TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-392/25

 

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Improcedencia por cuanto no se cumple con el requisito de subsidiariedad y además se interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia

 

(i) el daño no es inminente por cuanto la proposición acusada ya fue adoptada y ya se encuentra surtiendo efectos; (ii) no existe evidencia de que el perjuicio sea grave y la accionante no aportó ninguna razón para considerarlo así; (iii) no se encuentra en qué sentido es urgente evitar el daño por cuanto la accionante no demostró la gravedad del mismo; y (iv) las medidas no serían impostergables por cuanto en este momento se tramita el medio de control ordinario.

 

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas jurisprudenciales

 

MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA EN EL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales

 

PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios para determinar su configuración

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Novena de Revisión

 

SENTENCIA T-392 DE 2025

 

Referencia: expediente T-11.179.321

 

Asunto: acción de tutela instaurada por Alba Lucía Velásquez Hernández contra el Consejo Nacional Electoral y Álvaro Hernán Prada Artunduaga.

 

Tema: improcedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos del Consejo Nacional Electoral

 

Magistrado ponente:

Juan Jacobo Calderón Villegas (e)

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y Juan Jacobo Calderón Villegas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte conoció de una acción de tutela presentada por una magistrada del Consejo Nacional Electoral (CNE) contra esa entidad y el señor Álvaro Hernán Prada Artunduaga, presidente de la corporación. Ello, con ocasión de lo acontecido en la sesión de la Sala Plena del 25 de febrero de 2025, en la cual (i) se negó la solicitud de rotación de una proposición para modificar el reglamento del CNE; (ii) el presidente rechazó de plano una recusación en su contra presentada por la accionante para que este no pudiera decidir sobre la rotación del expediente; y (iii) el presidente rechazó de plano el recurso de súplica por ella interpuesto contra el rechazo de plano de la recusación presentada.

 

En primera instancia, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá negó el amparo. Consideró que la solicitud de rotación no se realizó según el procedimiento establecido en el reglamento del CNE y que la recusación solo puede presentarse en el marco de un proceso, no de una actuación administrativa. En segunda instancia, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia, pero precisó que lo hacía por razones diferentes. En concreto, sostuvo que no se cumplía el requisito de subsidiariedad pues la accionante puede cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

 

La Sala Novena de Revisión analizó la procedencia de la acción. En primer lugar, determinó que se satisficieron los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva. En segundo lugar, se verificó que la acción cumplió con el presupuesto de la inmediatez. En tercer lugar, la Corte estableció que las pretensiones de la accionante apuntaban a suspender los efectos de la reforma del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, sin embargo, dicha modificación se encuentra contenida en un acto administrativo, susceptible de control jurisdiccional a través del medio de control de nulidad que es el mecanismo judicial principal, idóneo y eficaz.

 

En ese contexto, esta Corporación encontró que la accionante acudió al medio de control principal y solicitó medidas cautelares. Como se constató que esa actuación se encuentra en curso, es idónea y eficaz, la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. Tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, toda vez que la demandante le pidió al juez natural que adoptara medidas cautelares. En consecuencia, se revocaron las decisiones de instancia que negaron el amparo solicitado y, en su lugar, se declaró la improcedencia de la acción de tutela, por incumplir el requisito de subsidiariedad.

 

I. ANTECEDENTES

 

Hechos

 

1. El 27 de febrero de 2025, Alba Lucía Velásquez Hernández, magistrada del Consejo Nacional Electoral (CNE), presentó una acción de tutela contra esa entidad y contra Álvaro Hernán Prada Artunduaga, presidente de la corporación. Consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa por (i) la negativa del presidente de rotar para discusión el proyecto de reglamento presentado por el magistrado Alfonso Campo Martínez; y (ii) por rechazar de plano la recusación presentada en su contra y el recurso de súplica interpuesto ante el rechazo.

 

2. El 25 de febrero de 2025, en la Sala Plena del CNE se discutieron diferentes propuestas de modificación al reglamento interno de la corporación. Una de estas propuestas fue la Proposición 16988, con ponencia del magistrado Alfonso Campo Martínez, la cual iba dirigida a modificar los artículos 16 y 27 del reglamento -Resolución 065 de 1996-. Una de las reformas propuestas implicaba que el período del presidente nombrado se podría prorrogar hasta que se realizara la elección de otro presidente.

 

3. En la sesión, el magistrado Altus Alejandro Baquero solicitó la rotación de los proyectos de modificación. La accionante acompañó esta solicitud y sugirió la conformación de una mesa técnica para su estudio. Sin embargo, esta solicitud fue rechazada por el presidente de la corporación, quien afirmó que se trata de una resolución reglamentaria y no de un expediente.

 

4. Con posterioridad, el presidente del CNE sugirió al magistrado Ocampo, ponente de la Proposición 16988, que eliminara la figura de la prórroga de su propuesta[1]. A continuación, intervino el magistrado Ocampo e indicó que “si no hay la elección del presidente en propiedad, sencillamente acojo y pongo en consideración suprimir la prórroga de la presidencia actual -como lo ha solicitado el propio presidente y como lo planteó el Dr. Cristian, se lo escuché a la Dra. Alba, a la Dra. Fabiola y a la Dra. Maritza-, si hay que retirar esa palabra, claro que lo vamos a hacer”[2].

 

5. Debido al rechazo de la solicitud de rotación, la actora formuló recusación contra el presidente del CNE fundada en el artículo 140.1 del CGP, pues a su juicio, tiene un interés directo en la resolución objeto de discusión. Esto porque “varios magistrados de la [S]ala manifestaron su inconformidad con la propuesta de extender por un año adicional la presidencia, y en tanto se elija una nueva mesa directiva”[3]. El presidente la rechazó de plano y afirmó:

 

[E]l despacho considera que es totalmente improcedente la recusación, por tal motivo, la rechazó de plano. Aquí no opera la recusación que se da porque pueda advertir algún tipo de interés cuando hay un juez que puede tener, precisamente puede estar comprometida su actuación, en este caso nosotros lo que estamos haciendo es en uso de nuestras facultades debatiendo una modificación al reglamento interno que es propio de nuestra actividad[4].

 

6. Posteriormente, el presidente indicó que “la Sala tiene la posibilidad por supuesto de revisar la decisión mía, la Sala tiene la autonomía de revisarlo, pero la posición del despacho es rechazarla de plano y que continúe la discusión y la votación de la modificación al reglamento”[5]. Sin embargo, tras un período de discusión, afirmó que “aquí no puede haber votación porque es que no se le puede dar trámite porque es que eso no es una recusación”[6].

 

7. Inconforme con la decisión, la accionante formuló recurso de súplica[7]. Este fue rechazado de plano y el accionado afirmó: “el recurso de súplica no es contra una resolución que yo haya proferido como presidente, he actuado y he tomado decisiones como magistrado que hace parte de esta sala, donde tenemos facultades de analizar cualquier propuesta por algún colega sobre alguna modificación al resultado, es inexistente la resolución que dictó el presidente de esta corporación por la cual usted está hablando de, o refiriéndose a un derecho de súplica. Así que no veo que sea procedente”[8].

