REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Primera de Revisión

 

SENTENCIA T-460 DE 2025

 

 

Expediente: T-11.067.585

 

Asunto: Acción de tutela instaurada por la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia contra el Ministerio del Interior.

 

Tema: convenios de derecho público interno entre el Estado y las entidades religiosas.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D. C., 10 de noviembre de 2025.

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Natalia Ángel Cabo, quien la preside, y Lina Marcela Escobar Martínez y por el magistrado Juan Carlos Cortés González, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA.

 

Esta decisión se emite dentro del proceso de revisión de la sentencia proferida el 19 de marzo de 2025 por el Juzgado 031 del Circuito de Bogotá en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia contra el Ministerio del Interior.

 

La Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de esta Corporación^[1] seleccionó el expediente para su revisión y lo asignó por sorteo a la suscrita magistrada.  

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte resolvió una acción de tutela instaurada por una confesión religiosa que manifestó al Ministerio del Interior su interés en celebrar un convenio de derecho público interno para que los matrimonios que celebra entre sus miembros tengan efectos civiles. La confesión religiosa explicó que, aunque ha contactado al ministerio desde el 2023 para que estudie su solicitud y celebre el convenio, este se niega y argumenta que su facultad es discrecional, que debe esperar a que se abra una convocatoria pública para que las entidades religiosas manifiesten su interés, y que la regulación sobre este tema está en proceso de revisión.

 

La Corte encontró que el Ministerio del Interior vulneró los derechos al debido proceso, petición, igualdad y la libertad de cultos de la entidad religiosa, y violó el deber de neutralidad del Estado según el cual este no puede incurrir en acciones que perjudiquen a una confesión particular.

 

El Ministerio del Interior cuenta con la facultad discrecional de decidir si celebra o no convenios de derecho público interno con las entidades interesadas, independientemente de que ellas cumplan con los requisitos exigidos por la ley. Sin embargo, la Sala Primera de Revisión señaló que la convocatoria previa en la que se fundamentó el ministerio no está consagrada en la normativa que regula el procedimiento sobre la celebración de los mencionados convenios. Así, exigir un requisito inexistente en la regulación es violatorio de las garantías mínimas al debido proceso.

 

La sentencia señaló que amparar los derechos fundamentales de la accionante no implica que esta tenga derecho a que se celebre el convenio, pues esto es decisión del Ministerio del Interior. Sin embargo, la decisión de no suscribir el convenio constituye un acto arbitrario contrario a la libertad de cultos cuando no es el resultado de un ejercicio razonable y fundado de esa facultad discrecional, como sucedió en este caso. La Corte explicó que la discrecionalidad se diferencia de la arbitrariedad cuando la decisión es adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

 

En consecuencia, la Corte le ordenó al Ministerio del Interior valorar la manifestación de interés realizada por la accionante y ponderar si celebra o no el convenio, sin que pueda exigir requisitos que no tengan fundamento legal. Además, la Corte tomó otras medidas para evitar que se exijan requisitos inexistentes dentro del procedimiento de celebración de convenios de derecho público interno.

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.     Hechos de la acción de tutela

 

1.                 El 6 de marzo de 2025, la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia (o “la Cruzada”) interpuso, por medio de apoderado judicial, una acción de tutela en contra del Ministerio del Interior en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la libertad religiosa y de culto, a la igualdad, al debido proceso administrativo y al de petición[2].

 

2.                 La entidad religiosa explicó que sus derechos fueron vulnerados por el Ministerio del Interior al no acceder a la celebración de un convenio de derecho público interno para que los matrimonios celebrados por esta confesión religiosa tengan efectos civiles. La accionante relató que ha radicado tres peticiones dirigidas a la entidad. En la primera, con fecha del 21 de junio de 2023, la confesión religiosa manifestó el interés en suscribir un convenio y remitió los documentos que exige la Resolución 2118 de 2021 del Ministerio del Interior, “por la cual se establecen los parámetros para la celebración de nuevos convenios de derecho público interno con iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros”.

 

3.                 El 18 de julio del mismo año, la Dirección de Asuntos Religiosos del ministerio explicó que la celebración de convenios de derecho público interno tiene sustento jurídico en la Ley 133 de 1994[3] y que, con este fundamento, el Estado celebró en 2023 el Convenio de Derecho Público Interno 2 con algunas entidades religiosas. Mediante este convenio se entregaron beneficios con relación a la asistencia social realizada por las entidades religiosas mediante su trabajo religioso o espiritual. En particular, la entidad hizo referencia al artículo XX, en el que se consagró la adhesión al convenio. De acuerdo con esta figura, el Ministerio puede convocar iglesias y demás organizaciones “a celebrar convenios de derecho público de adhesión al […] convenio, siempre que cumplan con los parámetros y requisitos establecidos en la Resolución 2118 de 2021, expedida por el Ministerio del Interior”[4].

 

4.                 En relación con la solicitud de la Cruzada para celebrar el convenio o hacer la adhesión, el ministerio señaló que:

 

“aún no se ha dado apertura de ampliar el margen de participación para el proceso de adhesión mediante una nueva convocatoria incluyente con diferentes iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros”[5].

 

5.                 Asimismo, la entidad manifestó que se encontraba revisando detalles de lo establecido en la Resolución 2118 de 2021 para fortalecer la inclusión de todas las entidades religiosas y organizaciones sociales. En consecuencia, la dirección invitó a la Cruzada Estudiantil y Profesional a estar atenta a los medios oficiales del Ministerio del Interior sobre la publicación de los lineamientos, requisitos y términos para que participen en la nueva convocatoria.

 

6.                 Dos meses más tarde, el 27 de septiembre de 2023, la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia, elevó por intermedio de su apoderado otro derecho de petición para obtener información respecto de la normatividad aplicable al trámite que se adelanta ante la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior[6].

 

7.                 En esta petición, la Cruzada advirtió que el ministerio podría estar lesionando el derecho fundamental al debido proceso por indicar que aquella debe esperar a que la cartera ministerial abra una convocatoria pública para acogerse a las disposiciones del Convenio de Derecho Público Interno 2. La Cruzada argumentó que no existe una disposición legal o reglamentaria que imponga una apertura de convocatoria como requisito previo para la celebración de un convenio. Además, señaló que este supuesto requerimiento no se ha exigido de manera general para las demás entidades religiosas del país que han celebrado convenios de derecho público con el Estado colombiano.

 

8.                 En consecuencia, la entidad religiosa le solicitó al Ministerio del Interior: (i) certificar la recepción de la manifestación de interés de la Cruzada radicada el 31 de julio de 2023; (ii) informar si existe alguna disposición legal o reglamentaria en virtud de la cual el ministerio o su Dirección de Asuntos Religiosos deba exigir la existencia previa de una convocatoria pública como requisito para la celebración de un convenio de derecho público interno; (iii) en caso de que existieran las disposiciones, explicar el contenido, sentido y alcance, y los términos concretos en lo que se exige la convocatoria previa como requisito para dar trámite al convenio; y (iv) en caso de que no existan las disposiciones, se proceda inmediatamente a adelantar el trámite correspondiente a la celebración del convenio.

 

9.                 El 30 de octubre de 2023 el Ministerio del Interior remitió a la entidad religiosa un oficio en el que hizo un recuento de la normativa aplicable para la celebración de un convenio de derecho público interno.

 

10.            Así, el ministerio hizo referencia a la Ley 133 de 1993, según la cual tiene la competencia administrativa para la negociación y el desarrollo de los convenios de derecho público interno. También aludió al Decreto 1066 de 2015, el cual dispone que el Estado “ponderará la procedencia de la celebración de convenios de derecho público interno con las entidades religiosas atendiendo el contenido de los estatutos, el número de miembros, su arraigo y su historia”[7]. Así mismo, la cartera se refirió a la Resolución 2118 de 2021 que dio cumplimiento a la Ley Estatutaria 133 de 1994 y a los decretos reglamentarios para garantizar el acceso en condiciones de igualdad a todas las entidades religiosas interesadas en suscribir convenios de derecho público interno.

 

11.            En relación con las solicitudes de la Cruzada, el ministerio constató que la entidad religiosa manifestó su interés en la suscripción de un convenio de derecho público interno. Frente a la existencia de normativa en virtud de la cual el Ministerio del Interior deba exigir la existencia previa de una convocatoria pública, esta entidad explicó que, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 782 de 1995 y en su calidad de negociador del convenio, “tiene la facultad de [determinar] la convocatoria como la forma de garantizar la mayor transparencia, pluralidad y participación del sector religioso, para la celebración del mismo”[8].

12.            Por último, el ministerio explicó que “la posibilidad de firmar un nuevo convenio o adherirse al suscrito, aún se encuentra en proceso, toda vez que se están revisando algunos detalles establecidos en la Resolución 2118 de 2021”[9].  

 

13.            Pasado más de un año, el 9 de diciembre de 2024, la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia reiteró el derecho de petición presentado el 27 de septiembre del año anterior. La confesión religiosa insistió en que el ministerio no puede exigir, para la celebración de un convenio de derecho público interno, la apertura de una convocatoria previa. De igual forma, señaló que, si bien la facultad para celebrar estos convenios es discrecional del ministerio, este tiene el deber de garantizar esa posibilidad en condiciones de igualdad para las entidades religiosas con personería jurídica que cumplan con los requisitos legales, de acuerdo con la sentencia C-346 de 2019. Por ello, la confesión religiosa argumentó que se le debe garantizar la misma oportunidad de celebrar un convenio público que se le otorgó a las entidades religiosas que firmaron el Convenio de Derecho Público Interno 2.

 

14.            En virtud de lo anterior, la Cruzada solicitó nuevamente al ministerio: (i) indicar la razón por la cual no se suscribió el Convenio de Derecho Público Interno 2 con la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia; (ii) celebrar un convenio de derecho público interno entre la Cruzada y el Estado colombiano; y, de manera subsidiaria, (iii) convocar públicamente a la entidad religiosa para que celebre, en el menor tiempo posible, un nuevo convenio de derecho público interno.

 

15.            El 16 de diciembre de 2024, el Ministerio del Interior explicó que el término de recepción de propuestas para la negociación del Convenio de Derecho Público Interno 2 fue entre el 4 de abril y el 2 de mayo de 2022. De esta manera, el ministerio sostuvo que la entidad religiosa no presentó la propuesta dentro del término, por lo cual no fue posible suscribir el convenio. Así mismo, la entidad pública reiteró en su respuesta que la Resolución 2118 de 2021 aún estaba en revisión:

 

“[L]a posibilidad de firmar un nuevo convenio o adherirse al suscrito, aún se encuentra en proceso, toda vez que se están revisando algunos detalles establecidos en la Resolución 2118 de 2021 con miras a fortalecer la inclusión de todas las entidades religiosas alrededor del territorio nacional, teniendo en cuenta el gran avance histórico con la consecución del segundo Convenio de Derecho Público Interno celebrado con el Estado colombiano”[10].

