SU275-25
TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia SU-275/25
DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN ACTUACIONES DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Violación directa de la constitución por desconocimiento de las garantías de juez natural y fuero constitucional del presidente de la República
(...) las actuaciones sancionatorias en contra del presidente de la República que tengan la capacidad de afectar el desempeño del cargo se encuentran cobijadas por el fuero especial, partiendo de que el fuero presidencial es ante todo una garantía institucional contra interferencias que repercutan en el desenvolvimiento del primer mandatario y que puedan llegar a poner en peligro el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y TEMERIDAD-Diferencias/ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Inexistencia para el caso
SOLICITUD DE NULIDAD EN TRÁMITE DE REVISION DE TUTELA-Oportunidad y legitimación/SOLICITUDES DE NULIDAD ELEVADAS DURANTE EL TRAMITE DE REVISION-Requisitos
NULIDADES PROCESALES EN LA ACCION DE TUTELA-Marco normativo para evaluar las irregularidades acaecidas antes de la sentencia de revisión
SOLICITUDES DE NULIDAD ELEVADAS DURANTE EL TRAMITE DE REVISION-Rechazar por falta de legitimación
CONSEJO DE ESTADO-Función consultiva/SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL-Funciones
LEGITIMACIÓN POR ACTIVA EN TUTELA-Requisito de procedibilidad
DEBER DEL JUEZ DE TUTELA-Vinculación oficiosa de la parte pasiva para garantizar el derecho a la defensa/LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Requisito de procedibilidad
ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Definición
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Requisitos de procedencia excepcional
CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA-Caracterización
(i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular y, finalmente, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO-Atribución de dirimir conflictos de competencia entre autoridades administrativas y jurisdiccionales
FUERO CONSTITUCIONAL-Fundamento/FUERO CONSTITUCIONAL-Concepto
FUNCIONARIOS CON FUERO CONSTITUCIONAL-Diseño institucional de investigación y juzgamiento
FUNCIONARIO AFORADO CONSTITUCIONAL
FUERO CONSTITUCIONAL-Alcance y contenido
PRINCIPIOS DE UNIDAD Y ARMONIZACION PARA INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA CONSTITUCION-Norma constitucional no puede interpretarse en forma aislada sino en conjunto
FUNCIONARIO AFORADO CONSTITUCIONAL-Presidente de la República
(...) el fuero aplicable al presidente de la República tiene como finalidad proteger la voluntad popular que lo eligió, mediante un mecanismo que asigna a la Cámara de Representantes la competencia para investigarlo y formular acusación. Esta medida se justifica en tanto busca impedir que autoridades ordinarias emprendan contra el presidente actuaciones sancionatorias que puedan interferir indebidamente en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.
FUERO ESPECIAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Derecho comparado
FUERO ESPECIAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Jurisprudencia constitucional
(...), en el ordenamiento jurídico colombiano el fuero especial que ampara al presidente de la República es una garantía de rango constitucional que tiene un sólido sustento en el principio democrático y se encamina fundamentalmente a proteger la institucionalidad, previniendo eventuales afectaciones provocadas por interferencias que, con ocasión de procesos de carácter sancionatorio en contra de la persona a quien el electorado ha confiado el cargo de primer mandatario de la Nación, tengan la virtualidad de poner en peligro el ejercicio de sus funciones.
COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES-Competencias jurisdiccionales
COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES-Estructura y funciones políticas-jurisdiccionales
PROCESO DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN DE FUNCIONARIOS CON FUERO CONSTITUCIONAL-Caracterización del juicio especial ante la Comisión de la Cámara de Representantes
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE CONGRESISTAS-Opera cuando ejercen funciones judiciales
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Competencias/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Conformación
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Ejerce la suprema vigilancia de la organización electoral
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Naturaleza constitucional
(...), de conformidad con la Constitución y la ley, se trata de una entidad que desempeña competencias eminentemente administrativas, sin perjuicio de que en el ejercicio de esas mismas atribuciones de naturaleza administrativa pueda, eventualmente, cumplir una función sancionatoria.
EQUIDAD EN CAMPAÑA ELECTORAL-Concepto/FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Mecanismos para garantizar el equilibrio
FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN LA CONSTITUCION POLITICA-Consagración de sistema de financiación estatal proporcional morigerado por el principio de igualdad electoral
FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Marco normativo y responsabilidad en el manejo de los recursos
COMPETENCIA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Controversias sobre presunta violación de topes de financiación de la campaña presidencial
FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Inspección y vigilancia
(...), el régimen de financiación de campañas presidenciales previsto en la Ley 996 de 2005 prevé una serie de reglas generales encaminadas a garantizar que, en el escenario de la actividad política que se despliega en torno a la elección del presidente de la República y en la que se ven involucrados tanto la institucionalidad como los particulares, prevalezca el principio constitucional de igualdad entre los candidatos que representan las distintas fuerzas políticas y los sectores sociales. Esta normatividad, además, plasma un decidido esfuerzo del Legislador por maximizar la transparencia y la probidad en el desenvolvimiento de estas contiendas electorales, por lo que avanza en el sentido de atribuir responsabilidad a los encargados directos de gestionar la financiación de las campañas; responsabilidad que, en virtud de esta ley, se hace extensiva inclusive al candidato que resulte elegido.
FUERO ESPECIAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Efectos de la garantía constitucional
DEFECTO ORGANICO-Reiteración de jurisprudencia
DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración de jurisprudencia
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO-Actuación de dirimir conflictos de competencia entre autoridades administrativas y jurisdiccionales se ajusta al debido proceso
(...), no cabe predicar un defecto orgánico por parte de la Sala Consulta por razón de haberse pronunciado en la decisión ... respecto del conflicto de competencias ..., pues con tal proceder no se apartó de las atribuciones y facultades que le corresponden, no se arrogó funciones que le fuera ajenas, como tampoco incurrió en extralimitación alguna; (...), no es posible calificar esta conducta de la accionada como un defecto sustantivo, ya que al inferir que estaba habilitada para resolver el conflicto de competencias entre el CNE y la Comisión de Acusaciones no se desvió de la regla aplicable a este tipo de materias (artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011), ni efectuó una interpretación arbitraria o antojadiza de cara al supuesto fáctico que se le puso de presente.
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Definición/VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Estructuración
FUERO ESPECIAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Garantía institucional
(...) el aforado debe soportar un escrutinio más exigente y riguroso que el resto de la ciudadanía en razón del lugar que ocupa en la estructura de un Estado democrático y del servicio público que desempeña, y de ahí se explica que, conforme al esquema de frenos y contrapesos propio del constitucionalismo moderno, sea otra rama del poder público la llamada a investigarlo, acusarlo y juzgarlo.
COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES-Única autoridad competente para investigar al presidente de la República, sobre posibles infracciones al régimen de financiación del certamen electoral
EXHORTO-Congreso de la República
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA SU-275 DE 2025
Referencia: Expediente T-10.871.254
Asunto: Acciones de tutela de Gustavo Francisco Petro Urrego y Carlos Arturo Remolina Gómez contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
Temas:
- Competencia para resolver conflictos de competencias administrativas
- Fuero constitucional especial del presidente de la República
- Régimen de financiación de campañas presidenciales
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025).
Síntesis de la decisión:
La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó el fallo por el cual la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado resolvió declarar improcedentes las solicitudes de tutela promovidas, de un lado, por Gustavo Francisco Petro Urrego y, de otro, por Carlos Arturo Remolina Gómez, en contra de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para la protección del derecho fundamental al debido proceso.
Las solicitudes de tutela, acumuladas en el trámite de instancia, se dirigieron contra la decisión del 6 de agosto de 2024, por la cual la Sala de Consulta determinó, en el marco de un conflicto de competencia suscitado entre la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (en adelante Comisión de Acusaciones) y el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE), que esta última autoridad era competente para adelantar la investigación administrativa y, eventualmente, imponer sanciones administrativas de carácter pecuniario a Gustavo Francisco Petro Urrego por posibles irregularidades en la financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta, en virtud de las cuales él resultó elegido presidente de la República. Para los accionantes, dicha decisión vulneró las garantías de juez natural y fuero constitucional de que es titular el ciudadano Petro Urrego.
Tras destacar que la decisión objeto de censura no constituye una providencia judicial y revisar los requisitos jurisprudenciales para cuestionar actos de trámite por la vía del amparo constitucional, la Sala Plena abordó el examen de procedencia de cada una de las solicitudes de tutela. Respecto de la promovida por Carlos Arturo Remolina Gómez y tal como lo determinó la sentencia objeto de revisión, la Sala Plena no encontró demostrado el requisito de legitimación en la causa por activa. Respecto de la promovida por Gustavo Francisco Petro Urrego concluyó debidamente reunidos todos los presupuestos formales para llevar a cabo un estudio de fondo.
Al emprender el análisis de mérito, la Sala encontró, en primer lugar, que la Sala de Consulta sí era competente para dirimir el conflicto de competencias suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones, en tanto en dicha colisión está involucrada al menos una autoridad con funciones administrativas. Lo anterior, de acuerdo con la interpretación que de los artículos 39 y 112 del CPACA hizo en su momento la antigua Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y ha venido siendo afianzada por parte de la propia Sala de Consulta y de la Corte Constitucional para conjurar el vacío que existe en el derecho positivo respecto de cuál órgano es el llamado a dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre órganos que ejerzan funciones administrativas, por un lado, y funciones jurisdiccionales, por el otro.
Por lo tanto, concluyó que el hecho de que la Sala de Consulta asumiera el conocimiento para resolver el conflicto en cuestión no se tradujo en ninguna vulneración iusfundamental. No obstante, la Sala Plena exhortó al Congreso para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, expida la regulación que corresponda en relación con la autoridad encargada de dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre órganos constitucionales que ejerzan funciones administrativas y autoridades con funciones jurisdiccionales, de manera que se garantice el derecho fundamental al debido proceso, la estabilidad institucional y la separación de funciones del poder público.
En segundo lugar, con apoyo en su jurisprudencia, especialmente la Sentencia SU-431 de 2015, este Tribunal evidenció que el CNE carece de competencia para asumir investigaciones en contra del ciudadano Petro Urrego e imponerle sanciones en relación con posibles infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de financiación. Esto por cuanto, debido a su calidad de presidente de la República, el ordenamiento jurídico le defiere al citado funcionario un fuero constitucional especial en virtud del cual en el Congreso de la República se halla radicada la competencia para adelantar las actuaciones de carácter sancionatorio que se sigan en su contra y tengan la potencialidad de afectar su permanencia en el cargo.
Sostuvo la Sala que, para el caso, dicha hipótesis de afectación potencial se deduce de que (i) la investigación del CNE constituye el insumo principal para la investigación que el Congreso adelantaría contra el presidente y que podría eventualmente concluir con la imposición de la sanción de pérdida del cargo de conformidad con el artículo 21 de la Ley 996 de 2005; y, (ii) la sola existencia de la investigación sobre la presunta violación de las normas sobre la financiación de la campaña presidencial implica que, durante la investigación, el presidente de la República tendrá que defenderse de las acusaciones dirigidas a deslegitimar la campaña que precedió su elección, lo cual, sin lugar a dudas, tiene la virtualidad de alterar las condiciones de permanencia en el cargo.
Lo anterior –subrayó la Sala–, partiendo de la comprensión de que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 996 de 2005 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la competencia de naturaleza político jurisdiccional en cabeza de la Comisión de Acusaciones en relación con presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de financiación, se activa una vez el CNE, conforme a sus competencias, lleve a cabo la investigación administrativa respecto de la campaña y los demás miembros distintos al candidato elegido y determine que las infracciones a que se alude sí tuvieron lugar. De tal suerte, si en el marco de la investigación administrativa de la campaña el CNE encuentra alguna irregularidad que pueda involucrar al presidente de la República, debe remitir dichos hallazgos a la Comisión de Acusaciones.
Por consiguiente, la Corte advirtió que en este segundo aspecto del debate la autoridad accionada sí vulneró el derecho al debido proceso del ciudadano Petro Urrego, tanto en su dimensión de garantía de juez natural (artículo 29 C.P.), como en el fuero constitucional que ampara a quien ocupe el cargo de presidente de la República (artículos 174, 178 y 199 C.P.), pues desconoció que el Congreso de la República es el órgano competente tanto para investigar como para imponer sanciones al primer mandatario.
En vista de lo anterior, y con el fin de restablecer las garantías constitucionales quebrantadas, la Sala dejó sin efectos la decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta dentro del conflicto de competencias suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones.
Adicionalmente, con sustento en ponderables razones de prevalencia del derecho sustancial y de economía procesal, a título de decisión sustitutiva esta Corte declaró (i) que la Cámara de Representantes es la autoridad competente para asumir la investigación respecto del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, en su calidad de presidente de la República, por las presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de financiación, en el contexto de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, de las cuales fue candidato, y (ii) que el CNE es competente para investigar a las campañas, partidos, movimientos o a cualquier miembro de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, por las presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de financiación, con excepción del candidato elegido y hoy presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego, en función del fuero constitucional especial que lo ampara.
Como consecuencia de tales declaraciones, la Sala Plena ordenó al CNE que, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, remita a la Comisión de Acusaciones copia de las actuaciones adelantadas por las presuntas irregularidades en la financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en atención a que la elección del candidato de dicha coalición como presidente de la República constituye el hito que activa automáticamente el fuero constitucional especial.
Sin perjuicio de lo anterior, si al cabo de la investigación administrativa el CNE encuentra probada alguna violación del régimen de financiación de campañas presidenciales, deberá remitirle a la Comisión de Acusaciones el resultado final de las diligencias en cuestión, para que esta última corporación ejerza las competencias que le corresponden respecto de las conductas del presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego y, de haber lugar a ello, sea el Congreso el que imponga las eventuales sanciones que contempla el ordenamiento jurídico para tales infracciones.
Tabla de contenido:
B. Trámite de la acción de tutela
(i) La solicitud de amparo del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego y sus pretensiones
(iv) Acumulación de la acción de tutela formulada por el ciudadano Carlos Arturo Remolina Gómez
(v) Solicitud de medida provisional
C. Decisión objeto de revisión
D. Actuaciones ante la Corte Constitucional
C. Procedencia de la acción de tutela
D. Planteamiento del problema jurídico
E. Fundamentos relevantes para abordar el problema jurídico
(ii) Fundamento, contenido y alcance del fuero constitucional –reiteración de jurisprudencia–
(iv) Competencias constitucionales y legales del Consejo Nacional Electoral
(v) El régimen de financiación de campañas presidenciales previsto en la Ley 996 de 2005
(vi) Efectos del fuero constitucional especial que ampara al presidente de la República
F. Análisis de la vulneración al debido proceso en el caso concreto
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquellas previstas en los artículos 241.9 del Texto Superior y 61 del Acuerdo 02 de 2015, profiere la siguiente sentencia:
Los ciudadanos Gustavo Francisco Petro Urrego y Carlos Arturo Remolina Gómez formularon sendas acciones de tutela en contra de la decisión adoptada el 6 de agosto de 2024 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante la cual esta autoridad se pronunció en relación con un conflicto de competencia entre la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes y el Consejo Nacional Electoral, a propósito de la investigación en torno a posibles irregularidades en la financiación de las campañas presidenciales (precandidatura y candidatura) en virtud de las cuales el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego resultó elegido presidente de la República de Colombia. La protección del derecho fundamental al debido proceso es el objeto del reclamo constitucional en ambas solicitudes.
1. El 28 de febrero de 2022, el señor Edward David Rodríguez Rodríguez, representante a la Cámara por Bogotá, elevó ante el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) una queja contra el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, por el presunto incumplimiento del entonces precandidato presidencial en la presentación de los ingresos y gastos de la campaña a la consulta interpartidista de la Coalición Pacto Histórico. El asunto fue radicado bajo el número CNE-E-DG-2022-006076.
2. El 19 de junio de 2022, el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego fue elegido presidente de la República de Colombia para el período constitucional 2022-2026[1].
3. El 2 de febrero de 2023, de manera anónima se radicó otra queja ante el CNE, por presuntas irregularidades en la financiación y presentación de los informes de ingresos y gastos de la campaña electoral de primera y segunda vuelta presidencial de la Coalición Pacto Histórico. A este caso se le asignó el radicado número CNE-E-DG-2023-002164 y, por auto del 28 de febrero de 2023, se abrió indagación preliminar dentro del mismo y, posteriormente, se decretaron pruebas.
4. El 3 de mayo de 2023, el señor José Manuel Abuchaibe Escolar formuló ante la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes (en adelante Comisión de Acusaciones) denuncia contra el presidente de la República, señor Gustavo Francisco Petro Urrego, con el fin de que se investigara y sancionara la presunta violación de los topes de gastos en la campaña presidencial. La Comisión de Acusaciones remitió por competencia esta denuncia al CNE el 26 de mayo de 2023, autoridad que la recibió y le asignó el radicado CNE-E-DG-2023-012924.
5. El 5 de junio de 2023, los señores Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés presentaron cada uno de ellos sendas denuncias ante la Comisión de Acusaciones en contra del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, por la presunta “Financiación de campañas electorales con fuentes prohibidas” y “Violación de los topes o límites de gastos en las campañas electorales”, las cuales fueron remitidas por competencia al CNE el 6 de junio de 2023. Esta última autoridad, por auto del 4 de julio de 2023, incorporó las referidas cuatro quejas al expediente CNE-E-DG-2023-002164.
6. El 10 de agosto de 2023, mediante auto, el CNE resolvió acumular la queja con radicación CNE-E-DG-2023-012924, presentada por el señor José Manuel Abuchaibe Escolar, al expediente CNE-E-DG-2023-002164.
7. El 16 de mayo de 2024, mediante auto, la Comisión de Acusaciones solicitó al CNE la remisión de las investigaciones “adelantadas en contra del aforado constitucional Gustavo Francisco Petro Urrego, actual presidente de la República”.
8. El 5 de junio de 2024, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (en adelante la Sala de Consulta), el CNE planteó conflicto positivo de competencia frente a la Comisión de Acusaciones, con el fin de que aquella definiera cuál autoridad es competente para investigar y sancionar las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos en relación con las campañas de consulta interpartidista y presidenciales del año 2022, primera y segunda vuelta, en las que el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego fungió como candidato de la Coalición Pacto Histórico.
9. El 6 de agosto de 2024, la Sala de Consulta se pronunció en relación con el conflicto de competencia administrativa promovido por el CNE. Tras precisar que la actuación objeto de estudio “debe entenderse exclusivamente en el marco de la queja de radicado CNE-E-DG-2022-006076, así como de las quejas acumuladas por el Consejo Nacional Electoral, en el radicado CNE-E-DG-2023- 002164”[2], estimar que se hallaban reunidos los presupuestos para dirimir el conflicto y delimitar el problema jurídico[3], la accionada resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Consejo Nacional Electoral, para continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones administrativas correspondientes, si ha (sic) ello hay lugar.
SEGUNDO. DECLARAR COMPETENTE al Congreso de la República para decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo del presidente de la República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la financiación de la campaña presidencial 2022-2026 proceda la referida sanción.
TERCERO. REMITIR el expediente al Consejo Nacional Electoral, para el ejercicio de la competencia correspondiente.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión al Consejo Nacional Electoral y a la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.”[4]
10. Paralelamente, en el marco de otra acción de tutela, instaurada por la Fundación Defensa de la Información Legal y Oportuna “DILO Colombia” contra la Sala de Consulta[5], se reclamó la protección de los derechos “de la ciudadanía al orden constitucional y separación de poderes en conexidad con el derecho fundamental al debido proceso y la garantía del juez natural del señor presidente de la República”[6] y, en consecuencia, se solicitó que el referido conflicto de competencia fuera remitido a la Corte Constitucional para que fuera esta Corporación la que lo dirimiera. Por sentencia del 19 de septiembre de 2024, la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado “rechazó por improcedente la acción de tutela” [7] por ausencia de legitimación en la causa por activa.
11. Con posterioridad a la decisión de la Sala de Consulta del 6 de agosto de 2024, el accionante promovió incidente de nulidad ante el CNE y solicitó que se suspendiera el avance del proceso en su contra, lo cual no había sido objeto de resolución al momento en que se interpuso la acción de tutela.
B. Trámite de la acción de tutela
(i) La solicitud de amparo del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego y sus pretensiones
12. El 23 de septiembre de 2024[8], actuando a través de apoderado[9], el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego presentó demanda constitucional de amparo[10] en contra de la decisión proferida por la Sala de Consulta el 6 de agosto de 2024, invocando la protección de su derecho fundamental al debido proceso, en sus dimensiones de juez natural y fuero especial constitucional, así como la aplicación del precedente constitucional contenido en las sentencias C-1153 de 2005 y SU-431 de 2015.
13. En criterio del accionante, la autoridad accionada carecía de competencia legal para dirimir el conflicto de competencia planteado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones, debido a que, de acuerdo con los artículos 39 y 112 numeral 10 del CPACA, su competencia se circunscribe solamente a dirimir conflictos que se presenten entre autoridades administrativas. En ese orden de ideas –esgrime–, dado que el ordenamiento jurídico no le confería la atribución de resolver un conflicto entre una autoridad con funciones administrativas y una con funciones jurisdiccionales, como se evidenció en este caso, lo que le correspondía entonces a la accionada era declararse inhibida –como lo ha hecho en situaciones similares la Corte Constitucional, v.gr. en el Auto 1874 del 15 de agosto de 2023–.
14. Anotó que, en la providencia censurada, la Sala de Consulta señaló expresamente, a título de problema jurídico, que debía definir “la autoridad competente para adelantar las investigaciones administrativas por las presuntas violaciones al régimen de financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vueltas del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones que correspondan” (subrayas del accionante). En consecuencia, indicó que resultaba clara la inexistencia de un conflicto de competencias administrativas, pues la propia accionada reconoció en la decisión que la Comisión de Acusaciones era un órgano de naturaleza jurisdiccional al cual le correspondía la investigación y juzgamiento del presidente de la República.
15. Sin embargo –sostuvo el actor– la Sala de Consulta afirmó que el fuero del presidente de la República se predica de investigaciones penales y disciplinarias, mas no de las investigaciones administrativas por presunta violación al régimen de financiación de campañas electorales que dan lugar a sanciones de tipo administrativo de competencia del CNE (régimen dentro del cual, empero, la sanción de pérdida del cargo del elegido sí es del resorte del Congreso de la República). Por esa vía, entonces, al determinar que el CNE podía proseguir con las mencionadas investigaciones en contra del presidente de la República, la Sala de Consulta configuró “la tesis de que el presidente de la República no cuenta con fuero constitucional ante las autoridades administrativas, trayendo a colación unas citas jurisprudenciales que desconocen el precedente trazado por la Corte Constitucional, el cual determina el concepto de fuero especial constitucional del presidente de la República y de otros altos funcionarios, con efectos jurídicos que cobijan a la Sala de Consulta, fuero que está consagrado en la Constitución Nacional –artículos 174-175 y 178- y definido en la Sentencia de Unificación SU-431 de 2015”[11].
16. Agregó que la accionada “trajo a colación los precedentes de la Corte Constitucional, y normas que regulan el régimen de caducidad de la actuación administrativa, como es el caso del auto 916 de 2024, respecto de la competencia del Consejo Nacional Electoral en relación con la facultad de establecer la violación de los topes y la financiación de la campaña presidencial, la cual está limitada en relación con quejas o denuncias, que tengan que ver con la violación de topes de la campaña o su financiación, se hayan formulado dentro de los 30 días siguientes a la elección del presidente de la República”[12] (subrayas del accionante). En dicha providencia –resaltó el tutelante– la Corte Constitucional invocó la Sentencia C-1153 de 2005, en la cual se declaró que la caducidad se ajustaba a la Carta Política. Ahora bien, no obstante haberse referido a dicho aspecto de la caducidad, la Sala de Consulta ordenó “al CNE seguir adelante con la actuación, desconociendo que su determinación no se encuadra jurídicamente dentro de sus facultades, que en caso de estarse frente a un conflicto de competencias estrictamente administrativas, evento en el que si tendría competencia, solamente estaría facultada para definir la competencia, pero no para ordenar seguir adelante con una investigación administrativa y, mucho menos, cuando dicha investigación ya se encuentra caducada, como fue lo que aquí se dispuso, por lo que esta decisión de la Sala de Consulta configura una clara y palpable violación del debido proceso del presidente de la República y viola el precedente constitucional en cita”[13].
17. Expresó que desde una interpretación sistemática de lo establecido en los artículos 16, 19 y 21 de la Ley 996 de 2005, que resulte armónica con los principios constitucionales que se desprenden de los artículos 174 y 178 numeral 3 de la Carta, es claro que es en el gerente de campaña en quien recae la responsabilidad de la rendición de cuentas y financiación de las campañas presidenciales. Entretanto, “el candidato ganador al ser solidariamente responsable, lo cual implica un juicio de culpabilidad que le corresponde al juez natural que, para el caso del presidente de la República es el Congreso a través del procedimiento por indignidad, debe ser sancionado con la pérdida del cargo, siempre que se cumpla el requisito de procedibilidad consistente en que haya existido sanción por violación de los topes en sede administrativa. Situación que aquí no ocurre, toda vez que las cuentas fueron presentadas en tiempo y aprobadas en debida forma, cuyos actos administrativos de aprobación se encuentran ejecutoriados y en firme y obran en el proceso administrativo, por lo que la competencia del CNE se encuentra agotada y solamente procede la intervención de la Contraloría General de la República para investigar los hechos denunciados por fuera de la caducidad establecida de 30 días posteriores a la elección del presidente de la República, para establecer si hubo posible detrimento patrimonial con tales hechos y proceder a su recuperación; así como también podrán los ciudadanos instaurar las acciones populares con tal finalidad, por ser esta la regla del precedente contenida en la sentencia C-1153 de 2005 de la Corte Constitucional, todo lo cual fue desconocido por parte de la Sala de Consulta en su determinación abiertamente arbitraria”[14].
18. Añadió que la Sala de Consulta omitió aplicar la regla del precedente fijado en la Sentencia SU-431 de 2015, en la cual la Corte desarrolló el concepto de fuero integral para los funcionarios amparados con fuero constitucional. En ese sentido –indicó– el tratamiento que se le dio entonces al caso del fiscal general de la Nación frente a las investigaciones administrativas con carácter sancionatorio de la Contraloría General de República, es el mismo tratamiento aplicable al caso del presidente de la República frente a las investigaciones administrativas por parte del CNE. Subrayó al respecto que la protección foral frente a estos funcionarios opera como una medida preventiva en pro de la estabilidad institucional, en tanto evita que puedan ser suspendidos de los importantes cargos que desempeñan en virtud de la decisión de cualquier autoridad con función administrativa. Resaltó que, en este caso, tratándose del presidente de la República, “quien representa la máxima autoridad administrativa, cargo ostensiblemente superior a cualquiera de los contenidos en la norma constitucional que impone el fuero, con mayor razón resulta de gran trascendencia aplicar el concepto de protección foral integrando las actuaciones de las autoridades administrativas”[15].
19. También esgrimió que “en la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, se tuvo en cuenta que el 28 de febrero de 2022, el representante a la Cámara por Bogotá, Edward David Rodríguez Rodríguez, presentó una queja ante el Consejo Nacional Electoral por el presunto incumplimiento del entonces precandidato presidencial, doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, en la presentación de los ingresos y gastos de la campaña a la consulta interpartidista de la «Coalición Pacto Histórico». Le correspondió el conocimiento al magistrado Álvaro Hernán Prada Artunduaga y se le asignó el radicado CNE-E-DG-2022-006076, lo cual no pertenece a la campaña de Gustavo Petro, sino a actos previos de selección del candidato, cuyas cuentas se rinden por separado y por lo mismo se trata de dos asuntos que no pueden ser acumulables. , (sic) por tales razones el planteamiento en la presente tutela va dirigido exclusivamente al proceso de violación de topes que el CNE adelanta en etapa preliminar”[16].
20. Finalmente, manifestó que, en la sentencia de tutela del 19 de septiembre de 2024, dictada por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado, se introdujo la consideración de que la pérdida del cargo del presidente de la República constituye una actuación administrativa ante el Congreso. Tal afirmación –advirtió– “conllevaría a que entonces dicho acto administrativo de retiro del presidente de la República de su cargo, tuviera control ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través de cualquiera de los medios de control idóneos para tal propósito, lo que obviamente es una conclusión antijurídica y errática, que adiciona un eslabón más a la cadena de yerros que han venido produciéndose en la interpretación de las normas relativas al fuero presidencial, desde cuando el CNE ha querido enjuiciar al hoy presidente de la República infundadamente”[17].
21. A partir de lo anterior, el promotor de la acción adujo que, en virtud de la decisión del 6 de agosto de 2024, la Sala de Consulta incurrió en los que denominó defectos sustancial, orgánico, fáctico y “constitucional”, y fundó su reclamo en los siguientes argumentos:
“Defecto Sustancial. Por aplicación indebida de la Sala de Consulta, de las normas generales contenidas en las disposiciones de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, y de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, para derivar de allí una competencia que no tiene para dirimir un conflicto de competencia entre una autoridad jurisdiccional y otra de carácter administrativo.
Defecto Sustancial. Por aplicación indebida de la norma que dispone que la actuación frente a la cual se presenta el conflicto se suspende, pero se continúa al dirimirse este, por cuanto habiendo operado la caducidad no era legalmente procedente su aplicación.
Defecto Orgánico. Por atribuirse una competencia que ni la Constitución Política ni la ley le atribuyen y por utilizarla para variar el precedente de la Corte Constitucional en sede de unificación.
Defecto Constitucional. Por determinar que el presidente de la República no tiene fuero presidencial, estimando que tal figura solamente aplica en procesos de carácter penal y disciplinario y no puede extenderse a los asuntos de carácter administrativo sancionatorio, desconociendo, de esta forma, los artículos 174, 175 y 178-3 de la Constitución Política y la sentencia SU-431 de 2015, además, de todas aquellas que sirvieron de base para la unificación contenida en este pronunciamiento.
Defecto Constitucional. Al atribuirle al Consejo Nacional Electoral competencia para investigar al presidente de la República en relación con los asuntos contenidos en el artículo 109 de la CP y definidos en la Ley 996 de 2005, desconociendo el fuero especial constitucional del presidente de la República y de otros Altos Funcionarios y el precedente de la Corte Constitucional establecido en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política y en la sentencia C-431-2015.
Defecto Fáctico. Porque, aunque se atribuyó una competencia que no tenía, en la parte resolutiva de su decisión, dispuso a quienes les correspondía distintas competencias, jurisdiccional y administrativa, cuando debió inhibirse para ello, conforme lo hizo la Corte Constitucional en el auto ya citado con anterioridad en presente escrito, por cuanto el conflicto se planteaba entre una autoridad jurisdiccional y otra de carácter administrativo, con competencias distintas y régimen sancionatorio diferentes y, debiendo hacerlo, solamente en relación con los radicados sobre los que recaía el conflicto en cuestión. Situación que llevó a la Sala a inmiscuirse en asuntos ajenos a su competencia.
Defecto Fáctico. Por falta de análisis riguroso de las piezas procesales contenidas en el asunto a definir, que de haber sido tenidas en cuenta hubieran conducido a variar su decisión, como lo era el hecho notorio y cierto de que había operado el fenómeno de la caducidad de las quejas o denuncias, con lo cual ninguna autoridad tiene competencia para tales fines, salvo la Contraloría General de la República, conforme lo definió la Corte Constitucional en Auto 916 de 2024, ya citado en extenso, fundado en el precedente, citado en la decisión, sentencia C-1153 de 2005, al resolver un conflicto de jurisdicciones sobre la misma materia”[18].
22. En vista de lo anterior, el accionante solicitó que, como consecuencia de la concesión del amparo, (i) se deje sin efecto la referida decisión del 6 de agosto de 2024, (ii) se ordene al Consejo Nacional Electoral se abstenga de dar cumplimiento a la misma, y (iii) se ordene a la Sala de Consulta reponer la actuación para declararse inhibida, “toda vez que se ha autorizado al Consejo Nacional Electoral continuar con el trámite del proceso que adelanta actualmente, estando ya agotada su competencia, (…) otorgándole competencia para investigar al presidente de la República, que es aforado[19], frente a hechos contenidos en denuncias por supuesta violación de topes de la campaña, que ya se encuentran caducadas o que fueron presentadas cuando ya habían transcurrido más 30 días con posterioridad a la elección del primer mandatario, de manera contraria a lo dispuesto en sentencia C-1153-2005”[20] (subrayas del texto original). Agregó que “[e]l amparo que se solicita pretende además prevenir que siga causando un caos jurídico que connota el inminente riesgo de afectar la estabilidad institucional del país; y cuya decisión fue adoptada de manera arbitraria y con abuso de la competencia otorgada a la Sala de Consulta ya referida”[21].
23. Por auto del 25 de septiembre de 2024, la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, dispuso la notificación al extremo pasivo y ordenó la vinculación al trámite de (i) el Consejo Nacional Electoral y a la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, al ser las autoridades frente a las cuales se resolvió el conflicto de competencias que aquí se cuestiona, (ii) el señor Edward David Rodríguez Rodríguez, por cuanto presentó la queja en contra del accionante ante el Consejo Nacional Electoral, y (iii) los señores José Manuel Abuchaibe Escolar, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés, quienes radicaron denuncias ante la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes del Congreso de la República. A su vez, reconoció personería al apoderado del accionante de conformidad con el poder otorgado.
24. Respuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. El extremo pasivo se opuso a las pretensiones del accionante, solicitando declarar improcedente la acción de tutela o, subsidiariamente, negar el amparo deprecado[22].
25. En primer lugar, la Sala de Consulta sostuvo que el mecanismo de tutela no puede emplearse para reabrir una controversia sobre competencias que ya se encuentra finalizada en virtud de la cuestionada decisión del 6 de agosto de 2024, la cual –adujo– fue dictada conforme a derecho y no tiene el alcance que el actor alega, ya que allí tan solo se dirimió un conflicto de competencia y tales decisiones “no concluyen la actuación administrativa o judicial correspondiente y por tanto no tienen la potencialidad de lesionar los derechos que se invocan, pues con la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil mediante la cual se resuelve el conflicto no se violó derecho alguno”[23].
26. En segundo lugar, la accionada señaló que se incumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto la decisión censurada se limita a definir las competencias para que las investigaciones sigan su curso y es allí, en el marco de aquellas actuaciones, donde realmente se establece el alcance de los derechos o de las responsabilidades involucradas y donde los afectados deben valerse de los medios de defensa ordinarios que contempla el ordenamiento jurídico.
27. La Sala de Consulta enfatizó que las eventuales sanciones contra el presidente de la República fruto de las investigaciones y las presuntas afectaciones al fuero presidencial son asuntos que escapan a la decisión cuestionada, y que no existe una necesidad de protección urgente, dado que el perjuicio que esgrime el accionante resulta de escenarios hipotéticos sobre una posible decisión adversa. Al respecto, anotó (i) que la decisión controvertida en tutela no compromete el fuero presidencial y la asignación de competencias que allí consta tiene respaldo normativo[24]; (ii) que la cuestión de la caducidad debe ventilarse en el marco del procedimiento administrativo a que se alude[25]; y, (iii) que no se demostró un posible perjuicio irremediable ni es cierto que deba prevenirse un caos institucional, como expone el actor, dado que los procesos frente a los que se definió el conflicto se hallan en curso y no han finiquitado, siendo esas diligencias las que darán como resultado una decisión de fondo[26].
28. En cuanto al fondo del asunto, la accionada reafirmó su competencia para adoptar la decisión del 6 de agosto de 2024, puesto que (i) no se trataba de un conflicto entre jurisdicciones de los que corresponde resolver a la Corte Constitucional; (ii) la propia Sala de Consulta ha determinado que, para prevenir decisiones inhibitorias, su competencia para dirimir conflictos de competencias se habilita cuando al menos una de las autoridades en conflicto es de naturaleza administrativa; (iii) la propia Corte Constitucional ha avalado la competencia de la Sala de Consulta en estos casos, pues en varias ocasiones se ha inhibido de conocer conflictos entre autoridades administrativas y judiciales y los ha remitido a esta última[27]; y, (iii) dicha facultad en cabeza de la Sala de Consulta también ha sido reconocida en sede de tutela por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[28].
29. Respecto del reproche del accionante relativo a la supuesta inexistencia de un conflicto de competencia y en cuanto a que se haya incluido como antecedente del conflicto la denuncia del representante a la Cámara Edward Rodríguez, tratándose de una queja relacionada con la consulta interpartidista de la Coalición Pacto Histórico y no en relación con la campaña presidencial que culminó con la elección del accionante como presidente de la República, la Sala de Consulta expresó su discrepancia.
30. Al respecto, manifestó que, por un lado, el conflicto de competencia sí se configuró y no se presenta sobre el particular ningún defecto fáctico, en la medida en que la Comisión de Acusaciones y el CNE reclamaron para sí el conocimiento y, aunque la naturaleza de las funciones reclamadas por ambas autoridades fuera distinta (la primera jurisdiccional y la segunda administrativa), la Sala de Consulta debía dar claridad sobre las competencias administrativas del CNE en materia de violación de los topes de financiamiento de campañas electorales, incluidas aquellas que vinculaban al candidato ganador de las elecciones presidenciales, así como para imponer las sanciones pecuniarias y administrativas correspondientes. Y, por otro lado, sostuvo que tampoco se observa un defecto fáctico a raíz de la inclusión en el análisis de la denuncia de Edward Rodríguez, comoquiera que esto obedeció a que dicha denuncia “hace parte de la discusión competencial que se trabó entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes”[29], y que en cuanto a la procedencia o no de la acumulación de expedientes la Sala de Consulta no tiene competencia para pronunciarse, pues ello concierne a la autoridad declarada competente para adelantar la respectiva investigación.
31. En cuanto al alegato del actor relativo a la caducidad de la actuación administrativa, la Sala de Consulta señaló que este es un aspecto sobre el cual no podía pronunciarse, en tanto sólo le correspondía declarar cuál autoridad era la competente para adelantar las diligencias, y tal tema habrá de verificarlo el CNE. En ese sentido –precisó–, el fundamento para disponer en la decisión del 6 de agosto de 2024 la continuación de las actuaciones administrativas no se sustenta en el análisis sobre la caducidad, sino en la suspensión legal que opera mientras se dirime el conflicto y que supone la reanudación de términos una vez se decide.
32. Respecto del desconocimiento del fuero del presidente de la República que se le endilga, la accionada aseguró que dicha garantía fue respetada, “pues de ninguna manera la Sala señaló que una autoridad administrativa puede adelantar un proceso judicial en su contra, ni mucho menos que dicha autoridad tenga la capacidad de afectar su permanencia en el cargo”[30]. Resaltó que es el Congreso de la República la autoridad que tiene la potestad de decretar o no la pérdida del cargo del presidente de la República en lo atinente a delitos y por indignidad política, pero que ello no excluye la competencia del CNE para investigarlo como parte de la campaña que dio lugar a su elección e imponerle las sanciones pecuniarias que correspondan. Así pues, la Sala de Consulta anotó que el CNE está facultado para “investigar a todos los sujetos responsables de eventuales infracciones que se puedan atribuir respecto de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, entre los cuales se encuentran, el gerente de la campaña, el tesorero, el auditor y el entonces candidato presidencial”[31]. Advirtió que de ello no se desprende violación del principio non bis in idem, pues si para el caso ostentan competencias tanto de la Comisión de Acusaciones como el CNE ello obedece a que la supuesta superación de topes puede ser trascendente para varios tipos de normas que protegen intereses diferentes.
33. Añadió que la decisión del 6 de agosto de 2024 tampoco desconoció ningún precedente, como le atribuye el tutelante. En ese sentido, expuso que la Sentencia SU-431 de 2015, relativa al alcance del fuero constitucional de los altos funcionarios del Estado, no constituye precedente judicial para el caso y no era aplicable al conflicto examinado, porque el supuesto de hecho puesto a consideración de la Sala de Consulta contaba con elementos fácticos[32] y normativos[33] distintos. En dicha providencia –esgrimió– la Corte Constitucional admitió la necesidad de examinar caso por caso el alcance del fuero constitucional de los altos funcionarios del Estado y precisó que dicho fuero “en materia penal y disciplinaria no es excluyente de las competencias atribuidas constitucionalmente a otros órganos, en otras materias, siempre que exista un reconocimiento constitucional como sucede en el caso bajo estudio”[34]. Anotó que si se estableciera, como pretende el accionante, que el Congreso de la República debe ejercer un control previo y facultativo de las competencias del CNE, se tornaría nugatoria la competencia de esta autoridad para investigar las campañas presidenciales, de sus representantes legales, directivos y candidatos, conforme a lo establecido en el artículo 265 C.P.
