REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Novena de Revisión

 

 

Sentencia T-394 de 2025

 

 

Referencia: expedientes T-11.066.338, T-11.088.604 y T-11.093.331 (Ac)

 

Asunto: acciones de tutela instauradas por: (i) Felipe (T-11.066.338); (ii) Rodrigo (T-11.088.604) y (iii) Rafael (T-11.093.331) contra la Unidad Nacional de Protección.

 

Magistrado ponente:

Juan Jacobo Calderón Villegas (e)

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y Juan Jacobo Calderón Villegas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Dentro del trámite de revisión de los fallos proferidos en primera instancia por el Juzgado Penal del Circuito de Colorado, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Felipe (T-11.066.338) y el Juzgado Octavo Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Molino, que negó el amparo pedido por Rodrigo (T-11.088.604), y del fallo de segunda instancia proferido por la Sala Civil Familia Laboral de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Superior de Robledal, que revocó el amparo concedido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Robledal y, en su lugar, negó lo pedido por Rafael (T-11.093.331).

 

Aclaración previa. Comoquiera que en el presente caso se presenta información relativa a la seguridad personal de los accionantes, la Sala advierte que en el ejemplar de la providencia que se publique en la página web de la Corte Constitucional, como medida de protección, serán cambiados sus nombres y los de sus familiares por nombres ficticios, así como demás datos que puedan contener información sensible o que puedan llevar a su identificación^[1].

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

A la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional le correspondió examinar las acciones de tutela promovidas por Felipe (T-11.066.338), Rodrigo (T-11.088.604) y Rafael (T-11.093.331) contra la Unidad Nacional de Protección -UNP, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. Tales violaciones habrían tenido lugar debido a la decisión de la accionada de retirar o modificar las medidas de protección previamente concedidas.

 

La Corte determinó que las solicitudes de amparo superaban los requisitos generales de procedencia. Para la resolución de las cuestiones, se refirió a la protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos; al ámbito de protección de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil; y a la ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP.

 

La Sala concluyó que la UNP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y a la integridad personal de Felipe (T-11.066.338) y Rodrigo (T-11.088.604). Esta infracción tuvo como causa la omisión de su obligación de motivar adecuadamente las decisiones relativas a las medidas de protección a su cargo. En concreto, advirtió que (i) no es posible constatar que la UNP haya valorado elementos relevantes para determinar el nivel del riesgo del accionante, pese a tener dicha carga (T-11.066.338). Señaló que (ii) la UNP no motivó de forma suficiente y objetiva la idoneidad y eficacia de las medidas de protección que decidió mantener en favor del accionante (T-11.088.604). a su vez, no encontró vulnerados los derechos fundamentales de Rafael (T-11.093.331) por contar con un esquema de protección plenamente implementado.

 

Por consiguiente, la Corte adoptó las siguientes decisiones:

 

(i) Revocó la decisión de instancia que declaró la improcedencia y, en su lugar, concedió el amparo, ordenando a la UNP continuar con el proceso de evaluación de riesgo del accionante con plena observancia de la ruta de protección individual (T-11.066.338).

 

(ii) Revocó la decisión de instancia que negó la solicitud de tutela y, en su lugar, concedió el amparo, ordenando a la UNP a reevaluar la situación actual del riesgo del accionante por evento sobreviniente, cumpliendo de manera estricta la ruta de protección individual (T-11.088.604).

 

(iii) Confirmó la sentencia de instancia que negó el amparo. Sin embargo, ordenó a la UNP y a la Policía Nacional que, de manera coordinada, inmediata y sin dilación, revalúen la situación actual de riesgo del accionante, considerando de manera particular y prioritaria las denuncias por los hechos sobrevinientes y adopten las medidas de protección necesarias para garantizar su seguridad y la de su familia (T-11.093.331).

 

 

I.        ANTECEDENTES

 

Tres ciudadanos promovieron acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección (en adelante la UNP), al considerar que se desconoció su derecho a la vida y a la integridad personal al ordenar el retiro o modificación de las medidas de protección previamente concedidas por esa entidad. Para mejor comprensión de este asunto, se sintetizarán separadamente los hechos, el trámite procesal y las sentencias de tutela adoptadas por los jueces de instancia.

 

A.    Expediente T-11.066.338 Felipe

 

Hechos relevantes

 

1.       El señor Felipe expresó que ha desempeñado los siguientes cargos públicos: (i) concejal desde 2008 hasta el año 2018, (ii) alcalde del municipio de Colorado, del 1 de enero de 2020 hasta el año 2023; y (iii) se vinculó a la Contraloría General de la República desde el 16 de diciembre de 2024[2]. El accionante manifestó que realizó denuncias ante la Fiscalía General de la Nación (en adelante la FGN) contra exservidores públicos, lo que generó amenazas en su contra y el desplazamiento de su lugar de residencia. Por ello, solicitó protección a la UNP, entidad que le otorgó un esquema de seguridad mediante las Resoluciones 10 del 15 de diciembre de 2023 y DGRP 11 del 28 de junio de 2024.

 

2.       Sin embargo, mediante resoluciones DGRP 12 del 9 de octubre de 2024 y DGRO 13 del 3 de marzo de 2025, se dio por finalizado el esquema de seguridad asignado. El 6 de marzo de 2025 se le notificó dicha decisión[3] y el 7 de marzo interpuso una denuncia por amenazas. Consideró que la UNP no tuvo en cuenta: (i) la realidad del municipio donde reside, (ii) que es un líder social y activista y (iii) que ha ocupado cargos públicos desde los cuales ha intervenido en temas de paz, siendo garante de la liberación de agentes de policía que habían sido retenidos por orden de grupos delincuenciales. En este contexto, (iv) ha denunciado la violación de derechos humanos por parte de grupos delincuenciales, y (v) ha generado inconformidad en varios actores políticos por el cargo que desempeña en la Contraloría General de la Nación.

 

3.       Por lo anterior, el accionante solicitó la protección de sus derechos a la vida, al trabajo y a la seguridad personal y, en consecuencia, ordenar a la UNP: (i) revisar la Resolución 13 del 3 de marzo de 2025, mediante la cual se levantaron las medidas de protección, así como (ii) implementar las medidas otorgadas en la Resolución DGRP 11 del 28 de junio de 2024.

 

Trámite procesal

 

4.       Mediante providencia del 11 de marzo de 2025 el Juzgado Penal del Circuito de Colorado admitió la acción de tutela y ordenó vincular: (i) a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección; (ii) al Grupo de recepción, análisis, evaluación del riesgo y recomendaciones -GRAERR-; y (iii) al Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas -CERREM-; todas ellas dependencias vinculadas a la UNP. Ordenó correr traslado de la acción de tutela y les concedió un término perentorio para pronunciarse^[4].

 

Respuestas de la accionada y las vinculadas

 

5.       La UNP^[5] expresó que inicialmente la entidad realizó un análisis de riesgo al que estaba sometido el señor Felipe y determinó que este era extraordinario, por ello, implementó un esquema de seguridad. Posteriormente determinó levantar el mismo porque el CERREM y los entes encargados del análisis establecieron la inexistencia de una amenaza actual en su contra. En este contexto expresó que no se han desconocido los derechos fundamentales del accionante.

 

6.       Las demás dependencias accionadas no se pronunciaron frente a la acción de tutela.

 

Sentencia objeto de revisión

 

7.       Mediante sentencia del 19 de marzo de 2025, el Juzgado Penal del Circuito de Colorado, resolvió declarar improcedente la acción de tutela. El juez argumentó que en este caso no se cumplió con el requisito de subsidiariedad porque el accionante debe acudir al medio de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la UNP y, en ese contexto, solicitar medidas cautelares. Además, indicó que el accionante no es sujeto de especial protección constitucional ni se encuentra en situación de vulnerabilidad; tampoco está en situación de riesgo extraordinario o extremo, de conformidad con el estudio adelantado por la UNP. Además, no encontró que los actos administrativos de la UNP agravaran su situación de riesgo.

 

8.       El juez añadió que si bien el accionante manifestó que interpuso una denuncia el 7 de marzo de 2025 ante la FGN, no demostró que la UNP conociera dicha denuncia, con el objeto de elaborar una nueva evaluación del riesgo. Por su parte, la entidad comunicó la disponibilidad de la línea de vida 103, para la protección de los derechos del accionante.

 

9.       La sentencia de tutela de primera instancia no fue impugnada.

 

B.    Expediente T-11.088.604 Rodrigo

 

Hechos relevantes

 

10.   El accionante expresó^[6] que es firmante de paz, como excombatiente de las extintas FARC-EP, y ha cumplido con los compromisos adquiridos en el proceso de reincorporación a la sociedad. Indicó que ha liderado procesos de emprendimientos a través de la Asociación Esperanza^[7], de la cual es dignatario. Adicionalmente hace pedagogía para la paz. Esto lo ha posicionado como una persona visible para los grupos al margen de la ley y ha implicado que su vida esté en riesgo.

 

11.   Señaló que puso en conocimiento de la UNP, que desde febrero de 2022 ha sido objeto de amenazas utilizando diferentes medios, por actores ilegales que consideran traidores a los firmantes de la paz y a quienes trabajan con el gobierno nacional. Expresó que la UNP le ha otorgado medidas blandas consistentes en un chaleco, un botón de pánico que ya no se usa y un medio de comunicación en regulares condiciones^[8]. Resaltó que, desde el 16 de enero de 2025 hasta la fecha de la interposición de la acción de tutela, recibió tres amenazas -en época de enfrentamientos entre el ELN y el Frente 33 de las FARC-EP-[9]. Ante la última petición, explicó que la UNP determinó su estado de riesgo extraordinario, a pesar de lo cual, mediante Resolución MTSP 25 de 2025, la accionada reiteró las mismas medidas blandas, las cuales no garantizan su vida, en atención a las actividades que adelante y su necesaria movilización en territorio de Peña Alta y el Nordeste de Escondido, que es un antiguo sector de operaciones de las FARC-EP.