 

16.            Al considerar incompletas las respuestas del Ministerio del Interior, la Cruzada interpuso una solicitud de amparo por intermedio de apoderado el 6 de marzo de 2025. La accionante pidió al juez de tutela ordenar de manera inmediata la celebración de un convenio de derecho público interno entre la confesión religiosa y el Estado colombiano, en virtud del cual la primera tenga la facultad de celebrar matrimonios con efectos civiles. Subsidiariamente, la actora solicitó ordenar que: (i) se convoque inmediata y públicamente a la Cruzada para que se celebre un nuevo convenio de derecho público interno, con independencia a los ya celebrados; o (ii) se adelanten los trámites para la adhesión al último convenio de derecho público interno celebrado.

 

17.            La parte accionante explicó que el Ministerio del Interior vulneró su derecho a la libertad religiosa y de culto al impedir, de manera arbitraria, el trámite para obtener el reconocimiento de los efectos civiles de los matrimonios que oficie. Según la actora, la entidad generó “requisitos extraños a la normativa aplicable”[11], los cuales implicaron “un trato distinto e incluso preferencial de ciertos credos por parte del poder público, pues a varios de ellos no les exigió una convocatoria pública”[12].

 

18.            Adicionalmente, de acuerdo con la confesión religiosa, se trata de una restricción a la libertad religiosa y de culto que se ha convertido en habitual, contrario a los mandatos de la jurisprudencia. En particular, explicó que la solicitud sobre los efectos civiles del matrimonio aborda una de las interacciones más importantes de la relación entre las iglesias y el Estado que afecta el mantenimiento de las relaciones armónicas entre ambas partes y se ha sostenido por varios años a pesar de los cuestionamientos de la Cruzada.

 

19.            De igual manera, según la parte actora, al generar nuevos requisitos y promover la inseguridad jurídica, la restricción del Ministerio del Interior desconoce los principios legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, por lo que, además del derecho de petición, vulnera de esta forma los derechos a la igualdad y al debido proceso.

 

20.            De una parte, la tutela señaló que existe una vulneración al derecho a la igualdad, pues el Estado estableció un trato diferenciado frente a otras iglesias con base en un criterio sospechoso y sin una justificación constitucionalmente imperiosa. A concepto de la Cruzada, si se aplica un juicio de igualdad estricto se puede concluir que:

 

(i)               Si bien son sujetos de la misma naturaleza, algunas confesiones religiosas recibieron un tratamiento diferenciado ya que no tuvieron que superar el inexistente requisito de una convocatoria pública;

(ii)             Pese a que hubo una convocatoria pública para las entidades que celebraron el Convenio de Derecho Público Interno 2, las condiciones fácticas y jurídicas relevantes son iguales entre la Cruzada y las organizaciones que han suscrito ambos convenios celebrados en 1997 y 2023 respectivamente; y

(iii)          El tratamiento diferenciado es ilegítimo porque, aunque el trato diferenciado responde a una finalidad constitucionalmente imperiosa, el medio -la convocatoria pública- no es efectivamente conducente y necesario, ya que existen medidas menos lesivas para los destinatarios. Así, el daño que genera la medida es significativamente superior al beneficio.

 

21.            De otra parte, la tutela explicó que se vulneró el debido proceso administrativo, en particular en sus componentes de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, al exigir requisitos que no existen en la normativa aplicable. Para la parte accionante, la diferencia entre una facultad discrecional y el ejercicio arbitral de una competencia es la existencia de un fundamento normativo para la actuación que, en este caso, no existe.

 

22.            Por último, la accionante argumentó que existió una vulneración al derecho de petición porque el ministerio: (i) evitó dar una respuesta de fondo y (ii) en la segunda respuesta, consideró que ya había contestado a pesar de que respondió con información nueva. En su concepto, la posición del Ministerio del Interior solo se remite a una competencia discrecional para generar un requisito descalificatorio que no existe en el marco normativo.

 

2.     Admisión y contestación de la acción de tutela

 

23.            Mediante auto del 10 de marzo de 2025, el Juzgado 031 Civil del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y notificó a la entidad accionada[13].

 

24.            El Ministerio del Interior contestó la acción de tutela en un oficio del 12 de marzo de 2025[14], en el cual argumentó que no existía una vulneración de derechos fundamentales. La entidad señaló que según el artículo 15 de la Ley Estatutaria 133 de 1994, es potestativo para el Estado celebrar convenios de derecho público interno con las entidades religiosas sobre distintos temas, entre los cuales se encuentra el matrimonio religioso con efectos civiles.

 

25.            Además, la cartera ministerial explicó que de acuerdo con las demás disposiciones de la ley estatutaria existen unos requisitos que deben cumplir las entidades religiosas. De esta forma, el Decreto 1749 de 2020 indica que el ministerio “establecerá y desarrollará los parámetros para la celebración de los nuevos convenios de derecho público interno” entre el Estado y las entidades religiosas[15].

 

26.            De otro lado, el ministerio apeló a la Resolución 2118 del 7 de diciembre de 2021 que reglamentó la posibilidad de que se acceda en igualdad de condiciones a los convenios por medio de unos parámetros; y al Decreto 922 del 6 de junio de 2023, que aprobó el segundo convenio de derecho público interno y estableció la adhesión como una posibilidad para convocar a entidades religiosas.

 

27.            Por último, la entidad accionada reiteró, como había indicado en las respuestas a las peticiones, que antes de que se abra la posibilidad de firmar un nuevo convenio o adherirse al convenio suscrito, el Ministerio del Interior se encuentra revisando algunos detalles de la Resolución 2118 de 2021 para fortalecer la inclusión de todas las entidades religiosas y organizaciones sociales basadas en la fe[16].

 

3.     Decisión de única instancia

 

28.            El 19 de marzo de 2025 el Juzgado 031 Civil del Circuito de Bogotá amparó los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y el derecho de petición[17]. Según la autoridad judicial, aunque existe una respuesta a las peticiones de la Cruzada, el Ministerio del Interior no ha definido de fondo el asunto relacionado con la suscripción de un nuevo convenio de derecho público interno que habilite a la confesión religiosa a celebrar matrimonios. Además, el ministerio tampoco le ha explicado a la accionante el procedimiento administrativo y los términos en los que la entidad pública decide la adhesión o la celebración de un nuevo convenio.

 

29.            Por lo anterior, el juzgado ordenó al Ministerio del Interior resolver de fondo la solicitud de la accionante sobre la celebración del nuevo convenio de derecho público o definir su adhesión al Convenio de Derecho Público Interno 2. En particular, la autoridad judicial ordenó a la accionada explicar (i) cuáles serán los requisitos para cualquiera de las dos alternativas, (ii) el procedimiento administrativo a adelantarse y (iii) el término en el que el ministerio resolvería la adhesión o la celebración del nuevo convenio. La sentencia fue notificada el mismo día a las partes[18] y no se interpusieron recursos.

 

4.     Trámite de desacato

                          

30.       El 25 de marzo de 2025, la parte accionante radicó una solicitud de desacato ante el juez de primera instancia porque el ministerio no cumplió las órdenes de la sentencia en el plazo señalado[19]. El juzgado solicitó un informe de cumplimiento a la entidad accionada, quien envió lo solicitado el 9 de abril de 2025[20]. En este documento el Ministerio abordó dos puntos.

 

31.            Primero, la entidad señaló que la sentencia de primera instancia no se le notificó. La cartera argumentó que no fue sino hasta el 4 de abril de 2025 que tuvo conocimiento del fallo, cuando se notificó el requerimiento por un incidente de desacato. Por esta razón, manifestó su intención de interponer una impugnación frente a la orden de la autoridad judicial que indicó que se debía señalar un término exacto para que la Cruzada pudiera celebrar o adherirse a un convenio. En concreto, la cartera ministerial explicó que el ministerio acordó en el Convenio de Derecho Público Interno 2 la adhesión

 

“como una posibilidad del Ministerio del Interior de convocar a otras entidades religiosas para que celebren convenios de adhesión al convenio ya suscrito, siempre que cumplan con los parámetros y requisitos establecidos en la Resolución 2118 de 2021, con el ánimo de garantizar la participación de todas las entidades religiosas”[21] (negrilla y subrayado incluidos en el original).

 

32.            Así, el ministerio sostuvo que es facultativo del Estado colombiano convocar a las entidades religiosas a celebrar convenios de derecho público de adhesión al Convenio de Derecho Público Interno 2. En consecuencia, el Estado no está obligado a celebrar convenios o adhesiones y “es libre de ponderar la conveniencia de su actuación, teniendo la opción de suscribirlo o de no hacerlo”[22].

 

33.            De otro lado, el ministerio informó que el 7 de abril de 2025, cuando tuvo conocimiento de la orden del fallo, envió a la entidad religiosa un oficio en el que se dio respuesta de fondo, clara y precisa a cada uno de los interrogantes. Por lo anterior, el ministerio pidió al juez de tutela declarar que su Dirección de Asuntos Religiosos cumplió con lo ordenado en la sentencia y que existía una carencia actual de objeto.

 

34.            En cuanto a la respuesta que envió el ministerio a la Cruzada Estudiantil y Profesional el 7 de abril de 2025[23], en ese documento la entidad desglosó los requisitos que las entidades religiosas deben cumplir para la celebración de un nuevo convenio de derecho público interno con base en la Resolución 2118 de 2021. De igual forma, se refirió de manera específica a las particularidades de los convenios para celebrar matrimonios con efectos civiles.

 

35.            De otro lado, la respuesta de la entidad explicó que el Decreto 1066 de 2015[24] le atribuye la competencia para negociar los convenios, y que el término para resolver la adhesión o celebración de un nuevo convenio de derecho público interno con una entidad religiosa no se encuentra normativamente determinado. En su concepto, es una facultad que debe ser razonable, fundamentada y ponderada sobre la conveniencia de la actuación, con independencia de si la confesión religiosa reúne los requisitos formales que exige la ley. Por último, el ministerio reiteró que la Cruzada debe esperar a la convocatoria general, cuando el Estado así lo determine dentro de su potestad facultativa.

 

36.            El Juzgado 031 Civil del Circuito de Bogotá consideró que la respuesta entregada por el ministerio accionado era clara y contundente al afirmar que es potestativo del Estado colombiano celebrar convenios de derecho público interno con confesiones religiosas o permitir su adhesión. Por lo anterior, el juzgado no encontró razones para continuar con el incidente de desacato[25].

 

5.     Actuaciones en sede de revisión

 

37.            El 9 de julio de 2025, la Corte decretó pruebas y solicitó información a las partes y al juzgado que profirió la decisión de instancia[26]. Esta Corporación también invitó a algunas instituciones académicas[27] a dar su concepto acerca del ejercicio de la libertad religiosa y de cultos en el marco de la celebración de nuevos convenios de derecho público interno.

 

38.            El despacho sustanciador recibió las siguientes respuestas. Primero, el juzgado envió a la Corte el expediente digital completo del trámite de tutela. Segundo, el Observatorio de Familias, Infancia y Adolescencia de la Universidad Externado de Colombia en su intervención, le sugirió a la Corte Constitucional que el estudio del caso aborde la pertinencia de las limitaciones para el reconocimiento de los efectos civiles a las uniones maritales[28].