34. De igual forma –adujo– la decisión cuestionada en tutela no desconoce lo sentado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 en cuanto a la proporcionalidad en la aplicación de las sanciones previstas para las faltas al régimen de financiación de campañas presidenciales, puesto que se tuvo en cuenta que “el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus funciones administrativas de investigación de las campañas electorales, incluyendo la del candidato electo, debe hacer una valoración de los hechos y determinar la gravedad de las faltas, en aras de establecer la imposición de las sanciones administrativas que le corresponde. En relación con el candidato electo, la eventual sanción de pérdida del cargo debe determinarse exclusivamente por el Congreso de la República, en los términos definidos por la Carta y la Corte Constitucional”[35].
35. Con base en lo expuesto, la accionada concluyó que “la definición de competencias realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la decisión del 6 de agosto de 2024 no desconoce el fuero constitucional del presidente, ni el precedente judicial existente en la materia y, por lo tanto, tampoco atenta contra los derechos al debido proceso y al juez natural del presidente”[36].
36. Respuesta del Consejo Nacional Electoral. A través de un profesional adscrito a la Oficina Jurídica de la entidad, el CNE solicitó “rechazar por improcedente” la acción de tutela, e informó acerca de otras acciones de tutela presuntamente relacionadas con el mismo asunto[37].
37. Indicó que el actor guardó silencio durante el trámite del conflicto de competencia y que promovió un incidente de nulidad contra la decisión del 6 de agosto de 2024 que –para ese momento– estaba pendiente de ser resuelto, aunado a que no demostró un posible perjuicio irremediable. En tal sentido, resaltó que el demandante pretendía utilizar la tutela para que se avale una posición jurídica que ya fue decidida por la Sala de Consulta en relación con el expediente CNE-E-DG-2023-002164 que cursa ante el CNE, y enfatizó que en el marco de las actuaciones adelantadas por esa entidad el accionante dispone de medios de defensa y que allí se le ha garantizado el debido proceso.
38. Adicionalmente, manifestó que se presentaba una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que la accionada aclaró en su decisión que la competencia judicial en relación con procesos penales o disciplinarios radicada en el Congreso de la República no desplaza la facultad administrativa del CNE para investigar al presidente de la República. En ese sentido, consideró que, puesto que la Sala de Consulta ya declaró la competencia del CNE en lo que respecta a este caso, se ha extinguido la causa a proveer por sustracción de materia.
39. Por otra parte, aseguró que la Sala de Consulta estaba investida de competencia legal para decidir un conflicto de orden administrativo como el que suscita la controversia, teniendo en cuenta que el CNE ejerce funciones típicamente administrativas y que, inclusive, la Comisión de Acusaciones reconoció la competencia de la accionada al momento de plantear el conflicto. Aunado a ello, indicó que la Sala de Consulta ya había definido con anterioridad otro conflicto de manera similar[38].
40. Expuso que el fundamento de la competencia del CNE para asumir las investigaciones administrativas y la eventual imposición de sanciones pecuniarias en relación con infracciones al régimen de financiación de campañas electorales como la del presente caso se halla en el artículo 265 superior y la Ley 996 de 2005, cuyo artículo 19 incluye al candidato entre los sujetos activos cualificados en materia de responsabilidad. Además –anotó– la Corte Constitucional, en Auto 916 de 2024, al resolver un conflicto de jurisdicciones, ratificó la competencia del CNE en lo que atañe a la presunta violación de los topes de financiación de la campaña presidencial, y en el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Quinta del Consejo de Estado[39].
41. En referencia a la alegación sobre la caducidad de la acción administrativa, adujo que “sin perjuicio de lo establecido en el inciso primero del artículo 21 de la Ley 996 de 2005 el cual dispone que esta Autoridad Electoral en “todo momento” puede adelantar revisiones sobre el proceso de rendición de cuentas de las campañas presidenciales e iniciar las investigaciones a que haya lugar para verificar el estricto cumplimiento de las normas electorales, no es de debate en la presente acción constitucional, motivo por el cual el tópico no puede ser sustento de una presunta vulneración de derechos fundamentales, lo cual torna prima facie en improcedente la presente acción de tutela”[40], habida cuenta de que el accionante pretende elevar el debate que se debe surtir en la instancia administrativa al escenario del amparo constitucional.
42. Sin perjuicio de lo anterior –destacó–, con la decisión censurada “se dejó en claro que tanto la actuación administrativa que se adelanta bajo el radicado [CNE-E-DG-2022-006076], como la actuación que avanza frente a la campaña de primera y segunda vuelta presidencial dentro del radicado CNEE-DG-2023-002164 de la COALICIÓN PACTO HISTÓRICO en la cual el ciudadano GUSTAVO PETRO URREGO fungió como candidato, tienen que ver con el régimen de financiación de las campañas, frente a las cuales el Consejo Nacional Electoral está habilitado para ejercer sus competencias de orden administrativo”[41].
43. Respuesta de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes. El presidente de la Comisión de Acusaciones solicitó la desvinculación de ese órgano[42], al paso que otra de sus integrantes dijo atenerse a la decisión que se adopte frente al asunto[43].
44. Respuesta de Miguel Uribe Turbay. En su calidad de uno de los denunciantes dentro de las investigaciones formuladas contra el actor ante la Comisión de Acusaciones, el mencionado senador se limitó a reafirmar que interpuso las respectivas denuncias[44].
(iv) Acumulación de la acción de tutela formulada por el ciudadano Carlos Arturo Remolina Gómez
45. Por auto del 29 de octubre de 2024 se resolvió acumular al proceso de la referencia la acción de tutela con número de radicación 11001-03-15-000-2024-05568-00, formulada por Carlos Arturo Remolina Gómez contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, tras establecer que existía coincidencia entre ambos casos en relación con los derechos invocados, pretensiones y autoridad accionada. En dicho expediente el accionante solicitó amparar los derechos “al debido proceso, el derecho de la defensa, el libre acceso a la administración de justicia, a las garantías del derecho sustancial, al derecho a la igualdad” del presidente de la República y pidió dejar sin efectos la decisión del 6 de agosto de 2024, mediante la cual se resolvió el conflicto de competencias entre el CNE y la Comisión de Acusaciones[45].
(v) Solicitud de medida provisional
46. El 14 de noviembre de 2024, encontrándose aún la acción de tutela en trámite de instancia, por intermedio de su apoderado el accionante solicitó que, a título de medida cautelar y mientras se dictaba una decisión definitiva, se ordenara “al Consejo Nacional Electoral la suspensión inmediata de la actuación administrativa iniciada en contra del presidente Gustavo Francisco Petro Urrego”[46]. En sustento de ello, expuso que el pliego de cargos en contra del presidente de la República había sido decidido en la Sala Plena del CNE y notificado el 8 de noviembre de 2024, otorgándole quince días hábiles para presentar los respectivos descargos. En ese sentido, señaló que era necesario suspender de manera urgente el procedimiento ante el CNE, por cuanto “se encuentra en peligro los derechos fundamentales del presidente, el interés público (fumus boni iuris), además, la protección que se está solicitando resulta impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que se cierne (periculum in mora)”[47].
47. La anterior solicitud de medida provisional fue denegada por el consejero sustanciador mediante auto del 18 de noviembre de 2024[48], luego de considerar que “la misma no reúne el requisito del periculum in mora, toda vez que, no se advierte que el tiempo que toma resolver la presente controversia[49] pueda significar un perjuicio irremediable para el tutelante”.
C. Decisión objeto de revisión
48. Por sentencia del 2 de diciembre de 2024, la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado[50] resolvió declarar improcedente la acción de tutela promovida por el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, por cuanto estimó que no estaban acreditados los requisitos de procedencia excepcional de la tutela contra actos de trámite. Respecto de la solicitud de amparo instaurada por el señor Carlos Arturo Remolina Gómez y que fue objeto de acumulación, declaró igualmente la improcedencia de la acción en razón a que el peticionario no acreditó estar legitimado para solicitar la protección de los derechos del ciudadano Petro Urrego ni demostró los requisitos para actuar en calidad de agente oficioso.
49. La falladora de primera instancia sostuvo que la competencia de la Sala de Consulta para dirimir conflictos entre una autoridad con funciones administrativas y una con funciones jurisdiccionales ya había sido reconocida por la Corte Constitucional[51], de modo que la actuación de la accionada no resultaba arbitraria y, por ende, no conculcaba derechos fundamentales.
50. Consideró que la Sala de Consulta se limitó a señalar cuál es la autoridad competente para continuar con la investigación relativa a las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico. En ese sentido, indicó que la decisión objeto de tutela no definió la situación, de manera que tenga incidencia en la decisión final.
51. Expuso que tampoco se configura una violación a la regla establecida en la Sentencia SU-431 de 2015 ni se desconoció el fuero de juzgamiento del presidente de la República, puesto que lo que determinó la accionada fue que “el Consejo Nacional Electoral es competente para continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a la campaña presidencial 2022 (género), pero, no señaló en manera alguna que dicho órgano se encontrara facultado para sancionar la conducta específica de violación de los topes máximos de financiación de la campaña (especie), por ser una irregularidad frente a la cual opera el fuero de juzgamiento”[52]. Sobre este aspecto la Sala de Consulta precisó que, tratándose de las sanciones por irregularidades en la financiación de las campañas, el CNE cuenta con competencia para la imposición de multas, la congelación de los giros respectivos para el desarrollo de la campaña o la imposición de la devolución parcial o total de los recursos entregados, pero la pérdida del cargo únicamente puede ser impuesta por el Congreso de la República.
52. En todo caso, el juez constitucional de instancia advirtió que no es dable aplicar la ratio decidendi de la Sentencia SU-431 de 2015 para definir el órgano competente para investigar y sancionar el incumplimiento a las normas sobre gastos y financiación de campañas presidenciales, exceptuando la conducta de violación de topes máximos de financiación, debido a las siguientes particularidades del caso:
“I.- En la sentencia SU 431 de 2015 se estudió una falta con la característica de tener causa constitucional, mientras que la violación a las normas sobre financiación de campaña tiene causa legal. Adicional a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2005 consideró que las faltas tipificadas en la ley 996 de 2015 tienen la característica de ser de menor entidad, jurídicamente, esto es, de rango legal.
II.- La falta analizada en la sentencia de unificación fue supuestamente cometida en ejercicio de las funciones del aforado, mientras que en el presente asunto nos encontramos frente a un supuesto desconocimiento de unas normas sobre financiación de campaña de un candidato presidencial.
III.- La propia constitución (sic), en su artículo 109, autorizó al legislador para reglamentar los demás efectos por la violación a las normas sobre financiación de campañas y bajo dicha facultad el Congreso le confirió la competencia al Consejo Nacional Electoral para investigar y sancionar, incluso al candidato ganador, cuando incumpla sus obligaciones relacionadas con el ingreso de recursos, la presentación de informes, nombramientos de gerente, tesorero y auditor, entre otros, sin que pueda investigarlo y sancionarlo por la violación a los topes máximos de financiación.
IV.- No es plausible considerar que, con una investigación por posibles incumplimientos en la financiación de una campaña presidencial, eso sí exceptuando la violación a los topes máximos de financiación, se pueda interferir de manera indebida en las funciones que ejerce el señor presidente de la República, en su condición de aforado constitucional”[53].
53. Por último, señaló que no había lugar a analizar aspectos procesales o de fondo cuya definición corresponde al CNE en el marco de la investigación administrativa de que se trata, como ocurre con el aspecto relativo a la caducidad de la facultad sancionatoria.
54. Dicha sentencia no fue objeto de impugnación.
D. Actuaciones ante la Corte Constitucional
55. El caso fue seleccionado por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos mediante auto del 28 de febrero de 2025. En la misma providencia, previo reparto, el proceso fue asignado a la Sala Cuarta de Revisión.
56. El expediente T-10.871.254 ingresó al Despacho del magistrado sustanciador el 17 de marzo de 2025.
57. El 1° de abril de 2025, el magistrado sustanciador profirió auto de mejor proveer, encaminado a (i) integrar debidamente el contradictorio con todas las personas y/o entidades con interés en la causa, (ii) decretar pruebas, con miras a obtener los elementos de juicio necesarios para el análisis del caso, y (iii) autorizar el acceso al expediente por parte del Defensor Delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, conforme a la solicitud que elevó en ese sentido[54].
58. En sesión del 2 de abril de 2025 la Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el conocimiento de la controversia de acuerdo con lo previsto en el artículo 61 del Reglamento Interno.
59. De acuerdo con lo anterior, por auto del 3 de abril de 2025 el magistrado sustanciador puso a disposición de la Sala Plena el expediente T-10.871.254 y dispuso la correspondiente actualización de los términos del proceso.
60. El 23 de abril de 2025, el magistrado sustanciador realizó manifestación de transparencia encaminada a preservar las debidas garantías de imparcialidad y lealtad institucional, en atención a una relación laboral previa que mantuvo con una de las partes involucradas en el proceso[55].
61. Por Auto 554 del 24 de abril de 2025, con fundamento en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala Plena resolvió, a título de medida cautelar y hasta cuando la Secretaría General de la Corte Constitucional notifique la correspondiente sentencia, decretar la suspensión provisional de los efectos de la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2024 (radicado 11001-03-06-000-2024-00343-00) únicamente en lo referente al presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, y en consecuencia, de las actuaciones administrativas que se encuentran en curso ante el Consejo Nacional Electoral contra el precitado funcionario. Además, en la misma providencia se dispuso la suspensión de los términos de prescripción del proceso administrativo en curso contra el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, que se adelanta ante el Consejo Nacional Electoral, los cuales han de reanudarse una vez se notifique la decisión definitiva que se adopte en este proceso de tutela.
62. Mediante auto del 28 de abril de 2025, en atención a la información adicional que proporcionaron el CNE y la Comisión de Acusaciones en obedecimiento al auto de mejor proveer dictado el 1° de abril de 2025, el magistrado sustanciador resolvió vincular al trámite a las personas y/o organizaciones políticas involucradas en las investigaciones que cursan en el CNE que no habían sido vinculadas en el trámite de instancia. Además, se pronunció en relación con una solicitud de reconocimiento como tercero con interés.
63. Mediante informe del 8 de mayo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional indicó que, en atención al auto de vinculación y decreto de pruebas del 1° de abril de 2025, se aportaron al expediente los siguientes documentos: (i) informe de comisión y acta de la inspección judicial practicada en la Comisión de Acusaciones[56]; (ii) intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE)[57], (iii) respuesta del CNE[58]; (iv) expediente de tutela radicado 11001031500020240411500, accionante: Fundación Defensa de la información Legal y Oportuna Dilo Colombia[59]; (v) respuesta de la Comisión de Acusaciones[60]; (vi) expedientes de tutela radicados 11001221000020240131800, accionante: Yomaira Olivo Pérez[61], 11001221000020240135600, accionante: Heráclito Landinez Suárez Pérez[62], y 11001220400020240323300, accionante: Ronald José Valdés Padilla[63]; y, (vii) intervención de José Manuel Abuchaibe Escolar[64]. En el mismo informe, la Secretaría General reportó que, una vez corrido el respectivo traslado de las pruebas recaudadas, se allegaron los siguientes documentos: (i) pronunciamiento del apoderado del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego[65]; (ii) intervención de José Manuel Abuchaibe Escolar[66]; (iii) pronunciamiento de la Sala de Consulta[67]; y, (iv) pronunciamiento del CNE[68].
64. Posteriormente, por informe del 13 de mayo de 2025, la Secretaría General de esta Corporación informó que, en virtud del auto del 28 de abril de 2025 que dispuso las vinculaciones adicionales, se presentaron los siguientes memoriales: (i) intervención de Ricardo Roa Barragán[69], y (ii) intervención del Partido Unión Patriótica –UP– y del auditor Juan Carlos Lemus Gómez[70].
65. Mediante Autos 892 y 893 del 18 de junio de 2025, la Sala Plena rechazó por improcedentes las recusaciones presentadas contra el magistrado sustanciador en el marco de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991[71].
66. Pruebas decretadas y recaudadas en sede de revisión. El jefe de la oficina jurídica del CNE remitió copia de los expedientes CNE-E-DG-2022-006076 y CNE-E-DG-2023-002164 –dentro del cual se encuentra acumulado el expediente CNE-E-DG2023-012924–, junto con un informe en el que se detalla cada una de las actuaciones que se han surtido en el marco de dichas denuncias y el estado actual de cada procedimiento.
67. De igual manera, el secretario de la Comisión de Acusaciones rindió informe en el que da cuenta de cada una de las actuaciones desplegadas por esa autoridad en relación con las denuncias a que se alude.
68. A su turno, la magistrada auxiliar comisionada por el magistrado ponente para la práctica de una inspección judicial con el fin de examinar y recopilar la documentación relevante para este caso que repose en la Comisión de Acusaciones respecto de denuncias e investigaciones, de naturaleza judicial y administrativa, contra quienes han sido elegidos presidentes de la República, que hayan sido remitidas por competencia a dicho órgano por parte de distintas autoridades, rindió el respectivo informe e incorporó el acta de la diligencia y los respectivos anexos.
69. Por su parte, la Secretaría General del Consejo de Estado y las Secretarías de las Salas Penal y de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá remitieron copias en formato digital de los expedientes que, de acuerdo con lo manifestado en instancia por el accionante y por un sector de los intervinientes, versan sobre otras acciones de tutela que, según se sugirió, guardan estrecha relación con el asunto que ocupa ahora la atención de la Corte.
70. Debido a la gran extensión de las pruebas recaudadas en sede de revisión, esta Sala se referirá a lo largo de esta providencia al sentido y a los aspectos más relevantes de dicho acervo documental al momento de efectuar la valoración probatoria y en los demás apartes en que ello resulte oportuno.
71. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE–. Por conducto de los directores de la Dirección de Asesoría Legal y de la Dirección de Defensa Jurídica Internacional, la Agencia manifestó que su intervención está encaminada a prevenir los daños antijurídicos de naturaleza constitucional que surgen con motivo de la decisión de la Sala de Consulta y lo resuelto en el fallo de tutela objeto de revisión, los cuales, al “da[r] visos de constitucionalidad a la Resolución No. 5175 de 2024, emitida por el CNE y a la decisión relativa a la apertura de la investigación y formulación de cargos en contra del actual presidente de la República, el señor Gustavo Petro Urrego, comprometen de manera intensa el orden constitucional, el sistema democrático (en concreto, el principio de pesos y contrapesos), el debido proceso, el principio de juez natural, el fuero constitucional integral y los derechos humanos, políticos y civiles de quien ostenta la calidad de presidente de la República de Colombia”[72].
72. En criterio de la ANDJE, “[t]ales decisiones –la sentencia de tutela, la providencia que resuelve un conflicto de competencias que no tenía el carácter de administrativo y, por contera, la Resolución 5175 del CNE– desconocen, en términos generales: (i) el artículo 199 de la Constitución Política, toda vez que, vulnera el fuero integral del presidente de la República; (ii) el artículo 113 ibidem, en tanto la violación del fuero transgrede la separación de las Ramas del Poder Público y, en particular, la independencia y autonomía en el funcionamiento de los órganos del Estado; (iii) los artículos 29 y 121 de la Constitución, en tanto se desconoce el debido proceso y, en particular, el principio de juez natural, a la luz del cual la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes es el único órgano que puede llevar a cabo el procedimiento contemplado para las investigaciones y acusaciones en contra del presidente de la República”.
73. Aseguró que la Corte debe conceder el amparo reclamado por el accionante porque se configuró un defecto orgánico en razón a que la Sala de Consulta carecía de competencia para dirimir un conflicto de competencias entre el CNE y el Congreso de la República en cabeza de la Comisión de Acusaciones. Resaltó que la competencia de aquella Sala se activa cuando se trata de dirimir conflictos de competencias administrativas, esto es, entre entidades administrativas y respecto de funciones administrativas, mientras que la función de investigar, formular cargos y sancionar al presidente de la República por la presunta violación de los topes máximos de financiación de su campaña electoral es de carácter jurisdiccional, como también la Comisión de Acusaciones es una autoridad jurisdiccional. Al respecto, indicó que, dado que frente a este tipo de colisiones ni la Constitución ni la ley definen de manera expresa la competencia para dirimirlos, era la Corte Constitucional la que debía zanjar la cuestión.
74. Destacó que la decisión de la Sala de Consulta conlleva la usurpación de una función jurisdiccional por parte del CNE que, además, desconoce que el fuero que otorga la Carta al presidente de la República se enmarca en un régimen constitucional que establece el sistema de gobierno presidencial, lo cual contraría además los mandatos superiores del principio de supremacía constitucional (art. 4 C.P.), en tanto existe una norma constitucional que faculta expresamente al Congreso para investigar al presidente, y el principio de legalidad (art. 6 C.P.), puesto que supone una extralimitación de una autoridad en el ejercicio de sus funciones.
75. Anotó que “la decisión contenida en el Auto 1874 de 2023 no es precedente aplicable, ya que en él la Corte no resolvió un problema análogo al presente, menos entendió que podía habilitar a un órgano consultivo en lo administrativo para decidir sobre un conflicto jurisdiccional que implica la definición del alcance mismo de la garantía del fuero en cabeza del presidente de la República”[73].
76. Aseveró que la Comisión de Acusaciones es la autoridad competente para llevar a cabo investigaciones y formular cargos en contra del presidente de la República, que el fuero presidencial constituye una garantía de protección institucional que se justifica en el esquema de frenos y contrapesos del Estado de Derecho, y que “la protección integral que confiere el fuero constitucional abarca no solo el ‘ámbito penal, sino todos los aspectos íntimamente ligados con el derecho sancionador, ámbito que comprende la esfera disciplinaria y que, a su vez, se extiende a temas contravencionales, correctivos y administrativos sancionatorios’”[74].
77. Agregó que la materialización del daño antijurídico es una amenaza real de responsabilidad internacional del Estado colombiano, por lo que, de acuerdo con el precedente sentado en la Sentencia SU-431 de 2015, lo establecido en los artículos 8 y 23 (2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH– y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la materia –conforme a la cual la restricción de los derechos políticos de los funcionarios de elección popular sólo tiene cabida por decisión de autoridad judicial competente– en este caso se deben amparar las garantías judiciales y los derechos civiles y políticos del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, quien actualmente no es candidato presidencial, sino el presidente en ejercicio, electo popular y democráticamente.
78. Por consiguiente, concluyó que “(i) [e]l CNE carece por completo de competencia para abrir investigación y formular cargos contra el presidente de la República. El ejercicio de esta competencia es ilegal e inconstitucional, en tanto desconoce los artículos 21 de la Ley 996 de 2005 y 121 de la Constitución Política; (ii) [l]as decisiones de investigar y formular cargos en contra del actual presidente de la República, adoptadas por el CNE mediante la Resolución 5175 de 8 de octubre de 2024, desconocen de manera flagrante su fuero constitucional previsto por el artículo 199 de la Constitución Política; (iii) [l]as decisiones de investigar y formular cargos en contra del actual presidente de la República vulneran el debido proceso y, en particular, el principio de juez natural, dispuestos por el artículo 29 de la Constitución Política; [y] (iv) [d]ichas decisiones vulneran los estándares derivados de los artículos 8 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, razón por la cual el Estado puede resultar condenado internacionalmente”[75].
79. En razón de lo anterior, la ANDJE solicitó que se revoque el fallo objeto de revisión y que, en su lugar, se conceda la tutela deprecada, de modo que se deje sin efectos la decisión adoptada por la Sala de Consulta y se “DECIDA sobre el conflicto jurisdiccional entre el CNE y el Congreso y [se] DECLARE que el CNE carece de competencia para investigar de cualquier forma o por cualquier concepto al presidente de la República, y que es únicamente el Congreso de la República, a través de la Comisión de Investigación y Acusaciones, la autoridad judicial competente para hacerlo”[76].
80. Intervención de José Manuel Abuchaibe Escolar. En su condición de vinculado al trámite en instancia[77], se opuso a la solicitud de amparo. Preliminarmente, manifestó su inconformidad respecto de la suspensión provisional de las actuaciones que adelanta el CNE.
81. Al referirse al fondo del asunto, afirmó que la actuación de la accionada no puede considerarse arbitraria en tanto esta sí contaba con competencia para dirimir el conflicto de competencias suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones, y señaló que las discrepancias en el presente proceso “se presentan en el fuero del presidente Petro para ser investigado por el CNE, en lo referente a la posible conducta de violación de los topes máximos de financiación de la campaña presidencial 2022”[78].
82. Consideró que la acción de tutela es improcedente, en tanto la decisión que adopte el CNE en ejercicio de su competencia administrativa puede ser impugnada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual no sucede en relación con la competencia judicial del Congreso de la República, de suerte que “para nada hay dependencia con lo que decida el CNE”[79].
83. Agregó que en decisiones recientes la Corte Constitucional ha reconocido la competencia de la Sala de Consulta para dirimir este tipo de conflictos entre autoridades administrativas y judiciales[80], y que, además, en el Auto 916 de 2024, reiteró que la entidad indicada para investigar las presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas electorales es el CNE.
84. Estimó que no existe en el caso ninguna vulneración o amenaza de los derechos del accionante, por cuanto el CNE investiga las cuentas y responsables de la campaña electoral e impone sanciones administrativas, pero de existir una eventual responsabilidad del presidente de la República será la Comisión de Acusaciones la que continúe con el procedimiento respecto de este funcionario en orden a determinar su responsabilidad política.
85. Esgrimió que en este caso no se cumple el requisito de relevancia constitucional en materia de tutela contra providencia judicial, porque el asunto ya fue resuelto por el juez ordinario y lo que se evidencia es una discrepancia interpretativa del actor; aunado a que tampoco se acreditan las condiciones de procedencia de tutela contra actos de trámite, pues la decisión cuestionada no definió el asunto de fondo al punto de afectar la calidad de aforado del presidente, sino que sólo se limitó a señalar la autoridad competente.
86. En memorial posterior[81], tras el traslado de las pruebas recaudadas en revisión, el interviniente Abuchaibe Escolar manifestó que ninguno de los elementos probatorios permite inferir que al presidente de la República se le estén vulnerando sus derechos fundamentales, insistió en la competencia en cabeza del CNE para investigar la campaña presidencial y en la ausencia de arbitrariedad en el proceder de la Sala de Consulta. Adujo que la caducidad alegada por el accionante no se configuraba, en tanto el término de 30 días previsto en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 996 de 2005 establece un límite temporal para recibir denuncias por violación de topes de financiación, pero no para investigar y sancionar de oficio tales conductas, y reiteró los planteamientos con base en los cuales estima que la acción de tutela es improcedente.
87. Intervención de Ricardo Roa Barragán. En su condición de vinculado al trámite en sede de revisión[82], por intermedio de su apoderado sostuvo que sí hay lugar a conceder la tutela de los derechos invocados por el accionante y a acceder a sus pretensiones.
88. En línea con lo alegado en la demanda, expuso que la Sala de Consulta no estaba facultada para resolver conflictos entre autoridades de distinta naturaleza, como ocurre con el CNE y la Comisión de Acusaciones. Por tanto, estima que la decisión censurada incurre en un defecto sustantivo –por indebida aplicación de los artículos 3, 39 y 122 del CPACA y 29, 236 y 237 C.P.–, así como también un defecto fáctico –debido a que, al advertir que las autoridades involucradas tenían una naturaleza administrativa y la otra naturaleza judicial, ha debido inhibirse–.
89. Señaló también que, conforme al término de caducidad para denuncias por violación de topes de campaña, el CNE no tenía competencia para adelantar el proceso bajo radicación CNE-E-DG-2023-002164, en el que se vinculó al presidente de la República, pues la denuncia fue extemporánea al presentarse el 2 de febrero de 2023, esto es, luego del término de 30 días que prevé el parágrafo del artículo 21 de la Ley 996 de 2005 y que fue declarado constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005.
90. Adujo que, respecto de las demás denuncias previas y posteriores presentadas contra la campaña, incluidas aquellas relativas a la precandidatura, con números de radicación CNE-E-DG-2022-006076, CNE-E-DG-2022-006479, CNE-E-DG-2022-006143 y CNE-E-DG-2023-012924, es relevante tener en cuenta que el CNE decidió acumular el CNE-E-DG-2022-006479 al CNE-E-DG-2022-006076 y al CNE-E-DG-2022-006143, y el CNE-E-DG-2023-012924 al CNE-E-DG-2023-002164. Ninguna de las denuncias allegadas al CNE –aseguró– se presentó dentro de los 30 días siguientes a la elección del presidente, la cual tuvo lugar el 19 de junio de 2022, por lo que el término legal fenecía el 4 de agosto de ese año.
91. Puntualizó que, en cuanto a la denuncia bajo radicado CNE-E-DG-2022-006076, fue presentada por el representante a la Cámara Edward David Rodríguez el 28 de febrero de 2022, pero los hechos de que trata se remontan al 10 de septiembre de 2021 y la investigación se inició hasta 8 de octubre de 2024, “situación que no puede ser ajena al análisis de caducidad de la facultad sancionatoria de que trata el artículo 52 del CPACA [conforme al cual] las autoridades tienen la facultad de imponer sanciones dentro de los tres (3) años de ocurrido el hecho, so pena de actuar sin falta de competencia por haber operado la caducidad de la acción”[83]. En consecuencia –anotó– “el 10 de septiembre de 2024 caducó la acción del Consejo Nacional Electoral por no haberse proferido y notificado a esa fecha el acto que impone sanción”[84].
92. Intervención del Partido Unión Patriótica –UP– y del auditor Juan Carlos Lemus Gómez. El apoderado de estos intervinientes, vinculados en sede de revisión[85], solicitó que se conceda la protección constitucional reclamada.
93. Para empezar, hizo un recuento histórico sobre la trayectoria y los emblemas ideológicos del partido UP y expresó que el 25 de marzo de 2022 se suscribió el acuerdo de la coalición Pacto Histórico para la campaña presidencial 2022-2026 con Gustavo Francisco Petro Urrego como candidato, quien fue elegido democráticamente el 19 de junio de 2022.
94. Afirmó que mediante Resoluciones 5272 de 2022 y 2912 de 2023 se reconoció a los partidos que integraban la coalición el derecho a la reposición de gastos respecto de la campaña electoral adelantada por el candidato inscrito a la Presidencia de la República, en desarrollo de las elecciones de primera vuelta y segunda vuelta para el periodo constitucional 2022-2026, y que, rendido el informe de auditoría externa de que tratan las mismas resoluciones, no se evidenciaron inconsistencias por parte de la auditoría. Posteriormente –agregó– el 8 de octubre de 2024 el CNE emitió comunicado sobre la apertura de investigación y formulación de cargos a la campaña presidencial de primera y segunda vuelta de la coalición Pacto Histórico, representada por los ciudadanos Gustavo Francisco Petro Urrego, candidato; Ricardo Roa Barragán, gerente de campaña; Lucy Aydee Mogollón Alfonso, tesorera; María Lucy Soto Caro y Juan Carlos Lemus Gómez, auditores; al movimiento político Colombia Humana y al partido político Unión Patriótica –UP– por la presunta vulneración al régimen de financiación de las campañas electorales.
95. Expresó que el CNE perdió competencia y caducó su posibilidad de recibir denuncias y, por tanto, de instruir la acción sancionatoria, porque en el caso del candidato ganador se estableció legalmente como límite el término de los 30 días siguientes a la elección para recibir tales quejas y para el día de la posesión ya habían pasado 49 días después de la elección y realización de la segunda vuelta, teniendo en cuenta lo precisado en la Sentencia C-1153 de 2005. Por tanto –dijo– dado que la elección tuvo lugar el 19 de junio de 2022, el término para interponer las denuncias vencía el 4 de agosto del mismo año, no obstante lo cual la investigación inició a partir de una queja ciudadana del 2 de febrero de 2023, de suerte que el procedimiento que surte el CNE contra el accionante viola su debido proceso, además de afectar a quienes están siendo investigados, a quienes conformaron la coalición y a quienes votaron por Gustavo Francisco Petro Urrego, al tiempo que desconoce el citado pronunciamiento de la Corte Constitucional.
96. Añadió que las actuaciones del CNE vulneran además el fuero integral que la Carta le confiere al presidente de la República, los derechos políticos consagrados a nivel constitucional y convencional de quienes adhirieron a su proyecto político y que, además, se genera una afectación a la estabilidad de las instituciones al poner en entredicho extemporáneamente la legitimidad de la elección del mandatario.
97. Por otra parte, mencionó que las cuentas de las campañas objeto de investigación fueron aprobadas por el CNE mediante Resoluciones 5272 del 21 de noviembre de 2022 y 2912 del 19 de abril de 2023, y además fueron respaldadas con la reposición de votos, de modo que, en virtud del principio de respeto al acto propio, dicha entidad no puede invalidar, por la vía de un pliego de cargos, las decisiones previamente adoptadas y que se hallan ejecutoriadas, puesto que lo que hipotéticamente habría correspondido sería la revocatoria directa de esos actos de aprobación o la acción de lesividad, que ya caducó.
98. Indicó que las conductas endilgadas en la investigación del CNE no atienden al principio de legalidad y que no es aceptable que la adecuación de cargos contra la UP y la auditoría se valga de analogías al valorar sus funciones, pues en materia punitiva la Administración debe observar el principio de tipicidad.
99. Pronunciamiento del accionante en sede de revisión. Por conducto de su apoderado, dentro del término del traslado de las pruebas decretadas por la Corte, el accionante reiteró sus críticas respecto de la decisión adoptada por la Sala de Consulta el 6 de agosto de 2024 sobre las que se sustenta la solicitud de amparo[86].
100. Pronunciamiento de la accionada en sede de revisión. A través su presidenta, la Sala de Consulta se manifestó respecto al traslado de las pruebas decretadas por la Corte y las intervenciones allegadas. Reiteró íntegramente los argumentos de defensa planteados en su contestación, enfatizando en la improcedencia de la acción de tutela y en la ausencia de violación de derechos fundamentales con ocasión de la decisión objeto de censura[87].
101. Añadió, también, que dicha decisión no supone un riesgo de violación de los derechos políticos consagrados en el artículo 23 de la CADH por cuanto lo que defina el CNE en ejercicio de su competencia no afecta la permanencia en el cargo del presidente de la República sino solo implica eventuales sanciones administrativas de carácter pecuniario. Adujo que estos mismos argumentos fueron expuestos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, adonde el accionante acudió a solicitar medidas provisionales en el marco de la supervisión de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, y que dicho Tribunal los tomó en cuenta en la Resolución del 28 de noviembre de 2024, en la cual se decidió desfavorablemente la solicitud elevada por el actor –quien allí actúa en calidad de víctima–, al concluir que no se observa que el órgano administrativo en cuestión tenga la facultad de inhabilitar o restringir los derechos políticos de un funcionario electo popularmente.
102. En cuanto a las pruebas decretadas en sede de revisión, expresó que eran impertinentes para el caso las copias de los expedientes identificados con números de radicación 11001220400020240323300, 11001221000020240131800 y 11001221000020240135600, por cuanto dichos procesos de tutela están relacionados con las decisiones adoptadas por el CNE con posterioridad a la decisión del 6 de agosto de 2024, y además fueron excluidos de revisión por la Corte Constitucional. Así mismo, estimó impertinentes los documentos recabados durante la inspección judicial practicada en la Comisión de Acusaciones, respecto de los cuales argumentó que los hechos que puedan llegar a probarse con aquellos no guardan relación con lo que se discute en la acción de tutela bajo estudio, por no estar referidos a (i) la competencia de la Sala de Consulta para definir conflictos entre autoridades con funciones jurisdiccionales y autoridades con funciones administrativas, (ii) ni a la competencia del CNE para investigar o sancionar a un candidato presidencial por las presuntas irregularidades en la financiación de su campaña electoral. Por lo tanto, solicitó que ninguna de las mencionadas pruebas sea tenida en cuenta y que, en cambio, se tomen en consideración los documentos anexados al respectivo memorial[88].
103. Pronunciamiento del CNE en sede de revisión. A través de un profesional adscrito a la Oficina Jurídica, el CNE descorrió traslado de las pruebas e intervenciones allegadas en virtud del auto del 1° de abril. En esta oportunidad procesal, la entidad reiteró en lo fundamental los argumentos expuestos en la contestación a la acción de tutela[89].
104. Incidente de nulidad. Mediante correos electrónicos allegados al Despacho del magistrado sustanciador los días 7 y 8 de mayo de 2025, el señor Renzo Efraín Montalvo Jiménez solicitó la nulidad del proceso T-10.871.254, “para que se deje sin efectos todas las actuaciones adelantadas por el magistrado sustanciador, VLADIMIR FERNÁNDEZ, en la acción de tutela de la referencia y el proceso se retrotraiga reconociendo nuestra legitimidad como terceros con interés, desde un inicio (auto que admite) y se nos notifique en debida forma para presentar nuestros argumentos de oposición a la ‘medida provisional’ que tenemos el legítimo derecho de contradecir en relación a la figura del ‘fuero Presidencial’, el fuero Congregacional el juez competente y el juez natural, que deben ser tramitados respetando el principio de legalidad y las garantías procesales (debido proceso) por la senda del sistema acusatorio (ley 906 de 2004) y no del sistema inquisitivo (ley 600 de 200) desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo N.01 de 2018, que cumplió la ‘condición’ establecida como reglas en la sentencia C 545 de 2008, en relación a los principios de imparcialidad objetiva y subjetiva”[90].
105. Con miras a resolver el presente asunto, la Sala seguirá el siguiente esquema: se establecerá la competencia de la Corte para analizar el caso en concreto, se examinarán las cuestiones previas relativas a la delimitación del asunto a analizar y el fenómeno de la temeridad, seguidamente se abordará el examen de procedibilidad de la acción y, en caso de que se supere esta etapa, se procederá con el planteamiento del problema jurídico y se asumirá la revisión sustancial de los derechos invocados por la accionante.
106. La Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión del fallo proferido en el marco de la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, así como en virtud del auto del 28 de febrero de 2025 proferido por la Sala de Selección de Tutela Número Dos.
107. Delimitación de la controversia. Como medida inicial, la Sala considera necesario delimitar el objeto al que se contrae la presente controversia, debido a que en el marco del debate se ha hecho alusión a otras actuaciones que involucran de alguna manera al accionante, a la vez que han surgido alegaciones sobre aspectos que rebasan la cuestión sobre la que versa la solicitud de amparo.
108. Como ya lo ha sentado la jurisprudencia constitucional “elementales razones de respeto por el debido proceso de todas las partes e intervinientes, el principio de congruencia y el carácter excepcional y reglado de la acción de tutela contra providencias judiciales imponen estrictos límites a esta Corte respecto de aquello que puede ser objeto de examen y pronunciamiento en esta sentencia de revisión, lo que excluye que este escenario sea un foro abierto para la libre elucubración y la deliberada incorporación de temas de discusión a criterio y/o conveniencia de los sujetos procesales”[91].
109. En ese sentido, aunque el apoderado del accionante haya expresado distintas inconformidades respecto de la decisión adoptada el 19 de septiembre de 2024 por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado dentro de la acción formulada contra la Sala de Consulta por la Fundación Defensa de la Información Legal y Oportuna “DILO Colombia”, de entrada es preciso señalar que este trámite de revisión no es el escenario para infirmar otras decisiones de tutela ajenas al expediente de la referencia.
110. Sin negar la conexión temática que se puede predicar entre aquel asunto y el que ahora ocupa la atención de la Sala, conviene subrayar que (i) el reclamo constitucional sobre el que ha de pronunciarse la Sala en sede de revisión, ciñéndose a su competencia, es el promovido por el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego para la protección de sus propios derechos, (ii) la acción de tutela es, por regla general, improcedente para enervar fallos de tutela[92] y, en todo caso, (iii) se observa que la providencia que suscita el descontento del actor ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional[93].
111. De igual manera cabe advertir que, delimitado en los términos descritos cuál es el objeto de revisión en esta oportunidad, no son de recibo en esta instancia argumentos ajenos a la cuestión planteada, como aquellos que tienen que ver con otras actuaciones judiciales y/o administrativas que se hayan instaurado a favor o en contra del presidente de la República y que resultan ajenas a los asuntos en torno a los cuales gravita la solicitud de amparo y en punto de los cuales le corresponde a este Tribunal emprender el respectivo análisis.