 

12.   De conformidad con lo anterior, el señor Rodrigo promovió acción de tutela contra la UNP, en defensa de sus derechos a la vida e integridad personal.  Solicitó (i) ordenar a la accionada recaudar pruebas y evaluar nuevamente su caso; (ii) conferirle un trato igual respecto de personas públicas a quienes se les brindan medidas idóneas de protección; y (iii) como medida cautelar, asignarle un esquema compuesto por un escolta de confianza y un vehículo convencional, en atención a la crisis de la región del Catatumbo que ha implicado la vida de por lo menos seis firmantes del acuerdo de paz.

 

Trámite procesal

 

13.   Mediante auto del 14 de marzo de 2024, el Juzgado 008 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Molino admitió la acción de tutela presentada contra la Unidad Nacional de Protección, la Subdirectora Especializada de Seguridad y Protección de la UNP y la Mesa Técnica de la misma entidad. También, vinculó al trámite a la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Asociación Esperanza, a la Personería Municipal de Floresta, a la Dirección Seccional de Fiscalías de Cuesta Arriba, al Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas de la Unidad Nacional de Protección y a la Procuraduría General de la Nación, por considerar que podrían tener interés. Además, resolvió no decretar la medida cautelar solicitada^[10].

 

Respuesta de las accionadas y vinculadas

 

14.   El Jefe de la Oficina Jurídica de la UNP^[11] expresó que la entidad no ha desconocido los derechos fundamentales del accionante y que la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de esa entidad es garante de la protección efectiva de los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surge por la reincorporación a la vida civil de los ex integrantes de las FARC-EP y sus familias, según el Decreto 299 de 2017, previo a un procedimiento interno en el que se define el nivel de riesgo y se adoptan las medidas a que haya lugar.

 

15.   En esta labor la entidad ha efectuado diferentes estudios y ha concedido medidas de protección en favor del señor Rodrigo desde el año 2022 hasta el 2025. Esas medidas inicialmente consistieron en apoyo para reubicación, un chaleco de protección balística, un medio de comunicación, un botón de apoyo y un curso de auto protección. De conformidad con la última disposición de la entidad^[12] el accionante goza de un chaleco de protección balística y un medio de comunicación. Para esta decisión se consolidó información sobre el accionante. Expresó que si este conocía hechos que no fueron valorados en su oportunidad, debió informar a la entidad para la valoración, en lugar de acudir a la acción de tutela para el efecto.

 

16.   Las demás dependencias y entidades no se pronunciaron.

 

Sentencia objeto de revisión

 

17.   Mediante sentencia del 20 de marzo de 2025, el Juzgado 008 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Molino negó el amparo de los derechos fundamentales del accionante^[13]. Consideró que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la UNP motivó de forma clara y suficiente el criterio de las medidas de protección. Para el efecto, la entidad se refirió a las recomendaciones del Grupo de Recepción, Análisis, Evaluación de Riesgo y Recomendaciones, de conformidad con los hechos y condiciones que puso en conocimiento el accionante. Además, la UNP respetó el debido proceso del accionante para que pudiera controvertir tal decisión y no desconoció el derecho a la igualdad del actor o por lo menos no existe evidencia de ello.

 

18.   La sentencia de tutela de primera instancia no fue impugnada.

 

C.    Expediente T-11.093.331 Rafael

 

Hechos relevantes

 

19.   El accionante expresó que fue alcalde del municipio de Pinares, Monte bajo, en el período 2012-2015 y que desde entonces ha sido destinatario de amenazas e inclusive de un atentado. Ha solicitado y recibido, a partir de ese momento, medidas de protección de la UNP. Manifestó que en algunas oportunidades la UNP le ha retirado dicha protección, desconociendo sus derechos a la vida, a la integridad personal y al debido proceso administrativo; pero que han sido restituidos en cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en trámites de tutela, tales como las proferidas: (i) el 18 de mayo de 2016, confirmada por la del 13 de julio de 2016; (ii) el 17 de febrero de 2023, confirmada el 31 de marzo de ese año; (iii) el 1º de diciembre de 2023; y (iv) el 17 de julio de 2024 (en segunda instancia)^[14]. Indicó que incluso la UNP ha omitido cumplir las órdenes de los jueces.

 

20.   Informó que actualmente es gobernador de Monte bajo y que la entidad continúa negando su protección. Pese a que el CERREM consideró que se encuentra en un riesgo extraordinario, la UNP determinó que no brindaría directamente las medidas, sino que las coordinaría con la Gobernación de Monte bajo. A juicio del accionante, esta determinación desconoce la Constitución. Consideró que el director de la UNP debe declararse impedido para resolver su petición de protección ya que ha demostrado no ser imparcial en su caso. Por lo anterior, presentó recusación en su contra, que se decidió en forma negativa en virtud de orden emitida vía tutela. Expuso que el riesgo para su vida persiste en la actualidad.

 

21.   Especificó que (i) el 7 de agosto de 2019 fue víctima de un ataque terrorista en una vía rural del departamento del Monte Bajo y que por esos hechos interpuso denuncia en la FGN (radicado 2019 0030); (ii) el 24 de marzo de 2021, por medio de un panfleto de público conocimiento que circuló en la región, fue objeto de amenazas por las Fuerzas Residuales Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-EP; y (iii) es testigo y víctima en un proceso (radicado 2014 0031) que se adelanta por homicidio agravado en persona protegida por el derecho internacional humanitario en concurso heterogéneo con homicidio agravado con fines terroristas, homicidio agravado en modalidad de tentativa y rebelión^[15].

 

22.   Además, indicó que (iv) el 12 de julio de 2023 fue reconocido como líder político de un grupo significativo de ciudadanos denominado Nuevo Amanecer y fue elegido popularmente para ostentar su cargo actual como gobernador de Monte bajo. Señaló que (v) la Defensoría del Pueblo emitió una alerta temprana No. 032-2023 que evidenció un riesgo extremo en Monte bajo para las elecciones a la Gobernación para el año 2023, por cuenta de la presencia de grupos armados organizados GAO y grupos criminales organizados GCO. También, (vi) desde sus cargos o diferentes roles sociales ha denunciado irregularidades de orden público en el departamento que lo han hecho objeto de amenazas.

 

23.   Por último, expresó que el 18 de septiembre de 2023 informó a la UNP de las amenazas de las que fue víctima por parte del jefe de Finanzas de las FARC-EP en zona rural del municipio de La Perla, de las cuales presentó la respectiva denuncia.

 

24.   Resaltó que como gobernador electo de Monte bajo para el período 2024-2027, es una persona políticamente expuesta. Explicó que (i) el 17 de enero de 2024 tuvo conocimiento de que un partido político alterno atentaría contra su vida. Tales hechos fueron denunciados el 18 de enero de 2024 ante la Fiscalía General de la Nación, bajo el NUNC 2024-033; (ii) en actas de Consejo de Seguridad Departamental del 09 de enero de 2024, 25 de enero de 2024, 01 de febrero de 2024, 13 de febrero de 2024, 28 de febrero de 2024, 11 de marzo de 2024, 21 de marzo de 2024 y 15 de abril de 2024 se socializó la delicada situación de orden público de departamento y se dejó constancia de que el accionante y su familia están siendo víctimas de extorsión y amenazas; y (iii) el 12 de abril de 2024 se inauguró en zona veredal del municipio de El Refugio, un colegio nominado como el abatido jefe guerrillero Gentil Duarte, y en ese evento alias Calarcá, segundo al mando de las FARC- EP de alias Iván Mordisco, hizo serios señalamientos acerca de la política de “cero tolerancia” hacia el señor Rafael^[16].  

 

25.   Expresó que desde la Gobernación se ha estudiado la viabilidad de adelantar un convenio con esta entidad para la protección del accionante; sin embargo, la Secretaría de Hacienda certificó el 30 de abril de 2024 que no cuenta con recursos para el efecto.

 

26.   Indicó que el 10 de octubre de 2024 recibió amenazas en su contra y de su familia, presuntamente de parte de un grupo GAOR, en zona de Pinares, Monte Bajo, debido a acusaciones públicas que realizó. La correspondiente denuncia la presentó el 18 de octubre de 2024.

 

27.   Aseguró que la accionada se equivoca al abordar sus medidas de protección como si fuera solo en virtud del cargo, cuando las mismas deberían ser en razón del riesgo extraordinario que existe sobre su vida y seguridad personal en virtud de toda su trayectoria en la función pública y su decantada posición política sobre la situación de orden público en la región.

 

28.   De conformidad con lo anterior, el señor Rafael promovió acción de tutela contra la UNP^[17] y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, en defensa de sus derechos a la vida, a la integridad personal y al debido proceso administrativo. Solicitó^[18] (i) dejar sin efecto las resoluciones 34 del 25 de abril de 2024^[19] y 35 del 16 de octubre de 2024^[20]; (ii) ordenar a la UNP y al CERREM proferir una nueva resolución que proteja los derechos del accionante, mediante la cual se mantenga las medidas de protección consistente en un vehículo blindado, dos personas de protección y un chaleco blindado -y que dicho esquema no finalice hasta que se coordinen las actividades presupuestales y administrativas del caso para garantizar la vida y protección del señor Rafael-; y (iii) ordenar el amparo de otros derechos que se estimen vulnerados. Planteó, además, la necesidad de adoptar (iv) una medida cautelar.