 

39.            Tercero, la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia remitió a la Corte el poder otorgado a su abogada, Tania Hernández Guzmán para actuar en el presente proceso. La abogada manifestó que no existía ninguna novedad respecto de la manifestación de interés para la celebración del convenio de derecho público.

 

40.            Por último, la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior[29] remitió a esta Corporación el texto completo de la Resolución 2118 de 2021. La entidad explicó que, con base en los parámetros de esa resolución para la celebración de convenios de derecho público interno, convocó la celebración de un convenio el 4 de abril de 2022 que originó el Convenio de Derecho Público Interno No. 2, aprobado mediante Decreto 922 del 6 de junio de 2023.

 

41.            Sin embargo, el Ministerio del Interior señaló que se encuentra estudiando la posibilidad de hacer algunas modificaciones a los parámetros de la Resolución 2118 de 2021 relacionadas con los criterios que se exigen a las entidades religiosas interesadas. El ministerio resaltó que la actualización de la regulación representa un reto, pues es necesario que la normativa establezca parámetros equitativos que puedan garantizar la seriedad y continuidad de las organizaciones religiosas que, eventualmente, tendrían matrimonios con efectos civiles. No obstante, la entidad señaló que los cambios de titular de la cartera han dificultado “obtener una línea definitiva sobre la voluntad del Gobierno, dentro de su facultad potestativa, de modificar los parámetros para la celebración de los convenios de derecho público interno”[30].

 

42.            De otro lado, la cartera ministerial indicó que muchas veces las entidades religiosas no se encuentran inscritas en el Registro Público de Entidades Religiosas, lo que genera una dificultad adicional para celebrar estos convenios, pues es uno de los parámetros a evaluar. Al respecto, la Dirección de Asuntos Religiosos señaló que está en proceso de reglamentación de aquel registro para facilitar la verificación de información de las entidades como el arraigo, el desarrollo histórico, entre otros. Una vez se defina esta reglamentación, se surtirá un proyecto de resolución modificatorio de la actual Resolución 2118 de 2021 sobre los parámetros de celebración de convenios “con el firme propósito de que durante el primer semestre del año 2026 se lleve a cabo la convocatoria para la suscripción de un nuevo Convenio de Derecho Público Interno o de un Convenio de Adhesión”[31].

 

43.            Por último, frente a la pregunta de la Corte sobre la cantidad de manifestaciones de interés para suscribir un convenio que ha recibido el Ministerio desde el Convenio de Derecho Público Interno 2, la entidad señaló que “no tiene un dato específico sobre las solicitudes de las entidades religiosas […] sin embargo, en el último año, no han sido más de 5 solicitudes”[32]. A estas entidades se les ha indicado que la posibilidad de firmar un nuevo convenio aún se encuentra en proceso.

 

44.            Tras el auto de pruebas, la entidad accionada señaló, por un lado, que debe evaluar si las entidades religiosas cumplen los requisitos exigidos por la ley para poder delegar u otorgar privilegios o beneficios. Según el ministerio, nada se opone a que la entidad decida incluir dentro del proceso de negociación la convocatoria “como un mecanismo garantista de igualdad, participación y transparencia frente a las entidades religiosas interesadas […] y no haciéndolo exclusivo a una entidad particular”[33].

 

45.            En respuesta a este oficio, la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia señaló que los argumentos del Ministerio del Interior son evasivos y no dan cuenta de avances verificables para la garantía de los derechos fundamentales de las iglesias y entidades religiosas. La accionante reiteró que las acciones del ministerio son improvisadas y que existe una desorganización en la gestión. Por ello, la Cruzada solicitó a la Corte ordenar al ministerio un cronograma obligatorio, verificable y de corto plazo para la modificación de la resolución[34].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

46.            La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo proferido dentro de este trámite con fundamento en lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Procedencia de la acción de tutela

 

47.            Como cuestión previa en las decisiones de tutela, la Corte debe determinar si se cumplen los requisitos de procedibilidad desarrollados en la Constitución, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia. Estos son: (i) legitimación en la causa por activa[35]; (ii) legitimación en la causa por pasiva[36]; (iii) inmediatez[37] y (iv) subsidiariedad[38].

 

48.            Legitimación en la causa por activa. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, cualquier persona puede actuar por sí misma o a través de representante en ejercicio de la tutela. Además, la jurisprudencia ha indicado que las personas jurídicas pueden interponer tutelas porque son titulares de derechos fundamentales por doble vía. Por la vía indirecta, cuando la protección gira alrededor de las personas naturales asociadas a ella; y por la vía directa, cuando la persona jurídica actúa por sí misma y solicita el amparo de derechos que, por su naturaleza, pueden ser ejercidos por un ente jurídico[39]. Estos derechos incluyen, por ejemplo, el buen nombre, el debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, el derecho de petición, entre otros[40].

 

49.            En este caso, la Corte recibió el 18 de julio de 2025 el poder proferido por el representante legal de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia para que la abogada Tania Hernández lo represente en este trámite. Esto, dado que su apoderado anterior renunció al poder de manera irrevocable[41]. La Corte encuentra que la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia, representada por su apoderada, está legitimada por activa en la medida en que busca la protección de los derechos fundamentales a la libertad religiosa y de culto, la igualdad, el debido proceso administrativo y el derecho de petición, presuntamente vulnerados por el Ministerio del Interior. Todos estos son garantías que guardan relación con la naturaleza de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia como persona jurídica. En particular, el artículo 7 de la Ley Estatutaria 133 de 1993 enlista varias garantías que están incluidas dentro de la libertad religiosa y de cultos y de las que son titulares las iglesias y confesiones religiosas[42].

 

50.            Legitimación en la causa por pasiva. La Corte ha indicado que para satisfacer este requisito debe acreditarse que (i) se trata de un sujeto respecto de los cuales procede el amparo de acuerdo con el artículo 86 superior; y que (ii) la conducta que genera la presunta vulneración o amenaza puede vincularse a su acción u omisión[43]. En este caso la acción de tutela se dirigió contra el Ministerio del Interior y la Sala Primera de Revisión concluye que esta entidad está legitimada por pasiva. Esta cartera ministerial es una entidad pública que, de acuerdo con el Decreto 1066 de 2015[44], está encargada de realizar la negociación y desarrollo de los convenios de derecho público interno. Además, según la Resolución 2118 de 2021, el ministerio definirá las condiciones para la celebración de estos. En consecuencia, en principio, la entidad es la responsable de llevar a cabo las actuaciones que solicita la acción de tutela.

 

51.            Inmediatez.  En este caso, la accionante radicó la primera manifestación de interés para celebrar un convenio de derecho público interno el 21 de junio de 2023. Esta tuvo respuesta el 18 de julio del mismo año. Luego, la Cruzada radicó dos peticiones adicionales sobre el tema: una el 27 de septiembre de 2023, que se respondió el 30 de octubre de ese año, y otra el 9 de diciembre de 2024, la cual tuvo respuesta el 16 de diciembre de 2024. La Corte puede observar que, desde la primera manifestación de interés, la accionante se ha comunicado en más ocasiones con el Ministerio del Interior para buscar respuesta y acciones que sean garantistas de sus derechos fundamentales. En este contexto, entre la última actuación (16 de diciembre de 2024) y la presentación de la acción de tutela (6 de marzo de 2025), transcurrieron aproximadamente tres meses, término que la Corte estima prudente y razonable[45] para interponer la tutela para proteger los derechos invocados.

 

52.            Subsidiariedad. La confesión religiosa busca que se amparen sus derechos de petición, debido proceso administrativo, libertad religiosa y de cultos e igualdad. Por un lado, en relación con el debido proceso administrativo, la jurisprudencia ha establecido que los ciudadanos tienen la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar las decisiones de la administración manifestadas en actos administrativos[46]. De acuerdo con el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), son actos definitivos aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o aquellos que “hagan imposible continuar la actuación”[47].

 

53.            En el caso concreto, las respuestas del Ministerio del Interior a la manifestación de interés enviada por la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia, que tienen fecha del 18 de julio de 2023, 30 de octubre de 2023 y 16 de diciembre de 2024, constituyen actos que no permiten continuar con la actuación referida al procedimiento para estudiar la celebración de un convenio de derecho público interno. Esto porque en dichos documentos la entidad, en principio, se negó a continuar el trámite previsto en la Resolución 2118 de 2021[48], para la celebración de un nuevo convenio con la accionante. Por lo anterior puede asumirse, para efectos de este análisis, que las respuestas del ministerio son actos administrativos que impidieron continuar la actuación, en los términos el artículo 43 del CPACA.  

 

54.            Con base en esta circunstancia, lo que se observa es que, en principio, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sería el mecanismo ordinario por el cual se podría cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se le impidió a la confesión religiosa continuar con el proceso administrativo al que solicitaba aplicar y que, según los accionantes, implicó una vulneración a su derecho fundamental al debido proceso administrativo.

 

55.            No obstante, este medio de control no es idóneo en el caso concreto porque, aunque permitiría que la accionante cuestionara la legalidad de los actos administrativos del Ministerio del Interior, no es un mecanismo materialmente apto para proteger los derechos fundamentales que involucra la controversia. Este caso alega la posible vulneración de la libertad religiosa y de cultos, y también de la igualdad de trato entre iglesias, por lo que, a juicio de la Sala, desborda las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 del CPACA[49], al no tratarse de un asunto de mera legalidad del acto administrativo.

 

56.            En casos en los que se estudió la exoneración de pago del impuesto de sobretasa ambiental a las confesiones religiosas, la Corte Constitucional analizó la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En esos asuntos, la Corte se preguntó si, para cuestionar las decisiones de las autoridades administrativas que negaron la exoneración, el mecanismo idóneo y eficaz sería la nulidad y restablecimiento del derecho.

 

57.            Esta Corporación sostuvo que, aunque ese medio de control puede ser un medio idóneo para cuestionar actos administrativos mediante los que se niega la solicitud de exoneración, el mecanismo no lo es en el caso concreto, pues no abordaría la discusión constitucional relacionada con el posible trato discriminatorio hacia una entidad religiosa que no fue exonerada del pago del impuesto[50]. De igual forma se pronunció la Corte en casos en los que se discutió el trato paritario entre iglesias en el ámbito del certificado de ingresos y patrimonio[51] y del impuesto predial[52].

 

58.            En un sentido similar, la Sala encuentra que una eventual decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Interior no materializaría las pretensiones de la accionante en lo relacionado con la alegada vulneración a sus derechos a la libertad religiosa y de cultos. Por el contrario, mediante aquel medio de control, la decisión judicial se limitaría a analizar si en sus actuaciones el ministerio incurrió en alguna de las causales contenidas en el artículo 137 del CPACA ya citado.

 

59.            Por otro lado, la jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que, por regla general, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para el amparo del derecho de petición[53]. Esta regla general contempla excepciones, por ejemplo, cuando se solicita también la protección del derecho al acceso a la información pública. En esos casos, los peticionarios a quienes se les niega una solicitud pueden acceder al recurso de insistencia de acuerdo con el artículo 26 del CPACA[54]. Este caso, al tratarse de una eventual vulneración del derecho de petición por no dar una respuesta de fondo a una solicitud de información, procede la acción de tutela.