112. Cosa juzgada y temeridad. Como segunda cuestión preliminar se tiene que, durante el curso del proceso, tanto el accionante como el CNE manifestaron que se han tramitado otras acciones de tutela que, según se sugiere, guardan estrecha relación con el asunto que ocupa ahora la atención de la Corte, dado que se trata de otras solicitudes de amparo a cuya base se halla esencialmente el mismo supuesto fáctico y en las cuales se ha aducido también una presunta falta de competencia tanto de la Sala de Consulta como del CNE para asumir las actuaciones que cada una de estas autoridades ha desplegado dentro de la presente controversia. Tales asertos obligan a verificar si en el caso bajo estudio se configuran el fenómeno de la cosa juzgada o el de la temeridad[94].
113. Como es sabido, la institución jurídico procesal de la cosa juzgada prohíbe al juez volver a pronunciarse en relación con una cuestión que ya ha sido previamente ventilada y decidida ante la jurisdicción. El fundamento para tal prohibición se halla directamente en postulados constitucionales, como la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo en tanto fines esenciales del Estado (artículo 2 C.P.), el debido proceso y el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho (artículo 29 C.P.), el principio de buena fe y la seguridad jurídica (artículo 83 C.P.) y el libre acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Tratándose del mecanismo de amparo, para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es necesario que se constate “que la segunda acción de tutela comparte las mismas partes, hechos y pretensiones con otra anterior”[95].
114. La temeridad, por su parte, se distingue conceptualmente en la medida en que, si bien implica también la concurrencia de identidad de partes, de hechos y de pretensiones, tiene como elemento diferenciador una falta de justificación en la interposición de la nueva acción, a la que subyace un actuar doloso y de mala fe por parte del promotor de la acción de tutela[96]. Esta actitud desleal comporta un abuso del derecho del accionante en un intento por defraudar a la administración de justicia para sacar avante sus pretensiones a toda costa, y la consecuencia para tal conducta procesal la contempla el artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991, a cuyo tenor “[c]uando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.
115. A partir de las anteriores consideraciones, la Sala observa que en esta ocasión no se configura ninguno de los fenómenos descritos, por cuanto, aunque es cierto que los expedientes traídos a colación pudieren versar sobre temas relacionados con el que ahora se examina, no se advierte que entre esta y las acciones de tutela aducidas converjan las mismas partes, hechos y pretensiones y, por ende, tampoco es posible inferir un actuar doloso del aquí accionante –en el sentido de reiterar de mala fe su reclamación ante la justicia constitucional– que torne temeraria su solicitud. Veamos:
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Accionante |
Accionado |
Hecho vulnerador alegado en la solicitud |
Derechos fundamentales invocados |
Pretensiones |
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Fundación Defensa de la Información Legal y Oportuna “DILO Colombia”[97] |
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
Vinculados[98]: - Consejo Nacional Electoral - Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes |
Auto del 20 de mayo de 2024, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso N° 1001-03-28-000-2024-00144-00, por el cual dicha autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer de un proceso de pérdida del cargo promovido en contra del señor presidente de la República Gustavo Petro Urrego[99]. |
Derechos fundamentales de la ciudadanía al orden constitucional y separación de poderes en conexidad con el derecho fundamental al debido proceso y la garantía del juez natural del señor presidente de la República doctor Gustavo Petro Urrego |
Principal:
1) Ordenar al Consejo de Estado que remita por competencia a la Corte Constitucional el conflicto positivo de competencias suscitado en el CNE y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
Subsidiaria:
2) En caso de concluir que el Consejo de Estado es el competente para dirimir el conflicto positivo de competencias atrás citado, se ordene que, al momento de decidir tal controversia, se someta a lo establecido en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política, así como a lo establecido en el artículo 21 de la ley 996 de 2005 y la Ley 5° de 1992 y demás normas concordantes sobre el procedimiento de investigación y acusación del señor presidente de la República por parte de la Cámara de Representantes. |
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Ronald José Valdés Padilla[100] |
Consejo Nacional Electoral
Vinculados: - Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes - Defensor de Familia adscrito al Despacho “Terceros intervinientes” |
Estudio por parte de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral de un proyecto de resolución para ver si acoge o no la solicitud de apertura de investigación y formulación de cargos por la presunta comisión de irregularidades en la financiación de la campaña presidencial de 2022 del hoy presidente de la República Gustavo Petro Urrego. |
Derecho a elegir |
Ordene al Honorable Consejo Nacional Electoral por (sic) presidido por la Honorable Magistrada Maritza Martínez Aristizábal o quien haga sus veces al momento de la notificación:
1. Cesar la investigación contra el presidente Gustavo Petro Urrego contenida en la ponencia radicada ante la Sala Plena por los Honorables Consejeros Álvaro Prada y Benjamín Ortiz.
2. Remitir a la Comisión de Acusaciones de la Honorable Cámara de Representantes los hechos e información de que disponga sobre presuntas irregularidades en el manejo contable de la campaña de Gustavo Petro Urrego en la elección presidencial de 2022. |
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Yomaira Olivo Pérez[101] |
Consejo Nacional Electoral
Vinculados: - Representante del Ministerio Público adscrito al Despacho - Defensor de Familia adscrito al Despacho - “Terceros intervinientes” |
Estudio por parte de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral de un proyecto de resolución para ver si acoge o no la solicitud de apertura de investigación y formulación de cargos por la presunta comisión de irregularidades en la financiación de la campaña presidencial de 2022 del hoy presidente de la República Gustavo Petro Urrego. |
Derecho a elegir |
Ordene al Honorable Consejo Nacional Electoral por (sic) presidido por la Honorable Magistrada Maritza Martínez Aristizábal o quien haga sus veces al momento de la notificación:
1. Cesar la investigación contra el presidente Gustavo Petro Urrego contenida en la ponencia radicada ante la Sala Plena por los Honorables Consejeros Álvaro Prada y Benjamín Ortiz.
2. Remitir a la Comisión de Acusaciones de la Honorable Cámara de Representantes los hechos e información de que disponga sobre presuntas irregularidades en el manejo contable de la campaña de Gustavo Petro Urrego en la elección presidencial de 2022. |
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Heráclito Landinez Suárez[102] |
Consejo Nacional Electoral
Vinculados: - Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes - “Intervinientes de las actuaciones que remita la entidad accionada” |
Definir en la agenda de septiembre de 2024 del Consejo Nacional Electoral abrir investigación y formular cargos contra los ciudadanos Gustavo Francisco Petro Urrego en calidad de candidato presidencial, Ricardo Roa Barragán, en calidad de gerente de la campaña, Mary Lucy Soto Caro y Juan Carlos Lemus Gómez en calidad de auditores; el movimiento político Colombia Humana y el partido político Unión Patriótica, por la presunta vulneración al régimen de financiación de las campañas electorales de primera y segunda vuelta de la Coalición Pacto Histórico. |
Derecho a elegir |
Primero: Tutela el derecho fundamental de elegir y ser elegido.
Segundo: Dejar sin efecto las investigaciones administrativas adelantadas por el Consejo Nacional Electoral en contra del señor presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego.
Tercero: Exhortar el Consejo Nacional Electoral para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela traslade a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes bajo el principio de cooperación de la investigación, las actuaciones probatorias adelantadas en contra del aforado constitucional, conforme lo establecen la normatividad y la jurisprudencia colombiana. |
Tabla 1. Acciones de tutela referenciadas durante el trámite por algunos sujetos procesales y que versan sobre asuntos similares al ventilado en el presente caso.
116. En vista de lo anterior, dada la evidente diferencia que existe respecto del sub judice entre las partes, los hechos vulneradores alegados por los solicitantes, los derechos invocados y lo perseguido en los procesos reseñados –la mayoría de los cuales están relacionados, por demás, con decisiones adoptadas por el CNE con posterioridad a la decisión del 6 de agosto de 2024–, es forzoso concluir que en este caso no se presenta la triple identidad de partes, hechos y pretensiones que se requiere para la configuración de los fenómenos de cosa juzgada y temeridad, y, por lo tanto, ninguno de estos supuestos impide proseguir con el estudio de la acción de tutela.
117. Solicitud de nulidad. Como tercera cuestión preliminar, y con el ánimo de efectuar el saneamiento del proceso de cara a cualquier eventual irregularidad que pudiera viciar la actuación, la Corte debe pronunciarse en relación con la solicitud de nulidad presentada por el señor Renzo Efraín Montalvo Jiménez mediante correos electrónicos de 7 y 8 de mayo de 2025, a la cual la Secretaría General de esta Corporación dio el respectivo traslado en cumplimiento del artículo 106 del Reglamento Interno.
118. Como se indicó en precedencia, el solicitante de la nulidad pide que, tras dejar sin efectos todo lo actuado, “el proceso se retrotraiga reconociendo nuestra legitimidad como terceros con interés, desde un inicio (auto que admite) y se nos notifique en debida forma para presentar nuestros argumentos de oposición a la ‘medida provisional’ que tenemos el legítimo derecho de contradecir en relación a la figura del ‘fuero Presidencial’, el fuero Congregacional el juez competente y el juez natural, que deben ser tramitados respetando el principio de legalidad y las garantías procesales (debido proceso) por la senda del sistema acusatorio (ley 906 de 2004) y no del sistema inquisitivo (ley 600 de 200) desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo N.01 de 2018, que cumplió la ‘condición’ establecida como reglas en la sentencia C 545 de 2008, en relación a los principios de imparcialidad objetiva y subjetiva”.
119. Esta Corte ha reconocido ciertos supuestos en los que excepcionalmente, a causa de una grave afectación al debido proceso, es posible cuestionar la validez de sus actuaciones y decisiones a través de una solicitud de nulidad. En tal sentido, se ha sostenido que la posibilidad para invocar la nulidad se circunscribe a eventos calificados como “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales” en que se logra evidenciar “de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[103]. Por ello, quien persiga la anulación de una actuación o pronunciamiento de este Tribunal debe demostrar mediante una carga argumentativa seria y consistente el acaecimiento de una lesión al debido proceso que reúna las características de ser “ostensible, probada, significativa, cualificada y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[104].
120. Asimismo, esta Corporación ha precisado que la solicitud de nulidad no es asimilable a un recurso para controvertir las decisiones adoptadas en el marco del proceso. En ese sentido, ha puesto de relieve que “mientras que los recursos contemplados en el ordenamiento como medios para cuestionar las providencias judiciales se caracterizan por atacar la corrección de la decisión adoptada y en esa medida apuntan a que el propio juzgador o un superior funcional reconsidere o rectifique lo resuelto, en cambio el incidente de nulidad tiene una naturaleza jurídica distinta que radica en denunciar un vicio de tal entidad que compromete la validez misma de la decisión dictada por la autoridad jurisdiccional”[105].
121. Sin embargo, antes de proceder al análisis de fondo en torno a los argumentos que buscan sustentar por qué una actuación o providencia de la Corte ha de ser declarada nula, es menester acreditar los requisitos formales de oportunidad, legitimación en la causa y carga argumentativa, que han sido definidos así por la jurisprudencia constitucional:
“a) Oportunidad: Al respecto, esta Corporación ha establecido que cualquier solicitud que pretenda obtener la nulidad de una sentencia de esta Corporación, debe proponerse dentro del término de su ejecutoria, es decir, en el plazo de tres días siguientes a la notificación del fallo, ‘vencido este término, se entiende que toda circunstancia que pueda acarrear la nulidad de la sentencia queda saneada’. Con todo, en los eventos en los que la causal de nulidad que se invoca es precisamente la ausencia de notificación o vinculación dentro del trámite de tutela, debe entenderse que esta exigencia no resulta aplicable.
b) Legitimidad por activa: es necesario que el incidente de nulidad provenga de uno de los sujetos procesales o de un tercero que resultó afectado con las órdenes proferidas en la sentencia emitida por la Sala de Revisión [o por la Sala Plena].
c) La carga argumentativa de la petición: el solicitante de la nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional debe cumplir con una exigente carga argumentativa, que se concreta en la necesidad de que el interesado explique de manera clara y expresa los contenidos constitucionales que considera fueron vulnerados, así como la incidencia de la afectación en el fallo cuestionado.
En ese sentido, se ha reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación, que ‘[e]n contraste con el trámite informal de la tutela, propio de un escenario en el que se discute la posible violación de un derecho fundamental, las solicitudes de nulidad deben satisfacer determinados requisitos, dado que el problema gira en torno a la existencia de graves violaciones al debido proceso por parte del máximo tribunal constitucional’”[106].
122. En esta ocasión, la Sala Plena advierte, de entrada, que el señor Montalvo Jiménez no acredita el requisito de legitimación para solicitar la nulidad, pues no es sujeto procesal dentro del expediente T-10.871.254, ni demuestra siquiera mínimamente el interés que le asiste en esta causa, o que se le haya generado o se le esté generando una afectación subjetiva por cuenta de las decisiones adoptadas en el marco de este proceso, constatación esta que por sí sola basta para rechazar la solicitud.
123. Por lo demás, si bien la solicitud de nulidad fue presentada antes de proferirse sentencia por esta Corporación, se observa que el peticionario parece mostrar su descontento respecto de fases del trámite de tutela anteriores la instancia de selección y revisión por parte de la Corte (al aducir que el proceso debe retrotraerse a la etapa de admisión de la tutela) –con lo cual desatiende palmariamente el principio de preclusión de los actos procesales–, pero de forma simultánea cuestiona de manera genérica la validez de todas las actuaciones adelantadas por el magistrado ponente –que comprenderían, virtualmente, desde la decisión de escoger el expediente para revisión, adoptada en la Sala de Selección de la que hizo parte, hasta todas aquellas decisiones enmarcadas en la instrucción del proceso–, al tiempo que también parece enfilar su crítica a la providencia mediante la cual Sala Plena dictó medidas provisionales en esta controversia.
124. De tal suerte, el carácter anfibológico e indeterminado de la solicitud, sumado a la omisión del peticionario en explicar en qué residiría la hipotética afectación a su debido proceso, hace ininteligible el sustento de su inconformidad y, por ende, ni siquiera es posible establecer con claridad y certeza si el supuesto de nulidad que se aduce tiene que ver, acaso, con una posible ausencia de notificación o vinculación dentro del trámite de tutela.
125. En estas circunstancias, al no hallarse debidamente reunidos los requisitos formales de la solicitud de nulidad, no se precisan más disquisiciones para concluir que resulta imperioso su rechazo, a lo que se procederá en la parte resolutiva de esta sentencia.
C. Procedencia de la acción de tutela
126. Como primera medida, la Sala estima necesario destacar que la decisión objeto de censura constitucional, esto es, la emitida el 6 de agosto de 2024 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el marco del conflicto de competencias propuesto entre el CNE y la Comisión de Acusaciones a que se ha hecho alusión, es una decisión de naturaleza administrativa.
127. En efecto, al determinar la estructura del Consejo de Estado, el artículo 236 de la Carta establece que “[e]l Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”. Así, el artículo 34 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 señala la integración de dicha Corporación, precisando que ejerce sus funciones por medio de cuatro Salas, a saber: la Plena, la de lo Contencioso Administrativo, la de Consulta y Servicio Civil, y la de Gobierno. Al respecto, resulta pertinente destacar que, mientras la Sala de lo Contencioso Administrativo desempeña las funciones inherentes al Consejo de Estado en tanto Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo –al tenor del numeral 1 del artículo 37 C.P.–, la Sala de Consulta y Servicio Civil actúa como cuerpo supremo consultivo del Gobierno –conforme al numeral 3 ejusdem– y no cumple funciones jurisdiccionales, y así se prevé expresamente en el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, a cuyo tenor “[l]a Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración”.
128. Con esa orientación, esta Corporación ha recalcado la naturaleza no jurisdiccional de los pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los siguientes términos:
“[T]anto la Ley 270 de 1996 como las leyes 1437 de 2011 y 2080 de 2021, al regular la función consultiva que la Constitución le asigna al Consejo de Estado en el sentido de actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración (art. 237.3 C.P.), establecen que esa competencia corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil. Y, en desarrollo de los artículos 236, inciso tercero, 237.6 y 267 de la Constitución, le han asignado a dicha Sala funciones consultivas adicionales a la prevista en el artículo 237.3 de la Constitución, así como otras funciones no necesariamente consultivas pero, en todo caso, de naturaleza no jurisdiccional”[107].
129. Puntualmente, en el contexto de las atribuciones propias de la Sala de Consulta y Servicio Civil, a propósito de la función de dirimir conflictos de competencia en materia administrativa, importa resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha caracterizado las decisiones que se emiten en ejercicio de dicha competencia destacando que, aunque son de acatamiento obligatorio y se les reconoce fuerza vinculante, tienen una naturaleza distinta a la de las providencias judiciales y deben ser catalogadas como pronunciamientos que contienen un control previo de legalidad sobre el elemento competencia frente a la decisión administrativa. En palabras de dicha Corporación:
«Como puede apreciarse, dos son las funciones principales de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a saber, i) rendir conceptos para absolver consultas generales y particulares del Gobierno Nacional y, ii) resolver conflictos de competencias administrativas; atribuciones éstas cuya naturaleza jurídica difieren ostensiblemente.
[…]
Las decisiones que profiera la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en desarrollo de la referida función, de acuerdo con el criterio de esa Sala[108], tienen las siguientes características:
“En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa.
Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración.
No se trata, como advertía Fleiner, de cuestiones accesorias o secundarias entre autoridades administrativas, sino de un asunto de estricta legalidad, pues ‘sólo dentro del marco de su competencia legal puede un órgano del Estado realizar actos de voluntad política’[109].
Como señaló recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite de una acción de tutela relacionada con esta función, en el procedimiento de resolución de conflictos de competencias administrativas la Sala de Consulta y Servicio Civil actúa precisando las reglas de juego en las actuaciones administrativas y garantizando el principio de legalidad y el debido proceso.[110]
Por ello, cuando el ordenamiento jurídico le asigna a la Sala la función de dirimir las discusiones competenciales entre autoridades administrativas y vincula a éstas y a los particulares a lo decidido por ella, busca garantizar, tanto la efectividad del derecho de petición (asegurando que la persona tendrá una respuesta de fondo a su solicitud[111]), como la vigencia del principio de legalidad y del debido proceso (desde el punto de vista de las competencias constitucionales o legales que habilitan la actuación de una determinada entidad en un caso concreto).
La importancia y efectividad de este procedimiento de resolución de competencias administrativas, hace que, como ha dicho la Corte Constitucional, constituya ‘un mecanismo idóneo, expedito y de mayor o equivalente agilidad a la tutela’, que impide recurrir a la acción de amparo de forma transitoria ‘pues, la agilidad del proceso especial descarta la configuración del perjuicio irremediable’.[112]
Se tiene entonces que en nuestro ordenamiento jurídico el control de legalidad de la competencia administrativa como elemento de validez de los actos administrativos, puede operar de manera previa o posterior a la decisión administrativa. De manera previa, a través del trámite de definición de competencias administrativas que se analiza, en el cual, como se ha visto, se define con carácter vinculante la autoridad que debe adoptar una determinada decisión (artículo 39 CPACA); de manera posterior, a través de las pretensiones de nulidad contra la decisión definitiva adoptada por la Administración (artículos 137 y 138 C.P.A.C.A).
Claro está que cuando se ha agotado el primero de tales controles, el segundo se torna de suyo improcedente para discutir nuevamente los elementos materiales, temporales u orgánicos de la competencia administrativa que ya hubieran quedado definidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del C.P.A.C.A.
Se trata por tanto, de dos mecanismos de control de legalidad de la competencia administrativa, que operan desde afuera de la Administración, en momentos distintos de su actividad y con carácter vinculante para ella”»[113].
130. En vista de ello, los criterios para analizar la procedibilidad de la acción de tutela en relación con la decisión adoptada el 6 de agosto de 2024 por la Sala de Consulta son los generales definidos en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto Ley 2591 de 1991, mas no aquellos requisitos fijados por vía jurisprudencial, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, para habilitar el escrutinio excepcional de providencias judiciales por parte del juez de tutela.
131. A la luz de los mencionados requisitos la Sala evaluará también la procedencia de la acción de tutela en relación con las actuaciones desplegadas por el CNE y por la Comisión de Acusaciones en el marco de esta controversia; autoridades que, aunque no fueron expresamente identificadas como accionadas en la solicitud de amparo, sí fueron vinculadas al trámite constitucional, y por lo tanto resulta indispensable establecer en esta sede de revisión, a partir del análisis de sus roles y actuaciones, qué interés puntual les asiste de cara a la relación jurídico sustancial en torno a la cual se endereza el debate.
132. Precisado lo anterior, conviene recordar que la acción de tutela se identifica por ser un mecanismo excepcional para la protección urgente de los derechos fundamentales, que puede ser promovida por cualquier persona –o por quien obre en calidad de representante o agente oficioso del titular[114] –cuandoquiera que sus garantías constitucionales se vean amenazadas y/o lesionadas por la acción u omisión de las autoridades públicas o, en hipótesis puntuales[115], por la conducta de particulares. En atención a su naturaleza residual, se trata de un recurso al que sólo puede acudirse si no existen otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, o bien, si aun contando con otras vías procesales se requiere la intervención del juez constitucional como medio transitorio, con miras a prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
133. En ese orden de ideas, la procedencia de la acción de tutela está dada, en general, por el cumplimiento de unos requisitos mínimos que debe satisfacer la solicitud, a saber: la legitimación en la causa –por activa y por pasiva–, la inmediatez y la subsidiariedad. Como medida inicial, entonces, es necesario verificar si en el caso bajo estudio se encuentran debidamente reunidas estas condiciones.
134. Legitimación en la causa por activa. En primer lugar, se observa que la demanda constitucional de amparo de la referencia fue formulada, mediante apoderado especialmente constituido[116], por el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, para la protección de su derecho fundamental al debido proceso, en sus dimensiones de las garantías de juez natural y fuero constitucional –esta última dada su investidura como presidente de la República de Colombia–. Puesto que el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 contempla que la acción de tutela podrá ser ejercida por la misma persona afectada en sus derechos fundamentales, y en este caso es el propio titular del derecho invocado quien ha otorgado poder a un profesional con el fin de incoar la solicitud, resulta claro que el accionante se encuentra legitimado en la causa.
135. No sucede lo mismo con la acción de tutela que fue acumulada al expediente en sede de instancia, en la que obra como demandante el señor Carlos Arturo Remolina Gómez y que se identifica bajo el número de radicación 11001-03-15-000-2024-05568-00. Tal como lo determinó en la sentencia objeto de revisión la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado, no se encuentra demostrado el fundamento para que la citada persona se arrogue la defensa de los derechos fundamentales de que es titular el ciudadano Petro Urrego, ni en representación suya ni en calidad de agente oficioso.
136. En consecuencia, desde ahora se anuncia que se confirmará el fallo de instancia en lo que a la improcedencia de esta otra acción de tutela concierne, por ausencia de legitimación en la causa por activa.
137. Legitimación en la causa por pasiva. De acuerdo con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991, la demanda de amparo ha de dirigirse contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos fundamentales. En ese sentido, es evidente que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado está legitimada por pasiva al ser la autoridad que pronunció la decisión del 6 de agosto de 2024, a la que el accionante le atribuye la violación iusfundamental por cuenta de haber determinado que el CNE es competente para adelantar la investigación administrativa e imponer eventuales sanciones en su contra por las presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales.
138. Ahora bien, en relación con el CNE, lo primero que se advierte es que, si bien la demanda constitucional de amparo no se dirigió formalmente en su contra, durante el trámite de instancia se procedió a su vinculación. La Sala estima que, si bien tal vinculación fue pertinente, en estricto sentido no cabe predicar legitimación por pasiva en cabeza de dicho órgano, sino que se trata de un tercero con interés en la litis. En efecto, esta autoridad asumió las investigaciones en torno a posibles irregularidades en la financiación de las campañas presidenciales (precandidatura y candidatura), instruyó el procedimiento administrativo incluyendo como sujeto de la investigación al ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego tras su elección como presidente de la República de Colombia y, más tarde, luego de que se trabara el conflicto de competencias que motivó la acción de tutela, prosiguió con la anotada actuación en obedecimiento a la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En este orden ideas, de llegar a establecerse la falta de competencia del CNE para investigar al accionante como consecuencia del fuero presidencial que este invoca y que, por esa vía, la cuestionada decisión de la Sala de Consulta ha de ser enervada, no cabe duda entonces de que la determinación que adopte la Corte en el marco del presente proceso afectará a aquella autoridad electoral.
139. En lo que atañe a la Comisión de Acusaciones, también se observa que no fue identificada como accionada por parte del tutelante y, sin embargo, fue oportunamente vinculada al proceso en primera instancia. En criterio de la Sala, dicha vinculación encuentra plena justificación, no necesariamente porque haga parte del extremo pasivo de la contienda, sino porque el alegato central del actor es que ella es a quien le compete conocer de la investigación emprendida en su contra, en tanto presidente de la República, por lo cual dicho órgano también se considera un tercero con interés en la causa. Nótese que la Comisión de Acusaciones recibió una serie de denuncias que versaban sobre posibles irregularidades en la financiación de las campañas de que se trata y las remitió por competencia al CNE el 26 de mayo y el 6 de junio de 2023. Posteriormente, sin embargo, reclamó para sí el conocimiento de las investigaciones contra el presidente de la República el 16 de mayo de 2024 y fue este pronunciamiento el que dio paso a que el CNE planteara el conflicto de competencias que está a la base de la acción de tutela. Así que, de prosperar las pretensiones de la demanda en el sentido de reconocer que es la Comisión de Acusaciones y no el CNE quien ostenta la competencia para avocar las denuncias contra el promotor de la acción, es claro que dicha autoridad jurisdiccional se vería afectada por el fallo que se dicte en esta sede de revisión.
140. Por lo demás, se observa que, si bien en el marco del presente trámite se vinculó a otros sujetos en diferentes etapas del proceso, no cabe predicar legitimación en la causa por pasiva respecto de ellos. Al respecto, se tiene que, por auto del 25 de septiembre de 2024, el juez constitucional de instancia vinculó a Edward David Rodríguez Rodríguez, por cuanto presentó queja en contra del accionante ante el CNE, y a José Manuel Abuchaibe Escolar, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés, en razón a las denuncias que, a su turno, radicaron ante la Comisión de Acusaciones. Asimismo, en sede de revisión el magistrado sustanciador resolvió vincular, por auto del 28 de abril de 2025, a Ricardo Roa Barragán, al Movimiento Político Colombia Humana, a Gustavo Arnulfo Quintero Navas, a María Lucy Soto Caro, a Juan Carlos Lemus Gómez, al Partido Político Unión Patriótica –UP–, a Andrés Felipe Valencia López, a Ulises Evaristo Durán Porto, a Lucy Aydee Mogollón Alfonso, al Partido Polo Democrático Alternativo, al Movimiento Alternativo Indígena y Social –MAIS–, al Movimiento Alianza Democrática Amplia, y al denunciante identificado como “Anónimo”, en tanto se trata de personas y/o organizaciones políticas involucradas en las investigaciones que cursan en el CNE. Sin perjuicio del eventual interés que les pueda asistir como terceros, la Sala advierte que ninguno de los citados está llamado a resistir las pretensiones del tutelante y, por lo tanto, no han de ser comprendidos dentro del extremo pasivo de la acción.
141. Inmediatez. La Corte encuentra que la urgencia de protección, como rasgo distintivo e indispensable de la acción de tutela, se acredita en el presente caso. Esto porque, si bien las quejas y denuncias contra el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego presentadas ante el CNE y la Comisión de Acusaciones datan de 2022 y 2023, sólo hasta la decisión emitida por la Sala de Consulta el 6 de agosto de 2024 se determinó de manera concluyente y con fuerza vinculante el destino de las investigaciones a que se alude. De ese modo, con la decisión de la Sala de Consulta se cristalizó el presunto hecho vulnerador, toda vez que, precisamente, el conflicto de competencias suscitado el escenario legal para dirimir tal cuestión. Entretanto, la solicitud de amparo constitucional fue instaurada el 23 de septiembre de 2024, lo cual da cuenta de que entre uno y otro evento transcurrió un mes y medio aproximadamente, y este es un lapso que se aprecia razonable.
142. Subsidiariedad. El numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela se torna improcedente “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. En esta ocasión, respecto de la posibilidad de agotar otros medios de defensa, dado el anotado carácter residual de esta vía de protección, la Sala advierte que el actor no disponía de un mecanismo judicial alterno que le permitiera controvertir de manera idónea la decisión del 6 de agosto de 2024 que, como se anotó, es el eje a partir del cual se estructura la situación que se aduce como hecho vulnerador.
143. En primer lugar, es menester señalar que la decisión no es susceptible de ningún recurso, de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 39 del CPACA, y así lo hizo constar la accionada en el ordinal quinto de la parte resolutiva del pronunciamiento objeto de reproche.
144. Además, la referida decisión tampoco es susceptible de ser cuestionada a través de medios de control ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto la decisión de la Sala de Consulta respecto de un conflicto de competencias como el que se ventila en la acción de tutela de la referencia no constituye un acto administrativo definitivo que recoja una manifestación de voluntad de la Administración y que sea pasible, por consiguiente, de ser demandado ante los jueces administrativos[117], pues, como de vieja data lo ha enfatizado esta Corporación, “[l]os únicos actos susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de trámite o preparatorios”[118].
145. Ahora bien, habida cuenta de que “[l]os actos de trámite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo”, es claro que la decisión del 6 de agosto de 2024, al definir el presupuesto de la competencia para adelantar el aludido procedimiento administrativo, se encuadra en esta categoría de actos que “dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto”[119].
146. A la hora de cuestionar este tipo de actos, aunque en principio están sujetos al control que se efectúe respecto del acto definitivo, la Corte ha reconocido la procedencia excepcional de la acción de tutela atendiendo a las circunstancias de cada caso en concreto, bajo el supuesto de que el recurso de amparo “además de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos”[120].
147. Conforme a ese criterio, observa la Sala que se satisfacen en este caso particular los requisitos decantados por la jurisprudencia constitucional[121] para la procedencia excepcional del mecanismo de tutela contra actos de trámite, a saber:
(i) que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, frente a lo cual basta constatar que, por virtud de la decisión del 6 de agosto de 2024, el trámite ante el CNE continuó su curso hasta el momento en que esta Corporación dictó la medida provisional de suspensión mediante Auto 554 del 24 de abril del año que avanza, al paso que el accionante atacó aquella decisión que avaló la competencia del citado órgano de manera oportuna –como ya se puso de presente al analizar el requisito de inmediatez–;
(ii) que el acto de trámite resuelva algún asunto especial y sustancial que se proyecte en la decisión principal, aspecto que indudablemente se patenta en el hecho de que el pronunciamiento de la Sala de Consulta en torno al conflicto de competencia, aunque no decide de fondo respecto de las eventuales responsabilidades del presidente, sí tiene una incidencia determinante y es condición de posibilidad de la existencia del procedimiento mismo, en tanto la competencia que se le defirió por medio de dicha decisión es la base fundamental sobre la que se ha sustentado la actuación por parte del CNE; y
(iii) que la actuación de la autoridad resulte arbitraria o desproporcionada y sea susceptible de amenazar o vulnerar derechos fundamentales, lo cual se materializaría en el presunto desconocimiento por parte de la accionada del fuero constitucional inherente a la investidura del presidente de la República al disponer que el CNE es competente para adelantar investigaciones y sanciones en su contra, generando así una posible lesión en la garantía del debido proceso del actor.
148. En consecuencia, advierte la Sala que, debido a que resulta inviable utilizar los instrumentos de control contemplados por las normas de derecho administrativo, no existe otro medio de defensa judicial distinto a la acción de tutela que resulte idóneo para ventilar la afectación que alega el accionante y, por tanto, que se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad.
149. En vista de lo anterior, se concluye que la acción de tutela formulada por el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego es procedente como mecanismo definitivo y, por lo tanto, es posible entrar a plantear el problema jurídico de mérito.
D. Planteamiento del problema jurídico
150. A partir de lo expuesto, la Sala encuentra que son diferentes los interrogantes a los que es preciso dar respuesta, en orden a determinar si la Sala de Consulta vulneró el derecho fundamental al debido proceso del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego con ocasión de la decisión adoptada el 6 de agosto de 2024 en el marco del conflicto de competencias suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones.
151. En primer lugar, es necesario dilucidar si la Sala de Consulta estaba facultada para dirimir un conflicto de competencias en el que se hallaban involucradas una autoridad con funciones administrativas y una autoridad con funciones jurisdiccionales, como lo hizo al pronunciarse en la decisión del 6 de agosto de 2024 respecto del conflicto entre el CNE y la Comisión de Acusaciones.
152. Y, en segundo lugar, se debe determinar cuál es la autoridad competente para adelantar investigaciones e imponer sanciones en relación con posibles infracciones al régimen legal de financiación de campañas presidenciales, cuando el candidato que obra como sujeto pasivo de dicho procedimiento administrativo resulta elegido como presidente de la República.
E. Fundamentos relevantes para abordar el problema jurídico
153. Para resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: (i) la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencias administrativas, (ii) fundamento, contenido y alcance del fuero constitucional, (iii) las competencias político jurisdiccionales de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, (iv) las competencias constitucionales y legales del Consejo Nacional Electoral, (v) el régimen de financiación de campañas presidenciales previsto en la Ley 996 de 2005, y (vi) los efectos del fuero constitucional especial que ampara al presidente de la República. Con sujeción a estas premisas, se resolverá el caso concreto.
154. De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, contentiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la autoridad llamada a dirimir los conflictos de competencia que surjan cuando dos autoridades administrativas del orden nacional se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado, o bien, cuando ambas se rehúsen a asumir el conocimiento.
155. En concordancia, el artículo 112 ejusdem establece que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en su calidad de cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración, tiene la función de “[r]esolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo”[122].
156. A la luz de los anteriores preceptos, los presupuestos con base en los cuales la Sala de Consulta verifica que se encuentra habilitada para dirimir los conflictos de competencia administrativa, son los siguientes: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular y, finalmente, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
157. En el contexto del asunto que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, es imperativo detenerse en el análisis del primero de los citados presupuestos. En efecto, la condición de que se trate de un asunto de naturaleza administrativa resulta satisfecha sin necesidad de mayores elucubraciones cuando es claro que las dos autoridades que reclaman o rechazan la competencia ostentan naturaleza administrativa –ya por un criterio orgánico, ora por un criterio funcional–, de la misma manera que se logra dilucidar con meridiana claridad este aspecto cuando se trata de un conflicto entre dos autoridades en ejercicio de funciones jurisdiccionales[123].
158. Sin embargo, en determinadas circunstancias es posible que la colisión se plantee entre órganos de distinta naturaleza, como cuando una de las autoridades involucradas es de naturaleza administrativa o cumple una función administrativa, y la otra es un órgano judicial o que desempeña funciones jurisdiccionales. Frente a esta singular clase de conflictos no existe una norma en el ordenamiento jurídico que señale quién debe entrar a dirimirlos.
159. Tratándose de este tipo de conflictos, la Sala de Consulta ha relievado que no constituyen un conflicto entre jurisdicciones, como tampoco un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, y ha considerado que tiene competencia para dirimirlos con fundamento en una interpretación de los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución, y 3, 39 y 112 del CPACA. Así, es criterio reiterado de dicha Sala que “en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias. Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, ‘las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]’, y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo”[124].
160. A su turno, esta Corte Constitucional, que asumió la función de resolver conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones desde el 13 de enero de 2021[125] –de conformidad con lo consagrado en el artículo 241 numeral 11 de la Constitución–, también se ha enfrentado a este tipo de conflictos en los que convergen una autoridad con funciones administrativas y una con funciones jurisdiccionales. En dichas oportunidades este Tribunal ha constatado su ausencia de competencia constitucional y legal para dirimir tales conflictos, por lo que ha procedido a inhibirse. Sin embargo, en la jurisprudencia sobre la materia se ha recogido el criterio otrora sentado por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en cuanto a que “la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas”[126].
161. Bajo esa comprensión, entonces, en repetidas ocasiones la Sala Plena de este Tribunal ha resuelto remitir a la Sala de Consulta y Servicio Civil los conflictos de competencias entre una autoridad con funciones administrativas y una con funciones jurisdiccionales. El reconocimiento de esta competencia en cabeza de dicha Corporación permite conjurar el ya anotado vacío que existe en el derecho positivo respecto de cuál órgano está llamado a dirimir tales asuntos y, por esa vía supletiva, asegura que las controversias jurídicas implicadas no se mantengan en un estado de perpetua indefinición por cuenta de no haberse precisado regla alguna en torno a cuál es la autoridad llamada a asignar la competencia para avocar conocimiento y resolver.
162. Para esta Corte, el criterio que se ha venido afianzando desde la hermenéutica inaugurada por la entonces Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por la propia Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, más recientemente, por esta Corporación, no sólo viabiliza una simple solución a una laguna normativa, sino que, al superar el escenario de indeterminación descrito, materializa y armoniza de manera efectiva y razonable mandatos de raigambre superior, como lo son la vigencia de un orden justo en tanto fin esencial del Estado (artículo 2 C.P.), el derecho al debido proceso (artículo 29 C.P.), la colaboración armónica entre los órganos del Estado (artículo 113 C.P.), la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.P.) y el acceso a la justicia (artículo 229 C.P.).
163. En razón de lo anterior, y mientras el Congreso de la República no expida una regulación sobre el particular conforme al margen de libre configuración normativa que le asiste en materias procesales[127], no se aprecia lesiva del debido proceso, sino, antes bien, una concreción de dicha garantía, la interpretación sistemática según la cual la competencia legal de la Sala de Consulta para dirimir conflictos de competencias administrativas comprende, también, la facultad de definir conflictos en los cuales una autoridad en ejercicio de funciones administrativas y una autoridad en cumplimiento de funciones jurisdiccionales simultáneamente se arrogan o repelen la competencia para asumir el conocimiento de un determinado asunto.
(ii) Fundamento, contenido y alcance del fuero constitucional –reiteración de jurisprudencia–
164. Basado en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política, el fuero constitucional es un régimen especial que regula la responsabilidad de ciertos funcionarios del Estado cuando incurren en faltas o delitos. Debido a la relevancia de sus cargos, estos servidores cuentan con garantías procesales específicas y deben ser investigados y juzgados por autoridades determinadas.
165. Este fuero busca salvaguardar la dignidad, independencia y autonomía de los altos dignatarios del Estado, designados por la Constitución o por la ley. En este sentido, “se trata de una institución que no puede ser considerada como un privilegio, un beneficio personal o una potestad de los sujetos aforados, sino como una garantía institucional”[128]. Bajo tal comprensión, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado:
“El fuero especial consagrado en la norma citada no tiene el carácter de privilegio. No se otorga competencia alguna al Congreso para autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de uno de sus miembros. El origen popular del poder y la alta misión que la Constitución confía a las autoridades públicas -con mayor razón si se trata de sus representantes- de proteger y hacer cumplir los derechos y las libertades, no se concilia con la creación de prerrogativas que vulneran el principio democrático de la igualdad de todos ante la ley. El estatuto de los servidores públicos debe guiarse por el principio de la responsabilidad y no de su exoneración”[129].
166. Así, resulta claro que el fuero no constituye un privilegio, sino que implica un procedimiento procesal especial, diseñado para salvaguardar la autonomía e independencia de los funcionarios que lo poseen. Su finalidad es evitar que el uso indebido del derecho al acceso a la justicia interfiera de manera irregular con el normal funcionamiento del Estado y el ejercicio legítimo del poder por parte de quienes lo ostentan conforme a la voluntad soberana del pueblo[130]. En tal sentido, esta Corte ha anotado que el fuero constitucional del que gozan los altos funcionarios del Estado, incluido el presidente de la República “no equivale a un privilegio en favor de los funcionarios que a él puedan acogerse, según la Constitución. Tampoco asegura un juicio menos estricto que el aplicable a los demás servidores estatales; por el contrario, es tanto o más exigente, pues se ejerce por otra rama del poder público. Se trata de una garantía institucional de mayor control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado de Derecho (arts. 1 y 113 C.N.)”[131].