 

Trámite procesal

 

29.   Mediante providencia del 18 de octubre de 2024, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Robledal, Monte bajo (i) admitió la acción de tutela promovida por el señor Rafael contra la UNP; (ii) vinculó al trámite a la Defensoría del Pueblo; y (iii) decretó la medida provisional solicitada. En consecuencia, ordenó la suspensión provisional de las Resoluciones DGRP 34 del 25 de abril de 2024 y de la Resolución No. DGRP 35 del 16 de octubre de 2024^[21].

 

30.   Nulidad declarada en el proceso. Mediante sentencia del 1 de noviembre de 2024, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Robledal resolvió la tutela en primera instancia. Frente a esta, el accionante presentó solicitud de aclaración, la cual fue negada el 21 de noviembre de 2024. El expediente llegó a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Robledal autoridad que, antes de pronunciarse sobre la impugnación presentada por la UNP y el accionante, declaró -el 9 de diciembre de 2024- la nulidad de la sentencia del 1 de noviembre de 2024, con el fin de que se vinculara al CERREM. Una vez vinculado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Robledal emitió nuevamente sentencia de primera instancia el 17 de enero de 2025. Luego de la impugnación de la UNP y del accionante, mediante decisión del 31 de enero de 2025, el Tribunal Superior de Robledal declaró la nulidad de la sentencia del 17 de enero de 2025, con el propósito de que se vinculara a la Policía Nacional y a la Gobernación de Monte bajo.

 

31.   El 3 de febrero de 2025, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Robledal vinculó al trámite de tutela a la Policía Nacional y a la Gobernación de Monte bajo, para que se pronunciaran sobre los hechos planteados por el accionante.

 

Respuesta de la accionada y vinculadas

 

32.   El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP expresó que^[22] (i) la entidad cumplió la medida provisional decretada: (ii) no ha desconocido los derechos fundamentales del accionante y ha actuado de conformidad con la ley; y (iii) desde 2016 ha implementado en su favor medidas de protección, de conformidad con el riesgo que ha presentado, según el Decreto 1066 de 2015 y la jurisprudencia constitucional. Indicó además (iv) que la ruta de protección y estudios de riesgo del accionante -como gobernador- corresponde a la Policía Nacional por medio del Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo CTAR -según evaluación del Comité de Evaluación de Nivel del Riesgo (CENIR) en el marco del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas grupos y comunidades que lidera esta entidad- y no a la UNP, tal como se hizo cuando ejercía como alcalde de un municipio de Monte bajo. Destacó que, para el efecto, la Gobernación de Monte bajo debe aportar recursos de conformidad con el mencionado decreto. Finalmente señaló que la UNP (v) ha cumplido los fallos de tutela que se han emitido en favor del accionante; y (vi) ha garantizado su debido proceso.

 

33.   Expresó que actualmente el CENIR ha implementado medidas de seguridad en favor del accionante. Así, en 2024 implementó un esquema de seguridad tipo F, consistente en 6 hombres de protección. Ello sin perjuicio de que el CERREM pueda implementar medidas complementarias, tal como se dispuso el 29 de febrero de 2024. Se refirió a los criterios para la evaluación del riesgo que tiene en cuenta la entidad y que las denuncias ante autoridades como la policía tienen carácter informativo y, por ello, la entidad debe adelantar la investigación propia sobre los hechos. Solicitó negar la acción de tutela por inexistencia de violación de derechos fundamentales.

 

34.   El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM^[23], reiteró la respuesta dada por la UNP.

 

35.   La Defensoría del Pueblo^[24] solicitó su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva.

 

36.   La Gobernación de Monte bajo^[25] sostuvo que no cuenta con rubros presupuestales para financiar o cooperar en convenio con la UNP para garantizar la seguridad y/o medidas de protección del gobernador del departamento, en los términos del parágrafo 2º del artículo 2.4.1.2.7, en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 de 2015. En todo caso, advirtió que la seguridad del gobernador es responsabilidad del Estado colombiano y de la UNP como entidad encargada de definir los esquemas de seguridad.

 

37.   La UNP^[26], además de reiterar sus anteriores argumentos, informó que, según lo indicado por el Grupo de Convenios de la Secretaría General, pese a los intentos de acercamiento del 1º y de 29 de noviembre de 2024, al 22 de enero de 2025 el departamento de Monte bajo no había manifestado interés de suscribir convenio interadministrativo con la UNP. Destacó que el ente territorial debió demostrar interés en realizar el respectivo convenio con la Unidad desde el momento en que se notificó la Resolución No. DGRP 35 del 16 de octubre de 2024, expedida en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Robledal, Monte bajo Sala Penal Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia del 17 de julio de 2024^[27].

 

38.   El Departamento de Policía de Monte bajo^[28] sostuvo que ha cumplido con su deber. La Seccional de Protección y Servicios Especiales es garante de la seguridad y protección del gobernador y, por tanto, el 21 de octubre de 2024 ante el CENIR se ponderó el nivel de riesgo extraordinario y se modificó el esquema de protección, pasando de tipo F a tipo G (conformado por ocho hombres de protección). Igualmente se hizo extensiva la protección a su familia con un esquema tipo B (conformado por dos hombres de protección); y se fortaleció el esquema de protección del gobernador con un hombre de protección por 3 meses conexo a medidas preventivas (constantes revistas y rondas del personal uniformado a su residencia, oficina y sitios que con mayor tiempo frecuenta). Pidió ser desvinculado por falta de legitimación por pasiva, dado que la competente para asignar las medidas complementarias (vehículos blindados, agentes de protección, chalecos blindados, botón de pánico, entre otros) es la UNP.

 

Sentencias objeto de revisión

 

39.   Primera instancia. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Robledal, mediante sentencia del 17 de febrero de 2025^[29] (i) amparó los derechos fundamentales a la seguridad e integridad personal y la vida del accionante; (ii) levantó la medida provisional decretada mediante providencia del 18 de octubre de 2024; (iii) ordenó a la UNP y al departamento de Monte bajo que, en 15 días contados a partir de la notificación, adelanten el trámite administrativo para suscribir el convenio o actualizar el mismo para garantizar la seguridad del actor; y (iv) ordenó a la UNP mantener sin modificación, las medidas de protección complementarias hasta tanto se suscriba o actualice el convenio. Consideró que no era admisible finalizar las medidas de protección desplegadas a favor del actor hasta tanto se realice dicho convenio, toda vez que se le expone como gobernador del departamento del Monte Bajo a un riesgo mucho mayor del que ya padece, bajo el pretexto de adelantar un trámite administrativo para la implementación de las medidas de seguridad que este requiere.

 

40.   Esta providencia fue impugnada por el Departamento de Policía de Monte bajo y por la UNP. El Departamento de Policía de Monte bajo^[30] manifestó que exclusivamente implementa esquema de protección con recurso humano y con su respectivo armamento. Precisó que no tiene la facultad para suscribir convenios interinstitucionales para la asignación de medidas de seguridad complementarias, las cuales están a cargo de la UNP. Por tanto, pide que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

41.   La UNP^[31] manifestó que no está obligada a lo imposible. Informó que al 21 de febrero de 2025 el departamento de Monte bajo no ha enviado lo correspondiente a la etapa precontractual (estudios previos, certificado de disponibilidad presupuestal, etc.) para la suscripción del convenio. Ello ha impedido el cumplimiento de la orden de suscribir el convenio. Sostuvo que, en su calidad de gobernador, el riesgo lo evalúa la Policía Nacional, tal y como lo viene haciendo desde el año 2024 y lo hará hasta el 2027. Señala, entonces, que la UNP solo expide el acto administrativo que contiene las recomendaciones dadas por el CERREM. Por lo anterior, no ha vulnerado derecho alguno del accionante, máxime cuando en su condición de gobernador además de contar con las medidas de protección consistentes en un (1) vehículo blindado, una (1) persona de protección, dispone del esquema tipo F otorgado por la Policía Nacional en virtud del cargo, conformado por seis (6) personas de protección de la Policía Nacional.

 

42.   Segunda instancia. La Sala Civil Familia Laboral de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Superior de Robledal, mediante sentencia del 31 de marzo de 2025^[32], confirmó el resolutivo segundo de la sentencia de primera instancia, pero revocó los resolutivos primero, tercero y cuarto. En su lugar negó el amparo pedido. Argumentó que no aparece probada la violación a los derechos fundamentales del accionante porque cuenta con un vehículo blindado, un chaleco de seguridad y una persona de protección por parte de la UNP, más varios hombres de protección de la Policía Nacional.

 

Actuaciones en sede de revisión

 

43.   La selección del asunto. Mediante Auto del 30 de mayo de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco^[33] seleccionó los expedientes de la referencia para su revisión y dispuso su acumulación por presentar unidad de materia.

 

44.   Auto del 14 de julio de 2025. El magistrado sustanciador decretó pruebas para esclarecer la situación actual de los accionantes. En atención al auto de pruebas se recibieron las siguientes respuestas:

 

 

Tabla 1. Respuestas al auto de pruebas

 

 

 

 

45.   Dentro del término del traslado de las pruebas se recibió escrito de la Unidad Nación de Protección.

 

46.   La UNP planteó las siguientes precisiones de aspectos relacionados con las pruebas recibidas dentro del expediente T-11.093.331.