 

60.            Por último, la Corte advierte que la acción de tutela pretende que el Ministerio del Interior, entre otras acciones, celebre el convenio de derecho público interno con la parte accionante. Así, con base en lo que establece la tutela, en principio puede decirse que la accionante busca que el ministerio ejecute una obligación normativa contenida en el Decreto 782 de 1995, modificado por el Decreto 1066 de 2015, y la Resolución 2118 de 2021 sobre la celebración de convenios de derecho público interno. En esa medida, para efectos del estudio de subsidiariedad, es relevante precisar que la acción de cumplimiento tampoco constituye un medio eficaz e idóneo para la defensa de los derechos que invoca la accionante[55].

 

61.            La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial que busca obtener el cumplimiento a mandatos expresos de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Como ha dicho la Corte, se trata de una acción subsidiaria respecto a la acción de tutela, pues esta última “es prevalente cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de una autoridad”[56]. Por el contrario, si lo que se busca es garantizar derechos de orden legal o que se aplique un mandato legal o administrativo, procede la acción de cumplimiento.

 

62.            En este caso, la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo por dos razones. Primero, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que regula este mecanismo, señala expresamente que dicha acción no procede para la protección de derechos que pueden ser garantizados por medio de la tutela, pues no pueden existir dos instrumentos procesales alternativos con ese mismo propósito[57]. Así, cuando no se busca el simple cumplimiento de normas sino el amparo de derechos fundamentales, la acción de cumplimiento no es el medio idóneo. Segundo, el Consejo de Estado ha establecido que, según el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, uno de los requisitos mínimos para que proceda la acción de cumplimiento es que exista un deber consignado en las normas aplicables[58]. En este caso, la Resolución 2118 de 2021 no establece expresamente un deber legal o administrativo para celebrar el convenio de derecho público interno en todos los casos, sino que indica, al igual que el Decreto 1066 de 2015[59], que el Estado ponderará la procedencia después de la verificación de unos requisitos específicos.

 

63.            En consecuencia, la Sala Primera de Revisión puede concluir que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el Ministerio del Interior. Así, dado que la Corte verificó que la tutela cumple todos los requisitos de procedibilidad, estudiará de fondo la solicitud de amparo.

 

3.     Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

 

64.            En esta acción de tutela, la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia busca que se protejan sus derechos fundamentales, los cuales considera vulnerados por la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior. La confesión religiosa acusa al ministerio de negarse a suscribir un convenio de derecho público interno con el argumento de que el momento para abrir una convocatoria a un nuevo convenio o adhesión al Convenio de Derecho Público Interno 2 es una facultad discrecional del Estado. El ministerio, por su parte, señaló que no tiene contemplado celebrar nuevos convenios por el momento.

 

65.            A partir de estos hechos del caso y considerando la facultad de la Corte para delimitar el objeto del análisis[60], le corresponde a la Sala Primera responder el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, la igualdad, petición, la libertad de cultos y el deber de neutralidad de una confesión religiosa al abstenerse, mediante acto administrativo, a suscribir un convenio de derecho público interno con fundamento en que (i) era una potestad discrecional del Ministerio; (ii) está pendiente de hacerse una nueva convocatoria pública; y (iii) una resolución interna sobre el procedimiento está en revisión para su modificación?

 

66.            Para resolver este problema jurídico, la Corte aludirá, inicialmente, a la posible configuración de la carencia actual de objeto dada la respuesta que emitió el Ministerio del Interior el 7 de abril de 2025. Con posterioridad, se referirá al derecho a la libertad religiosa y de cultos; el mandato paritario que se origina en el principio de laicidad y el consecuente deber de neutralidad. Después, explicará en qué consisten los convenios de derecho público interno y las facultades discrecionales del Estado para celebrarlos. Seguidamente, la Corte reiterará brevemente su jurisprudencia en relación con el debido proceso administrativo y el derecho de petición. Por último, la sentencia abordará el caso concreto.

 

4.     Cuestión previa: carencia actual de objeto

 

67.            La carencia actual de objeto se configura cuando ocurre una situación que impide que el pronunciamiento del juez de tutela tenga efectos o una razón de ser. Esto puede suceder porque se modificaron o desaparecieron las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales que alegaba la tutela. Según el origen del cambio de circunstancias, la carencia actual de objeto puede ser[61] por la existencia de un daño consumado, de un hecho superado o porque sucedió una situación sobreviniente.

 

68.            El daño consumado ocurre cuando la vulneración al derecho que la tutela pretendía evitar se concreta o ejecuta, por lo que es necesario hacer cesar la vulneración o evitar que el peligro se concrete. En estos casos, a diferencia de los otros eventos, es obligatorio el pronunciamiento del juez de tutela para prevenir o evitar que en el futuro se produzcan las circunstancias que llevaron a que se vulnerara un derecho.

 

69.            De otra parte, el hecho superado tiene lugar cuando lo que se pretendía lograr con la solicitud de amparo sucedió antes de que el juez se haya pronunciado por la acción u omisión del sujeto contra el que se presenta la tutela. Para declarar esta figura, el juez constitucional debe constatar dos elementos: que la pretensión se satisfizo por completo y que la parte accionada actuó voluntariamente.

 

70.            Por último, la situación sobreviniente ocurre cuando una circunstancia externa, que no puede enmarcarse como daño consumado ni como hecho superado, hace que la orden que pueda tomar el juez de tutela no tenga ningún efecto. Por ejemplo, si un tercero distinto a las partes logra que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental o si el accionante decide resolver por sí mismo la situación que lo llevó a interponer la tutela, cuando eso es posible. Tanto para el escenario de un hecho superado como el de una situación sobreviniente, aunque no es una obligación, el juez constitucional puede considerar necesario pronunciarse para avanzar en la protección de un derecho fundamental, hablar de la falta de conformidad constitucional de los hechos que originaron la tutela, entre otros[62].

 

71.            En este caso, la Sala Primera de Revisión debe examinar si existe una carencia actual de objeto debido a que el Ministerio del Interior entregó una respuesta a la accionante el 7 de abril de 2025[63]. Por un lado, se puede pensar que este hecho conlleva a una situación sobreviniente dado que el juzgado de instancia, con la orden de la tutela, actuó como un tercero que intervino para proteger los derechos fundamentales de la accionante y, en principio, hizo desaparecer las causas que originaron la vulneración de derechos.  Por otro, se puede argumentar -como lo hizo el ministerio- que existe un hecho superado porque, en virtud de ese fallo, la accionada ya entregó una respuesta a la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia. A continuación, la Corte explicará por qué no se configura ninguno de estos supuestos.

 

72.            Al hablar de una situación sobreviniente, uno de los escenarios en los que se ha estudiado si se configura esta causal es cuando se llevan a cabo actuaciones en cumplimiento de la decisión judicial en el marco de la acción de tutela. Recientemente, en la sentencia T-092 de 2024, esta sala de revisión explicó que no hay una postura unificada de la Corte Constitucional respecto de si las actuaciones desplegadas debido a una orden judicial configuran una situación sobreviniente que dé lugar a declarar la carencia actual de objeto.

 

73.            En aquella oportunidad, la Sala Primera hizo un recuento de las distintas posiciones. Por un lado, hay una postura según la cual no se configura una situación sobreviniente cuando el juez de instancia del proceso de tutela es el que decide intervenir en favor de la accionante[64]. Otra tesis considera que cuando los jueces de instancia satisfacen las pretensiones antes de que el proceso sea revisado y decidido por la Corte, estas autoridades judiciales fungen como un tercero ajeno a las partes y, por tanto, se configura una situación sobreviniente[65]. En un sentido similar, algunas otras decisiones han establecido que se configura la carencia actual de objeto por esta causa, pero solo si se puede verificar que la parte accionada no impugnó la decisión de amparo ni solicitó que se adelante una eventual revisión por la Corte Constitucional[66].

 

74.            En la sentencia T-092 de 2024, la Sala Primera de Revisión argumentó seguir la primera postura expuesta, según la cual no es posible declarar la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente cuando un juez de instancia del proceso de tutela revisado es quien interviene a favor del accionante. Para la sala, declarar este fenómeno en esas condiciones “obstruye de manera indebida la competencia de la Corte Constitucional de revisar las sentencias de tutela de instancia”[67]. En efecto, a este tribunal le corresponde revisar las decisiones judiciales de los trámites de tutela seleccionados y revocar, confirmar o modificarlos, según corresponda[68].

 

75.            Entonces, si se aceptara la tesis de que el juez de instancia puede fungir como un tercero que interviene a favor del accionante, se limitaría la competencia de la Corte para revisar las sentencias de instancia que sean favorables al accionante. Además, esta postura “plantea retos en relación con la garantía del debido proceso de la parte accionada y desconoce el hecho de que, al acceder a las pretensiones del actor, los jueces de instancia pueden cometer errores”[69].

 

76.            Siguiendo esta misma línea argumentativa[70], aunque en este caso el juez de instancia amparó los derechos al debido proceso y petición de la accionante, la respuesta del Ministerio del Interior al accionante con fecha del 7 de abril de 2025 se dio como cumplimiento del ordinal primero de la sentencia objeto de revisión. Como se expuso antes, el hecho de que el juez constitucional adopte una decisión y se dé cumplimiento a ella, no tiene como consecuencia una sustracción de materia para efectos de la revisión de la Corte Constitucional y el análisis de los derechos fundamentales, especialmente porque, como lo señaló la jurisprudencia mencionada, los jueces de instancia pueden cometer errores o imprecisiones. Así, la Sala Primera de Revisión no considera que exista carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

 

77.            Ahora bien, a pesar de que el Ministerio del Interior argumentó que la carencia actual de objeto se configura como consecuencia de un hecho superado porque ya le dio una respuesta a la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia[71], esta Corporación no comparte su posición.

 

78.            Para que exista un hecho superado, el juez constitucional debe acreditar que la pretensión se satisfizo por completo y que la accionada actuó de manera voluntaria. En este caso, la Corte observa, por una parte, que la respuesta entregada por la entidad a la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia el 7 de abril de 2025 no fue voluntaria, sino que estuvo motivada en el fallo de primera instancia del Juzgado 031 Civil del Circuito de Bogotá.

 

79.            Por otra parte, la Sala considera que la respuesta del ministerio no satisfizo la pretensión de la accionante en la medida en que esta busca principalmente que, como consecuencia del amparo de sus derechos fundamentales, se ordene celebrar el convenio de derecho público interno. Para la accionante, la protección de sus derechos conlleva a que se celebre el convenio o, subsidiariamente, que se haga la convocatoria pública o se adelanten trámites para adherirse al último convenio celebrado. Sin embargo, la respuesta del ministerio se limitó a reiterar su facultad discrecional para negar la suscripción del convenio e invocó como requisito para estudiar la solicitud una convocatoria previa que no se encuentra establecida en la regulación del procedimiento. Esta actuación, por sí sola, no satisface a cabalidad los derechos reclamados por la accionante pues reitera las respuestas previas de la accionada y, en esa medida, merece un análisis de fondo en sede de revisión. Por ello, la Corte no declarará la carencia actual de objeto en este caso y abordará ese problema jurídico en el análisis sustantivo del caso.

