biométricos y personales.

 

Inmediatamente después, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá presentar la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, quien deberá actuar en el marco de sus competencias.

 

Artículo 6°. Divulgación. Fundamentado en los principios constitucionales de solidaridad, responsabilidad social y empresarial, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberán garantizar la divulgación, de forma gratuita e inmediata de la Alerta Colombia. La alerta será enviada a todos los teléfonos móviles que se encuentren en la zona donde se extravió el niño o niña, la cual deberá contener los datos señalados en el artículo 4 y los siguientes en caso de tenerlos:

 

a. Fecha exacta en la que se extravió el niño o niña.

b. Número telefónico dispuesto por las autoridades.

c. Número telefónico de los familiares.

d. Ciudad o municipio, localidad, departamento o distrito.

e. Zona donde se extravió el niño o niña.

f. Vestimenta del niño o niña extraviado.

g. Fotografía actualizada del niño o niña que permita su individualización.

h. Cualquier otra información que sirva para identificar y localizar al niño o niña extraviado, o a la persona que lo secuestró si se tiene certeza de su identidad

o por lo menos la descripción física, so pena de los delitos cometidos si resultara dolosamente falsa la información.

 

Parágrafo 1°. La alerta que emitan los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberá ser gratuita e inmediata una vez recepcionen la información de la niña o niño por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. La Alerta Colombia deberá llegar a la pantalla principal de los teléfonos móviles cumpliendo los requisitos del presente artículo. En caso de tratarse de dispositivos cuya reproducción de la alerta en la pantalla principal no sea posible, esta deberá realizarse a través de mensajes de texto de notificación especial.

 

Parágrafo 2°. La alerta que emitan los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberá realizarse tres (3) veces al día desde el reporte de la desaparición y mínimo durante la semana siguiente a la alerta inicial, salvo que antes de este término el niño o niña sea encontrado.

 

Parágrafo 3°. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, dentro de los seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, dispondrá en su página web oficial una ventana denominada Alerta Colombia, a fin que los ciudadanos tengan acceso a la misma y puedan verificar las alertas activas.

 

Parágrafo 4°. El funcionario que recepcione el reporte y no active la Alerta Colombia será objeto de las investigaciones de acuerdo con el régimen disciplinario que le sea aplicable.

 

Artículo 7°. Tratamiento de datos personales. El Tratamiento de los datos personales se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en la Ley Estatutaria 1581 de 2012. Los datos personales no podrán ser entregados a otras entidades diferentes de las que trata la presente ley y empresas nacionales o extranjeras so pena de incurrir en las sanciones consagradas en el Título VII, Capítulos I y II de la Ley Estatutaria 1581 de 2012.

 

Artículo 8°. Eliminación de Registro de los datos. Cuando el niño o niña sea encontrado, el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF) comunicará a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles, quienes eliminarán de forma inmediata tanto datos personales como biométricos de los niños y niñas en sus bases de datos.

 

Parágrafo. Por una sola vez, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles enviarán una alerta de éxito anunciando que el niño o niña extraviado fue encontrado.

 

Artículo 9°. Activación de la Alerta Colombia. Para activar la alerta Colombia deberán cumplirse los siguientes requisitos:

 

a. Al momento de extraviarse el niño o niña deberá tener menos de 18 años.

 

b. El tiempo transcurrido entre el reporte de alerta en la ventana especial de la página web oficial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, o el reporte presencial ante la Policía Nacional o las Entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en cualquiera de sus instalaciones cuando no se cuente con los medios tecnológicos disponibles para interponer el reporte por medio de la página web oficial, y la activación inmediata de la alerta y no podrá ser superior a una (1) hora. La autorización para el uso de los datos biométricos y personales de los niños y niñas extraviados debe realizarse conforme al artículo 3 de la presente ley.

 

c. Los padres, representantes legales, quien ostente la custodia, cuidadores, o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o quien tenga conocimiento sobre un niño o niña extraviado deben disponer de información suficiente para qué al momento de emitir la alerta, la colaboración de la sociedad pueda arrojar resultados positivos.

 

Artículo 10°. Procedimiento para la difusión de la alerta. El procedimiento para la difusión de la Alerta Colombia deberá regirse por los principios de celeridad, eficacia y publicidad. Esto significa que no debe existir ningún tipo de dilaciones por parte de las autoridades competentes. Los procedimientos de difusión serán los siguientes:

a. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles deberán emitir la Alerta Colombia difundiendo la información del niño o niña extraviado de manera gratuita y oportuna conforme al artículo 6 de la presente ley.

 

b. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que prestan sus servicios en el país deberán, en un tiempo máximo de una (1) hora posterior a la activación de la Alerta Colombia, difundir dicha alerta a todos los usuarios que se encuentren registrados en la zona en la cual el niño o niña se extravió. En todo caso, si existen indicios de que el niño o niña ha sido trasladado a otra ciudad o municipio, la alerta deberá ampliarse progresivamente.