 

46.1.     No ha recibido comunicación oficial ni formal alguna por parte de la Entidad Territorial de Monte Bajo, en la que se notifique de manera expresa, con fecha cierta y medio verificable, la imposibilidad de contar con disponibilidad presupuestal para la vigencia correspondiente; tiene conocimiento es de una comunicación informal remitida el día 23 de octubre de 2024, a través del canal de mensajería instantánea WhatsApp.

 

46.2.     No resulta comprensible la afirmación realizada por la entidad territorial en el sentido de que “la seguridad del señor [Rafael], actual gobernador del Departamento de Monte bajo, es responsabilidad del Estado colombiano -en tanto es este quien debe garantizar la salvaguarda de la vida e integridad física del mandatario departamental”. Ello como si tal obligación recayera exclusivamente en la Unidad Nacional de Protección o en la Policía Nacional. Lo anterior desconoce que el propio departamento de Monte bajo hace parte del Estado colombiano, en calidad de entidad territorial perteneciente al sector descentralizado por territorios, y que, en virtud de dicha condición, también le asisten responsabilidades frente a la adopción e implementación de medidas de seguridad y protección personal del gobernador, conforme a lo previsto en el Decreto 1066 de 2015.

 

46.3.     Existe un sustento legal que establece la responsabilidad de la Gobernación de Monte Bajo sobre la asignación de recursos físicos para la protección del gobernador. Ello se encuentra en el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015, sobre la “protección de personas en virtud del cargo”.

 

46.4.     La normatividad vigente impide suministrar libremente el “SOPORTE DOCUMENTAL DEL ESTUDIO DE NIVEL DE RIESGO”, por tener reserva legal en virtud de los artículos 2.4.1.2.2 y 2.4.1.2.47.

 

47.   En principio, la sustanciación de este expediente le correspondió al magistrado José Fernando Reyes Cuartas, quien concluyó su periodo constitucional el 4 de septiembre de 2025. Por tal motivo, el magistrado Juan Jacobo Calderón Villegas fue designado como encargado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, quien asumirá y concluirá los trámites de este proceso.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia

 

1. La Sala Novena de Revisión es competente para revisar la decisión proferida dentro de las acciones de tutela de la referencia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.       Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

 

2. Esta decisión comprende tres acciones de tutela promovidas contra la UNP. Si bien hay algunas diferencias entre los casos, las acciones de tutela cuestionan el procedimiento adelantado por la UNP para determinar el nivel de riesgo y para establecer o reajustar las medidas de seguridad de cada uno de los accionantes. Igualmente, los accionantes consideran que la inadecuada valoración de sus niveles de riesgo o las medidas de protección adoptadas por la entidad accionada se traduce en amenazas a su integridad, a su seguridad personal y a su vida.

 

3. Por tanto, le corresponde a esta Sala de Revisión responder el siguiente problema jurídico: ¿vulneró la UNP los derechos al debido proceso, a la integridad, a la seguridad personal y a la vida de los accionantes al finalizar, adoptar medidas de protección o reajustar las existentes sin considerar las distintas amenazas y elementos contextuales de cada uno de ellos?

 

4. Para este propósito la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá a los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. A continuación (ii) se ocupará de los criterios que definen la protección de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil. Luego de ello (iii) precisará la ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP. Finalmente, (iv) resolverá los casos concretos.

 

3.       Los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos

 

5. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Sala Plena precisó los derechos de los que son titulares las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Indicó, en consideraciones que ahora se reiteran, “que el ensamble de ambas perspectivas, la judicial emprendida por este tribunal y la adelantada por la Comisión IDH, permite identificar los contenidos mínimos que debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de líderes y lideresas sociales”. Señaló que “[d]icho sistema puede identificarse a partir del reconocimiento de cuatro derechos básicos, al que se adscriben diferentes posiciones y relaciones jurídicas. Esos derechos deben ser articulados en una política pública participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de seguimiento”.

 

6. La Corte enunció los mencionados derechos y delimitó sus contenidos en la siguiente tabla.

 

Tabla 2. Derechos de la población líder y defensora de los derechos humanos. Fuente: Sentencia SU-546 de 2023.  

 

 

 

7. Según se desprende de lo indicado por la Corte, son diversas las posiciones iusfundamentales adscritas a los derechos de los que son titulares los líderes y lideresas sociales, así como los defensores y las defensoras de derechos humanos. La Corte debe reiterar ese reconocimiento y, afirmar, en consecuencia, la vigencia de deberes ineludibles cuyo cumplimiento les corresponde a las diferentes autoridades estatales.

 

8. Sobre esto último, la Sala debe detenerse en una cuestión importante. La Sentencia SU-546 de 2023 estableció la especial importancia del derecho a defender derechos. Al respecto, la Sala Plena señaló que aquel tenía como principal objetivo “garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos”. Según la Corte “[e]l activismo pacífico a favor de los derechos humanos constituye una manifestación especialmente protegida dado que se integra al código genético de la Constitución de 1991”.

 

9. Esa perspectiva permite entonces reconocer que una faceta fundamental del mencionado derecho es la libertad de actuar sintiéndose seguro y libre. A pesar de ello, el miedo parece ser un factor común en casos como el presente. La Corte ha constatado en múltiples ocasiones que los líderes sociales y los defensores de derechos humanos se han enfrentado, una y otra vez, a situaciones de riesgo que derivan en un sentimiento de inseguridad que no están llamados a soportar y que, en casi todas las ocasiones, trasciende a sus familias y al resto de la comunidad.

 

10. Conforme a lo indicado, el derecho a defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen, entre otras cosas, la obligación de garantizar la seguridad de los miembros de este grupo poblacional. El hecho de que estas personas, aún con miedo por su vida o la de sus familias, no desistan de sus actividades no puede tolerarse como una situación de normalidad. Es, por el contrario, la más fiel e infame representación de la desprotección de sus derechos.

 

4.       La protección de las personas cuya seguridad personal es afectada, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil[52]

 

11. Esta Corte Constitucional se ha pronunciado, de manera reiterada, sobre la protección de las personas que enfrentan amenazas a su seguridad por cuenta de su actividad laboral, profesional, política o social y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil. Particularmente, la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes enfrentan un riesgo extraordinario.

 

12. Según la Corte cuando existe “un contexto generalizado de violencia que supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para determinados grupos poblacionales” se impone la activación de “la presunción del riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de derechos”[53]. Además, ha enfatizado que, en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades “para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos”[54], se invierte la carga de la prueba “sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza”[55].

 

13.  En el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación civil, sus familias y las personas que integran el partido Comunes, dicha presunción les es aplicable de manera automática. Ello implica que se invierte la carga de la prueba y exige de las autoridades encargadas proporcionar la protección o tomar medidas en relación con esa situación. Esta presunción de riesgo fue prevista por el Acuerdo Final de Paz y ha sido incorporada por las normas que, con carácter vinculante, han desarrollado sus contenidos[56].

 

5.       Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP: aspectos generales y procedimentales del programa de Prevención y Protección[57]

 

5.1.          Aspectos generales del programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP

 

14. La Unidad Nacional de Protección se creó mediante el Decreto 4065 de 2011. Allí, además de adscribirse al Ministerio del Interior, le fue reconocida personería jurídica, así como autonomía administrativa y financiera. La UNP ha asumido diferentes programas de protección dirigidos a poblaciones específicas, tanto individuales como colectivas, tal y como se desprende de las disposiciones ahora compiladas en el Decreto 1066 de 2015[58].

 

15. El Decreto 4912 de 2011[59] creó el Programa de Prevención y Protección, el cual tiene como fin “proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos”. Posteriormente, el Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos. 

 

-         Riesgos y variables para su definición

 

16. Al regular los tipos de riesgo dicho decreto prevé que este puede ser de tres categorías: (i) riesgo ordinario[60]; (ii) riesgo extraordinario[61]; y (iii) riesgo extremo[62].

 

17. Con el propósito de calificar cada uno de estos niveles, la UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del riesgo[63]. Dicha matriz, que se compone de tres ejes (amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad), tiene como finalidad asegurar la determinación objetiva y técnica del nivel del riesgo de una persona. Sobre el particular, en la Sentencia SU-546 de 2023 la Corte recordó que “la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a adoptar”, lo que no implica, en todo caso, “que la calificación del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela”, en atención a las falencias que se han advertido en las decisiones de la entidad.

 

18. Los ejes y las variables que debe analizar la UNP en el estudio del riesgo de una persona para determinar la escala en la que se encuentra se sintetiza en la siguiente tabla:

 

Tabla 3. Matriz de calificación del riesgo. Fuente: Sentencia T-469 de 2020, reiterada en la Sentencia SU-546 de 2023 y en la sentencia T-258 de 2025.

 

-         Beneficiarios de las medidas de protección

 

19. El Decreto 1066 de 2015 establece los sujetos beneficiarios de protección. En el artículo 2.4.1.2.6 de la mencionada disposición se establece un listado de aquellas personas beneficiarias entre las que se encuentran, entre otros, servidores públicos, los y las dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos[65].

 

-         Medidas de prevención, protección y emergencia

 

20. También el Decreto 1066 de 2015 regula las medidas de prevención[66], protección[67] y urgencia[68]. El artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015 establece 6 tipos de medidas de protección tal y como se describen en la siguiente tabla:

 

Tabla 4. Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de 2015. Fuente: Sentencia T-432 de 2024. Referida también en la sentencia T-258 de 2025. 