167. Igualmente, la jurisprudencia ha sido clara en establecer que el fuero especial es un elemento característico de los Estados democráticos de régimen presidencial de gobierno, que además funge como una expresión del principio institucional de equilibrio entre las ramas y órganos del poder público, toda vez que
“(…) pretende garantizar, de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que representa, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas por decisiones ordinarias originadas en otros poderes del Estado, distintos de aquel al cual pertenece el funcionario protegido con un fuero especial; de otra parte, el fuero sirve también para garantizar que las decisiones de la voluntad general, bien sea que ésta se haya expresado directamente o a través de sus representantes, no serán desconocidas, y que en todo caso prevalecerán los principios y procedimientos consagrados en la Constitución y en la ley”[132].
168. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 174 y 178 superiores, entre los aforados constitucionales se encuentran incluidos el presidente de la República o quien haga sus veces, los magistrados de las altas Cortes, de la Jurisdicción Especial para la Paz, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el fiscal general de la Nación. Respecto de ellos, son atribuciones especiales de la Cámara de Representantes (i) acusarles ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales y (ii) conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el fiscal general de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado. Esa atribución especial ha sido desarrollada en la ley, que le asigna a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes la competencia para conocer de las denuncias o quejas por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, por indignidad por mala conducta o por delitos comunes[133].
169. El alcance de las faltas o delitos cubiertos por el fuero constitucional ha tenido un desarrollo de carácter evolutivo. En principio, es claro que, conforme lo dispone el artículo 174 de la Constitución, dicho fuero cobija las “causas constitucionales”, entendidas por la jurisprudencia como “todas las conductas u omisiones que sean susceptibles de reproche a la luz de los mandatos y las prohibiciones contenidas en la Constitución” [134]. Bajo esta interpretación, se ha precisado que “el fuero constitucional especial ampara asuntos penales y, adicionalmente, conductas y omisiones que, sin configurarse como delitos, queden cobijadas bajo la expresión indignidad por mala conducta, la cual apuntaría, de manera preliminar, a la órbita del llamado derecho sancionador, del cual hacen parte la esfera disciplinaria, contravencional y correctiva”[135].
170. En este marco, la Sentencia SU-431 de 2015 resulta determinante en la delimitación del alcance del fuero constitucional. La controversia se originó porque el entonces fiscal general de la Nación en ejercicio promovió acción de tutela contra la Contraloría General de la República para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados porque la entidad demandada –por conducto del contralor delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad– decidió formularle pliego de cargos dentro de un proceso administrativo sancionatorio de naturaleza fiscal.
171. En este contexto, la Corte Constitucional analizó las presuntas faltas atribuidas por la Contraloría General de la República al entonces fiscal general de la Nación y encontró que se trataba de una controversia sobre las competencias de la Contraloría para adelantar un procedimiento administrativo de carácter sancionatorio respecto de un funcionario aforado, lo que planteaba la cuestión acerca del alcance del fuero especial constitucional[136].
172. La Sala Plena evidenció, entonces, una tensión entre lo preceptuado en los artículos 267 y 268 de la Constitución –que contemplan la facultad de la Contraloría General de la República de ejercer el control fiscal en relación con todos los servidores públicos y entidades que manejen fondos o bienes de la Nación–, y lo previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la Carta –que consagran el fuero constitucional especial para ciertos funcionarios, incluido el fiscal general de la Nación, para que sean sometidos a procedimientos procesales especiales con el objetivo de garantizar la dignidad de los cargos que ocupan y de las instituciones que representan, al tiempo que la independencia y la autonomía en el ejercicio de las funciones que desempeñan, sin lugar a que se vean amenazados por injerencias indebidas o eventuales aplicaciones indebidas de las potestades de vigilancia y control–.
173. Dado este escenario, le correspondió a este Tribunal definir si la Contraloría excedió los límites competenciales previstos en la Constitución al formular pliego de cargos, dentro de un proceso administrativo sancionatorio, contra el fiscal general de la Nación, dada su condición de aforado constitucional. Abocada a dilucidar una respuesta a este complejo interrogante, la Corte acudió al principio hermenéutico de unidad de la Constitución “como principal herramienta de interpretación de los contenidos de la Carta Política, vista como un sistema estructurado en principios constitucionales que imponen que su estudio incorpore el examen de todo el sistema constitucional al cual pertenece”[137], de tal modo que propende hacia una visión integradora del texto superior.
174. Desde esa perspectiva interpretativa, la Corte precisó que el alcance comprehensivo de la garantía del fuero especial no sólo cubre las conductas punibles sino también los actos u omisiones de los altos funcionarios que son susceptibles de ser investigadas en el marco de un procedimiento de carácter administrativo sancionatorio, esto es, aquel dirigido a reprimir una conducta reprochable por la vía administrativa de lo correctivo o disciplinario. En palabras de la Corte, “[l]a protección especial que confiere el fuero constitucional abarca, más allá de la esfera penal, todos los aspectos íntimamente ligados con el derecho sancionador, ordenamiento que comprende no solamente el ámbito disciplinario como tal, sino que se extiende a temas contravencionales, correctivos y administrativos sancionatorios propiamente dichos”[138] (se subraya).
175. En ese orden de ideas, afirmó la Corte que el fuero especial cobija los trámites administrativos de carácter sancionatorio, como el que un contralor delegado inició en contra del fiscal general de la Nación, pero advirtió también que dentro de la propia institución del fuero no se contemplaba un mecanismo para hacer efectiva la responsabilidad fiscal, ni existía claridad acerca del alcance del procedimiento a seguir frente a conductas o comportamientos censurados pero que no hacen parte de la esfera de lo penal ni de lo sancionatorio propiamente dicho.
176. Tal hallazgo llevó a este Tribunal a delinear un procedimiento para efectos de establecer de forma clara las pautas para la determinación de la responsabilidad fiscal respecto de los funcionarios del Estado señalados en el artículo 174 de la Carta, como es el caso del fiscal general de la Nación. En ese sentido, la Corte precisó las siguientes cuatro reglas:
(i) Primero, en los supuestos de responsabilidad fiscal, el fuero especial opera como un presupuesto de procedibilidad, circunstancia que impone establecer el mecanismo más adecuado para que la Contraloría adelante el correspondiente enjuiciamiento de los funcionarios aforados con motivo de su gestión fiscal, que incluye el uso de todos los actuales sistemas de control: financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y de revisión de cuentas.
(ii) Segundo, un proceso de responsabilidad fiscal en contra de un aforado constitucional sólo podrá activarse como consecuencia de la declaración previa que haga el Senado de la República de que éste incurrió en una conducta constitutiva bien sea de delito o bien una falta disciplinaria que se inscriba en el concepto de indignidad por mala conducta. Tratándose de conductas que pudiesen constituir infracción de la ley penal, cumplido el trámite en el Congreso de la República, el asunto habría de remitirse, tanto a la Corte Suprema de Justicia, para el correspondiente juzgamiento penal, como a la Contraloría General de la República, para que se haga efectiva la responsabilidad fiscal a la que haya lugar.
(iii) Tercero, la correspondiente investigación y juzgamiento por parte del Congreso de la República de una conducta en la que se evidencie la posible existencia de un daño al patrimonio público por parte del funcionario aforado en su calidad de gestor fiscal, podrá interrumpir el término legal que actualmente opera para dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal.
(iv) Cuarto, una vez surtido el juicio en el Congreso de la República, queda agotada la figura del fuero constitucional, bien sea como cosa juzgada, que excluye la apertura de investigación por los mismos hechos, o que permite que se ejerzan las competencias constitucionales de control, allí donde la decisión del Senado no sea comprensiva (como en materia disciplinaria), sino habilitante para el ejercicio de dicho control.
177. De este modo, la Sala Plena arribó a la conclusión de que la competencia en cabeza de la Contraloría respecto del fiscal general de la Nación en materia de responsabilidad fiscal sólo se activa una vez agotado el trámite previo ante el Congreso de la República, teniendo en cuenta el rol trascendental que ocupa este alto funcionario en la institucionalidad y las finalidades constitucionales que subyacen al fuero que lo ampara:
“Al inscribirse dicha actuación, entonces, en la órbita de la potestad administrativa sancionadora que le asiste a la Contraloría General de la República frente a los sujetos susceptibles de control fiscal, y siendo el propio Fiscal General de la Nación uno de los sujetos expresamente señalados en el artículo 174 Superior como beneficiarios del aforamiento constitucional, no cabe duda de que dicha garantía opera en materia disciplinaria para garantizar plena e íntegramente las especiales funciones que le competen a este alto funcionario público y evitar la alteración del normal desarrollo de su rol protagónico en la configuración de la política criminal del Estado”[139].
178. Conforme a la lógica que se desprende de los anteriores derroteros, y dado el asunto en revisión, es importante precisar que la existencia de un fuero constitucional especial aplicable al presidente de la República –o a quien ejerza sus funciones– cumple un papel fundamental en la garantía de la estabilidad institucional, la separación de poderes y la protección del ejercicio legítimo del poder ejecutivo en el Estado colombiano, en el marco de un sistema político presidencial. Sin dejar de reafirmar, entonces, que el fuero especial presidencial es una garantía institucional que protege el ejercicio pleno y estable de la función presidencial, la Sala estima pertinente precisar en esta oportunidad la regla fijada en la citada Sentencia SU-431 de 2015, en el sentido de señalar que, precisamente por la anotada razón de ser de esta garantía, resultaría excesivo que el fuero aplique para cualquier actuación sancionatoria que no afecte el ejercicio del cargo.
179. Al respecto, resulta primordial resaltar que la Constitución Política señala que “[e]l Presidente de la República simboliza la unidad nacional”[140] y es garante de “los derechos y libertades de todos los colombianos”[141], a la vez que es “jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa”[142]. En virtud las calidades que en él convergen, el primer mandatario tiene a su cargo, entre otras responsabilidades, la conservación del orden público en todo el territorio, la defensa de la seguridad, independencia y honra de la Nación, la planeación y conducción del desarrollo económico y social del país, la inversión de los recursos públicos, y la estructuración de las entidades y organismos administrativos a nivel nacional[143]. En desarrollo de esos mandatos superiores, la Corte Constitucional ha destacado la importancia del cargo y el carácter trascendental de las funciones que le son inherentes:
“Según lo dispone el artículo 188 de la Constitución Política, el Presidente de la República simboliza la unidad nacional y, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (art. 115 C.P.), le corresponde el ejercicio de diversas funciones en cada una de sus calidades. Así, como Jefe de Estado le concierne la dirección de las relaciones internacionales, la seguridad exterior de la República, la declaratoria de guerra con permiso del Senado de la República o, sin su autorización para repeler una agresión extranjera, defiende la independencia y honra de la Nación, la inviolabilidad del territorio, entre muchas otras. Igualmente dentro de sus funciones como Jefe de Gobierno, que conforma con los ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso, le corresponde dirigir la fuerza pública y, como comandante supremo de las fuerzas armadas de la República disponer de ella; conserva en todo el territorio el orden público y lo reestablece cuando fuere turbado, declara el estado de conmoción y de emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del orden económico social. Así mismo, como Suprema Autoridad Administrativa cuenta con la facultad constitucional de nombrar y separar libremente a sus ministros y jefes de departamento administrativo, así como a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y, en general tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes; funciones todas éstas que se encuentran consagradas en el artículo 189 del Estatuto Fundamental”[144].
180. Por lo tanto, el normal desempeño de sus funciones no debe verse obstaculizado por cualquier género de investigaciones en su contra. En este sentido, el fuero constitucional especial resguarda la autonomía del Ejecutivo frente a los poderes Legislativo y Judicial, al establecer un procedimiento especial que permite ejercer un control político y judicial equilibrado.
181. Con base en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha sido pacífica en establecer que, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 199 constitucional, “la potestad constitucional para investigar y acusar al Presidente de la República o quien haga sus veces, bien sea por actos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus funciones, o cuando hubiere causas constitucionales, o por delitos comunes cuyos hechos lo puedan constituir responsable de infracción, la tiene la Cámara de Representantes […] pues no tendría fundamento alguno, salvo norma exceptiva, que quien ostenta la facultad de acusar no pudiese tener la de investigar”[145].
182. Así las cosas, es claro que el fuero aplicable al presidente de la República tiene como finalidad proteger la voluntad popular que lo eligió, mediante un mecanismo que asigna a la Cámara de Representantes la competencia para investigarlo y formular acusación. Esta medida se justifica en tanto busca impedir que autoridades ordinarias emprendan contra el presidente actuaciones sancionatorias que puedan interferir indebidamente en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.
183. Y es que, en efecto, es común denominador en el marco de los Estados democráticos que la figura del fuero especial que ampara al presidente de la República se conciba como una garantía institucional que protege el ejercicio pleno y estable de la función presidencial.
184. En México[146], por ejemplo, el presidente de la República goza de una inmunidad procesal que impide que sea sometido a procesos penales ordinarios durante el ejercicio del cargo. Toda acusación debe tramitarse mediante el juicio político previsto en el artículo 110 de la Constitución, en el que la Cámara de Diputados formula la acusación y el Senado actúa como jurado de sentencia. En este caso, el Senado no solo decide sobre la responsabilidad política, sino que resuelve con base en la legislación penal aplicable, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Constitución.
185. En cuanto al alcance material de fuero en México, antes de la reforma de 2021, el presidente solo podía ser acusado por traición a la patria y delitos graves. Actualmente puede ser acusado por traición a la patria, corrupción, delitos electorales y cualquier otro delito aplicable a cualquier ciudadano. En cuanto al alcance temporal, el fuero opera mientras el presidente esté en el cargo.
186. En Perú[147], por su parte, el presidente de la República goza de una inmunidad procesal que impide que sea procesado penalmente por la jurisdicción ordinaria mientras esté en el cargo. No obstante, puede ser acusado por el Congreso mediante el procedimiento de acusación constitucional regulado en los artículos 99 y 100 de la Constitución de 1993, pero únicamente por las causales expresamente previstas en el artículo 117: traición a la patria, impedir elecciones, disolver indebidamente el Congreso o impedir el funcionamiento de este o de los organismos electorales. En este procedimiento, la Comisión Permanente del Congreso formula la acusación y el pleno del Congreso no solo puede imponer sanciones políticas como la suspensión, destitución o inhabilitación del presidente, sino también habilitar que, una vez concluido el mandato, la justicia ordinaria conozca de la eventual responsabilidad penal.
187. En cuanto a su alcance temporal, el fuero se extiende hasta cinco años después de concluido el mandato.
188. En Brasil[148], a su turno, el presidente de la República goza de un fuero privilegiado (foro por prerrogativa de función) que lo somete a juicio directamente ante el Supremo Tribunal Federal (STF) por delitos cometidos durante su mandato. Esta prerrogativa está prevista en el artículo 102, inciso I, de la Constitución Federal de 1988, que atribuye al STF la competencia para procesar y juzgar al presidente, al vicepresidente, a los ministros de Estado, a los miembros del Congreso Nacional, a los comandantes militares y a otras altas autoridades del Estado. El fuero no protege a la persona, sino al cargo, con el fin de evitar que el ejercicio de las funciones presidenciales se vea afectado por acusaciones motivadas por intereses políticos. Al cesar en el cargo, el presidente pierde esta prerrogativa y cualquier causa pendiente pasa a la jurisdicción ordinaria.
189. En la legislación brasileña, el fuero cubre los delitos cometidos durante el ejercicio del mandato y relacionados con las funciones presidenciales. Esto significa que actos ajenos al cargo o cometidos antes del inicio del mandato no están cubiertos por el fuero; restricción que busca evitar que el fuero se convierta en un mecanismo de impunidad. En cuanto a su alcance temporal, como se anotó, la protección del fuero rige únicamente mientras el presidente ocupa el cargo y respecto de los delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones. Concluido el mandato, el expresidente pierde el fuero y cualquier proceso pendiente debe continuar en la jurisdicción ordinaria.
190. En Chile[149], el presidente de la República está sujeto a un sistema de responsabilidad constitucional que, en la práctica, funciona como un fuero funcional. Este sistema impide que el presidente sea sometido a un proceso penal ordinario mientras esté en funciones, salvo que previamente prospere una acusación constitucional prevista en los artículos 52 N.º 2 letra a) y 53 N.º 1 de la Constitución de 1980. La Cámara de Diputados formula la acusación y el Senado actúa como jurado político: si lo declara culpable con el voto de dos tercios de sus integrantes, lo puede destituir e inhabilitar, y procede la intervención de la jurisdicción penal ordinaria.
191. En el ordenamiento chileno, desde el punto de vista material, la acusación procede por actos del presidente que (i) hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación y (ii) hayan infringido abiertamente la Constitución o las leyes. En cuanto a su alcance temporal, la acusación puede interponerse mientras el presidente está en funciones y hasta seis meses después de la expiración de su mandato. Los expresidentes, por su parte, gozan del fuero parlamentario establecido por la Ley N.º 19.672 de 2000, por lo que cualquier persecución penal requiere el desafuero previo ante la Corte de Apelaciones. Esto se refiere principalmente a actos de su administración, no a actos políticos o de gobierno en sentido estricto.
192. En España[150], el presidente del Gobierno goza de un aforamiento que implica que su responsabilidad penal solo puede ser determinada por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y no por jueces ordinarios. Cuando se trata de delitos de traición o contra la seguridad del Estado cometidos en el ejercicio de sus funciones, el procesamiento requiere, además, la autorización previa del Congreso de los Diputados (suplicatorio), concedida por mayoría absoluta, a solicitud de al menos una cuarta parte de sus miembros. La finalidad del aforamiento no es otorgar un privilegio personal al presidente, sino proteger la independencia institucional frente a interferencias externas y prevenir el uso partidista del proceso penal.
193. Para el caso español, el aforamiento aplica a cualquier delito imputado al presidente mientras esté en el cargo, es decir, garantiza que será juzgado únicamente por el Tribunal Supremo, sin importar si el hecho guarda relación o no con sus funciones de gobierno. Sin embargo, el requisito de autorización del Congreso (suplicatorio) solo es exigible cuando se trata de delitos de traición o contra la seguridad del Estado cometidos en el ejercicio del cargo. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que el aforamiento es irrenunciable y busca proteger la independencia del Gobierno y del Parlamento frente a interferencias externas, como el uso instrumental del proceso penal. No obstante, ha precisado también que la denegación del suplicatorio debe estar motivada y no puede fundarse en razones de conveniencia política ajenas a la finalidad de la inmunidad parlamentaria (cfr. caso Barral Agesta). Además, conforme a la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la doctrina constitucional, la negativa al suplicatorio produce el sobreseimiento libre del proceso. Respecto de su alcance temporal, el aforamiento rige mientras el presidente ostenta el cargo.
194. En los Estados Unidos de Norteamérica[151], el presidente goza de una forma de inmunidad procesal que lo protege frente a procesos penales por actos realizados en el ejercicio de sus atribuciones oficiales. Esta inmunidad no está expresamente prevista en la Constitución, sino que ha sido construida por la Corte Suprema a partir de una interpretación estructural de la separación de poderes. Un precedente relevante es Nixon v. Fitzgerald, en el que la Corte reconoció inmunidad absoluta civil por actos oficiales, argumentando que esa protección es necesaria para que el presidente pueda ejercer sus funciones sin temor a litigios que perturben su labor. Aunque este fallo se limitó al ámbito civil, su razonamiento ha sido invocado para fundamentar la existencia de inmunidad penal respecto de actos oficiales. En Trump v. United States[152], la Corte desarrolló específicamente el alcance de la inmunidad penal, señalando que busca evitar que la amenaza de sanciones penales distorsione el ejercicio independiente del poder presidencial. La Corte afirmó que ninguna ley penal federal puede criminalizar válidamente los actos que constituyen el ejercicio de los poderes conferidos por la Constitución. El impeachment es el mecanismo previsto para destituir al presidente por abusos de poder y, una vez separado del cargo, habilitar su juzgamiento penal por los tribunales ordinarios.
195. El alcance material de esta protección, en el caso estadounidense, implica que (i) el presidente es absolutamente inmune frente a procesos penales por actos realizados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales exclusivas (por ejemplo, el mando de las fuerzas armadas, el veto legislativo o la concesión de indultos); (ii) existe al menos una inmunidad presuntiva para otros actos oficiales, lo que implica que, en principio, también están protegidos, salvo que se demuestre que permitir el proceso penal no afectaría las funciones ejecutivas, y (iii) los actos privados o personales no están cubiertos por la inmunidad[153]. En lo que respecta a su alcance temporal, la inmunidad se aplica mientras el presidente está en funciones.
196. Pues bien: de la anterior recopilación se colige que, en general, en los Estados democráticos el propósito del fuero es evitar interferencias indebidas –particularmente el uso político o abusivo de la acción penal– que puedan desestabilizar al presidente o distraerlo de sus responsabilidades. Sin embargo, esta protección no implica sustraer al mandatario del orden jurídico general ni conferirle una inmunidad absoluta frente a cualquier tipo de infracción[154].
197. Asimismo, se observa que en los regímenes analizados el fuero está sustancialmente limitado a los actos relacionados con la función presidencial, excluyendo –en términos materiales– los actos privados, personales o anteriores al mandato. No obstante, incluso frente a este tipo de conductas, la mayoría de los sistemas impide que el presidente sea procesado penalmente durante el ejercicio del cargo, salvo que se cumpla un procedimiento político previo (inmunidad procesal); al paso que el retiro del fuero o autorización para juzgar penalmente al presidente está reservado a mecanismos políticos (Congreso o Senado).
198. De manera similar, y en concordancia con lo que se expuso al inicio de este acápite, en el ordenamiento jurídico colombiano el fuero especial que ampara al presidente de la República es una garantía de rango constitucional que tiene un sólido sustento en el principio democrático y se encamina fundamentalmente a proteger la institucionalidad, previniendo eventuales afectaciones provocadas por interferencias que, con ocasión de procesos de carácter sancionatorio en contra de la persona a quien el electorado ha confiado el cargo de primer mandatario de la Nación, tengan la virtualidad de poner en peligro el ejercicio de sus funciones.
199. La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes del Congreso de la República (o Comisión de Acusaciones) es el órgano que se encarga de adelantar las investigaciones contra altos funcionarios del Estado con fuero constitucional, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales otorgadas a esa Corporación por el artículo 178 de la Constitución Política y el artículo 179 de la Ley Estatutaria de la Justicia. Esta última norma, que fue declarada exequible en la Sentencia C-037 de 1996, ratifica que en cabeza de dicha comisión recaen “funciones judiciales de investigación y acusación en los juicios especiales que tramita la Cámara de Representantes; así mismo, le atribuye el conocimiento del régimen disciplinario contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta”[155].
200. De acuerdo con el Reglamento del Congreso[156], la función jurisdiccional de la Comisión de Acusaciones implica “conocer de las denuncias y quejas por las faltas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación, demás autoridades o por los particulares contra los expresados funcionarios y que presten mérito para fundar en ella acusaciones ante el Senado”[157]. Asimismo, es preciso hacer hincapié en que la activación de la labor jurisdiccional encomendada al Congreso de la República se da con ocasión del fuero constitucional contemplado en el artículo 174 de la Constitución.
201. De tal suerte, se trata de un órgano revestido de una función de carácter político jurisdiccional por ser titular de la potestad de investigar delitos cometidos por los servidores públicos aforados en ejercicio de funciones, delitos comunes e indignidad por mala conducta, función de vital importancia al garantizar “(...) la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero”, recalcándose ante todo que lo que se pretende es evitar que “(...) mediante el abuso del derecho del acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la Nación”[158].
202. En cuanto a su estructura y funciones[159], la Comisión de Acusaciones se encuentra integrada por 15 representantes a la Cámara de quienes no se exigen calidades especiales para conformarla, y tiene competencia exclusiva para investigar y presentar acusación –de ser procedente– ante la Comisión de Instrucción del Senado de la República respecto de (i) el presidente de la República o quien haga sus veces, (ii) los magistrados de las altas Cortes, (iii) los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, y (iv) el fiscal general de la Nación.
203. Dentro de las atribuciones jurisdiccionales que la legislación le ha deferido a la Comisión de Acusaciones se incluyen las de (i) investigar los hechos o conductas denunciadas –por un particular o la Fiscalía General de la Nación– o conocidas de oficio en contra de uno de los aforados antes referidos[160]; (ii) decretar y practicar pruebas y garantizar el debido proceso, valiéndose inclusive de la cooperación de miembros de Policía Judicial, del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, además de tener la posibilidad de comisionar a magistrados de las Salas Penales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y a los jueces para la práctica de pruebas, cuando lo estime conveniente, así como a los investigadores de la Fiscalía General de la Nación[161]; (iii) calificar jurídicamente la conducta o delito que se le endilga al investigado[162]; (iv) presentar resolución de preclusión o acusación[163]; (v) remitir el caso al Senado si la Cámara de Representantes en pleno aprueba la resolución de acusación proferida por la propia Comisión de Acusaciones[164]; así como la de (vi) actuar como fiscal en las actuaciones que adelante contra altos funcionarios del Estado[165].
204. Las etapas de las que se compone la investigación y acusación dentro del juicio especial que contempla el ordenamiento jurídico para los altos funcionarios amparados por el fuero constitucional, previstas en los artículos 329 a 345 de la Ley 5 de 1992, pueden sintetizarse en la siguiente ruta procesal:
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Etapa |
Descripción |
Término |
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Presentación de denuncia o queja contra altos funcionarios (arts. 329 y 330) |
Denuncia o queja contra altos funcionarios contemplados en artículo 174 de la Constitución. Deberá presentarse de manera personal, por escrito y con las pruebas que tenga o la relación de las que se deban practicar, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, por indignidad, por mala conducta o por delitos comunes. |
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Reparto y asignación de representante-instructor (art. 331) |
Se reparte el conocimiento de la denuncia o queja a un representante a la Cámara a quien se le denomina “representante-instructor”. |
2 días siguientes a la recepción de la denuncia para repartirla. |
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Ratificación de la queja (art. 331) |
Una vez repartido el asunto, el representante-instructor citará al denunciante o quejoso para que ratifique bajo juramento. Sino se ratifica y no hay mérito para investigar oficiosamente se archiva el asunto y se da cuenta de ello al presidente de la Comisión. |
2 días siguientes al reparto de la denuncia o queja para citar al denunciante o quejoso a la ratificación. |
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Apertura de investigación (art. 332) |
De ratificarse bajo juramento la denuncia o queja se apertura la investigación mediante auto de sustanciación que no admite recurso, en el que ordenará abrir y adelantar la correspondiente investigación. En todo caso el procedimiento podrá cesar en cualquier momento del proceso en los términos y bajo las causales establecidas en el Código de Procedimiento Penal. |
El término para la realización de la investigación es de 30 días. Cuando se trate de delitos conexos o sean 2 o más los procesados, el término será de 60 días. |
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Práctica de pruebas (arts. 332, 333, 336 y 338) |
Cuando lo estime pertinente, el representante-investigador decretará y practicará pruebas, para lo cual se podrá valer de otras autoridades judiciales (art. 333 de la Ley 5 de 1992).
Asimismo, tanto el denunciante como el denunciado tendrán la posibilidad de solicitar la práctica de pruebas, así como de controvertirlas. El auto que niega pruebas admite apelación que corresponderá conocer a la Comisión de Acusación en pleno, quien decidirá por mayoría simple. |
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Indicio Grave (art. 334) |
Si de la investigación se advierte la existencia de por lo menos un indicio grave de que el denunciado es autor o participe del hecho investigado, el representante-investigador citará al denunciado a indagación |
2 días para citar a indagatoria desde que se advierta el indicio grave de que el denunciado es autor o participe del hecho investigado |
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Cierre de investigación (art. 340) |
Se declarará el cierre mediante auto que no admite recurso y del cual se correrá traslado a las partes para que presenten sus puntos de vista sobre el mérito de la investigación. |
Se corre traslado por espacio de 10 días a las partes para que realicen sus manifestaciones frente al mérito de la investigación. |
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Proyecto de resolución de acusación o preclusión de la investigación (art. 341) |
Vencido el término de traslado a las partes sobre el cierre de la investigación, el representante-investigador presentará al presidente de la Comisión de Investigación y Acusación el proyecto de resolución de acusación o de preclusión de la investigación, proyecto que en todo caso deberá atender a los requisitos sustanciales y de forma establecidos en el Código de Procedimiento Penal. |
10 días a partir del vencimiento del traslado del auto que declara el cierre de la investigación para presentar el proyecto. |
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Estudio por la Comisión de Investigación (arts. 342 y 343) |
Una vez recibido el proyecto calificador, la Comisión de Investigación y Acusación se reunirá para aprobar o no el proyecto. Si se rechaza se nombrará nuevo representante para que elabore proyecto, pero de acuerdo con lo aceptado por esa comisión.
Si se aprueba proyecto de preclusión, se archiva el expediente. |
5 días para estudiar y decidir si se acepta o rechaza el proyecto. |
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Envío al presidente de la Cámara y reunión de la Cámara en pleno (art. 344) |
De aprobarse el proyecto de acusación, se remitirá al presidente de la Cámara de Representantes para que estudien y decidan sobre la acusación aprobada por la Comisión. |
5 días para estudiar y decidir. |
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Envío al Senado y conformación de Comisión de Instrucción (art. 344) |
De aprobarse el proyecto de acusación, el presidente de la Cámara remitirá el expediente al presidente de la Comisión de Instrucción del Senado quien a su vez lo repartirá a un senador-instructor. |
2 días para remitir el expediente a la Comisión de Instrucción del Senado.
2 días para repartir el asunto a Senador-Instructor |
Tabla 2. Etapas del juicio especial ante la Comisión de Investigación y acusaciones de la Cámara de Representantes a la luz del procedimiento establecido en la Ley 5 de 1992
205. En lo que concierne a los delitos y conductas que se encarga de investigar la Comisión de Acusaciones, según lo establecido en los artículos 174 y 175 de la Constitución y el artículo 329 de la Ley 5 de 1992, le corresponde el conocimiento de las denuncias o quejas por la comisión de conductas o delitos cometidos por los altos funcionarios en el ejercicio de sus funciones, por indignidad por mala conducta y por delitos comunes. En este punto, es de cardinal importancia resaltar que dichas competencias son desplegadas por la Comisión de Acusaciones consultando la justicia y el bien común, bajo cierta discrecionalidad política[166], lo que es comúnmente conocido como la etapa de “antejuicio”.
206. Así, la potestad jurisdiccional en cabeza del Congreso en materia de investigación y acusación frente a los funcionarios de que trata el artículo 174 de la Constitución, implica la realización de “(...) valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común”[167] de cara a la calificación de las conductas objeto de denuncia o queja.
207. En efecto, en atención a la dignidad e importancia de los cargos que ostentan los aforados, podría ponerse en juego la estabilidad institucional del país si la autoridad llamada a investigarlos no contase con esta prerrogativa que permite analizar y valorar la pertinencia y conveniencia de acusar. De tal modo, dichas valoraciones jurídicas y políticas sobre la base de la respectiva investigación constituyen el presupuesto a partir del cual la Comisión de Acusaciones estimará si es procedente proferir acusación en orden a avanzar hacia la fase de juicio[168].
208. En tal sentido, frente a las labores de investigación y acusación que se adelantan contra los aforados constitucionales, esta Corte ha puesto de relieve que, aunque el Congreso ejerce funciones jurisdiccionales en relación con delitos comunes cuyo juzgamiento posee una naturaleza judicial, ese ejercicio investigativo ha de adelantarse consultando la justicia y el bien común, y bajo cierta discrecionalidad política:
“[S]i bien el Congreso ejerce funciones judiciales, y los procesos contra los altos dignatarios tienen, cuando se trata de delitos, una naturaleza eminentemente judicial, tal y como esta Corte lo ha señalado, no por ello deja de ser una indagación adelantada por el órgano político por excelencia, que es el Congreso. Por ende, a pesar de la naturaleza judicial de estos procesos, es indudable que la Carta reserva una cierta discrecionalidad política a los congresistas cuando investigan y juzgan a los altos dignatarios, incluso si se trata de delitos comunes. En efecto, la Constitución precisa que, en todas sus actuaciones, incluidos obviamente sus votos y opiniones cuando ejercen funciones judiciales, los senadores y representantes actúan consultando la justicia y el bien común (CP art. 133), lo cual tiene inevitablemente un componente de libertad política, puesto que, en una sociedad pluralista, no todas las visiones del bien común son idénticas. Por consiguiente, bien podría un congresista considerar que existen fuertes pruebas contra un alto dignatario, pero estar convencido de que su destitución puede tener efectos catastróficos para el país, y por ello, consultando el bien común, opinar y votar en favor del investigado. Una tal conducta es no sólo inadmisible en un juez ordinario, que está estrictamente sometido al derecho, sino que puede acarrearle responsabilidades penales, por cuanto podría constituir un prevaricato. Sin embargo, ese mismo comportamiento en un congresista tiene que ser inmune a cualquier calificación delictiva por el amplio margen de apreciación que la discrecionalidad política comporta, y por la circunstancia adicional de que las corporaciones representativas no tienen que estar conformadas por peritos en derecho. La inviolabilidad parlamentaria sigue operando entonces también en los juicios adelantados por las Cámaras”[169].
209. En cuanto a este último aspecto, es oportuno enfatizar que la inviolabilidad de los congresistas[170] no se diluye cuando ejercen funciones jurisdiccionales, habida cuenta de que, como lo ha reconocido este Tribunal, dicha prerrogativa entraña un interés público y constituye una garantía institucional irrenunciable y perpetua en favor del Congreso y de la democracia. Por manera que, también al asumir un rol jurisdiccional, “el parlamentario o congresista escapa a cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones, incluso después de que ha cesado en sus funciones. Y es natural que sea así, ya que, si la función de la figura es asegurar la libertad de opinión del congresista, es obvio que ésta puede verse limitada por el temor a futuras investigaciones en su contra, por haber votado u opinado de determinada manera”[171].
210. Pues bien: la anterior exposición sobre las particularidades propias del régimen de investigación y acusación que antecede al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado permite comprender por qué, dada la especial connotación pública y política de los aforados constitucionales sujetos a las mencionadas competencias de la Comisión de Acusaciones, quepa predicar que la función desplegada por esta autoridad es político jurisdiccional.
(iv) Competencias constitucionales y legales del Consejo Nacional Electoral
211. El artículo 120 de la Constitución establece que la organización electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral (CNE), la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que determine la ley. De manera específica, asigna a dicha organización las funciones de (i) organizar las elecciones, incluidas su dirección y vigilancia, y (ii) lo relativo a la identidad de las personas.
212. En armonía con este precepto constitucional, el artículo 265 superior le atribuye al CNE –en su calidad de órgano constitucional autónomo integrante de la organización electoral, que no pertenece a las ramas del poder público[172] y que ejerce funciones administrativas–, la competencia de regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y de sus candidatos y representantes; funciones para cuyo ejercicio el CNE goza de autonomía administrativa y presupuestal.
213. En cuanto a su conformación, y al tenor del artículo 264 de la Carta, el CNE se encuentra integrado por 9 magistrados, elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de 4 años, mediante el sistema de cifra repartidora y con base en previa postulación presentada por partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus integrantes son servidores públicos de dedicación exclusiva y están sujetos a las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
214. Entre las principales atribuciones conferidas al CNE se encuentran, entre otras: (i) la suprema inspección y vigilancia del proceso electoral; (ii) la revisión de los escrutinios y documentos concernientes a las distintas etapas de los comicios; (iii) la supervisión de los procesos electorales, garantizando condiciones de transparencia y equidad; (iv) la ejecución del escrutinio general y la declaratoria de la elección, así como la expedición de las credenciales respectivas; (v) la revocatoria de inscripciones de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular cuando exista prueba plena de inhabilidad; y, (vi) la distribución de los recursos destinados al financiamiento de campañas electorales para asegurar el derecho a la participación política, en los términos de la ley.
215. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994[173], el CNE cuenta con facultades para adelantar investigaciones por presuntas infracciones a las normas que rigen la organización, funcionamiento y financiación de partidos y candidatos. A ello se suma lo consagrado en el artículo 13 de la Ley 1475 de 2011[174], el cual le atribuye el ejercicio preferente de la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
216. Por su parte, el artículo 21 de la Ley 996 de 2005[175] le otorga una competencia adicional al CNE consistente en la facultad de adelantar en cualquier momento, auditorías o revisorías sobre los ingresos y gastos asociados a la financiación de campañas presidenciales y, con base en dichos monitoreos o a solicitud de parte, iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación estipuladas. La norma prescribe, a su vez, que la competencia temporal del CNE en relación con la facultad de investigación por violación de los topes de campaña se circunscribe a que la denuncia respectiva haya sido presentada dentro de los 30 días siguientes a la fecha de la elección presidencial. Asimismo, dicha legislación señala que, en caso de comprobarse irregularidades en el financiamiento, el CNE tiene la facultad de imponer las sanciones que considere pertinentes[176].
217. En definitiva, el CNE ejerce un rol central en la garantía de la legalidad y transparencia de los procesos electorales[177]. En tal sentido, le asiste un deber reforzado de vigilancia y control, no solo respecto del cumplimiento de los requisitos formales de las candidaturas y de los partidos, sino también en lo relativo a la observancia integral del procedimiento legal establecido en toda actuación pública que implique el desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana. Esta labor, además, se encuentra acompañada de una potestad reglamentaria residual y complementaria que, sin invadir la competencia normativa del Gobierno Nacional, le permite desarrollar técnicamente los aspectos operativos necesarios para la eficacia del sistema electoral[178].
218. Ahora bien: no obstante el señalado origen político de este órgano –dada la manera en que se elige a sus integrantes– y las singulares facultades que le asisten en el contexto de la organización electoral, importa enfatizar que, de conformidad con la Constitución y la ley, se trata de una entidad que desempeña competencias eminentemente administrativas, sin perjuicio de que en el ejercicio de esas mismas atribuciones de naturaleza administrativa pueda, eventualmente, cumplir una función sancionatoria.
(v) El régimen de financiación de campañas presidenciales previsto en la Ley 996 de 2005
219. La Ley 996 de 2005, expedida con ocasión del Acto legislativo 2 de 2004, se ocupa principalmente de definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República[179]. Esta iniciativa legislativa recoge, según se dejó explícito en la respectiva exposición de motivos, un esfuerzo del Legislador por alcanzar la mayor igualdad posible de condiciones para los candidatos en la contienda electoral a la Presidencia[180]. En ese contexto regula, entre otros aspectos, lo relativo a la selección de candidatos presidenciales por parte de los partidos, movimientos políticos o alianzas, a la inscripción de candidaturas, y a la financiación de las campañas.
220. A propósito de las reglas sobre la financiación de las campañas presidenciales, esta normatividad prevé la preponderancia de la financiación estatal de las mismas conforme a ciertos requisitos –que puede ser previa o mediante la figura de reposición de votos–[181]. Esta determinación realza el talante democrático transversal a la conformación del poder político, en cuanto concretiza la atención del Legislador a la necesidad de asegurar desde el Estado una igualdad real y efectiva en el acceso a los medios para promover las candidaturas, de modo que la disparidad material desde el punto de vista económico no apareje desventajas en la representación de ciertos sectores sociales:
“La financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales se estableció como una garantía que busca evitar el desequilibrio en la contienda electoral determinado por las diferencias significativas de recursos financieros entre los partidos políticos, movimientos sociales o grupo significativos de ciudadanos. Al ser la disponibilidad de recursos un elemento central en las campañas políticas presidenciales, quiso el Constituyente asegurar que a los candidatos a la Presidencia de la República les fuera financiada por el Estado una parte preponderante de la actividad política que desarrollan en el marco de aquellas”[182].
221. A su vez, el Legislador fija allí ciertos montos como topes de gastos de las campañas[183], y establece un límite máximo de las contribuciones o donaciones por parte de particulares[184]. Así, no obstante el carácter preponderante de la financiación estatal de las campañas, la búsqueda de un balance en el cual también tienen cabida –dentro de ciertos márgenes– los recursos de origen privado, obedeció a diferentes variables que el Legislador tuvo a bien tomar en consideración, como
“el eventual riesgo de burocratización de los partidos y alejamiento de la sociedad a la que representan; el impredecible costo que tendría para el Estado la financiación electoral en un contexto en el que existen todavía decenas de partidos y movimientos políticos; y los problemas que generaría una muy amplia financiación pública, que bajo unos esquemas puede llegar a desconocer la representatividad de los partidos en la sociedad, y en otros puede cerrar las puertas al surgimiento de nuevas fuerzas políticas”[185].