 

5.     El derecho a la libertad religiosa y de cultos. Reiteración de jurisprudencia.

 

80.            Como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación, nuestra Constitución reconoce “la libertad de conciencia y la libertad de cultos sobre las bases del pluralismo y del derecho a la igualdad”[72]. Distintos artículos de la Constitución afirman dicho reconocimiento.

 

81.            Por una parte, el artículo 18 de la Constitución dispone la libertad de conciencia en virtud de la cual “[n]adie será molestado por razones de sus convicciones o creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar contra su conciencia”[73].

 

82.            De la garantía a la libertad de conciencia se desprende, a su vez, la libertad de religión y de cultos, pues aquella entrega a las personas un margen de autonomía para que adopten y expresen sus opiniones y concepciones sobre la religión, sus sistemas morales y su vida espiritual[74]. Así, por otro lado, el artículo 19 de la Constitución consagra que todas las personas tienen “derecho a profesar libremente su religión y a difundirla en forma individual o colectiva”. Igualmente, dicha disposición consagra un trato igual para todas las confesiones e iglesias.

 

83.            La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido al alcance de la libertad religiosa y de cultos, y ha precisado que ellas contemplan las siguientes garantías[75]:

 

(i)               La libertad de religión. Esta “[s]e refiere a la facultad de las personas de profesar un credo o religión, es decir, ‘practicar, creer y confesar los votos éticos de una determinada orientación religiosa’”[76]. Esto incluye, por ejemplo, las distintas garantías que se enlistan en el artículo 6 de la Ley 133 de 1994 como (i) profesar libremente creencias religiosas o no hacerlo; (ii) cambiar de confesión o abandonarla; (iii) manifestar su religión o la ausencia de ellas, e incluso abstenerse de declarar sobre las mismas; (iv) no ser coaccionado a practicar actos religiosos o a recibir asistencia religiosa contraria a sus propias convicciones; (v) contraer y celebrar matrimonio y establecer una familia conforme a su religión, entre otras formas de desarrollo de una forma de vida coherente con esas creencias[77].

 

(ii)             La libertad de cultos en sentido estricto. Ella está relacionada con el derecho a expresar, de manera individual o colectiva, los postulados o mandatos de una determinada religión[78]. La libertad de cultos en sentido estricto comprende una serie de garantías que se reconocen en la Ley Estatutaria 133 de 1994 y en la jurisprudencia constitucional como el hecho de que: (i) las personas puedan expresar materialmente sus sistemas de creencias por medio de manifestaciones privadas, públicas, individuales y/o colectivas y (ii) las iglesias y congregaciones religiosas gocen de los derechos colectivos contemplados en los artículos 7 a 14 de la Ley 133 de 1994, que se refieren, entre otros, a la autonomía y la libertad, el reconocimiento de la personería jurídica, el establecimiento de lugares de culto o reunión con finalidades religiosas, el ejercicio libre de su propio ministerio o la determinación de su propia estructura[79].

 

En su faceta individual, la libertad de cultos ampara la posibilidad de expresar en privado y en público los postulados o mandatos de una fe. En su faceta colectiva, la libertad de cultos implica garantizar “la expresión colectiva e institucional de una determinada creencia”[80] y el derecho a las personas a asociarse para conformar entidades religiosas o desarrollar actividades confesionales[81]. En ambas facetas, la libertad de cultos en sentido estricto implica la facultad para difundir, divulgar, promocionar y enseñar de forma individual o colectiva una fe religiosa y buscar que otros se adhieran a ella[82].

 

(iii)          El mandato de trato paritario a todas las confesiones religiosas e iglesias. En un estado laico y no confesional, como el que reconoce la Constitución, el Estado no puede incurrir en actuaciones que conlleven a una preferencia de algún credo en particular[83].

 

84.            Ahora bien, el artículo 4 de la Ley 133 de 1994 señala que la libertad religiosa y de cultos tiene limitaciones en “la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguarda, de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en una sociedad democrática”[84].

 

85.            Para la jurisprudencia constitucional, si bien la libertad religiosa es absoluta en tanto se predica del fuero interno de la persona, la libertad de cultos en estricto sentido está sometida a limitaciones.

 

86.            En distintas ocasiones esta Corte Constitucional ha estudiado la legitimidad de las limitaciones a la libertad de cultos[85]. En ellas, el tribunal constitucional ha determinado una serie de criterios para evaluar si una restricción a la libertad de cultos es legítima, a saber: (i) las restricciones deben ser excepcionales; (ii) las limitaciones que se impongan al ejercicio de la libertad de cultos deben respetar los principios constitucionales y legales propios de una sociedad democrática; y (iii) las restricciones deben ser necesarias, provenir de la Constitución y la ley y no pueden ser arbitrarias[86].

 

87.            En el caso concreto que analiza la Corte en esta oportunidad, la iglesia que interpuso la acción de tutela argumentó que se vulnera el deber de neutralidad que tiene el Estado, pues las actuaciones de la accionada han perjudicado a esta iglesia en particular con sus respuestas frente a su solicitud. Por esta razón, es necesario ahondar en la garantía del derecho a la libertad religiosa y de cultos que se refiere al principio de laicidad que fundamenta el deber de neutralidad del Estado.

 

6.     El principio de laicidad y el deber de neutralidad del Estado

 

88.            El principio de laicidad se desprende del mandato democrático y pluralista establecido en el artículo 1 de la Constitución[87]. La laicidad parte de la base de que ninguna confesión religiosa tiene un tratamiento preferente y todas “tienen idéntico reconocimiento y protección por parte del Estado”[88].

 

89.            En la sentencia SU-059 de 2024, la Sala Plena estudió el caso de un proyecto al cual la Universidad Nacional de Colombia le negó el aval, por considerar que su financiación y difusión contrariaba el principio de laicidad[89]. En esa oportunidad, la Sala Plena de esta Corporación explicó que la laicidad tiene dos dimensiones: (i) la separación entre el Estado y las iglesias o congregaciones religiosas y (ii) el deber de neutralidad que debe caracterizar las relaciones que el Estado tenga con esas entidades religiosas, lo que implica que aquel no debe mostrar preferencia ni animadversión por algún credo o creencia religiosa en particular.

 

90.            En virtud del mandato de separación entre el Estado y las iglesias y el deber de neutralidad que debe regir las actuaciones de aquel, la Corte ha precisado que el Estado no puede: (i) establecer una religión o iglesia oficial, (ii) identificarse formal y explícitamente con una iglesia o religión, o (iii) realizar actos oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia, religión o iglesia. Actuaciones de este estilo violarían el principio de separación entre las iglesias y el Estado y desconocerían el pluralismo religioso. Tampoco puede el Estado: (iv) tomar decisiones o establecer medidas que tengan una finalidad religiosa, mucho menos si ella constituye la expresión de una preferencia por alguna iglesia o confesión, ni (v) adoptar o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley[90].

 

91.            La Corte Constitucional desarrolló su jurisprudencia sobre las prohibiciones del Estado en virtud del principio de laicidad mediante, entre otras, la sentencia C-567 de 2016. En este fallo, la Sala Plena declaró exequible el artículo 4 de la Ley 891 de 2004 por medio de la cual se declaraba “Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca”, entre otros. El artículo 4 autorizaba a la administración nacional, departamental y municipal a asignar partidas presupuestales en sus presupuestos anuales. La Corte reconoció que la norma tenía un impacto específico sobre la religión católica, pero estableció que aquel no era primordial. Para la Corte, el impacto primordial recaía sobre el patrimonio cultural inmaterial que constituyen las procesiones de semana santa y el festival de música de Popayán. Además, esta Corporación precisó que, si bien existían impactos ciertos sobre el hecho religioso, también existían ciertos beneficios importantes en términos culturales y económicos, que exaltan valores constitucionales. En esa medida, según la Sala Plena, en ese caso el sacrificio a la libertad religiosa era mínimo, pues el fin que persigue la medida es secular, al igual que las motivaciones del legislador.

 

92.            En virtud de las justificaciones de la sentencia C-567 de 2016, la jurisprudencia de la Corte estableció que, si se trata de decisiones estatales que tienen connotaciones religiosas, por ejemplo, al autorizar financiación pública de manifestaciones asociadas al hecho religioso, el Estado debe: (vi) tener una justificación secular importante, verificable, consistente y suficiente; y (vii) ser susceptible de conferirse a otros credos en igualdad de condiciones[91].

 

93.            En la mencionada sentencia SU-059 de 2024, la Corte se refirió a las libertades de conciencia, religión y cultos y su relación con el derecho a la igualdad. Al respecto, esta Corporación recordó que el principio de laicidad y sus componentes de separación y neutralidad implican que el Estado tiene prohibido profesar, adherirse o adoptar políticas y actos cuya consecuencia primordial sea promover, patrocinar, incentivar, beneficiar o perjudicar una religión o iglesia particular, pues todas ellas son iguales ante la ley. Además, la Corporación señaló que, aunque el Estado puede cooperar y relacionarse con confesiones religiosas, no puede hacerlo “cuando ello vulnere el derecho a la igualdad de las diferentes iglesias, congregaciones religiosas y credos”[92].

 

94.            Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado los criterios orientadores sobre la laicidad en decisiones sobre diversos temas[93]. La aplicación de estos criterios se ha materializado en casos sobre la extensión de privilegios jurídicos a la Iglesia católica o a otras instituciones[94]; mensajes emitidos por autoridades públicas que consagran un credo específico al Estado[95]; participación de representantes religiosos en instancias públicas de decisión[96]; prohibición de clases obligatorias en instituciones educativas públicas[97]; y medidas que autorizan la financiación, divulgación o promoción públicas de bienes y manifestaciones asociadas al hecho religioso[98].

 

95.            Sin embargo, la Corte Constitucional no ha estudiado un caso por medio del cual la parte accionante reclame un presunto tratamiento que afecte el mandato de neutralidad de la entidad encargada de materializar la relación armónica entre el Estado y las entidades religiosas que en él existen. Para abordar esta cuestión en el caso concreto, la Sala Primera de Revisión se referirá a continuación a los convenios de derecho público interno como una de las manifestaciones de las relaciones que el Estado puede mantener con las iglesias y confesiones religiosas.

 

7.     Los convenios de derecho público interno entre el Estado y las entidades religiosas: las facultades discrecionales y la garantía de la libertad de cultos

 

96.            En este acápite, la Sala Primera de Revisión se referirá a la figura de los convenios de derecho público interno, su origen, su implementación, las facultades del Estado para su celebración y los límites a estas. Posteriormente, hará una breve mención a las garantías que cobijan el debido proceso administrativo.

 

97.            De acuerdo con la Ley Estatutaria 133 de 1993, que desarrolló el derecho a la libertad religiosa y de cultos reconocido en el artículo 19 constitucional, “[e]l poder público protegerá a las personas en sus creencias, así como las iglesias y confesiones religiosas y facilitará la participación de estas y aquellas en la consecución del bien común”[99]. Además, el legislador estableció que el Estado “mantendrá relaciones armónicas y de común entendimiento”[100] con las entidades religiosas existentes.