 

5.2.          Procedimiento ordinario de calificación del riesgo en el programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP 

 

21. En el artículo 2.4.1.2.40 el Decreto 1066 de 2015 se establece el procedimiento ordinario aplicable a la protección individual en el programa de prevención y protección de la UNP. Dicho procedimiento se compone de seis etapas principales: (i) recepción de la solicitud (numeral 1°); (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTAR- (numeral 3°); (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar -GVP- (numeral 4°); (iv) recomendación del CERREM (numeral 5°); (v) expedición del Acto administrativo (numerales 6° y 7°); y (vi) seguimiento y reevaluación. (numerales 8°, 9° y 10°)[69].

 

22. En los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 se establecen las causales y procedimientos para valorar las medidas de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar, anualmente, el nivel del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales -por ocurrencia de hechos nuevos- puede procederse en ese sentido antes de que finalice dicho periodo.

 

23. La Corte ha recordado en varias oportunidades que la UNP es “la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia”. Ha indicado que “[e]l proceso de calificación del riesgo ‘es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que intervienen distintas entidades’ y actores”. Según la Corte “tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, ‘son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y, para algunos casos particulares, también representantes de la sociedad civil’”. De cualquier forma “la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que correspondan”[70]. 

 

5.3.          Los derechos a la seguridad personal y al debido proceso y las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración del riesgo a cargo de la UNP

 

24. Teniendo en cuenta que en esta oportunidad la cuestión planteada se relaciona directamente con el derecho a la seguridad personal y al debido proceso durante el trámite de valoración de la situación en la que se encuentra el accionante, es necesario referir algunas de las subreglas aplicables a dicho procedimiento y cuyo respeto es imperativo.

 

25. En la Sentencia T-432 de 2024, reiterada por la sentencia T-258 de 2025, la Corte indicó que el “derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza”. Según esa decisión existe una amenaza de tal naturaleza cuando se identifican “hechos reales que (…) implican la alteración (…) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro”.

 

26. Si bien la Corte ha reconocido que la UNP dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas de protección aplicables, también ha señalado que su actuación se sujeta al deber de respetar las garantías mínimas adscritas al debido proceso: (i) el principio de legalidad; (ii) el derecho de defensa y contradicción; (iii) el deber de motivación; (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos; (v) el derecho a impugnar las decisiones; y (vi) el plazo razonable[71].

 

27. En la referida decisión, apoyándose en lo señalado en la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte precisó cuatro subreglas derivadas del deber de motivación y aplicables en el procedimiento ordinario del programa de Prevención y Protección de la UNP. A continuación, se sintetizan.

 

Tabla 5. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP.

 

28. La relevancia constitucional de asumir un enfoque diferencial a efectos de proteger los derechos ha derivado en su aplicación a los procesos administrativos a cargo de la UNP. En efecto, la Sentencia SU-546 de 2023 estableció que los esquemas de protección deben tener en cuenta tales enfoques dado que la población líder y defensora de derechos humanos se inscribe en contextos diversos y circunstancias particulares. Según la Corte, existen al menos tres enfoques específicos que deben ser considerados al decidir sobre las medidas de protección:

 

Tabla 6. Enfoques diferenciales aplicables a los análisis de riesgo de la población líder y defensores de derechos humanos.

 

29. Al resolver estos asuntos la Corte cuenta con dos remedios aplicables cuando se advierta un incumplimiento de las subreglas antes referidas. El juez de tutela, además de amparar los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas, debe considerar las siguientes dos opciones según las características de la situación analizada. De una parte (i) ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte. En casos excepcionales, (ii) se encuentra habilitado para ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones cuestionadas.

 

30. Sobre este último remedio, la jurisprudencia constitucional ha establecido que será procedente cuando se presente uno o varios de los siguientes supuestos: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH); y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa[72].

 

6.       Análisis de los casos concretos

 

6.1.          Análisis conjunto de los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela

 

31. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991, para determinar la procedencia de la acción de tutela, el operador jurídico debe observar que esta cumpla con los requisitos de: (i) legitimación en la causa (activa y pasiva), (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad.

 

Tabla 7. Análisis de procedencia

 

32. Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado.

 

6.2.          La solicitud de protección constitucional de Felipe (Expediente T-11.066.338)

 

33. La Sala debe determinar si la decisión de la UNP consistente en retirar medidas de protección al accionante con base en una evaluación que determinó su nivel de riesgo como ordinario, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso.

 

34. Sostiene el accionante que la accionada, al proferir las resoluciones DGRP 12 del 9 de octubre de 2024 y DGRO 13 del 3 de marzo de 2025, que dieron por finalizado su esquema de seguridad, no tuvo en cuenta: (i) la realidad del municipio donde reside, (ii) su condición de líder social y activista, (iii) que ha ocupado cargos públicos desde los cuales ha intervenido en temas de paz, al punto de haber sido garante de la liberación de agentes de policía que habían sido “retenidos” por orden de grupos delincuenciales. En este contexto, (iv) ha denunciado la violación de derechos humanos por parte de grupos delincuenciales, y (v) ha generado inconformidad en varios actores políticos por el cargo que desempeña en la Contraloría General de la Nación. Incluso, manifiesta que una vez fue notificado de dicha decisión -6 de marzo de 2025-, interpuso denuncia por amenazas.

 

35. Por tanto, pide que se ordene a la UNP: (i) revisar la Resolución 13 del 3 de marzo de 2025, mediante la cual se levantaron las medidas de protección, así como (ii) implementar las medidas otorgadas en la Resolución DGRP 11 del 28 de junio de 2024.

 

36. Conforme al material probatorio recaudado, el accionante contaba con un esquema de protección tipo 1 conformado por un (1) vehículo convencional, dos (2) personas de protección, un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo, recomendado por el CERREM en cumplimiento del numeral 15 del artículo 2.4.1.2.2[83] del Decreto 1066 de 2015, en razón del cargo de alcalde municipal que ocupaba. El esquema fue removido el 15 de diciembre de 2023 en virtud del numeral 7 del artículo 2.4.1.2.46[84] de ese mismo cuerpo normativo conforme al cual el esquema subsistirá hasta tanto permanezca en el cargo.

 

37. En respuesta al recurso de reposición que el accionante presentó contra esta medida, el director de la UNP -apelando al artículo 11 de la Constitución- decidió apartarse de las recomendaciones del CERREM de Servidores y Exservidores Públicos, consistente en finalizar el esquema de seguridad, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales del recurrente. Por ello, mediante Resolución 11 del 28 de junio de 2024 restableció el esquema de seguridad tipo 1, y remitió el expediente al Grupo de Servicio al Ciudadano de esta Entidad para iniciar una nueva evaluación del nivel de riesgo actual del accionante. Esto último, debido al cambio de condición poblacional[85].

 

38. Como consecuencia de esa decisión, el accionante fue evaluado por primera vez en su condición de dirigente o activista de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición la cual, según afirma, ostenta por ser militante del partido político Chantre, en el municipio de Colorado. A partir de esa nueva evaluación del riesgo, el CERREM estableció el nivel de riesgo como ordinario y, por tanto, recomendó finalizar el esquema de protección tipo 1. Dicha recomendación fue adoptada mediante Resolución 12 del 9 de octubre de 2024 y confirmada mediante la Resolución 13 del 3 de marzo de 2025.

 

39. Procede la Sala a analizar si la valoración de riesgo realizada por la UNP consideró los elementos propios del contexto manifestados por el accionante que, según su afirmación, no fueron valorados por la accionada.

 

40. A partir de la revisión del expediente administrativo allegado por la UNP, la Sala advierte que dicha entidad solicitó información y documentación a la Personería Municipal de Cacique, Cancillería, Procuraduría General de la Nación, Secretaría de Gobierno Departamental, Defensoría del Pueblo, Departamento de Policía – Seccional de Protección y Servicios Especiales, así como a la Fiscalía General de la Nación. En esa misma dirección procedió respecto del accionante con el fin de adelantar la evaluación del nivel de riesgo. Ello, permite evidenciar que la accionada desplegó actividades encaminadas para tal fin. 

 

41. Adicionalmente, del expediente de ruta individual se observa que la accionada analizó la información contextual, situacional y de orden público del municipio y del departamento[86]. Igualmente consideró la situación específica del accionante teniendo en cuenta su condición de activista de grupo político[87] y líder social[88] -militante “activo” del partido Chantre[89]-. Consideró también su historia laboral, incluido el cargo de alcalde del municipio de Colorado (periodo 2020-2023), así como la actividad económica de ganadería y comercio que desarrolla de manera independiente en el citado municipio.

 

42. En cuanto a las manifestaciones del accionante relacionadas con su intervención en materias relativas a la búsqueda de la paz, no existe seguridad de que hubiera sido tenido en cuenta en la valoración por parte del CERREM a pesar de que en la UNP se radicaba la carga de demostrar que estas actividades no generan riesgo para el accionante[90]. En efecto, en atención a la condición de líder social y activista político del accionante, la UNP debió aplicar la presunción de riesgo dentro de los procedimientos de valoración, como garantía del derecho al debido proceso.

 

43. Conforme a los medios de prueba obtenidos, no puede dejar de considerarse que, inmediatamente la UNP ordenó el retiro del esquema de seguridad, el accionante fue víctima de nuevas amenazas y de un atentado contra su vida. En efecto, conforme a lo reportado por la Fiscalía 4 Especializada Unidad de DDHH y DIH y el director Seccional de la Fiscalía General de la Nación, el accionante ha denunciado amenazas en su contra por hechos ocurridos el 28 de febrero de 2025[91], el 7 de marzo de 2025[92] y 11 de abril de 2025[93]. Adicionalmente, según noticia criminal No. 2025-068, allegada por el actor, sufrió un atentado contra su vida el 19 de marzo del 2025.