 

8. Resuelto este trámite, se votó la Proposición 16988 y esta fue acogida con seis votos y sin la presencia de los magistrados Altus Alejandro Baquero Rueda, Fabiola Márquez Grisales y la accionante. Esta votación fue ratificada el 4 de marzo de 2025, aprobándose definitivamente la proposición. Con esto, se evidencia la siguiente transición normativa:

 

Tabla 1

Proposiciones de reforma al reglamento interno

 

La acción de tutela

 

9. La actora sostuvo que en el presente caso se presentó una vulneración de sus derechos y existía un perjuicio irremediable porque para la aprobación de la reforma es necesario que obtenga votación favorable en dos sesiones y la segunda de estas estaba programa para el día 4 de marzo del año en curso. En ese sentido, sostuvo que el eventual acto administrativo estaría viciado por irregularidades procesales debido a que no se tramitó adecuadamente la recusación. Por ello, consideró que el actuar del presidente de la corporación se apartó de la reglamentación interna y de la forma como se habían resuelto situaciones similares con anterioridad.

 

10. En consecuencia, solicitó dejar sin efecto las decisiones que rechazaron la rotación de la ponencia, de la recusación y del recurso de súplica. Además, pidió que se ordene (i) “la suspensión provisional del trámite de aprobación del proyecto de Resolución mediante la cual se modifican los artículos 16 y 27 del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, hasta tanto se resuelvan conforme a derecho la recusación y el recurso de súplica interpuestos”; (ii) a los accionados “abstenerse de ejecutar cualquier acto administrativo que derive de la modificación del reglamento interno, mientras no se garantice el derecho a una discusión imparcial y transparente”; y (iii) “[d]isponer que en futuras sesiones del Consejo Nacional Electoral se garantice el trámite de recusaciones y recursos conforme a lo previsto en el reglamento interno y en el Código General del Proceso”.

 

Trámite procesal

 

11. Mediante auto del 28 de febrero de 2025 la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá avocó conocimiento del asunto y corrió traslado a los accionados.

 

12. Los magistrados del CNE Altus Alejandro Baquero Rueda y Fabiola Márquez Grisales, solicitaron ser tenidos en cuenta como “coadyuvante[s] con interés legítimo” y ahondaron en los argumentos del escrito inicial.

 

13. El presidente del CNE indicó, frente a la solicitud de rotación de la proposición, que el viernes 21 de febrero los equipos de trabajo de cada despacho tuvieron una presala en la que se discutieron los proyectos, se hicieron sugerencias y se presentaron observaciones a las ponencias que se analizarían el 25 de febrero de 2025 sin que se realizara comentario alguno a la Proposición 16988. Además, desde el 19 de febrero se habían incluido las propuestas de reforma en una carpeta compartida a todos los despachos. Señaló, además, que la rotación de propuestas solo puede realizarse para el ejercicio de facultades sancionatorias y no para las de raigambre reglamentario, especialmente considerando que el proyecto de reforma no está precedido de ninguna otra pieza procesal y que, en todo caso, pudo acceder al documento con cinco días de anterioridad. Por ello la accionante tuvo tiempo de leer y analizar el proyecto -que tenía una extensión de cuatro páginas-, y pudo haber elaborado una propuesta en contra.

 

14. En relación con el trámite de la recusación, el presidente afirmó que la magistrada no formuló oportunamente la recusación ni aportó pruebas, por lo que solo se limitó a esbozar una manifestación genérica carente de acervo probatorio. Sostuvo que no existe un interés directo o indirecto en la decisión y que, si en gracia de discusión ello se admitiera, los demás magistrados tampoco podrían participar, pues cualquiera de ellos podría tener el propósito de postularse como presidente de la Corporación. Igualmente, señaló que su actuación no se presentó dentro de un proceso, por lo que no se configuraban los requisitos para la recusación. Finalmente, en relación con el recurso de súplica, indicó que este no podía tener lugar pues no emitió ninguna resolución, sino un auto frente al que no procedían recursos, sumado a que no lo profirió en calidad de presidente sino en su condición de magistrado.

 

15. Los magistrados Maritza Martínez, Cristian Ricardo Quiroz Romero, Jorge Andrés Posada, Alfonso Campo Martínez del CNE, presentaron diferentes escritos en los que reiteraron los hechos de la sesión del 25 de febrero de 2025 y consideraron que estas estuvieron ajustadas a derecho. Además, indicaron que las solicitudes presentadas no fueron procedentes porque las proposiciones fueron oportunamente cargadas en la carpeta dispuesta para tal fin por la Secretaría técnica y presentadas en presala realizada el 21 de febrero, sin que la accionante ni su delegado hubieran formulado ningún cuestionamiento al proyecto.

 

 

Sentencias objeto de revisión

 

16. Primera instancia. En sentencia del 5 de marzo de 2025 la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá negó el amparo. Consideró, en un primer momento, que los actos administrativos proferidos fueron actos de trámite, por lo que no existía un mecanismo judicial para controvertirlos diferente a la acción de tutela. Sin embargo, sostuvo que (i) respecto de la solicitud de rotación, la accionante “omitió el requisito formal de elevar su requerimiento de rotación del expediente mediante oficio, por lo que emerge la improcedencia de la acción frente a esta temática al soslayarse el principio de subsidiariedad”; (ii) en relación con la recusación, la causal de interés directo “está sujeta a la existencia de un proceso, en la que el Magistrado interviene como tercero para dirimir la controversia que surge entre las partes, por lo que el contenido de la norma no se puede extender a las decisiones adoptadas en ejercicio de funciones administrativas”; y (iii) la recusación no se formuló oportunamente porque desde el minuto 8:08 de la Sala Plena se inició la discusión de las proposiciones, pero la accionante no presentó la recusación hasta la hora 1:03:22 “cuando la querellante había tenido múltiples intervenciones en la Sala, conocía el contenido de la reforma objeto de votación y la calidad que tenía el Magistrado Álvaro Hernán Prada Artunduaga”.

 

17. Impugnación. La accionante reiteró sus argumentos originales. Además, indicó que existía un exceso ritual manifiesto por la exigencia de que la solicitud de rotación se haya presentado mediante oficio. Reprochó la interpretación desplegada frente a la palabra “proceso”, en cuanto la expresión no implica en sí un litigio. Finalmente, alegó que la justificación utilizada por el tribunal para considerar razonable el rechazo de la recusación, configura un “criterio exógeno” que no debió ser parte del razonamiento del juez constitucional, pues no fue el sustento original de la decisión criticada. La impugnación fue coadyuvada por los magistrados Altus Alejandro Baquero Rueda y Fabiola Márquez Grisales.

 

18. Segunda instancia. Mediante sentencia del 24 de abril de 2025 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia, pero precisó que lo hacía por razones diferentes. En concreto, sostuvo que no se cumplía el requisito de subsidiariedad pues la accionante puede cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

 

Trámite ante la Corte

 

19. Mediante auto del 26 de junio de 2025, notificado el 14 de julio del mismo año, se seleccionó el expediente de la referencia y se repartió al magistrado ponente para su sustanciación.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

20. Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Problema jurídico y metodología de la decisión

 

21. La Sala Novena de Revisión observa que la acción de tutela fue promovida por la accionante para evitar la aprobación de la reforma de los artículos 16 y 27 del reglamento, sin que previamente se hubiere efectuado la rotación del expediente y tramitado la recusación que ella propuso en contra del presidente de esa corporación. En su criterio, el acto administrativo que eventualmente adoptaría la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral estaría viciado, al haberse adoptado en contra de las normas reglamentarias y legales que debieron aplicarse.