 

98.            Con el fin de lograr la relación armónica, el legislador estatutario dispuso que el Estado puede celebrar convenios de derecho público interno o tratados internacionales con las iglesias, confesiones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros, que gocen de personería jurídica y tengan ciertas garantías de duración, especialmente para algunos de los derechos consagrados en el artículo 6 de la misma ley.

 

99.            Esto significa que, de acuerdo con el legislador, entre el Estado y las entidades religiosas es posible celebrar acuerdos para regular, entre otras cosas, la celebración de matrimonios y los efectos civiles de estas ceremonias[101], al igual que las enseñanzas e información religiosa que se entrega[102].

 

100.       Con el objetivo de reglamentar los mandatos de la Ley estatutaria 133 de 1994, un año después, el gobierno nacional expidió el Decreto 782 de 1995 “por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 25 de 1992 y 133 de 1994”. Este fue posteriormente integrado en el Decreto 1066 de 2015, regulatorio del sector del interior[103]. El artículo 2.4.2.1.11 del Decreto 1066 de 2015 establece que “es potestativo del Estado colombiano celebrar convenios de derecho público interno con las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones”[104], al igual que con las asociaciones de ministros[105]. De acuerdo con el mismo artículo, los convenios de derecho público interno tratarán especialmente temas como la celebración de matrimonios religiosos; la enseñanza y entrega de información religiosa; y la asistencia religiosa para personas en establecimientos públicos docentes, militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios, entre otros[106].

 

101.       Así, de acuerdo con la reglamentación, solo están capacitadas para celebrar convenios de derecho público interno las entidades religiosas con personería jurídica especial o de derecho público eclesiástico. Así, el decreto establece que el “Estado ponderará la procedencia de la celebración de convenios de derecho público interno” y tendrá en cuenta como criterios “el contenido de sus estatutos, el número de sus miembros, su arraigo y su historia”[107].

 

102.       La regulación sobre los convenios de derecho público interno establece que el Ministerio del Interior es la entidad responsable de la negociación y desarrollo de los convenios[108]. En concreto, la Dirección de Asuntos Religiosos de aquella cartera es la responsable de impulsar los trámites y documentos para la negociación y desarrollo de los mismos[109]. Además, cuando las negociaciones traten materias asignadas a otros ministerios o departamentos, el Ministerio del Interior podrá requerir a las carteras correspondientes. Una vez se hayan acordado los términos, el ministerio debe remitir el convenio, para control previo de legalidad, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, tras lo cual, el gobierno nacional dictará un decreto contentivo de los términos[110].

 

103.       De igual manera, el decreto reglamentario señala que los convenios de derecho público interno pueden terminarse por mutuo acuerdo entre las partes o unilateralmente por el Estado en caso de (i) cancelación o terminación de la personería jurídica especial o pública eclesiástica; o (ii) incumplimiento de los compromisos adquiridos[111].

 

104.       Los convenios de derecho público interno no han sido una figura muy estudiada en sede de control abstracto o concreto en la Corte Constitucional. Sin embargo, dos pronunciamientos de la Sala Plena se han referido a estos. Por una parte, la sentencia C-088 de 1994 realizó el control previo del proyecto de ley estatutaria que derivó en la Ley 133 de 1994, la cual desarrolla el derecho de la libertad religiosa y de cultos. En esa sentencia, al estudiar el artículo 15 señaló que este tipo de acuerdos son contratos de derecho público en los que se compromete el interés general[112]. En esa oportunidad, la Sala Plena indicó que el legislador estatutario estaba facultado para establecer la posibilidad de celebración de acuerdos de aquella naturaleza “siempre que todas las religiones y confesiones religiosas, que tengan personería jurídica, puedan acceder a ellos libremente, y en condiciones de igualdad”[113]. 

 

105.       Por otra parte, en la sentencia C-346 de 2019, la Corte estudió la constitucionalidad de una expresión del Código General del Proceso según la cual son inembargables los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia “que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano”. La demanda indicaba que el aparte normativo violaba el principio de la igualdad pues le entregaba protección jurídica a los bienes destinados al culto de un grupo de creyentes, “sin justa causa”.

 

106.       La Sala Plena concluyó que la disposición era contraria al derecho a la igualdad, y por ende la declaró inexequible, porque excluía de manera injustificada a las entidades religiosas que no hubieran suscrito un concordato, tratado o convenio de derecho público interno. En relación con la figura del convenio, la Corte Constitucional estableció que la legislación sobre libertad religiosa y de cultos entregó al Estado colombiano una facultad potestativa para celebrar este tipo de acuerdos. En ese sentido, de acuerdo con la Corte:

 

“la voluntad de la administración, en particular del Ministerio del Interior, juega un papel determinante en la suscripción de dicho convenio. Será ese Ministerio, cuando lo considere necesario, y en desarrollo de las políticas de Gobierno, el que decida si se suscribe o no. Se trata pues, de una potestad discrecional del Estado”[114].

 

107.       Así, dado que la discrecionalidad no significa un ejercicio arbitrario de la competencia, la sentencia C-346 de 2019 señaló que esa voluntad discrecional del Estado no es absoluta, sino que debe ser “razonable y fundamentada”. En todo caso, la Sala Plena enfatizó en que “el Estado es libre de ponderar la conveniencia de su actuación”. Esto significa, que el estado tiene la opción de suscribir convenios o abstenerse de hacerlo, “sin importar que la iglesia reúna los requisitos formales exigidos por la ley”[115].

 

108.       Como bien lo aclaró la sentencia, el cumplimiento de los requisitos legales para celebrar el convenio no asegura que la celebración se lleve a cabo o que el Gobierno esté obligado a suscribirlo. En términos de la sentencia C-346 de 2019: “[e]l Estado ponderará la procedencia de cada Convenio y determinará si lo suscribe o no”[116].

 

109.       A propósito de las facultades discrecionales de la administración, hay una amplia jurisprudencia de esta Corte que reconoce la posibilidad de que el legislador otorgue discrecionalidad a las autoridades para la adopción de decisiones o para el desarrollo de algunas actuaciones, con el objetivo de facilitar la consecución de fines del Estado y el cumplimiento de algunas funciones[117].

 

110.       No obstante, paralelo a este reconocimiento, la jurisprudencia constitucional también ha advertido que las decisiones de la administración deben estar debidamente fundamentadas para distinguir lo discrecional de lo puramente arbitrario o caprichoso[118]. En ese sentido, el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, indica que “[e]n la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”[119].

 

111.       La jurisprudencia constitucional ha hecho eco de la idea de que la discrecionalidad absoluta es incompatible con la responsabilidad que el Estado debe asumir por las decisiones que adopta[120]. Además, la Corte ha señalado que, contrario a una discrecionalidad absoluta, la relativa:

 

“le permite a éste apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional”[121].

 

112.       En suma, la discrecionalidad se circunscribe a los escenarios específicos señalados por el legislador y se respalda en la fundamentación de los argumentos y la razonabilidad de los mismos. La fundamentación se refiere, como su nombre lo dice, a que exista una argumentación para la decisión. Por su parte, la razonabilidad implica que una actuación discrecional, de acuerdo con la jurisprudencia, debe justificarse “por su conveniencia o necesidad”[122] y por las finalidades inherentes a la función pública[123].

 

113.       Ahora bien, en el 2020 y 2021, el gobierno expidió dos actos administrativos adicionales que complementaron la regulación sobre los convenios de derecho público interno. Por una parte, mediante el Decreto 1749 de 2020 se dispuso que el Ministerio del Interior establecería y desarrollaría parámetros para la celebración de los nuevos convenios de derecho público interno entre el Estado y las entidades religiosas.

 

114.       Por otra parte, a partir del mandato de aquel Decreto 1749, aquella cartera ministerial promulgó el 7 de diciembre la Resolución 2118 de 2021 con el fin de establecer parámetros y una suerte de procedimiento para la celebración de los nuevos convenios.

 

115.       La Resolución 2118 de 2021 enlista, en su artículo 1, una serie de parámetros que debe tener en cuenta el Estado colombiano para decidir si celebra un convenio de derecho público interno:

 

“a. Que las entidades religiosas se encuentren inscritas en el Registro Público de Entidades Religiosas.

b. Que las entidades religiosas tengan vigente el reconocimiento de su personería jurídica especial.

c. Como garantía de su duración y de su arraigo, se tendrá en cuenta que para el momento de la celebración del Convenio, las entidades religiosas interesadas en suscribirlo gocen del reconocimiento de su personería jurídica desde hace al menos 20 años.

d. Que los estatutos de las entidades religiosas prevean una vocación de permanencia de la entidad, es decir, una duración indefinida.

e. Que las entidades religiosas cuenten con arraigo en el territorio nacional, de tal manera que tengan presencia en varios departamentos del país.

f. Que las entidades religiosas cuenten con programas de asistencia y trabajo social o pastoral, que les permita destacarse en su comunidad y ser líderes para la sociedad, circunstancia que será tenida en cuenta como muestra del arraigo y desarrollo histórico.

g. Que las entidades religiosas cuenten con un desarrollo histórico, que pueda ser ilustrado o demostrado mediante el aporte de una reseña histórica que identifique plenamente a la entidad, así como de publicaciones o documentos que permitan determinar su establecimiento y permanencia en el país.

h. Que las entidades religiosas cuenten con un número de miembros que sea representativo, considerando la población total de los sitios en donde tiene presencia la entidad, para lo que deberán aportar la documentación que consideren necesaria y demostrativa del número de los miembros que la conforman”[124].

 

116.       Además, de acuerdo con el parágrafo primero, si las entidades religiosas distintas de las asociaciones de ministros religiosos están interesadas en celebrar matrimonios con efectos civiles, deberán acreditar también “que sus estatutos, reglamentos u otros instrumentos doctrinales contienen disposiciones matrimoniales que no sean contrarias a la Constitución y la Ley”[125] y que regulen ciertos temas relacionados con los ministros de culto, las formalidades de la celebración, y la nulidad matrimonial.

 

117.       En su artículo 2, la resolución indica que las entidades religiosas que estén interesadas en suscribir un convenio de derecho público “deberán manifestar por escrito dirigido a la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior, su intención de participar en la celebración del Convenio”[126].  

 

118.       A su vez, de acuerdo con el artículo 3, aquella dirección estará encargada de evaluar técnicamente si las entidades religiosas interesadas en celebrar un nuevo convenio de derecho público interno cumplen o no los requisitos previstos en la ley. Por último, los artículos 4 y 5 de la mencionada resolución establecen que el Ministerio del Interior debe definir los términos y condiciones del convenio y que, con base en el análisis de los requisitos, el ministerio “determinará la viabilidad de celebrar un convenio”[127].

 

119.       Hasta el momento, en virtud de su facultad discrecional, el Estado colombiano ha suscrito dos convenios de derecho público interno. El primero se celebró en 1997 entre el Estado y doce entidades religiosas y fue aprobado mediante el Decreto 354 de 1998. El segundo se celebró en el 2023 con siete entidades religiosas adicionales, se aprobó mediante el Decreto 922 de 2023. Ambos convenios, muy similares en las materias negociadas, acordaron con las entidades firmantes algunos temas como la celebración de matrimonios religiosos con efectos civiles, la enseñanza, educación e información religiosa cristiana no católica, y la asistencia espiritual y pastoral en ciertos lugares públicos.