 

44. De igual manera, en sede de revisión, la UNP informó que a través de Trámite de Emergencia del 27 de marzo de 2025 se aprobaron medidas urgentes a favor del accionante, consistentes en una persona de protección, apoyo de transporte por un SMLMV y un chaleco blindado. Indicó, igualmente, que actualmente se encuentra en proceso de evaluación de riesgo. En consecuencia, esta Corporación estima que la UNP desconoció el debido proceso del actor con la expedición de las resoluciones que ordenaron el retiro del esquema de seguridad, al punto de poner en riesgo sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, pues omitió la valoración de elementos relevantes para efectos de determinar el nivel de riesgo del accionante.

 

45. En concreto, de conformidad con las subreglas aplicables en el procedimiento ordinario del programa de Prevención y Protección de la UNP -supra 27- la accionada, mediante la Resolución DGRP 12 del 9 de octubre de 2024 y 13 del 3 de marzo de 2025, desconoció (i) la subregla 2, toda vez que, no se precisaron los puntajes asignados a cada una de las variables de riesgo y tampoco especificaron el porcentaje del riesgo ponderado; (ii) la subregla 3, en atención a que los mencionados actos administrativos no justificaron de manera adecuada, idónea y eficaz los motivos o razones por las que se le retiró el esquema de protección al accionante y solamente se limitaron a establecer que finalizó su período de mandato como gobernante del municipio de Colorado; y (iii) la subregla 4, toda vez que las resoluciones aludidas no realizaron un análisis de riesgo en atención a las labores en asuntos de paz, liderazgo social y denuncias de violaciones a derechos humanos desempeñadas por el accionante. En concreto, la UNP lo clasificó dentro del grupo de “dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición”. Sin embargo, esa entidad no realizó un estudio, en aplicación de la presunción del riesgo a su favor, en consideración de dichas actividades.

 

46. Por consiguiente, esta Sala ordenará a la accionada que continúe con el proceso de valoración del riesgo del accionante, teniendo en cuenta para ello, las denuncias por los hechos ocurridos el 28 de febrero de 2025[94], el 7 de marzo de 2025[95], 19 de marzo del 2025[96], el 11 de abril de 2025[97] y demás que llegasen a presentarse. Igualmente, debe considerarse su condición de líder social en temas de paz -conforme a la cual, el accionante afirmó que ha fungido como garante de la liberación de personal de la policía y ha denunciado la violación de derechos humanos por parte de grupos delincuenciales-, así como los riesgos que pudiese haber con ocasión del cargo que actualmente ocupa el accionante en la Contraloría y demás elementos del contexto en que se encuentra el accionante. De igual forma, en garantía de los derechos fundamentales del accionante, deberá mantener el esquema de emergencia asignado hasta tanto finalice el proceso de evaluación de riesgo y se adopte el que corresponda.

 

6.3.          La solicitud de protección constitucional de Rodrigo (Expediente T-11.088.604)

 

47. La Sala debe determinar si la decisión de la UNP consistente en mantener las medidas de protección al accionante con base en una evaluación que determinó su nivel de riesgo como extraordinario, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso.

 

48. El accionante, quien es firmante del Acuerdo Final de Paz, alega que la Resolución MTSP 25 de 2025 ordenó mantener las mismas medidas blandas que no garantizan su vida, en atención a su labor y su necesaria movilización en territorio de Peña Alta y el Nordeste Escondido, antiguo sector de operaciones de las FARC, a pesar de las amenazas que recibió desde el 16 de enero de 2025, en época de enfrentamientos entre el ELN y el Frente 33 de las FARC-EP. Por tanto, pide que se ordene a la UNP: (i) recaudar pruebas y evaluar nuevamente su caso; (ii) darle igualdad de trato respecto de personas públicas a quienes se les brindan medidas idóneas de protección; y (iii) asignarle, como medida cautelar, un esquema compuesto por un escolta de confianza y un vehículo convencional.

 

49. Conforme al material probatorio recaudado, se han asignado las siguientes medidas de protección al accionante, tras encontrar acreditado el nivel de riesgo extraordinario:   

 

Tabla 8. Medidas de protección asignadas al accionante

 

50. Revisada la última Resolución MTPS 25 del 19 de febrero de 2025, se observa que la accionada valoró como un hecho de riesgo que el evaluado se encuentra en un punto neurálgico del conflicto armado que se presenta actualmente entre el ELN y grupos de disidentes de las extintas FARC y está confinado y sin posibilidad de movilizarse al lugar en el que reside y ejerce los roles de liderazgo[99].

  

51. En cuanto a las tres amenazas a las que alude el accionante en su escrito de tutela y que presuntamente ocurrieron después del 16 de enero de 2025, es pertinente precisar lo siguiente: (i) la última evaluación del riesgo se realizó con la orden de trabajo del 20 de noviembre de 2024, por medio de la cual se recolectaron, analizaron y consolidaron las condiciones que permitieron establecer que el accionante hace parte de la población objeto de protección de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección; (ii) esta fue remitida a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección el 25 de enero de la presente anualidad; y (iii) valorada en acta 002 del 29 de enero de 2025 así como concretada en la Resolución MTPS 25 del 19 de febrero de 2025[100]. En el expediente remitido por la UNP, (iv) no obra documento que soporte sumariamente el decir del accionante e igualmente la fiscalía no reportó en esta instancia denuncia alguna relacionada con los hechos que presuntamente ocurrieron después del 16 de enero de 2025, como tampoco lo hizo el mismo accionante.

 

52. Es relevante destacar que en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz[101] en proceso de reincorporación civil es aplicable la presunción del riesgo que, de manera automática, invierte la carga de la prueba y la atribuye a la UNP, como entidad encargada de proporcionar la protección y de tomar las medidas que correspondan.

 

53. Ahora bien, el accionante no debate sobre el nivel de riesgo extraordinario en el que actualmente se encuentra calificado. De la lectura detenida del escrito de tutela es posible inferir que el accionante realmente pretende cuestionar la idoneidad del esquema de protección asignado por la accionada, esto es, un (1) chaleco de protección balística y un (1) medio de comunicación.

 

54. Conforme a los análisis de nivel de riesgo para la mesa técnica que sirvieron de sustento a las resoluciones MTPS 22 del 14 de abril de 2023, MTPS 23 del 02 de mayo de 2024 y MTPS 25 del 19 de febrero de 2025, se advierte que, en efecto, en todos los casos se preserva el riesgo extraordinario, así como las medidas de protección.

 

55. Esto significa que, de acuerdo con la valoración del riesgo, el accionante se encuentra expuesto a un riesgo que las personas no están obligadas a soportar, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o debido a su cargo[102].

 

56. Dado que la UNP mantuvo el mismo esquema de protección, es preciso recordar que, según la segunda subregla -supra 27-, la accionada debía especificar el puntaje de cada una de las variables de riesgo y especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” en el contenido de la resolución. A su vez, de acuerdo con la tercera subregla, la UNP tenía el deber de motivar de forma suficiente y objetiva la idoneidad y eficacia de las medidas de protección que decidió mantener en favor del accionante. No obstante, revisados los documentos que obran dentro del expediente, se advierte que no se precisaron los puntajes asignados a cada una de las variables de riesgo y tampoco se especificó el porcentaje del riesgo ponderado. Tampoco se estableció cómo las medidas de protección asignadas (un chaleco de protección balística y un medio de comunicación) resultan suficientes para hacer frente al riesgo extraordinario en que se encuentra el solicitante.

 

57. El derecho a la seguridad personal de los firmantes del Acuerdo Final de Paz implica reconocer que, dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección por parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su seguridad personal. En especial cuando su actuación como combatiente tuvo lugar en el mismo territorio donde vive actualmente, lo que lo hace visible y probable destinatario de los actores armados ilegales que operan en la zona. Ello, además, supone una restricción a su movilidad para realizar sus labores de liderazgo en la Asociación Esperanza.

 

58. En consecuencia, esta Corporación estima que la UNP desconoció el debido proceso del actor con la decisión de mantener el esquema de seguridad sin la debida motivación. Dicha situación puso en riesgo sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, pues omitió la valoración de un elemento relevante para la garantía de su protección.

 

59. Dado que, como se indicó, el accionante ha puesto en conocimiento tres eventos de amenaza que habrían tenido lugar después del 16 de enero de 2025, se ordenará a la UNP a evaluar el riesgo del accionante por evento sobreviniente, para lo cual la UNP deberá cumplir la ruta de protección individual reiterada en esta providencia, así como aplicar la presunción de riesgo e inversión de la carga de la prueba -supra 11 a 13- y asignar las medidas que resulten idóneas para la garantía de su seguridad -supra 14 a 30-.

 

60. También considera necesario la Sala exhortar a la UNP para que, en el marco de sus competencias y del principio de debida diligencia, mantenga una vigilancia constante sobre las circunstancias de seguridad del accionante. La persistencia del conflicto armado en la región y la condición especial del actor exigen que la entidad considere cualquier cambio que pueda agravar su nivel de riesgo. Esta medida preventiva se justifica en la necesidad de garantizar la protección efectiva de los derechos a la vida y la seguridad personal de los firmantes del Acuerdo Final de Paz, evitando una vulneración futura y asegurando una respuesta oportuna ante cualquier eventualidad que pueda poner en peligro su integridad.