222. Para el manejo de estos recursos, la legislación en mención prescribe que los recursos de las campañas presidenciales se recibirán y administrarán a través de una cuenta única y exclusiva para tal objetivo[186], e impone la designación de un gerente de campaña –quien obrará como representante oficial de la campaña presidencial ante el CNE para todos los efectos relacionados con la financiación de la campaña y la posterior presentación de informes, cuentas y reposición de los gastos–[187], así como la obligación de llevar y registrar ante la autoridad electoral libros de contabilidad y soportes por parte de los responsables de la rendición de cuentas[188]. Adicionalmente, preceptúa que los partidos y demás movimientos que inscriban candidatos presidenciales deben crear y acreditar ante el CNE un sistema de auditoría interna con el fin de garantizar el adecuado control interno en el manejo de los ingresos y gastos de la campaña, mientras que al CNE le corresponde la realización de la auditoría externa sobre los recursos de financiación[189].
223. Asimismo, la ley señala como responsables de la rendición de cuentas al candidato presidencial, al gerente, al tesorero y al auditor de las campañas, quienes están llamados a responder solidariamente por la oportuna presentación de los informes contables y por el debido cumplimiento del régimen de financiación de campañas[190].
224. En lo que atañe a las competencias en cabeza del CNE, la norma prescribe que esta entidad reglamentará lo relacionado con el sistema único de información sobre contabilidad electoral, presentación de cuentas, período de evaluación de informes, contenido de informes, publicidad de los informes, sistema de auditoría y revisoría fiscal[191] y, además, tiene a su cargo la vigilancia de la campaña y la imposición de eventuales sanciones en caso de verificarse irregularidades[192].
225. Respecto de esta última atribución que la Ley 996 de 2005 le confiere al CNE, conviene citar in extenso el artículo 21 por su pertinencia para el análisis del asunto que ocupa la atención de la Sala:
“ART. 21.—Vigilancia de la campaña y sanciones. El Consejo Nacional Electoral podrá adelantar en todo momento, auditorías o revisorías sobre los ingresos y gastos de la financiación de las campañas. Con base en dichos monitoreos o a solicitud de parte, podrá iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación aquí estipuladas. De comprobarse irregularidades en el financiamiento se impondrán sanciones de acuerdo con la valoración que hagan de las faltas, en el siguiente orden:
1. Multas entre el uno por ciento (1%) y el diez por ciento (10%) de los recursos desembolsados por parte del Estado para la respectiva campaña.
2. Congelación de los giros respectivos.
3. En caso de sobrepasar el tope de recursos permitidos, bien por recibir donaciones privadas mayores a las autorizadas, o por superar los topes de gastos, se podrá imponer la devolución parcial o total de los recursos entregados.
4. En el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política.
PAR.—La denuncia por violación de los topes de campaña deberá ser presentada dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la elección presidencial”.
226. Mediante la Sentencia C-1153 de 2005, al efectuar el control constitucional a la iniciativa legislativa que dio paso a la Ley 996 de 2005[193], esta Corte resolvió, entre otras determinaciones, declarar exequible el transcrito artículo 21, en el entendido que el CNE debe establecer previamente los criterios para apreciar la gravedad de la falta a imponer la sanción correspondiente, con aplicación del procedimiento previsto en las normas vigentes que regulan a dicho Consejo. A su vez, declaró exequible el numeral 2 del mismo artículo en el entendido que la congelación procede una vez concluida la campaña, en el momento de la reposición de votos, salvo la expresión “para el desarrollo de la campaña”, que forma parte del mismo numeral y que se declaró inexequible.
227. Ahora bien: de la disposición transcrita esta Sala considera necesario destacar algunos aspectos relevantes para el estudio del presente caso.
228. En primer lugar, resulta claro que, en concordancia con el artículo 265 C.P., en el CNE se radicó la competencia genérica para adelantar investigaciones e imponer sanciones administrativas por el incumplimiento de las normas sobre financiación a que se alude respecto de las campañas en general, esto es, el conjunto de campañas que toman parte en la contienda política por la presidencia de la República.
229. Al respecto, mediante Auto 916 de 2024[194], esta Corporación recientemente examinó un conflicto negativo de competencia entre dos juzgados a propósito de cuál de ellos debía avocar el conocimiento de una acción popular en contra de la “Campaña Electoral de Gustavo Petro Urrego y otros para la presidencia 2022, Coalición Pacto Histórico”[195], mediante la que se pretendía que se declarara “que la campaña electoral de los accionados violó los topes legales”[196]. En dicha ocasión, la Corte advirtió que ninguno de los juzgados implicados en el conflicto era competente, pues el trámite de la acción popular no era el mecanismo procedente frente a esta específica cuestión. Este Tribunal determinó, como regla de decisión, que “[l]a competencia para decidir sobre la presunta violación de los topes de financiación de la campaña presidencial corresponde al Consejo Nacional Electoral, conforme lo dispuesto en los artículos 265 de la Constitución y 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, y para los efectos allí establecidos”[197] (se subraya), luego de anotar lo siguiente:
“de acuerdo con el mandato del artículo 265 de la Constitución y lo regulado por el artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, el Consejo Nacional Electoral es la autoridad competente para definir si en la campaña presidencial demandada se presentó o no violación de topes de financiación, siendo esta una atribución preferente, frente al eventual trámite judicial posterior de una acción popular para reponer la agresión contra los intereses públicos presuntamente afectados por el eventual manejo inadecuado de dineros públicos.
En el presente asunto el Consejo Nacional Electoral adelanta una investigación administrativa para determinar si la campaña presidencial del presidente electo en el 2022 violó o no los topes legales de financiación. Por esta razón, no es posible tramitar, de manera concomitante, una acción popular para que por sentencia se determine ‘que la campaña electoral de los accionados violó los topes legales’, esto es, para resolver lo que debe ventilarse ante el aludido Consejo Nacional Electoral, en el término y con el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 996 de 2005”[198] (se resalta).
230. No queda duda, pues, de que, al CNE, en el marco de su función constitucional de inspección, vigilancia y control de la actividad electoral (artículo 265 C.P.), le ha sido deferida una competencia legal específica para investigar y sancionar las campañas presidenciales, de conformidad con las reglas de la Ley 996 de 2005. Con todo, es importante enfatizar que esta competencia de índole legal –se insiste–, al igual que todas las normas que integran el ordenamiento jurídico y en virtud del principio de supremacía constitucional contemplado en el artículo 4 de la Carta Política, no puede interpretarse aisladamente de los preceptos superiores, entre ellos, el fuero constitucional especial del presidente de la República que se activa a partir del momento en que el candidato es elegido, como se desarrollará más adelante.
231. En segundo lugar, y en estrecha relación con lo anterior, no puede pasarse por alto que el propio artículo 21 de la Ley 996 de 2005, en su numeral 4, establece que:
“4. En el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política.”
232. Para esta Sala, el hecho de que se haya introducido de manera expresa esta regla especial en el articulado pone de presente que el Legislador no perdió de vista que, tratándose del candidato que resulta elegido, la actuación supone un auténtico antejuicio político al presidente de la República y, en esa medida, fue consciente de la necesidad de armonizar las competencias legales otorgadas al CNE con los preceptos constitucionales relativos al fuero constitucional especial que ampara al primer mandatario. Bajo esa égida, es claro que el Legislador reafirmó sin equívocos que es el Congreso de la República la única autoridad llamada a asumir las investigaciones y eventuales sanciones contra el presidente de la República.
233. En concordancia, al pronunciarse en control abstracto sobre la validez de este tratamiento especial previsto en la norma para el candidato elegido, la Corte sostuvo:
“El numeral 4º del artículo 21 consagra una causal de indignidad justificativa de la pena de destitución del empleo que el Senado de la República puede aplicar al Presidente de la República en virtud de lo establecido en los artículos 174 y 175 de la Constitución Política. Aunque en el caso del numeral 4º del proyecto de ley la norma se refiere al candidato electo, y el artículo constitucional hace referencia al Presidente de la República, la Corporación considera válido que también el ganador de las elecciones quede sometido a dicha sanción, pues, en últimas, su victoria lo autoriza para ocupar el cargo y no sería lógico que el Congreso tuviera que esperar a la posesión para iniciar el proceso por indignidad en su contra”[199].
234. Y, en tercer lugar, importa resaltar que la existencia de un régimen administrativo sancionatorio en el contexto de la financiación de las campañas presidenciales y el diseño procedimental acogido en la ley, que viabiliza el monitoreo de las campañas en general sin excluir la vigilancia de la campaña ganadora bajo unas reglas especiales, se explica por la preocupación del Legislador de disciplinar ciertas dinámicas capaces de afectar la transparencia y la probidad en el manejo de aquellos recursos que, en última instancia, pueden llegar a alterar la igualdad real en la contienda política y comprometer los caros valores democráticos que se hallan inmersos, que es el eje sobre el que se estructura esta legislación. Sobre el particular, valga recordar que en la exposición de motivos de la iniciativa legislativa se sostuvo:
“Frente al tema de la financiación ilícita –que se ha registrado tanto de fuentes privadas como de los recursos públicos que se desvían a las campañas– el proyecto plantea una serie de controles y sanciones que buscan fortalecer la acción de las autoridades electorales en este frente. La propuesta se ajusta no solo al artículo 4° del acto legislativo, sino a otras normas constitucionales relacionadas con la materia, a saber:
- El artículo 40 que garantiza el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación del poder político. En ausencia de norma en contrario que, en forma expresa, así lo declare, tal derecho incluye el de financiar al candidato de su preferencia.
- El artículo 107 garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos. También aquí, en ausencia de norma expresa constitucional en contrario, no parece posible limitar, para el caso de campañas presidenciales, el derecho del ciudadano a contribuir, que de tal garantía se desprende.
- El artículo 109 establece que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley, y que las campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiados con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados. Y que la ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. Allí mismo se establece, además, que la ley podrá limitar la cuantía máxima de las contribuciones privadas. Es decir, la Constitución utiliza el verbo concurrir, en relación con la financiación de partidos y movimientos políticos, y prevé expresamente las contribuciones privadas”[200].
235. En suma, el régimen de financiación de campañas presidenciales previsto en la Ley 996 de 2005 prevé una serie de reglas generales encaminadas a garantizar que, en el escenario de la actividad política que se despliega en torno a la elección del presidente de la República y en la que se ven involucrados tanto la institucionalidad como los particulares, prevalezca el principio constitucional de igualdad entre los candidatos que representan las distintas fuerzas políticas y los sectores sociales. Esta normatividad, además, plasma un decidido esfuerzo del Legislador por maximizar la transparencia y la probidad en el desenvolvimiento de estas contiendas electorales, por lo que avanza en el sentido de atribuir responsabilidad a los encargados directos de gestionar la financiación de las campañas; responsabilidad que, en virtud de esta ley, se hace extensiva inclusive al candidato que resulte elegido. En este contexto se justifica la existencia de un esquema estatal de vigilancia de las campañas y de un procedimiento administrativo para investigar y sancionar eventuales irregularidades en lo que respecta al control y manejo de los recursos.
236. Ahora bien: aunque la regla general es que esta competencia de vigilar, investigar y sancionar las campañas se halla en cabeza del CNE, la disposición legal que le confiere esta facultad debe acompasarse con las reglas especiales que la Constitución y el propio Legislador incorporó en el artículo 21 de la Ley 996 de 2005 para el caso particular en que el candidato resulta elegido presidente de la República.
(vi) Efectos del fuero constitucional especial que ampara al presidente de la República
237. A partir de las consideraciones expuestas en los anteriores acápites de esta sentencia, y con el objetivo de decantar las premisas con base en las cuales se habrá de examinar el asunto sometido a consideración de la Corte, la Sala considera pertinente extraer a continuación los rasgos distintivos y efectos más importantes del fuero presidencial.
238. Primero, es necesario destacar que el Constituyente dedicó ciertos preceptos a consagrar de manera explícita el fuero presidencial especial de cara a la eventual comisión de “delitos” (artículo 199 C.P.), “causas constitucionales” (artículo 178.1 C.P.) e “indignidad por mala conducta” (artículo 174 C.P.). Estas normas están encaminadas a que el presidente de la República no pueda ser perseguido ni juzgado por parte de autoridades ordinarias, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado declare que hay mérito en la causa.
239. Segundo, el fuero presidencial no es un privilegio personal, sino una garantía institucional que se sustenta en la dignidad de la investidura del presidente de la República y en la necesidad de asegurar la autonomía e independencia que requiere el primer mandatario para el cumplimiento de su labor, previniendo escenarios que provoquen interferencias indebidas o traumatismos en el normal funcionamiento de las instituciones del Estado a raíz de situaciones como, por ejemplo, el ejercicio abusivo del derecho de acceso a la justicia.
240. Tercero, el fuero constitucional especial que ampara a los altos funcionarios del Estado contemplados en los artículos 174 y 178 C.P. tanto en materia penal como en los demás ámbitos del derecho sancionador –v.gr. disciplinario, contravencional, correctivo y administrativo sancionatorio–[201], con mayor razón ha de aplicarse rigurosamente al presidente de la República, en atención a la importancia del cargo y de las funciones que le son inherentes en el marco de un sistema político presidencial, en los términos que se fijan en el siguiente numeral.
241. Cuarto, en el evento en que el presidente de la República llegue a incurrir en cualquier conducta proscrita en el campo del derecho sancionador, el fuero especial que lo ampara debe abarcar todas las actuaciones judiciales o administrativas de carácter sancionatorio que tengan la potencialidad de afectar el desempeño y la permanencia en el cargo. Por lo tanto, en tales eventos el órgano competente para asumir e instruir las eventuales investigaciones en su contra es la Comisión de Acusaciones, porque, independientemente de la infracción de que se trate, tal actuación opera como un antejuicio político.
242. Quinto, y en línea con lo anterior, puesto que la Comisión de Acusaciones es un órgano político jurisdiccional, la asunción de competencia para investigar el presidente de la República por parte de ella apareja como consecuencia que las diligencias adopten automáticamente una naturaleza jurisdiccional. De tal modo, inclusive una actuación típicamente administrativa, muta a una de naturaleza político jurisdiccional cuando el primer mandatario es el sujeto pasivo de las investigaciones.
243. Sexto, el anotado principio de jurisdiccionalidad se corresponde y acompasa plenamente con el reconocimiento que hace la Constitución en su artículo 189 C.P. en cuanto a que el presidente de la República es la suprema autoridad administrativa en la estructura del Estado colombiano. De ahí que, como es apenas lógico, el ordenamiento jurídico excluya la posibilidad de que el máximo funcionario del poder Ejecutivo pueda estar sometido a la persecución de otra autoridad que ejerza función administrativa.
244. Y, séptimo y último, el fuero presidencial especial no significa en manera alguna condescendencia o impunidad frente a las conductas contrarias a derecho en que eventualmente incurra el presidente de la República; al contrario –como ya lo ha relievado la Corte–, al ser ejercido por otra rama del poder público, es un instituto tanto o más exigente, toda vez que supone mayor control, freno y contrapeso[202]. Así, es claro que el ordenamiento prevé las instancias y los mecanismos para asegurar que el presidente de la República responda judicial y políticamente por sus faltas consultando la justicia y el bien común, sin perjuicio del margen de discrecionalidad que le asiste al Congreso al momento de realizar las valoraciones jurídicas y políticas a que haya lugar –teniendo en cuenta la inviolabilidad parlamentaria que opera también en estos escenarios en que ejerce funciones jurisdiccionales–.
F. Análisis de la vulneración al debido proceso en el caso concreto
245. Reunidas como están las condiciones mínimas de procedencia, tal como se constató en el acápite respectivo, es viable emprender el estudio de mérito, por lo que, enseguida, pasa la Sala Plena a examinar si al ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego se le vulneró el derecho al debido proceso –en sus dimensiones de juez natural y fuero constitucional–, a fin de verificar si hay lugar, o no, a conceder la protección constitucional deprecada.
246. Precisión metodológica. La Sala considera oportuno señalar que efectuará el análisis de los dos interrogantes enunciados en el problema jurídico a la luz de las que se han decantado como causales específicas de procedencia contra decisiones judiciales[203].
247. Ya ha quedado suficientemente esclarecido que la decisión adoptada por la Sala de Consulta el 6 de agosto de 2024 no constituye una providencia judicial. Como se anotó ut supra, el pronunciamiento por el cual la mencionada autoridad dirime conflictos de competencia se caracteriza por ser un acto de trámite que contiene un control previo de legalidad sobre el elemento competencia frente a la decisión administrativa, cuya fuerza vinculante torna obligatorio su acatamiento. Por lo demás, es claro que tampoco encuadra en la categoría de providencia judicial lo resuelto por el CNE en cumplimiento de la competencia que la Sala de Consulta le defirió, en tanto se trata de un órgano constitucional autónomo que ejerce funciones administrativas.
248. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que la doctrina constitucional sobre las causales específicas de procedencia contra decisiones judiciales opera como prisma para verificar las posibles transgresiones al derecho fundamental al debido proceso cuando se aduce que esta garantía ha sido desconocida con ocasión de un acto administrativo o en el contexto de la actuación que precede a su expedición[204].
249. Lo anterior obedece a que el artículo 29 superior reconoce expresamente que el derecho al debido proceso es aplicable en el ámbito de las actuaciones de naturaleza administrativa tanto como en las de naturaleza judicial, lo que se concatena con el imperativo que vincula a todos los servidores públicos de desplegar sus atribuciones en el marco que fija el principio de legalidad al tenor de los artículos 6 y 121 de la Carta, puesto que la protección del individuo frente a eventuales arbitrariedades de las instituciones es un elemento inherente al Estado Social de Derecho[205]. De ahí que, como ha subrayado la Corte, hacer extensivas a este campo las denominadas causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial se justifica en la medida en que “si bien se trata de escenarios diferentes, tales supuestos describen las formas más usuales de afectación del derecho al debido proceso [y] ‘han servido como instrumento de definición conceptual para los jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos que estas describen son comprobados en la actuación administrativa objeto de análisis’[206]”[207].
250. En consideración a lo anterior, la Sala abordará el estudio de este caso concreto desde la perspectiva de las causales específicas de procedencia contra decisiones judiciales. Pero no porque la decisión emanada de la Sala de Consulta del Consejo de Estado o lo adelantado por el CNE sean actuaciones asimilables a una providencia judicial. Se insiste: la elección de esta opción metodológica responde al hecho de que lo que aquí se ventila es la posible afectación del derecho al debido proceso del accionante por parte de las citadas autoridades públicas.
251. Sobre el primer interrogante del problema jurídico: la Sala de Consulta no vulneró el debido proceso al pronunciarse en torno al conflicto de competencias suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones. El primer reproche que se plantea en la demanda tiene que ver con el hecho de que la Sala de Consulta se arrogó la competencia para resolver el conflicto de competencia que se provocó entre el CNE y la Comisión de Acusaciones para asumir el conocimiento de las denuncias sobre posibles irregularidades en la financiación de las campañas presidenciales (precandidatura y candidatura) en virtud de las cuales el accionante resultó elegido presidente de la República de Colombia. En criterio de este último, la accionada carecía totalmente de competencia para ello, pues ninguna norma le confiere la facultad de dirimir frente a un conflicto que involucra a una autoridad con funciones administrativas y a una con funciones jurisdiccionales. Estima por lo tanto que, al haberlo realizado, mediante la decisión del 6 de agosto de 2024, la referida Sala de Consulta incurrió en un defecto orgánico y en un defecto sustancial.
252. Esta Corporación ha caracterizado el defecto orgánico como aquella violación al debido proceso que ocurre cuando el funcionario que pronuncia la decisión carece, absolutamente, de competencia para ello[208]. Esta desviación se encuentra inescindiblemente ligada con el desconocimiento de los principios de legalidad y juez natural, pues se configura cuando la decisión se adopta pasando por alto el marco jurídico que previamente le señala a la autoridad cuáles son sus atribuciones y facultades, llegando así a usurpar funciones que le son ajenas o incurriendo en otro tipo de extralimitaciones.
253. Por su parte, respecto del defecto sustantivo la Corte ha indicado que acaece cuando se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión[209]. En desarrollo de este concepto, ha precisado que se trata de situaciones en las que el pronunciamiento objeto de censura “se aparta del marco normativo en el que debió apoyarse, por la ocurrencia de un yerro o falencia en los procesos de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico”[210], anomalía que se plasma en las siguientes hipótesis:
“(i) La decisión judicial se soporta en una norma que no resulta aplicable. Esto sucede cuando la norma: a) es impertinente, b) se derogó o perdió vigencia, c) es inexistente, d) se declaró contraria a la Constitución, o e) no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó.
(ii) La interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable. La aplicación de la regla es inaceptable por a) tratarse de una interpretación contraevidente, que desconoce su lenguaje natural o la intención del legislador, b) resulta claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, siempre que ello no corresponda al efecto jurídico previsto en la disposición objeto de controversia, c) se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, o d) carece de la motivación suficiente, es caprichosa o incongruente.
(iii) La aplicación de la norma desconoce la Constitución o una interpretación conforme a la Constitución. Esto sucede cuando a) no realiza una aplicación de la norma de forma compatible y coherente con el ordenamiento jurídico, en especial de acuerdo con los mandatos de la Constitución, b) la aplicación de una norma que desconoce una sentencia con efectos erga omnes o el precedente constitucional previsto para tal disposición jurídica, o c) se deja de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una manifiesta violación de la Constitución”[211].
254. En el asunto sometido a consideración de la Sala, se observa que el 5 de junio de 2024 el CNE –que es un órgano constitucional autónomo que ejerce funciones administrativas– planteó conflicto positivo de competencia ante la Sala de Consulta luego de que, el 16 de mayo de 2024, la Comisión de Acusaciones –órgano que ejerce función jurisdiccional en relación con los aforados constitucionales– le solicitara la remisión de las investigaciones adelantadas en contra del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, actual presidente de la República.
255. Como se expuso en precedencia, una vez recibido el mencionado conflicto de competencia y previo a entrar a adoptar una decisión, la Sala de Consulta debía corroborar, a partir del marco normativo establecido en los artículos 39 y 112 del CPACA, la concurrencia de presupuestos que la habilitan para entrar a dirimirlo, a saber: (i) que se tratara de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que las autoridades involucradas reclamaran simultáneamente la competencia para conocer de la actuación, y (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia fuera del orden nacional, o que, en todo caso, no estuvieren ambas sujetas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
256. De lo expuesto en las consideraciones generales de esta sentencia, la Sala Plena advierte que la valoración por parte de la Sala de Consulta de los presupuestos que habilitaban su competencia, incluido lo relativo a la naturaleza del asunto y de las autoridades concernidas, no fue caprichosa ni estuvo desprovista de un fundamento jurídico objetivo.
257. En efecto, aunque le asiste razón al accionante en cuanto a que, por el momento, no hay en el ordenamiento jurídico una regla de derecho positivo que expresamente le defiera a la Sala de Consulta la facultad de dirimir conflictos de competencia en los que de un lado se encuentra una autoridad con funciones administrativas y del otro una autoridad con funciones jurisdiccionales, como sucedió en este caso, lo cierto es que tal facultad no surgió de una apreciación subjetiva y arbitraria que la accionada haya asumido motu proprio.
258. Por el contrario, se observa que la facultad de la accionada para dirimir este tipo de conflictos emana de una regla consolidada por la vía de la interpretación pacífica y reiterada que se ha decantado a través de múltiples pronunciamientos, no sólo de la misma Sala de Consulta, sino también de la antigua Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, posteriormente, de la Corte Constitucional, con miras a solucionar un problema de ausencia de regulación desde una aproximación garantista y compatible con los mandatos superiores.
259. Los anotados pronunciamientos dejan ver que, desde hace al menos una década atrás, se ha venido detectando un vacío normativo y se ha evidenciado la necesidad apremiante de definir un criterio que permita superar eficazmente los escenarios de absoluta indeterminación y parálisis estatal a los que se vería abocada la ciudadanía si, además de enfrentar la falta de certeza inicial sobre cuál es la entidad ante la que debe ventilar las controversias y hacer valer sus derechos, tuviera que ver obturados los canales de acceso a las instituciones y frustradas sus legítimas expectativas ante la total inexistencia de un órgano que disipe tal incertidumbre designando la autoridad competente en cada causa. Así, una hermenéutica sistemática e integradora ha dado paso al criterio según el cual basta que una de las autoridades inmersas en el conflicto ostente naturaleza administrativa o ejerza funciones administrativas para que se active la competencia de la Sala de Consulta.
260. Desde esta perspectiva, no puede entonces reprochársele a la accionada el haber avocado el conflicto con el propósito de definir cuál autoridad debía asumir las investigaciones de que se trata. Dado que no existe ninguna otra autoridad que pudiera dirimir dicho conflicto, si la Sala de Consulta hubiere optado por inhibirse, como sugiere el accionante, no sólo hubiera lesionado gravemente su derecho al debido proceso, al abandonar a una indefinición jurídicamente insuperable el asunto en el que sus derechos son puestos en debate, sino que habría significado también una violación del principio de igualdad, por cuanto lo habría sustraído injustificadamente de la regla de trato que ha venido dando a casos semejantes en los que colisionan una autoridad con funciones administrativas y una con funciones jurisdiccionales.
261. En consecuencia, no cabe predicar un defecto orgánico por parte de la Sala Consulta por razón de haberse pronunciado en la decisión del 6 de agosto de 2024 respecto del conflicto de competencias a que se alude, pues con tal proceder no se apartó de las atribuciones y facultades que le corresponden, no se arrogó funciones que le fuera ajenas, como tampoco incurrió en extralimitación alguna.
262. De igual modo, no es posible calificar esta conducta de la accionada como un defecto sustantivo, ya que al inferir que estaba habilitada para resolver el conflicto de competencias entre el CNE y la Comisión de Acusaciones no se desvió de la regla aplicable a este tipo de materias (artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011), ni efectuó una interpretación arbitraria o antojadiza de cara al supuesto fáctico que se le puso de presente.
263. Por lo tanto, la Sala Plena concluye que la Sala de Consulta no vulneró el derecho fundamental al debido proceso del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego al pronunciarse en torno al conflicto de competencias suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones.
264. Sin perjuicio de la anotada conclusión, esta Corte considera que la constatación del prolongado vacío jurídico que ha existido en la materia y que ha llevado a que la definición de la regla que opera en este caso provenga de una labor interpretativa de las fuentes del Derecho, hace del asunto bajo estudio una oportunidad para exhortar al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, expida la regulación que corresponda en relación con la autoridad encargada de dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre órganos constitucionales que ejerzan funciones administrativas y autoridades con funciones jurisdiccionales, de manera que se garantice el derecho fundamental al debido proceso, la estabilidad institucional y la separación de funciones del poder público.
265. Resulta oportuno advertir, en todo caso, que esta solución se entiende construida a partir de un análisis puramente formal del primero de los presupuestos que habilitan la competencia de la Sala de Consulta y que fueron indicados ut supra en el contexto de un trámite de naturaleza administrativa, habida cuenta de que, como se explicó y se apreciará en la solución al segundo problema jurídico, uno de los efectos del fuero especial, cuando se trata de investigar e imponer eventuales sanciones al candidato elegido por posibles infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, es la mutación de un procedimiento típicamente administrativo hacia uno de naturaleza político jurisdiccional.
266. Sobre el segundo interrogante del problema jurídico: la Sala de Consulta vulneró el debido proceso al atribuirle al CNE la competencia para adelantar las investigaciones. La segunda inconformidad que pone de presente el escrito de tutela se vincula con el desconocimiento de las garantías de juez natural y fuero constitucional que, según alega el promotor de la acción, se produjo al haberle otorgado al CNE la competencia para instruir las investigaciones en torno a las quejas y denuncias sobre posibles irregularidades en la financiación de las campañas presidenciales (precandidatura y candidatura) en virtud de las cuales él resultó elegido presidente de la República de Colombia. En ese sentido, según se desprende de sus alegatos, el actor considera que la accionada –y, por consecuencia, el CNE– incurre en el defecto de violación directa de la Constitución[212], al desconocer que el fuero presidencial se hace extensivo a los asuntos relacionados con la financiación electoral.
267. La violación directa de la Constitución, en tanto causal autónoma de procedencia de la acción de tutela, se sustenta en los atributos de supremacía, carácter vinculante y aplicabilidad directa que se predica de las normas constitucionales respecto de la ley y demás disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, al tenor de lo consagrado en el artículo 4 de la Carta. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se trata de una vulneración del derecho al debido proceso que puede adquirir distintas manifestaciones:
“El desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis. Así, se ha sostenido que esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta. Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución.
En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales”[213].
268. En el asunto bajo examen, mediante la decisión del 6 de agosto de 2024, la Sala de Consulta, en ejercicio de la facultad que le asiste en la resolución de conflictos de competencias administrativas, se ocupó de decidir la colisión positiva surgida entre el CNE y la Comisión de Acusaciones respecto de “cuál es la autoridad competente para adelantar las investigaciones administrativas por las presuntas violaciones al régimen de financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones que correspondan”[214].
269. El análisis que llevó a cabo la accionada la condujo a concluir que el CNE es competente para “continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones administrativas correspondientes, si ha (sic) ello hay lugar”[215].
270. Entre los principales argumentos que adujo la autoridad accionada para sustentar la determinación objeto de censura, esgrimió que “el fuero previsto en los artículos 174 y 178 de la Constitución Política no es integral, esto es no desplaza otras competencias atribuidas por la propia Constitución a otros órganos”[216] y que, por ende, “el fuero del presidente de la República en materia penal y disciplinaria no excluye que este pueda ser investigado por otro órgano, como el Consejo Nacional Electoral”[217], entidad cuyas facultades incluyen “la de adelantar las investigaciones e imponer las sanciones administrativas que corresponda por la violación al régimen de financiación de las campañas electorales”[218]. En opinión de la Sala de Consulta, “las respectivas investigaciones y sanciones que, en el marco del presunto incumplimiento al régimen de financiación de campañas presidenciales, lleva a cabo el Consejo Nacional Electoral son de naturaleza administrativa e implican la imposición de sanciones pecuniarias”[219], mientras que, en cambio, el procedimiento que se sigue contra el presidente de la República ante el Congreso posee una naturaleza judicial con la posibilidad de decretar la pérdida del cargo, teniendo en cuenta que el fuero presidencial aplica por conductas penales o disciplinarias constitutivas de indignidad política[220].
271. A su turno, el CNE manifestó, en su defensa, que la Sala de Consulta ya se había pronunciado de manera similar a lo resuelto en la decisión del 6 de agosto de 2024 en el marco de otro conflicto de competencias. Al respecto expresó que
“en providencia del 16 de abril de 2012, resolvió un conflicto de competencias análogo, suscitado entre la Contraloría General de la República y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, a raíz de sendos procesos de responsabilidad fiscal contra funcionarios aforados, dejando en claro, como en el presente caso, que la competencia judicial de la Cámara de Representantes no puede desplazar la facultad administrativa que le ha sido conferida constitucional y legalmente a un órgano autónomo del Estado, que para nuestro caso, es el Consejo Nacional Electoral”[221].
272. La Corte Constitucional, en su condición de guardiana de la supremacía e integridad del orden constitucional y garante de los derechos fundamentales, toma distancia de tal aproximación interpretativa que llevó a la Sala de Consulta a atribuirle al CNE la competencia para investigar y, eventualmente, imponer sanciones administrativas al presidente de la República. De acuerdo con lo expuesto en las consideraciones generales de esta sentencia, son varias las razones que conducen a la conclusión de que, con tal proceder, la Sala de Consulta se apartó de lo que la Constitución manda, como enseguida pasa a explicarse.
273. Si bien es cierto que al CNE inicialmente se le reconoce competencia legal para vigilar los ingresos y gastos de la financiación de las campañas presidenciales, para “iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación”[222] y para imponer determinadas sanciones pecuniarias, es indispensable resaltar que el objeto sobre el que recaen dichas competencias administrativas no es otro más que las campañas que compiten por la presidencia de la República, tal como lo precisó esta Corte en el Auto 916 de 2024. Esto quiere decir que en el curso de la contienda política el CNE está facultado, conforme a sus funciones constitucionales de inspección, vigilancia y control de la actividad electoral, para verificar que las campañas respeten las reglas de financiación, y para exigir la respectiva rendición de cuentas a los sujetos que prevé la ley, entre los cuales se cuenta al candidato presidencial.
274. De modo que tiene sentido que, cuando el Legislador confiere al CNE la competencia administrativa para “iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación”, emplee el verbo iniciar, justamente porque las campañas, que son los sujetos pasivos de las investigaciones, se encargan de la promoción de los distintos candidatos presidenciales y de sus respectivos proyectos políticos y, lógicamente, toda esta dinámica en la que tiene lugar la gestión de los recursos antecede a la elección. Dicho de otra manera, la competencia del CNE para iniciar, comenzar o empezar una investigación es concomitante a la actividad de las campañas, ya que en el contexto de esa actividad previa a la elección es que pueden presentarse eventuales irregularidades en la financiación. Es importante subrayar que dentro de esta facultad legal del CNE para investigar las campañas el Legislador también comprende como sujetos pasivos de control a ciertas personas a cargo de las mismas –v.gr. el candidato presidencial, el gerente, el tesorero y el auditor– en tanto y en cuanto son las directas responsables por la rendición de cuentas y el debido cumplimiento del régimen de financiación.
275. La elección es el hito que determina el rumbo de las investigaciones. Una vez la ciudadanía acude a las urnas y se expresa la voluntad popular, el estado de cosas original se altera. Así, frente a las investigaciones sobre las campañas que inició el CNE cuando los distintos aspirantes a la presidencia no eran más que candidatos que competían entre sí en pie de igualdad, la victoria de uno, aquel que es elegido presidente de la República, le otorga, automáticamente, un tratamiento diferenciado.
276. El efecto de lo anterior es que la competencia administrativa del CNE subsiste respecto de las campañas sujetas a investigación que fueron derrotadas y los respectivos responsables de la rendición de cuentas, así como respecto de la campaña ganadora y sus respectivos responsables, salvo respecto del candidato que es elegido, pues a partir del momento mismo de la elección se activa el fuero constitucional que ampara al presidente de la República. En consecuencia, por virtud de la convergencia de un supuesto fáctico –la elección– y un supuesto normativo –el fuero constitucional especial–, la investigación iniciada en el CNE habrá de proseguir sólo en relación con la campaña, su gerente, su tesorero y su auditor y, en el caso de que tras dichas pesquisas se determine que las infracciones sí tuvieron lugar, la investigación contra quien ha sido elegido presidente de la República debe ser asumida por la Comisión de Acusaciones y esta autoridad absorbe el conocimiento de los hechos y las conductas que, como candidato, haya desplegado el ganador de la contienda electoral.
277. Lo expuesto significa, en términos sencillos, que la competencia de naturaleza político jurisdiccional en cabeza de la Comisión de Acusaciones en relación con presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de financiación, se activa una vez el CNE, conforme a sus competencias, lleve a cabo la investigación administrativa respecto de la campaña y los demás miembros distintos al candidato elegido y determine que las infracciones a que se alude sí tuvieron lugar. De tal suerte, si en el marco de la investigación administrativa de la campaña el CNE encuentra alguna irregularidad que pueda involucrar al presidente de la República, debe remitir dichos hallazgos a la Comisión de Acusaciones.
278. La garantía del fuero presidencial especial que da paso a este desplazamiento hacia la Comisión de Acusaciones de la competencia para investigar y sancionar al presidente de la República constituye una norma constitucional vinculante y de aplicación directa que, de conformidad con el principio de supremacía constitucional contemplado en el artículo 4 de la Carta, prevalece por encima de otras disposiciones del ordenamiento jurídico.
279. En efecto, el Constituyente dedicó los artículos 174, 178 y 199 superiores, a consagrar de manera explícita el fuero presidencial, que asegura que el presidente de la República no pueda ser perseguido ni juzgado por parte de autoridades ordinarias, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado declare que hay mérito en la causa. Si bien estos preceptos aluden a “delitos” (artículo 199 C.P.), “causas constitucionales” (artículo 178.1 C.P.) e “indignidad por mala conducta” (artículo 174 C.P.), una interpretación sistemática y teleológica permite inferir que, si el presidente de la República no ha de ser sometido a investigación y juicio por jueces comunes al incurrir en transgresiones que lesionan los bienes jurídicos tutelados con mayor celo por el ordenamiento y conductas elevadas a canon constitucional que generan mayor reproche social, entonces, a fortiori, no puede ser objeto de persecución por autoridades que ejercen función administrativa al incurrir en faltas de nivel legal que, sin alcanzar tal grado de censura, tengan sin embargo la potencialidad de afectar el desempeño y la permanencia en el cargo.
280. Pero no sólo allí reside la sólida fundamentación del fuero presidencial especial que impide que el primer mandatario sea investigado y acusado por una autoridad en ejercicio de funciones administrativas como el CNE. Tal garantía se halla desarrollada, a su vez, en el artículo 13 de la Ley 270 de 1996, a cuyo tenor ejerce función jurisdiccional “[e]l Congreso de la República, con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces”, así como en el artículo 329 de la Ley 5 de 1992, que radica en el Congreso la competencia para conocer las investigaciones y acusaciones a que haya lugar con ocasión de “[l]a denuncia o la queja que se formule contra el presidente de la República o quien haga sus veces”.
281. Inclusive, el propio régimen de financiación de las campañas presidenciales del que extrae su competencia el CNE –expedido por el Legislador en virtud del inciso 7 del artículo 109 de la Constitución–, contempló de manera expresa una regla especial que excluye las facultades investigativas y sancionatorias de este órgano respecto del candidato que es elegido presidente, y las defiere al Congreso para que este adelante el respectivo antejuicio político, tal como se desprende de numeral 4 del artículo 21 de la Ley 996 de 2005.
282. Aparte de su validez normativa intrínseca, el fuero presidencial especial es, además, de una regla en general aceptada y pacíficamente acatada por las autoridades, tanto administrativas como jurisdiccionales.
283. Así, por ejemplo, la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que, a la luz de los artículos 174, 178, 199 y 235 de la Carta, el competente para conocer de las investigaciones adelantadas contra el presidente de la República es el Congreso de la República debido al fuero constitucional que le reconoce el ordenamiento superior, el cual no debe reputarse como un privilegio personal sino como una garantía propia de su condición y cargo. En este sentido, lo que se protege mediante el fuero es la importancia de su investidura, en específico por ser quien a la luz del artículo 188 de la Constitución simboliza la unidad nacional[223].
284. En idéntica dirección apuntan las pruebas recaudadas en virtud de la inspección judicial practicada en el marco de este proceso a las instalaciones de la Comisión de Acusaciones[224]. En efecto, las actuaciones allí recopiladas dan cuenta de que autoridades de distinta naturaleza, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Procuraduría General de Nación, varios tribunales superiores de distrito judicial, superintendencias e inclusive la propia Comisión de Ética del Congreso, reconocen el fuero constitucional especial que ampara al presidente de la República desde el momento mismo de su elección y, en consecuencia, han procedido a remitir a la Comisión de Acusaciones quejas, denuncias, investigaciones, procesos, incidentes de desacato en tutela y, en suma, toda suerte de actuaciones instauradas contra el presidente de la República, incluso si el elegido no ha tomado posesión del cargo.
285. En este punto, la Sala Plena estima oportuno traer a colación lo sostenido de manera reiterada por la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia al motivar la remisión de las diligencias contra el presidente a la Comisión de Acusaciones en aplicación del fuero especial que lo ampara. Dicha Corporación ha relievado que el presidente de la República es pilar esencial del Estado y la democracia, conforme a los artículos 188 y 189 C.P. y, en ese sentido, si bien no está exento de ser juzgado, razones de Estado imponen hacerlo de cara a los caros principios que se verían afectados si no se privilegiara en ello la unidad de la Nación. Así, para la Corte Suprema, la trascendencia del cargo de presidente de la República no se puede comparar con ninguno otro de la administración pública y de allí la necesidad de hacer valer tal condición, incluso frente al derecho sancionatorio, en orden a darle prevalencia, si es del caso, a la conveniencia política de no someterlo a un juicio, según la discrecionalidad política lo aconseje[225].
286. En armonía con la anotada aproximación, en criterio de esta Sala es diáfano que las actuaciones sancionatorias en contra del presidente de la República que tengan la capacidad de afectar el desempeño del cargo se encuentran cobijadas por el fuero especial, partiendo de que el fuero presidencial es ante todo una garantía institucional contra interferencias que repercutan en el desenvolvimiento del primer mandatario y que puedan llegar a poner en peligro el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales.