 

120.       En suma, la celebración de los convenios de derecho público interno es una de las facultades que consagró el legislador estatutario al regular los derechos a la libertad religiosa y de cultos. Se trata de uno de los medios en virtud de los cuales se materializa la relación armónica e igualitaria que mantiene el Estado con las iglesias y confesiones religiosas. Sin embargo, la ley y la jurisprudencia han sido claras en que se trata de una facultad discrecional del Estado, representado en esta oportunidad por la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior. Por ello, el cumplimiento de los requisitos que exige la regulación para celebrar el convenio no implica que Gobierno esté obligado a hacerlo.

 

121.       En todo caso, como lo indicó esta misma Corporación, la facultad discrecional en cabeza del Ministerio del Interior para la celebración de los convenios de derecho público interno sobre cuestiones relacionadas, entre otros, con la celebración de matrimonios y la enseñanza religiosa, debe ampararse en una fundamentación razonable. Así, es indispensable que la entidad encargada de negociar y desarrollar estos acuerdos respete debidamente el procedimiento que estableció su misma regulación para celebrarlos y justifique razonablemente, es decir, con argumentos de conveniencia o necesidad, las razones de su decisión, dentro de los márgenes de las facultades que otorga la ley.  Por esta razón, a continuación, esta sentencia se referirá brevemente a las garantías del debido proceso administrativo que ha establecido la Corte Constitucional. Antes de resolver el caso concreto, la Sala Primera de Revisión también reiterará el contenido y alcance del derecho fundamental de petición.

 

8.     Las garantías del debido proceso administrativo y el derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia

 

122.       La Sala Primera de Revisión reiterará brevemente su jurisprudencia sobre los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y la petición, que hacen parte del problema jurídico del caso concreto.

 

123.       Por una parte, el derecho al debido proceso administrativo tiene origen en el artículo 29 de la Constitución y consiste en el respeto a las formas previamente definidas en el marco de las actuaciones que se surtan en el ámbito administrativo. En virtud de este derecho fundamental, las personas tienen la garantía de acceder a un proceso justo y adecuado que no sacrifique o suspenda sus derechos fundamentales de manera injustificada. Así, por ejemplo, en todas las etapas del procedimiento se debe garantizar los principios de contradicción e imparcialidad.

 

124.       Para la Corte, la garantía del debido proceso administrativo implica que la autoridad administrativa respete el conjunto complejo de condiciones o la secuencia de actuaciones que dispone la ley, con un fin previamente determinado de manera constitucional y legal^[128]. La Sala Plena ha señalado que la extensión de la garantía del debido proceso a las actuaciones administrativas “busca garantizar la correcta producción de los actos administrativos”[129]. Por ello, el debido proceso administrativo:

 

“cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”^[130].

 

125.       Por su parte, el fundamento del derecho de petición está en el artículo 23 de la Constitución Política. Esta disposición indica que todas las personas pueden interponer peticiones respetuosas ante las autoridades y tienen derecho a una pronta resolución. La reglamentación de este derecho fundamental en la Ley Estatutaria 1755 de 2015 especificó que la resolución a las peticiones debe ser completa y de fondo.

 

126.       Este derecho es determinante como un mecanismo de participación en la democracia participativa y permite la garantía de otros derechos constitucionales, como el acceso a la información, la libertad de expresión, la participación política, entre otros[131].

 

127.       El núcleo esencial del derecho fundamental de petición se compone de cuatro elementos. Primero, la formulación de la petición ante los obligados por ley, quienes deben recibir todas las peticiones respetuosas. Segundo, la pronta resolución, en los términos que la ley establece de acuerdo con el tipo de petición. Tercero, la respuesta de fondo, la cual debe ser “(i) clara, es decir inteligible y de fácil comprensión; (ii) precisa, que implica que la respuesta atienda, de manera concreta, lo solicitado, sin información impertinente o evasiva; (iii) congruente, es decir que responda al objeto de la petición conforme a lo solicitado; y (vi) consecuente, lo cual significa “que no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada (…) sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”[132]. Cuarto, la respuesta debe ser notificada al ciudadano.

 

128.       En relación con el tercer elemento, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha insistido en que la resolución de una solicitud no implica otorgar lo pedido por el interesado. La Sala Plena explicó esta premisa a partir de la diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido. Mientras el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, el derecho a lo pedido “implica el reconocimiento de un derecho o un acto a favor del interesado […]. Por ello, responder el derecho de petición no implica otorgar la materia de la solicitud”[133].

 

129.       Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Primera de Revisión resolverá el caso concreto.

 

9.     Caso concreto

 

130.       La Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia solicitó mediante la acción de tutela la protección de sus derechos fundamentales, que le fueron vulnerados ante la negativa del Ministerio del Interior de celebrar un convenio de derecho público interno y argumentar que su decisión es discrecional, no existe una convocatoria abierta y que la normativa que regula el procedimiento está en revisión. Por lo anterior, la accionante solicitó al juez de tutela que ordenara la celebración del convenio entre ella y el Estado o, subsidiariamente, que ordenara la convocatoria de un nuevo convenio o la adhesión al existente.

 

131.       La Sala Primera considera que el Ministerio del Interior vulneró el debido proceso administrativo de la accionante al negarse a suscribir el convenio con fundamento en que no está abierta una convocatoria pública, pues este es un requisito inexistente en la regulación sobre los convenios de derecho público interno. La garantía a un debido proceso administrativo conlleva a que los ciudadanos puedan conocer las reglas con las que el Estado llevará a cabo los procedimientos en los que tienen interés. Esto, con el fin de que los ciudadanos puedan responder a las obligaciones que les impone la ley y reclamar ante los eventuales abusos por requerimientos o actuaciones estatales que no tengan fundamento.

 

132.       En este caso, la Ley 133 de 1993, el Decreto 1066 de 2015 que modificó el Decreto 782 de 1995, y la Resolución 2118 de 2021 no prevén una convocatoria para adelantar el trámite que llevaría a suscribir un convenio de derecho público interno con el Estado. De una lectura simple de la citada resolución, que establece los “parámetros para la celebración de los nuevos convenios”, se extrae que las entidades religiosas interesadas y que cumplan los requisitos previstos deben manifestar su interés (artículo 2); tras lo cual la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio del Interior evaluará el cumplimiento de los requisitos (artículo 3) y determinará la viabilidad de celebrar el convenio (artículo 5). No existe en esta resolución ninguna mención a una convocatoria pública previa al estudio de las manifestaciones de interés.

 

133.       El Ministerio del Interior argumentó que no estudiaría la solicitud de la accionante sin la convocatoria y que en su calidad de agente negociador de los convenios podía establecer este requisito “como la forma de garantizar la mayor transparencia, pluralidad y participación del sector religioso, para la celebración del mismo”[134].  Sin embargo, este argumento choca con la garantía fundamental de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia de conocer previamente y a cabalidad los procedimientos que la autoridad administrativa adelanta para estudiar su solicitud.

 

134.       En suma, la Corte considera que existe una vulneración al debido proceso administrativo de la accionante al negarse a suscribir el convenio con la justificación de que falta una convocatoria, dado que esta no está prevista en la normativa, no existe un pleno respeto de las formas establecidas para el procedimiento por parte del legislador ni un ejercicio transparente sobre las condiciones necesarias para llevar a cabo el procedimiento de la administración.

 

135.       Ahora bien, la negativa de suscribir el convenio con la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia también vulnera la libertad de cultos y el deber de neutralidad del Estado por las razones que se presentan a continuación.

 

136.       En primer lugar, porque la accionada sobrepasó los límites de su facultad discrecional. La justificación del ministerio se basó en que la normativa y la jurisprudencia constitucional le entregaban discrecionalidad. Por una parte, el Decreto 782 de 1995 modificado por el 1066 de 2015, señala que el Estado debe ponderar la procedencia de la celebración de los convenios de derecho público interno con las distintas entidades religiosas; por otra, en la sentencia C-088 de 1994, la Corte reconoció que existe la posibilidad de celebrar acuerdos como el que se discute en esta oportunidad, siempre que todas las entidades religiosas con personería jurídica puedan acceder a ellos en condiciones de igualdad[135]. En el mismo sentido, en la sentencia C-346 de 2019, la Sala Plena confirmó que la decisión de celebrarlos es una potestad discrecional del Ministerio del Interior[136].

 

137.       Ahora bien, de un lado, la Sala Primera de Revisión debe reiterar que el cumplimiento de las condiciones que prevé la Ley 133 de 1994 y la Resolución 2118 de 2021 no significa que la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia tenga un derecho o la certeza de que el Ministerio del Interior suscribirá con ella un convenio de derecho público interno. Justamente, la discrecionalidad que le otorga el ordenamiento al ministerio significa que este puede ponderar para dar su consideración final.

 

138.       Pero, de otro lado, que la decisión de negar la suscripción del convenio sea discrecional no significa que pueda tomarse sin límites: debe respetar los parámetros constitucionales y legales que protegen la libertad de cultos.

 

139.       Entonces, la decisión de no celebrar el convenio por las justificaciones del ministerio constituye un acto arbitrario contrario a la libertad de cultos si no se trata de un ejercicio razonable y fundado. Esto significa que la decisión, aunque discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

 

140.       En este caso, la Sala Primera de Revisión considera que el fin de la norma que autoriza una potestad discrecional busca materializar la existencia de relaciones armónicas entre el Estado y las iglesias y confesiones religiosas que cumplan los requisitos. Esto, entre otras cosas, incluye celebrar convenios de derecho público interno con el fin de regular ciertos temas de interés para ambas partes, como lo es que la celebración de matrimonios de cierta confesión religiosa tenga efectos civiles.  Sin embargo, en el caso que estudia la Corte, la actuación del ministerio no fue adecuada ni proporcional a los hechos que le sirven de causa por al menos tres razones.

 

141.       Primero, como ya se dijo, se basa en un requisito que carece de fundamento legal como lo es la convocatoria previa. De avalarse ese requisito en las circunstancias actuales, no solo se vulneraría el debido proceso como se explicó antes, sino que se desconocería que la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia lleva tres años esperando una respuesta sobre el convenio. Ese tiempo podría continuar extendiéndose de manera indefinida bajo la excusa de que no se ha abierto una convocatoria pública. Adicionalmente, este escenario dejaría a los miembros de la confesión religiosa en una situación de incertidumbre sobre la posibilidad de que los matrimonios hechos dentro de su fe cuenten con efectos civiles.

 

142.       Segundo, aunque la accionada se justificó en que una convocatoria previa busca garantizar mayor participación, esta razón por sí sola es insuficiente para el parámetro de razonabilidad y fundamentación de la decisión. Para la Corte, el negar la celebración del convenio por esta razón tiene como consecuencia lógica restringir la participación de la Cruzada sin argumentos razonables, por lo que no parece un argumento consecuente con su propio objetivo. Más aun cuando, según el ministerio, esa misma respuesta se les ha dado a otras entidades religiosas que han solicitado la suscripción de convenios recientemente.