 

6.4.          La solicitud de protección constitucional de Rafael (Expediente T-11.093.331)

 

61. Cuestión previa. Teniendo en cuenta que dentro del expediente existe una solicitud de tutela previa contra el mismo acto administrativo que se cuestiona en esta oportunidad, corresponde verificar el posible acaecimiento de cosa juzgada. De acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la existencia de cosa juzgada se configura cuando se promueve un proceso de tutela que ha sido resuelto con anterioridad en otra sentencia y ha adquirido firmeza. Para ello, entre los dos procesos se debe presentar una triple identidad: de partes, de objeto y de causa. Este tribunal, además, ha aclarado que la configuración de la cosa juzgada se desvirtúa cuando en el interregno de los dos procesos se presentan hechos nuevos^[103].

 

62. En este caso, el accionante presentó una acción tutela previa a la que ahora se revisa. Al respecto, en primer lugar, hay identidad de partes pues en la solicitud anterior (expediente 2024-00321-00), el accionante era Rafael contra la UNP. En segundo término, se observa identidad de objeto, pues en la solicitud de tutela del expediente 2024-00321-00, el accionante reclamó el amparo de los derechos a la vida, integridad y debido proceso administrativo, cuya garantía también se pretende en el escrito de tutela.

 

63. Sin embargo, no se advierte identidad de causa en las solicitudes. Si bien ambos procesos se activaron debido a la inconformidad del actor con la decisión adoptada por la accionada en la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, también lo es que en el expediente 2024-00321-00, se encontraba pendiente la resolución del recurso de reposición que el accionante había presentado contra el acto administrativo. Esta circunstancia -que no fue valorada en la demanda presentada anteriormente- es lo que motiva la presentación de una nueva acción de tutela, en la que el accionante cuestiona la Resolución No. DGRP 35 del 16 de octubre de 2024, en la que la UNP resolvió no reponer la Resolución DGRP 34 del 25 de abril de 2024.

 

64. Análisis de la presunta vulneración de derechos fundamentales. La Sala debe determinar si la decisión adoptada por la UNP en la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso del accionante al: (i) modificar el esquema de protección y (ii) exigir a la Gobernación de Monte Bajo la asunción de los costos de los recursos físicos del esquema de seguridad.

 

65. Para la garantía de sus derechos, el accionante solicita que se ordene a la UNP: (i) dejar sin efecto las resoluciones 34 del 25 de abril de 2024^[104] y 35 del 16 de octubre de 2024^[105], y (ii) ordenar a la UNP y al CERREM proferir una nueva resolución que proteja sus derechos fundamentales, mediante la cual se preserven las medidas de protección consistentes en un vehículo blindado, dos personas de protección y un chaleco blindado, y que dicho esquema no finalice hasta que se coordinen las actividades presupuestales y administrativas del caso para garantizar su vida y protección.

 

66. De acuerdo con la revisión de las resoluciones de la UNP, hubo una modificación del esquema de protección cuestionado por el accionante:

 

Tabla 9. Modificación del esquema de protección

 

67. Sin embargo, para sustentar su inconformidad con la finalización de una de las personas de protección, el accionante manifiesta que para “lo que lleva el 2024”, la accionada no ha realizado una valoración real de su riesgo y que además afirmó que no ostenta un riesgo sobre su vida e integridad personal, pese a las situaciones que en el escrito enlista como elementos de vulnerabilidad.

 

68. Al respecto, contrario a lo indicado por el accionante, conforme a lo obrante en el expediente, la Sala observa que el accionante sí fue objeto de valoración de riesgo el 29 de febrero de 2024 por parte del CERREM, en el cual además se validó el nivel de riesgo como extraordinario, recomendando un esquema de protección de (1) vehículo blindado, (1) chaleco blindado, (1) persona de protección, complementario al esquema de protección “Tipo F”, conformado por seis (6) hombres o mujeres de protección a cargo de la Seccional de Protección y Servicios Especiales – SEPRO DECAQ, avalado por el Comité de Evaluación de Nivel de Riesgo – CENIR DECAQ.

 

69. Ahora bien, en cuanto a la ponderación que haya realizado la UNP respecto a los elementos de vulnerabilidad aludidos, es preciso recordar que el juez de tutela no podría determinar las medidas especiales de protección idóneas, como tampoco asignar una valoración a cada circunstancia de riesgo, porque el estudio de nivel de riesgo le corresponde, en principio, a las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos, en este caso, el cuerpo colegiado CERREM[106].

 

70. Por esa misma razón, tampoco puede la Corte acceder a la pretensión del accionante consistente en ordenar a la UNP que profiera una nueva resolución con la cual se mantenga un esquema de seguridad específico y a criterio del demandante, consistente en “un (1) vehículo blindado, dos (2) personas de protección y un (1) chaleco blindado”.

 

71. En particular cuando se advierte que al accionante le fue realizada recientemente una revaloración del riesgo por temporalidad en el que, aparte del esquema complementario, pasó de contar con un esquema tipo F de 6 hombres o mujeres de protección a uno tipo G con ocho personas de protección. El 15 de mayo de 2025 el CERREM emitió dichas recomendaciones que fueron adoptadas mediante Resolución 36 del 20 de junio de 2025, en las cuales se mantienen las medidas de protección implementadas en virtud de la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, pero ahora complementario al esquema de protección “Tipo G”, conformado por ocho (8) hombres o mujeres de protección avalado por la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional.

 

72.  Para esta Sala la accionada no vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso del accionante al modificar el esquema de protección. A esta conclusión arriba la Corte teniendo en cuenta que la UNP, en atención a los ejes de amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad del accionante, declaró el riesgo extraordinario en su condición de gobernador. En ese sentido, la accionada adelantó el examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y adoptó las medidas de protección que consideró idóneas y eficaces. Así, en atención a las recomendaciones del CERREM del 15 de mayo de 2025, la UNP expidió la Resolución DGRP 36 del 20 de junio de 2025, mediante la cual se modificó el esquema de protección tipo F a un esquema de protección tipo G con ocho personas de protección.

 

73. Ahora bien, según informa recientemente el accionante, el 12 de agosto de 2025 “actores disidentes armados al mando de Alias Calarcá, por orden directa de Alias Urías Perdomo, ingresaron a la finca familiar de [su] esposa Derly Arias Córdoba y activaron un artefacto explosivo que destruyó totalmente la propiedad, así como también hurtaron centenas de cabezas de ganado ubicadas en dicho terreno, este acto violento viene antecedido por amenazas en contra de mi núcleo familiar”[107]. De igual manera, informa que, desde finales de julio, él y su familia han sido “objeto de graves amenazas por parte de estructuras armadas ilegales. Alias Calarcá, alias Albeiro Ramírez, alias La Morocha y alias Esteban, conocido como El Pulpo, han lanzado intimidaciones claras, directas y reiteradas. Lo han hecho mediante llamadas, mensajes de texto, notas de voz y extorsiones”[108].

 

74. Esta situación ya es de conocimiento de la UNP, por comunicación enviada por la Fiscal 8 Especializada de Robledal, de la Sección de Fiscalías y Seguridad Ciudadana de fecha 14 de agosto de 2025[109].

 

75. Por consiguiente, dada la gravedad de las denuncias que realiza el accionante, en virtud del artículo 2.4.1.2.43 del Decreto 1066 de 2015[110], se ordenará a la UNP y a la Policía Nacional, para que de forma coordinada evalúen nuevamente el riesgo por los hechos sobrevinientes y adopten las medidas de protección necesarias para garantizar su seguridad y la de su familia.

 

76. De otra parte, en cuanto a la presunta vulneración de sus derechos, por la exigencia de la UNP a la Gobernación de Monte bajo de la asunción de los costos de los recursos físicos del esquema de seguridad, la Corte no encuentra que el argumento del accionante pueda abrirse paso.

 

77. El accionante fue electo para ocupar el cargo de gobernador para el periodo 2024-2027. Tal circunstancia implica que la evaluación del nivel de riesgo le fue realizada en su condición de mandatario territorial, motivo por el cual le resulta aplicable el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015, especialmente el parágrafo 2 que dispone que su protección será asumida por la Policía Nacional y la UNP al tiempo que la asignación de los recursos físicos le corresponderá a la entidad o corporación a la cual estos se encuentren vinculados.

 

78. Conforme al numeral 1.2. del artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, se entiende por recursos físicos los elementos necesarios para la prestación del servicio de protección de personas y consisten, entre otros, en vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto.

 

79. En ese sentido, el Decreto 1066 de 2015 establece una corresponsabilidad, entre la UNP, la Policía Nacional y las entidades territoriales. Lo cual significa que la disposición no exime a ninguna de las entidades de su responsabilidad, sino que impone una obligación compartida que debe ser asumida de forma coordinada, diligente y eficaz, tal como lo expresó la UNP en la Resolución 2688 de 2024, ahora cuestionada.

 

80. Bajo esa perspectiva, la Resolución 34 del 25 de abril de 2024 de la UNP que establece la corresponsabilidad de la gobernación del departamento de Monte bajo no vulnera el derecho al debido proceso del accionante toda vez que se fundamenta en el marco normativo vigente expuesto y sin imponer una carga arbitraria.

 

81. Ahora bien, en los resolutivos cuarto y quinto de la Resolución referida[111] se dispuso comunicar a la Gobernación del departamento de Monte bajo para que adopte las medidas de protección de su competencia, esto es, la entrega de un chaleco blindado y un vehículo blindado (recursos físicos), para lo cual puede celebrar o actualizar el convenio, según corresponda, con la Unidad Nacional de Protección, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.7 en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 del 2015. Lo propio se dispuso al comunicar al Grupo de Convenios adscrito a la Secretaría General de la UNP.