 

22. En ese orden, las pretensiones se encaminaron a que se le ordene al Consejo Nacional Electoral: (i) revocar o dejar sin efectos la decisión del presidente de esa institución, que declaró improcedente las solicitudes de rotación de la proposición 16988 y, en su lugar se conceda la mencionada rotación; (ii) revocar o dejar sin efectos la decisión del presidente de esa corporación, que rechazó por improcedente la solicitud de recusación que la actora formuló en su contra y, en su lugar se le dé trámite a la misma ante la Sala Plena; (iii) revocar o dejar sin efectos la decisión del presidente del Consejo Nacional Electoral que rechazó el recurso de súplica que la accionante formuló contra el rechazo de la recusación y, en su lugar se le dé trámite, para que sea la Sala Plena la que decida sobre la recusación; (iv) ordenar la suspensión provisional del trámite de aprobación del proyecto de Resolución mediante la cual se modifican los articulo 16 y 27 del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, hasta tanto se resuelvan conforme a derecho la recusación y el recurso de súplica interpuestos; (v) ordenar al Consejo Nacional Electoral y a su presidente “abstenerse de ejecutar cualquier acto administrativo que derive de la modificación del reglamento interno, mientras no se garantice el derecho a una discusión imparcial y transparente”; y (vi) disponer que en futuras sesiones del Consejo Nacional Electoral se garantice el trámite de recusaciones y recursos conforme a lo previsto en el reglamento interno y en el Código General del Proceso.

 

23. Aunque el planteamiento descrito evidencia que este caso tiene origen en el trámite de las solicitudes de rotación de la Proposición 16988 y de recusación en contra del presidente del Consejo Nacional Electoral en el proceso de la reforma de los artículos 16 y 27 del reglamento interno de esa institución, en esta oportunidad la Corte centrará el estudio del asunto a partir de la situación actual de la reforma, toda vez que era esa la modificación reglamentaria que pretendía detenerse con esta acción y finalmente fue aprobada por la Sala Plena de esa corporación en la Resolución 949 del 4 de marzo de 2025.

 

24. Lo anterior, significa que cualquier pronunciamiento respecto de las pretensiones (i) a (iv) del amparo sería inane, porque las actuaciones previas ya se ejecutaron y el acto administrativo que aprobó la modificación de los artículos 16 y 27 del reglamento interno -la Resolución 949 de 2025- se encuentra vigente y está amparado por la presunción de legalidad.

 

25. Además, la Sala Novena de Revisión efectuó una consulta en la plataforma Samai[9] y constató que la accionante acudió al medio de control de nulidad ante el Consejo de Estado. En dicho escenario judicial, la ciudadana pidió la nulidad de la Resolución 949 de 4 de marzo de 2025 del Consejo Nacional Electoral y, como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional del acto acusado. Dicho proceso se surte bajo el radicado 11001032800020250007700.

 

26. En atención a lo anterior, la Corte centrará el estudio del asunto, en primer lugar, en la procedencia del amparo contra el acto administrativo mencionado, por lo que verificará si los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico son idóneos y eficaces para obtener lo planteado en esta acción de tutela y, al tiempo, verificará si se está ante un perjuicio irremediable.

 

27. De superarse el anterior presupuesto, en segundo lugar, la Sala tendrá que determinar si el Consejo Nacional Electoral y el presidente de esa Corporación vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la accionante, al no rotar para estudio ni resolver de fondo las solicitudes de recusación y súplica formuladas en el trámite de la Proposición 16988 por la cual se pretendía incorporar una reforma al reglamento interno de esa institución.

 

3.     El carácter subsidiario de la acción de tutela. Regla general de improcedencia de la acción contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[10]

 

28. La Constitución en el artículo 86 instituyó la acción de tutela como el mecanismo judicial sumario y eficaz con el que cuentan las personas para reclamar la protección de sus derechos fundamentales ante las amenazas o vulneraciones ya sea por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. Según la norma superior aludida y el Decreto estatutario 2591 de 1991, este dispositivo procede cuando el interesado no cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz o, cuando habiéndolo, pretende evitar un perjuicio irremediable.

 

29. Precisamente en esa dirección, la jurisprudencia de este tribunal ha sostenido de manera general la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos debido a la existencia de mecanismos ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11]. Sin embargo, también ha reconocido que la acción es procedente como (i) medio de protección definitivo “cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados”; o (ii) mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[12].

 

30. Frente a la figura del perjuicio irremediable, la Corte ha indicado[13] que su configuración depende de demostrar (i) la inminencia del perjuicio, lo que implica que el daño “está por suceder en un tiempo cercano”; (ii) la urgencia de las medidas para evitar la afectación de los derechos fundamentales; (iii) la gravedad del perjuicio; y (iv) el carácter impostergable de las órdenes por proferir.

 

31. Igualmente, esta corporación ha caracterizado las condiciones de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios de defensa. Ha sostenido que la idoneidad “implica que [el medio judicial ordinario] brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación”[14]. Bajo esa perspectiva ha dicho que la acción de tutela es improcedente “para dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, específicamente cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que, para la resolución de esta clase de asuntos, el legislador consagró los respectivos mecanismos judiciales ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[15].

 

32. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad. En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”. Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la acción de tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”.

 

33. Esto es así dado que la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción, lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva”^[16].

 

34. Precisamente destacó que de tales medidas se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Estas son: (i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; (ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; (iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; (iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no les es aplicable; y (v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales[17].

 

35. En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”. Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado.

 

36. En conclusión, la acción de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente. Esto es así porque el medio de control de nulidad cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que (i) el medio no es idóneo o efectivo o que (ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, será procedente el amparo. Esto debe ser verificado en el caso bajo estudio.

 

4.     Análisis de procedencia de la acción de tutela para cuestionar la Resolución 949 de 2025 del Consejo Nacional Electoral

 

37. En el presente caso la accionante, en su condición de magistrada del Consejo Nacional Electoral, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, presuntamente vulnerados por el presidente de esa corporación en el trámite de modificación de la Resolución 065 de 1996 -reglamento interno de la institución-. De la revisión del expediente, la Corte encuentra que:

 

(i)          El 19 de febrero de 2025, el magistrado Alfonso Campo Martínez radicó en la Secretaría Técnica del Consejo Nacional Electoral la Proposición 16988, por medio de la cual se buscaba reformar los artículos 16 y 27 del reglamento interno de esa corporación. Dicha propuesta de modificación apuntaba a que, una vez vencido el periodo anual del presidente, este continuaría fungiendo como tal mientras se elegía la nueva mesa directiva. Dicha proposición fue incluida en el orden del día. El documento en mención se insertó en las carpetas compartidas de las y los magistrados de esa institución.