287. Ahora bien, en el asunto objeto de estudio la Sala evidencia que la afectación potencial del desempeño del cargo del presidente de la República se deduce de dos circunstancias concomitantes. Primero, porque la investigación del CNE constituye el insumo principal para la investigación que el Congreso adelantaría contra el presidente y que podría eventualmente concluir con la imposición de la sanción de pérdida del cargo de conformidad con el artículo 21 de la Ley 996 de 2005, en línea con el articulo 109 de la Constitución. Y, segundo, porque la sola existencia de la investigación sobre la presunta violación de las normas sobre la financiación de la campaña presidencial implica que, durante la investigación, el presidente de la República tendrá que defenderse de las acusaciones dirigidas a deslegitimar la campaña que precedió su elección, lo cual, sin lugar a dudas, tiene la virtualidad de alterar las condiciones de desempeño en el cargo.
288. Y es que esta Corte no puede pasar por alto que, a propósito de la afectación institucional correlativa al desconocimiento del fuero especial en cabeza del presidente de la República, este mismo Tribunal ha reconocido y reiterado que la institucionalidad en sí misma puede resultar comprometida si la provisión del cargo más importante del poder Ejecutivo queda sujeta a incertidumbre[226].
289. Pues bien: de acuerdo con los anteriores argumentos, y en línea con lo expuesto a lo largo de las consideraciones, la Corte encuentra que, en razón de su elección como presidente de la República, el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego estaba cobijado por el fuero constitucional especial y, por lo tanto, el CNE carecía de competencia para adelantar investigaciones en su contra.
290. El alcance del fuero presidencial implica que, en caso de incurrir el presidente de la República en cualquier conducta sujeta a eventuales actuaciones sancionatorias que, en particular, tengan la capacidad de afectar el desempeño del cargo, dicho funcionario sólo puede ser investigado y, eventualmente, sancionado por el Congreso de la República. Esto abarca, de suyo, las infracciones que se le endilgan en relación con el régimen de financiación de campañas presidenciales, puesto que tales actuaciones suponen un antejuicio político.
291. El ordenamiento superior ampara como aforados a los servidores que ocupan altas dignidades del poder público y ejercen competencias en asuntos fundamentales para los designios del Estado[227]. En este contexto, cuánto más ha de aplicar el fuero especial al presidente de la República, habida cuenta del rol trascendental que ocupa en la arquitectura institucional. En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia ha anotado que, si el fuero cobija a los congresistas, que son más de dos centenares, con mayor razón ha de amparar la investidura del primer mandatario, que rige los destinos de la Nación[228].
292. Así pues, aunque ciertamente en esta oportunidad se trate de conductas que, por su naturaleza, están sujetas a una actuación típicamente administrativa por parte del CNE, la elección del accionante como presidente de la República aparejó la activación automática e inmediata de su fuero constitucional especial y la mutación de la naturaleza de las actuaciones.
293. Partiendo de la comprensión de que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 996 de 2005 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la competencia de naturaleza político jurisdiccional en cabeza de la Comisión de Acusaciones en relación con presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de financiación, se activa una vez el CNE, conforme a sus competencias, lleve a cabo la investigación administrativa respecto de la campaña y los demás miembros distintos al candidato elegido y determine que las infracciones a que se alude sí tuvieron lugar, entonces, si en el marco de la investigación administrativa de la campaña el CNE encuentra alguna irregularidad que pueda involucrar al presidente de la República, debe remitir dichos hallazgos a la Comisión de Acusaciones.
294. Por consiguiente, tan pronto como se detectaran posibles infracciones al régimen de financiación previsto en la Ley 996 de 2005 en el transcurso de las investigaciones administrativas respecto de las campañas en cuestión y los demás responsables de la respectiva rendición de cuentas, la Comisión de Acusaciones pasó a ser la autoridad competente para investigar las irregularidades que pudieren involucrar al ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego. Al mismo tiempo, las diligencias mutaron a una naturaleza político jurisdiccional en lo que al primer mandatario concerniere; mutación que no se aprecia extraña en nuestro ordenamiento si se tiene en cuenta que, por ejemplo, tratándose del régimen disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, y demás autoridades que administran justicia de manera temporal y permanente, también sucede que un procedimiento sancionatorio típicamente administrativo muta su naturaleza a uno judicial en consideración a la naturaleza jurisdiccional del órgano que los disciplina[229].
295. Y es que no podría ser de otro modo, por cuanto, en el marco de un sistema político presidencial como es el colombiano, el presidente de la República no sólo tiene una altísima dignidad al encarnar la unidad nacional, sino que desempeña un denso catálogo de funciones que revisten mayúscula importancia, siendo así eje vertebrador del funcionamiento de toda la institucionalidad. De tal suerte, dada la autonomía e independencia que precisa para atender las responsabilidades que les son inherentes en su calidad de máxima autoridad del poder Ejecutivo –“Suprema Autoridad Administrativa, a voces del artículo 189 C.P.–, mal podría sometérsele a la persecución de otra autoridad que ejerce función administrativa como el CNE, sin perjuicio de su naturaleza de órgano constitucional autónomo.
296. En definitiva, especialmente para el caso del presidente de la República es acertado reiterar la importancia que, de vieja data, se le ha reconocido al fuero constitucional “para lograr la realización de los objetivos propios y esenciales del Estado Social de Derecho, el cual, si bien, tal como lo ha dicho esta Corporación ‘configura un Gobierno de leyes por encima de las personas’, también garantiza de forma paralela la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues sólo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder”[230].
297. No obstante, la Sala estima pertinente enfatizar que el fuero constitucional que ampara al presidente de la República no es un privilegio personal, sino una garantía institucional. Por ende, lejos de significar cualquier clase de aquiescencia frente a las conductas que el Derecho repugna, el aforado debe soportar un escrutinio más exigente y riguroso que el resto de la ciudadanía en razón del lugar que ocupa en la estructura de un Estado democrático y del servicio público que desempeña, y de ahí se explica que, conforme al esquema de frenos y contrapesos propio del constitucionalismo moderno, sea otra rama del poder público la llamada a investigarlo, acusarlo y juzgarlo.
298. En ese sentido, el presidente de la República, en tanto representante de la campaña ganadora, no está exento del régimen que el Legislador diseñó para garantizar la transparencia y la probidad en el manejo de los recursos asociados a la financiación de campañas presidenciales, sino que está sujeto a unas reglas especiales, entre las que, precisamente, se halla la que adjudica la competencia para investigarlo a la Comisión de Acusaciones.
299. El desconocimiento de dicha regla competencial no sólo transgrede de manera directa la figura del fuero especial que consagra la Constitución para el presidente de la República, sino que simultáneamente comporta una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en su dimensión de juez natural, habida cuenta de que el artículo 29 superior establece que “[n]adie podrá ser juzgado sino […] ante juez o tribunal competente”.
300. Es paladino que, a la luz del principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4 de la Carta Política, la competencia atribuida al CNE por virtud de una disposición legal no puede reñir con la preeminencia de las normas de jerarquía superior que contemplan el fuero presidencial y el derecho fundamental al debido proceso.
301. La Sala de Consulta, y otro tanto el CNE, se equivocaron al pretender que en el asunto bajo estudio se aplique la misma tesis defendida por aquella en la decisión del 16 de abril de 2012 al dirimir el conflicto de competencias entre la Contraloría General de la República y la Comisión de Acusaciones de cara a la investigación en torno a la responsabilidad fiscal de aforados (radicado 11001030600020120001500). Valga insistir: a partir de la unificación jurisprudencial plasmada en la Sentencia SU-431 de 2015, no cabe vacilación alguna en cuanto a que el alcance del fuero constitucional sí conlleva un desplazamiento de la competencia del CNE, en tanto autoridad con funciones administrativas, para abrir paso a la competencia político jurisdiccional del Congreso. Por lo tanto, si bien el CNE estaba facultado para iniciar la investigación contra la campaña y sus miembros, el hallazgo de irregularidades que pudieran involucrar al presidente le imponía cesar el procedimiento en contra de dicho funcionario, a partir del momento mismo en que tuvo lugar la elección presidencial.
302. Todo lo anterior apunta en una única dirección y es a la conclusión inequívoca de que la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes es la única autoridad competente para adelantar investigaciones contra el presidente de la República en relación con posibles infracciones al régimen legal de financiación de campañas presidenciales.
303. Así las cosas, es imperativo concluir que la Sala de Consulta, con la decisión adoptada el 6 de agosto de 2024, incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, pues lesionó el derecho fundamental al debido proceso de que es titular el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego en su dimensión de garantía de juez natural de acuerdo con el artículo 29 de la Carta, y desconoció el fuero constitucional que ampara al presidente de la República de Colombia, al tenor de los artículos 174, 178 y 199 superiores y de la jurisprudencia constitucional.
304. A consecuencia de la vulneración iusfundamental aquí constatada se desencadenó a su vez una desviación en la conducta del CNE, comoquiera que, en obedecimiento a la decisión de la Sala de Consulta, este órgano constitucional en ejercicio de una función administrativa tomó como propia la facultad de investigar al accionante aún después del 19 de junio de 2022, cuando tuvo lugar su elección como presidente de la República, y no cesó la actuación en su contra a pesar de su investidura. De esta manera, asumió atribuciones que le son ajenas y desplazó ilegítimamente la competencia que, en virtud del fuero presidencial, el ordenamiento le otorga exclusivamente a la Comisión de Acusaciones; autoridad esta que, por lo demás, jamás debió desprenderse de la competencia que le asistía en relación con las denuncias contra el presidente que fueron recepcionadas por ella y remitidas luego al CNE.
305. En vista de lo anterior, y con el fin de restablecer las garantías constitucionales quebrantadas, la Sala dejará sin efectos la decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta dentro del conflicto de competencias suscitado entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (radicado 11001-03-06-000-2024-00343-00).
306. Adicionalmente, con sustento en ponderables razones de prevalencia del derecho sustancial y de economía procesal, a título de decisión sustitutiva esta Corte declarará la competencia en cabeza de la Cámara de Representantes para asumir la investigación respecto del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, en su calidad de Presidente de la República, por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, de las cuales fue candidato.
307. Es importante señalar que la anterior determinación no altera la competencia del CNE respecto de la campaña y los demás responsables de la respectiva rendición de cuentas, por lo cual la Sala declarará, también, que la mencionada autoridad es competente para investigar a las campañas, partidos, movimientos o a cualquier miembro de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos, con excepción del candidato y hoy presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego, en función de su fuero.
308. En consecuencia, se ordenará al CNE que remita a la Cámara de Representantes copia de las actuaciones adelantadas por las presuntas irregularidades en la financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en atención a que la elección del candidato de dicha coalición constituye el hito que activa automáticamente el fuero constitucional especial. Esto, bajo el entendido de que, si al cabo de la investigación administrativa el CNE encuentra probada alguna violación del régimen de financiación de campañas presidenciales, deberá remitirle a la Comisión de Acusaciones el resultado final de las diligencias en cuestión, para que esta última corporación, a partir de ese eventual hallazgo active y ejerza las competencias que le corresponden respecto de las conductas del presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego y, de haber lugar a ello, sea el Congreso el que imponga las eventuales sanciones que contempla el ordenamiento jurídico para tales infracciones.
309. Finalmente, y conforme a una interpretación armónica de lo previsto en los artículos 16 de la Ley 1564 de 2012[231] y 21 de la Ley 1437 de 2011[232] y de la jurisprudencia constitucional[233], la Corte advierte que lo constatado en el marco de este proceso y la decisión aquí adoptada no debe afectar la validez y eficacia de las pruebas recaudadas durante la investigación a que se alude, en caso de que la Comisión de Acusaciones active su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero-. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 2 de diciembre de 2024, proferida por la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela, para, en su lugar, TUTELAR el derecho al debido proceso invocado por el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego frente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Segundo-. DEJAR SIN EFECTOS la decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dentro del conflicto de competencias suscitado entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (radicado 11001-03-06-000-2024-00343-00).
Tercero-. DECLARAR que la Cámara de Representantes es la autoridad competente para asumir la investigación respecto del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, en su calidad de Presidente de la República, por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, de las cuales fue candidato.
Cuarto-. DECLARAR que el Consejo Nacional Electoral es competente para investigar a las campañas, partidos, movimientos o a cualquier miembro de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos, con excepción del candidato y hoy presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego, en función de su fuero.
Quinto-. ORDENAR al Consejo Nacional Electoral que, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, remita a la Cámara de Representantes copia de las actuaciones adelantadas por las presuntas irregularidades en la financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, para que esta corporación ejerza las competencias que le corresponden respecto del presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego, de conformidad con lo indicado en el resolutivo tercero de esta providencia.
Sexto-. EXHORTAR al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, expida la regulación que corresponda en relación con la autoridad encargada de dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre órganos constitucionales que ejerzan funciones administrativas y funciones jurisdiccionales, de manera que se garantice el derecho fundamental al debido proceso, la estabilidad institucional y la separación de funciones del poder público.
Séptimo-. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 2 de diciembre de 2024, proferida por la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado, particularmente, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela formulada por Carlos Arturo Remolina Gómez contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, identificada con número de radicación 11001-03-15-000-2024-05568-00.
Octavo-. LEVANTAR las medidas provisionales decretadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el marco de este expediente mediante Auto 554 del 24 de abril de 2025.
Noveno-. RECHAZAR por ausencia de legitimación y deficiente carga argumentativa la solicitud de nulidad presentada por el señor Renzo Efraín Montalvo Jiménez.
Décimo-. Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Con salvamento de voto
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Aclaración de voto
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Con salvamento de voto
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con salvamento de voto
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA SU.275/25
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala, procedo a exponer las razones que motivan mi salvamento de voto en la presente sentencia. Para ello, daré cuenta de los fundamentos que me llevan a discrepar de la decisión adoptada por la mayoría. En mi criterio, en este caso debió confirmarse la sentencia del 2 de diciembre de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta en contra la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil que resolvió un conflicto de competencias.
En esta sentencia la Sala revisó lo relativo a las demandas de tutela presentadas por los ciudadanos Gustavo Francisco Petro Urrego y Carlos Arturo Remolina Gómez en contra de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En las tutelas se cuestionó la decisión del 6 de agosto de 2024, por medio de la cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al resolver un conflicto de competencias, declaró que el Consejo Nacional Electoral (CNE) era competente para investigar la financiación de la campaña presidencial del año 2022 y para adoptar las sanciones administrativas correspondientes. A juicio de los actores, esta decisión vulnera sus derechos fundamentales, pues desconoce que en esta materia, la conducta del actual Presidente de la República está cubierta por su fuero constitucional, lo que impide que, en lo que a él atañe, dichas competencias puedan ser ejercidas por el CNE.
A juicio de la mayoría, si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para dirimir los conflictos de competencia cuando al menos una de las autoridades que lo promueve no es judicial, su decisión desconoció el fuero constitucional especial del Presidente de la República. Sostiene la sentencia que el fuero en comento implica que solo el Congreso de la República, por medio de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, puede investigar y, eventualmente, proponer que se sancione administrativamente al Presidente de la República. En ese orden, el CNE sólo puede investigar la campaña presidencial en aspectos que no tengan que ver con la conducta del presidente y sancionar a las personas relacionadas con tal campaña, siempre y cuando la persona a sancionar administrativamente no sea el presidente.
Con fundamento en lo anterior, la sentencia amparó los derechos del Presidente de la República; dejó sin efectos la decisión del 6 de agosto de 2024 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; ordenó al CNE remitir en un plazo de cinco días a la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes todas las actuaciones adelantadas en relación con el Presidente de la República; y exhortó al Congreso de la República a regular de manera expresa qué autoridad debe resolver los conflictos de competencia entre órganos con funciones administrativas y jurisdiccionales.
Discrepo de la conclusión de la mayoría y, desde luego, discrepo también de las decisiones que se toman en la sentencia. En los siguientes párrafos presento los argumentos en los que se funda mi postura.
En primer lugar, debo destacar que la tutela cuya revisión se hace en la sentencia, se circunscribe al acto mediante el cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera María del Pilar Bahamón Falla, resolvió el conflicto positivo de competencias administrativas entre el CNE y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes. Dicho conflicto giraba en torno a la competencia para investigar administrativamente las posibles irregularidades que habría habido en la financiación y en la presentación de informes de ingresos y gastos de la campaña presidencial del año 2022 y en la competencia para adoptar las medidas que de dicha investigación resulten.
En su decisión, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declaró competente al CNE “para continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones administrativas correspondientes, si a ello hay lugar.” A su turno, en el ordinal segundo de la misma decisión dispuso declarar competente al Congreso de la República “para decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo de presidente de la República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la financiación de la campaña presidencial 2022-2026 proceda la referida sanción.”
Frente a la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil es preciso hacer dos precisiones relevantes.
De una parte, esta decisión no es una providencia judicial, pues la Sala de Consulta y Servicio Civil no ejerce funciones jurisdiccionales. Tal como lo establece el artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esta Sala cumple “funciones separadas de las funciones jurisdiccionales.” En el caso concreto, la decisión fue dictada en ejercicio de la competencia legal para dirimir conflictos de competencias entre autoridades que ejercen funciones administrativas del orden nacional o por lo menos cuando una de ellas así procede. En este sentido, no es posible aplicar al caso las reglas jurisprudenciales que rigen la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
De otra parte, en la decisión se distingue entre la investigación administrativa de las posibles irregularidades de la financiación de la campaña y de la presentación de informes de ingresos y gastos, que corresponde al CNE y la eventual imposición de sanciones administrativas que también corresponde al CNE, salvo en lo relativo al Presidente de la República, en cuyo caso la competencia es del Congreso de la República, en un proceso que inicia ante la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes.
En segundo lugar, al no tratarse de una providencia judicial, la decisión adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil debe entenderse como un acto administrativo. Ahora bien, dentro de esta categoría, no corresponde a un acto administrativo definitivo, sino a un acto preparatorio o de trámite, en la medida en que no define de fondo la investigación administrativa en torno a la cual se suscitó el conflicto positivo de competencias. Su alcance se limita a precisar cuál es la autoridad llamada a conocer del asunto, de modo que la decisión final sobre eventuales responsabilidades corresponde al órgano que resulte competente.
Debe destacarse que al momento de definir un conflicto de competencias no se sabe, ni se puede saber, si la investigación que se adelante llegue a determinar que es necesario imponer sanciones administrativas. De ahí que la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se refiera a esto último, “si a ello hay lugar”, valga decir, sólo si se llega a esta eventualidad en el transcurso del proceso administrativo a cargo del CNE.
De acuerdo con la jurisprudencia contencioso-administrativa, los actos preparatorios no son directamente justiciables ni generan efectos jurídicos definitivos sobre los derechos de las personas. Por ello, frente a estos actos no procede el control judicial. En este sentido, la regla es que no resulta procedente el uso de la acción de tutela para cuestionarlos, ya que no se cumple el requisito de subsidiariedad previsto en el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.
En vista de las anteriores circunstancias, la Sala ha debido concluir que la acción es improcedente y, por tanto, confirmar la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo que así lo había declarado.
En tercer lugar, advierto que la mayoría, para establecer la procedencia del control judicial sobre el acto en comento, acudió al concepto de “afectación potencial.” Este concepto, sin embargo, no puede equipararse a lo que constituye una afectación cierta y concreta, ni a la existencia de un perjuicio irremediable inminente, que son los supuestos que justifican de manera excepcional la procedencia de la acción de tutela.
En efecto, la investigación adelantada por el CNE se encuentra en trámite y no ha llegado a ninguna conclusión. Por ende, no se ha producido ninguna afectación efectiva de derechos fundamentales. Tampoco puede hablarse de un perjuicio inminente, pues resulta imposible prever cuáles serán las conclusiones finales de dicha investigación. Acudir a una categoría nueva y controvertida, como la “afectación potencial”, para fundamentar la procedencia del amparo constitucional, además de ser un proceder novedoso, tiene serias dificultades en este caso y en los posteriores, pues desdibuja el criterio de inminencia.
Lo que no ha ocurrido, ni es inminente que ocurra, pero que hipotéticamente podría suceder, no puede ser considerado un criterio válido para abrir paso al control del juez de tutela. Ciertamente, en este caso no hay vulneración de los derechos fundamentales del actor, tampoco hay un inminente perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la acción. Lo que podría haber, o no, es una hipotética y conjetural afectación potencial.
La Corte ha sostenido reiteradamente que la acción de tutela solo es procedente frente a actos u omisiones que amenacen o vulneren de forma real y verificable un derecho fundamental. En este caso, ni de los hechos narrados ni de las pruebas allegadas se deriva la existencia de un proceso sancionatorio en curso contra el Presidente de la República, ni de una decisión de fondo que comprometa su permanencia en el cargo, ni de una actuación concreta del CNE dirigida a imponerle responsabilidad directa. En consecuencia, no existe afectación actual ni perjuicio irremediable que amerite la intervención excepcional del juez constitucional, máxime cuando la decisión cuestionada es preparatoria y no constituye un acto jurisdiccional o definitivo.
En cuarto lugar, cabe destacar que la acción de tutela presentada no se dirigió contra ninguna actuación propia del CNE, ni pretendió controvertir la manera en que esa autoridad ha ejercido las competencias que le atribuye la Constitución y la ley. En realidad, lo único que fue objeto de cuestionamiento por parte del Presidente de la República, a través de su apoderado, fue la definición misma de la competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver el conflicto positivo de competencias.
Sin embargo, la sola determinación de cuál autoridad es competente, en los términos en que lo hace la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, no constituye, por sí misma, una amenaza o vulneración directa a un derecho fundamental. Solo cabría llegar a esa conclusión si se demostrara una afectación concreta, grave e inminente, lo cual no ocurre en este caso.
No se advierte, por ejemplo, que la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil haya generado un pronunciamiento de fondo en contra del actor, ni que se haya iniciado un procedimiento sancionatorio que menoscabe sus garantías procesales.
En efecto, la definición del conflicto de competencias administrativas no establece responsabilidad administrativa alguna, ni mucho menos fija sus posibles consecuencias. Su alcance se limita, como corresponde, a resolver cuál autoridad es competente para conocer de la actuación, sin que en dicho trámite se concreten imputaciones específicas.
De hecho, la decisión adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil no recayó de manera directa sobre el presidente de la República, en su calidad de persona natural o de titular del fuero constitucional, sino sobre la campaña electoral como fenómeno jurídico-administrativo.
Lo debatido no fue una investigación penal o disciplinaria sobre el primer mandatario, sino la determinación de la autoridad llamada a conocer de una investigación administrativa referida a las cuentas y a la financiación de la campaña presidencial. En tal medida, no puede sostenerse que la resolución del conflicto haya implicado una vulneración al fuero presidencial, pues la Sala de Consulta nunca pretendió pronunciarse sobre la responsabilidad individual del jefe de Estado, sino sobre la distribución de competencias entre dos órganos constitucionales.
Ciertamente, como se ha señalado al analizar el contenido de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ella se reconoce expresamente las competencias del Congreso de la República, lo que implica, de manera necesaria, aceptar tanto las competencias de la Cámara de Representantes y, desde luego, de su Comisión de Investigación y Acusaciones, como las del Senado de la República y su Comisión Instructora. En otras palabras, la autoridad que en este caso resuelve el conflicto de competencias no se pronuncia sobre ninguna de las actuaciones surtidas por los órganos a los que se reconoce como competentes, sino que, simplemente, les reconoce su competencia. Así lo ha hecho esta Corporación en el contexto de conflictos de competencia entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, como ocurre, por ejemplo, en el Auto 916 de 2024, sin que por ello a la providencia proferida por esta Corte se le pueda imputar o atribuir lo que ocurra en el proceso que siga la autoridad jurisdiccional que se considera competente.
Por lo tanto, si se quisiera controvertir la forma en que los órganos competentes ejercen la atribución reconocida, es decir, las actuaciones administrativas posteriores al conflicto positivo de competencias, tales actuaciones deberían ser el objeto directo de controversia. Ello, sin embargo, no ocurrió en este caso. En consecuencia, no se aprecia vulneración alguna de derechos fundamentales, ni una amenaza real e inminente que justifique, de manera excepcionalísima, apartarse de la regla según la cual la acción de tutela no procede contra actos preparatorios o de trámite.
En quinto lugar, si se llegara a aceptar que se está ante una situación excepcionalísima, lo cierto es que la definición de competencias realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil no se ha concretado en ninguna decisión sustancial respecto del actor y, por tanto, no permite vislumbrar de manera razonable la existencia de una amenaza cierta a sus derechos fundamentales.
En ese contexto, la decisión adoptada por la Sala Plena carece de un soporte riguroso y se apoya, más bien, en consideraciones conjeturales y preventivas. El control constitucional no puede fundarse en hipótesis meramente especulativas ni en escenarios inciertos de afectación futura, pues ello desdibuja los estrictos requisitos de procedencia de la acción de tutela y desnaturaliza su carácter de mecanismo excepcional de protección inmediata.
En efecto, la Sentencia SU-275 de 2025 parte de una premisa equivocada al asumir como un hecho cierto que, pese a no existir ninguna decisión sustancial en el ejercicio de las competencias reconocidas al Consejo Nacional Electoral, existe un riesgo de afectación de los derechos fundamentales del actor. Tal riesgo carece de fundamento objetivo y constituye, en realidad, una mera conjetura.
A lo anterior se suma otra inferencia, igualmente especulativa, de que este riesgo no es atribuible al Consejo Nacional Electoral, sino a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a pesar de que esta última no sólo reconoce las competencias del Congreso de la República de manera expresa, sino que declara que este órgano es el competente para “decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo de presidente de la República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la financiación de la campaña presidencial 2022-2026 proceda la referida sanción.”
En lugar de analizar la controversia en su contexto específico, a partir de los hechos y de las pruebas, la mayoría adoptó una aproximación general, propia del control abstracto de constitucionalidad. Ello condujo a una confusión manifiesta, que tuvo como resultado la indebida, irrazonable e injustificada y, por tanto, inconstitucional, ampliación del fuero previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución, al tiempo que vació de contenido las competencias constitucionales y legales estatutarias atribuidas al CNE.
La confusión de la mayoría surge al considerar que las competencias de la Comisión de Investigaciones y Acusaciones de la Cámara de Representantes tienen naturaleza jurisdiccional. Si bien esta discusión podría plantearse en relación con delitos, en ningún caso puede sostenerse frente al escenario de indignidad política por mala conducta, que es el asunto que se debate en esta oportunidad. La confusión se acentúa al sostener que la competencia para investigar al Presidente de la República en relación con la financiación de su campaña electoral es de carácter jurisdiccional. De esta equivocada premisa se deriva, incluso, la exhortación contenida en el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia, orientada a que el Congreso regule los conflictos de competencia entre autoridades administrativas y jurisdiccionales, cuando en realidad el conflicto aquí examinado no tenía esa naturaleza.
Ante dicha confusión, de una parte, destaco que en relación con las irregularidades en la financiación de las campañas políticas, las competencias a ejercer son meramente administrativas, al igual que las responsabilidades a establecer. Incluso si el asunto llegara al ámbito de competencia del Congreso de la República, ello no implicaría que se tornaran jurisdiccionales, pues, como lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se enmarcarían en el contexto de la indignidad política, y no en un proceso de naturaleza judicial.
La mayoría terminó ampliando de manera indebida, irrazonable, injustificada e inconstitucional el fuero de investigación y juzgamiento previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución, extendiéndolo a ámbitos no contemplados por la Carta, como las investigaciones de carácter administrativo o electoral. Esta ampliación no solo afecta al Presidente de la República, sino también a quienes hagan sus veces, a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación.
De mantenerse, esta interpretación se llegaría a configurar un fuero desproporcionado, cercano a lo absoluto y total, que compromete la vigencia de la cláusula de competencia funcional, afecta el principio de separación de poderes y vacía de contenido las competencias constitucionales del CNE.
En la Sentencia SU-431 de 2015, la Corte examinó a fondo el alcance del fuero que cobija al Fiscal General de la Nación y concluyó que su aplicación está limitada a causas constitucionales específicas, es decir, “ampara asuntos penales y, adicionalmente, conductas y omisiones que, sin configurarse como delitos, queden cobijadas bajo la expresión indignidad por mala conducta, la cual apuntaría, de manera preliminar, a la órbita del llamado derecho sancionador, del cual hacen parte la esfera disciplinaria, contravencional y correctiva.” También advirtió que, aunque existen tensiones entre el régimen foral y otras formas de responsabilidad (como la fiscal), el fuero solo opera cuando el reproche es de naturaleza sancionatoria personal y exige un proceso político en el Congreso como presupuesto de procedibilidad.
Así, resulta claro que el fuero constitucional especial no puede entenderse como una inmunidad generalizada frente a cualquier forma de control, ni autoriza la exclusión de los altos funcionarios del escrutinio público cuando se trata del ejercicio de competencias atribuidas por la Constitución a otros órganos del Estado. Como lo ha señalado la propia Corte, dicho fuero, reglado de manera exhaustiva en la Carta Política, se circunscribe a cuestiones de carácter penal y disciplinario, sin extenderse a eventuales responsabilidades de naturaleza patrimonial, administrativa o fiscal.
En este sentido, las competencias de inspección, vigilancia y sanción administrativa que la Constitución (arts. 109 y 265) atribuye al CNE sobre las campañas presidenciales no pueden ser desconocidas por vía interpretativa ni absorbidas por el fuero político previsto para el Congreso de la República, sin quebrantar el diseño funcional de la Carta. La decisión mayoritaria, al apartarse de este entendimiento, terminó por alterar el equilibrio constitucional de competencias y desdibujar el alcance del fuero presidencial, lo que me lleva, con el debido respeto, a salvar mi voto.
Así, al sostener que toda actuación administrativa que eventualmente pueda incidir en la permanencia en su cargo del Presidente de la República, incluso si se trata de una mera decisión de un conflicto de competencias, la postura mayoritaria desconoce la distribución funcional de competencias prevista por el constituyente. En la práctica, esta interpretación implica suprimir la capacidad del CNE de cumplir su función constitucional de velar por la transparencia, legalidad y equidad de las campañas políticas.
Esta lectura no solo carece de respaldo en la jurisprudencia de esta Corte, sino que además contradice directamente los fundamentos de la Sentencia SU-431 de 2015, que reconoció expresamente que el fuero presidencial debe interpretarse de manera estricta, sin afectar el normal funcionamiento de los órganos de control y sin convertirlo en una herramienta para sustraer del escrutinio institucional a quienes ejercen altos cargos del Estado.
Por lo anterior, considero que la decisión mayoritaria configura una peligrosa distorsión del diseño constitucional, que en lugar de fortalecer las garantías institucionales, desnaturaliza el alcance del fuero presidencial y vacía de competencias al CNE, afectando el principio de legalidad, la autonomía de la organización electoral y, en últimas, la efectividad de la democracia.
En sexto lugar, frente al argumento central de la sentencia, según el cual cualquier actuación que involucre la campaña presidencial activa automáticamente el fuero del Presidente de la República, es necesario hacer una precisión categórica: el control que ejerce el CNE sobre las campañas electorales no está dirigido a investigar al Presidente en su condición de aforado, sino a verificar la legalidad de la campaña como estructura organizativa y política, en ejercicio de las competencias expresamente atribuidas en la Constitución.
En efecto, el artículo 265 de la Carta Política corresponde al CNE regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden. Esta norma, en armonía con el artículo 109 superior, establece un sistema de control previo, concurrente y posterior sobre la financiación de las campañas. Dichas funciones han sido desarrolladas por la Ley Estatutaria 996 de 2005, particularmente en su artículo 21, que regula expresamente el rol del CNE en la vigilancia de la financiación de las campañas presidenciales.
En esa línea, el CNE puede adelantar auditorías, revisorías e investigaciones administrativas para verificar el cumplimiento de las reglas de financiación, incluyendo la observancia de topes y la legalidad de las fuentes. Se trata de una competencia constitucional y legal propia, objetiva y funcional, que no implica un juicio de responsabilidad personal contra el candidato electo y, por tanto, no activa el fuero previsto en los artículos 174 a 178 de la Carta Política.
Desconocer este marco normativo y trasladar toda actuación de control a la Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes, como lo hizo la decisión mayoritaria, implica vaciar de contenido las competencias del CNE, desfigurar su papel en el sistema de frenos y contrapesos y romper con el modelo institucional diseñado por el constituyente de 1991 para preservar la transparencia del proceso democrático.
Además, esta interpretación desborda el precedente fijado por la Corte en la Sentencia SU-431 de 2015, que en ningún momento ampara la exclusión del control administrativo cuando no se trata de imputaciones personales de tipo penal o disciplinario. Por el contrario, en la mencionada sentencia se reconoció expresamente que las demás autoridades mantienen sus competencias de inspección y vigilancia, siempre que no se desconozca el fuero en los casos en que realmente procede.
En séptimo lugar, llama la atención que la mayoría parta de la premisa según la cual es posible escindir la competencia del CNE respecto de una campaña presidencial, permitiéndole investigar a los partidos, financiadores y demás actores, pero excluyéndolo expresamente del análisis sobre el candidato elegido.
Desde la perspectiva constitucional, esta fragmentación carece de sustento. La competencia del CNE, tal como la diseñó el constituyente en los artículos 109 y 265 de la Carta, es institucional y funcionalmente inescindible: debe ejercerse de manera integral sobre la campaña como unidad política, jurídica y contable. Dividir esa competencia no solo entorpece la reconstrucción completa del flujo de ingresos y gastos, sino que además obstaculiza la labor de control y verificación, desnaturalizando el propósito mismo del control electoral.
En conclusión, considero que la sentencia de la cual me aparto incurre en una interpretación indebida, irrazonable e inconstitucional, al extender el fuero constitucional más allá de su sentido y finalidad, erigiéndolo en una barrera frente a controles administrativos y electorales que no comprometen la responsabilidad penal ni disciplinaria del presidente. Al hacerlo, vacía de contenido las competencias del CNE, órgano autónomo encargado de garantizar la legalidad y transparencia de las campañas políticas en las que participa el candidato.
Esta decisión no solo debilita la arquitectura del control electoral en Colombia, sino que afecta el equilibrio funcional entre los poderes públicos y erosiona la eficacia de los mecanismos institucionales de control, fundamentales en un Estado social y democrático de derecho. La extensión ilimitada del fuero presidencial termina configurando una forma de inmunidad e impunidad total del candidato elegido, lo cual resulta inadmisible en un orden constitucional en el que todos los funcionarios están sometidos al imperio de la Constitución y de la ley. La Carta Política otorga un fuero en favor del cargo presidencial, pero no confiere patente de corso para que el candidato electo quede exento del control administrativo y electoral que expresamente prevén la Constitución y la ley estatutaria.
Dejo así expuestos los motivos de mi salvamento de voto.
Fecha ut supra.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
A LA SENTENCIA SU.275/25
Expediente: T-10.871.254
Magistrado ponente:
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
1. Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia. Considero que la tutela concedida en este caso ha debido negarse, puesto que no se desconoció derecho fundamental alguno al ciudadano Gustavo Petro Urrego, hoy presidente de la República. Ello en tanto la decisión atacada no vulneró el fuero constitucional que ampara al presidente y se atuvo a las competencias del Consejo Nacional Electoral en materia de campañas.
2. Las competencias ejercidas por el CNE se ciñeron al marco constitucional y estatutario. Sea lo primero indicar que las competencias constitucionales del Consejo Nacional Electoral (CNE), desarrolladas por la legislación estatutaria, habilitan a dicho organismo para investigar las infracciones que, sobre los topes de financiación electoral, se pudiesen cometerse en todas las campañas presidenciales, entre ellas las del candidato que luego resulte elegido presidente. En efecto, el artículo 120 de la Constitución de 1991 es explícito en atribuir a dicho organismo un papel fundamental en la vigilancia de las elecciones, mientras que el artículo 265 superior le reconoce la capacidad de inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de las agrupaciones políticas, además de la de sus representantes legales, directivos y, de especial importancia en este caso, de sus candidatos. El papel constitucional del CNE se enfoca, entonces, en la garantía del “cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden”[234], lo cual, sin duda, comprende el de quien fungiera en un momento dado como candidato, pero luego resultase elegido presidente.
3. En este sentido, destaco que no existe ninguna previsión que establezca una excepción respecto de las competencias del CNE en estos escenarios, ni para determinadas campañas, ni para quienes fueron candidatos y resultaron elegidos[235]. Así, aunque el presidente es titular de un fuero, este incumbe a la imposición de sanciones y no puede entenderse de manera expansiva, al punto de que se genere una barrera infranqueable, de modo que cualquier investigación por parte de las autoridades electorales se vea frustrada por el hecho de la elección. En ese sentido, considero que la posición mayoritaria en este caso partió de una división artificiosa y problemática entre la campaña y el candidato elegido, cuando es evidente que la campaña, entendida como el conjunto de actividades realizadas con el propósito de divulgar el proyecto político y obtener apoyo electoral a favor del candidato -esto a la luz de lo establecido en el artículo 2° de la Ley 996 de 2005-, involucra a diversos actores y, en un lugar protagónico, al candidato, pues es su proyecto político el que justifica y explica su misma existencia. En consecuencia, la decisión de la mayoría impone al CNE una labor que es imposible de cumplir desde una perspectiva no solo jurídica, sino también fenomenológica: investigar la campaña presidencial, e inclusive sancionarla, haciendo completa abstracción de la participación del candidato que lideró esa campaña[236].
4. Partiendo de lo anterior, considero que la posibilidad de que el CNE investigue la conducta del candidato presidencial que luego es elegido es compatible con su fuero constitucional. Esto no solo porque así deriva de la interpretación sistemática del papel que el CNE juega respecto de las campañas, sino porque el propio legislador, al regular explícitamente la materia, dejó claro en el artículo 21 de la Ley 996 de 2005, que la competencia de la entidad para adelantar investigaciones se extiende, incluso, respecto del “ganador de las elecciones presidenciales”[237].
5. En efecto, dicha disposición estipula que (i) el CNE tiene la competencia para adelantar, en todo momento, auditorías o revisorías sobre los ingresos y gastos de financiación de las campañas, así como para imponer sanciones ante las irregularidades en el financiamiento; y (ii) “en el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política”[238]. Como es sencillo observar, al CNE se le asignan las competencias para realizar las investigaciones del caso cuando verifique irregularidades en el financiamiento, que se conservan incluso respecto del candidato elegido, lo que la propia norma entiende sin perjuicio de las competencias del Congreso respecto del presidente de la República. En este sentido, las disposiciones ya conciliaban el papel del CNE con el del Congreso de la República, asignándole al primero la función de investigación, mientras que dejaba lo estrictamente sancionatorio al segundo.
6. Lo expuesto implica, en mi criterio, que la Sentencia SU-275 de 2025 se fundamenta en una interpretación contra legem y que desconoce los efectos de la cosa juzgada constitucional. En efecto, como se ha explicado, el artículo 21 de la Ley 996 de 2005 concilia la figura del fuero presidencial con el efectivo ejercicio de las competencias del CNE. Esta disposición, cabalmente entendida y no de forma distorsionada, como lo hace la mayoría, permite que el CNE adelante la investigación sobre la financiación de las campañas presidenciales, inclusive la del candidato electo y, en el caso de que se encuentre mérito para imponer una sanción contra el elegido se aplicará lo previsto en dicho precepto, esto es, “el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política”. Esta disposición, además, fue declarada constitucional por la Sentencia C-1153 de 2005. A pesar de esta circunstancia, la decisión de la que me aparto crea una nueva regla, contraria al orden jurídico, según la cual el candidato elegido queda exceptuado de la competencia del CNE para investigar su campaña lo que, en la práctica, genera una inmunidad presidencial incompatible con los fundamentos mismos de nuestro sistema democrático, así como el vaciamiento de la competencia constitucional del CNE como órgano definido por la Carta Política para adelantar la vigilancia sobre la financiación de las campañas electorales. Sobre este último aserto me referiré en apartado posterior.
7. A pesar de lo anterior, la mayoría optó por desconocer el mandato legal y, en cambio, cercenar las competencias del CNE sin fundamento alguno distinto a un deseo injustificado de imponer una visión maximalista del fuero presidencial. En efecto, el fuero comprendido en su adecuado alcance, a partir de la articulación entre las competencias constitucionales y legales del CNE y del Congreso, no impide que el Consejo Nacional Electoral efectúe la investigación correspondiente. Ahora bien, si de dicha investigación, surgiera evidencia de la posible responsabilidad del entonces candidato presidencial, ya elegido, la imposición de la sanción correspondería al Congreso de la República, previo agotamiento del procedimiento de indignidad política, en los términos del artículo 199 de la Constitución, preservando así el fuero constitucional. Este fue el válido razonamiento que adelantó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por lo que su decisión se ajustó íntegramente a los postulados superiores y en modo alguno podía comprenderse como incompatible con la Constitución.