 

82. Al respecto, con la finalidad de suscribir el convenio en comento[112], la UNP manifestó que ha adelantado diversas actuaciones sobre el particular[113], pero que a la fecha no ha sido posible. Según indica, ello ha ocurrido debido a que el departamento de Monte bajo no ha enviado la documentación requerida para concluir la etapa precontractual (estudios previos, certificado de disponibilidad presupuestal, etc.), y proceder a la suscripción del convenio.

 

83. Por su parte, la Secretaría de Hacienda del departamento de Monte Bajo certificó que “[l]a Gobernación del [Monte bajo], en el proyecto por la cual se ordena el Presupuesto General de Rentas y Recursos de Capital y Apropiación de Gastos del Departamento del [Monte bajo], para la vigencia fiscal comprendida del 1o de enero al 31 de diciembre del 2025, no cuenta con proyección de rubros presupuestales para financiar o cooperar para un convenio con la Unidad Nacional de Protección – UNP, que posibilite garantizar la seguridad y/o medidas de protección del señor Gobernador del Departamento de [Monte bajo]; para efectos de dar cumplimiento al Parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.7 en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 de 2015”[114]. A su vez, la Gobernación de Monte bajo, en respuesta al decreto probatorio realizado por esta Corporación, reiteró la posición expresada en la mencionada certificación, resaltó que la seguridad del gobernador es responsabilidad del Estado colombiano e informó que adelantó algunas gestiones por parte de la esa administración departamental para adquirir una camioneta 4x4 con accesorios adicionales para contribuir a los esquemas de seguridad del gobernador^[115]. Por lo tanto, para la Sala de Revisión, la entidad territorial no ha coordinado ni articulado sus actuaciones con lo dispuesto por la UNP en la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, toda vez que no ha asumido la responsabilidad que le corresponde en la asignación de los recursos físicos para la protección del accionante, que es gobernador de ese ente.

 

84. Según lo informado por la Gobernación de Monte bajo, las medidas de seguridad que se encuentran implementadas actualmente en favor del accionante consisten en ocho unidades de protección de la Policía Nacional extensivo a la familia, dos unidades de protección de la UNP, un carro blindado suministrado por la UNP y un chaleco antibalas suministrado por la UNP. En el mismo sentido, la UNP informó en sede de revisión que “actualmente el beneficiario [Rafael] cuenta con las medidas adoptadas mediante la Resolución [34] del 25 de abril de 2024”[116].

 

85. De lo anterior, se desprende que la UNP ha emprendido actuaciones encaminadas a garantizar la protección del accionado mientras se resuelve la situación relacionada con el convenio interadministrativo con la Gobernación de Monte Bajo y, por tanto, actualmente no es posible afirmar la existencia de una violación de los derechos a la vida y seguridad personal del accionante.

 

86. De manera que, en esta oportunidad, no se trata de ordenar la protección inicial sino de regular la transición, articulación y coordinación entre la UNP y la Gobernación de Monte bajo, en concreto, asegurar la sostenibilidad y continuidad de la medida sin desproteger al accionante. En efecto, si bien actualmente cuenta con esquema de protección a cargo de la UNP, lo cierto es que resulta especialmente problemática la falta de articulación entre las entidades y la existencia de desacuerdos vinculados con el cumplimiento de las competencias definidas en el Decreto 1066 de 2015 y las dificultades presupuestales invocadas por la gobernación.

 

87. No puede invocarse de manera general la falta de disponibilidad presupuestal para el incumplimiento de un deber constitucional urgente en materia de derechos fundamentales[117]. Si bien la Corte no ignora el principio de legalidad del gasto público y la necesidad de una gestión presupuestal responsable, cuando un derecho fundamental está en riesgo las autoridades tienen el deber de realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para garantizarlo, incluso si ello implica reasignar recursos o buscar nuevas fuentes de financiación.

 

88. La priorización del gasto público constituye, sin duda alguna, una de las labores más complejas en la gestión de las entidades territoriales. La asignación de recursos públicos para asumir las diferentes competencias a su cargo plantea desafíos de extraordinaria importancia teniendo en cuenta no solo que en muchos casos son limitados, sino que, adicionalmente, su apropiación y ejecución se encuentran sujetas a la intervención de diferentes instancias y al seguimiento de diferentes procedimientos.      

 

89. No obstante, es oportuno insistir en que el derecho a la vida es un derecho fundamental e inviolable que impone al Estado un deber de protección especial, más aún cuando se trata de servidores públicos expuestos a riesgos extraordinarios. La protección no puede estar supeditada a dilaciones, a dificultades administrativas internas, a la falta de articulación entre entidades, o a la falta de disponibilidad presupuestal, como se ha sostenido de manera uniforme por esta corporación[118]. Si bien una adecuada gestión de los recursos es esencial para una eficaz administración pública, la protección de los derechos fundamentales es inaplazable.

 

90. Si bien la protección de los derechos invocados en esta oportunidad impone la asignación de recursos públicos, no resulta posible abandonar su garantía invocando para ello limitaciones presupuestales. Es deber de las entidades públicas, en este caso del Departamento de Monte bajo, emprender todas las actuaciones requeridas para realizar, al amparo de las normas vigentes, todos los ajustes teniendo en cuenta la responsabilidad que le ha sido asignada por las normas vigentes. Para ello, deberá articular y aunar esfuerzos con la Unidad Nacional de Protección. Por lo tanto, se ordenará a esa entidad territorial que, a partir de la siguiente vigencia fiscal y en adelante, realice todas las actuaciones administrativas y financieras necesarias para que celebre el respectivo convenio interadministrativo de cooperación con la UNP, a efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015.      

 

91. En todo caso, mientras la Gobernación de Monte bajo realiza las gestiones referidas en el fundamento anterior, en procura de garantizar la continuidad de la salvaguarda de los derechos a la vida y a la seguridad personal del accionante y su familia, la UNP y la Policía Nacional deberán continuar suministrando la totalidad del esquema de protección, como lo han hecho hasta ahora.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 19 de marzo de 2025 por el Juzgado Penal del Circuito de Colorado, que declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de Felipe, por las razones contenidas en esta providencia (T-11.066.338).

 

SEGUNDO. ORDENAR a la UNP que, de manera inmediata y sin dilación, continúe con el proceso de evaluación de riesgo del accionante, considerando de manera particular y prioritaria las denuncias por los hechos ocurridos el 28 de febrero de 2025[119], el 7 de marzo de 2025[120], 19 de marzo del 2025[121], 11 de abril de 2025[122], así como los riesgos que pudiesen existir en consideración al cargo que actualmente ocupa el accionante en la Contraloría. Ello deberá realizarse con plena observancia de la ruta de protección individual reiterada en esta providencia. De igual forma, en garantía de los derechos fundamentales del accionante, deberá mantenerse el esquema de protección de emergencia asignado hasta tanto finalice el proceso de evaluación de riesgo.

 

TERCERO. REVOCAR la sentencia proferida el 20 de marzo de 2025 por el Juzgado 008 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Molino, que negó la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de Rodrigo, por las razones contenidas en esta providencia (T-11.088.604).

 

CUARTO. ORDENAR a la UNP que, si no lo ha hecho, de manera inmediata y sin dilación, reevalúe la situación actual del riesgo del accionante, para lo cual deberá cumplir la ruta de protección individual reiterada en esta providencia, teniendo en cuenta la presunción de riesgo, la inversión de la carga de la prueba así como el deber de evaluar y motivar las decisiones referidas a las medidas que resulten idóneas para la garantía de su seguridad.

 

ORDENAR a la UNP que, en el marco de sus competencias, continúe realizando un seguimiento constante y riguroso a la situación de riesgo del accionante. Si se presenta un cambio en las circunstancias que pueda agravar su nivel de riesgo, la UNP deberá reevaluar y ajustar las medidas de protección asignadas de manera oportuna y adecuada, garantizando así su seguridad personal (T-11.088.604).

 

QUINTO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por la Sala Civil Familia Laboral de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Superior de Robledal, que negó el amparo pretendido por Rafael, por las razones contenidas en esta providencia (T-11.093.331). 

 

SEXTO. ADICIONAR la Sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por la Sala Civil Familia Laboral de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Superior de Robledal y ORDENAR a la UNP y a la Policía Nacional que, de manera coordinada, inmediata y sin dilación, revalúen la situación actual de riesgo del accionante, considerando de manera particular y prioritaria las denuncias por los hechos sobrevinientes y adopten las medidas de protección necesarias para garantizar su seguridad y la de su familia, conforme al artículo 2.4.1.2.43 del Decreto 1066 de 2015 (T-11.093.331).

 

SÉPTIMO. ORDENAR a la Gobernación de Monte bajo que, para la siguiente vigencia fiscal y en adelante, establezca y ejecute todas las actuaciones administrativas y financieras que se requieran para dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015. 

 

OCTAVO. ORDENAR a la UNP y a la Policía Nacional que, mientras la Gobernación de Monte bajo asume la totalidad de su obligación, continúe suministrando íntegramente el esquema de protección del gobernador de Monte Bajo, garantizando así la continuidad de las medidas de protección del accionante y su familia (T-11.093.331).

 

NOVENO. DESVINCULAR a la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Asociación Esperanza, a la Personería Municipal de Floresta, a la Dirección Seccional de Fiscalías de Cuesta Arriba y a la Procuraduría General de la Nación (T-11.088.604) y a la Defensoría del Pueblo (T-11.088.604) del presente proceso de tutela.

 

DÉCIMO. LIBRAR, por medio de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General