 

(ii)        El 20 de febrero de 2025, la accionante también radicó ante la Secretaría Técnica una propuesta de reforma al reglamento interno del Consejo Nacional Electoral. Dicha proposición fue incluida en el orden del día de la Sala Plena de esa corporación, citada para el día 25 del mismo mes y año.

 

(iii)     El 21 de febrero de 2025, las y los magistrados del Consejo Nacional Electoral y sus equipos de trabajo llevaron a cabo la presala de los asuntos a discutir en la Sala Plena.

 

(iv)      En la sesión de la Sala Plena del 25 de febrero de 2025, el magistrado Altus Alejandro Baquero, con fundamento en el artículo 1 de la Resolución 6658 de 2023[18], solicitó la rotación de los proyectos de modificación del reglamento. Dicha solicitud fue apoyada por la accionante. No obstante, el presidente de la corporación rechazó lo pedido, bajo el argumento de que ese trámite no era susceptible de rotación porque versaba sobre una resolución reglamentaria y no respecto de un expediente.

 

(v)        Ante la negativa de rotación del proyecto de modificación 16988, la accionante, invocando el artículo 140.1 del CGP, presentó una recusación contra el presidente del Consejo Nacional Electoral. A juicio de la actora, el magistrado Álvaro Hernán Prada tenía un interés directo en la proposición en discusión, toda vez que su periodo como presidente de la corporación podría prorrogarse un año más mientras se elegía la nueva mesa directiva de esa institución.

 

(vi)      Según la accionante, la recusación formulada implicaba dar aplicación del artículo 16 del reglamento interno. Es decir que, ante la recusación del presidente, la sesión debía ser presidida por el vicepresidente del Consejo Nacional Electoral y llevar a cabo la votación correspondiente para determinar si el presidente debía apartarse del trámite de reforma -en aplicación de la Resolución 1043 de 2021[19]-.

 

(vii)   El magistrado Álvaro Hernán Prada, en calidad de presidente, rechazó de plano por improcedente la recusación formulada en su contra. En criterio de aquel, no operaba dicha figura porque al discutir las reformas del reglamento interno estaba ejerciendo las facultades propias de su actividad -previstas en el artículo 265 de la Constitución-. En consecuencia, el presidente de la corporación dispuso seguir con la discusión y votación de la proposición de modificación aludida.

 

(viii)  Contra la anterior decisión, la actora formuló el recurso de súplica -con fundamento en el artículo 29 del reglamento interno de la corporación[20]-. Sin embargo, el presidente del Consejo Nacional Electoral lo rechazó de plano por improcedente.

 

(ix)      A continuación, se votó la Proposición 16988 que fue acogida con seis votos y sin la presencia del magistrado Altus Alejandro Baquero Rueda, la magistrada Fabiola Márquez Grisales y la accionante.

 

(x)        La anterior votación fue ratificada y aprobada en la Resolución 949 del 4 de marzo de 2025, “por medio de la cual se modifican los artículos 16 y 27 de la Resolución 065 de 1996”. El acto administrativo aludido fue publicado[21].

 

38. A partir de los anteriores hechos, la Corte estudiará la procedencia de la acción.

 

5.     Estudio de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto

 

39. Legitimación por activa[22]. En el presente caso, la acción de amparo fue presentada por la accionante, quien en calidad de magistrada del Consejo Nacional Electoral afirma la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa en el trámite de la reforma del reglamento interno. Es decir, la acción de tutela fue promovida por la persona directamente afectada con la actuación objeto del reproche constitucional. En consecuencia, se acredita este presupuesto de procedencia.

 

40. Legitimación por pasiva[23]. La acción se dirige contra el Consejo Nacional Electoral y su presidente, Álvaro Hernán Prada. Para la Sala se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva porque el presidente fue la autoridad que rechazó por improcedentes las solicitudes de (i) rotación de la Proposición 16988, (ii) recusación en su contra y (iii) el recurso de súplica. Es decir, es la autoridad que adoptó las decisiones que la actora identificó como violatorias de sus derechos fundamentales.

 

41. En cuanto al Consejo Nacional Electoral, se cumple porque esa corporación aprobó la reforma reglamentaria contenida en la Resolución 949 de 2025, cuyos efectos pretenden detenerse a través del presente amparo.

 

42. Inmediatez[24]. En este caso se observa que la acción de tutela se radicó el 27 de febrero de 2025, dos días después de la sesión de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral en la que se discutió la Proposición 16988, en cuyo trámite se presentaron las solicitudes de rotación, recusación y súplica que fueron rechazadas por improcedentes. Además, en la misma fecha, el 25 de febrero de 2025, se aprobó la reforma de los artículos 16 y 27 del reglamento interno, que posteriormente fue adoptada en la Resolución 949 de 4 de marzo de 2025. En ese orden, el amparo se formuló de manera inmediata a la ocurrencia de la vulneración denunciada por la actora.

 

43. En todo caso, la Sala resalta que, al momento de presentación de la acción de tutela, el 27 de febrero de 2025, la proposición no había sido aprobada y el reglamento no había sido modificado. En concreto, esto ocurrió el 4 de marzo de 2025, una semana después de presentada la acción de tutela.

 

44. Subsidiariedad. La acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad por dos razones: (i) la accionante cuenta con medios ordinarios eficaces e idóneos para proteger sus derechos; y (ii) no se evidencia un perjuicio irremediable.

 

a)     Idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

 

45. El artículo 137 del CPACA prevé el medio de control de nulidad. De acuerdo con esa disposición “[t]oda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”, por las causales establecidas en el inciso segundo del mismo artículo, las cuales se refieren a cuando los actos administrativos “hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.

 

46. En el caso bajo estudio, la Resolución 949 de 2025 contiene “una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos”[25]. Esto significa que la modificación de los artículos 16 y 27 del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral creó una situación jurídica y, por tanto, es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional.

 

47. En esta medida, el medio de nulidad simple es idóneo para adelantar las pretensiones de la accionante. En concreto, ella discute que se produjeron diferentes arbitrariedades en el trámite. Dicho supuesto se enmarca de manera clara en las causales del inciso segundo del artículo 137 del CPACA. Este hace referencia a situaciones como la irregularidad, la desviación de funciones o la omisión del derecho de audiencia y defensa, circunstancias que fueron puestas de presente por la actora en la acción de tutela.

 

48. Además, frente a  la eficacia del medio, la accionante tiene la posibilidad de solicitar el decreto de medidas cautelares que, como se señaló en las consideraciones, ha implicado que la Corte considere que el medio pueda resultar eficaz para la protección de los derechos[26].

 

49. La consulta de la plataforma Samai, evidenció que la accionante formuló demanda de nulidad contra la Resolución 949 del 4 de marzo de 2025 del Consejo Nacional Electoral, que se tramita en la Sección Quinta del Consejo de Estado, bajo el radicado 11001032800020250007700. De dicho proceso se destacan las siguientes actuaciones:

 

Tabla 2

Medio de control de nulidad[27]

 

50. La revisión de los documentos referidos anteriormente, evidencia que la accionante acudió al medio de control para solicitar la nulidad de la Resolución 949 de 4 de marzo de 2025 del Consejo Nacional Electoral. En la demanda la accionante señaló que el acto: “fue expedido en contravención de normas constitucionales y legales que garantizan la participación política y el pluralismo democrático (arts. 1, 40 y 107 C.P.). Al limitar injustificadamente el ejercicio libre y transparente de los partidos políticos, vulnera derechos fundamentales y desnaturaliza el rol garantista del Consejo Nacional Electoral. La Resolución 0094 de 2025 es irregular por cuanto se profirió sin sustento normativo válido ni procedimiento participativo, configurando una restricción arbitraria y desproporcionada a derechos políticos protegidos constitucionalmente”[28].