 

143.       Adicionalmente, celebrar un convenio con la accionante no impide que eventualmente el ministerio suscriba otros convenios con otras iglesias o confesiones religiosas, por lo que no es claro cómo la negativa de la entidad pública es una medida idónea para asegurar mayor participación.

 

144.       Tercero, la actuación del ministerio no es adecuada ni proporcional si se basa en una modificación hipotética y eventual a la regulación sobre la celebración de convenios, es decir, a la Resolución 2118 de 2021. Lo cierto es que en el momento actual la regulación vigente es la contenida en la mencionada resolución, que no prevé una convocatoria. Además, de ninguna manera se entiende cómo el proceso de revisión de la Resolución 2118 de 2021 es condicionante para estudiar la solicitud de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia y darle una respuesta sobre si se celebra o no el convenio.

 

145.       En esa medida, la Sala considera que la negativa de suscripción del convenio con la Cruzada por las razones que expuso el ministerio también desconoce el deber de neutralidad del Estado. Como se explicó en las consideraciones generales, el principio de laicidad tiene como una de sus dimensiones el deber de neutralidad que caracteriza las relaciones del Estado con las entidades religiosas.

 

146.       Entre otras cosas, el deber de neutralidad implica que el Estado debe abstenerse de adoptar acciones cuyo impacto primordial sea perjudicar a una religión o iglesia. Para la Corte, el Ministerio del Interior trasgredió este deber pues con su respuesta perjudicó a la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia sin una razón fundamentada y actuó desconociendo la norma en la cual debía basar su actuación. De acuerdo con la regulación vigente, el tratamiento a cualquier entidad religiosa que manifieste su interés es hacer una valoración que pondere si se celebra o no un convenio de derecho público interno. La negativa del Ministerio a hacer este análisis y negarse a celebrar el convenio implicó un tratamiento que perjudicó a la iglesia e hizo nugatoria su garantía a la libertad de cultos.

 

147.       Ahora bien, en lo que respecta al derecho a la igualdad, la parte accionante señaló que la respuesta de la entidad ubicaba a la iglesia en una posición de desigualdad respecto a las entidades religiosas que, en el pasado, suscribieron los Convenios de Derecho Público Interno 1 y 2, pues en concepto de la Cruzada, ella cumple los requisitos para celebrar un acuerdo como las demás entidades.

 

148.       La Sala Primera debe aclarar que, en este caso, la libertad de cultos, el deber de neutralidad y la igualdad no se restringen por el hecho de que el Ministerio del Interior decida no celebrar el convenio de derecho público interno con una entidad religiosa que considera que cumple todos los requisitos. Sin embargo, sí existe una restricción si se condiciona el estudio de su caso a una convocatoria de manera arbitraria.

 

149.       Así, a partir de las consideraciones sobre el principio de neutralidad, esta Sala estima que se vulneró el derecho a la igualdad de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia, pues la entidad accionada impuso cargas adicionales no previstas en la regulación, con lo que desconoció el mandato legal y jurisprudencial según el cual todas las confesiones religiosas e iglesias deben poder acceder a la celebración de acuerdos en condiciones de igualdad.

 

150.       Las exigencias diferenciales que impuso el ministerio en esta oportunidad colocan a determinadas comunidades, como la accionada, en desventaja frente a otras congregaciones que, en situaciones análogas, pudieron suscribir convenios en el pasado sin cumplir la misma condición relativa a una convocatoria pública. En consecuencia, la actuación del Ministerio del Interior no solo contraviene la libertad de cultos y del deber de neutralidad estatal, que prohíbe medidas que perjudiquen a una fe en particular, sino que produce una discriminación práctica que vulnera el derecho a la igualdad de la accionante.

 

151.       Por último, como consecuencia de las anteriores consideraciones, la Sala Primera de Revisión considera que el Ministerio del Interior vulneró el derecho fundamental de petición. Como se mostró en el recuento de los hechos, las peticiones de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia con fechas de 21 de junio de 2023, 27 de septiembre de 2023 y 9 de diciembre de 2024, se centraron en (i) hacer la manifestación de interés para celebrar el convenio por primera vez; (ii) responder cuál era el sustento normativo en el que se basó el Ministerio del Interior para apelar a una convocatoria pública como requisito previo para estudiar las manifestaciones de interés; (iii) adelantar, en caso de que se constatara que no existe un sustento normativo que sustente una convocatoria, el trámite del convenio de derecho público interno; y (iv) subsidiariamente, adelantar el trámite relacionado con la convocatoria pública.

 

152.       En la última respuesta del Ministerio del Interior a la accionante, el 7 de abril de 2025^[137], este entregó información sobre: (i) los requisitos y el procedimiento descritos en la Resolución 2118 de 2021, en la cual no se hace mención a una convocatoria pública; (ii) la figura de la adhesión como una herramienta prevista en el Convenio de Derecho Público Interno 2 que es facultativa del Estado colombiano; (iii) el hecho de que el término para resolver sobre la adhesión o la celebración no está determinado normativamente. Para el Ministerio, “[l]a definición del término, entonces, estriba en la convocatoria que el Ministerio del Interior realice, de manera general, a las entidades religiosas que estén interesadas en participar dentro del proceso”^[138]; y (iv) el hecho de que la facultad de celebrar convenios es, en general, discrecional.

 

153.       La Sala considera que esta respuesta no satisface las características de ser una respuesta de fondo clara, precisa, congruente y consecuente. En efecto, la negativa que se dio a suscribir el convenio no se fundamentó de acuerdo con las exigencias constitucionales, que era lo mínimo que requería una respuesta a la solicitud de la Cruzada. Así, aunque se resolviera no suscribir el convenio, en el marco de su facultad discrecional, la respuesta que el ministerio debía darle a la Cruzada Estudiantil debía ser adecuada y proporcional a los hechos que le sirvieron de causa, cosa que no sucedió.

 

154.       La Corte explicó en líneas más arriba por qué estas respuestas sobrepasaron los límites de las facultades discrecionales y se tornaron arbitrarias. En un sentido similar se puede analizar la vulneración al derecho de petición: aunque la entidad accionada formalmente contestó cuales eran las bases normativas del procedimiento, estas normas no mencionan a la convocatoria previa que la entidad exigía. Además, responder que se tiene una facultad discrecional y que no hay en el momento una convocatoria abierta para celebrar convenios tampoco satisface el derecho fundamental de petición porque no explica realmente la fundamentación detrás de su decisión y deja a la accionante en la misma situación en la que se encontraba desde la primera manifestación de interés.

 

155.       Se debe precisar que el derecho de petición no significa un derecho a lo pedido. En esa medida, la vulneración del derecho de petición no se da porque el Ministerio no haya celebrado el convenio de derecho público interno con la Cruzada Estudiantil, sino porque no entregó una respuesta fundamentada sobre su decisión. En esa medida, el contenido de las respuestas que dio el ministerio no fue de fondo, porque no tuvo en cuenta que al ser una decisión discrecional, esta debía estar fundamentada en unas razones adecuadas y proporcionales, y no dejar en la incertidumbre a la confesión religiosa con un requisito que no existe en el procedimiento regulado.

 

156.       En virtud de las consideraciones anteriores, la Sala Primera de Revisión ordenará al Ministerio del Interior que, dentro del término de un mes desde la notificación de la sentencia, pondere nuevamente la procedencia de la celebración del convenio de derecho público interno con la accionante y justifique la decisión de suscribirlo o no de manera razonable y fundamentada en relación con su conveniencia. En particular, al momento de decidir sobre la procedencia del convenio, el Ministerio deberá abstenerse de supeditar la decisión a requisitos, trámites o procedimientos que no estén contemplados en la Resolución 2118 de 2021, que es la regulación vigente en la materia.

 

157.       Además, la Sala: (i) advertirá al ministerio que se abstenga de usar la misma argumentación sobre la ausencia de una convocatoria con otras entidades religiosas que manifiesten su interés en celebrar convenios de derecho público interno; (ii) advertirá al ministerio a aplicar la normativa vigente y no acudir a argumentos arbitrarios para negar la celebración de convenios; y (iii) exhortará al ministerio a usar sus poderes reglamentarios para incluir en la regulación los procedimientos o etapas que considere necesarios para estudiar las manifestaciones de interés que se radiquen en adelante.

 

158.       Por último, la Corte Constitucional no puede ignorar la dificultad de encontrar, para el acceso del público general, el texto de la Resolución 2118 de 2021. Aunque aparece enlistada en la normativa de la dirección de asuntos religiosos del ministerio[139], el vínculo no está en funcionamiento. La Sala Primera considera que tener acceso al contenido de la resolución permite que los interesados conozcan los requisitos y el procedimiento al que está sujeto el ministerio para la celebración de los nuevos convenios de derecho público interno con iglesias, confesiones y denominaciones, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros. Por ello, esta sentencia ordenará al Ministerio del Interior la publicación de la resolución en los portales de acceso ciudadano, como la página web. Esto, con independencia de si existen proyectos de modificación, pues mientras no se haya derogado o modificado, aquel acto administrativo representa la regulación vigente sobre el procedimiento para la celebración de convenios de derecho público interno.

 

159.       Por lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte confirmará la sentencia del Juzgado 031 Civil del Circuito de Bogotá por el amparo a los derechos de petición y debido proceso de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia. Asimismo, este tribunal amparará el derecho a la libertad religiosa y de cultos, y declarará vulnerado el deber de neutralidad del Estado por las razones antes expuestas.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

 

Primero.                        CONFIRMAR la sentencia del 19 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado 031 Civil del Circuito de Bogotá, en la medida en que esta amparó los derechos fundamentales al debido proceso y la petición de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia. Además, AMPARAR los derechos a la libertad de cultos y la igualdad y DECLARAR que se vulneró también el mandato de neutralidad del Estado hacia la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia, por las razones expuestas en esta providencia.

 

Segundo.                       ORDENAR al Ministerio del Interior que, dentro del término de un (1) mes desde la notificación de la sentencia, pondere nuevamente la procedencia de la celebración del convenio de derecho público interno con la accionante y justifique la decisión de suscribirlo o no de manera razonable y fundamentada en relación con su conveniencia. En particular, al momento de decidir sobre la procedencia del convenio, el Ministerio deberá abstenerse de supeditar la decisión a requisitos, trámites o procedimientos que no estén contemplados en la Resolución 2118 de 2021.

 

Tercero.                       ADVERTIR al Ministerio del Interior que se abstenga de usar la misma argumentación sobre la ausencia de una convocatoria con otras entidades religiosas que manifiesten su interés en celebrar convenios de derecho público interno.

 

Cuarto.    EXHORTAR al Ministerio del Interior a (i) aplicar la normativa vigente y no acudir a argumentos arbitrarios para negar la celebración de convenios de derecho público interno y (ii) usar sus poderes reglamentarios para incluir en la regulación los procedimientos, etapas y términos en los que la entidad debe pronunciarse ante las manifestaciones de interés, según lo que considere necesario para estudiar las solicitudes se radiquen en adelante.

 

Quinto.       ORDENAR al Ministerio del Interior que, dentro de los (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, publique en su portal web la Resolución 2118 de 2021 para conocimiento del público general.

 

Sexto.             Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General