8. La mayoría distorsionó la noción de integralidad del fuero presidencial mediante la adopción de una inmunidad. Debo reiterar que la garantía que implica el fuero presidencial se preserva en el anotado esquema, pues la protección que otorga al primer mandatario se concreta en reservar la potencial sanción por el desconocimiento de las normas electorales al trámite correspondiente ante el Congreso de la República. De otra parte, la cuestión de la investigación de lo acontecido en la campaña, al quedar en cabeza del CNE de acuerdo con las normas vigentes, no afecta ni desconoce la dignidad presidencial ni el fuero que la protege, pues la actuación de la entidad se circunscribe a la determinación de si ocurrió o no la infracción de las normas de campaña. Esto es directo desarrollo de prescripciones constitucionales y estatutarias que le asignan dicha competencia a la entidad, situación que incluso fue validada por la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2005. En contraste, la posición de la mayoría maximiza exageradamente el alcance del fuero presidencial, pues impide que el órgano competente para investigar la materia ejerza las funciones que la Constitución y la Ley le asignaron –“iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación” establecidas en la Ley 996 de 2005- incluso respecto del “ganador de las elecciones presidenciales”, a pesar de que la única faceta que debe reservarse para el Congreso de la República, a fin de compatibilizar el esquema con el fuero presidencial, se ubica en la imposición de las sanciones.
9. Sobre este aspecto, considero que dicha maximización del concepto de fuero genera, en realidad, una forma de inmunidad presidencial que no existe en nuestro orden constitucional. Varios de los argumentos de la Sentencia SU-275 de 2025 avalan esta conclusión.
10. En primer lugar, en varios apartados de esa decisión se expresa que la función del fuero presidencial es evitar que determinados usos de las herramientas jurídicas en contra del presidente deriven en un entorpecimiento de sus actividades y, en últimas, en la estabilidad institucional. Esta visión es a mi juicio errada. La función del fuero no es salvaguardar al presidente de investigaciones o sanciones, sino exclusivamente supeditar la imposición de estas a la actuación del Congreso y dentro del ámbito político jurisdiccional. Y ese fuero es integral, porque se predica de todo tipo de sanción, inclusive de índole administrativa, pero no enerva per se las funciones de investigación administrativa que se reconocen en la Constitución; solo impone el requisito del antejuicio político para la imposición de las sanciones. De lo contrario, el presidente quedaría sujeto a una inmunidad de investigación administrativa que carece de sustento constitucional.
11. En segundo lugar, advierto que la Sentencia SU-275 de 2025 entremezcla los conceptos de inmunidad y fuero. En efecto, insiste en que el fuero busca impedir que órganos diferentes al Congreso investiguen al presidente, incluso si la sanción se somete a la acción del legislativo. Esta visión omite una necesaria interpretación sistemática de la Constitución, como lo hizo tanto la Ley 996 de 2025 como la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cual implica como obligatoria conclusión que la extensión del fuero presidencial no puede llegar al punto de vaciar de contenido las competencias, se insiste de naturaleza constitucional, del CNE y respecto del candidato presidencial elegido. Esto, además, tratándose de la financiación de la campaña que lo llevó a esa alta dignidad, asunto en donde deben extremarse los controles administrativos habida consideración de su carácter crítico para la protección de la legitimidad de la expresión del electorado. En cambio, la mayoría decidió erróneamente concentrar la investigación administrativa en el Congreso, el cual tiene incluso la potestad de ejercer su margen de apreciación política sobre la materia. En ese sentido, puede llegarse a un escenario que advierto inadmisible en una democracia constitucional, como es concluir que en la hipótesis de incumplimiento de las reglas sobre financiación de la campaña electoral del candidato elegido, pueda resultar políticamente aconsejable no adelantar investigación alguna. Ello no es más que un grave incentivo para dicho incumplimiento y en perjuicio de la validez y legitimidad de las elecciones.
12. El incentivo en mención, además, resulta reforzado por el profundo contraste entre las capacidades institucionales del CNE y del Congreso respecto de la investigación sobre la financiación de campañas políticas. Esta actividad requiere una experticia técnica y, en particular, un grupo de competencias específicas en materia financiera y contable, más aún si se tiene en cuenta la magnitud e implicaciones de la financiación de una campaña presidencial. Así, se está ante un escenario paradójico: mientras las campañas presidenciales del candidato elegido estarán analizadas bajo un órgano con menor capacidad técnica, esta fortaleza sí estaría presente frente a las potenciales investigaciones de las campañas de candidatos no elegidos.
13. En tercer lugar, la sentencia de la que me aparto usa indistintamente los conceptos de fuero y de inmunidad. Así por ejemplo, además de insistir erróneamente en que el fuero busca salvaguardar al presidente de investigaciones administrativas, al referirse a esa figura jurídica en otras jurisdicciones refiere indiscriminadamente tanto al fuero como a la inmunidad. No de otra manera se explica que se traiga a colación el modelo estadounidense, en donde esa inmunidad sí es predicable.
14. En suma, no solo era lo razonable, sino lo correcto, que se preservara la competencia del CNE para la investigación, dejando al Congreso únicamente un eventual escenario sancionatorio, lo cual resulta compatible con la decisión del conflicto de competencia que se censuró en este caso por vía de tutela. Como se puede apreciar, la alegada afectación de los derechos fundamentales no se presentó en la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y por lo mismo ha debido negarse el amparo solicitado. Encuentro que la presente decisión debilita las competencias de la autoridad electoral, configura peligrosos incentivos para el incumplimiento de las reglas sobre la financiación de las campañas presidenciales e inserta indebidamente el fuero presidencial en una especie de inmunidad, que rechaza el orden constitucional. En efecto, se erosiona la eficacia de la competencia para la investigación de un aspecto crucial para la transparencia en el proceso democrático, como es el cumplimiento de los topes del financiamiento electoral, y se genera la exigencia de procedimientos paralelos sobre el mismo asunto, amenazando la seguridad jurídica y la eficacia misma del régimen electoral.
15. La decisión extendió indebidamente las órdenes al CNE, quien no fue parte en el trámite de acción de tutela. Adicionalmente, considero importante resaltar que la decisión mayoritaria partió de considerar al CNE como parte dentro del proceso, a pesar de que dicha entidad no fue vinculada con ese carácter, sino como tercero con interés. Esto implica que las órdenes que la sentencia dirige hacia ese organismo resulten problemáticas, pues quedan dudas acerca de la posibilidad de que la entidad deba soportar una orden directa de parte de esta Corte, cuandoquiera que la única actuación que motivó la interposición de la acción fue la decisión del conflicto de competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Así, existen diferencias entre la vinculación como parte en el proceso de tutela de la que deriva del involucramiento en el trámite como tercero con interés pues, en principio, este último solo estaría expuesto a soportar los efectos de una orden de tutela dada a quien efectivamente es parte, no así ser el directamente obligado en la sentencia. Esto implica que la sola calidad con la que se integra un determinado sujeto al proceso defina estrategias de defensa distintas, derivando en ejercicios del derecho al debido proceso de diferente escala, forma y magnitud. En este sentido, considero que, si la mayoría pretendía dar una orden directa al CNE, como en efecto ocurrió, este ha debido convocarse como parte en el trámite, a fin de que pudiera intervenir adecuadamente en el proceso.
16. Además, desde la perspectiva del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, el fallo parte de señalar que la decisión adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tiene la naturaleza de un acto de trámite, y se omite considerar que, por expresa disposición legal, dicha Sala de Consulta tiene la función de dirimir los conflictos de competencia, incluido el analizado en este caso entre una autoridad administrativa y una autoridad político/judicial, de modo que su resolución sobre esas materias se torna definitiva. Materialmente, resulta problemático considerar que en este caso se esté ante un simple acto de trámite, pues en lo relativo a la definición de la autoridad competente -que es la función exclusiva de la Sala de Consulta en este escenario-, la decisión constituye un acto último, en el que se define de manera terminante la autoridad competente para conocer del caso.
17. La Sentencia SU-275 de 2025 se funda en la reiteración de un precedente que no es una regla controlante para el caso. Como es sencillo observar, uno de los pilares que sostiene la decisión de la que me aparto es la sentencia SU-431 de 2015, la cual define repetidamente como precedente vinculante para el presente asunto. Advierto que esa conclusión es equivocada puesto que el fallo mencionado no guarda identidad fáctica con el caso ahora debatido, el cual exhibe unas características que difieren de manera importante respecto del resuelto por la Corte en la sentencia SU-431 de 2015, al punto de que se puede establecer una distinción clara entre uno y otro contexto fáctico, lo que impide tener la decisión como un precedente vinculante para la resolución del presente asunto.
18. En primer lugar, la sentencia SU-431 de 2015 versó sobre la situación del fiscal general, sujeto a investigación por parte de la Contraloría General de la República - CGR, mientras que en el caso estudiado en la Sentencia SU-275 de 2025 no solo se encuentra un aforado vinculado a la actuación administrativa. Por el contrario, al investigarse lo acontecido en el marco de la campaña presidencial y su financiación, es posible escrutar la conducta de los responsables de la campaña, que no solo recae en el candidato, sino en otros actores de especial relevancia como el gerente de campaña, y las directivas del propio movimiento, o los auditores, etc. según el caso (artículo 25 de la Ley 1475 de 2011). En este sentido, son varias las personas sobre cuya responsabilidad corresponde el pronunciamiento administrativo, un colectivo que, si bien incluye a un aforado, también a personas que no lo son. Así, es claro que la sentencia SU-431 de 2015 contiene reglas únicamente destinadas a resolver la cuestión de la competencia cuando la cuestión administrativa se plantea frente al aforado, pero no cuando hay otros sujetos cuya responsabilidad también está comprometida, y que no son acreedores de la garantía constitucional.
19. En la sentencia SU-431 de 2015 la CGR inició investigación en contra del fiscal general por causa de asuntos vinculados con la dirección de la entidad que preside, es decir, por potenciales faltas cometidas en ejercicio de sus funciones como cabeza de la Fiscalía General de la Nación, ya detentando el fuero constitucional. En contraste, en el presente caso la investigación tiene por objeto actos de la campaña del que, en ese entonces, no era presidente sino candidato. Desde esta perspectiva, la sentencia de unificación que se alega como precedente contiene reglas que determinan el camino a seguir cuando las faltas se cometen por quien ya es aforado, y en ejercicio de sus funciones como tal, no así respecto de quien aún no estaba cobijado por la garantía constitucional, ni se desempeñaba aún como presidente de la República.
20. Estas distinciones, a mi juicio, resultan ser de la mayor relevancia pues permiten identificar escenarios fácticamente distintos, no tenidos en cuenta por la Corte en su decisión de 2015 y que impiden una aplicación directa de las reglas de decisión de su providencia, por cuanto los presupuestos para su utilización no están dados en este caso, que es distinto al menos en lo indicado. En este sentido, resultaba imperativo que la Sentencia SU-275 de 2025 diera cuenta de estas diferencias, bien para explicar por qué a pesar de ellas sí se estaba ante un precedente o, en caso contrario, excluir al fallo mencionado como fuente jurisprudencial aplicable. En cambio, la decisión se limita a expresar que reiterará esa sentencia, sin cumplir con una mínima carga argumentativa para ello. Nótese que no bastaba con indicar que la decisión versaba sobre el tema de las investigaciones administrativas a aforados constitucionales, sino que debía demostrarse la identidad de patrón fáctico, que en mi criterio es inexistente.
Por último, es de destacar que el juez constitucional de instancia realizó un ejercicio para descartar la aplicabilidad de la sentencia SU-431 de 2015 razonable y ajustado al caso. Ante esa comprobación resultaba imprescindible que la Corte adelantara un estudio al menos con el mismo nivel de especificidad, argumentación ausente en la Sentencia SU-275 de 2025, cuando menos en lo referido a la acreditación de la identidad fáctica. Esta carga no se reducía a afirmar que la decisión era “determinante en la delimitación del alcance del fuero constitucional”. Así, se está ante un uso de la jurisprudencia a partir de la simple referencia conceptual y al margen del estudio sobre la analogía del patrón fáctico, procedimiento argumentativo que desconoce aspectos básicos de la disciplina de precedente y que están suficientemente definidos en la jurisprudencia constitucional[239].
21. En conclusión, advierto que la Sentencia SU-275 de 2025 ubica a la jurisprudencia constitucional en una senda problemática y riesgosa. Esto, porque fundándose en un uso erróneo del precedente, configura un escenario de inmunidad para la investigación de la campaña presidencial del candidato electo, mediante la derogatoria material de las competencias que la Constitución y la legislación estatutaria confiere al CNE en esa precisa materia. Esta circunstancia no actúa a favor sino en desmedro de la estabilidad institucional, puesto que deriva en incentivos para el incumplimiento de las reglas electorales sobre financiación y puede terminar socavando la imperativa transparencia en el proceso de elección de altos mandatarios. Todo ello en contra de la tradición constitucional colombiana, que si bien ha reconocido el carácter integral del fuero, en modo alguno lo ha utilizado como elemento para vaciar de contenido a las competencias de los órganos instituidos por la Carta Política.
22. Dicha tradición fue reafirmada por el legislador estatutario, por la Corte Constitucional al realizar el control judicial a dicha normatividad y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Con todo, sin razones suficientes para ello, la mayoría optó por adoptar un camino diferente y contrario al balance entre el reconocimiento del fuero presidencial y la vigencia de las competencias, también de raigambre constitucional, que están adscritas al CNE. Por este motivo respetuosamente me aparto de la mayoría en el presente asunto.
Estas son las razones de mi disenso a la Sentencia SU-275 de 2025.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA SU-275/25
Referencia: expediente T-10.871.254
Acción de tutela: Gustavo Francisco Petro Urrego y Carlos Arturo Remolina Gómez contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, expongo las razones que me motivaron a aclarar mi voto respecto de la Sentencia SU-275 de 2025. Comparto la orden de amparo del derecho fundamental al debido proceso del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego y el remedio constitucional que dejó sin efectos la decisión de la Sala de Consulta del Consejo de Estado que atribuía al Consejo Nacional Electoral (CNE) la competencia para investigarlo. No obstante, me aparté de la postura mayoritaria sobre la forma de comprender y desarrollar el fuero presidencial, en particular, porque en este caso dicha garantía fue concretada en la Ley Estatutaria 995 de 2005, para los asuntos de financiación de campañas presidenciales. A continuación, presento las razones que sustentan mi postura.
El fuero presidencial en materia de financiación de campañas electorales fue concretado por el legislador estatutario
1. La resolución de esta acción de tutela no requería un amplio y extenso desarrollo jurisprudencial sobre la naturaleza, comprensión y alcance del fuero presidencial. Lo anterior, porque dicha garantía a efectos de las campañas electorales a la presidencia de la República ya había sido concretada por el legislador estatuario. En efecto, el artículo 21.4 de la Ley Estatutaria 996 de 2005 previó una regla específica para el ganador de las elecciones presidenciales y es que el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo mediante el procedimiento de investigaciones y juicios por indignidad política.
2. La postura mayoritaria realiza un desarrollo amplio de los fundamentos, contenido y alcance del fuero y de su interacción con las competencias del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, sin desconocer el valor pedagógico de ese ejercicio, considero que se trata de una controversia delimitada y resuelta por el legislador estatutario, por lo que lo procedente en el caso era la aplicación del criterio normativo a efectos de resolver el presente asunto.
El artículo 21.4 de la Ley Estatutaria 996 de 2005
3. La Ley Estatutaria 996 de 2005 fue expedida con ocasión del Acto Legislativo 02 de 2004. En su artículo 21 se establecieron las sanciones que en materia de financiación de campañas han de tenerse en cuenta y, de manera particular, se dispuso que, tratándose del ganador de las elecciones presidenciales, procede la pérdida del cargo por indignidad política, decidida por el Congreso. Esta construcción normativa muestra que el legislador distinguió entre: (i) sanciones administrativas propias del control electoral ordinario (multas, congelación de giros, devolución de recursos) y (ii) un régimen especial para el ganador de las elecciones que remite expresamente al procedimiento constitucional de indignidad política cuya única sanción aplicable es la pérdida del cargo. De esta manera, se tiene lo siguiente:
- los mandatos del Acto Legislativo 02 de 2004.
- La norma regula específicamente lo que ocurra con el ganador de las elecciones, esto es la persona que luego se posesionará y ejercerá como presidente de la República y por lo tanto, tiene fuero constitucional desde el momento de su elección.
- La única sanción aplicable al presidente de la República es la pérdida del cargo a modo de indignidad política. No proceden las demás sanciones.
- La norma desarrolló nítidamente un fuero integral que comprende la investigación y la sanción. En efecto, aquella indica que la imposición de dicha sanción debe hacerse con base en las normas de investigación y juzgamiento de la indignidad política. En este sentido, no le asiste razón a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cuando indicó que el Consejo Nacional Electoral debe investigar y remitir las diligencias a la Comisión de Investigación y Acusaciones para que aquella solamente imponga la sanción de pérdida del cargo.
4. En suma, el legislador estatutario estableció la competencia del Congreso para investigar y sancionar al presidente de la República mediante la necesaria y adecuada armonización con el fuero constitucional que le asiste. Por tal razón, la forma de resolver el presente asunto no implicaba un extenso desarrollo del fuero especial de presidente de la República, sino que únicamente, procedía aplicar el artículo 21.4 Ley Estatutaria 996 de 2005 que establecía como única sanción la pérdida del cargo por parte del Congreso, mediante el procedimiento de indignidad política.
En estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto respecto de la Sentencia SU-275 de 2025.
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
A LA SENTENCIA SU.275/25
Referencia: expediente T-10.871.254.
Asunto: acciones de tutela de Gustavo Francisco Petro Urrego y Carlos Arturo Remolina Gómez contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
1. En la Sentencia SU-275 de 2025, la Corte revisó una acción de tutela interpuesta por el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. La Sala Plena resolvió un caso difícil que incide en la comprensión del modelo constitucional colombiano y del sistema de pesos y contrapesos que lo soporta.
2. Reconozco la complejidad de este expediente, así como el esfuerzo de la Sala Plena por construir una solución jurídicamente sólida y armónica con los principios en tensión; incluso frente a vacíos y antinomias normativas. Sin embargo, considero que el punto de llegada de la mayoría fue desafortunado y, en lugar, de dictar una decisión ponderada, inclinó la balanza de forma excesiva en favor del fuero que detenta el presidente de la República.
3. Hay dos razones por las cuales me aparté de la decisión mayoritaria y que motivan este salvamento de voto: (i) la autoridad competente para dirimir el conflicto de competencias entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión de Investigación y Acusación de la cámara de representantes era la Corte Constitucional y (ii) la competencia del Consejo Nacional Electoral para investigar las irregularidades en la financiación de la campaña presidencial ganadora e imponer sanciones pecuniarias, no desconoce el fuero constitucional que ostenta el presidente de la República.
(i) La autoridad competente para dirimir el conflicto de competencias entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes era la Corte Constitucional
4. Coincido con la Sentencia SU-275 de 2025 en que, actualmente, no existe una norma que expresamente asigne el responsable para dirimir los conflictos de competencia en los que, de un lado se encuentra una autoridad con funciones administrativas y, del otro, una autoridad con funciones jurisdiccionales. Pero disiento del camino que siguió la mayoría para superar este vacío normativo.
5. De acuerdo con la mayoría, tal competencia recae en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debido a que: (i) la jurisprudencia sobre la materia sentada por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
(ii) ha afirmado que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias. (iii) En el caso concreto, además, no existía ninguna otra autoridad que pudiera dirimir dicho conflicto, si la Sala de Consulta hubiere optado por inhibirse[240].
6. Comienzo por lo obvio, había otra instancia que pudo haber resuelto válidamente este conflicto, la Corte Constitucional. Pienso además que, con mejores argumentos para hacerlo, como paso ahora a explicarlo.
7. Por tratarse del primer expediente en el que la Corte Constitucional define, mediante sentencia, la regla de competencia para dirimir conflictos entre una entidad administrativa y otra jurisdiccional, la Sala debió desarrollar un análisis propio más robusto, en vez de invocar como fundamento un precedente de otra autoridad judicial ‒el Consejo Superior de la Judicatura‒ que, por demás, la Corte Constitucional reemplazó hace varios años ya en la función de resolver tales conflictos[241].
8. Los múltiples autos que la Sentencia SU-275 de 2025 invoca a pie de página[242] tampoco son precedentes, en sentido estricto. Hasta el momento, la Corte Constitucional no ha analizado un conflicto que involucre problemas asociados a la competencia para juzgar aforados constitucionales, y particularmente, del presidente de la República. Sobre todo, frente a una entidad única de carácter político-jurisdiccional como lo es la Comisión de Investigación y Acusación.
9. De modo que la postura mayoritaria se erigió sobre un fundamento jurisprudencial precario, de una alta Corte que ya perdió la competencia para resolver los conflictos de jurisdicciones; y sobre unos autos de la Corte Constitucional que no habían abordado este asunto particular.
10. Dicho esto, considero que la postura mayoritaria se torna problemática al invertir el principio de legalidad del artículo 6 de la Constitución. Según la providencia de la que me aparto, la Sala de Consulta puede resolver este conflicto de competencias porque no existe una “restricción constitucional explícita”[243] que se lo impida; como si se tratara de un particular que puede hacer todo aquello que no está prohibido por la Constitución y la Ley.
11. De igual modo, el “criterio estrictamente orgánico”[244] que invoca la Sentencia SU-275 de 2025, no se corresponde con el criterio funcional por el que optó el legislador al referirse específicamente a conflictos de “competencias administrativas”[245], mas no entre autoridades administrativas. De modo tal que no hay lugar a la aplicación de esa especie de fuero de atracción que sugiere el fallo del cual me aparto.
12. En mi criterio, cuando surge un conflicto entre una entidad de naturaleza administrativa y otra judicial, esa decisión solo puede estar en cabeza de una autoridad propiamente jurisdiccional en la medida en que está dentro de su ámbito funcional hacer cumplir las normas que fijan las competencias, tanto administrativas como judiciales, de las autoridades del Estado.
13. Entre las alternativas disponible para superar esta laguna jurídica estaba, precisamente, la Corte Constitucional. Para ello, era posible acudir al principio general del derecho según el cual quien tiene atribuida una potestad de mayor intensidad, puede ejercer una de menor intensidad. Potestad que bien puede estar comprendida dentro de la expresión “entre jurisdicciones” del artículo 241.11 superior, entendiendo las jurisdicciones en un sentido lato, como la capacidad legal del Estado de ejercer soberanía, a través de sus distintas autoridades. Nótese, además, que la fuente normativa en el caso de la Corte Constitucional emana directamente de la Carta Política, mientras que la fuente para sustentar la competencia del Consejo de Estado se apoyó en una instancia infraconstitucional, a saber, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
14. De este modo, era válido concluir que, si la Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos que surjan entre las distintas jurisdicciones, también puede tramitar los conflictos mixtos entre una entidad de naturaleza particular (político-jurisdiccional), como la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, y otra administrativa, como el Consejo Nacional Electoral.
15. Lo anterior, con base en un razonamiento a fortiori, en la medida en que, si el propio constituyente le ha reconocido a la Corte Constitucional la potestad de dirimir conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones autónomas, con mayor razón puede resolverlo cuando se trata de la colisión entre una jurisdicción y una autoridad administrativa.
16. Por último, debo resaltar que este caso bien ilustra que el conflicto que surgió no era una cuestión de mera legalidad. Lo que yace al fondo es una reflexión sobre el diseño constitucional, el sistema de pesos y contrapesos, y la comprensión del fuero constitucional del presidente de la República. Materias estas que la Corte Constitucional está llamada a resolver, como guardiana última de la integridad y la supremacía de la Carta Política.
17. En tal virtud, era la Corte Constitucional la autoridad responsable de definir las controversias competenciales entre las distintas ramas y órganos del poder público, como ha sido una de las funciones tradicionales de los tribunales constitucionales en el mundo.
(ii) El fuero constitucional que ostenta el presidente de la República no debe convertirse en un manto de inmunidad
18. El fuero constitucional de los altos funcionarios del Estado encuentra un respaldo directo en la Constitución Política[246]. La institución del fuero tiene por finalidad proteger la autonomía e independencia de ciertos servidores públicos, en virtud de las funciones que ejercen en el sistema democrático; evitar que otros órganos interfieran en estas funciones; y garantizar estabilidad en el funcionamiento de las instituciones. En particular, el presidente de la República es titular de un modelo exigente y estricto de juzgamiento, consecuente con el rol trascendental que cumple el presidente en nuestro ordenamiento político y jurídico; y por el riesgo que implicaría removerlo del cargo, por simples intereses partidistas.
19. Al igual que mis compañeros y compañeras de Sala, reconozco la importancia del fuero del presidente de la República. Sin embargo, disentí de la mayoría por la manera en que se resolvió esta tutela en concreto, pues considero que la Sentencia SU-275 de 2025 se decantó por una visión demasiado amplia del fuero presidencial, en lo referente a la investigación de las posibles irregularidades en la financiación de la campaña presidencial del año 2022. Amplitud que corre el riesgo de traducirse en una suerte de inmunidad y de impunidad, no solo en relación con el presidente en ejercicio, sino en favor de cualquier otro servidor que ostente esa alta responsabilidad.
20. En mi criterio, las competencias del Consejo Nacional Electoral y del Congreso de la República para vigilar el cumplimiento de las normas de financiación de la campaña presidencial ganadora deben entenderse como concurrentes y complementarias. Por el contrario, la Sentencia SU-275 de 2025
asumió que la potestad del Congreso de la República es privativa y excluyente de la del Consejo Nacional Electoral.
21. La violación del régimen de financiación de la campaña presidencial ganadora conlleva dos tipos concurrentes de responsabilidad electoral: una administrativa con sanciones pecuniarias, a cargo del Consejo Nacional Electoral, y otra judicial con sanción de pérdida del cargo, a cargo del Congreso de la República; siendo la primera condición necesaria, pero no suficiente de la segunda, en virtud del fuero especial del presidente de la República.
22. Este esquema bipartito se refleja, precisamente, en la ley estatutaria que reglamenta la elección de presidente de la República, Ley 996 de 2005. Puntualmente, el artículo 21 establece que el Consejo Nacional Electoral tiene la potestad de: (i) monitorear los ingresos y gastos de las campañas presidenciales “en todo momento”; (ii) investigar tales campañas, de oficio o a petición de parte interesada, para el “estricto cumplimiento de las normas de financiación”; y (iii) imponer las sanciones pecuniarias a que haya lugar, con base en un listado taxativo que prevé tres opciones: multa, congelación de giros o devolución de recursos.
23. La misma disposición plantea una potestad judicial en cabeza del Congreso de la República para el caso del “ganador de las elecciones presidenciales”, que consiste en investigar y sancionar al presidente de la república con la pérdida del cargo, por la violación de topes de financiación, según el procedimiento de los juicios por indignidad política, es decir, mediante acusación de la Comisión de Investigación de la Cámara de Representantes y sanción de la Comisión de Juzgamiento del Senado de la República[247].
24. En consecuencia, como ya lo anuncié al inicio de este acápite, se trata de competencias concurrentes y complementarias, mas no excluyentes, entre el Consejo Nacional Electoral (administrativa) y el Congreso de la República (político-jurisdiccional) para salvaguardar las reglas de financiación y, especialmente, para hacer cumplir sus topes o límites máximos en la campañas presidencial, como garantía de igualdad y transparencia en la contienda electoral, en cumplimento del artículo 109 superior, que reza: “la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo”[248].
25. Es menester destacar que la violación de los topes de financiación, como causal de pérdida del cargo, ha de estar “debidamente comprobada”[249]. Expresión que solo tiene sentido y efecto útil, en la medida en que se entienda que ha sido previamente investigada y sancionada por el Consejo Nacional Electoral, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales como
autoridad administrativa, bajo el procedimiento especial del artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 (para agrupaciones políticas)[250] y el general previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (para personas)[251]. Por tal razón, el Consejo Nacional Electoral fue integrado por el equipo humano, jurídico y técnico, experto en recaudar y examinar el material probatorio necesario para verificar las fuentes de financiación de las campañas electorales.
26. Para ilustrar este punto, resulta oportuno mencionar que el seguimiento sobre la financiación de las campañas electorales se realiza a través del Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales, creado por el artículo 38 de la Ley 130 de 1994 “como sistema especial de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral”[252]. Este fondo maneja el aplicativo denominado “Cuentas Claras”, por medio del cual se recopila toda la información de ingresos y gastos reportados por las campañas electorales necesaria para comprobar la violación de los topes de financiamiento, software de uso obligatorio para tal fin, de conformidad con la Resolución 4737 de 2023 del Consejo Nacional Electoral. Esa es justamente la razón por la que la Ley l475 de 2011 dispuso que: “Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo”[253].
27. Contrario a este diseño institucional, la Sentencia SU-275 de 2025 defendió una visión injustificadamente amplia del fuero presidencial, con base en dos argumentos. El primero, invocando como precedente la Sentencia SU-431 de 2015, pese a que dicho caso, en realidad, abordó una situación sustancialmente diferente. El segundo argumento es la tesis de que el fuero “debe abarcar todas las actuaciones judiciales o administrativas de carácter sancionatorio que tengan la potencialidad de afectar el desempeño y la permanencia en el cargo”[254].
28. Frente al primer argumento, basta con señalar que, en aquella ocasión, la Sala Plena resolvió un asunto con elementos fácticos y jurídicos que difieren significativamente del presento caso. En la Sentencia SU-431 de 2015, la Corte se planteó como interrogante central si: “¿el fuero constitucional en cabeza del Fiscal General de la Nación se extiende no solo a asuntos disciplinarios o penales, sino también al ámbito de la responsabilidad fiscal?”[255]. A lo que la Corte respondió afirmativamente en consideración, principalmente, “del carácter resarcitorio y no sancionador que tiene el juicio de responsabilidad fiscal” y de que “sólo es posible derivar responsabilidad fiscal al funcionario que haya obrado de manera dolosa o gravemente culposa”.
29. Dicha razón de la decisión -ratio decidendi- no se puede ahora trasladar automáticamente, ni siquiera cambiando lo que se debe cambiar ‒mutatis mutandi‒, a la investigación sobre la financiación de la campaña presidencial ganadora, como lo hizo el fallo del cual me aparto. Esto, porque el procedimiento administrativo en cabeza del Consejo Nacional Electoral no es resarcitorio sino sancionatorio, y tampoco requiere de la demostración de culpa grave o dolo del investigado para su sanción.
30. El segundo postulado que soportó la decisión mayoritaria es también problemático pues parte de una comprensión maximalista del fuero presidencial. Reitero que es importante brindar garantías de estabilidad al presidente de la República para que no pueda ser apartado de su cargo por simples diferencias partidistas o inquinas políticas disfrazadas de trámites judiciales. Para ello, la Constitución de 1991 previó un trámite político jurisdiccional que necesaria y exclusivamente le compete al Congreso de la República en los casos de indignidad.
31. Pero el problema en esta ocasión es que la Sentencia SU-275 de 2025 fue mucho más allá de garantizar las condiciones de estabilidad del cargo presidencial. Según la postura mayoritaria el fuero no solo protege la mencionada estabilidad, sino que también se activa ante las actuaciones que tengan siquiera “la potencialidad de afectar el desempeño y la permanencia en el cargo”[256], al punto de negar cualquier actuación del Consejo Nacional Electoral frente al candidato ganador pues “la sola existencia de la investigación sobre la presunta violación de las normas sobre la financiación de la campaña presidencial implica que, durante la investigación, el presidente de la República tendrá que defenderse de las acusaciones dirigidas a deslegitimar la campaña que precedió su elección, lo cual, sin lugar a dudas, tiene la virtualidad de alterar las condiciones de desempeño en el cargo”[257].
32. No puedo acompañar esta comprensión del fuero constitucional pues me resulta excesivamente amplia y se corre el riesgo de generar un desequilibrio institucional en favor de la figura del presidente de la República. Más aún, en un sistema como el colombiano en el que, de por sí, el presidente ya concentra importantes poderes y funciones estatales y de gobierno en una sola persona[258].
33. La tesis del fuero presidencial, según la mayoría de la Sala, no solo protege al presidente de la República ante los escenarios en que se afecte su estabilidad en el cargo, sino que también se activa ante escenarios hipotéticos y eventuales, en los que se advierte un potencial impacto. De hecho, la sola posibilidad de que el presidente deba defenderse de las acusaciones erosiona ‒según la mayoría‒ su fuero.
34. No pienso que esa sea la correcta delimitación de la institución del fuero presidencial. Llevando ese argumento a sus conclusiones lógicas, resultaría incluso que el presidente de la República no puede ser demandado por medio de una acción de tutela, pues ello tendría la virtualidad de alterar las condiciones en que ejerce su gobierno y, por lo menos, lo ocuparía transitoriamente en la labor de defensa propia. Este no puede ser ‒insisto‒ el alcance del fuero en el ordenamiento constitucional colombiano.
35. Lo que la Constitución de 1991 resguarda es la estabilidad en el cargo del presidente de la República, y un estricto sistema de juzgamiento en cabeza del Congreso de la República, por medio de las causales de indignidad que permiten eventualmente apartarlo de la investidura. Pero de ello no se sigue un derecho potencialmente ilimitado a “no ser molestado en el ejercicio del cargo”, como parece sugerirlo esta decisión.
36. Además, la postura mayoritaria da por sentado que el presidente de la República actúa individualmente y que cualquier instancia de defensa, lo desvía o lo desconcentra del ejercicio del cargo. Tal noción no se corresponde con el diseño institucional colombiano, en el que el presidente de la República es el máximo representante del poder Ejecutivo, pero cuenta, a su vez, con múltiples instancias y funcionarios -toda una rama del poder público- para atender las complejas labores que demanda su cargo.
37. En este orden de ideas, la postura que acogió la mayoría no solo va en contravía del ordenamiento jurídico, sino que su entendimiento maximalista del fuero presidencial abre una compuerta indeseable para la impunidad en dos sentidos. Si la investigación por la violación de los topes de financiación de la campaña presidencial ganadora la asume de forma excluyente el Congreso de la República, bajo el juicio de indignidad política contra el presidente de la república: por una parte, los demás actores relevantes de la campaña quedarían sin ningún tipo de control sobre su actuación al no ser objeto de pérdida del cargo, a pesar de existir una responsabilidad solidaria entre el candidato, el gerente, el tesorero y el auditor de la campaña, en los términos del artículo 19 de la Ley 996 de 2005. Por otra parte, no habría lugar a la imposición de las sanciones pecuniarias que enuncia taxativamente el artículo 21 ejusdem debido a que en esta clase de procesos el Senado de la República “no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos”[259].
38. Por estas razones, salvé mi voto. Porque la importancia de preservar el fuero presidencial no justifica que el Estado abandone sus propias instituciones jurídicas y habilite espacios que, en la práctica, auspicien la impunidad frente a eventuales faltas en la financiación de la campaña presidencial ganadora. Sobre todo, cuando lo que se encuentran en investigación es una de las premisas básicas para el correcto funcionamiento de cualquier régimen democrático: el cumplimiento de las reglas de financiación de los candidatos.
Fecha ut supra,
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
[1] Cons. Resolución 3235 del 23 de junio de 2022, expedida por el CNE.
[2] Cfr. decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consec. 5 del expediente T-10.871.254, p. 8.
[3] La accionada formuló el problema jurídico en los siguientes términos: “La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar las investigaciones administrativas por las presuntas violaciones al régimen de financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones que correspondan. // En concepto del Consejo Nacional Electoral, la competencia para adelantar las actuaciones administrativas con relación al presunto incumplimiento al régimen de financiación de las campañas presidenciales, incluso donde los candidatos han resultado elegidos jefes de Estado, recae únicamente en esta entidad, de conformidad con lo establecido en los artículos constitucionales 109 y 265 y lo estipulado en la Ley 996 de 2005. // En contraste, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República insiste en que los procedimientos e investigaciones que se surtan contra el presidente de la República, en razón de su fuero presidencial, corresponde a esa comisión.” Cfr. decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consec. 5 del expediente T-10.871.254, p. 11.
[4] Cfr. decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consec. 5 del expediente T-10.871.254, p. 30-31.
[5] Radicada bajo número 11001031500020240411500.
[6] Cfr. fallo de tutela, consec. 18 del expediente T-10.871.254, p. 27.
[7] Cfr. fallo de tutela, consec. 18 del expediente T-10.871.254.
[8] Cfr. acta de reparto, consec. 10 del expediente T-10.871.254.
[9] Cfr. poder, consec. 3 del expediente T-10.871.254.
[10] Cfr. escrito de tutela, consec. 1 del expediente T-10.871.254.
[11] Cfr. escrito de tutela, consec. 1 del expediente T-10.871.254, p. 10.
[12] Ibidem.
[13] Ibid., p. 12.
[14] Ibid., p. 17.
[15] Ibid., p. 36.
[16] Ibid., p. 6.
[17] Ibid., p. 36.
[18] Cfr. escrito de tutela, consec. 1 del expediente T-10.871.254, p. 37-39.
[19] Fuero especial constitucional, Sentencia SU 431 de 2015.
[20] Cfr. escrito de tutela, consec. 1 del expediente T-10.871.254, p. 1-2.
[21] Ibidem.
[22] Cfr. contestación de la Sala de Consulta, consec. 54 del expediente T-10.871.254.
[23] Ibid., p. 5.
[24] “[E]stá claro que la definición de competencias de la Sala (i) no compromete la calidad de aforado del presidente, pues la Sala no desconoció su condición de tal, ni que su juez natural frente a los asuntos indicados en los artículos 174 y siguientes de la Constitución, es el Congreso. Y en lo que respecta al proceso administrativo por el eventual financiamiento incorrecto de las campañas y la presentación de informes de ingresos y gastos, se trata de un proceso en curso, también determinado y autorizado a nivel constitucional en el artículo 109 Superior, que ha sido regulado por la ley, que tiene mecanismos de defensa, y que no ha finalizado aún. Por lo que la presunta afectación a sus derechos no se ha dado, y las quejas del actor obedecen más a expectativas frente a los procesos definitivos en curso, que a un real perjuicio irremediable.” Ibid., p. 7.
[25] “[C]on relación a las denuncias caducadas, es un asunto a considerar, dentro del proceso administrativo en curso. Como se ahondará más adelante, por ser un aspecto central de la tutela, la Sala está impedida para pronunciarse sobre el fondo de los asuntos puestos en su consideración. Ello iría en desmedro de las competencias también constitucionales y propias del Consejo Nacional Electoral, establecidas en el artículo 265 de la Carta, al ser esa autoridad la competente para decidir de fondo los aspectos que le conciernen. Especialmente, porque por tratarse de un proceso en curso, claramente el actor tiene la capacidad de acudir a él, hacer uso de los mecanismos propios del proceso y desvirtuar los medios de prueba que existan, así como debatir sobre los hechos, en un escenario que es ajeno a las decisiones de esta corporación.” Ibid., p. 7.
[26] “[N]o existe una situación urgente con el potencial de causar un caos jurídico e institucional, como lo plantea el demandante, en la medida en que la decisión de la Sala que se controvierte, se ha tomado conforme a la Constitución y a la ley, siguiendo la jurisprudencia y la doctrina, responde a procesos reglados, y los procesos frente a los que se definió el conflicto, continúan su curso constitucional y legal, a partir de trámites reglados y anticipados que le son oponibles plenamente al actor. Esas situaciones, que solo pueden darse en sus propios procesos, esto es, en el Consejo Nacional Electoral o en el Congreso de la República, en caso de indignidad; no son el resultado, ni pueden serlo, de la simple definición de competencias efectuada por esta Sala, conforme a la ley. Será en esas sedes y conforme a los procedimientos constitucionales y legales correspondientes, de ser el caso, que se discutirán los asuntos de fondo, que aquí se plantean. // Según se tuvo conocimiento de las pruebas allegadas al expediente, antes de adoptar la decisión del 6 de agosto de 2024, aún no se había emitido el correspondiente pliego de cargos por el Consejo Nacional Electoral, y al momento de presentar la tutela el procedimiento administrativo estaba en curso. Por lo tanto, se trata de un proceso que no se ha finiquitado, frente al que no se ha establecido responsabilidad alguna, por lo que ni en la definición de competencias, ni en estos procesos, se puede alegar violación alguna de los derechos presuntamente vulnerados que invoca el actor. De manera que, no puede alegarse un desconocimiento real y actual de un derecho sujeto a protección por vía de amparo, pues la tutela se anticipa a hechos futuros, eventuales e inciertos, que hacen que el amparo debe declararse improcedente.” Ibid., p. 7-8.