 

51. Para soportar su pretensión, la accionante identificó a la accionada y le remitió la copia de la demanda junto con sus anexos, presentó los hechos, precisó los fundamentos de derecho y formuló el concepto de violación. Igualmente adjuntó y solicitó pruebas, así como los anexos correspondientes.

 

52. Además, en cuaderno separado, la demandante pidió como medida cautelar, que se decretara la suspensión provisional del acto acusado, bajo los siguientes argumentos:

 

“Nos encontramos ante una circunstancia que exige la intervención inmediata del Consejo de Estado para proteger la integridad del orden constitucional y el funcionamiento legítimo de uno de los órganos más sensibles del sistema democrático: el Consejo Nacional Electoral. La Resolución 00949 de 2025 fue adoptada mediante un procedimiento profundamente viciado que viola de manera estructural el derecho al debido proceso, la imparcialidad, la igualdad y el principio de legalidad, generando una amenaza cierta e inminente a la legitimidad institucional y al equilibrio democrático.

 

La suspensión provisional del acto impugnado no solo es jurídicamente viable, sino que constituye una respuesta constitucionalmente obligada frente a los evidentes vicios materiales que afectan su validez y eficacia.

 

La resolución fue adoptada bajo la influencia directa y decisiva de un magistrado —Álvaro Hernán Prada Artunduaga— que tenía un interés personal manifiesto en el resultado. Este magistrado no solo participó en el debate, aprobación y firma del acto, sino que, previamente, resolvió unilateralmente recusaciones en su contra, desconociendo el debido proceso y el principio fundamental de imparcialidad. La participación activa y decisoria de una autoridad recusada deslegitima el acto administrativo y, por extensión, compromete la integridad del órgano colegiado”[29].

 

53. La Sala observa que mediante auto del 21 de julio de 2025, el magistrado ponente admitió la demanda de nulidad propuesta y corrió traslado de la solicitud de medidas cautelares a la entidad demanda y al Ministerio Público.

 

54. Mediante auto del 15 de agosto de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada, bajo los siguientes argumentos:

 

“Por consiguiente, no es posible evidenciar en este estado del proceso, la infracción a las normas invocadas por la demandante, pues el acto demandado no lleva a afirmar que los cargos de la mesa directiva puedan permanecer indefinidamente, de manera que para analizar el punto de discordia del demandante en ese sentido es necesario surtir un debate jurídico y probatorio que no puede ser realizado en este momento.

 

54. Situación similar ocurre con los demás reproches relacionados con la falta de competencia del presidente al resolver las recusaciones en su contra y al hacer parte de los integrantes que discutieron y votaron la iniciativa de modificación al reglamento interno del CNE, pues si bien con la demanda se allegaron unos enlaces de las sesiones en las que se tomaron tales decisiones, no se aportaron otros medios de convicción necesarios para estudiar si se configuró una infracción a las normas o se incurrió en los vicios alegados, tales como los antecedentes administrativos en los que reposan, entre otros documentos, las mencionadas recusaciones.

 

55. En adición, se observa que las pruebas en mención también son necesarias para determinar, en contraste con las grabaciones de las sesiones de la corporación, si se configuraron las demás anomalías que señala la demandante en cuanto al desarrollo de estas, las garantías de participación de los demás miembros, entre otros aspectos que deberán ser objeto de análisis a través de la sentencia, luego de que se decreten y practiquen los medios probatorios a los que haya lugar, con audiencia de las partes”[30].

 

55. En este caso la intervención juez constitucional tiene la misma finalidad de la medida cautelar solicitada y que fue negada mediante la providencia en recién citada. Por ello, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal, porque el juez natural ya se encuentra en conocimiento del caso y este ha sido eficaz, al punto que el proceso se ha adelantado conforme a las reglas del régimen de lo contencioso-administrativo.

 

56.  De acuerdo con lo expuesto en la providencia del 15 de agosto de 2025, las anomalías endilgadas al trámite de la reforma -la negativa a rotar el expediente y el rechazo de plano de la recusación y súplica- serán valoradas con base en las pruebas allegadas y decididas en la sentencia que resuelva el medio de control de nulidad ejercido.

 

57. Lo anterior da cuenta de que en este caso la parte actora contaba con un mecanismo principal idóneo y eficaz e hizo uso de aquel, lo que torna improcedente la acción formulada. Así, de lo expuesto se concluye que las pretensiones de la parte actora cuentan con otro mecanismo principal, idóneo, expedito y eficaz que se encuentra en curso, situación que torna improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad. No obstante, como la demandante advirtió la ocurrencia de un perjuicio irremediable, esta Sala entra a estudiar si se configura dicho fenómeno.

 

b)    La ausencia de configuración de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio

 

58. La Corte ha admitido la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta figura ha sido definida por la Corte como “un riesgo de carácter inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental”[31]. Asimismo, se ha señalado que “[l]a naturaleza del perjuicio irremediable radica en la amenaza seria en torno a la ocurrencia de una lesión a los derechos fundamentales”[32].

 

59. Como se indicó anteriormente, al estudiar la ocurrencia de un perjuicio irremediable es necesario analizar los elementos de inminencia, urgencia, gravedad y carácter impostergable de las medidas por adoptar.

 

60. En el presente caso, la accionante manifestó que acude a la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable que se ocasionaría con la aprobación de la reforma del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la modificación de los artículos 16 y 27 del aludido reglamento ya se materializó con la aprobación de la Resolución 949 de 2025, situación que torna en improcedente la adopción de cualquier medida transitoria. Adicionalmente, la Corte constató que el acto administrativo en mención fue demandado por la misma accionante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, en ejercicio de ese medio de control de nulidad solicitó medidas cautelares -de suspensión provisional-, lo cual, refuerza la conclusión de que este Tribunal debe declarar improcedente la solicitud de amparo.

 

61. Sin perjuicio de lo anterior, a continuación, esta Sala Novena de Revisión explicará las razones por las que este caso no satisface los presupuestos jurisprudenciales que habilitan la adopción de medidas urgentes e impostergables para evitar un daño grave e impostergable.

 

62. En primer lugar, es necesario que se acredite que el perjuicio es inminente, es decir que no se trata de la expectativa de un daño, sino que haya una mínima evidencia de que aquel está por suceder en un plazo cercano y, por tanto, se requiere la intervención judicial para evitarlo[33]. Sobre este requisito, este Tribunal ha sostenido que:

 

“Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia”[34].

 

63. De acuerdo con lo anterior, es primordial que la afectación a los derechos fundamentales no se haya materializado al momento de decidir el amparo, porque de haber ocurrido ya no habría razón para desplazar al medio principal idóneo, ni tampoco se justificaría la adopción de medidas urgentes.