 

c. Dicha alerta deberá ser emitida de manera ágil e inmediata al Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia y a todas las demás autoridades en las fronteras, puertos y aeropuertos con el propósito de evitar que el niño o niña extraviado salga del país. Los operadores logísticos de los aeropuertos internacionales deberán difundir la alerta en sus instalaciones cuando un niño o niña se haya extraviado en su ciudad o municipio.

 

d. Así mismo, se deberá comunicar e informar a los países fronterizos con Colombia sobre la alerta emitida, con el fin de articular esfuerzos para recuperar al niño o niña.

 

e. La Alerta deberá cubrir toda la pantalla mínimo por 10 segundos en donde estará la información del niño o niña. La fotografía deberá ocupar por lo menos el 70% de la pantalla del dispositivo celular y deberá vibrar. La señal de alerta será en color rojo de peligro y no se permitirá que el usuario del dispositivo móvil elimine la alerta antes de cumplido dicho tiempo de duración.

 

f. Además de la difusión mediante dispositivos móviles, se implementará la difusión de la alerta a través de otros medios de comunicación de amplia cobertura, como la radio, la televisión y los medios digitales, con el fin de alcanzar la mayor cantidad posible de personas en el menor tiempo posible.

 

Parágrafo 1°. En cualquier momento, el contenido de la alerta podrá variar conforme a la información que reciban las autoridades y que sirva para localizar y recuperar al niño o niña extraviado.

 

Parágrafo 2°. La Alerta Colombia integrará también el gran Sistema de Alertas Tempranas sobre la niñez colombiana creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022 con el apoyo de la Agencia Nacional Digital, o cualquier Ley que la sustituya, modifique o adicione, sin perder su autonomía en su modalidad.

 

Parágrafo 3°. La Alerta deberá ser activada de conformidad con el juicio razonable de las instancias competentes, según el lugar donde se reportó el niño o niña extraviado, y deberá atender al interés superior de los niños y niñas involucrados.

 

La activación se realizará sin anteponer prejuicios y valores personales, o cualquier otro acto de discriminación que pueda impedir u obstaculizar la búsqueda del niño o niña. La información sobre los niños y niñas extraviados, será administrada bajo las condiciones de seguridad necesarias para impedir su consulta, uso o acceso no autorizado.

 

Artículo 11°. Zona de difusión. Conforme a la situación particular de cada caso de niños o niñas extraviados, la zona de difusión podrá ser local, municipal, departamental, regional o nacional. De no aparecer el niño o niña, ésta se irá ampliando progresivamente.

 

Parágrafo. El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en coordinación con el Institución Colombiano de Bienestar Familiar y la Policía Nacional deberá articular con los sujetos descritos en el artículo 6 de esta ley el protocolo de difusión de la Alerta Colombia en el país.

 

Artículo 12°. Mecanismos de búsqueda. Durante la activación de la alerta Colombia la Policía Nacional implementará los mecanismos de búsqueda pertinentes para la búsqueda, localización y recuperación inmediata de niños y niñas extraviados.

 

En estos mecanismos de búsqueda la ciudadanía podrá participar de forma voluntaria en estricto cumplimiento del principio constitucional de solidaridad. Por lo tanto, dicha participación no generará ningún costo ni ingreso monetario para quienes colaboren en la búsqueda y localización del niño o niña extraviado.

 

Además, de acuerdo con el principio de solidaridad empresarial, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles pondrán a disposición la tecnología necesaria para estos fines.

 

Artículo 13°. Informe anual. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar entregará anualmente un informe detallado al Congreso de la República sobre las cifras de los niños y niñas que se extraviaron, mecanismos de búsqueda implementados, los resultados obtenidos y nuevas metodologías para mejorar la búsqueda y localización de estos.

 

Así mismo, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses deberá entregar y sustentar un informe al Senado de la República y a la Cámara de Representantes sobre los niños, niñas que aún se encuentran desaparecidos en el territorio colombiano.

 

Parágrafo 1°. Entregados los informes por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Instituto Nacional de Medicina Legal, las mesas directivas de cada una de las Cámaras cuentan con un plazo no mayor de dos (2) meses para citar a dichas entidades para que sustenten en sesión ordinaria los respectivos informes.

 

Parágrafo 2°. El informe anual presentado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al Congreso de la República deberá incluir también un análisis detallado de los factores que contribuyeron a los casos de niños y niñas extraviados, así como recomendaciones específicas para abordar y prevenir estas situaciones en el futuro.

 

Asimismo, se deberá destacar cualquier obstáculo o limitación encontrada durante el proceso de búsqueda y localización, junto con propuestas concretas para superarlos.

 

Artículo 14°. Autorización. El Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y en coordinación con la Comisión de Regulación de Comunicaciones, reglamentará lo necesario para la aplicación de la presente ley en un plazo no mayor a seis (6) meses a partir de su entrada en vigencia. Esta reglamentación deberá hacerse en articulación con el Sistema Nacional de Alertas Tempranas sobre la Niñez colombiana, creado por el artículo 4 de la Ley 2242 de 2022.

 

Artículo 15°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.