[27] Autos 1691 de 2022 y 1874 de 2023.
[28] Decisión del 8 de abril de 2024, radicado 11001-03-15-000-2024-00636-00.
[29] Cfr. contestación de la Sala de Consulta, consec. 54 del expediente T-10.871.254, p. 22.
[30] Ibid., p. 30-31.
[31] Ibid., p. 33.
[32] “La referida sentencia se circunscribe a un supuesto fáctico en el que se revisa la constitucionalidad de una investigación de carácter administrativo al funcionario aforado por presuntas faltas en el ejercicio de sus funciones. Lo que es sustancialmente distinto al caso que nos ocupa, en tanto que, aquí de lo que se trata es de investigaciones no por actos del funcionario aforado cometidos en ejercicio de sus funciones sino del entonces precandidato presidencial y que resultó elegido como presidente, por la consulta interpartidista y presidencial de primera y segunda vuelta de la campaña promovida por la «Coalición Pacto Histórico».” Ibid., p. 40.
[33] “[L]as conclusiones a las que llega la Corte Constitucional en la Sentencia SU-431 de 2015 están condicionadas por el análisis particular que hizo la corporación sobre la naturaleza y alcance de los juicios de responsabilidad fiscal que son competencia de la Contraloría General de la República y por la manera como estos entran a interactuar con los juicios y valoraciones que debe adelantar el Congreso de la República por los mismos hechos desde el punto de vista penal o disciplinario, en virtud del fuero. Adicionalmente, el análisis tuvo en cuenta la facultad que tiene el fiscal general de la Nación para investigar a los funcionarios de la Contraloría General de la Nación y de esta para investigar la conducta de aquel funcionario.” Ibid., p. 38-39.
[34] Ibid., p. 38.
[35] Ibid., p. 43.
[36] Ibid., p. 44.
[37] Cfr. contestación del CNE, consec. 41 del expediente T-10.871.254.
[38] “[E]n providencia del 16 de abril de 2012, resolvió un conflicto de competencias análogo, suscitado entre la Contraloría General de la República y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, a raíz de sendos procesos de responsabilidad fiscal contra funcionarios aforados, dejando en claro, como en el presente caso, que la competencia judicial de la Cámara de Representantes no puede desplazar la facultad administrativa que le ha sido conferida constitucional y legalmente a un órgano autónomo del Estado, que para nuestro caso, es el Consejo Nacional Electoral”. Cfr. Intervención del CNE, consec. 41 del expediente T-10.871.254, p. 10.
[39] Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta – Radicado: 11001-03-28-000-2024-00144-00 – Auto del 20 de mayo de 2024 - Demandados, Gustavo Petro Urrego y Francia Márquez, Presidente y Vicepresidente de la República – M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.
[40] Cfr. Intervención del CNE, consec. 41 del expediente T-10.871.254, p. 15.
[41] Ibid., p. 16.
[42] Cfr. contestación del representante a la Cámara Leonardo Gallego Arroyave, consec. 39 del expediente T-10.871.254.
[43] Cfr. contestación de la representante a la Cámara María Eugenia Lopera Monsalve, consec. 34 del expediente T-10.871.254.
[44] Cfr. contestación del senador Miguel Uribe Turbay, consec. 49 del expediente T-10.871.254.
[45] “La acción de tutela fue admitida y se ordenó notificar a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de estado, al Consejo Nacional electoral, a la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, y a Edward David Rodríguez Rodríguez, José Manuel Abuchaibe Escolar, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés, concediéndoseles un término de dos (2) días para que se pronunciaran sobre los hechos planteados. Dentro del término concedido se pronunció María Eugenia Lopera Monsalve en su calidad de Representante a la Cámara e integrante de la Comisión de Investigación y Acusación, reiterando los argumentos expuestos en la contestación del proceso con radicado 11001- 03-15-000-2024-05127-0011. El Consejo Nacional Electoral manifestó que, el accionante no se encuentra legitimado en el presente asunto, por cuanto la naturaleza constitucional invocada no versa en la protección de sus derechos fundamentales, y que tampoco cumple con los requisitos para promover la acción como agente oficioso, pues no manifiesta ni acredita tal calidad. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e innovación de Medellín se pronunció respecto a la tutela, sin embargo, no se analizarán sus argumentos, pues no es parte en el proceso ni ha sido vinculado al mismo. Las demás partes guardaron silencio”. Cfr. sentencia de instancia, consec. 98 del expediente T-10.871.254, p. 12-13.
[46] Cfr. memorial solicitud de medida cautelar, consec. 88 del expediente T-10.871.254, p. 3.
[47] Ibidem.
[48] Cfr. auto que resuelve solicitud de medida cautelar, consec. 2 del expediente T-10.871.254.
[49] “Conforme a lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud, el juez dictará fallo.”
[50] Con ponencia del consejero Jorge Edison Portocarrero Banguera y sendas aclaraciones de voto del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar y de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo. Cfr. sentencia única de instancia, consec. 98 del expediente T-10.871.254.
[51] Al respecto, hizo mención de los autos 1874 de 2023, 1044 de 2021, 1658, 1691 de 2022 y 806 de 2023.
[52] Cfr. sentencia de instancia, consec. 98 del expediente T-10.871.254, p. 31.
[53] Ibid., p. 32-33.
[54] El 21 de marzo de 2025, el defensor delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo solicitó acceso al expediente, indicando que dicha entidad “se encuentra interesada en conocer la problemática que se debate” con el fin de intervenir mediante un concepto técnico o amicus curiae.
[55] Cfr. manifestación de transparencia, consec. 218 del expediente T-10.871.254.
[56] Cfr. consec. 121-155 del expediente T-10.871.254.
[57] Cfr. consec. 157 y 186 del expediente T-10.871.254.
[58] Cfr. consec. 162 del expediente T-10.871.254.
[59] Cfr. consec. 167 del expediente T-10.871.254.
[60] Cfr. consec. 174 del expediente T-10.871.254.
[61] Cfr. consec. 179 del expediente T-10.871.254.
[62] Cfr. consec. 179 del expediente T-10.871.254.
[63] Cfr. consec. 280 del expediente T-10.871.254. Valga anotar que, por error involuntario, la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá inicialmente proporcionó un expediente que no correspondía al que fue solicitado en el auto del decreto de pruebas, pero, una vez advertida la inconsistencia, el yerro fue subsanado.
[64] Cfr. consec. 184 del expediente T-10.871.254.
[65] Cfr. consec. 192 del expediente T-10.871.254.
[66] Cfr. consec. 194 del expediente T-10.871.254.
[67] Cfr. consec. 204 del expediente T-10.871.254.
[68] Cfr. consec. 246 del expediente T-10.871.254.
[69] Cfr. consec. 240 del expediente T-10.871.254.
[70] Cfr. consec. 238 del expediente T-10.871.254.
[71] Cfr. consec. 349 y 350 del expediente T-10.871.254.
[72] Cfr. intervención ANDJE, consec. 157 del expediente T-10.871.254, p. 4.
[73] Ibid., p. 10.
[74] Ibid., p. 15.
[75] Ibid., p. 11.
[76] Ibid., p. 21.
[77] Dado que fue denunciante en el marco de las investigaciones de que se trata.
[78] Cfr. Intervención de José Manuel Abuchaibe Escolar, consec. 184 del expediente T-10.871.254, p. 7.
[79] Ibid., p. 9.
[80] Hizo referencia a los autos 1480 de 2022, 1605 de 2022, 1658 de 2022, 1691 de 2022 y 1044 de 2021.
[81] Cfr. Segunda intervención de José Manuel Abuchaibe Escolar, consec. 194 del expediente T-10.871.254, p. 7.
[82] En virtud del informe rendido por el CNE en obedecimiento al auto de mejor proveer dictado el 1° de abril de 2025, en el cual se acredita su calidad de interviniente dentro de las investigaciones a que se alude.
[83] Cfr. Intervención de Ricardo Roa Barragán, consec. 240 del expediente T-10.871.254, p. 13.
[84] Ibid., p. 14.
[85] En virtud del informe rendido por el CNE en obedecimiento al auto de mejor proveer dictado el 1° de abril de 2025, en el cual se acredita su calidad de interviniente dentro de las investigaciones a que se alude.
[86] Cfr. Pronunciamiento del apoderado del accionante, consec. 192 del expediente T-10.871.254.
[87] Cfr. Pronunciamiento de la Sala de Consulta, consec. 204 del expediente T-10.871.254.
[88] En ese sentido, la Sala de Consulta relacionó y adjuntó los siguientes documentos:
1. Copia del escrito del 4 de octubre de 2024, mediante el cual la Sala de Consulta y Servicio Civil contestó la acción de tutela radicada con el núm. 11001-03-15-000-2024- 05127-00, presentada por el presidente de la República, mediante apoderado, contra la decisión del 6 de agosto de 2024.
2. Copia del escrito del 7 de noviembre de 2024, mediante el cual la Sala de Consulta y Servicio Civil contestó la acción de tutela radicada con el núm. 11001-03-15-000- 2024-05568-00, por el señor Carlos Arturo Remolina Gómez, contra las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 6 de agosto de 2024 y del 7 de octubre de 2024, acumulada con la núm. 11001-03-15-000-2024- 05127-00 presentada por el presidente de la República, mediante apoderado.
3. Copia del escrito del 5 de noviembre de 2024, mediante la cual la CIDH decidió «acusar recibo a la representación de la víctima del escrito de 29 de octubre de 2024 y sus anexos, […] mediante los cuales solicitaron al Tribunal «otorgar medidas provisionales en favor del presidente de la República de Colombia, señor Gustavo Petro Urrego, de conformidad con el artículo 63.2 de la Convención Americana] y el artículo 27 del Reglamento de la Corte» en virtud de la Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 6 de agosto de 2024 y sus anexos.
4. Copia de la respuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de fecha 14 de noviembre de 2024, mediante la cual se pronunció ante la CIDH sobre la referida solicitud de medidas provisionales y solicitó rechazarlas por improcedente.
5. Copia de la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del 28 de noviembre de 2024, en la que la Corte declaró improcedente la solicitud de adopción de medidas provisionales presentada por los representantes de la víctima, señor Gustavo Petro Urrego.
6. Copia del Auto 916 de 2024, mediante el cual, al definir un conflicto de competencias entre dos autoridades judiciales, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que la entidad competente para investigar la presunta violación de topes en la campaña electoral del actual presidente Gustavo Petro Urrego.
[89] Cfr. Pronunciamiento del CNE, consec. 246 del expediente T-10.871.254.
[90] Cfr. Correo electrónico de Renzo Efraín Montalvo Jiménez con destino al expediente T-10.871.254.
[91] Corte Constitucional, Sentencia SU-050 de 2022.
[92] A excepción de los casos de fraude, cuya demostración es carga procesal del afectado, tal como se estableció en la Sentencia SU-627 de 2015.
[93] El expediente 11001031500020240411500, con radicado interno número T10617693, fue excluido de revisión por la Sala de Selección Número Once mediante auto del 29 de noviembre de 2024, notificado por estado del 13 de diciembre de 2024.
[94] Al respecto, en la Sentencia SU-012 de 2020 se señaló: “1. cuando el juez constitucional estudia un caso y advierte que existió una acción previa con idénticas partes, hechos y pretensiones, debe evaluar necesariamente si se presentan la temeridad y la cosa juzgada. En caso de que no se presenten, será posible adelantar un estudio nuevo sobre una situación aparentemente ya evaluada”.
[95] Corte Constitucional, Sentencia SU-012 de 2020.
[96] Ibidem.
[97] Expediente número 11001031500020240411500.
[98] Cabe anotar que el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego no fue reconocido como tercero como interés en dicho trámite constitucional.
[99] En el contexto de dicha acción de tutela, el accionante manifestó mediante memorial que “[l]a radicación del conflicto positivo de competencia suscitado entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes que dio lugar a la presentación de esta acción de tutela, es 110010306000-2024-00343-00” y afirmó que “[c]omo la acción constitucional se fundamentó en una vía de hecho prospectiva, figura que busca, precisamente, evitar un pronunciamiento judicial vulneratorio de derechos fundamentales, no existe providencia judicial emitida dentro de este asunto”. En memorial posterior, el actor solicitó “como medida provisional, la suspensión de los efectos jurídicos del Auto de fecha 6 de los corrientes proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil dentro del conflicto positivo de competencias radicado N° 11001-03-06-000-2024-00343-00, notificado a las partes el pasado viernes 23 de agosto, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción de tutela”.
[100] Expediente número 11001220400020240323300.
[101] Expediente número 11001221000020240131800.
[102] Expediente número 11001221000020240135600.
[103] Corte Constitucional, Autos 033 de 1995, 052 de 2019, entre otros.
[104] Corte Constitucional, Autos 025 de 2007, 255 de 2018, 279 de 2019, entre otros.
[105] Corte Constitucional, Auto 051 de 2022.
[106] Corte Constitucional, Auto 066 de 2021.
[107] Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2023.
[108] Sala de Consulta, 18 de julio de 2013, radicación, 11001-03-06-000-2013-00006-00, Decisión sobre solicitud de nulidad en resolución de conflicto de competencias administrativas entre la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC. C.P.: William Zambrano Cetina (E).
[109] Fleiner, Fritz. Instituciones de Derecho Administrativo, ed. Labor, Traducción de la 8ª edición alemana. Barcelona, 1933, p.23-24. Sobre el origen y evolución de los conflictos de competencias administrativas, ver Consejo de Estado, Memorias, 2009.
[110] Sentencia del 9 de mayo de 2013, expediente 2013-00726. M.P. Bertha Lucía Ramírez (E)
[111] Ver decisiones de la Sala de Consulta del 24 de mayo de 2007 y del 26 de enero de 2006, expedientes 2007-00030 y 2005-00012, respectivamente.
[112] Sentencia T-443 de 2012. M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[113] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 16 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, rad. 11001031500020170024100.
[114] Decreto Ley 2591 de 1991, artículo 10.
[115] Decreto Ley 2591 de 1991, artículo 42.
[116] Cfr. poder, consec. 3 del expediente T-10.871.254.
[117] Al respecto, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha sostenido que “en ejercicio de la función de ‘administración consultiva’, le corresponde al Consejo de Estado ‘[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.’ Tal función es ejercida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en los términos expuestos en los artículos 112 de la Ley 1437 de 2011 (98 del C.C.A.), 237, numeral 3º, de la Ley 270 de 1996 (L.E.A.J.) y 216 del Acuerdo No. 058 de 1999 –Reglamento Interno–.// El ejercicio de aquella competencia implica, entre otras cosas, la potestad para: (i) absolver consultas propiamente dichas; (ii) realizar estudios específicos sobre una materia de interés para la administración pública; (iii) revisar o preparar proyectos de ley o de códigos; y (iv) resolver conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Cuarta-, Sentencia del 5 de febrero de 2015, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02268-00(AC).
[118] Corte Constitucional, Sentencia SU-201 de 1994, reiterada en la Sentencia SU-067 de 2022.
[119] Ibidem.
[120] Ibidem.
[121] Cons. sentencias SU-201 de 1994, Auto 172A de 2004, T-682 de 2015, SU-077 de 2018, T-405 de 2018, T-104 de 2023, T-092 de 2024, entre otras.
[122] Ley 1437 de 2011, artículo 112, numeral 10, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021.
[123] Cabe anotar que aquellos conflictos en los que ambas autoridades implicadas tienen naturaleza o cumplen función jurisdiccional, las reglas que determinan la autoridad competente para dirimirlo son las previstas en el artículo 241 numeral 11 de la Carta –si se trata de conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones–, en los siguientes artículos de la Ley 270 de 1996: 17 y 18 –para conflictos dentro de la jurisdicción ordinaria–, 37 y 41 –para conflictos dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo– y 112 –para los conflictos en el marco de la función jurisdiccional disciplinaria–.
[124] Cons. Decisiones del 10 de abril de 2024 (rad. 2023-00818), del 21 de febrero de 2024 (rad. 2023-743), del 25 de enero de 2023 (rad. 2022-211); del 20 de septiembre de 2022 (rad. 2022-00130); del 18 de junio de 2019 (rad. 2019-00063), del 16 de mayo de 2018 (rad. 2017-00200), del 18 de septiembre de 2014 (rad. 2014-00168), entre otras.
[125] Fecha en la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura cesó de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones debido a la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
[126] Consejo Superior de la Judicatura. Auto del 28 de mayo de 2014. Rad. 110010102000201302213-00, reiterado en el Auto del 4 de febrero de 2016, rad. 110010306000201500176-00, citado a su vez por la Corte Constitucional en los Autos A. 560/24, A. 2781/23, A. 2709/23, A. 2280/23, A. 2203/23, A. 2202/23, A. 2176/23, A. 2174/23, A. 2169/23, A. 2167/23, A. 2166/23, A. 2116/23, A. 2108/23, A. 2098/23, A. 2096/23, A. 1954/23, A. 1914/23, A. 1902/23, A. 1894/23, A. 1896/23, A. 1879/23, A. 1849/23, A. 1848/23, A. 1847/23, A. 1846/23, A. 1653/23, A. 1650/23, A. 1571/23, A. 1577/23, A. 1445/23, A. 1388/23, A. 1328/23, A. 1320/23, A. 1309/23, A. 1243/23, A. 1237/23, A. 1236/23, A. 1161/23, A. 893/23, A. 881/23, A. 887/23, A. 813/23, A. 810/23, A. 806/23, A. 742/23, A. 734/23, A. 733/23, A. 1691/22, A. 1658/22, A. 1480/22, A. 1044/21 y A. 1023/21.
[127] De acuerdo con el artículo 150 numeral 2 de la Constitución.
[128] Corte Constitucional, Sentencias C-025 de 1993, C-472 de 1994, C-222 de 1996, C-245 de 1996. C-386 de 1996, SU-047 de 1999, C-545 de 2008, C-240 de 2014, SU-431 de 2015, SU-373 de 2019. Recientemente, en la Sentencia SU-146 de 2020 esta Corporación afirmó que el fuero constitucional es una institución propia de los sistemas democráticos y tiene como finalidad “la protección del ejercicio de la función, particularmente en condiciones de independencia y de autonomía, de tal manera que se logra la buena marcha de las tareas estatales, en vigencia de principios como el de frenos y contrapesos”.
[129] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993.
[130] Corte Constitucional, Sentencia C-245 de 1996.
[131] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[132] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1996.
[133] Corte Constitucional, Sentencia SU-431 de 2015.
[134] Corte Constitucional, Sentencia SU-431 de 2015.
[135] Ibidem.
[136] Sobre el particular, sostuvo la Corte: “(…) [E]s menester dejar en claro que la figura del fuero especial aparece dispuesta de manera expresa en la Constitución Política tan sólo en materia penal y disciplinaria, reflejada cabalmente en dos clases de actuaciones judiciales llevadas a cabo por el Congreso: La primera de ellas, vinculada a acusaciones por delitos cometidos en ejercicio de las funciones o a indignidad por mala conducta, evento en el que ‘el Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena’. Y la segunda, relativa a las acusaciones por delitos comunes, de cara a las cuales ‘el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia’.
De suerte que, en lo que concierne a conductas vinculadas con otros tipos de responsabilidad del Fiscal General de la Nación, no existe una disposición similar o equivalente en el texto superior que permita establecer, por ejemplo, si el escrutinio y juicio de la gestión que adelante sobre bienes y fondos de la Nación, cuando, en el ejercicio de sus competencias, le corresponda adelantar tal gestión, corresponde privativamente al Congreso de la República, esto es, que la Cámara de Representantes proceda a realizar las investigaciones pertinentes y que ante el Senado se sigan los juicios respectivos, o si, por el contrario, aquello afecta esencialmente la cláusula general de competencia de la Contraloría General, permitiéndole intervenir en la búsqueda de la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública del control fiscal, utilizando el pleno de sus atribuciones administrativas y de naturaleza sancionatoria.
Dicha inquietud adquiere indudable relevancia desde la perspectiva constitucional en la medida en que las distintas posibilidades de decisión que afloran para responder a ella, necesariamente modifican, si se quiere, la interpretación sobre algunas de las facultades asignadas a los organismos de control, el alcance del régimen jurídico del fuero y las temáticas condicionadas a esa garantía institucional. Baste mencionar a este respecto que si se acogiese la primera de las hipótesis arriba enunciadas se estaría dotando al fuero especial de juzgamiento de un carácter general e integral que no solo comprendería los asuntos penales y disciplinarios, sino que se extendería al ámbito fiscal, configurándose en el asunto que se examina un defecto orgánico ante la incompetencia absoluta de la Contraloría General de la República para asumir como juez natural del Fiscal General de la Nación.
En cambio, si se llegare a admitir la segunda de las hipótesis planteadas, habría de precisarse que la función judicial que se le asigna al Congreso de la República frente al Fiscal General de la Nación opera en un sentido normativo restringido, es decir, que sólo tiene aplicación en cuanto hace a las faltas explícitamente señaladas en la Constitución y no contempla atribuciones adicionales disímiles de las que allí se otorgan.
En tales condiciones, el fuero especial -reglado por completo en la Constitución- tendría como nota distintiva amparar las cuestiones penales y disciplinarias, no así las inherentes a eventuales responsabilidades de índole patrimonial, administrativa o fiscal. Por eso, la Contraloría General de la República vendría siendo la autoridad calificada para inspeccionar la gestión de los recursos públicos por parte del Fiscal General de la Nación como alto funcionario del Estado, pudiendo emplear los correctivos que correspondan y las demás acciones derivadas del ejercicio mismo de vigilancia fiscal”. Corte Constitucional, Sentencia SU-431 de 2015.
[137] Corte Constitucional, Sentencia SU-431 de 2015.
[138] Ibidem.
[139] Ibidem.
[140] Artículo 188 C.P.
[141] Ibidem.
[142] Artículo 189 C.P.
[143] Ibidem.
[144] Corte Constitucional, Sentencia C-1172 de 2001.
[145] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1996. Ver también Corte Constitucional, Auto de octubre 12 de 1995.
[146] Casar, María Amparo, et. al. “El fuero en México. Entre inmunidad e impunidad”. Política y gobierno 25, no. 2 (2018). Disponible en: https://www.scielo.org.mx/pdf/pyg/v25n2/1665-2037-pyg-25-02-339.pdf; Suárez, Karina. “López Obrador decreta la eliminación del fuero presidencial”. El País, 19 de febrero de 2021. Disponible en: https://elpais.com/mexico/2021-02-19/lopez-obrador-decreta-la-eliminacion-del-fuero-presidencial.html.
[147] García Chávarri, M. Abraham. “Juicio político, antejuicio y acusación constitucional en el sistema de gobierno peruano”. Revista Jurídica Cajamarca. Disponible en: https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/B2C55BC997A99D7105257D430075BB07/$FILE/Revista_Jur%C3%ADdica_Cajamarca.pdf; Roel Alva, Luis Andrés, y Oblitas Villalobos, William Jesús. “Extinción de la inmunidad presidencial por casos de corrupción en la Constitución Política del Perú de 1993”. Revista Electrónica Iberoamericana (REIB) 18, no. especial (2024): 97-112. Disponible en: https://e-revistas.uc3m.es/index.php/REIB/article/view/8635/6636.
[148] Sagawa, Karen. “Quando o foro privilegiado atua no Brasil,” Projeto Publique-se, 21 de agosto de 2020, Disponible en: https://publique-se.org.br/notas-tecnicas/quando-o-foro-privilegiado-atua-no-brasil.
[149] Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Fuero parlamentario y de autoridades: legislación extranjera, Serie de Legislación Comparada Nº 21 (Valparaíso: BCN, 2003), pp. 7–8. Disponible en: https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/21589/1/Fuero%20parlamentario%20y%20de%20autoridades%20_%20legislacion%20extranjera_2%20(3).pdf
[150] Menárguez Criado, Manuel Jesús. “La figura del aforamiento parlamentario y gubernativo. Evolución histórica y propuestas de reforma normativas”. (Universidad Miguel Hernández de Elche, 2019). Disponible en: https://dspace.umh.es/handle/11000/6864; Mauro Arturo Rivera-León. “Inmunidad parlamentaria en México: un análisis crítico del fuero constitucional,” Dikaion 21, No. 1 (enero-junio 2012): 229-253. Disponible en: https://dikaion.unisabana.edu.co/index.php/dikaion/article/view/2271/2839.
[151] Amandeep S. Grewal, The President’s Criminal Immunity, 77 SMU L. Rev. F. 81 (2024). Disponible en: https://doi.org/10.25172/slrf.77.1.5; Delahunty, Robert, y Yoo, John. “The Presidential Immunity Decision”. Harvard Journal of Law & Public Policy, Per Curiam No. 34 (Fall 2024): 1–8. Disponible en: https://journals.law.harvard.edu/jlpp/wp-content/uploads/sites/90/2024/10/Delahunty-Yoo-The-Presidential-Immunity-Decision-vf.pdf.
[151] El caso se originó a raíz de los cargos penales presentados contra Donald J. Trump por su presunto intento de interferir en los resultados de las elecciones presidenciales de 2020, particularmente en relación con los disturbios ocurridos el 6 de enero de 2021 en el Capitolio. Trump alegó inmunidad penal por los actos oficiales realizados durante su presidencia. La Corte Suprema decidió que el presidente tiene inmunidad absoluta frente a procesos penales por actos realizados en ejercicio de sus poderes constitucionales exclusivos, como dar órdenes a los altos funcionarios del Ejecutivo. Sin embargo, la Corte estableció que no existe inmunidad para actos que no sean oficiales o que se consideren privados. La Corte no resolvió si los actos específicos imputados a Trump eran oficiales o no, sino que devolvió el caso a los tribunales inferiores para que aplicaran el estándar definido. La decisión reafirma que los expresidentes pueden ser procesados penalmente, pero solo si los actos en cuestión no están cubiertos por la inmunidad funcional reconocida.
[152] La Corte Suprema decidió que el presidente tiene inmunidad absoluta frente a procesos penales por actos realizados en ejercicio de sus poderes constitucionales exclusivos, como dar órdenes a los altos funcionarios del Ejecutivo. Sin embargo, la Corte estableció que no existe inmunidad para actos que no sean oficiales o que se consideren privados. La Corte no resolvió si los actos específicos imputados eran oficiales o no, sino que devolvió el caso a los tribunales inferiores para que aplicaran el estándar definido. La decisión reafirma que los expresidentes pueden ser procesados penalmente, pero solo si los actos en cuestión no están cubiertos por la inmunidad funcional reconocida.
[153] El fallo de Trump v. United States reconoce que distinguir entre actos oficiales y privados puede ser complejo y que corresponde a los tribunales realizar ese análisis caso por caso.
[154] Cons. Casar, María Amparo, et. al. “El fuero en México. Entre inmunidad e impunidad”, Política y gobierno 25, n.º 2 (2018). El estudio analizó 31 países –Afganistán, Argentina, Bolivia, Botsuana, Brasil, Camboya, Chile, China, Colombia, Costa Rica, España, Estados Unidos, Etiopía, Federación Rusa, Guatemala, Hungría, India, Irán, Italia, México, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Reino Unido, República Dominicana, Serbia, Singapur, Sudáfrica, Túnez, Uruguay y Venezuela– y concluyó que 28 de ellos ofrecen protección procesal al titular del Ejecutivo, impidiendo que enfrente acusaciones judiciales sin un procedimiento previo ante el Poder Legislativo u otra autoridad estatal. En 21 países el proceso está a cargo del Legislativo; en nueve participa también el Poder Judicial. En Afganistán, se conforma una comisión especial con integrantes de ambos poderes.
[155] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1996
[156] Ley 5 de 1992, artículo 312, numeral 5.
[157] Sobre el particular, en la Sentencia C-037 de 1996 dijo la Corte: “Así, entonces, se entenderá que el fiscal general de la nación, las autoridades y los particulares podrán acusar a los funcionarios que gocen de fuero constitucional por todo tipo de faltas, incluyendo lógicamente las disciplinarias”.
[158] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1996.
[159] Cons. Ley 5 de 1992, artículos 308, 311, 312 y 327 a 345.
[160] Ley 5 de 1992, artículo 332 y ss.
[161] Ley 5 de 1992, artículos 333 y 336.
[162] Ley 5 de 1992, artículo 341.
[163] Ley 5 de 1992, artículos 328 y 341.
[164] Ley 5 de 1992, artículo 344.
[165] Ley 5 de 1992, artículo 353.
[166] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[167] Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016.
[168] En este punto, vale la pena mencionar que, tratándose de delitos comunes, la Comisión de Acusaciones se encarga de proferir resolución de acusación y dar paso a la etapa de juzgamiento, en la cual, previa aprobación por la Comisión de Instrucción del Senado, el acusado es puesto a disposición de la Corte Suprema de conformidad con lo previsto en los artículos 175.3 y 235 de la Constitución. Tratándose de delitos cometidos en ejercicio de sus funciones que no tienen pena distinta de la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, o de indignidad por mala conducta, la investigación y acusación corresponderá a la Comisión de Acusaciones y al Senado de la República su juzgamiento por conducto de la Comisión de Instrucción contemplada en el artículo 344 de la Ley 5 de 1992. Frente a las conductas que se enmarcan en la figura de indignidad por mala conducta, la jurisprudencia –Sentencia C-369 de 1999– ha definido que se trata de aquellas conductas contrarias a la moralidad y el orden público que afectan la dignidad de la función pública y el orden constitucional y su juzgamiento corresponde al Congreso de la República, quien impondrá únicamente sanciones de tipo político. Debe resaltarse que en juicios políticos en los que no se contemplen delitos y penas propias del derecho penal, la Comisión de Instrucción no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, no obstante, si los hechos lo constituyen merecedor de penas distintas a las antes señaladas y una vez surtido el antejuicio que corresponde realizar al Congreso por conducto de sus comisiones de investigación y acusación, e instrucción, se le seguirá juicio penal –y no político– ante la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con lo contemplado en el numeral 2 del artículo 175 de la Constitución.
[169] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[170] Al respecto, conviene traer a colación la caracterización que de esta prerrogativa hizo la Corte en la Sentencia C-1174 de 2004: “Del anterior recuento se desprende que i) la inviolabilidad que se establece en el artículo 185 superior no ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total en relación con cualquiera de sus actuaciones.; ii) él ámbito preciso de la inviolabilidad allí establecida se circunscribe a los votos y opiniones que se emitan por los congresistas en el ejercicio del cargo; iii) la actuación de un senador o representante se encuentra amparada por la inviolabilidad sólo si a) se trata de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto del Congreso; b) la opinión o voto es emitido en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones o votos que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios; iv) la inviolabilidad no puede entenderse en el sentido de que con ella se amparan conductas delictivas que se cometan por fuera del preciso marco señalado para la inviolabilidad, a saber los votos y opiniones de los congresistas en el ejercicio del cargo y que en este sentido nada impide que se persigan conductas como por ejemplo el tráfico de influencias, o cualquier otro delito que se cometa por el Congresista por fuera de dicho marco, bien relacionado con el ejercicio de sus funciones o por fuera de ellas; v) si bien en decisiones de constitucionalidad y de tutela se han expresado criterios divergentes sobre el alcance de la inviolabilidad en relación con la función jurisdiccional que excepcionalmente cumple el Congreso, es claro que la jurisprudencia tiene como eje los votos y opiniones que se emitan por los congresistas en ejercicio de dichas funciones” (se subraya).
[171] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[172] Corte Constitucional, Sentencia SU-077 de 2018.
[173] “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.
[174] “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
[175] “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.
[176] Dichas sanciones pueden consistir en: (i) multas entre el uno por ciento (1%) y el diez por ciento (10%) de los recursos desembolsados por parte del Estado para la respectiva campaña, (ii) congelación de los giros respectivos para el desarrollo de la campaña, (iii) en caso de sobrepasar el tope de recursos permitidos, bien por recibir donaciones privadas mayores a las autorizadas, o por superar los topes de gastos, puede imponer la devolución parcial o total de los recursos entregados y (iv) en el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política.
[177] Corte Constitucional, Sentencia T-084 de 2023.
[178] Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004: “de la Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente de la República”.
[179] Ley 996 de 2005, artículo 1.
[180] Proyecto de Ley Estatutaria 216 de 2005 Senado, por medio de la cual se regula la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y las demás materias que establece el Acto legislativo número 02 de 2004.
[181] Ley 996 de 2005, artículo 11.
[182] Proyecto de Ley Estatutaria 216 de 2005 Senado, por medio de la cual se regula la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y las demás materias que establece el Acto legislativo número 02 de 2004.
[183] Ley 996 de 2005, artículos 12 y 13.
[184] Ley 996 de 2005, artículo 14.
[185] Proyecto de Ley Estatutaria 216 de 2005 Senado, por medio de la cual se regula la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y las demás materias que establece el Acto legislativo número 02 de 2004.
[186] Ley 996 de 2005, artículo 15.
[187] Ley 996 de 2005, artículo 16.
[188] Ley 996 de 2005, artículo 17.
[189] Ley 996 de 2005, artículo 18.
[190] Ley 996 de 2005, artículo 19.
[191] Ley 996 de 2005, artículo 20.
[192] Ley 996 de 2005, artículo 21.
[193] Proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara, “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.
[194] Al resolver un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de la misma ciudad (expediente CJU-4537).
[195] Corte Constitucional, Auto 916 de 2024.
[196] Ibidem.
[197] Ibidem.
[198] Ibidem.
[199] Corte Constitucional, Sentencia C-1153 de 2005.
[200] Proyecto de Ley Estatutaria 216 de 2005 Senado, por medio de la cual se regula la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y las demás materias que establece el Acto legislativo número 02 de 2004.
[201] De acuerdo con la regla definida en la Sentencia SU-431 de 2015.
[202] Corte Constitucional. Sentencia C-417 de 1993.
[203] De acuerdo con la Sentencia C-590 de 2005, que inauguró la doctrina sobre las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales como una evolución desde la antigua teoría de la denominada vía de hecho, la decisión dictada por la autoridad configura una violación al debido proceso cuando se presenta alguno de los siguientes vicios:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la Constitución.”
[204] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-076 de 2018, T-566 de 2016, T-773 de 2015, T-682 de 2015, T-559 de 2015, entre otras.
[205] Al respecto, en la Sentencia C-034 de 2014 esta Corte resaltó que “[u]na de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas. Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales”.
[206] Corte Constitucional, Sentencia T-076 de 2011.
[207] Corte Constitucional, Sentencia T-682 de 2015.
[208] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[209] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[210] Corte Constitucional, Sentencia SU-218 de 2024.
[211] Ibidem.
[212] En el escrito de tutela se hace referencia a un “defecto constitucional”.
[213] Corte Constitucional, Sentencia SU-069 de 2018.
[214] Cfr. decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consec. 5 del expediente T-10.871.254, p. 11.
[215] Ibid., p. 30.
[216] Ibid., p. 25.
[217] Ibid., p. 26.
[218] Ibidem.
[219] Ibid., p. 27-28.
[220] Ibid., p. 28.
[221] Cfr. Intervención del CNE, consec. 41 del expediente T-10.871.254, p. 10.
[222] De conformidad con el artículo 21 de la Ley 996 de 2005.
[223] Corte Suprema de Justicia, Sala Especial de Instrucción, providencia del 29 de junio de 2022, radicado 00431.
[224] Cfr. consec. 121-155 del expediente T-10.871.254.
[225] Cfr. consec. 135 del expediente T-10.871.254, entre otros.
[226] Corte Constitucional, Auto 916 de 2024, en reiteración de la Sentencia C-1153 de 2005.
[227] El fuero constitucional protege a todos los altos funcionarios del Estado, como se desprende de la Sentencia SU-431 de 2015 –en la que se abordó el caso del fiscal general de la Nación–.
[228] Cfr. consec. 129 del expediente T-10.871.254, entre otros.
[229] Ley 1952 de 2019, artículo 2.
[230] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1996.
[231] Dicha disposición establece que cuando se declare la falta de jurisdicción o competencia por factores subjetivo o funcional, “lo actuado conservará validez salvo la sentencia que se hubiere proferido[,] que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente”. En Sentencia C-537 de 2016, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del apartado subrayado, y destacó que la finalidad de esta medida es “hacer efectivo el derecho al juez natural o competente, así como el acceso a la justicia, sin que su respeto signifique el sacrificio de otros elementos del derecho fundamental al debido proceso y de otros imperativos constitucionales”, como la celeridad de la administración de justicia, la economía procesal, la tutela judicial efectiva y la prevalencia del derecho sustancial.
[232] El citado precepto establece que “[l]a prueba practicada dentro de una actuación declarada nula, conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de contradecirla”. Aunque esta regla no se refiere propiamente a situaciones de falta de competencia y jurisdicción, sí responde al mismo principio según el cual la nulidad de lo actuado no necesariamente implica la pérdida de validez y eficacia de la prueba recaudada.
[233] En la Sentencia SU-388 de 2021, esta Corporación sostuvo: “[E]n el ordenamiento jurídico existe un principio de fundamentación constitucional, según el cual, ante el advenimiento de situaciones que afecten el desarrollo de un proceso, las autoridades judiciales deben en lo posible procurar preservar la validez -y por ende, la eficacia- de lo actuado, con el fin de asegurar el principio de legalidad, el acceso efectivo a la administración de justicia, la garantía del juez natural, la seguridad jurídica y la economía procesal”. Esto implica que “la autoridad judicial debe procurar adecuar el trámite en forma tal que se logre mantener la validez y eficacia de lo actuado, sin vulnerar las garantías de los sujetos procesales”.
[234] Constitución Política, art. 265.
[235] Incluso la Corte Constitucional, al resolver conflictos de jurisdicción relevantes para la cuestión ahora analizada, ha determinado que “[l]a competencia para decidir sobre la presunta violación de los topes de financiación de la campaña presidencial corresponde al Consejo Nacional Electoral, conforme lo dispuesto en los artículos 265 de la Constitución y 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, y para los efectos allí establecidos” (Auto A-916 de 2024, cuya regla de decisión fue reiterada en el auto A-843 de 2025).
[236] Sobre esto, considero importante destacar que la calidad colectiva de la campaña presidencial, que se expresa en la condición grupal de los actores involucrados - representantes legales, directivos y candidatos-, impide tener como precedente vinculante en el presente caso las reglas contenidas en la sentencia SU-431 de 2015, pues en aquella providencia la investigación fiscal se adelantó con referencia exclusiva a un aforado constitucional.
[237] Ley 996 de 2005, art. 21, núm. 4.
[238] Ibidem.
[239] Así por ejemplo, en la sentencia T-830 de 2012, reiterada en las decisiones T-438 de 2016 y C-126 de 2018, se distingue conceptualmente entre el antecedente y el precedente, del siguiente modo: “El primero –antecedente– se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (v.gr. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad (…). El segundo concepto –precedente–, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.
[240] Corte Constitucional, Sentencia SU-275 de 2025, párrs. 160, 163 y 260.
[241] Esta competencia le fue encomendada a la Corte Constitucional mediante el Acto Legislativo 2 de 2015 que, a su vez, modificó el artículo 241 de la Carta Política, referente a las funciones de la Corte Constitucional. Esta función se hizo efectiva a partir del 13 de enero de 2021.
[242] Supra, pie de página 126 de la Sentencia SU-275 de 2025.
[243] Supra, párr. 160.
[244] Ibid.
[245] Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), artículo 112, numeral 10
[246] Ver los artículos 174, 178 y 199 de la Constitución de 1991.
[247] “en el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según
el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política”. Ley 996 de 2005, art.
21, numeral 4.
[248] Constitución de 1991, art. 109.
[249] Ibid.
[250] Ley 1475 de 2011, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
[251] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
[252] Ley 130 de 1994, “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan
normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.
[253] Ley 1475 de 2011, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, art. 26.
[254] Corte Constitucional, Sentencia SU-275 de 2025, párr. 241.
[255] Corte Constitucional, Sentencia SU-431 de 2015, capítulo 4
[256] Corte Constitucional, Sentencia SU-275 de 2025, párrs. 241 y 279.
[257] Ibid., párr. 287.
[258] Por definición, el Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad
administrativa. Constitución Política, art. 115.
[259] Constitución Política, art. 175, numeral 2.