 

64. En este caso, la demandante pretendía que se suspendiera el trámite de la Proposición 16988 hasta que se decidieran las solicitudes de rotación del proyecto de reforma, la recusación contra el presidente y la súplica que formuló ante la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Corte constató que la reforma de los artículos 16 y 27 -actuación que pretendía detenerse- fue aprobada por la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 949 del 4 de marzo de 2025, mientras cursaba el trámite de instancia esta acción de tutela y en la actualidad -y hasta tanto se resuelvan las medidas cautelares pedidas ante el Consejo de Estado-, se encuentra surtiendo efectos jurídicos, por lo que el presunto daño que la accionante buscaba contener con este dispositivo jurisdiccional ya ocurrió. Es decir, que no se cumple el requisito de inminencia.

 

65. En segundo lugar, la gravedad del perjuicio que pretende evitarse, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[35], está dada en que se acredite que la acción de tutela se instauró para evitar que se materialice un daño de tal intensidad, en la persona o en el bien objeto de protección, que torne necesaria e imperiosa la adopción de medidas por parte del juez constitucional, pese a la existencia de otras vías judiciales. La Corte, la definió así:

 

“No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente”[36].

 

66. En atención a lo anterior, la Sala encuentra que la gravedad del perjuicio que pretende evitarse requiere el cumplimiento de una mínima carga argumentativa o probatoria que permita identificar o determinar el daño que se cierne sobre el derecho fundamental cuya protección se invoca. En este caso, la Corte no encuentra elementos de juicio que acrediten la gravedad del perjuicio dado que la demandante no expuso cuál es el daño -ya sea sobre su derecho fundamental o sobre un bien objeto de protección- que se produciría en caso de no acceder a la suspensión del trámite de reforma del reglamento interno. Tal indeterminación impide que se satisfaga el requisito de gravedad.

 

67. En tercer lugar, la condición de que sea urgente la intervención del juez de tutela para evitar que ocurra un daño irreparable implica que la identificación del perjuicio y de la medida a adoptar requiera actuar con prontitud[37]. En este sentido, la Corte dijo lo siguiente:

 

“Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud (…) señalan la oportunidad de la urgencia”[38].

 

68. En este caso, revisado el escrito de tutela se observa que, de manera genérica, la actora afirmó que existía un perjuicio irremediable porque para la aprobación de la reforma es necesario que la Proposición 16988 obtenga una votación favorable en dos sesiones y, para el momento en que radicó la acción de tutela, aún estaba pendiente de que se surtiera la segunda de estas que estaba programada para el día 4 de marzo del año en curso. Sin embargo, la Sala encuentra que la afirmación plasmada por la accionante resulta insuficiente para evidenciar la urgencia en la suspensión del trámite de modificación del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral. No aportó los elementos de juicio mínimos que permitieran establecer las medidas urgentes que debían adoptarse para prevenir el daño irremediable sobre los derechos cuya protección se solicita, dado que no está acreditado el daño, tampoco la magnitud de aquel ni cómo podría presentarse el perjuicio.

 

69. Tal y como se ha señalado la Sala no pasa por alto que: (i) la reforma del reglamento se materializó con la aprobación de la Proposición 16988 contenida en el acto administrativo 949 de 2025; (ii) dicha actuación fue demandada en sede del medio de control de nulidad -por la misma accionante- ante la Sección Quinta del Consejo de Estado; y (iii) en ese escenario judicial -principal, idóneo y eficaz- la demandante pidió como medida cautelar la suspensión provisional de la mencionada Resolución 949 de 2025. Esto quiere decir que en este momento la urgencia de la intervención de este Tribunal se encuentra debilitada.

 

70.  Finalmente, la impostergabilidad de las medidas a adoptar, según la Corte implica que:

 

“La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”[39].

 

71.   En atención a lo anterior y en reiteración de lo dicho respecto de los anteriores requisitos, la Sala encuentra que la actuación que buscaba evitarse -la aprobación de la Proposición 16988- ya tuvo lugar y, en todo caso, en este momento cursa ante la Sección Quinta del Consejo de Estado la demanda de nulidad contra la Resolución 949 de 2025 junto con la solicitud de medida de suspensión provisional del acto acusado. Es decir, que el juez natural, en sede del mecanismo principal, idóneo y eficaz se encuentra estudiando una pretensión equivalente, situación que descarta el carácter impostergable de las órdenes a proferir.

 

72. De acuerdo con lo anterior, para la Sala no se acredita un perjuicio irremediable en este caso pues, en síntesis, (i) el daño no es inminente por cuanto la proposición acusada ya fue adoptada y ya se encuentra surtiendo efectos; (ii) no existe evidencia de que el perjuicio sea grave y la accionante no aportó ninguna razón para considerarlo así; (iii) no se encuentra en qué sentido es urgente evitar el daño por cuanto la accionante no demostró la gravedad del mismo; y (iv) las medidas no serían impostergables por cuanto en este momento se tramita el medio de control ordinario.

 

6.     Conclusión y decisión por adoptar

 

73. De acuerdo con las anteriores consideraciones, la acción de tutela es improcedente por dirigirse contra un acto administrativo. Específicamente, la Corte constata que (i) el medio ordinario de la nulidad simple es idóneo y eficaz para proteger los intereses de la accionante; y (ii) tampoco se acredita la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amerite el estudio del amparo como un mecanismo transitorio.

 

74. En esas condiciones, la Corte revocará las sentencias del 5 de marzo y del 24 de abril, ambas de 2025, proferidas por Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en primera y segunda instancia, respectivamente, que negaron el amparo. En su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela formulada por Alba Lucía Velásquez Hernández, magistrada del Consejo Nacional Electoral, contra esa entidad y el magistrado Álvaro Hernán Prada Artunduaga, por incumplir el requisito de subsidiariedad.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. REVOCAR las sentencias del 5 de marzo y del 24 de abril, ambas de 2025, proferidas por Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que en primera y segunda instancia negaron el amparo solicitado, respectivamente. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por Alba Lucía Velásquez Hernández contra el Consejo Nacional Electoral y el magistrado Álvaro Hernán Prada Artunduaga. Lo anterior, por las razones expuestas en este proveído.

 

SEGUNDO. LÍBRESE por la Secretaría General de la Corte Constitucional la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA T-392/25

 

 

Referencia: expediente T-11.179.321

 

Asunto: acción de tutela instaurada por Alba Lucía Velásquez Hernández contra el Consejo Nacional Electoral y Álvaro Hernán Prada Artunduaga.

 

Tema: improcedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos del Consejo Nacional Electoral

 

Magistrado ponente:

Juan Jacobo Calderón Villegas (e)

 

 

En este salvamento de voto incorporo las razones que me condujeron a discrepar de la decisión de la Sala de Revisión. En mi criterio, dada la naturaleza de la controversia era necesario definirla de fondo, fundamentalmente porque su problema jurídico está íntimamente ligado a la propia idea de democracia y de conformación de los órganos encargados de preservarla.

 

La sentencia de la que me aparto - en la que se discutía si era admisible jurídicamente negar una recusación dentro del Consejo Nacional Electoral, dentro del trámite de reforma al reglamento en el que se definía, entre otros aspectos, la forma de elección de sus dignatarios - consideró que se incumplió el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción. Los motivos que respaldaron esa decisión se centraron en dos razones, la primera que la accionante contaba con medios ordinarios eficaces e idóneos para proteger sus derechos; y la segunda que no se evidencia un perjuicio irremediable.  Frente al primer aspecto la providencia advierte que la accionante cuenta con el medio de control de nulidad de los actos administrativos de carácter general, conforme al artículo 137 del CPACA, inciso 2do. En cuanto al segundo aspecto señaló que los efectos de la reforma al reglamento se materializaron con la aprobación de la Resolución 949 de 2925 y, adicionalmente, también que aquella ejerció el medio de control de nulidad contra el acto administrativo objeto de tutela, en el que solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del acto.

 

Así las cosas, la providencia concluyó que no se acreditaba el perjuicio irremediable por cuanto el daño no es inminente, ya que la proposición adoptada por el CNE y acusada por la actora, se encuentra surtiendo efectos. También consideró en el fallo que no existe evidencia de la gravedad del perjuicio y en esa medida no se encontró urgente evitar el eventual daño alegado por la accionante, como tampoco se acreditó que las medidas sean impostergables, teniendo en cuenta que la misma accionante ya inició el trámite de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Contrario a lo sostenido en la decisión, en mi criterio la discusión constitucional no se refería a la mera legalidad de un acto administrativo, por cuanto el remedio al problema jurídico implicaba abordar otros elementos que descartaban declarar improcedente la acción.

 

La providencia asumió que, al tramitarse actualmente una demanda de nulidad contra el acto administrativo, la acción de tutela era improcedente; sin embargo, la discusión constitucional que planteó la accionante trascendía ese análisis de procedibilidad yendo más allá de determinar si debía o no prosperar la recusación que interpuso la actora frente al Presidente del CNE. Se trataba entonces del ejercicio del derecho de contradicción en el marco del debido proceso que aplica el CNE, que abre debates sobre la neutralidad del órgano electoral a la hora de decidir respecto de las modificaciones a las reglas vigentes al interior de esa entidad, para el cumplimiento de las facultades que le corresponden por mandato constitucional. Ello incide de manera particular en el ejercicio de las funciones, periodos y demás aspectos concernientes a la mesa directiva y del presidente de ese órgano, cargo que a la fecha de los hechos ostentaba el accionado.

 

A mi juicio, la decisión delimitó la controversia como un asunto de mera legalidad cuando, contrario a ello, propiciaba la discusión procesal sobre: 1) cuándo y cómo debe aplicarse el requisito de subsidiariedad en los casos de nulidad simple de actos administrativos y 2) cuándo procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. A partir de esos dos elementos, era posible encontrar superado el estudio de procedibilidad de la acción y en consecuencia a esta Corporación le correspondía abordar como problema jurídico en el caso concreto, si ¿existió ejercicio arbitrario de la autoridad de la Sala del órgano electoral al impedir a la accionante el ejercicio del derecho de contradicción, respecto de una reforma al reglamento de la mesa directiva de esa misma corporación, por encontrarla irregular? y si ¿el Presidente de la sesión del CNE en la que se discutió la propuesta de reforma al reglamento interno, vulneró el derecho al debido proceso y el principio democrático al negarse a dar trámite a la recusación formulada por la accionante en su contra? El asunto entonces escapaba de la mera legalidad y se situaba en el alcance del pluralismo democrático y en la conformación de las fuerzas políticas en la dirección de los órganos encargados de delimitar sus reglas de actuación. En ese orden de exposición incorporaré mi disenso.

 

1. El requisito de subsidiariedad en los casos de nulidad simple de actos administrativos. La Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que la acción de tutela fue concebida como un instrumento excepcional para garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, en aquellos casos en los cuales los actos u omisiones vulneran o amenazan tales derechos y el ordenamiento jurídico no ofrece otro mecanismo judicial eficaz. Conforme al artículo 86 de la Constitución, la tutela resulta improcedente si existe una vía judicial idónea, salvo cuando se requiera de manera transitoria para impedir un perjuicio irremediable, entendido este como aquel daño que no puede ser reparado de manera integral con una simple indemnización (art. 6 del Decreto 2591 de 1991). En este sentido, la tutela no puede coexistir ni competir con los procesos judiciales ordinarios, pues no está concebida para ser utilizada a discreción del afectado como un medio alterno que sustituya los procedimientos específicos previstos por la ley.

 

Cuando se controvierte la legalidad de decisiones administrativas para los que se han dispuesto mecanismos judiciales ordinarios, como ocurre con el medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 para la defensa del orden jurídico, esta Corte ha admitido, como lo señaló  mediante Sentencia SU-355 de 2015, abrir la posibilidad de que a través de la acción de tutela se discutan aquellos, siempre y cuando se acredite una de las siguientes circunstancias: “cuando (i) quede desvirtuada la idoneidad de los medios de control que existen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; o (ii) las herramientas procesales consagradas en la ley 1437 de 2011 no proporcionen una protección oportuna e integral de los derechos fundamentales del demandante.”

 

En la Sentencia C-132 de 2018, que analizó la constitucionalidad de la causal de improcedencia de la acción de tutela relacionada con los actos de carácter general, impersonal y abstracto, la Sala Plena consideró que sí pueden estudiarse dichas acciones, de forma excepcional, como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales, cuando se esté frente a un perjuicio irremediable y sea posible establecer que dicho acto afecta de manera clara y directa un derecho fundamental de una persona determinada. En estos eventos corresponde al juez constitucional disponer sobre la inaplicación del acto para el caso concreto y de forma transitoria mientras el juez ordinario competente produce la decisión de fondo.

 

Eso justamente ocurría en el presente asunto, pues de un lado, no existe un medio judicial ordinario idóneo para corregir de manera inmediata la irregularidad presentada en la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral. La impugnación posterior sería ineficaz. De acuerdo con el artículo 33 de la Resolución 065 de 1996, la reforma reglamentaria requería de dos votaciones en sesiones ordinarias. Además, los mecanismos de defensa utilizados —la recusación contra el presidente y el recurso de súplica— fueron rechazados al parecer sin garantías, configurándose así un perjuicio irremediable.

 

En ese sentido, la discusión constitucional que se propiciaba no era exclusivamente sobre el trámite de una recusación, sino sobre las restricciones que se imponen a una magistrada del Consejo Nacional Electoral para discutir una reforma al reglamento que afecta evidentemente la composición del órgano y que se realiza, de acuerdo con ella, sin el cumplimiento de las exigencias legales para el efecto. Estas circunstancias tendrían un impacto más allá de la legalidad, pues están directamente implicadas con el principio democrático y con una modificación al reglamento que se reprocha como inválida.

 

Así, la accionante demostró con claridad que la determinación del Consejo Nacional Electoral lesionaba intensamente sus derechos fundamentales y que el acto, aunque general, tenía un impacto directo en su ejercicio como Magistrada del CNE, y de la visión que representa al interior de ese órgano colegiado, satisfaciendo así la regla constitucional para entender superada la procedibilidad.

 

2. La acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En aras de brindar la mayor protección posible a las garantías fundamentales que se pueden ver afectadas por eventuales violaciones ante las que resultan ineficaces los mecanismos judiciales ordinarios que la ley ha diseñado, mediante Sentencia SU-712 de 2013 esta Corporación estableció que: “La acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. De acuerdo con el artículo 86 de la Carta Política, sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”

 

Aplicar el anterior criterio no representa un asunto menor, tratándose de un órgano colegiado que hace parte de la organización electoral, cuyos procedimientos están reglados y por lo que la acción de tutela resultaba procedente en este caso, dado que no existía un medio judicial ordinario eficaz para evitar la inminente vulneración que se alegaba sobre el debido proceso en la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral. La inmediatez de la segunda votación, sumada al rechazo sin trámite de la recusación y del recurso de súplica, tenían la capacidad de configurar un perjuicio irremediable que exigía la intervención del juez constitucional.

 

Conforme a los fundamentos fácticos de la acción y la inminencia del perjuicio que se evidenciaba frente a un daño no hipotético ni futuro, sino que se concretaba en este caso en la sesión del CNE del 4 de marzo de 2025, en la cual se definió de manera definitiva la modificación del reglamento con base en una decisión ya adoptada y que se discutía como irregular, era determinante una intervención inmediata, que no daba espera respecto de la eficacia del mecanismo ordinario del medio de control de nulidad simple.

 

En cuanto a la novedad y gravedad que plantea el asunto, se infiere que la afectación recaía directamente sobre el debido proceso, la imparcialidad y la legalidad, como principios que deben orientar la actuación del Consejo Nacional Electoral. Con la materialización de las medidas adoptadas sobre las que se alegan irregularidades que atentan contra principios constitucionales y derechos fundamentales, el perjuicio podría impactar la validez y legitimidad de las decisiones de la autoridad administrativa electoral del país.

 

De forma que la subsidiariedad resulta superable en casos de nulidad simple, como el presente, y lo que debía analizarse era la eventual arbitrariedad en el órgano colegiado al impedir el ejercicio de la accionante de oponerse a una reforma al reglamento que ella calificó de irregular y que tenía impacto en el sistema de controles, frenos y contrapesos y en la deliberación democrática al interior del Consejo Nacional Electoral.

 

Así mismo considero que ante la ineficacia de los mecanismos judiciales ordinarios frente a las decisiones objetadas que generaban efectos inmediatos con posibles violaciones a los derechos fundamentales, resultaba necesaria una decisión como mecanismo transitorio para salvaguardar los derechos afectados, para evitar un perjuicio irremediable, sin que ello obstara para que no se siguieran las acciones judiciales contencioso administrativas.

 

3. Planteamiento del problema jurídico frente al que la Corte debió pronunciarse de fondo. En mi criterio, al superarse la procedibilidad y contrario a la decisión mayoritaria contenida en la providencia, esta Corporación debía ocuparse sobre si, ¿existió ejercicio arbitrario de la autoridad de la Sala del órgano electoral al impedir a la accionante el ejercicio del derecho de contradicción, respecto de una reforma al reglamento de la mesa directiva de esa misma corporación, por encontrarla irregular? y si ¿el Presidente de la sesión del CNE en la que se discutió la propuesta de reforma al reglamento interno, vulneró el derecho al debido proceso y el principio democrático al negarse a dar trámite a la recusación formulada por la accionante en su contra?

 

Esta decisión debía abordar entonces el sistema democrático dada la naturaleza del órgano electoral, de manera particular sobre: (i) el sistema de frenos y contrapesos de los órganos electorales en el sistema democrático colombiano,   (ii) la naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral, (iii) las garantías procesales para la toma de decisiones al interior del órgano electoral y (iv) el contenido y alcance del debido proceso en órganos colegiados que hacen parte de la organización electoral.

 

En efecto, de acuerdo con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional bajo el modelo de “checks and balances” se otorga un papel central al control recíproco entre los distintos órganos del poder público, garantizando que ninguno exceda los límites de sus competencias. Dicho equilibrio no se entiende como un obstáculo al funcionamiento del Estado, sino como un instrumento para fortalecerlo mediante la cooperación y la fiscalización mutua. En esa interacción se materializa la obligación común de todas las autoridades de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y asegurar el respeto de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política.

 

Para la Corte Constitucional,  el principio de colaboración armónica entre los órganos del Estado, también alcanza exigencias democráticas frente al Consejo Nacional Electoral quien actúa como máxima autoridad de control, supervisión y garantía de la integridad del sistema electoral colombiano, velando porque los comicios traduzcan la voluntad soberana del pueblo en condiciones de legitimidad y transparencia, siendo unas de sus principales funciones: i) elegir y, de ser necesario, remover al Registrador Nacional del Estado Civil, (ii) designar delegados para los escrutinios generales y realizar el escrutinio presidencial, (iii) aprobar el presupuesto y los nombramientos propuestos por la Registraduría Nacional, (iv) ejercer la suprema inspección y vigilancia de los procesos electorales y, (v) expedir su reglamento interno, resolver recursos, y nombrar su propio personal, entre otras y por tanto sus autoridades y dignatarios deben garantizar el pluralismo democrático.

 

También al CNE le es extensible garantizar el debido proceso, que tiene una especial relevancia en el ámbito de los órganos colegiados de carácter electoral, en tanto salvaguarda la legalidad, transparencia e imparcialidad en la adopción de las decisiones de aquel. Su observancia no solo constituye una exigencia derivada de los artículos 29 y 40 de la Constitución Política, sino también una condición necesaria para la protección efectiva del derecho fundamental a la participación política y para la preservación de la legitimidad del sistema democrático.

 

En los órganos electorales colegiados el debido proceso cumple una función estructural: asegura que las decisiones que inciden en la conformación, reconocimiento o validez de los resultados electorales se adopten mediante procedimientos previamente establecidos, respetando los derechos de contradicción, defensa y publicidad de los actos. Ello implica que las deliberaciones y votaciones internas se desarrollen conforme a criterios objetivos y verificables, con fundamento en la normatividad aplicable y con la debida motivación que permita el control ciudadano y judicial de sus determinaciones.

 

El cumplimiento de este principio garantiza que la actuación institucional sea coherente con los valores democráticos, evite arbitrariedades y refuerce la confianza de los ciudadanos y de los actores políticos en la integridad del proceso electoral. En tal sentido, el debido proceso se erige no solo como un derecho individual, sino como un instrumento esencial para la legitimación del ejercicio del poder electoral, asegurando que toda decisión del órgano colegiado refleje la voluntad soberana de la ciudadanía dentro de un marco de transparencia, objetividad y respeto por las garantías constitucionales que también se extiende a asuntos como el que tenía la Sala de Revisión bajo escrutinio y que conducía, como lo he sostenido, a emitir una decisión de fondo que protegiera los contenidos democráticos y preservara las distintas visiones políticas en la reforma al reglamento y en la designación de los dignatarios del CNE, dadas las implicaciones de su modificación.

 

Fecha ut supra.

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado